Estado y Administracion Publica

Programa de Inducción
Estado y
Administración
Pública

Autor:
Dr. Alberto Bonifacio.

ESTADO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ÍNDICE
Unidad 1. Estado y Gobierno 4

1.1 ¿Qué es el Estado? 4
1.2 ¿Qué es el Gobierno? 7
1.3 ¿Qué es la Nación? 8
1.4 El Gobierno y la Constitución Nacional 9
Unidad 2. La Administración Pública 16

2.1 La Administración Pública 16
2.2 La Administración Pública Nacional 18
Unidad 3. Las políticas públicas 28

3.1 ¿Qué son las políticas públicas? 28
3.2 El ciclo de las políticas públicas 32
Unidad 4. El Estado Federal 36

4.1 El federalismo 36
4.2 El federalismo argentino en la Constitución Nacional 37
4.3 Políticas Públicas y federalismo 40
4.4 El régimen municipal 41
Bibliografía 42
INDICE 2
UNIDAD 1
Estado y Gobierno
1.1 ¿Qué es el Estado?

1.2 ¿Qué es el Gobierno?
1.3 ¿Qué es la Nación?
1.4 El Gobierno y la Constitución Nacional
Unidad 1: Estado y Gobierno

En esta unidad se presentan los temas del Estado y su relación con la sociedad, así como con el Gobierno y
la Nación, para propiciar la reflexión de los participantes sobre su condición de agentes del Estado. En
segundo lugar, se trata la organización del gobierno de la República Argentina según la Constitución
Nacional, a partir de su forma representativa, republicana y federal.
1.1. ¿Qué es el Estado?

El Estado es la organización institucional-jurídica fundamental para hacer posible la convivencia pacífica en
la sociedad mediante la canalización de intereses, la resolución de conflictos y el establecimiento del orden.
i
Según la Convención de Montevideo , para que un Estado exista como tal debe reunir al menos los
siguientes requisitos: (a) una población permanente, (b) un territorio definido, (c) un gobierno y (d)
capacidad de entablar relaciones con los demás Estados.
El politólogo argentino Guillermo O’Donnell (2008:) propuso una definición del Estado en los siguientes
términos:
El Estado
“…conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas
sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente
penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar
geográficamente. Esas instituciones tienen como último recurso para efectivizar las
decisiones que toman, la pretensión de monopolizar la autorización legítima de los
medios de coerción física, y además pretenden ejercer supremacía en el control de
dichos medios, que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente
ejercen sobre aquel territorio. (…) poseer la condición potencial o demostrada de lograr
un objetivo o resultado a partir de la aplicación de determinados recursos y,
habitualmente, del exitoso manejo y superación de restricciones, condicionamientos o
conflictos originados en el contexto operativo de una institución”.
Dimensiones del Estado

ii
La definición presentada de O’Donnell incluye distintas dimensiones. Según una de ellas, el Estado es un
conjunto de burocracias, organizaciones complejas y jerárquicamente pautadas, que tienen asignadas
legalmente responsabilidades para lograr o proteger algún aspecto del bien, o interés, público o común, lo
UNIDAD 1 4
que pueden lograr con diferentes grados de eficacia. La unidad 2 de este módulo, “La administración
pública”, trata en particular esta dimensión.
En otra dimensión, el Estado es un sistema legal, un entramado de reglas que penetran y codeterminan
numerosas relaciones sociales. En las democracias existe una fuerte conexión entre las burocracias del
Estado y el sistema legal, dado que las atribuciones que este otorga a las autoridades les permiten asignar
a las burocracias las facultades y responsabilidades para actuar. Si las reglas se cumplen, el sistema legal
del Estado tiene efectividad. La existencia de jerarquías en las burocracias y la asignación de facultades y
responsabilidades se relacionan con el gobierno del Estado.
Las burocracias del Estado y la legalidad presumen generar, para los habitantes de su territorio, el bien
público del orden general y la previsibilidad de una amplia gama de relaciones sociales que vienen a
garantizar la continuidad histórica de la unidad territorial y de la población respectiva, usualmente concebida
como una Nación o un pueblo. Así, otra dimensión del Estado es intentar constituirse en un foco de
identidad colectiva para los habitantes de su territorio: un Estado-para-la-Nación o un Estado-para-el-pueblo
o un Estado-para-la-ciudadanía. En la medida en que estas invocaciones suelen ser aceptadas, el Estado
adquiere credibilidad como auténtico representante y factor del bien público y da lugar el reconocer la
existencia de una Nación.
Ahora bien, estas son características de todos los Estados, tanto los que tienen un régimen político
democrático como los que tienen uno autoritario. El régimen da cuenta de las reglas que determinan los
canales de acceso a las principales posiciones de gobierno, quiénes pueden participar, cómo pueden
hacerlo, y las instituciones a través de las cuales se accede al ejercicio del poder. A continuación, se
presenta la definición de O’Donnell (2008) sobre este tema:
“ Este es uno en el que el acceso a las principales posiciones de gobierno se logra mediante
elecciones que son competitivas e institucionalizadas y en el que existen, durante y entre
esas elecciones, diversas libertades políticas, tales como las de asociación, expresión,
movimiento y disponibilidad de información no monopolizada por el Estado o por agentes
privados.
Los regímenes no democráticos pueden ser totalitarios y autoritarios. Los totalitarios se caracterizan por
intentar ejercer un control más amplio y fuerte sobre la sociedad civil desde el Estado, con el apoyo de una
ideología que legitima objetivos colectivos ligados al bien público, al bien de la Nación. En cambio, los
autoritarios no cuentan con una ideología acabada, y la sociedad se sitúa fuera de la actividad política, con
el mínimo nivel de participación y controlada desde arriba, y su estabilidad depende de una coalición
UNIDAD 1 5
dominante en la que se da una alianza o pacto entre grupos políticamente activos —como el Ejército, las
organizaciones empresariales— que no están sujetos a elecciones competitivas.
En cambio, en un Estado que contiene un régimen democrático, el sistema legal sanciona y respalda los
derechos y libertades, y las instituciones pertinentes procuran efectivizar e implementar esos derechos. En
la medida que va impulsando y garantizando otras ciudadanías (civil, social y cultural), tenemos un Estado
democrático, porque el horizonte de su materialización siempre estará más allá.
Lo expuesto hasta aquí significa que el Estado no es un mero conjunto de organizaciones con
responsabilidad funcional; por el contrario, el Estado es una entidad político-jurídica que es, a la vez,
expresión y organización del poder en la sociedad. El Estado, entonces, se verificaría a partir del desarrollo
de un conjunto de atributos que llamamos “estatidad”, es decir, el surgimiento de una instancia de
organización del poder y de ejercicio de la dominación política. El Estado es, entonces, relación social y
aparato institucional.
El concepto de Estado de derecho

La relevancia que tiene el sistema legal del Estado lleva a destacar el concepto de Estado de derecho:
significa que el Estado está sometido a un ordenamiento jurídico que cumple con los estándares
establecidos por el sistema internacional de los derechos humanos de la Organización de las Naciones
Unidas, y consiste en la sumisión del poder político a las normas fundamentales que protegen y respetan la
dignidad inherente de la persona humana.
Las bases del Estado de derecho son: a) El imperio de la ley, ya que las normas son expresión de la
voluntad popular y deben someterse a ella tanto gobernantes como gobernados. b) La distribución del poder
estatal en diferentes órganos, esto es que la división del poder permite el ejercicio de controles mutuos entre
diferentes instituciones, además de facilitar el ejercicio eficiente de la gestión pública. c) La legalidad de la
administración y responsabilidad de las autoridades, ya sea a través de ley penal, civil, administrativa o
política. De este modo, todo Estado regido por leyes expresa el interés público.
UNIDAD 1 6
1.2. ¿Qué es el Gobierno?

Distinción entre Estado y Gobierno
No debe confundirse Estado y Gobierno, que son conceptos diferentes, pero fuertemente vinculados.
En términos amplios, el Gobierno es el conjunto de instituciones, estructuras administrativas y personas que

ejercen las diversas actividades en el ámbito de los distintos poderes que reconoce un Estado. Sin
embargo, en una acepción más restringida, el gobierno tiende a identificarse con la actividad política
ejecutiva y por lo tanto, en nuestro sistema, con el titular del Poder Ejecutivo o, incluso, con el jefe de
Gabinete y los ministros. Pero no debería olvidarse que una función básica del Congreso nacional es
legislar y por lo tanto, es una institución central del gobierno.
En síntesis, el gobierno es el órgano que dirige la administración y conduce la política general del Estado.
De este modo, tanto la dirección administrativa como la conducción política son producto de la estructura
que este adopte y los deberes y responsabilidades que asuma.
El Gobierno democrático
El gobierno democrático se organiza de diversas maneras. Las dos más comunes y opuestas son el
parlamentarismo y el presidencialismo. En el primero, la elección del gobierno (poder ejecutivo) emana del
parlamento (poder legislativo), ya que el gabinete y el primer ministro surgen del voto de confianza
parlamentario y el jefe del gobierno es responsable ante esta institución. En cambio, en el presidencialismo,
la voluntad de origen o fuente de legitimidad del presidente y de los representantes en el Congreso surge
del voto ciudadano, lo que hace más marcada la división entre los poderes. La Argentina cuenta con un
sistema presidencialista de separación de poderes. Finalmente, existe, menos extendido, el sistema
semipresidencialista, que se basa en el poder compartido entre el presidente electo popularmente y un
primer ministro que debe conseguir sostenidamente apoyo parlamentario para continuar dirigiendo el
gobierno.
El gobierno democrático se considera el gobierno del pueblo, ya que surge de las elecciones. Es la
expresión de la voluntad popular a través del voto de los ciudadanos de la Nación. El origen electoral del
gobierno es lo que se denomina “legitimidad de origen”. Pero para ser realmente democrático, el gobierno
también debe gozar de la legitimidad de ejercicio: esto es, debe respetar los derechos humanos, respetar
las leyes. También los resultados de la actuación del gobierno refuerzan su legitimidad cuando se alinean
con las expectativas e intereses de los ciudadanos.
UNIDAD 1 7
1.3. ¿Qué es la Nación?

Concepto de Nación
Comúnmente, la Nación se define como un conjunto social que comparte una historia, una lengua y una
cultura. Estas condiciones pueden existir en el ámbito de un Estado, circunstancia que ha dado lugar al
concepto de Estado-Nación, pero se pueden reconocer muchos casos en los cuales la Nación existe sin un
Estado que la contenga, o bien está contenida en un Estado donde predomina otra nacionalidad.
La Nación
…es un arco de solidaridades, una construcción política e ideacional que postula la
existencia de un “nosotros” que entraña un reclamo de lealtad por encima y más allá
de otras identidades e intereses y que, si ya no lo tiene, frecuentemente busca
asentarse o definirse en un territorio delimitado por un Estado.
O’Donnell (2008).
Ni el Estado ni la Nación existen desde siempre, se forman uno a otro a lo largo del tiempo. La Constitución
originaria de 1853 se titula “Constitución de la Nación Argentina”, y resalta objetivamente la relevancia de
autodenominarse “Nación”.
La exacerbación de la idea de la Nación, debido a que destaca la particularidad de un pueblo

diferenciándose de otros, ha dado lugar a la aparición de nacionalismos que pretendieron superioridad
sobre otros pueblos, de los que el nazismo y el fascismo son dos ejemplos representativos del nacionalismo
extremo.
En la región latinoamericana, la comunidad de lengua, historia y patrimonio cultural dio lugar a que se
proyectaran ideales de integración, extendiendo el arco de solidaridades por sobre las fronteras físicas de
los Estados Nación construidos después de las guerras de independencia.
UNIDAD 1 8
1.4. El Gobierno en la Constitución Nacional

La Nación Argentina: Republicana, Representativa y Federal
La Nación Argentina adopta la forma de gobierno republicana, representativa y federal.
Alcances de la forma de gobierno adoptada por la Constitución Nacionaliii
La forma republicana se expresa a través de una división horizontal del poder, esto es, en la separación de
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Además, presupone la igualdad ante la ley, la publicidad de los
actos de gobierno, la elección periódica de los gobernantes y la responsabilidad de la función pública.
UNIDAD 1 9
La división del gobierno en distintos poderes tiene como fundamento la idea de que cada uno de los
órganos sirva de freno y de contrapeso al ejercicio y, eventualmente, abuso de autoridad por parte de los
otros, lo cual no se podría lograr si el poder estuviera concentrado en un solo organismo o persona.
El Poder Legislativo y el Poder Judicial controlan la acción del Poder Ejecutivo mediante sus leyes, el
procedimiento de juicio político y las sentencias. A su vez, el Poder Legislativo se encuentra limitado
también por las sentencias del Poder Judicial y los vetos del Poder Ejecutivo. El Poder Judicial está
condicionado por la facultad del Poder Ejecutivo de designar a los jueces de la Corte Suprema con acuerdo
del Senado, por la atribución del Poder Legislativo de removerlos a través de la institución del juicio político
y por el rol asignado al Consejo de la Magistratura que selecciona y remueve magistrados (aunque estos
tienen representación en él).
El carácter representativo del Gobierno deviene del artículo 22 de la Constitución Nacional (CN), que
determina que “el pueblo no gobierna ni delibera sino a través de sus representantes y autoridades creadas
por esta Constitución”. Así, la democracia representativa se expresa en la elección por el voto popular de las
autoridades nacionales, provinciales y municipales, incluidos el presidente y el vicepresidente de la Nación,
los gobernadores y los intendentes, los senadores y diputados nacionales y provinciales, los concejales de
los municipios y demás autoridades subnacionales.
UNIDAD 1 1
0
Finalmente, el Gobierno es federal porque el Estado Nacional reconoce su origen como emergente de
pactos y acuerdos celebrados por las provincias autónomas preexistentes que hicieron posible conformar un
gobierno común otorgándole poderes de supremacía sobre ellas, pero reservando para sí distintas
autonomías. La unidad 4 desarrolla este tema con mayor profundidad.
Seguidamente, abordaremos la organización, características y responsabilidades de cada uno de los

poderes del Estado.
El Poder Ejecutivo Nacional

El presidente de la Nación es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la
administración general del país. Su autoridad alcanza, además, a “la conservación del orden público en el
interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo a la Constitución y las leyes (artículo 24). A
través de estas funciones de gobierno y funciones administrativas del presidente de la Nación, el Estado
establece políticas y cuenta con organismos para satisfacer necesidades públicas, tales como la educación,
la salud, el orden interno, la conducción económica, la defensa nacional, entre otras.
El presidente ejecuta y vela por el cumplimiento de las leyes aprobadas por el Congreso, atiende todos los
asuntos de la política interna y conduce al país en la política internacional. Para el ejercicio de la función
ejecutiva, el presidente de la Nación cuenta con órganos de Gobierno, como la Jefatura de Gabinete y los
Ministerios.
El presidente puede dictar normas generales en todos los campos no atribuidos al Congreso o ejercidos por este.
Estos reglamentos sancionados por el presidente de la Nación se denominan “decretos” y pueden ser
autónomos, de ejecución, de necesidad y urgencia y delegados. Son decretos o reglamentos autónomos
aquellos que no tienen relación directa con una norma concreta de mayor jerarquía, salvo la Constitución. Los
decretos de ejecución resultan de la necesidad de reglamentar una ley para su efectiva puesta en práctica y/o
para fijar el procedimiento según el cual la norma será aplicada por parte de la administración pública, o bien
desarrollar su propio contenido en cuestiones de detalle. El artículo 99 de la CN habilita al presidente a emitir
decretos de necesidad y urgencia (DNU), cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trámites ordinarios previstos en la Constitución para la sanción de las leyes, excepto para el caso de normas que
regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos. Finalmente, los reglamentos o
decretos delegados tienen lugar como excepción a la prohibición de la delegación legislativa (artículo 76 de la
CN) salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública.
El Congreso puede aprobar o rechazar los decretos delegados, de necesidad y urgencia o de veto parcial
de leyes. El presidente puede vetar leyes sancionadas por el Congreso Nacional, en forma total o parcial.
En caso de veto presidencial, la ley o artículos vuelven al Congreso, los que pueden ser ratificados, pero
con los dos tercios de los representantes presentes. De modo contrario, dichas leyes o artículos quedan
vetados.
UNIDAD 1 1
1
En caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitución del presidente, el Poder
Ejecutivo pasa a ser ejercido por el vicepresidente de la Nación.
El Poder Legislativo y sus organismos de control

El Congreso de la Nación es el titular del Poder Legislativo. Su tarea es elaborar y aprobar las leyes que
rigen en el país, ejercer la representación de la ciudadanía y de las provincias, y controlar al Ejecutivo.
El Congreso de la Nación está integrado por dos cámaras: la Cámara de Diputados y la Cámara de
Senadores, quienes legislan a partir de su propia iniciativa o de la del presidente de la Nación.
La Cámara de Diputados (www.hcdn.gob.ar) representa al pueblo de la Nación, razón por la cual su número
de determina en relación con la cantidad de habitantes. Para su elección, cada provincia constituye un
distrito electoral, y las bancas son asignadas a los partidos políticos o frentes electorales de manera
proporcional a los votos alcanzados. La Cámara se renueva por mitades cada dos años, el mandato de
cada diputado es de cuatro años.Los diputados pueden ser reelectos indefinidamente.
La Cámara de Senadores (www.senado.gov.ar) representa a las provincias y a la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires, correspondiendo a cada una de las jurisdicciones tres senadores, dos de los cuales
pertenecen a la fuerza política con más votos y el otro a la que le sigue en el número de sufragios. La
Cámara se renueva por tercios cada dos años, el mandato de cada senador es de seis años. Al igual que
los diputados, los senadores también pueden ser reelectos indefinidamente.
Por medio de esta función, el Estado dispone de un marco legal regulatorio. Las leyes no constituyen un fin
en sí mismas, sino que tienen un papel instrumental para el cumplimiento de los objetivos básicos de bien
común y de satisfacción de las necesidades públicas. Pueden presentar proyectos de ley: diputados,
senadores y el Poder Ejecutivo. Resumidas, son atribuciones del Congreso (artículo 75 de la CN): legislar
en materia aduanera; imponer contribuciones; contraer empréstitos; arreglar el pago de la deuda de la
Nación; fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración
nacional; acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias; dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal,
de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social; arreglar los límites del territorio de la Nación, fijar los de las
provincias y crear otras nuevas; establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia; autorizar al
Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz, declarar en estado de sitio, disponer la intervención
federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. En las relaciones con otros Estados, aprueba o
desecha tratados concluidos con otras naciones y con organizaciones internacionales, así como tratados de
integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de
reciprocidad e igualdad; en el ejercicio de esta atribución, el Congreso aprobó el tratado para la constitución
del MERCOSUR (Ley 23981) y de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR, Ley 26602).
La CN reconoce a los ciudadanos el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de
Diputados (artículo 39), que deberá tener la firma de un número de ciudadanos no inferior al uno y medio
UNIDAD 1 1
2
por ciento (1,5 %) del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales y deberá
representar por lo menos a seis (6) distritos electorales (Ley 24747). El Congreso debe darles expreso
tratamiento dentro del término de doce meses.
El vicepresidente de la Nación es el presidente del Senado, pero carece de voto salvo en caso de empate
de la votación.
Son competencias propias del Senado: funcionar como sala juzgadora en los procesos de juicio político y
autorizar al presidente de la Nación para que declare estado de sitio en caso de ataque exterior (artículos
57/61).
En la página del Congreso de la Nación, se encuentra un diagrama explicativo del procedimiento de

formación y sanción de las leyes:
http://ww1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/congreso/diagrama_del_mecanismo_de_sancio.htm
Auditoría General de la Nación
Por medio de la Auditoría General de la Nación (AGN), el Poder Legislativo ejerce el control externo del
Poder Ejecutivo en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos (artículo 85 de la C N).
Tiene autonomía funcional y su presidente es designado por el partido de oposición con mayor número de
legisladores en el Congreso. El funcionamiento de la Auditoría se encuentra regulado por los artículos 116 a
127 de la Ley 24156.
La AGN realiza auditorías y estudios especiales para promover el uso eficiente, económico y eficaz de los
recursos públicos y contribuir a la rendición de cuentas y sus resultados para el perfeccionamiento del
Estado en beneficio de la sociedad. La Auditoría rinde cuentas a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas del
Congreso de la Nación, cuyas competencias surgen de la misma Ley 24156; estará formada por seis
senadores y seis diputados y tiene además a su cargo el análisis de la Cuenta de Inversión a que se refiere
la Constitución Nacional.
Defensor del Pueblo de la Nación
El Defensor del Pueblo de la Nación (DPN) es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso
de la Nación, que actúa con plena autonomía funcional y sin recibir instrucciones de ninguna autoridad.
Según el artículo 86 de la Constitución Nacional, el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal, es decir
que está facultado para presentarse en sede judicial, y es designado y removido por el Honorable Congreso
de la Nación con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cámaras.
Este dura en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.
La misión del Defensor del Pueblo de la Nación es doble: por un lado, se encarga de la defensa y protección
de los derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución Nacional y las leyes, ante hechos, actos
u omisiones de la Administración y, por el otro, se ocupa del control del ejercicio de las funciones
UNIDAD 1 1
3
administrativas públicas. Para atender los reclamos, el DPN está facultado para realizar investigaciones y
para proponer al Poder Legislativo y a la Administración Pública la modificación de aquellas normas cuyo
cumplimiento riguroso pueda provocar situaciones injustas o perjudiciales.
El Poder Judicial, el Consejo de la Magistratura y el Ministerio Público

Este Poder tiene por funciones controlar la constitucionalidad de los actos de los Poderes Legislativo y
Ejecutivo y, a su vez, resolver los conflictos entre partes. Está compuesto por la Corte Suprema de Justicia y
los tribunales inferiores establecidos por el Congreso ( artículo 108 de la CN). Coherente con la forma
federal de nuestro Estado, la Constitución Nacional da lugar a la coexistencia en todo el país de dos
jurisdicciones distintas: la del Poder Judicial de la Nación y la de los Poderes Judiciales de las provincias.
Los jueces tienen carácter inamovible, es decir que solo pueden ser removidos por mal desempeño, por
delito en el ejercicio de sus funciones o por crímenes comunes. Asimismo, su remuneración es intangible,
es decir que no puede ser disminuida. El sentido de dichas garantías o privilegios es proteger la
independencia del Poder Judicial frente a amenazas de remoción o por disminución de su presupuesto.
Mediante esta función, el Estado resuelve los conflictos o controversias que se susciten entre los
particulares o entre los particulares y el Estado, determinando sanciones para quienes infrinjan las leyes, así
como reconoce o protege derechos para asegurar su ejercicio.
El Consejo de la Magistratura
La reforma constitucional de 1994 creó el Consejo de la Magistratura, con la intención de asegurar una
mayor autonomía del Poder Judicial y la idoneidad de los jueces designados. El Consejo tiene por función la
selección y eventual remoción de los magistrados y la administración del Poder Judicial, con la excepción de
los jueces de la Corte Suprema. Está integrado por representantes del Congreso, de los jueces, de los
abogados y del ámbito académico.
El Ministerio Público
En el artículo 120 incorporado por la reforma de 1994, se le dio estatus constitucional al Ministerio Público,
es decir, a los fiscales y defensores oficiales, y se estableció claramente que es un órgano independiente,
con autonomía funcional y autarquía financiera. Tiene por función promover la actuación de la justicia en
defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás
autoridades de la República.
Está integrado por un Procurador General de la Nación y un Defensor General de la Nación y los demás
miembros que la ley establezca. Todos ellos gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de
remuneraciones.

UNIDAD 1 1
4
UNIDAD 2
La Administración
Pública
2.1 La Administración Pública

2.2 La Administración Pública Nacional
UNIDAD 2 15
Unidad 2: La Administración Pública

Esta unidad tiene por objetivo que los participantes reflexionen e incorporen, en su desempeño como
funcionarios públicos, la comprensión de las particularidades principales de las instituciones y
organizaciones que son parte constitutiva del aparato del Estado. En primer lugar, se considera qué es la
Administración Pública (AP), cuál es su relación con el Estado y las distintas dimensiones que se distinguen
en ella. En segundo lugar, se presentan las características específicas de la Administración Pública Nacional
(APN), su estructura y organización, el personal que forma el servicio civil y los recursos presupuestarios
que hacen posible su operación.
2.1. La Administración Pública

Definición y dimensiones fundamentales
La Administración Pública (AP) es, junto con el Gobierno, parte constitutiva del Estado, como mencionamos
en la unidad anterior al indicar que una de las dimensiones del Estado es ser “un conjunto de burocracias”.
A continuación, se propone una definición de administración pública consistente con esta idea.
Administración Pública
Conjunto de organizaciones —ministerios, empresas públicas, juzgados, escuelas,
hospitales— que combinan recursos —normativos, humanos, financieros y tecnológicos— y
los transforman en políticas, en programas públicos, en servicios, en productos, para atender
los problemas de los ciudadanos, controlar sus comportamientos, satisfacer sus demandas
y, en definitiva, lograr unos impactos —objetivos— sociales, políticos y económicos.
Rose, 1984
Una organización pública presenta las siguientes dimensiones fundamentales:
• Entorno o medio ambiente.
• Objetivos a ser alcanzados.
• Estructura administrativa.
UNIDAD 2 16
• Procesos administrativos.
• Recursos humanos.
• Recursos tecnológicos, financieros y materiales.
Los subsistemas administrativosiv
La elaboración de todos estos instrumentos recoge y pone de manifiesto las orientaciones del Gobierno,
que ha sido revestido de la legitimidad necesaria en elecciones libres y competitivas, en un marco de
legalidad que habilita el ejercicio de tales competencias. También, naturalmente, las políticas, programas y
proyectos públicos recogen las propuestas que el gobierno electo ha propuesto a los ciudadanos, así como
aquellas que surgen durante el ejercicio de la función gubernamental y que se perciben como demandas,
problemas y necesidades a ser satisfechas (estos aspectos se tratarán en la Unidad 3 “Políticas públicas”).
Los ministerios, organismos y empresas que dan cuerpo a la AP necesitan, además, una estructura para
organizar el trabajo, establecer procesos y procedimientos para llevarlo a cabo, un cuerpo de funcionarios o
personal que conforma el servicio civil o función pública, a los cuales se les asignan responsabilidades y
tareas asociadas con los perfiles de los puestos de trabajo que ocupan en la estructura de la organización.
Por su parte, se requiere la disponibilidad de una infraestructura física con el equipamiento necesario para
realizar los trabajos (oficinas, computadoras, medios de comunicación y transporte, etc.). La administración
UNIDAD 2 17
pública está simbólicamente asociada con edificios emblemáticos en los que funcionan las oficinas
gubernamentales, como la sede del Poder Ejecutivo, los ministerios, los bancos oficiales, las sedes de las
empresas, entre otros.
El suministro de los insumos y recursos materiales, tecnológicos, humanos, financieros o simbólicos

necesarios para la operación cotidiana de la administración está previsto en un presupuesto público cuyos
recursos se originan en la recaudación tributaria.
2.2. La Administración Pública Nacional

La organización de la Administración Pública Nacional
en el ámbito del Poder Ejecutivo
La Administración Pública Nacional (APN) está constituida por el conjunto de organizaciones del Poder
Ejecutivo Nacional cuyo objetivo principal es ejecutar las acciones que le encomienda el gobierno conforme
a las normas que regulan su funcionamiento.
El Mapa del Estado que elabora el Ministerio de Modernización presenta, en forma gráfica y actualizada, la
estructura de la APN, que está conformada por las dependencias del Poder Ejecutivo, incluidos la
Administración Central —ministerios, secretarías y subsecretarías, identificando por su nombre a los
funcionarios responsables, y organismos desconcentrados— , así como a los Organismos Descentralizados
y Sociedades del Estado, que actúan en el ámbito de cada jurisdicción ministerial.
http://mapadelestado.modernizacion.gob.ar/organigramas/organigrama_apn.pdf
La Ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional incluye
estas estructuras en la integración del Sector Público Nacional y denomina “Administración Nacional” al
conjunto que comprende a la Administración Central y los Organismos Descentralizados, y, entre estos, a
las Instituciones de Seguridad Social.
Por su parte, las Sociedades del Estado abarcan a las Empresas del Estado y a las Sociedades del Estado.
A los efectos de determinar su alcance, la citada ley da cuenta de otras organizaciones que no forman parte
de la APN, en las cuales el Estado tiene intervención, como es el caso de las Sociedades Anónimas con
Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y Entes Públicos donde el Estado
nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias, y que
tienen autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio.
La estructura de la Administración Pública Nacional
La Administración Centralizada está compuesta por la Presidencia de la Nación, la Jefatura de Gabinete de

Ministros y los Ministerios.
UNIDAD 2 18
La Administración Descentralizada está compuesta por entidades que tienen presupuesto propio y
personería jurídica. Un organismo descentralizado, por lo tanto, es aquel que no depende
jerárquicamente del gobierno central y que tiene ciertas competencias y facultades autónomas, aunque
funcione bajo la órbita estatal. Puede haber sido creado por un decreto del Poder Ejecutivo o por una ley
del Congreso, y funciona, incluso, aunque no en todos los casos, con recursos públicos contemplados en el
Presupuesto Nacional.
Los organismos descentralizados se ponen en marcha por tres objetivos o misiones diferentes: para prestar
un servicio social o público, para llevar adelante políticas relativas a áreas estratégicas o para aplicar
recursos a finalidades de asistencia. Es importante subrayar, además de todo lo expuesto, que, aunque
estos organismos cuentan con su autonomía, eso no impide que estén sujetos a la vigilancia o control de las
jurisdicciones de la Administración Central a cuyo ámbito se encuentran adscriptos.
Son organismos descentralizados: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), que se vincula con la
Presidencia de la Nación; la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), con el Ministerio de
Hacienda; la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), con el Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social; el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), dependientes del Ministerio de Agroindustria de la Nación. El
Mapa del Estado identifica noventa organismos descentralizados.
Los organismos desconcentrados son entidades de la Administración Pública Nacional con cierta autonomía
técnica y funcional, pero no poseen personería jurídica ni patrimonio propio sino a través de la jurisdicción
central de la que dependen, y carecen de independencia presupuestaria. Las decisiones técnicas que
toman requieren el acuerdo del titular de la jurisdicción, quien conserva la tutela y responsabilidad sobre
dicho organismo.
Son organismos desconcentrados: el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, que depende
del Ministerio de Desarrollo Social; el Museo Nacional de Bellas Artes, que depende del Ministerio de
Cultura; la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, que depende del Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación Productiva; la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, que depende del
Ministerio de Producción; el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) que depende del Ministerio
de Hacienda, entre otros. Unos veinticinco organismos de la APN pertenecen a esta categoría.
En los años recientes, hubo un crecimiento significativo del número de ministerios, organismos
descentralizados, universidades y empresas públicas: se crearon 6 nuevos ministerios, 21 entidades
descentralizadas, 20 universidades y pasaron a la órbita del SPN 17 empresas públicas (creadas o
estatizadas) (Gasparín, 2016: 15)
UNIDAD 2 19
Estructura organizacional del SPN. Variación entre 2003 y 2015v
Administración Administración Empresas Fondos Total

Central Descentralizada Públicas Fiduciarios
2003 18 117 43 15 193

2015 24 161 51 23 259
Aumento 6 (+33%) 44 (+38%) 8 (+19%) 8 (+53%) 56 +34%)
El personal
La gestión efectiva de la Administración depende del involucramiento laboral de sus funcionarios, por lo que
esta materia para la sociedad es críticamente estratégica, y de allí la importancia de velar por la adecuada
selección de los funcionarios que se incorporan a la AP (Salas y Wegman, 2016).
Estos principios están inscriptos en una de las normas de mayor relevancia para el empleo público de la
época reciente: el Convenio Colectivo de Trabajo General de la APN (homologado por el Decreto
214/2006), emergente de la democratización de las relaciones laborales en el Estado Nacional. En el
Prólogo, las partes (Estado empleador y entidades sindicales con personería gremial y ámbito de actuación
nacional) sostienen el compromiso de “…asegurar a través la mejor y más efectiva prestación de los
servicios públicos en favor de los habitantes de la Nación, en especial de aquéllos sectores más
postergados, contribuyendo a la recuperación del Estado como factor central en la construcción de una
sociedad justa, equitativa, libre, armoniosa y solidaria (…) en el marco del fortalecimiento de la
gobernabilidad democrática y de la calidad institucional del régimen republicano establecido en nuestra
Constitución [para fortalecer] (…) una cultura de trabajo competente, honesto, austero y eficaz que
materialice la organización y funcionamiento de una Administración Pública moderna y de calidad;
relaciones laborales armoniosas y de mutuo respeto(…)”.
Al colectivo de trabajadores que se desempeña en cargos civiles de la AP y que puede revistar en el

régimen de estabilidad, en el régimen de contrataciones o como personal de gabinete de las autoridades
vi
superiores en dependencia del Poder Ejecutivo, se lo denomina “servicio civil de la Nación” (esta materia
se trata detalladamente en el módulo “Empleo público”).
De tal modo, las jurisdicciones y entidades que forman parte de la AP tienen asignada una dotación de
personal que, como es natural, presenta variaciones en el tiempo y en relación con diferentes políticas
gubernamentales. En los años recientes, ingresaron 290.000 trabajadores a la órbita estatal, que pasó de
vii
484.344 en 2003 a 778.798 en 2015, lo que representa un incremento del 61 % .
UNIDAD 2 20
En el siguiente cuadro, se presenta una distribución del personal entre los distintos poderes del Estado, con
datos desagregados del Poder Ejecutivo en grandes sectores, incluidos personal de fuerzas armadas y de
seguridad.
Los tres niveles de gobierno contemplados en nuestro Estado Federal comprenden la existencia en cada
uno de ellos de una administración pública. Es importante observar que la mayor parte de los empleados
públicos del país se desempeña en los estados provinciales, lo cual —en parte significativa— responde a
que tienen directamente a su cargo actividades públicas que demandan un significativo número de
servidores, especialmente en el campo de la educación y la salud, que están bajo su responsabilidad
viii
principal .
UNIDAD 2 21
Los trabajadores de la administración pública de las provincias concentran el 66 % del total, los empleados
estatales nacionales representan el 21 % y los empleados públicos en municipios reúnen al 13 % del total
de trabajadores estatales del país.
Definición del sistema presupuestario y su principio de transparencia
En términos institucionales, el presupuesto público es, básicamente, un instrumento de programación

económica y social, de gobierno, de administración y un acto legislativo, por ende, su existencia y respeto
resume un pilar fundamental de la organización social de un Estado democrático y moderno. El sistema
establecido en la Ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional introdujo la posibilidad de disponer de información exhaustiva, periódica y sistemática de toda
información del proceso presupuestario, generando transparencia en la administración financiera pública y
facilitando la rendición de cuentas.
UNIDAD 2 22
Presupuesto por programas ix

Es una técnica mediante la cual se procura asignar, a determinadas categorías
programáticas a cargo de las jurisdicciones que conforman la Administración Pública,
recursos necesarios para producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, de
manera eficaz y eficiente, necesidades de la comunidad durante un período preestablecido.
Esta facilita la ejecución, el control y la evaluación presupuestaria, en términos físicos y
financieros.
Históricamente, se llamó presupuesto al conjunto de información vinculada con los recursos a obtener y los
gastos a realizar por el Estado. En su concepción moderna, el Presupuesto adquiere un carácter integral: no
solo se lo concibe como la expresión financiera del programa de gobierno, sino como un instrumento útil
para la programación económica y social y de administración.
El presupuesto, como sistema de la Administración Pública, está conformado por un conjunto de políticas,
normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en todas las etapas del proceso presupuestario.
Para respetar sus particularidades, requiere de organismos de decisión política, unidades técnico-
normativas centrales y unidades periféricas responsables de las acciones de acuerdo con su nivel
administrativo.
Desde el punto de vista estructural, el sistema presupuestario se caracteriza por: a) La utilización en las
diversas etapas del proceso presupuestario, de clasificadores de ingresos y gastos, como parte de un
sistema integrado de información financiera. b) Los “presupuestos de recursos” contendrán la enumeración
de los distintos rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para
cada uno de ellos en el ejercicio presupuestario. c) La estructura del “presupuesto de gastos” implica, como
elemento común a todos los organismos públicos, el uso de técnicas que posibilitan expresar y adoptar
decisiones sobre los procesos productivos públicos en cada una de las etapas del proceso presupuestario.
Esto significa que los presupuestos públicos utilizarán la técnica de programación presupuestaria como
herramienta para lograr una mayor eficiencia y eficacia en su gestión, ya que posibilita adoptar decisiones
tanto en términos de priorización en la producción y provisión de bienes y servicios, como en la asignación
de los recursos reales y financieros.
Para ello, el presupuesto reflejará tanto las relaciones insumo-producto en el ámbito de los procesos
productivos de las instituciones, como las otras asignaciones financieras que también expresan la definición
de políticas públicas, aunque no requieran la movilización de recursos físicos en el respectivo ámbito
institucional. El uso de esta técnica permite realizar análisis de eficiencia y eficacia de la acción
presupuestaria pública, tanto ex ante, durante la fase de ejecución (concomitante), como ex post.
UNIDAD 2 23
Por lo expuesto hasta aquí, podemos decir que si el presupuesto es un medio para prever y decidir la
producción y provisión de bienes y servicios que se va a realizar en un período determinado, es también, de
hecho, un medio para asignar los recursos reales y financieros que exige dicha producción.
Transparencia fiscal
En los últimos años, se ha impulsado la idea de la “transparencia fiscal” que tiende a convertirse en un
principio presupuestario y que apunta a ofrecer información oportuna, confiable y sistemática que pueda ser
objeto de evaluación, control y auditoría por diversos responsables, de modo de comprender, sin duda ni
ambigüedad, la rendición de cuentas de la gestión de los administradores.
El ciclo presupuestario
El ciclo presupuestario se refiere a un proceso que tiene distintas etapas:
1) Formulación: suele desdoblarse en preparación y elaboración.
• La preparación del presupuesto se encuentra a cargo de las más altas autoridades nacionales con
competencia en el tema, que definen la política presupuestaria y resuelven las cuestiones técnicas.
•Cada organismo es el responsable de la elaboración de su anteproyecto de presupuesto, teniendo en

consideración las normas y directivas definidas en forma centralizada al momento de la preparación.
2) Autorización o aprobación y distribución: consiste en el trámite parlamentario del proyecto de

presupuesto para aprobarlo como ley. A posteriori, y una vez aprobado, se procede a la distribución
administrativa de los gastos (créditos presupuestarios) y de los recursos financieros (ingresos y otras
fuentes de financiamiento) y humanos (plantas de personal) para cada organismo.
3) Etapa de ejecución: incluye la programación de los gastos, la estimación de recursos, la utilización del
crédito, la aplicación de recursos y las modificaciones presupuestarias.
Efectuada la distribución de crédito para el ejercicio, y considerando las compras en proceso, los gastos de
ocurrencia habitual, los planes de adquisiciones, las producciones, las provisiones y resultados planeados y
las estimaciones de recursos, los organismos deben elaborar la programación anual de uso del crédito
presupuestario, desagregado en períodos menores. Adicionalmente, en forma centralizada se efectúa un
análisis global que incluye la proyección del resultado primario base caja, la proyección de recursos y
financiamiento, los servicios de la deuda, los gastos de cumplimiento obligatorio, los gastos estacionales, los
gastos prioritarios y otros casos especiales a considerar.
Sobre la base de la programación de cada organismo y del análisis mencionado, a nivel central se
determinan autorizaciones de gasto denominadas “cuotas presupuestarias”. Como consecuencia de la
dinámica de las acciones que desarrollan las organizaciones pueden surgir necesidades de modificación de
las cuotas asignadas que se denominan “reprogramaciones de cuotas”. Estas pueden no resultar aprobadas
por la autoridad central. Las modificaciones presupuestarias son las variaciones que experimentan los
UNIDAD 2 24
créditos y recursos aprobados por Ley de Presupuesto, originadas en diversas causas, como cambios en
las estimaciones macro- y/o microeconómicas, en prioridades de gobierno o en el propio accionar del
organismo. Para finalizar, se puede concluir que tanto las modificaciones como la programación de la
ejecución constituyen herramientas de gran utilidad para la administración del presupuesto.
Evaluación
Consiste en realizar un análisis de la correspondencia entre los gastos realizados y la producción obtenida.
La evaluación debe efectuarse en forma periódica, durante y al final del ejercicio, ya que permite determinar
la medida en que los organismos son eficaces y eficientes.
Al cierre del ejercicio, se realiza el análisis de los resultados físicos y financieros y de los efectos producidos
por estos, de las variaciones con relación a lo programado y de las explicaciones de las diferencias con lo
planificado.
Sugerimos visitar el sitio web de la Oficina Nacional de Presupuesto:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/index.html
Presupuesto 2017 (Ley 27341)
UNIDAD 2 25
Sistemas transversales de gestión
Existen varias leyes importantes que regulan el funcionamiento cotidiano de la APN y que es importante
conocer cuando trabajamos en el Estado. Estas leyes han dado lugar al concepto de sistemas transversales
de gestión, debido a que estas son de aplicación obligatoria para el Sector Público Nacional, por lo que
todos los organismos y funcionarios se encuentran sometidos a las prácticas y procedimientos que están
contenidos en ellas.
Cabe hacer mención, en primer lugar, a la Ley 19549 de Procedimientos Administrativos (1972), que
establece las normas legales que deben seguir los procesos administrativos en resguardo de los
ciudadanos frente a posibles actos arbitrarios por parte del Estado. Ella aplica a todos los organismos de la
administración central y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con exclusión de organismos militares,
defensa y seguridad.
La Ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (1992)
ha sido mencionada antes. Ella establece y regula la administración financiera y los sistemas de control
interno (la Sindicatura General de la Nación, dependiente de la Presidencia de la Nación) y externo (la
Auditoría General de la Nación, dependiente del Congreso Nacional) de la APN. Entre sus objetivos, busca
sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos del Sector Público
Nacional. Es un moderno instrumento a través del cual se incorporan en el Estado argentino los principios
de eficacia, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas, y permite, a través de la fijación de metas, la
posterior evaluación de las políticas y sus resultados.
La Ley 25164 Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (1999) establece y regula los requisitos y
condiciones para el ingreso a la carrera en la APN. Establece el principio de la idoneidad para el cargo, el
régimen de estabilidad en el empleo y el avance en la carrera sujeto al desempeño y la capacitación
individual. Enumera los derechos (estabilidad en el empleo, retribución justa, etc.), deberes (respetar el
sistema jurídico existente, observar fidelidad y discreción sobre asuntos del servicio, etc.), prohibiciones
(patrocinar trámites o gestiones de terceros que se vinculen con sus funciones, entre otras).
Las dos leyes mencionadas se profundizan en el módulo de “Empleo público”.
La Ley 25188 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública (1999) establece un conjunto de deberes,
prohibiciones e incompatibilidades aplicables, sin excepción, a todas las personas que se desempeñan en la
función pública en todos sus niveles y jerarquías, en forma permanente o transitoria, por elección popular,
designación directa, por concurso o por cualquier otro medio legal, extendiéndose su aplicación a todos los
magistrados, funcionarios y empleados del Estado. La Oficina Anticorrupción, que depende del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, es el órgano de aplicación de esta ley. Ella y temas conexos se tratan en el
módulo de “Ética pública”.
UNIDAD 2 26

UNIDAD 3
Las políticas públicas
3.1 ¿Qué son las políticas públicas?

3.2 El ciclo de las políticas públicas
Unidad 3: Las políticas públicas

En esta unidad nos proponemos comprender qué es una política pública, cuáles son sus
características y qué relaciones existen entre políticas públicas, Estado y sociedad, en particular,
cómo se despliega el juego entre los distintos actores y sectores concernidos en las políticas
públicas y el rol del gobierno en el proceso de su desarrollo. Luego, apreciaremos las distintas fases
del ciclo de las políticas públicas, partiendo de definir qué es un problema público, cómo este se
incorpora en la agenda gubernamental y se adopta la decisión de formular una política escogida
entre diversas alternativas de acción. Finalmente, se considera la implementación de la política, el
monitoreo de su ejecución y la evaluación de impacto y de resultados.
3.1. ¿Qué son las políticas públicas?

Las políticas públicas y sus dimensiones
Para los politólogos argentinos Oscar Oszlak y Guillermo O’Donnell (1981) “…las políticas estatales (o
públicas) en nuestra definición las concebimos como un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan
una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la
atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”.
Siempre el responsable de una política pública es el Estado, que la materializa con la intervención del
gobierno y la administración pública, siendo la sociedad, sus sectores y sus miembros sus destinatarios
principales.
De esta afirmación surge que una característica de las políticas públicas es que cuentan con un factor de
coerción, por el que la actividad pública procede de la naturaleza autoritativa de que se haya investido el
actor gubernamental, que posee una legitimidad, que es la de la autoridad legal, o ejerce una coerción que
se apoya en el monopolio de la fuerza. La autoridad de la que está investido se impone a la colectividad.
Asimismo, las políticas públicas, si bien se dirigen a la sociedad, es frecuente que estén destinadas a un
sector social: los jóvenes, los adultos mayores, los pueblos originarios, las mujeres, los pobres o los
desocupados. Del mismo modo, la sociedad es la población que habita un territorio, y una política puede
estar limitada a un ámbito particular del territorio del Estado, en la cual ocurre un problema que es necesario
resolver o una necesidad a la cual se debe dar respuesta: una región afectada por la sequía o por incendios
forestales, otra donde se han producido inundaciones o donde el mapa del delito muestra índices
alarmantes. Finalmente, y sin que esta enunciación exprese ninguna prioridad, la política está vinculada a
un campo de intervención gubernamental del cual es responsable una institución especializada en la
UNIDAD 3 28
materia: se puede tratar de la salud, la educación, el empleo, la seguridad, entre las múltiples competencias
del Estado (Graglia y Graglia, 2004).
El cuadro grafica las combinaciones binarias o integrales de estas dimensiones de la política pública.
Analicemos algunos ejemplos de políticas: la salud de las madres embarazadas (materia-sector social), los
afectados por las inundaciones en la Mesopotamia (sector social-territorio), la deserción escolar en las
provincias del noroeste (materia-territorio) y los empleados en las empresas tecnológicas en Tierra del
Fuego (sector-materia-territorio).
El enfoque de gobernanza
La cantidad y variedad de funciones que el Estado argentino ha absorbido depende también de los cambios
históricos producidos y de las respuestas que este dio a los desafíos económicos y sociales que se han ido
presentando en el tiempo.
Pero el Estado, su gobierno y la administración pública no son los únicos actores de las políticas públicas
que suelen ser el resultado de distintos tipos de interacción con actores concernidos (Aguilar Villanueva,
2010):
UNIDAD 3 29
• interlocución e interacción entre Gobierno y sociedad (esfera pública) en la identificación de los

problemas públicos y las acciones públicas de abordaje.
• producto de una arena en la que se producen situaciones de interlocución plural, competitiva,

polémica, con frecuencia asimétrica y excluyente.
• producto de “Redes de políticas” y/o “Emprendedores políticos” y/o “Emprendedores cívicos”.
De tal modo, el Estado es el responsable “principal”, pero no exclusivo ni excluyente, en el diseño y la

gestión de políticas públicas. Siguiendo el enfoque de gobernanza, se aprecia que el Estado (con su
gobierno y su administración pública) es necesario pero insuficiente.
La gobernanza es reconocida como un nuevo método de gobernar, en el cual gobierno y sociedad, sin
perder su diferencia e independencia, “coproducen” un buen número de políticas, inversiones, proyectos, y
servicios públicos, y definen la división del trabajo que tendrá lugar entre el sector público y el sector privado
o social al momento de llevarlos a cabo, la cantidad y el tipo de recursos que habrá de aportar cada uno de
los sectores, así como la autoridad y la responsabilidad que cada sector participante tendrá durante el
proceso de ejecución (Aguilar Villanueva, 2010).
Diagnóstico y proyección de políticas públicas
Cuando una política pública es puesta en práctica, es necesario que se hayan desarrollado distintos
instrumentos de diagnóstico y proyección, entre ellos:
• Un plan de acción enfocado a problemas y objetivos particulares precisos.
• Información y conocimiento probado de los componentes y causas de los hechos particulares que
se consideran problemas públicos a resolver (hipótesis causal o teoría explicativa del problema).
• Acciones causalmente idóneas orientadas a la solución de problemas públicos (objetivo intermedio)

para alcanzar futuros deseados de interés y beneficio público (objetivo último).
• Una construcción pública, una coproducción de Estado y Sociedad, de Estado y ciudadanía.
Clasificación según el objetivo
Entre las tantas políticas públicas que puede llevar adelante el gobierno para resolver problemas en la
sociedad, se podría hacer una clasificación según el objetivo que se propongan:
• Distributivas: los problemas se resuelven razonablemente mediante la distribución de recursos

(económicos, materiales, humanos, etc.).
UNIDAD 3 30
• Regulatorias: los problemas se resuelven razonablemente mediante leyes, reglamentos,

incentivos/sanciones.
• Redistributivas: los problemas no se resuelven a menos que se redistribuya el poder, la propiedad,

el estatus social.
Por su parte, cabe destacar que las políticas públicas diseñadas y gestionadas por un gobierno y una
administración pública suelen implicar a gobiernos y administraciones públicas de otras jurisdicciones y con
asociaciones intergubernamentales. Muchos de los problemas y necesidades que están en el origen de una
política pública son sistémicos, lo que supone que penetran ámbitos jurisdiccionales y gubernamentales de
distintas esferas y niveles. En consecuencia, “…en el diseño o gestión de una política nacional, no se debe
ignorar a los gobiernos subnacionales o locales ni a otros gobiernos nacionales. Asimismo, si se diseña o
gestiona una política subnacional o local, no se debe ignorar al gobierno nacional ni a otros gobiernos
subnacionales o locales. Tan obvio en la teoría como infrecuente en la práctica” (Graglia, 2012: x).
UNIDAD 3 31
3.2. El ciclo de las políticas públicas

Fases del ciclo de las políticas públicas
El proceso de las políticas públicas no es lineal. Por eso, hablamos de un ciclo de políticas públicas, en el
que distinguimos varias fases. La utilidad del análisis del ciclo de las políticas la explica el prestigioso
politólogo americano Charles Lindblom, en su libro El proceso de elaboración de políticas públicas, cuando
afirma:
“¿Cuál es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas públicas?
Un método popular en los últimos años es el de separar la elaboración de las políticas públicas en sus
distintas fases y después analizar cada una de ellas. Primero se estudia cómo aparecen los problemas y se
recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas, luego se estudia cómo la gente
plantea los temas para la acción, cómo proceden los legisladores, cómo luego los funcionarios implementan
las decisiones y finalmente cómo se evalúan las políticas” (1991: 11).
El siguiente gráfico presenta de manera simplificada el ciclo de las políticas públicas (Tamayo Sáez, 1997:
282).

En la Argentina, varios actores y organismos intervienen en las fases del ciclo de las políticas. En un
sistema democrático, la sociedad civil a través de organizaciones sociales y los partidos políticos
UNIDAD 3 32
representados en el Congreso participan de la definición de los problemas públicos y de su diseño. Muchas

veces, también participan de su ejecución y evaluación. En cuanto a los poderes del Estado, la APN puede
intervenir en el diseño, pero es fundamental su participación en las fases de ejecución y evaluación. En el
proceso de evaluación de las políticas, son fundamentales los órganos del control de la APN, como la
Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Auditoría General de la Nación (AGN). Esta última depende
del Congreso Nacional.
El problema público
En toda sociedad los ciudadanos tienen carencias y necesidades, y están afectados por problemas de
distinta naturaleza. Es frecuente que los medios de comunicación se refieran a ellos reflejando la percepción
de los ciudadanos, y también quienes estudian la opinión pública dan cuenta de ellos. Así, el desempleo, la
inseguridad, la inflación, entre otras, son cuestiones socialmente problematizadas que interpelan a las
autoridades en reclamo de soluciones.
Cuando estas comienzan a considerar la cuestión y analizan la manera de afrontarla, se aprecia que el tema
pasa a formar parte de la agenda pública. Una vez incorporado a la agenda, el problema o la necesidad
deben ser analizados en todas sus dimensiones, sopesando las alternativas posibles para adoptar una
decisión eficaz, es decir, que provea la solución buscada. Naturalmente, para ello será necesario disponer
de un diagnóstico que nos permita explicar por qué la situación que demanda la intervención se ha
producido, ya que la eficacia resultará de neutralizar o eliminar las causas y, en consecuencia, evitar los
efectos no deseados. La información y el conocimiento necesarios requieren de la colaboración de distintos
actores, y la complejidad de los problemas requiere, en oportunidades, de ampliar las capacidades de la
burocracia mediante el involucramiento de actores externos, fomentando su participación.
La decisión
A consecuencia de la maduración del proceso descripto antes, puede ser considerado óptimo el escenario
en que también son óptimos la información y los conocimientos disponibles, porque brindarán alternativas
posibles de solución mediante políticas, programas o proyectos eficaces para obtener el resultado buscado.
Pero si los problemas son complejos, el margen de incertidumbre sobre la eficacia de la intervención puede
inducir a políticas conservadoras, gradualistas o incrementales, para minimizar los efectos de un error en la
elección. También la velocidad de ciertos acontecimientos puede conspirar contra la investigación
necesaria.
La implementación
Una vez tomada la decisión, esta debe ser puesta en práctica, ejecutada, realizada en el terreno por los
agentes de las agencias públicas responsables. La concurrencia de recursos es crítica para que la
ejecución sea exitosa: deben estar alineados los recursos humanos, materiales y financieros requeridos.
También, puede ocurrir que en el proceso se hayan modificado las condiciones que estaban presentes al
UNIDAD 3 33
momento del diagnóstico o de la toma de decisión, o hayan sucedido otros eventos que afecten la puesta
en práctica, lo que nos lleva al siguiente paso.
El seguimiento o monitoreo
Una alerta temprana es fundamental para evitar el impacto de desvíos en la ejecución de la política, así
como para generar cambios para adaptarse a condiciones que han transformado. El monitoreo es el
seguimiento que se realiza durante la ejecución de una política, programa o proyecto y permite revisar, en
forma periódica, los aspectos a mejorar, los procesos, los resultados e impactos, y se convierte en un
insumo crítico para la gestión. Un sistema de monitoreo utiliza indicadores de medición que permiten sacar
conclusiones sobre el proceso de implementación, y su correcta selección es una cuestión crítica: es
necesario que sean confiables, objetivos, comprobables y accesibles. Que los indicadores puedan
cuantificarse, fortalece su utilidad, pero en otros casos se requiere de indicadores cualitativos.
La evaluación de productos y de impacto
El sentido común nos dice que la evaluación en este campo consiste en comparar la situación inicial con la
que ha resultado como consecuencia de las acciones del proyecto, programa o política. En este caso, es
indispensable que haya una conexión causal entre las acciones y los resultados, para que estos puedan ser
atribuidos a la política. La evaluación de productos nos da cuenta del efecto directo de la política: si la
campaña de vacunación se llevó a cabo con la meta de reducir la incidencia de una endemia en un 15 % de
la población vulnerable o afectada, el producto, que se basa en el grado de logro de las metas propuestas,
podría apreciarse en la estadística de atención hospitalaria, mientras que el impacto de ese resultado,
mediato, podría observarse en la reducción del ausentismo escolar o laboral. Asimismo, podría haber
ocurrido que factores climáticos afectaron la incidencia del vector, con lo cual, más allá de la conveniencia
de la prevención sanitaria, aparece justificado el control de variables intervinientes en el proceso. La
evaluación de productos se realiza una vez terminada la política, es evaluación ex post. También lo es la
evaluación de efectos o impacto que considera los productos desarrollados a mediano y largo plazo
originados por una política.
UNIDAD 3 34

UNIDAD 4
El Estado Federal
4.1 El federalismo
4.2 El federalismo argentino en la Constitución Nacional
4.3 Políticas Públicas y federalismo
4.4 El régimen municipal
Unidad 4: El Estado Federal

El objetivo de esta unidad es incorporar algunas nociones básicas sobre el federalismo en la
Argentina, para poder identificar, en la Constitución Nacional, el ordenamiento institucional de
nuestro país. Se trata el sistema federal de gobierno, el federalismo en nuestro país, las atribuciones
que reservaron para sí las provincias que integran el Estado federal y el impacto en las políticas
públicas de esta forma de organización del Estado. Por último, se considera a los gobiernos locales,
cómo se desenvuelven los municipios y los roles que desempeñan.
4.1. El federalismo
Estados federales
Un Estado nacional es federal cuando está constituido por un conjunto de unidades políticas, llamadas
provincias, estados, gobernaciones, länders, etc., que gozan de autonomía en función de dictarse su propia
Constitución y de elegir sus propias autoridades de gobierno, que pueden definir la agenda pública y
pueden llevar a cabo las políticas con su propia administración pública.
Una característica de este Estado federal es la distribución territorial del poder en función de las autonomías
de las provincias, por las cuales se autogobiernan en las cuestiones locales, en el marco del gobierno
nacional del que forman parte.
En los estados federales, hay una división vertical del poder, por lo que este se encuentra distribuido, a
diferencia de los estados unitarios, que se caracterizan por la centralización del poder. Estos últimos, para
llegar más eficazmente con las políticas, han desarrollado importantes procesos de descentralización con
delegación de poder a nivel regional y local, pero siempre más limitado en comparación con el grado de
autonomía del que disponen los estados federales.
La delegación de facultades por parte de las provincias a favor del Estado nacional o federal se encuentra
explicitada en las Constituciones nacionales de los países federales. Estas delegaciones que las provincias
realizan en función de intereses comunes no implican la cesión de todas las atribuciones o competencias de
gobierno, sino solo de las expresadas en las Constituciones y pactos realizados entre las partes.
Las federaciones constituyen un tipo ideal de Estados federales que se caracterizan por integrar una serie
de provincias autónomas en un Estado nacional, a fin de poner en común recursos y competencias,
haciendo reserva de todas las atribuciones no expresamente delegadas. La difusión del poder entre los
gobiernos provinciales o estaduales y el gobierno federal no implica en los hechos superposición de
funciones, porque todas las atribuciones de una y otra parte están debidamente documentadas en los
pactos y la Constitución escrita.
UNIDAD 4 36
4.2. El federalismo argentino en la Constitución Nacional

Características del federalismo argentino
¿Cuáles son las principales características del federalismo argentino? Nuestro sistema federal reconoce tres
niveles de gobierno organizados con sus propios órganos legislativos, ejecutivos y judiciales, y con
autonomía en atribuciones y competencias.
En el caso argentino, se da un sistema federal cuyo origen está determinado por el hecho de que las
provincias existen con anterioridad a la formación del Estado nacional que las agrupa en función de
intereses y beneficios compartidos. El preámbulo de nuestra Constitución explicita la voluntad de las
provincias para constituir la Nación argentina y la preexistencia de pactos entre estas a la unión nacional, lo
que deja ver que la Argentina se formó por la unión federativa de las provincias. Estas eran en principio
catorce, llegaron a veintitrés por el proceso de provincialización de Territorios Nacionales y, a partir de 1994,
a veinticuatro con el agregado de la Ciudad Autónoma de Buenos que recibió su autonomía con la reforma
constitucional de ese año.
Es en virtud de la preexistencia de estos poderes que las provincias no ceden la totalidad de sus
prerrogativas de autogobierno a un poder central, sino que resignan solo una parte de sus atribuciones para
la constitución de una Nación común integrada.
No hay atribuciones que unas provincias cedan al Estado federal y otras las retengan para sí, ni hay
prevalencia de una provincia sobre otra en materia de prerrogativas propias. Esta es tal vez la característica
más relevante para determinar el tipo simétrico de federalismo de nuestro país.
Como se adelantó, el Senado de la Nación representa los intereses de las provincias ante la Nación, a la
vez que la CN estableció un árbitro institucional con jurisdicción para dirimir posibles conflictos de
competencias e intereses entre el gobierno nacional o federal y los gobiernos provinciales, o entre los
gobiernos provinciales: la Corte Suprema de Justicia.
Facultades de las provincias
El artículo 5° de la Carta Magna establece que las provincias dictan sus propias Constituciones respetando
los contenidos de la Constitución Nacional y organizan sus gobiernos bajo el sistema representativo y
republicano, asegurando la administración de justicia, el régimen municipal y la educación primaria.
Las provincias mantienen para sí todas las facultades no delegadas expresamente en el gobierno federal;
se organizan internamente según sus intereses, eligiendo sus poderes ejecutivo y legislativo, cuyo régimen
son libres de determinar (artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional). Asimismo, pueden celebrar entre
sí toda clase de convenios de índole judicial, económica o social. El artículo 123 alude con claridad, al igual
que los dos anteriores, al carácter autónomo de las provincias, y establece de nuevo la facultad que tienen
para dictar su propia constitución. Este artículo estipula también el régimen municipal autónomo al interior
UNIDAD 4 37
de las provincias, las que deben establecer su alcance y contenido, llevando el federalismo al nivel del
gobierno local.
El contenido del artículo 124 plantea la facultad, en primer lugar, que tienen las provincias de crear regiones
para el desarrollo económico y social, y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de los fines
de tales regiones, así como de celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la
política exterior de la Nación; en segundo lugar, el artículo deposita en las provincias el dominio originario de
los recursos naturales existentes en sus territorios.
Por su parte, el artículo 125 enumera las atribuciones que los gobiernos de las provincias mantienen bajo su
órbita: celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y
trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso nacional; promover su industria; fomentar la
inmigración; propiciar la construcción de ferrocarriles y canales navegables; promover la colonización de
tierras de propiedad provincial; fomentar la introducción y el establecimiento de nuevas industrias; propiciar
la importación de capitales extranjeros; promover la exploración de sus ríos. Además, plantea que pueden
gestionar organismos de seguridad social para empleados públicos y profesionales y promover el progreso
económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia y el conocimiento y la
cultura.

Limitaciones al poder provincial
Las prohibiciones expresas a las provincias son derivadas de las cesiones de atribuciones realizadas a favor
del gobierno federal o nacional y están enumeradas en los artículos 126 y 127 de la CN. Las provincias no
pueden ejercer el poder delegado a la nación; celebrar tratados parciales de carácter político; expedir leyes
sobre comercio; expedir leyes sobre navegación interior o exterior; establecer aduanas provinciales; acuñar
moneda; establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso Nacional; dictar los
Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, con posterioridad a su sanción por parte del Congreso
Nacional; dictar leyes sobre ciudadanía y naturalización; establecer derechos de tonelaje; armar buques de
guerra o levantar ejércitos, salvo caso de invasión exterior o peligro inminente que no admita dilación;
nombrar o recibir agentes extranjeros; declarar ni hacer la guerra a otra provincia.
No obstante, la simetría que califica al federalismo argentino, ya que las desigualdades se manifiestan en
términos económicos y demográficos. A fin de equilibrarlas, el Senado Nacional como órgano legislativo
federal otorga a cada una de las provincias igual representación, ratificando la mencionada simetría del
sistema.
UNIDAD 4 38
Coparticipación federal
Entre las atribuciones del Congreso Nacional, en el artículo 75 de la CN, se ratifica la importancia asignada
a los intereses de las provincias, dado que faculta a imponer contribuciones y el carácter coparticipable de
estas. La coparticipación federal se rige mediante una ley convenio, elaborada en acuerdo entre las partes,
que garantiza la remisión automática de los fondos. La distribución de los fondos de la coparticipación se
realiza en relación con las competencias, servicios y funciones de cada una de las provincias, de la Nación y
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con base en criterios objetivos de reparto (por ejemplo: población,
necesidades básicas insatisfechas, pobreza, contribución a la generación del producto bruto interno, entre
otros), de equidad, de solidaridad (se tiende a beneficiar a las provincias menos desarrolladas) y de calidad
de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. El Senado Nacional es la cámara de
origen para la sanción de la ley convenio de coparticipación federal. Al ser cámara de origen, el Senado
tiene mayores posibilidades de hacer prevalecer sus propuestas en la redacción final de las leyes, según se
desprende del procedimiento de sanción legislativa (artículos 77 al 84 de la Constitución Nacional).
Otra cuestión que garantiza los intereses provinciales en la letra constitucional es la cláusula que establece
que la Nación no transferirá competencias (educación, salud, entre otras) a las provincias sin la respectiva
reasignación de recursos. Finalmente, en lo que respecta al inciso en cuestión (inciso 2, artículo 75), se
estipula que el organismo encargado de fiscalizar y controlar la ejecución de lo referido a la coparticipación
federal deberá asegurar la representación de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en
su composición, garantizando de ese modo la participación real de las provincias en los procesos de gestión
vinculados al tema coparticipación. Otras cuestiones sensibles en las que el Senado Nacional hace las
veces de cámara de origen son aquellas vinculadas a las iniciativas para proveer al crecimiento armónico de
la Nación y al poblamiento de su territorio, y a promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el
desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (inciso 19, artículo 75).
Si bien existen normas que diseñan el reparto de competencias entre el Estado federal y las
provincias, median ámbitos de compleja delimitación y espacios de actividad intergubernamental común
entre ambas instancias.
Al tener las provincias autonomía en todas aquellas áreas no delegadas al poder federal, además de
establecer su propia Constitución (en consonancia con los principios establecidos en la Constitución
Nacional), establecen sus propias instituciones asegurando la autonomía municipal y se rigen por su propio
sistema electoral, que puede diferir del nacional.
UNIDAD 4 39
4.3. Políticas públicas y federalismo

El complejo entramado institucional
Dado que nuestro sistema de gobierno es federal, también existen administraciones públicas provinciales y
municipales encargadas de las políticas públicas bajo su competencia. La presencia institucional de órdenes
estatales superpuestos y administrativamente independientes sugiere la posibilidad de desarrollar políticas
públicas con administración diferenciada en un mismo territorio. Gran parte de las políticas públicas en la
Argentina se encuentran bajo la responsabilidad de las provincias, como por ejemplo, la educación y la
salud. Pero en todas las políticas hay una corresponsabilidad entre los distintos niveles de gobierno, lo que
redunda en un complejo entramado institucional de normas nacionales, provinciales y locales que pueden
complementarse, superponerse e, incluso, contraponerse, y también en un conjunto de agencias con
responsabilidad fragmentada en la implementación de la política, y en su seguimiento y evaluación. El
diseño institucional federal expresa la existencia de una matriz de decisión conformada a partir de jerarquías
formales de autoridad y líneas formales e informales de comunicación que las atraviesan.

Los Consejos Federales
A partir de la descentralización de áreas claves como salud y educación, se revigorizaron y crearon varios
Consejos Federales, que son instancias más o menos formales de coordinación de áreas específicas de
políticas públicas.
Los Consejos Federales que tienen bajo su responsabilidad coordinar las políticas públicas con las
provincias a lo largo del territorio nacional.
Los primeros consejos federales creados en nuestro país datan de la década de los cincuenta y, a pesar de
la heterogeneidad en el alcance y su organización, pueden considerarse como exponentes de la relación
que el Ejecutivo Nacional establece con los ejecutivos provinciales para la formulación e implementación de
políticas públicas sectoriales.
El Consejo Federal de Educación (CFE) es el organismo de concertación, acuerdo y coordinación de la

política educativa nacional para asegurar la unidad y articulación del Sistema Educativo Nacional. Su
presidente es el Ministro de Educación y Deportes de la Nación y se encuentra a su vez integrado por la
máxima autoridad educativa de cada jurisdicción y tres representantes del Consejo de Universidades. Si
bien el Consejo Federal de Educación nace en 1972, su funcionamiento actual se encuentra encuadrado en
la Ley Federal de Educación 26206 de 2006.
El Consejo Federal de Salud (COFESA) fue creado por la ley en 1981 con el objeto de coordinar las
acciones de salud pública en la Nación Argentina. Está integrado por los ministros de salud de las provincias
y es presidido por el Ministro de Salud de la Nación.
UNIDAD 4 40
Mención aparte merece el Consejo Federal de Inversiones (CFI). Si bien la denominación es la misma
(“Consejo Federal”), la Nación no participa, por lo cual es una institución diferente, distinta de los demás
consejos federales que, principalmente, tiene la misión de coordinar al nivel nacional con el subnacional. El
CFI es un organismo de las provincias argentinas creado en 1959 mediante un Pacto Federal. Su misión es
promover el desarrollo armónico e integral del país para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes.
4.4. El régimen municipal

Autonomía y alcance del régimen municipal
La CN establece que las Constituciones provinciales deben establecer su régimen municipal asegurando su
autonomía y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y
financiero (artículos 5 y 123).
El diseño institucional del régimen municipal es definido por cada provincia, a consecuencia de lo cual se
observan pocas similitudes entre provincias. Existen diferentes formas y requisitos de creación, definición
del territorio, forma de gobierno, recursos y competencias, entre decenas de aspectos que no responden a
particularidades regionales.
El diseño institucional es establecido por la constitución provincial, que puede ser detallado en esta
instancia o autorizar su definición a la legislatura; en este último caso, se regula en la ley orgánica de las
municipalidades o en leyes específicas.
Una circunstancia que se presenta en varias provincias es la persistencia de una ley orgánica sancionada
en forma previa a la última reforma constitucional, lo cual genera confusión respecto del diseño vigente y, en
algunas circunstancias, franca colisión.
Otra diferencia radica en la distinta delimitación territorial que realizan las constituciones provinciales.
Mientras algunas distribuyen todo el territorio provincial entre los gobiernos locales (sistema de ejidos
colindantes), otras asignan al municipio el territorio que comprende la ciudad o el alcance de los servicios
(ejido urbano), o aplican sistemas mixtos a partir de la definición de un radio determinado desde el centro de
la ciudad o un ejido urbano que puede extenderse a medida que crece la población. En estos últimos casos,
que comprende aproximadamente a la mitad de las provincias, existen espacios territoriales que dependen
de manera directa de la provincia, y en los que residen grupos humanos que, en general, tienen
necesidades básicas insatisfechas e importantes carencias sanitarias y educativas. La solución simplista ha
sido en muchos casos solicitar el reconocimiento de un nuevo gobierno y ello ha dado origen a muchas
comunas, juntas o comisiones, e incluso municipios, que por su escala pequeña tampoco han podido
mejorar las condiciones de vida de la población.
UNIDAD 4 41
Análisis realizados sobre el origen de los recursos con que cuentan los municipios da cuenta de que 53 %
de los ingresos provienen de fuentes propias, en tanto el resto resulta de la coparticipación de impuestos
provinciales o nacionales, o de transferencias de estas jurisdicciones. A pesar de este promedio, la
heterogeneidad entre las provincias argentinas es muy significativa. Solo el 8,4 % del gasto público
consolidado corresponde al nivel municipal; ello confirma que la descentralización ha operado “de hecho”,
sin la correspondiente asignación de recursos. Adicionalmente, si se tiene en cuenta que muchas de las
transferencias están condicionadas a la prestación de servicios u obras decididas por el nivel de gobierno
que aporta los recursos, la falta de autonomía financiera de los municipios es más evidente.
Bibliografía
Aguilar Villanueva, L. (2008). Marco para análisis de políticas públicas. Extraído el 13/1/2016 desde
https://sites.google.com/site/analisisppug/home/lecturas-app
Aguilar Villanueva, L. (2010). Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar. México: Fundación Friedrich
Naumann para la Libertad.
Gasparín, J. (2016). “Metamorfosis del Sector Público Nacional”. En CIPPEC-ASAP (2016). “GPS del
Estado”. Buenos Aires.
Graglia, J. E., & Graglia, E. (2004). Diseño y gestión de políticas públicas: hacia un modelo relacional.
Universidad Católica de Córdoba.
Graglia, J. E., et al.. (2012). En la búsqueda del bien común: manual de políticas públicas (N.° 351.84).
Asociación Civil Estudios Populares. ACEP.
Kast, F. E. y Rosenzbeig, J. A. (1976). Administración en las Organizaciones. México: McGrawHill. Citado

por Ramió Matas, C. (1999). Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid: Tecnos.
Lindblom, C. (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: Ministerio para las
Administraciones Públicas.
O’Donnell, G. (2008a). “Algunas reflexiones acerca de la democracia, el Estado y sus múltiples caras”.
Revista del CLAD Reforma y Democracia. N.° 42, 5-30. Caracas.
O’Donnell, G. (2008b).
Oszlak, O. y O’Donnell, G.(1981).
Rose, R. (1984). “Understanding Big Government. The Programme Approach”. Londres: Sage. Citado por
Manuel Tamayo Sáez “El análisis de las políticas públicas”. En Bañon R. y Castillon E. (1997). La nueva
administración pública. Madrid: Alianza Editorial.
UNIDAD 4 42
Notas

i
Definición del artículo 1° de la Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados, más conocida como
Convención de Montevideo, que es un tratado internacional firmado en la capital de Uruguay el 26 de
diciembre de 1933, en la Séptima Conferencia Internacional de los Estados Americanos.
ii
En los párrafos siguientes se ha tomado la caracterización de las distintas dimensiones del Estado que
realiza O’Donnell (2008a y 2008b).
iii
Algunos conceptos de esta sección y los diagramas han sido recuperados del curso “Programa Nacional
de Capacitación de Jóvenes Lideres”, impartido por INAP en los años 2008, 2009 y 2010.
iv
Diagrama extraído del capítulo 1 de Kast y Rosenzbeig.
v
Datos tomados del informe de CIPPEC-ASAP.
vi
Ley 25164. Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional, artículo 1° del Anexo.
vii
Dato tomado de “GPS del Estado”. Extraído el 16/1/17 desde http://www.gpsdelestado.org/web/Rrhh2015
viii
La cifra corresponde al informe de “Seguimiento del empleo público nacional, provincial y municipal”,
elaborado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y corresponden a junio de 2016.
ix
Oficina Nacional de Presupuesto. “El Sistema Presupuestario en la Administración Nacional de la
República Argentina”. Extraído el 19/1/17 desde
www.mecon.gov.ar/onp/html/manuales/el_sistema_presupuestario_publico.pdf
UNIDAD 4 43

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Programa de Inducción

Dr. Alberto Bonifacio.

Unidad 1. Estado y Gobierno 4

Unidad 2. La Administración Pública 16

Unidad 3. Las políticas públicas 28

Unidad 4. El Estado Federal 36

1.1 ¿Qué es el Estado?

Unidad 1: Estado y Gobierno

1.1. ¿Qué es el Estado?

Dimensiones del Estado

El concepto de Estado de derecho

1.2. ¿Qué es el Gobierno?

En términos amplios, el Gobierno es el conjunto de instituciones, estructuras administrativas y personas que

1.3. ¿Qué es la Nación?

La exacerbación de la idea de la Nación, debido a que destaca la particularidad de un pueblo

1.4. El Gobierno en la Constitución Nacional

Alcances de la forma de gobierno adoptada por la Constitución Nacionaliii

Seguidamente, abordaremos la organización, características y responsabilidades de cada uno de los

El Poder Ejecutivo Nacional

El Poder Legislativo y sus organismos de control

La Cámara de Senadores (www.senado.gov.ar) representa a las provincias y a la Ciudad Autónoma de

En la página del Congreso de la Nación, se encuentra un diagrama explicativo del procedimiento de

Auditoría General de la Nación

Defensor del Pueblo de la Nación

El Poder Judicial, el Consejo de la Magistratura y el Ministerio Público

2.1 La Administración Pública

Unidad 2: La Administración Pública

2.1. La Administración Pública

Una organización pública presenta las siguientes dimensiones fundamentales:

• Entorno o medio ambiente.

• Objetivos a ser alcanzados.

• Recursos tecnológicos, financieros y materiales.

Los subsistemas administrativosiv

El suministro de los insumos y recursos materiales, tecnológicos, humanos, financieros o simbólicos

2.2. La Administración Pública Nacional

La estructura de la Administración Pública Nacional

La Administración Centralizada está compuesta por la Presidencia de la Nación, la Jefatura de Gabinete de

Estructura organizacional del SPN. Variación entre 2003 y 2015v

Administración Administración Empresas Fondos Total

2003 18 117 43 15 193

Al colectivo de trabajadores que se desempeña en cargos civiles de la AP y que puede revistar en el

Definición del sistema presupuestario y su principio de transparencia

En términos institucionales, el presupuesto público es, básicamente, un instrumento de programación

Presupuesto por programas ix

El ciclo presupuestario se refiere a un proceso que tiene distintas etapas:

1) Formulación: suele desdoblarse en preparación y elaboración.

•Cada organismo es el responsable de la elaboración de su anteproyecto de presupuesto, teniendo en

2) Autorización o aprobación y distribución: consiste en el trámite parlamentario del proyecto de

Sugerimos visitar el sitio web de la Oficina Nacional de Presupuesto:

Presupuesto 2017 (Ley 27341)

Sistemas transversales de gestión

Las dos leyes mencionadas se profundizan en el módulo de “Empleo público”.

Las políticas públicas

3.1 ¿Qué son las políticas públicas?

Unidad 3: Las políticas públicas

3.1. ¿Qué son las políticas públicas?

• interlocución e interacción entre Gobierno y sociedad (esfera pública) en la identificación de los

• producto de una arena en la que se producen situaciones de interlocución plural, competitiva,

• producto de “Redes de políticas” y/o “Emprendedores políticos” y/o “Emprendedores cívicos”.

De tal modo, el Estado es el responsable “principal”, pero no exclusivo ni excluyente, en el diseño y la

Diagnóstico y proyección de políticas públicas

• Un plan de acción enfocado a problemas y objetivos particulares precisos.

• Acciones causalmente idóneas orientadas a la solución de problemas públicos (objetivo intermedio)

• Una construcción pública, una coproducción de Estado y Sociedad, de Estado y ciudadanía.