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de políticas públicas
FLACSI • Bi~li.teca
Enfoques para el análisis
de políticas públicas
André-Noél Roth Deubel
(Editor)
Autores:
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Enfoques para el análisis de políticas públicas / editor André-Noel Roth Deubel; Doctorado
Interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales, - Bogotá: Universidad Nacional
de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y sociales. Grupo de Investigación Análisis de
Politicas Públicas y de la Gestión Pública. 2010
374 p.
ISBN: 978-958-719-616-0
1. Politica pública 2. Ciencia politica 3. Argumentación 4. Teoría Politica 1. Roth Deubel, André-
Noel, 1961-11. Doctorado Interfacultades en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales
CDD-21 320.6/20 I O
Diseño de carátula:
Diana Fonseca Robayo -Diseñadora Gráfica-
Diagramación:
Doris Andrade B.
Impresión:
Digiprint Editores E.U.
Calle 63 Bis No. 70-49
Bogotá D.C., Colombia, Sur América, Te!. 57-1-251 7060
Impreso en Colombia / Printed in Colombia
L
Capítulo 1
Las políticas públicas
y sus principales enfoques analíticos
ANDRÉ-NO~L ROTH DEUBEL·
INfRODUCCIÓN
al como para cualquier objeto de estudio, para analizar las
actúa como un tamiz que selecciona unos elementos en vez de otros. americano a mitad del siglo XX. El hecho de que el idioma inglés separe
De modo que el conocimiento que tenemos de la realidad de un hecho conceptualmente la "polftica" en tres términos diferenciados -polity,
es indisociable de las herramientas teóricas y metodológicas usadas, y po/itics y policy-, si no fue determinante, probablemente tuvo un efecto
de la sociedad que las creó y permite legitimar formas de actuar. Los facilitador. En inglés, po/ity se refiere a la esfera política en general;
hechos científicos son hechos construidos e históricamente situados que po/itics corresponde a las actividades políticas realizadas para lograr el
nos dicen sólo una parte de la realidad. control del poder político (el juego electoral, los debates en el Congreso,
las movilizaciones, los cargos, etc.): y, finalmente, po/icy designa a las
Los estudiosos de las políticas públicas no han sido ajenos a esta actividades resultantes de la po/itics (sus consecuencias, resultados o
labor. Sin embargo, debido a la aún relativa precariedad en América sus outputsi. De modo que la policy, término que tiene en inglés el
Latina de los conocimientos sobre el desarrollo académico y teórico rea- significado de curso de acción, de programa de acciones adoptadas por
lizado desde la ciencia política en este campo de estudio (ver Valencia una persona, grupo o gobierno, o serie de principios sobre los cuales
y Álvarez, 2008), en este capítulo y en este libro, se pretende ofrecer al están basadas estas acciones, corresponde, combinado con el concepto
lector un panorama sintético, forzosamente selectivo e incompleto, de los de pub/ic, al proceso de elaboración y de puesta en marcha por autori-
principales enfoques o marcos de análisis construidos por politólogo-as e dades públicas o gubernamentales de programas de acción pública, es
investigadores activo-as en esta disciplina, tradicionalmente muy abierta decir pub/ic po/icyo política pública. En cambio, los idiomas de raíces
a los aportes de otras disciplinas, para ana/izarla acción pública, en par- latinas no ofrecen una distinción terminológica y conceptual tan clara
ticular los marcos posteriores al muy conocido ciclo de politice', Para tal en la materia. Tienden entonces a enfatizar en la estrecha relación exis-
objetivo, el capítulo inicia proponiendo al lector unos elementos para la tente entre estas tres actividades. Sin embargo, el concepto español de
definición del objeto de estudio -las políticas públicas- y una síntesis del "política pública" traduce perfectamente el concepto inglés de pub/ic
desarrollo de su estudio. Enseguida, se propone una revisión del enfoque po/icy, entendiendo por este la actividad, el curso de acción puesto en
secuencial -el ciclo de política- para luego proponer una discusión de marcha por autoridades, gubernamentales en particular.
diferentes enfoques de análisis bajo una clasificación personal en tres
grupos discriminados según su perspectiva epistemológica: los enfoques Obviamente, la reflexión sobre la acción pública no se inició en el
"tradicionales", los enfoques "integracionistas" y, finalmente, los enfo- siglo XX. En una perspectiva histórica, Foucault (2006: 355-6) considera
ques interpretativistas. En la conclusión, se esbozan unas pistas para el que, a partir del siglo XVII, el arte de gobernar consistió en "manipular,
desarrollo futuro de la disciplina. mantener, distribuir, restablecer relaciones de fuerza, L.) en un espacio
de competencia que implica un desarrollo competitivo", es decir que
"el arte de gobernar se despliega en un campo relacional de fuerzas".
¿QUÉ SON LAS pOLíTICAS PÚBUCAS? Para ello, era preciso que los gobernantes europeos desplegaran "dos
La política pública como un campo particular de análisis y de inves- grandes conjuntos de tecnología política": de una parte, una serie de
tigación académicos se desarrolló inicialmente en el contexto norte- procedimientos para el mantenimiento del equilibrio europeo (la diplo-
macia y ejércitos profesionales para lo "exterior") y, de la otra parte,
para lo "interior", la poilcte, que se entendía como siendo "una forma
Es tal vez útil aclarar que se trata aquí de discutir los enfoques o marcos conceptuales de comunidad regida por una autoridad pública", ya la vez el "conjunto
construidos para analizar las políticas públicas y no para establecer/as o construir/as. Hay de los actos que van a regir L.) estas comunidades bajo la autoridad
que distinguir, por una parte, los enfoques para el análisis y, de otra parte, las leorlas, ideas,
creencias e hipótesis usadas para establecer y construir las politicas públicas concretas, aunque pública" (2006: 356). De modo que, con Foucault (2006: 355ss), es
es claro que existe una relación estrecha entre estas dos actividades. Señalar cuáles son las posible hacer remontar los orígenes de la pub/ic policy moderna a la
variables importantes significa también indicar cuáles son las variables claves para modificar,
transformar, en este caso, la política pública. Por lo tanto, la selección de un abordaje teórico
Po/izeiwissenschaft o ciencias de policía, en particular a las ciencias
conceptual frente a otro tiene una dimensión política o ideológica. camerales prusianas, que se desarrollaron durante la segunda parte del
LzJ poli/;eas ptíblieas.Y S1ISprincipales tfljoq"tJ analilicos Andri-Noil RiJ/h D,,,"'I
siglo XVIII. Es uno de sus principales representantes, von Iustl, quien, en la contribución de A. Calderón en este libro), el término po/icy designa
1756, en su obra Gnmdsétze der Policev-vvlssenschsit', propuso prin- "las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada"
cipios de acción para "velar por los individuos que viven en sociedad" (Lasswell, 1992: 83) y la orientación de esta nueva ciencia debe poner su
y que apuntaban a "consolidar la vida cívica en vista del reforzamiento "énfasis en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, más
del poderío del Estado" (Lascoumes, Le Gales, 2004: 17). Estas "cien- que en los tópicos del momento" (Lasswell, 1992: 89).
cias de policía" proyectaban la organización concreta de la sociedad
combinando una visión política basada en la filosofía de la Auiklérung Varias décadas después, el interés por esta disciplina se ha acre-
(Ilustración), con principios racionales de administración de los asuntos centado de manera extraordinaria. A su vez las definiciones también se
de la ciudad. Se trataba de buscar una unidad en el ejercicio del poder, multiplicaron. Por ejemplo, para algunos de los autores más destacados
integrando atributos de la soberanía con la administración del día a día. en el área, la política pública corresponde al "trabajo de las autoridades
asociando "dimensiones de orden público, de bienestar y de cultura" investidas de legitimidad pública o gubernamental" (Thoenig (1997: 19).
tkiem, 2004: 17). A partir de allí, como lo muestra Foucault (2006,2007: Para otro autor, corresponde a "todo lo que un gobierno decide hacer o
15-41), el problema del gobierno, de la práctica gubernamental, ya no no hacer" (Oye, 1976), o a "una acción gubernamental dirigida hacia
es la cuestión fundamental de legitimidad o ilegitimidad de este, sino el logro de fines fuera de ella misma" (Hedo, Wildavsky, 1974: xv),
del "cómo no gobernar demasiado" o de la aplicación del "principio del mientras tanto otros han considerado necesario especificar un tanto más
máximo y del mfnimo necesario" para alcanzar el deber ser del Estado. el concepto, y lo han definido como un "programa de acción de una
La pregunta moderna ya no es de saber si la intervención pública en un o varias autoridades públicas en un sector o en un territorio definido"
tema es legítima o no, sino saber qué tanto y cómo se interviene, teniendo (Mény, Thoenig, 1989: 130). Más recientemente, una autora como
en cuenta la finalidad del ya mencionado "reforzamiento del poderfo del Deborah Stone, definió la política pública como "algo que las comuni-
Estado". El instrumento general desarrollado para definir y racionalizar dades tratan de realizar en tanto que comunidades" (Stone, 2002: 18)
las modalidades de esta intervención será la economía política, definida señalando así que la política pública desborda del ámbito estrictamente
no en su sentido estrecho de "análisis (...) de la producción y circulación gubernamental o estatal. En la literatura colombiana, Vargas (1999),
de riquezas", sino en su sentido más amplio: "todo método de gobierno ha propuesto considerar a las políticas públicas como "el conjunto de
en condiciones de asegurar la prosperidad de la nación" (Foucault, sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen polftico frente
2007: 30)4. De modo que las ciencias camerales, de policía, asociadas a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de
al desarrollo de la economía política pueden ser consideradas como el las mismas o llevarlas a niveles manejables". Por nuestro parte, en Roth
"crisol" de las polfticas públicas modernas. (2002: 24) habíamos propuesto la siguiente definición:
Derivado de polieey, polizeien alemán, de polieeen francés o policte un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos
en español, existe hoy una gran cantidad de definiciones del concepto considerados necesarios o deseables, y por medios y accio-
inglés de poliey, entendido hoy como polttice, desde las más amplias nes, que son tratados, por lo menos parcialmente, por una
hasta las más restrictivas. En 1951, para Harold Lasswell, pionero en la institución u organización gubernamental con la finalidad de
construcción de una moderna ciencia de la política -poliey scienee- (ver orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos
para modificar una situación percibida como insatisfactoria o
problemática.
El término polida (policey) era definido por van Justi como el "conjunto de las leyes y regla-
mentos que conciernen al interior de un Estado y se consagran a consolidar y acrecentar su
poder y hacer un buen uso de sus fuerzas" (en Foucau lt, 2006: 359).
Rousseau, en la Encyclopédie, definió la economla polltica como "una suerte de reflexión Esta definición hace eco a la división que estableció Bentham entre agenda y no agenda,
general sobre la organización, la distribución y la limitación de los poderes en una sociedad" es decir las cosas que se deben hacer y las que no se deben hacer desde el gobierno para
(en Foucault, 2007: 30). incrementar la felicidad (en Foucault, 2007: 28).
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A"dri-Notl Roth DtNbtl
LoJpolíticaJ p,¡blicaJJ JNJ pri"cipaltl t1IfoqNtl a"alítiroJ
Consideramos que el gobierno contemporáneo, si bien no dispone de LA ORIGINAliDAD DE LA POLÍTICA PÚBUCA COMO CAMPO
un monopolio exclusivo sobre la acción pública, dispone de la legitimi- DE ESTUDIO Y SU DESARROLLO
dad necesaria para decidir intervenir o no intervenir en cualquier tema, La originalidad del concepto de política pública se encuentra, enton-
a solicitud o no de alguna parte de la ciudadanía, en la medida que le ces, en que permite enlazar bajo un mismo término tanto la producción
considera oportuno para la "felicidad" de la sociedad y de sus habitantes normativa de las instituciones públicas (planes, leyes, decretos, resolu-
o para los fines del Estado. El paradigma de los derechos humanos siendo ciones, ordenanzas, acuerdos, fallos jurídicos, etc.), como las activida-
hoy el marco fundamental que legitima la acción pública. Las interven- des po/fticas y administrativas realizadas tanto por actores políticos y
ciones públicas se sitúan así entre "lo máximo y lo mínimo necesario" sociales como por autoridades públicas para la elaboración, decisión,
como le señaló Foucault (supra). implementación y evaluación de esta producción (el proceso de la
política, o policy process), así como sus efectos en la sociedad y en la
Como instrumento de transformación o mantenimiento del orden actividad política misma. La política pública es un fenómeno complejo
social, las políticas públicas son, por lo tanto, un lugar fundamental en el cual interactúan, frecuentemente mediante redes estructuradas
para el ejercicio de la dominación. Mediante la movilización de ciertos de agentes, tanto elementos institucionalizados como reglas formales,
actores y medios se ofrece una respuesta a necesidades colectivas, o ideas, intereses e instituciones políticas (Capano, 2009: 18). De modo
consideradas como tales. En este sentido, las políticas son instituidas que hay que entender la política pública como un conjunto de elementos
(Giraud y al.: 2008: 8-9). De modo que para los gobernantes el análisis y procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo" de
de las políticas públicas, en su perspectiva top-downtradicional, se cons- alguna institución gubernamental o autoridad, searticulan racionalmente
tituye en una herramienta que apunta a ofrecer soluciones de ingeniería entre sí en vista de lograr el mantenimiento o la modificación de algún
social e institucional. Es la perspectiva dominante en los policy analysis aspecto del orden social. Estos elementos, tomados por separado, ya
anglosajones. Desde otra perspectiva, se puede considerar también a son frecuentemente objeto de análisis de diversas disciplinas (derecho,
las políticas públicas como instituyentes. En efecto, interesarse por la administración, sicología, ciencia política, economía, sociología, ... ).
manera cómo se construyen y se medien las relaciones de fuerzas entre Sin embargo, la especificidad del campo de estudio "análisis de política
distintos actores e intereses en una sociedad permite develar los meca- pública", consiste precisamente en el análisis del proceso de la acción
nismos mismos de la dominación y, de este modo, ofrece un punto de pública bajo diversas modalidades, enfoques y métodos, enlazando
apoyo para su crítica. Ver a las políticas públicas como instituyentes diversas disciplinas académicas tradicionales. Dunn (1981) definió esta
permite cuestionar la práctica política instituida de definición de los disciplina como "una ciencia social aplicada que, mediante el uso de
problemas sociales y de regulación de los conflictos (Giraud y al., 2008: múltiples métodos de investigación y argumentos, produce y transforma
9). El análisis de política permite así controvertir el papel del Estado y una información pertinente sobre la polftica pública para que pueda ser
de las instituciones políticas en su definición de la realidad social, para usada por el sistema político para resolver problemas de política pública".
Se trata entonces, según una expresión que hizo carrera, de entender el
ofrecer otra lectura posible cuestionando el marco normativo y cognitivo
Estado en acción, o más precisamente del gobierno o, aún mejor, de la
instituido dominante. Muchos trabajos de análisis académicos europeos
gobernanza en acción.
se inscriben en esta línea. De este modo, el análisis de política desde
una perspectiva democrática radical permite reintroducir la política y la
Uno de los reconocidos pioneros en esta reflexión es, sin duda alguna,
exigencia democrática en el centro de los procesos políticos adminis-
Harold Lasswell. En su texto fundador La orientación hacia las políti-
trativos, y abre una puerta hacia una refundación democrática e institu-
cional más emancipatoria o libertaria. Pero también puede, desde una
perspectiva opuesta, ser una herramienta para la legitimación del orden El laissez-faire, el hecho de no actuar, intervenir o regular, es también una elección de política
dominante. pública realizada por las autoridades gubernamentales.
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•• Las polítiC(1JplÍblic(1JJ SNS p'¡tlripoks ttlfoqN<I otlolítiros A"dri-Noil Roth DINMI
••
entender mejor la elección del ser humano (los procesos de decisión) y
para "mejorar la racionalidad del proceso político" gracias a la aplica- dad científica en su actividad: el trabajo del analista está orientado por
ción de los mejores métodos clennñcos", Se notará la coincidencia con valores (la dignidad humana) y tiene una clara pretensión de formación y
•• la idea del "buen uso de las fuerzas del Estado", expresado por von lusti de ilustración para una ciudadanía (más) deliberante. Obviamente, para
ya en el siglo XVIII (ver supra nota 5). Lasswell, era claro que esta disciplina académica nueva debía también
permitir, en el contexto de la llamada Guerra Fría, defender o demostrar
•• ~
daciones emitidas.
Ser multidisciplinar en sus enfoques. Esto debido a que cualquier
sin duda el modelo clásico del ciclo de política o modelo secuencial,
también llamado el "enfoque de los libros de textos:". Este modelo ini-
cialmente sugerido por Lasswell (1956), y luego desarrollado por Iones
••
problema social o político es una composición de múltiples ele- (1970), permitió realmente "lanzar" el análisis de política pública como
mentos que no corresponde a ninguna disciplinar en particular. un campo académico específico. Por lo regular, la política pública se
presenta como un objeto de análisis que puede ser subdivido en varias
••
democráticos y el respeto a la dignidad humana.
Stone (2002), considera que los objetivos (goo15) de las polfticas públicas pueden organizarse
Lasswell llamó también a este nuevo campo de estudio como las alrededor de cuatro conceptos que las justifican: equidad, eficiencia, seguridad, libertad. Por
•.
desarrollo por Frederick Taylor de sus principios de organización cientffica del trabajo, a Colombia son: Aguilar Villanueva (1992), Mény, Thoenig (1992), Vargas Velásquez (1999),
inicios del siglo XX (Taylor, 1911). Salazar Vargas (1999), Roth Deubel (2002), Muller (2002) .
•• 24 25
LAspolít;(aJ plÍblúosy SNS prinapoltstnfoqNtJ onolíliros Andrr-No;1Roth DtNbtl
vismo, neopositivismo). Estas etapas corresponden, por lo general, y en lo-as ciudadano-as (ver Guba y Lincoln, 1989; Monnier, 1992; Rossi y
este orden, a la definición del problema y la construcción de la agenda Freemann, 1993; Kessler et al., 1998, Roth, 2009). Sin embargo, en la
pública, la formulación de soluciones, la toma de decisión (o legitima- actualidad, en particular con la introducción del hábito de la medición
ción), la implementación y, finalmente, la evaluación. Este enfoque ha en la gestión pública (introducida en particular por la Reforma del Estado
permitido, sobre todo hasta los años 80, la realización de innumerables a partir de los años 80 y el New Pub/ic Management), la práctica evalua-
investigaciones, especializadas en una u otra etapa específica, o en todo tiva tiende a concentrarse en la evaluación de eficiencia (por ejemplo,
el proceso entonces concebido como una sucesión (lógica) de etapas. análisis costo-beneficio) y de resultados (cuantitativa), en las auditorías
Igualmente, facilitó la elaboración de teorías "parciales" para cada una yen la rendición de cuentas. Desde una perspectiva más crítica, Guba y
de las secuencias del proceso. Esta es al mismo tiempo la fuerza del Lincoln (1989) ofrecen, sin embargo, una vía interesante de renovación
modelo, pero también su mayor debilidad: se tiende a perder de vista el y de democratización de las prácticas de evaluación, alejándose de las
proceso en su conjunto. tradicionales posturas positivistas y tecnocráticas que suelen dominar la
actividad o profesión.
Para la identificación de problemas y la construcción de la agenda
se destacan, por ejemplo, los modelos propuestos por Cobb y Elder
EL ENFOQUE SECUENCIAL CUESTIONADO
(1972), Kingdon (1984) y Garraud (1990). La secuencia de formulación
y legitimación de las políticas públicas ha sido particularmente discu- Los desarrollos iníciales de la investigación en políticas fueron muy
tida y analizada por autor tales como Simon (1959), Lindblom (1959), influenciados por la epistemología positivista y una pretensión a la obje-
Allison (1971), March y Olson (1972), Sfez (1976), entre otros, cuyos tividad científica. Stone llama a esta tradición (que considera "fallida")
nombres están relacionados con el ámbito de la teoría de la decisión como el Rationality Project, alejándose así de la perspectiva lasswelliana
(ver las nociones de racionalidad absoluta y limitada, incrementalismo, de fundar claramente en valorlos análisis y las recomendaciones. Evo-
garbage can mode/, etc.). El estudio de la fase de la implementación de lución que condujo a favorecer posturas tecnocráticas por parte de los
la política pública conoce una obra pionera con Selznick (1949), y va analistas. Fundamentalmente, esa perspectiva, aún muy arraigada hoy
a tener un importante desarrollo en la década de los años setenta con en día, consiste en querer descubrir las
las investigaciones realizadas por autores como Pressmann y Wildavsky
(1973), Bardach (1977), Elmore (1978), Sabatier y Mazmanian (1979), técnicas de ingenierfa política que permitan tapar brechas, arre-
(ver Roth, 2002). glar desperfectos o solucionar averías de la máquina estatal. En
este camino se oye de ampliaciones, reformas legales, nuevos
Por último, la evaluación de las políticas públicas ha generado prácti- mecanismos de control, cambios de cultura, transformaciones
camente la creación de un campo profesional específico, casi autónomo en los mecanismos de representación y alianzas institucionales
del análisis de política pública con su institucionalización en numerosos (Roiz, 2007: 9)1°.
países. Los diferentes enfoques teóricos para la evaluación han recorrido
un camino que va desde una perspectiva objetivista, cuantitativista, cen- Es sólo en los años setenta y sobretodo ochenta, que se volvió a
trada en la medición -dominada por el pensamiento positivista o meca- reconsiderar y reconocer la importancia de los valores en el análisis de
nicista- hasta unos enfoques que fueron integrando paso a paso mayor políticas. En particular, mostrando los límites de los análisis de corte
cantidad de criterios, de variables, en particular cualitativos, y de puntos positivista como el análisis de sistemas, -simbolizados en el rotundo fra-
de vista a medida que se percibieron los límites y las lagunas del enfoque
inicial. De la evaluación centrada en la búsqueda de causalidades simples
se pasó a proponer evaluación pluralista o múltiple, más comprensiva 10 En el mismo sentido he utilizado la metáfora del Estadorelojero para señalar esta perspectiva
e interesada en los impactos o en la satisfacción de los usuarios o de de soluciones mecanicistas (Roth, 2007d).
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Las políti(aJpÑbli(aJ.Y !liSpri"dpollS "ifot¡1t1S o"olítiros A"dri·Noil RJJlb D,ltbtl
caso de los analistas en el caso de la guerra de Vietnam- ya la luz de las producido por el enfoque secuencial y racional aparece ahora como, en
consideraciones epistemológicas pospositivistas de Thomas Kuhn (1962). el mejor de los casosincompleto o carente de capacidad explicativa (¿por
Dror (1970), propondrá una nueva aproximación analftica que llamara qué cambian las políticas?), y en el peor de los casos, como inefectivo
"Análisis de polfticas" en vez de "ciencia" de la política. Dror conside- y antidemocrático por su sesgotecnocrático positivista o neopositivista.
raba en efecto que el análisis de polfticas requería de una metodología Desde allí, para muchos analistas, era claro que se hada necesario intro-
diferente a la metodología científica tradicional, ya que era necesario ducir elementos provenientes de las perspectivas pospositivistas, críticas
reconocer, más allá de la reivindicada multi o interdisciplinariedad, el o construccionistas para efectuar una renovación profunda del campo
papel importante jugado en los procesos de política por "elementos del análisis de políticas. Esto debería permitir, con la reintroducción clara
extra-racionales" (como la creatividad, la intuición, el carisma, etc.) o de los aspectos valorativos, el llamado "giro argumentativo", es decir
"irracionales" (las motivaciones profundas). Más tarde, Majone (1989, propiamente po/ftico, dar un nuevo impulso al análisis de las políticas
trad. 1997) señalará con mucha claridad que los problemas de polfticas públicas (Deleon, 1994; Deleon, Vogenbeck, 2007).
no son problemas simples que se pueden resolver tal como en los "labo-
ratorios", sino que son frecuentemente problemas transcientfficos reacios Así, un autor como Majone (1997) mostró -y de manera magistral-las
al análisis y tratamiento científicos habituales". Setrataba, entonces, de limitaciones intrínsecas de los enfoques y técnicas de análisis conven-
considerar los problemas de la elaboración de políticas a partir de una cionales, tendencialmente disciplinarios y centrados en el cálculo con,
metodología que aliente la percepción de los fenómenos estudiados y por ejemplo, el uso del análisis costo/beneficio que tiende aún a ser
la invención de nuevos diseños sociales, para la producción de políti- dominante en la actualidad para el análisis y la elección de las políticas
cas y propuestas de políticas alternativas (ver también las importantes públicas en muchos trabajos científicos y académicos, en la práctica
contribuciones críticas de Lindblom, 1999). Igualmente, señaló como de las administraciones públicas y de los gobiernos. Los resultados de
ilusoria la pretendida objetividad o neutralidad científica (el objetlvisrno) estos estudios pretenden ser considerados como insumos certeros (evi-
de los estudios de políticas. Es decir, el investigador de política no podía dencias) para la elaboración de políticas y la toma de decisión. Majone
pretender abstraerse del contexto polftico en el cuál desarrollaba sus mostrará en particular, en acuerdo con los avances contemporáneos en
labores. Con esto se resalta la acción de gobernar más como un arte" la epistemología, las inconsistencias de este "decisionismo" tecnocrá-
que como una ciencia exacta. tlco", la imposibilidad de disponer de evidencias científicas inequívocas
para la acción pública y la necesidad de tener en cuenta, y con más
Debido a los límites conceptuales y las importantes críticas que sufrió razón en una democracia, tanto la complejidad de las acciones y de sus
el enfoque secuencial, en particular la ausencia de teoría causal, el hecho
efectos como los aspectos argumentativos y persuasivos inscritos en los
de que el enfoque se basa en una concepción idealizada y racional con
procesos de formulación y toma de decisiones. El autor sugiere así una
un sesgo top-down (de arriba hacia abajo) y legalista, y por lo tanto, ideal
reinterpretación de los estudios sobre teoría argumentativa y retórica de
para los tecnócratas y otros ingenieros sociales (Sabatier y Jenkins-Smith,
Aristóteles. Esta perspectiva (relintroduce la importancia de la argumen-
1993), muchos analistas consideraron que el modelo secuencial había
tación en los procesos de políticas, rehabilita de paso la centralidad de
cumplido su ciclo de vida y que debía ser remplazado por "mejores teo-
la participación y deliberación ciudadanas en aras del interés mismo de
rías" (Sabatier, 1999: 7). La caja de herramientas o el recetario analftico
la investigación racional, y de esta forma acerca el análisis de políticas
a los debates contemporáneos en teoría política -democracia radical,
11 Retomando a Alvin Weinberg, Majone (1997: 37) define como transcientffico, "cuestiones
de hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la ciencia pero que, en principio o en la
práctica, es imposible que ésta los resuelve".
" la palabra arte viene dellatfn af5que significa habilidad, oficio, conocimiento técnico. Durante IJ Majone (1997: 48) considera que con el paso del tiempo "la eficiencia técnica como meta o
el Medioevo no se distingulan las artes de las ciencias. como criterio de elecci6n ha sido sustituida por la eficiencia económica",
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Andri-Noél Roth Dtlibtl
deliberativa, participativa- (Fischer, 2003). Majone (1997: 41), considera ca~ pública~. Un segundo grupo, que podemos llamar integracionista o
el análisis de politicas como una contribución a la "deliberación pública mlxt~, considera imposible limitarse solamente a las variables objetivas,
mediante la crítica, la defensa y la educación", ya que un buen análisis rnedibles, para explicar las políticas públicas. Estos enfoques mantienen
debe proveer, además de datos, "normas para la argumentación y una el esquema general explicativo de las políticas públicas, pero pretenden
estructura intelectual para el discurso público?". De un cierto modo, la c~mplem~ntarlo, de forma variada y con más o menos importancia, con
orientación inicial dada por Lasswell en los cincuenta, en particular su la mtegra.C1ón de variables valorativas o subjetivas en su marco explicativo
consideración frente a los valores, que fue minimizada por la mayoría (referenciales, creencias, comunidad epistémica, ideas, etc.), Finalmente,
de los analistas profesionales de los años sesenta y setenta, dominados un t~r~er grupo~ que llamamos interpretativista, considera que el análisis
por el Project of Rationality y su pretensión de una supuesta objetividad tradlclo.nal-ob}etivista y neopositivista- ha fracasado en susobjetivos de
y positividad de la ciencia de la política, vuelve a cobrar hoy en día una construir una ciencia de la política con validez universal, y apunta a rein-
gran importancia y validez con los enfoques pospositivistas, posempiri- corporar de manera central en sus propuestas analíticas los fundamentos
cistas o construccionistas. val?rativos prese~tes .en Lasswell y desarrollar un marco de interpretación
(mas ~ue de expl.lcaClón) de las politicas públicas, basado principalmente
Actualmente, la mayoría de los autores reconocen la existencia de en ,la. I~~ortancla d.e I.a .argumentación (el "giro argumentativo"), de la
varios tipos de factores explicativos de la acción pública. En particular, retorica ,de la subjetividad y de los discursos.
se reconoce obviamente la importancia de factores objetivos o racio-
nales (las evidencias científicas) -lo que no es necesario discutir, según Como ya lo anotábamos en otro texto (Roth 200Ba) el análisis de
Aristóteles-, y los intereses, pero también de los factores institucionales política.es un insumo fundamental para el debate polüico, ~I cual sedebe
y de los factores cognitivos (ideas, valores) en los procesos de construc- con~eblr entonces como una erística, es decir un diálogo combativo; un
ción e implementación de las políticas públicas y, más generalmente, pugilato v.erb~l. basado tanto o más en argumentos como en evidencias y
en la política. La acción pública (y política) es compleja y difícilmente pruebas cientlflcas, en donde la persuasión a los auditorios pertinentes es
reducible a unos cuantos datos que se pueden medir objetivamente de un elemento fundamental para imponer una política. Y con más razón en
forma cuantitativa y que se consideran como determinantes universales ~egímenes democráticos. Motivo por el cual consideramos que es preciso
o cuasi universales. mtegrar esta dimensión interpretativa en el análisis. Parafraseando una
célebre expresión de Bourdieu, entonces el análisis de política también
Sin embargo, la integración de estos múltiples factores -las racio- es, como la sociologla, un deporte de combate. A continuación se pre-
nalidades económica (los intereses) y científica, las instituciones, y las ~enta de ~anera sucinta una serie de enfoques teórico-conceptuales, que
ideas"> en los análisis implica el uso de marcos de análisis y metodo- intentan situarse en una perspectiva renovadora del análisis de políticas
logías más complejos y resulta, por lo tanto, más trabajoso. En términos frente al tradicional ciclo de políticas. Por lo tanto, a continuación se
muy generales y demasiado esquemáticos, podemos considerar hoy que hace más énfasis en las perspectivas de los grupos bautizados como
las diversas corrientes analíticas en políticas públicas se dividen en tres integracionista e interpretativista.
grupos. Un primer grupo de teorías, que llamamos tradicional, enfatiza
sobre los factores y variables objetivos que permiten explicar las políti-
,. Es tal vez preciso recordar la clara relación existente entre el desarrollo de la retórica como
,. Cómo lo señala Aristóteles (2005) en su Retórica, es necesario deliberar sobre "todo lo que ~rte de la pe~suasión y del escuchar bien, y el florecimiento de la democracia. la dem~cracia
puede ser de otra manera". Instaur~ ~I diálogo persuasivo y la deliberación como modo de toma de decisión, en vez de
15 Se conoce esta clasificación bajo el nombre de las "tres les", por Intereses, Instituciones, las decl~lones unilaterales y autoritarias. Como lo señala Ramfrez (2001 :73), "la retórica es
Ideas. necesaria como antídoto de la mentalidad tecnocrálica".
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Las polítiCaIptíblíCaI.J SNSpri"cipoks tllfoqlles o"olíticos A,,¿,.¡-No;1 Rolh Dellbel
LOS ENFOQUES TRADICIONALES las políticas sociales del Estado de Bienestar contribuyen a eliminar las
disfunciones sistémicas que aparecen entre la economía y lasestructuras
Como se mencionó, este primer grupo de enfoques tradicionales de socialización que inculcan la lealtad al sistema. De su lado Pulantzas
se apoya en teorías "objetivistas" que hacen énfasis en los factores considera que la función del Estado a través de sus polfticas consiste en
objetivos medibles. Es el caso en particular de los enfoques basados en "perpetuar las relaciones capitalistas de producción" (en Meny, Thoenig,
una epistemología neopositivista, y frecuentemente en las teorías de la 1992: 62). A pesar de representar posturas ideológicas diferentes, estas
elección racional, del Pub/ic Choice y de los principios de la economía perspectivas comparten la idea de que su análisis es objetivo y, por lo
neoclásica y del individualismo metodológico. Es la corriente d.omina~te tanto, verdadero, "clentíñco". Lasinvestigaciones empíricas real izadas a
del análisis de política pública, generalmente adoptada por las Instancias
partir de estos fundamentos buscan, en lo esencial, confortar y reafirmar
gubernamentales e internacionales para el análisis y la evaluación de la validez de sus postulados de base, proteger su "núcleo duro".
las políticas públicas a partir de los años sesenta y setenta hasta hoy en
día. Autores como Stokey y Zeckhauser (citados en Majone, 1997: 47)
consideran que el tema central del análisis de política es el mismo que LOS ENFOQUES INfEGRACIONISTAS
el de la ciencia económica: el problema de la distribución de recursos
El segundo grupo, llamado "integracionista" o mixto, es muy amplio
escasos entre distintos fines. Gran parte de los trabajos de consultoría
y variado. Va de unas perspectivas neoinstitucionales neopositivistas
se realizan también en esta perspectiva". Estos análisis se sitúan en la
cercanas a las teorías del primer grupo, hasta posturas que se alimen-
tradición (neo) positivista de la investigación, sus autores consideran
tan de la epistemología pospositivistas y de la teoría crítica. Podemos
que sus análisis son objetivos y de carácter científi~o, ya.que se b~san
situar en este grupo, en particular, los enfoques neoinstitucionalistas, el
en datos medidos y pretenden aportar pruebas y evidencias empíricas.
Advocacy Coelitions Framework de Sabatier y lenkins, los enfoques de
Esta postura, que es también una estrategia discursiva o retórica, lleva a
redes, y el enfoque por los referenciales de Iobert y de Muller (ver textos
difundir y persuadir que sus conclusiones tienen una validez unive~sal,
relacionados en este libro).
aunque ya no se habla de "ley social", de verdades o de pruebas sino,
más modestamente,de "lecciones aprendidas". Una concepción común a
Muchos de los analistas que pertenecían al primer grupo, a partir de
estavertiente, de un lado, es la consideración de que las políticas públicas
los años ochenta y noventa se han desplazado hacia posturasque integran
no son más que el resultado de una lucha, de una competencia entre los
factores de tipo institucional y/o cognitivo a las explicaciones basadas
distintos interesesobjetivos de los individuos o de grupos de interés (plu-
en los factores "objetivos" tradicionales. Los enfoques comúnmente lla-
ralismo liberal, teorías elitistas) presentes en una sociedad. De otro lado,
mados hoy neoinstitucionalistas se centran en el papel fundamental que
se trata de una lucha de clases o fracciones de clases (teorías marxistas
juegan las instituciones (en una definición renovada), en la comprensión
y noemarxistas más o menos refinadas) por el control legítimo sobre el
y explicación de la acción pública y de los comportamientos humanos.
Estado (Meny, Thoenig, 1992: 58). Así, desde una perspectiva neomar-
Sedesarrollaron en los años ochenta en reacción a las perspectivas con-
xista, Offe (en Meny, Thoenig, 1992: 60) considera por ejemplo, que
ductistas entonces dominantes durante el periodo anterior. Peter Hall
y Rosemary Taylor (1994), en un texto de referencia para la disciplina
politológica, subrayan que en el neoinstitucionalismo, aunque no consti-
17 Lapráctica general del análisis de polrtica pública ha ampliamente desnaturalizado la ambición tuye un cuerpo teórico unificado -lejos de eso-, es posible distinguir tres
inicial de ser una actividad ilustradora y formativa para lo-as ciudadano-as y que fortaleciera grandes vertientes para la ciencia política contemporánea: las vertientes
105 valores e instituciones democráticas, para volverse una práctica profesional de expertos
ligados a las instancias gubernamentales, universidades y organiz~c.io~es privadas (thinks t~nk5). histórica, de elección racional (o económica), y sociológica.
El resultado es una actividad empobrecida en donde se ha rnlnlrnizado tanto el est~dl~ de
105 problemas, como la importancia de la multidisclplinariedad, y que. se p~etende Ob)e~IVa o
El neoinstitucionalismo, como le indica su nombre, consiste en una
apolítica, haciendo del análisis una actividad frecuentemente tecnocrátíca e Instrum~~ta.hzada
que ofrece "recetas" por y para 105 gobiernos de turno en busca de reforzar su legitimidad. renovación -desde inicios de los años ochenta-, del institucionalismo.
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Andri-Notl Rotb Dellbel
Las políticas plÍblicas.J SIIS prinapoltI mfoqlltIonolíti(t)s
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1..AJ polítiraJptibliraJJ .!IIJ prillripoltS t".!oqNtJ ,¡nalítilOs Alldri-Noil RJJtb DtNbtl
ción entre los intereses y las instituciones válida para el sector público. A partir de 105 años ochenta, se puede notar la importante influen-
Se incorpora en la Escuela del Racional Choice (elección racional), una cia del neoinstitucionalismo económico con el auge de las polfticas
dimensión complementaria centrada en el rol de las instituciones como neoliberales". Estambién sintomático de la influencia casi hegemónica
reductoras de incertidumbre y como factor determinante para la pro- del pensamiento económico en la teoría polftica desde esta época, en
ducción y la expresión de las preferencias de los actores sociales. Este particular con la teoría de la elección racional, la teoría de juegos y la
enfoque parte del postulado de que los actores pertinentes tienen una escuela del Public Choice. Esta última es definida por uno de sus más
serie de preferencias y gustos y que se comportan de manera instrumen- prominentes representantes como
tal, en base en una estrategia calculada, es decir racional, con el fin de
maximizar sus posibilidades de realizar estas preferencias (Muller, Surel, la aplicación de la teoría económica (economics) a la ciencia
1998). En esta perspectiva, la más cercana a un enfoque epistemológico polftica. Su objeto de estudio es el mismo de la ciencia polftica:
positivista tradicional, la permanencia de las instituciones se explica por la teoría del Estado, las reglas del voto, el comportamiento elec-
el apego de los actores a éstas, ya que reducen la incertidumbre y faci- toral, la política de partidos, la burocracia, etc. La metodología
litan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neutralizan del PubJicChoice es la de la economía (Mueller, 1979 en Lane,
la competencia en el sector. 2005).
El neoinstitucionalismo sociológico Por eso, la mayoría de los estudios neoinstitucionales se han desa-
rrollado bajo la sombra de las políticas neoliberales y han servido a su
La vertiente sociológica del neoinstitucionalismo se inserta más pre-
legitimación. Sin embargo, es pertinente recordar que la perspectiva
cisamente en una renovación de las orientaciones y conclusiones de la
neoinstitucional es mucho más amplia. Las investigaciones pueden per-
sociología de las organizaciones. Contrariamente a ésta, la sociología
fectamente llevarse a cabo desde orillas ideológicas distintas. Se puede
neoinstitucional postula que la mayoría de las formas y procedimientos
ver, por ejemplo, la sugerente obra de la antropóloga Mary Douglas
pueden ser entendidos como prácticas particulares de origen cultural,
(1986), quién ofrece una crítica contundente a la teoría de la elección
parecidas a los mitos y ceremonias inventadas en numerosas sociedades.
racional, o el trabajo de Ostrom (2005), que señala que la validez de la
De esta forma, el análisis de las organizaciones integra el estudio de las
teoría de la elección racional y de la teoría de los juegos en el análisis de
variables culturales en la aprehensión de las condiciones de formación y
la acción pública se limita a unos casos muy particulares, excepcionales.
de funcionamiento de las organizaciones: las disposiciones institucionales
dentro de una sociedad moldean al comportamiento humano. Desde En la mayoría de los casos de acción pública estas teorías son insuficien-
esta perspectiva ampliada, se desprende que 105 factores culturales son tes para dar cuenta de una explicación satisfactoria (o para producir un
instituciones (Muller, Surel, 1998). Lo que incita al análisis de elementos resultado eficiente -en particular sostenible a largo plazo-),
cognitivos, entendidos como instituciones culturales, que pesan sobre los
comportamientos individuales y las ideas (Parsons, 1995). Olson señala Un ejemplo de marco de análisis neoinstitucional
en particular que
En la actualidad, la mayoría de los analistas de polfticas públicas
adoptan con más o menos énfasis aspectos del análisis neoinstitucional
las instituciones disponen de autoridad y poder, pero también
de sabiduría y ética colectivas. Proporcionan el contexto físico,
cognitivo y moral para la acción conjunta, la capacidad de 11 En su concepción, una poHtica neoliberal se caracteriza por fomentar la competición entre
intervención, 105 lentes conceptuales para la observación, la individuos y (eventualmente) organizaciones. Se parte de la idea que esta competición generará
agenda, la memoria, 105 derechos y obligaciones, así como el una distribución más eficiente de 105 recursos públicos. Se privilegia asf la constitución de
una sociedad basada en la lucha de todos contra todos y el individualismo (en particular para
concepto de justicia y los símbolos con 105 que puede identifi- obtener contratos y empleos públicos) y se desincentivan las acciones públicas que favorecen
carse (Olson en Lane, 1993). la ayuda mutua, la solidaridad y la cooperación entre individuos o grupos sociales.
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Las polí/irt1J p,¡b1kt1J.J JII1 principt1kJ enfoql/tJ t1nt1lí/icoJ
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Las polílirospJiblirasJ SIISP'¡1IripOItS ,"foQIl'S O1lolíliros
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La" polílicl1$ptÍblicl1$J SIIS pri"ripa/ts t"foqlltl a"alíticos A"dri-Noil RDlh Dtllbtl
autor Sabatier (1999: 117-120) a los años 1981-1982 cuando, con la Al interior de estos subsistemas de política, los actores se estructuran
intención de proponer una alternativa al enfoque secuencial entonces en comunidade~ de polftica" (por lo general entre una y cuatro), cada una
dominante, buscaba realizar una síntesis de los mejores dispositivos basada en. un sistema de creencias específico (similar a un paradigma),
aportados por los enfoques top down y bottom up en el estudio de la que compiten entre ellas para influir sobre las decisiones públicas usando
implementación, e integrar de manera más satisfactoria el papel de las d.e manera instrumental los recursos que les procure el entorno del sub-
informaciones técnicas en los procesos de política. El autor se proponía sistema. Ese entorno influye sobre el subsistema y sus actores, y actúa
construir un marco de análisis para explicar el cambio de política. Estas como un proveedor de coerciones, limitaciones y recursos. El entorno
labores culminaron en 1993 con la publicación, en colaboración con está compuesto por factores estables, como las reglas constitucionales
Ienkins-Smith, de un libro que incluyó unos estudios empíricos basados las condiciones socioculturales o naturales, y otros más dinámicos'
en dicho modelo AC (ver Rubio y Rosero en este libro). como las co~diciones s~cioeconómicas, la opinión pública, la mayorí~
parlamentana o de gobierno. Un aspecto importante del modelo es la
E\ modelo se basa en cinco premisas. Primera, las teorías sobre pro- distinción entre cambios fundamentales y cambios secundarios en la
ceso o cambio de política deben ser capaces de tener mejor en cuenta política. Los primeros son asimilados a un cambio de comunidad de
la información relativa a los problemas. Segunda, es necesario ver los política d.ominante,en el s~bsistema. Se asemeja, haciendo una analogía
procesos de política en una perspectiva temporal de larga duración (unos con la eplst~mologla kuhniana, a un cambio de paradigma en la política.
diez años o más). Tercera, la unidad de análisis no puede limitarse a la Estos cambios fundamentales son relativamente poco frecuentes". En
estructura gubernamental, sino que se trata de develar la existencia de efecto, la mayoría de los cambios ocurren, no en el núcleo mismo de la
un "subsistema de política". Este subsistema, como parte del sistema política (paliey eare), sino a un nivel periférico, en los aspectos "secun-
político, está compuesto por una variedad de actores, públicos y priva- darios" de la política" (reglamentaciones y cambios institucionalesque
dos, que están activamente implicados o interesados en un problema
de política o en una controversia. Cuarta, al interior del subsistema, es
21
preciso incluir también tanto actores como periodistas, investigadores Sabatier (1988) deli.ne Una c.omunidad de política como "el conjunto de actores, personas
y analistas de políticas por el papel importante que juegan éstos en la provenientes de vanas organtzactones tanto públicas como privadas L.) que comparten una
serie de valores y de creencias acerca de algún problema y que se coordinan en su actividad
difusión de ideas, como a actores de todos los niveles gubernamentales yen el tiempo para alcanzar sus objetivos". Estas comunidades de política están en la base
activos en el proceso de formulación e implementación (se integra allí de las coaliciones de "militantes" ladvocacy coalilions).
22
la teoría de las redes, ver supra). Finalmente, la última premisa consiste Al aplicar este modelo a la polttlca ambiental colombiana IRoth, 2002: 167-209), hemos
d~te~tado la ocurrencia de dos cambios paradigmáticos desde que el tema entró en la agenda
en considerar que las políticas públicas incorporan teorías implícitas publica: 1936 y 1993. En cuanto a la política de derechos humanos, utilizando un modelo
sobre la manera de alcanzar sus objetivos. Estas teorías pueden ser un tanto difere~te, .se consideró que el cambio paradigmático que ocurrió hacia 1990 y con
entendidas como sistemas de creencias, que incluyen valores prioritarios, la nueva Constitución de 1991, se quedó prácticamente en el plano discursivo, pues no logró
consolidarse posteriormente (Roth, 2006), Al respelo, Surel (1998: 176) señala que a diferencia
percepciones de relaciones causales y de la importancia del problema, y de lo que ocurre con los paradigmas cienHficos, un paradigma "societal" no es remplazado
apreciaciones en cuanto a la eficacia de los instrumentos de política utili- totalmente por otro, sino que existen "retraducciones" de elementos, "mecanismos de resis-
zados, que son incorporados por los miembros de coaliciones de actores tencia" y de "adaptación" complejos y a veces contradictorios.
2J
La lectura del trabajo de Cortés (2010), quien usó el marco ACF para analizar los cambios
"militantes" o coaliciones de "causa" (las advaeaey coeiitions - AC). La ocurri.dos en la polítie~ públic.a para población afrodescendiente en Colombia, me ha sugerido
posibilidad de introducir tanto elementos subjetivos, como las creencias una hipótesis explicativa relativa a la muy común brecha entre formulación e implementación:
y los valores, como elementos más objetivos relativos al contexto y a los los cambios de po.l~tica en Colombia ocurren sin que se modifiquen las normas o políticas
generales en relación a un tema; lo que cambia es la coalición que domina el subsistema,
intereses de los actores en un único esquema-guía, ofrece así la perspec- generalmente luego de que ocurra un cambio en los "factores dinámicos" como un cambio
tiva de seguir a través del tiempo la influencia sobre la política pública de ~obierno,. u.n ev~nto extern~,. o un simple cambio de un alto funcionario, cuyo impacto
de varios elementos: actores, contexto, ideas, información, cambios polltico administrativo es amplificado por las lógicas cliente listas. A partir de este cambio de
coa,li.ciónse inicia un pr?ceso de modificaciones, más o menos paulatino, en la ejecución de la
tecnológicos. politlca mediante cambios más o menos discretos en la orientación operativa de la política, en
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Andri-Noil RDthD,,,bll
Las polítitMp,¡blitMy IIIS printipoús "'joq"'s onolíticos
no cuestionen el núcleo o fundamento ni de la política (policy core), ni El marco de análisis por el referencial
de las creencias (deep core) de la comunidad dominante acerca de la (enfoque de la escuela francesa}"
polftica en cuestión). Otra perspectiva, cercana a la anterior, es la propuesta desarrollada
por el francés Pierre Muller (ver Jolly en este libro). Al entender las
Posteriormente (Sabatier, 1999: 147-148; 2007), los autores han políticas públicas como configuraciones de actores, Muller (2006: 67 y
aportado correctivos a su modelo inicial atribuyendo más importancia a ss.) hace énfasis en tres puntos: 1) el problema de la racionalidad de los
los cambios en la opinión pública como factor dinámico y tomando en actores, 2) el papel de la administración pública y 3) las redes de actores.
consideración el grado de consenso necesario (variable según los países) Sobre el primer punto, Muller señala la incertidumbre y la complejidad
para realizar un cambio profundo de política. En conclusión, para el de los procesos de decisión, con base en autores clásicos como Simon,
enfoque AC los cambios de política ocurren debido a dos causas, una Lindblom o Cohen, March y Olson. En el segundo punto, Muller se fun-
de orden cognitiva y otra de orden más objetiva. De una parte, porque damenta sobre lo que llama, para el caso francés, el medio decisional
suceden cambios en los valores fundamentales de los miembros de las central. Este medio decisional está configurado por cuatro círculos de
coaliciones de actores y, por otra parte, como consecuencia de pertur- decisión. El primer círculo espor el cual transitan todas lasdecisiones (por
baciones externas a la política (1999: 151). Para el autor, siendo estas ejemplo: primer ministro, ministro de hacienda, presidente). Un segundo
últimas generalmente el elemento desencadenador para un proceso de círculo está compuesto por las administraciones sectoriales (ministerios)
cambio de política. que intervienen en un campo específico. Un tercer círculo está confor-
mado por los "socios externos al Estado", como los gremios, las grandes
Desde entonces, el problema de la explicación del cambio de política empresas privadas, las asociaciones, ONG, entre otros (Cf, Muller, 2006:
ha tomado una gran importancia en la investigación en política pública. 74). Por último, el cuarto círculo integra los órganos polfticos como
Aliado del marco AC propuesto por Sabatier,otros dos marcos de análisis el Congreso, la rama judicial (Corte constitucional, Corte suprema en
dominan el debate en este campo particular: el enfoque de la teoría del Colombia). Es en el "marco de negociaciones interministeriales" que los
"equilibrio puntuado" propuesto por Baumgartner y Iones (1993)24, yel diferentes puntos de vista se expresan y pesan sobre la decisión, la cual
enfoque de las "múltiples corrientes" de Kingdon (1984)25. aparece como un proceso de elaboración, por "poda sucesiva", de un
"consenso mínimo entre los protagonistas" (Muller, 2006: 75-76). Final-
mente, el tercer punto, se centra en mostrar cómo las redes de actores se
el personal, en el presupuesto y su direccionamiento, yen normas de nivel inferior {decretos, constituyen en "redes de políticas públicas". Allí, se trata de "identificar
reglamentación, procedimientos, etc.) que terminan profundizando de modo incremental la los actores susceptibles de actuar en la interfaz entre lasdiferentes redes",
brecha entre las normas generales superiores que siguen vigentes y la implementación concreta,
en la medida que serán ellos quienes "ejercerán la función estratégica de
entre lo que se dice y lo que se hace. Este proceso genera una ampliación incremental de la
brecha hasta que ésta aparezca como "insoportable" y que se logre un cambio en la política integración de las diferentes dimensiones de la decisión" (policy brokers,
yen las normas generales que la sustentan discursivamente. la brecha también puede man- mediadores, empresarios políticos). Estas redesde políticas públicas, que
tenerse por ai'\osen la medida que aparezca como una especie de "fatalidad", de "situación
casi natural" o de "impotencia". la formulación de las pollticas, o sus principios, quedan as!
se expresan en foros o comunidades de políticas públicas, son el lugar
relegados a un deber ser cuyo concreción queda siempre postergado. de la "producción de la significación de las políticas públicas" (Muller,
2.
The Punctuated-Equilibrium Theory(PET), considera que una polftica pasa por fasede estabili- 2006: 76). Con esto, Muller busca integrar el carácter irreducible de la
dad e inestabilidad. la polltica cambia cuando actores polflicos logran redefinir la "imagen" de
dimensión global que obra en la formación de las polfticas públicas.
esta polltica e imponer asl a las instituciones una nueva definición de la polftica (ver también
True, Iones, Baumgartner en Sabatier, 2007). Para lo cual es necesario integrar el papel de las ideas. Según Muller, las
The Multiple Streams Approach, se centra en el proceso de puesta en agenda, en donde se
abre una "ventana de oportunidad" cuando convergen simultáneamente tres corrientes inde-
pendientes (problemas, soluciones de polflica y contexto polltico) provocando asl el cambio 26
Estasección corresponde a una versión ligeramente modificada que publicó el autor en Roth
de polftica (ver también Zahariadis en Sabatler, 2007 y Roth, 2002). Ver también el número
(200Ba).
especial del )oumal of Comparative Policy Analysis (2009).
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Lar jXJlíticas plÍblicas.J SttS pri"cipalts enfoqttts a"alíticos
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LH poHlic(lJ p"bIiC(lJ.J 1111prillcipall1 IllfoqlleI allaHtiro1 Alldri-Noil Rofh Dlllbtl
tanto también en las políticas públicas". Esta postura se acerca más a la experiencia con proyectos de desarrollo en África, las polfticas públicas
de Aristóteles y se aleja de la de Platón. En la perspectiva de Aristóteles deben ser consideradas como "relatos". Otro autor, Hajer (2003: 102),
(2005), la retórica, entendida como teoría de la argumentación persua- las identifica, por su lado, a "coaliciones discursivas". Estos concep-
siva y no como mero ornamento lingüístico (Perelman, 2002), ocupa un tos que, tal como los que hemos visto de "referencial" y "sistemas de
lugar central en la acción y decisión humanas (Roth, 2007c). Para él, creencias", tienen en común dar "importancia a los valores, a las ideas
el racionalismo cientlflco es incapaz de dar razón de todo. Si es así, en y a las representaciones en el estudio de las políticas públicas" (Muller,
ausencia de evidencias cientfficas, solo quedan argumentos que buscan Surel, 1998: 48). Se reconoce por allí la existencia e importancia de
convencer o persuadir al auditorio sobre un curso de acción probable "matrices cognitivas y normativas" que influyen en la determinación y
(ver también Cano en este libro). Y ese es el espacio de la política y tam- concepción de las políticas públicas. La introducción de estos conceptos
bién de las políticas públicas: las pruebas científicas sobre los méritos de se relaciona con la importancia creciente tomada por la epistemología
las acciones públicas son, por su complejidad, por lo general escasas, construccionista en las ciencias sociales (Berger, Luckmann, 1975).
como lo demostró Majone (1997)3\. Por lo tanto, en el análisis, es impo- De esta manera, se insiste en "la importancia de las dinámicas de
sible dejar a un lado los aspectos retóricos o argumentativos" -de allí la construcción social de la realidad en la determinación de los marcos y
importancia de la comunicación- que se encuentran en los fundamentos prácticas socialmente legítimos en un momento preciso" (Muller, Surel,
de cada política pública; es más, estos aspectos serían primordiales. Esta 1998: 47).
corriente pretende así volver a dar importancia a la tercera caracterís-
tica de la propuesta inicial formulada por Lasswell: unas ciencias de la Como ilustración de esta corriente que radicaliza el giro argumentativo
polftica como una actividad claramente orientada por valores. Es sobre o interpretativo, se destacan autores como lohn Forester (1993) y Franck
esta característica, olvidada o minimizada por la orientación predomi-
Fischer (1993; 2003) quienes, apoyándose en propuestas teóricas de
nantemente empiricista, positivista y tecnocrática de los analistas, que
Habermas y Foucault han desarrollado un importante trabajo en relación
esta corriente legitima su "filiación" en la disciplina, al mismo tiempo
con la planeación de políticas y la democracia (ver los textos de Camacho
que critica esta orientación positiva que la ha conllevado, según esa
y Cerón y de Herrera en este libro), que recogen las posibilidades de
perspectiva de análisis, a un impase.
democratización de la formación de las polfticas públicas, en particular
Un pionero de esta corriente claramente construccionista es sin lugar con los "jurados" o "foros" ciudadanos como mecanismos de participa-
a dudas Emery Roe (1994). Para este autor, basándose, entre otros, en su ción o deliberación pública. Otro autor, Roe (1994) considera que los
relatos usualmente utilizados para describir y analizar las controversias
de poi Itlcas públ icas representan por sí mismos una "fuerza", la cual debe
ser considerada explícitamente (ver Arrubla, Ballesteros y Martínez en
lO En este sentido vale la pena señalar con Hood (1998: 17&) el carácter retórico, argumentativo
y claramente no clentffico de la muy influyente obra de Osborne y Gaebler (1992). Basándose
este libro). De manera que esos relatos de polfticas se resisten a cambiar
en unos pocos ejemplos exitosos bien seleccionados (conocida figura de la retórica) de reforma o a modificarse, incluso en presencia de datos empíricos o evidencias
privatizadora a la gestión pública, 105 autores se proponfan "reinventar el gobierne". Este texto que los contradicen, ya que continúan subyaciendo y persistiendo en las
sirvió como "evidencia" para legitimar la reforma neoliberal del Estado y de la gestión pública,
en particular en América latina. creencias de los actores y decisores, particularmente en casos de gran
31 Es pertinente señalar que Majone 0997: 80), se distancia expllcitamente del anarquismo incertidumbre, complejidad y polarización. Para Roe, es justamente en
metodológico, considerando que es necesario encontrar para el análisis (calificado por él estos casos, cuando las evidencias y conocimientos científlcos son esca-
más como un arte que como una ciencia) un camino, un "plan seguro entre el extremo de la
certeza absoluta y el del anarquismo rnetodológlco". sos, cuando intervienen muchas variables interdependientes, y cuando
32 latour(2005: 8155,14&-151), muestra también como la retórica, entendida como el estudio de hay una polarización fuerte entre los diferentes actore"s que participan
la manera como se persuade a la gente de creer algo o de comportarse de una cierta manera, en una controversia, que resulta particularmente pertinente realizar un
es la forma habitual de 105 debates y que estos son los que favorecen, a través de una retórica
cientffica, el desarrollo de la ciencia. análisis narrativo de las políticas públicas.
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las políticas públicas: la tan mencionada "judicialización de lo político" horizontes para el desarrollo de modalidades alternativas de gestión
(Shapiro, Stone, 2002; Commaílle, 2010), que se observa también en pública (ver también Hood, 1998), promoviendo un marco de acción más
Colombia (Uprimny, 2007). Igualmente, en un contexto de globalización, incluyente y más democrático, reconociendo el valor del saber profano,
las políticas públicas nacionales y locales resultan también del desarrollo para que todas las partes involucradas en un problema público partici-
de lastrasferencias internacionales en materia de saber hacer, concepcio- pen y deliberen en el proceso de formulación y de decisión pública en
nes, ideas y modelos de políticas (poliey transfen tanto por parte de los pie de igualdad (ver Torgerson, 1986). Dicho de otro modo, el análisis
gobiernos (en América latina, las políticas de ajuste estructural de los años deliberativo de política pública abre camino para construir una demo-
80 y 90 son un buen ejemplo de estas transferencias en las tecnologías cracia participativa y deliberativa como alternativa a una democracia
de gobierno), como por parte de organizaciones sociales y políticas no representativa hoy desgastada y desprestigiada (ver Fisher, 2003; Hajer,
gubernamentales o de instituciones internacionales tipo Naciones Uni- 2003), la cual tiende a encarnar, además, un modelo de representación
das (por ejemplo, las políticas de derechos humanos) (Delpeuch, 2008). social y política y de gestión pública excluyente, elitista y vertical, y
La adopción de modelos de políticas públicas de un país en particular frecuentemente oligárquico y plutocrático.
por otros, representa así una prueba del poder o influencia de éste en
la competición internacional para la imposición de valores sociales y En este sentido, el análisis de política, renovado por su perspectiva
políticos (Dezaley, Garth, 2002)33. En efecto, los valores, las opiniones posempiricista y deliberativa, permite abrir las vías para refundar tanto
públicas y las identidades políticas tienden a forjarse también mediante la disciplina como tal, como la práctica política y las instituciones de la
la experiencia práctica vivida de y en la política pública. democracia reintroduciendo y legitimando en éstas la participación y la
deliberación de la ciudadanía como modo de construcción e implemen-
La perspectiva posempiricista de análisis abre así nuevas pistas para la tación de las decisiones públicas, como suele practicarse frecuentemente
intervención política. Si hasta hoy, la principal corriente de análisis con- en espacios locales en América Latina en particular, en complemento a
sideró la información ofrecida por los análisis de política pública como la representación política. Esta última, como práctica política tradicional
una información útil solo para los decisores políticos --en una perspectiva basadaen el ritual democrático delegacionista y representativo (eleccio-
top-down netamente tecnocrática si no autoritaria-, los aportes realiza- nes parlamentarias), se ha transformado en un juego polftico siempre
dos por la teoría crítica, el construccionismo y la corriente de análisis más parecido a un proceso mercantil y publicitario. La deliberación
interpretativa permiten reintroducir los valores y el debate democrático argumentada y el debate político entre ciudadanos han sido desplazados
en el proceso mismo de las políticas y de la acción pública. Es decir, se a favor de una democracia de mercado, que actúa como un espectáculo
reafirma el carácter fundamentalmente político, "en valor", del análisis orquestado por medios de comunicación. En ésta, bajo la influencia de
frente a una ilusoria pretensión de objetivismo cientrfico y apolítico. Se poderosos grupos de intereses (/obbies), también activos en los medios
rehabilita el valor del debate político, en donde se confrontan diferentes de comunicación, el ciudadano es sustituido por el consumidor y/o
puntos de vista, frente a unas ciencias de la política que pretendieron el espectador. La actividad política se ha vuelto un entertainment, un
quedar separadas de la política y que desembocaron, debido al enfoque divertimiento o entretenimiento mediático.
epistemológico investigativo escogido, en elitismo y tecnocracia --en una
ingeniería política- frecuentemente al servicio de los "poderosos" o de Hoy, el poder emancipador que la investigación cientrfica y la razón
los grupos dominantes. Ahora, el análisis interpretativo señala nuevos moderna han significado desde la Ilustración se ha mermado. La pérdida
de autonomía de los cientrficos frente a los poderes religiosos, políticos y
económicos, asícomo frente a lasburocracias de Estado, estápropiciando
33 Existe toda una corriente de investigación en política pública que se interesa particularmente hoy una ciencia globalmente al servicio de los intereses dominantes (Bour-
en las prácticas y consecuencias de la globalización en las políticas públicas, en particular dieu, 2001: 5-8). Actualmente, gran parte de la investigación científica
el impon-expon, la transferencia de polítlcas, la polftica internaciona 1,que no hemos tratado
en este libro, al igual que para el análisis comparado de las polllicas públicas. ha perdido su autonomía debido a una dependencia financiera siempre
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Las polítiros públiros.J SI/S p,¡"apolts trifOql/ts o"olítiros Andrl-Not1 Roth Dtl/bel
más condicionada a intereses empresariales y burocráticos (políticas de que busc~ imponer un punto de vista. Se trata entonces de generalizar
integración Universidad-Empresa, desarrollo de la investigación privada, y profundizar las experiencias de acción pública ya existentes mediante
políticas públicas de Ciencia y Tecnología orientadas a sectores produc- I~s cuales se favorece mecanismos participativos y deliberativos entre
tivos y a problemas específicos, dogma de la "pertinencia", de la utilidad Ciudadanos, entre expertos y ciudadanos, como los foros ciudadanos,
inmediata, etc.). Una clara muestra de una instrumentalización creciente los presu~uestos participativos, etc. (ver Fischer, 1993, Torgerson, 1986)
de la actividad de investigación científica por intereses burocráticos, que permita democratizar el trabajo de las instituciones administrativas
políticos e económicos se observa, por ejemplo, con el desarrollo de la y gubernamentales.
evaluación de política. Esta práctica profesional de investigación social,
estandarizada por la difusión internacional de modelos y metodolo- Finalmente, cabe resaltar la poca contribución latinoamericana al
gías, promovida y financiada por organismos internacionales y oficinas desarrollo de .marc~s y teorías para el análisis de la acción pública, a
gubernamentales, con su reclutamiento de científicos sociales a cambio pesar de la e~lstencla de ~n gran número de experiencias participativas
de remuneraciones y reconocimientos simbólicos, se muta de (acto fre- en la forrnacíón de la acción pública estos últimos años (Roth, 2008b).
cuentemente en una estrategia de legitimación de las políticas públicas Consideramos en particular, que ya es tiempo que la academia latinoa-
de los gobiernos de turno (ver Roth, 2009) mediante el uso retórico de mericana participe en el debate relativo al lugar y a la tarea del análisis
un lenguaje científico. y evaluación de las políticas públicas en la sociedad, aportando desde
este contexto cultural, social y político específico elementos que podrían
A contrario, el desarrollo de un análisis de política deliberativo o generar, de un lado, un fructífero diálogo entre tradiciones académicas
participativo debería facilitar, desde una postura crítica y radical, escribir diferentes y, de otro lado, y de manera más fundamental, un fortaleci-
una nueva página al servicio de procesos emancipatorios tanto para la miento de la cultura y de las prácticas democráticas deliberativas en la
ciudadanía como para la misma disciplina demasiado tiempo ligada a ~cci~n públ!~a d~ la región, como contribución a las importantes expe-
los intereses establecidos y a los poderes y saberes de Estado (Dryzek, r~enclas políticas Innovadoras que se viven en varios países latinoame-
1993; Fischer, 1993). El reto es, como ya le señalábamos en 2002 (Roth, nc?~~s. En es~~ senti~o ~enemos la convicción y la esperanza de que el
2002: 218), avanzar hacia la construcción de una sociedad posestatal, ana.llsls de políticas publicas debe retomar un camino que lo comprometa
es decir de una organización de la sociedad que supere la visión de r~dlcalmente como una herramienta para la formación y participación
una institución tutelar, top down, que nos domina para, supuestamente, clu~adanas y populares, la emancipación, la transformación y el progreso
nuestro bierr". Para ello, es preciso promover la experimentación de sociales basada en valores y prácticas democráticos. Como le decía el
modelos institucionales de democracia participativa y deliberativa, de mismo Lasswell: una disciplina orientada por los valores democráticos
democracia directa en donde las instituciones públicas, el "Estado", yel respeto a la dignidad humana.
asumirían más bien un rol de proveedor de medios y recursos, y de orga-
nizador de una deliberación en condiciones de igualdad entre las partes
involucradas en la formación de las políticas, y no de un actor político
Al respeto, nos parece interesantes las reflexiones de Roiz sobre el curso particular del esta-
blecimiento del Estado occidental moderno a partir del siglo XIII, concebido como resultado
de la constitución de una sociedad "vigilante", que se caracteriza por considerar la vida
como una guerra incesante y que termina identificando la polltica con la guerra. Siendo la
alternativa propuesta la construcción de una nueva ciudadanfa basada en la recuperación de
la antigua tradición retórica mediterránea de Marco Fabio Quintiliano y Giambattista Vico
(Roiz, 2008).
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