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Arbol de
la Constitución
MANUAL
PARA EL FACILITADOR
DEL CONTROL FISCAL
PARTICIPATIVO
2
Compilación
Martha Eugenia Lúquez Herrera
Por último, como expresión de trabajo mancomunado entre las contralorías y la ciudadanía
se encuentra la estrategia de las auditorías articuladas con organizaciones de la sociedad
civil, en las cuales en procesos de aprendizajes abiertos, auditores, ciudadanos
organizados y funcionarios de enlace de participación ciudadana construyen campos
comunes de experiencia al tiempo que se desarrolla la auditoría gubernamental a las
entidades sujetos del control fiscal.
La dinámica propia del sistema de control fiscal participativo es un reto a la creatividad,
exige crear y recrear mecanismos e instrumentos que propendan por el permanente
desarrollo de sus estrategias y dado que nada estaba inventado, ha sido preciso ir
inventando. Así, con unos claros principios éticos y bajo una concepción pedagógica de
construcción en la marcha, en una relación dialógica de ciudadanos y servidores públicos
entre iguales, se ha venido avanzando en las herramientas que presenta este manual
para el facillitador; que según su naturaleza y utilidad se agrupa en tres categorías de la
siguiente manera:
Desarrollos pedagógicos para referirse a los elementos que circunscriben, explican y
desarrollan el marco de la acción pedagógica para la formación en el control fiscal
participativo
Desarrollos temáticos concebidos como documentos que compilan y organizan el
cuerpo de conceptos, teorías y normas que tratan sobre una temática específica
Desarrollos metodológicos entendidos como el cuerpo de materiales didácticos que
ayudan a la tarea educativa.
Ante todo hay que reconocer que estos avances siguen en construcción y que en sí
mismos no son más que instrumentos que ayudan a la navegación y por su carácter
instrumental, son opciones que puestas en las manos del facilitador le dan la posibilidad
de escoger con cuál herramienta trabajar uno u otro tema, frente a uno u otro publico.
Al mismo tiempo se espera, por la flexibilidad propia del hacer pedagógico, que este
instrumental le reten a inspirarse para crear otras herramientas que estime más eficaces
para los fines que persigue en las circunstancias específicas en las que se encuentre.
Siendo así, el presente manual está en construcción, siempre estará en construcción
como garantía cierta que se avanza en el desafío que la pedagogía para el control fiscal
participativo plantea a todos los funcionarios que desde las entidades de control fiscal
tienen la tarea de ser facilitadores de los procesos de formación para esta participación.
La publicación de estos avances es una invitación a construir unidad de criterios para la
acción formativa de ciudadanos y funcionarios que creen y se inspiran en el sueño de
una democracia participativa donde el ejercicio del control a los bienes y recursos que
son de todos esté en las manos y ante los ojos de todos los que por mandato tienen ese
deber y por supuesto, ese derecho.
La Contraloría General de la República y el Proyecto Sistema Nacional de Control Fiscal
- Sinacof se complacen en abrir esta caja de herramientas en las manos de los facilitadores
del control fiscal participativo, en la esperanza que les sea de utilidad y con la consecuente
invitación para que con sus aportes pueda ser robustecida y apropiada a fin de consolidar
una red de formación para el control fiscal participativo.
Paulo Freire
D E SA R R O L LO S
P E D A G Ó G I C O S
DP01/02
CONSULTORÍA 1078/02,
ESTELA BARACALDO.
CON CARGO AL CONVENIO 047/00,
OEI – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
BIBLIOGRAFÍA 36
“Creemos que las condiciones están dadas como nunca, para el cambio social, y que la
educación será su órgano maestro. Una educación de la cuna hasta la tumba, inconforme
y reflexiva, que nos inspire un nuevo modo de pensar y nos incite a descubrir quiénes somos
en una sociedad que se quiera más así misma. Que aproveche al máximo nuestra creatividad
inagotable y conciba una ética -y tal vez una estética- para nuestro afán desaforado y
legítimo de superación personal...
Las elaboraciones que se proponen sobre cada uno de estos componentes están
fundamentadas en las siguientes fuentes:
y La normatividad relacionada con las competencias de la Contraloría General de la
República1 e incluso de las contralorías territoriales en torno a la promoción del
control fiscal participativo y la educación ciudadana para tal fin.
y La perspectiva de la educación permanente a lo largo de la vida de UNESCO2, el
aprendizaje significativo de David Ausubel y aportes de Humberto Maturana en
torno a tópicos como cultura y educación.
y Desarrollos sobre educación de adultos y etnoeducación, según lineamientos del
Ministerio de Educación Nacional.
1 DOMÍNGUEZ G. E HIGUITA R,. El nuevo Control Fiscal, Biblioteca Jurídica DIKE, Bogotá, 2001, pag. 42- 43.
2 FAURE, Edgar y Otros. Aprender a ser. Alianza Editorial. Madrid, 1996 y DELORS, Jacques y otros. La educación
encierra un tesoro. Editorial Santillana. Madrid, 1996.
11
12
Los aportes teóricos retomados para la fundamentación de este marco educativo, se han
contextualizado en la educación no formal, modalidad dentro de la cual se ubica el hacer
educativo, en procura de la formación de ciudadanos para el ejercicio del control fiscal
participativo.
Aspira este documento ofrecer un marco que delimite, contextualice y explique el control
fiscal participativo desde las dimensiones pedagógica, educativa y metodológica de la
tarea de aportar la formación de la ciudadanía para su participación en el cuidado de lo
público. Lejos de ser una camisa de fuerza, es un llamado a un diálogo abierto al interior
y entre, las entidades públicas y con la ciudadanía como interlocutor central de las
acciones concebidas y desarrolladas en la estrategia de formación de este sistema.
1. FUND AMENT
FUNDAMENT ACIÓN DEL
AMENTACIÓN La vivencia ética en la democracia participativa,
MARCO EDUCA TIV
EDUCATIV O,
TIVO, exige la creación de condiciones de diálogo entre
PEDAGÓGICO Y quienes se proponen comunicarse y lograr
METODOLÓGICO sintonía a fin de adelantar acciones en pro del
bien común. Tanto los servidores públicos como
La educación, en el presente marco, se entiende los ciudadanos, encuentran en el diálogo una
como un proceso social orientado a la formación posibilidad para acordar acciones de control
ética y política de los individuos, a fin de lograr fiscal participativo.
el ejercicio responsable de su autonomía en
beneficio del bien común. Desde esta perspectiva, La interacción dialógica entre servidores
la fundamentación del marco se centra en públicos y ciudadanos contribuye a la
primera instancia, en el análisis de los principios construcción del sentido ético de las acciones
y valores que guían el proceso formativo y, en de control fiscal, con base en la ética
un segundo momento, en la reflexión sobre la institucional que trasciende la buena voluntad
concepción pedagógica a partir de la cual se individual de los servidores públicos. Se trata
busca formar ciudadanos en la participación de una postura ética colectiva, que orienta las
democrática y responsable para el ejercicio del acciones de control adelantadas por los
control fiscal participativo. ciudadanos. Por esta razón, es necesario lograr
consensos internos en torno a los principios que
1.1. UNA ÉTICA EN LA FORMACIÓN orientan a los órganos de control fiscal como
PARA EL CONTROL FISCAL entidades públicas que son.
PARTICIPATIVO
Los pilares fundamentales de toda formación y Para lograr consensos éticos, se requiere de una
por supuesto de la formación para el control fiscal buena disposición de los individuos
participativo sin duda alguna son éticos, una involucrados: servidores públicos y ciudadanos.
ética que en palabras de García Márquez Se trata de un permanente ejercicio de reflexión
respondan a «nuestro afán desaforado y legítimo y deliberación sobre los asuntos públicos que
de superación personal» sin que ello implique permite la justificación racional de deberes y
pasar por encima de los otros y mucho menos derechos que son refrendados mediante
del interés general y el bien común. Toda ética actuaciones éticas y que tiene que ver por lo
es reflexión, a continuación se presentan las menos con lo siguientes aspectos:
líneas generales de la reflexión de la acción
educativa sobre el control fiscal participativo. En primer lugar, quienes dialogan lo deben hacer
en términos de igualdad, para construir los
mínimos desde los cuales se orienta el control
La ética comunicativa entre ciudadanos y
servidores públicos fiscal participativo, por consiguiente, en medio
de las diferencias, se considera un diálogo entre
En la perspectiva de la ética comunicativa3, los iguales.
sentimientos morales se constituyen en la base
del diálogo sobre las acciones y En segundo lugar, aquello sobre lo que se
comportamientos humanos. El diálogo y los dialoga se refiere a intereses públicos, los cuales
eventuales acuerdos mínimos incluyen la aunque pueden surgir de agendas privadas
razonabilidad de la argumentación pero también (individuales o colectivas) de la sociedad civil,
los sentimientos de aceptación o de rechazo que en la medida que buscan y alcanzan por la vía
las acciones humanas y las justificaciones de la participación ciudadana su reconocimiento
racionales suscitan en las personas. Los como intereses de carácter público, entran a
argumentos morales no están hechos de formar parte de las agendas sobre las que se
realidades objetivas, sino de razones y motivos dialoga o se hace consideración pública*.
de índole psicológico - social.
3 HOYOS V. Guillermo y VARGAS G. Germán, La teoría de la acción comunicativa como nuevo paradigma de investigación en
ciencias sociales: las ciencias de la discusión, ASCUN - ICFES, Bogotá, 1996. Pag. 123-125.
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* En este sentido Rodrigo Baño ha hecho importantes consideraciones que reivindican la participación ciudadana como una iniciativa
privada que apela a hacerse pública. Ver EN: FLACSO. Primer Seminario Conceptual sobre Participación Ciudadana y Evaluación de
Políticas Sociales, Santiago de Chile, 1997.
4 RAWLS, John. Liberalismo político. FCE: Bogotá. 1996. p. 208.
5 RAWLS. Op. cit. p. 230.
moral en tanto que sus fines son legítimos y organización eficiencia en por lo menos los
sus sistemas de valores normativos, se encarnan siguientes aspectos:
en la cultura organizacional a través de procesos
dialógicos de construcción de acuerdos Administración de las interacciones: A fin de
coherentes con las expectativas sociales. trazar un mapa de las relaciones de cada uno de
los grupos con los que interactúa, para discernir
En este sentido, los principios éticos de las sobre la legitimidad de las solicitudes, controlar
organizaciones y los servidores públicos las acciones que adelantan y asumir los
expresan la función, el lugar y la compromisos de formación, asesoría y
responsabilidad de los mismos en el conjunto seguimiento.
social. En general, en la definición de los Gestión de las soluciones: Se refiere a construir
principios éticos de estas organizaciones, las políticas que se deben desarrollar para el
priman por lo menos tres valores: tratamiento de las soluciones de carácter social
Legitimidad: Es el valor social de la organización en relación con los grupos u organizaciones con
pública, en términos de una visión analítica de quienes se establecen relaciones
sus relaciones con la sociedad.* institucionales.
Responsabilidad Social: En los procesos y Formación permanente: Tanto para los servidores
resultados finales, en el marco de los propios públicos como para los ciudadanos como
principios y en términos de realizaciones. requisito del cambio cultural que se busca. El
entrenamiento ético ha de ser diferenciado, pero
Transparencia: Consiste en las actuaciones siempre ha de incluir una formación básica en
morales, en el obrar con honestidad en cada una los valores propios de la democracia y debe
de las decisiones y en la publicidad de los actos disponer de herramientas y ejercicios a partir
públicos como principio de transparencia frente de situaciones reales. La formulación de los
a la opacidad. valores ha de culminar con este entrenamiento
intensivo de los servidores públicos y de los
Es importante aclarar que la sola formulación ciudadanos implicados en el control fiscal
de los principios éticos no garantiza la probidad participativo.
de las actuaciones de las organizaciones y la
sociedad; es necesario que estos principios se La cooperación: Es un elemento esencial de una
construyan en la cotidianidad a partir de correcta gestión pública que permite la
procesos colectivos de autorregulación ética. De flexibilidad, la imaginación y la capacidad de
esta manera, a diferencia de la ley, que establece innovación que necesita toda organización en
obligaciones y sanciones, la ética descansa en el contexto actual para obrar con responsabilidad
la libertad de las personas y en el ejercicio de la social. En consecuencia, la gestión ética de la
responsabilidad en las actuaciones ante las institución ha de expresar un consenso mínimo
diversas situaciones. entre los implicados, que deben estar en
capacidad de participar de manera responsable,
El motivo ético de esta exigencia de participación expresar los puntos de vista y percepciones
de los diversos grupos sociales con los que institucionales acerca de los asuntos públicos;
interactúa la organización pública, proviene del así como acordar y asumir responsablemente
concepto de la administración pública como los valores y actitudes fundamentales de la
depositaria de los bienes públicos, por lo cual Gestión Pública con el profundo sentido de
se obliga no sólo a su manejo transparente y cooperación que debe caracterizar a cada entidad
probo, sino a la consulta permanente de los pública en sus actuaciones sociales.
intereses públicos; por tanto, se requiere de esa
* Según algunos autores contemporáneos entre los que se encuentra Chantal de Sol la gobernabilidad se ha abierto paso como
valor de las organizaciones frente al de la legitimidad, por cuanto consideran que la legitimidad surge de la imposición de un
grupo sobre otro, usualmente mediante el uso de la fuerza. Consideran que en las constituciones políticas en consecuencia
quedan plasmados los valores del vencedor y que con el transcurrir del tiempo la norma es aceptada por todos los miembros de
la sociedad.
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16 HOYOS V. Guillermo y VARGAS G. Germán, La teoría de la acción comunicativa como nuevo paradigma de investigación en
ciencias sociales: las ciencias de la discusión, ASCUN - ICFES, Bogotá, 1996. Pag. 141- 142.
17 GADOT TI Moacir, Paulo Freire, su vida y su obra, CODECAL, Bogotá, 1998.
18 LEIRMAN Walter y otros. La educación de adultos como proceso, Editorial Humanitas, Buenos Aires, 1992, pag. 41- 46.
Clarificar experiencias, opiniones y consensos y cooperación grupal. En este
capacidades de los participantes momento el facilitador juega un
Establecer los temas o contenidos importante rol en la orientación de los
prioritarios, y participantes hacia la cooperación.
Definir los medios necesarios para la
tarea Cohesión o convergencia: Se genera una
interdependencia entre facilitadores y
Planificación: En esta fase se llega a la participantes y de los participantes entre
preparación de un plan de trabajo que fija sí que puede desembocar en una especie
prioridades, objetivos generales y de complicidad que podría llegar a
específicos, elige una estrategia global, interferir en una participación crítica
selecciona métodos y técnicas y estipula equilibrada. Lo más favorable es lograr
medios y espacios para el desarrollo del un clima de cooperación (dar y recibir)
proceso con un sentido prospectivo llegando a un sentimiento de
conforme un plan estratégico pertenencia.
situacional19.
Fases del proceso de crecimiento: En este proceso
Elaboración: Corresponde a la fase la relación de los sujetos de la formación pasa
educativa propiamente dicha. Se inicia por los siguientes estadios o situaciones:
con la ejecución de la actividad de
formación, debe conducir a la Toma de conciencia: Se adquiere
transformación de los participantes y de conciencia de la situación y de las
su situación particular y concluir con la necesidades que experimentan facilitador
evaluación y seguimiento de la misma y participantes
como parte constitutiva que es del
proceso de formación. Decisión y elección: En el proceso de
decisión y elección se debe seleccionar
y elaborar la información requerida y se
Fases del proceso de relación: En el proceso de
opta por las estrategias y métodos a
relación entre los sujetos del proceso formativo
seguir en el proceso de la tarea
la atención se centra en el poder, la
subsiguente. Se trata de que los
comunicación y el clima de relaciones factores
participantes estén en capacidad de
que se consideran esenciales y cuya conjugación
realizar una elección pensada y sentida
da lugar a las siguientes tres fases:
de hacia dónde enrutarse.
Reconocimiento: En esta fase la
estructura de poder se manifiesta Autodeterminación: Frecuentemente el
mediante el reconocimiento de los objetivo de la formación tiene que ver
diversos órdenes jerárquicos presentes con la situación existencial del hábitat y
entre los participantes; la comunicación del trabajo, es decir, con uno o más
tiene un carácter informativo, de elementos de la existencia de los
constatación de la realidad de los participantes. La aplicación de lo
participantes; el clima de las relaciones aprendido en la práctica está en relación
es inicialmente formal y distante, pero con las condiciones del contexto. En el
con expectativas de establecer relaciones caso del control fiscal participativo la
de confianza y amistad. transferencia de conocimientos se
traduce en el ejercicio competente y
Confrontación: En el desarrollo del efectivo del control sobre un objeto
proceso se establece una confrontación pertinente.
de ideas y sentimientos que puede
generar conflictos, competencia o
19 MATUS C. Plan Estratégico Situacional, guía de análisis teórico. Fundación Altadir, Caracas, Venezuela, 1995.
19
20
22 CARRIONI Gina. Significado de la etnoeducación, sus limitaciones y alcances en Colombia, CINDE, 1991, PAG. 26- 32.
23 BODNAR C. Yolanda. Aproximaciones a la Etnoeducación, como Elaboración Teórica. En: Etnoeducación, Conceptualización
y Ensayos. MEN – PRODIC, Bogotá, 1990
21
22
24 MATURANA, Humberto. Amor y juego: fundamentos olvidados de lo humano. Editorial Instituto de Terapia cognitiva.
Santiago de Chile. 1996. Pag.22.
Ricardo Nassif:, “Si se aparea la dinámica Una cultura inspirada en principios
morales y éticos
cultural con la educativa no solo se percibe la
naturaleza cultural de la educación, sino también La cultura de la participación ciudadana en el
su presencia en el proceso mismo de control fiscal por vocación del mandato
construcción y difusión de la cultura” 25 . constitucional debe estar inspirada en principios
Entonces, la educación y la cultura son morales y éticos. Por ello es conveniente hacer
construcciones y procesos sociales que se dan una breve aproximación a los conceptos de ética
y resultan de la interacción social. y moral apelando a la reflexión propuesta por
autores de actualidad como Adela Cortina26,
La cultura vista como el sistema de creencias y quien concibe “moral” y “ética”, en sus
costumbres de un grupo humano es un mundo respectivos orígenes griego (ethos) y latino
de relaciones, interrelaciones y acciones (mos) y con significados similares: carácter y
concretas que se ponen en juego en cualquier costumbres. Ambos se refieren a un saber
escenario educativo. La educación puede indagar práctico o, mejor, a una sabiduría que orienta
aquellas cosas de la cultura que no son benéficas para forjar un buen carácter y buenas costumbres
al bien común, puede transformarlas o a fin de enfrentar la vida con una gran
posicionar nuevos modos de pensar y actuar responsabilidad y sentido humano en cada uno
frente a los acontecimientos que las personas y de los actos humanos.
los grupos establecen en su entorno. De igual
manera, la cultura de un grupo puede interrogar El entender la moral y la ética como principios
a la educación y dinamizar las modificaciones de responsabilidad social generadores de una
correspondientes para favorecer la identidad cultura de control fiscal participativo se inscribe
individual y social de sus asociados. en una cultura ciudadana y del servicio público,
guiada igualmente por principios de
La educación y la cultura son dos procesos responsabilidad social, cuyo propósito es romper
dinámicos e interdependientes y, por con las prácticas contrarias a la ética y a la moral
consiguiente, organismos que se pueden como son la corrupción administrativa, la
intencionar para la vivencia real de los derechos complicidad y la indiferencia social.
humanos, de la convivencia y de la participación
de los ciudadanos en los asuntos públicos como En este orden de ideas, es pertinente retomar a
lo sería también el control fiscal participativo. Humberto Maturana27, quién considera que la
ética, como preocupación por la consecuencia
Si bien, la cultura conserva un modo de vivir que nuestras acciones tienen sobre el otro, es
mediante las prácticas de quienes la conforman, un fenómeno que tiene que ver con la aceptación
y la educación, en muchos casos, se limita a ser del otro como legítimo otro, en la convivencia
el mecanismo de reproducción cultural, es humana. Desde este autor, la ética articula la
importante anotar que son los mismos emocionalidad y la racionalidad, así, la vida
miembros de una cultura quienes a través de la cotidiana nos muestra que los argumentos éticos
educación, tienen la posibilidad de conservarla racionales son eficaces y generan acciones sólo
y generar su transformación mediante la en la medida en que la emoción nos permite
configuración de nuevas prácticas conforme a confirmar que un comportamiento es ético y en
los intereses sociales fundamentados en el bien consecuencia se genera aceptación ó, en el caso
común. contrario, se genera rechazo.
25 NASSIF, Ricardo. Teoría de la Educación. Editorial Kapeluz. Buenos Aires. 1998. Cap. 3.
26 CORTINA Adela, El mundo de los valores, ética y educación, Editorial El Buho, Bogotá, 1997, pag. 41
27 MATURANA Humberto, Emociones y lenguaje en educación y política, Dolmen Ediciones S. A, Santiago de Chile, 1997, 79.
23
24
28 TOURAINE Alain. ¿Podremos vivir juntos?, el destino del hombre en la aldea global, fondo de cultura económica, Bogotá, 2000,
pag. 112- 114.
29 HOYOS V. Guillermo y VARGAS G. Germán, La teoría de la acción comunicativa como nuevo paradigma de investigación en
ciencias sociales: las ciencias de la discusión, ASCUN - ICFES, Bogotá, 1996. Pag. 123-125.
30 AUSUBEL David P. Psicología Educativa, el punto de vista cognoscitivo, Editorial Trillas, México 1976, pag. 445.
básicos, ésta no puede convertirse en una camisa significado de la interferencia ejercida por
de fuerza, es importante que se precise con ellos, las ideas aprendidas previamente,
en el momento de su solicitud o en el primer experimentadas al mismo tiempo y las
contacto, los alcances de una acción puntual encontradas subsiguientemente”31.
como es usual en la demanda educativa y la
conveniencia de una acción continuada. Este planteamiento metodológico del modo de
construcción del conocimiento, resulta relevante
De igual manera, es importante prever que la en los procesos de educación no formal en los
formación demanda el estudio de temas que el reconocimiento de los sujetos empieza
especiales complementarios a los básicos, lo que por el respeto a sus experiencias y
requerirá del concurso de expertos en los casos conocimientos previos; razón por la cual resulta
que lo ameriten, sin perder de vista que el interés recomendable el conocimiento de los
fundamental es la promoción del control fiscal preconceptos de los participantes a propósito
participativo mediante acciones concretas en de los aportes que se piensan desarrollar por el
torno a un objeto específico y no la formación facilitador.
de especialistas en conocimientos teóricos y al
margen de un compromiso social efectivo. No De igual manera, el componente de la
obstante esta exigencia de los procesos de metodología se enriquece con aportes como los
formación lejos de ser una preocupación es una de Walter Leirman y otros32 cuando se refieren
oportunidad de trabajo mancomunado al interior a las metodologías reeducativas, en virtud de
de las contralorías y con otras organizaciones las cuales los cambios fundamentales de las
públicas y privadas estudiosas de los temas personas suponen procesos en tres niveles:
requeridos. cognitivo para referirse a la manera en que se
percibe la realidad, el conocimiento y las
2.3 PROPUESTA METODOLÓGICA. expectativas hacia la realidad y la conducta
personal; afectivo, que compromete el sistema
La siguiente concepción del proceso de de valores y normas, sentimientos, preferencias
aprendizaje, desde la perspectiva de construcción y rechazos; y psicomotriz que involucra el
del conocimiento mediante la relación de los control motriz, el control de las habilidades y
conocimientos previos con los nuevos de la conducta social.
conocimientos, puede orientar los diseños
metodológicos en orden a obtener los resultados En consecuencia, la intervención educativa para
propuestos en el objetivo del marco educativo. el control fiscal participativo debe trascender
Desde la concepción epistemológica del el nivel informativo sobre un conocimiento
aprendizaje significativo se afirma: eminentemente normativo y técnico, y, avanzar
en procesos formativos que articulen la
“Es concebible que la asimilación mejore la dimensión racional y afectiva de los individuos
retención de la siguiente manera: Primero, en procesos reflexivos, los que deben permitir
afianzándose, por así decirlo, a una forma relacionar los temas en estudio con las
modificada de ideas muy estable que exista experiencias y sus contextos, según intereses o
en la estructura cognoscitiva, el significado expectativas de aprendizaje y motivaciones
nuevo comparte la estabilidad de este personales relacionados con el objeto de
último. Segundo, este tipo de afianzamiento, control.
al continuar durante el almacenamiento de
la relación intencionada y original que Es de puntualizar que los contenidos temáticos
resguardan entre sí la idea nueva y la y la metodología se integran de manera armónica
establecida, protege también el nuevo en la aplicación de los conocimientos del control
31 AUSUBEL David P. Psicología Educativa, el punto d vista cognocitivo, Editorial Trillas, México 1976, pag. 115- 117.
32 LEIRMAN Walter y otros, Educación de adultos como proceso, Editorial Humanitas, O. E. I, Buenoa Aires, Argentina, 1992 pag.
206- 207.
25
26
PASOS DESCRIPCIÓN
Es la primera muestra de reconocimiento de las personas que en calidad
Presentación de interlocutores, son la razón de ser del evento educativo. Las
de participantes metodologías o técnicas de presentación variarán según la cantidad de
participantes.
Se constituye en la información básica sobre los miembros del grupo en
torno al cómo fueron convocados a la capacitación, qué esperan de ella
y cuál creen que sea su utilidad. Así se conocerán sus motivaciones
hacia el aprendizaje, sus necesidades cognitivas y el valor práctico que
Toma de darán al mismo.
expectativas Las expectativas se constituyen en un ejercicio rápido que permite al
facilitador: redefinir su modo de relación con el grupo y precisar el
marco de referencia para el desarrollo de contenidos atendiendo a las
expectativas del grupo. De igual forma, las expectativas se tornan en el
parámetro de comparación con los resultados de la evaluación.
Permite canalizar las expectativas de los participantes y establecer los
Presentación del
puntos de articulación y alcances de los objetivos propuestos tanto por
evento educativo los participantes como por el facilitador.
Facilitan la identificación de los conocimientos previos de los participantes
y la precisión de los aspectos sobre los cuales se debe hacer énfasis
Preconceptos durante la acción educativa considerando los objetivos temáticos.
Este momento también permite ubicar los saberes individuales en torno
al tema y establecer los modos de relación con cada uno de los individuos,
en respeto a la heterogeneidad, la diferencia y la pluralidad, características
propias de todo grupo.
Desarrollos En este momento se pone en juego el aporte conceptual del facilitador,
temáticos quien siempre tiene la responsabilidad de aportar algo nuevo a los grupos.
(Introducción, Esta puesta en escena exige de desempeños temáticos, pedagógicos y
desarrollo y metodológicos por parte del facilitador.
conclusiones)
PASOS DESCRIPCIÓN
La evaluación es el mecanismo que permite seguir valorativamente el
desarrollo de una acción educativa, sus resultados y efectos a mediano
y largo plazo.
Evaluación (durante Entre otros aspectos, la evaluación educativa permite: comprender con
y después del curso mayores fundamentos los objetos sociales que se abordan en el evento
taller) educativo, retroalimentar los procesos sociales y construir conocimiento
en torno a los asuntos objeto de evaluación.
El seguimiento permite hacer cambios durante la acción educativa, si así
se requiere, y proyectar nuevas acciones con mayor calidad.
Es importante señalar que durante toda la acción La planeación horizontal permite tener mayor
educativa se pone en juego un qué, un cómo y información a la vista sobre cada uno de los
un para qué, sabiendo que cada momento del pasos a seguir en la acción educativa, ejercitar
curso-taller tiene sus propias especificidades e el pensamiento relacional en torno a las
intencionalidades, las cuales deben ser preguntas: en qué tiempo, qué hacer, con quién,
planeadas cuidando una serie de detalles. Para cómo hacerlo y con que recursos o materiales,
facilitar el ejercicio de preparación o entre otros aspectos. Por ejemplo, en el
alistamiento de las acciones educativas se siguiente esquema que se sugiere adoptar como
propone una forma horizontal que permite dar formato de programación específica de las
la misma jerarquía e importancia a todos los actividades educativas, hay mayor nivel de
componentes involucrados en la actividad de la simultaneidad y articulación en la totalidad de
planeación de la acción educativa. la acción educativa.
2. 4 PARTICIPANTES CRÍTICOS
Los participantes se constituyen en el centro de instituciones, bienes, ideas, situaciones y
los procesos educativos, tal como lo plantean condiciones que son parte del mundo vivido por
los modelos educativos contemporáneos que el hombre”33.
abogan por el reconocimiento del otro como
legítimo otro en la red de relaciones e Se deriva así de esta visión que los individuos
interacciones necesarias para la construcción del deben ser reconocidos como sujetos activos en
conocimiento. el proceso de enseñanza-aprendizaje en el cual
se da un diálogo de conocimientos a partir del
Desde la perspectiva de la educación permanente saber y el saber-hacer de los interlocutores:
a lo largo de la vida planteada por los estudios enseñante - enseñado interactúan y aprenden
de la UNESCO, los individuos construyen de manera recíproca.
conocimientos en los procesos de interacción
consigo mismos, con los semejantes y con el Conforme a los objetivos que persigue la
medio, a través de experiencias en el mundo de formación para el ejercicio del control fiscal
la vida. Aquí la experiencia se entiende como participativo, la aspiración de los facilitadores
“el conjunto de vivencias relativas a elementos respecto de los sujetos participantes de las
del mundo existencial. Los elementos actividades educativas que orientan habría de
existenciales son personas, grupos, ser:
33 LEIRMAN, Walter y otros. Educación de adultos como proceso, Ed. Humanitas, O. E. I, Buenoa Aires, Argentina, 1992 p. 56.
27
28
36 Taller orientado sobre el perfil del facilitador en el marco de la presente Consultoría. En: Diagnóstico del marco educativo
de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano, CGR, 2002,
29
30
37 LEIRMAN Walter y otros, Educación de adultos como proceso, Ed. Humanitas, O. E. I, Buenos Aires, Argentina, 1992 pag. 206-207.
38 COSTA J. MOLES A. Imagen didáctica, enciclopedia del diseño, editorial CEAC, Barcelona España, 1991, pag. 16.
culturales, pues esta condición determina el pasivo por parte de los docentes de la cultura
modo de comprensión de los contenidos objeto tradicional educativa en la que prima la
de aprendizaje con sus debidos formatos de transmisión unilateral de conocimientos del
presentación. Todo mensaje está sujeto a la docente que transmite al alumno que no sabe.
polisemia o múltiples significaciones, conforme En contraposición, el avance en las tecnologías
a la inserción cultural de los individuos informacionales se han constituido en un
participantes. derrotero de grandes beneficios para los
facilitadores de las pedagogías participativas en
En consecuencia, la diversidad cultural y la la construcción de conocimiento.
pluralidad de emociones, sentimientos,
pensamientos, credos e ideologías son la En este marco educativo, pedagógico y
constante de la que se debe partir para el diseño metodológico construido para la formación
de las acciones educativas. Esta realidad no es encaminada a promover el control fiscal
nada fácil de abordar pero es la riqueza que participativo es necesario que los materiales
potencia la creatividad en el uso de estrategias didácticos tengan las siguientes características
didácticas adecuadas para el fortalecimiento de básicas:
la cultura del control fiscal participativo.
y Mostrar una relación simbiótica o de
Los segmentos de población que en principio asociación con los objetivos pedagógicos
se identifican como partcipantes de los procesos de la acción educativa y con el tema objeto
educativos y que a su vez están implicando de trabajo
decisiones didácticas son: y Generar una reacción emotiva o racional de
quienes los perciben al primer impacto
Adultos con y sin escolaridad, visual
Jóvenes con educación media y superior, y Permitir la participación de los individuos
y miembros de comunidades étnicas. en la inducción al tema, su desarrollo o
cierre.
Esta clasificación poblacional según niveles de y Facilitar el aprendizaje objeto de la acción
escolaridad y características culturales está educativa
condicionada además por los contextos en los
que se desenvuelve la vida cotidiana en tanto En esta concepción se privilegia el empleo de la
sea urbano o rural , y cada uno con sus distintas imagen y de los materiales que se puedan
gamas de calidad de vida y modos de acceso a manipular por parte de los participantes, porque
la información y a la construcción de son lenguajes que ofrecen una mayor cobertura
conocimiento. de públicos e inclusión de los mismos en el
proceso educativo, sobre todo en grupos en los
Frente a esta diversidad cultural, social y que el analfabetismo funcional impida la
económica de los particpantes, los aprendizajes asimilación de conocimientos a partir de textos
que éstos alcance de las acciones educativas escritos.
dependen en buena parte de la competencia
pedagógica del facilitador y de su habilidad para Para la comprensión del sentido didáctico de la
usar los materiales didácticos en razón al fin imagen y su mejor empleo en los procesos
propuesto y respondiendo a las demandas educativos conviene poner de presente lo que
particulares de los aprendices. Joan Costa y Abraham Moles39 afirman, para
ellos “La imagen didáctica es siempre una
Es de considerar cuando de didáctica para esquematización de la mente – esto es, una
elcontrol fiscal participativo se trata, que en la sucesión de abstracciones que cristalizan en una
actualidad el lenguaje escrito y la clase síntesis-, concretada finalmente en formas
magistral, como modos de enseñanza, formal y visuales”.
no formal, están cuestionados debido a su uso
39 COSTA J. MOLES A. Imagen didáctica, enciclopedia del diseño, editorial CEAC, Barcelona España, 1991, pag. 141-42.
31
32
2. 8 LOGÍSTICA ADECUADA
La logística está constituida por los espacios
La intencionalidad de la imagen didáctica está físicos, los equipos audiovisuales y los
más próxima al aprendizaje que a la enseñanza, materiales de mobiliario y demás medios
en tanto la enseñanza sirve al aprendizaje. requeridos para el desarrollo de la acción
También las personas pueden aprender sin educativa y el bienestar de los sujetos que en
recibir enseñanzas intencionadas, pueden ella intervienen.
extraer las enseñanzas del entorno por medio
de la obser vación, la sensibilidad y el Su importancia es igual a la de cualquiera de los
razonamiento; asi se confirma que el motor del demás ocho componentes del marco educativo,
conocimiento es el deseo de saber, no la voluntad toda vez que se constituyen en el ambiente en
de enseñar. el que los participantes construyen el
conocimiento propuesto. Este aspecto incide
Las nociones relativas al aprendizaje y a la en el bienestar psicológico, biológico y físico
asimilación de conocimientos por vía visual, de los individuos y tiene el poder de disponerlos
están implícitas en el concepto de “gráfica o indisponerlos hacia los objetivos de
didáctica” en la misma medida que su cometido aprendizaje.
lleva a cabo estas funciones mostrativas y
demostrativas. Sobre estos aspectos, conviene conocer
previamente el lugar o indagar por la existencia
La expresión gráfica no es, por consiguiente, una de las condiciones básicas necesarias para el
ilustración que acompaña a un texto, ni a un desarrollo del trabajo, según las características
estilo, o a una categoría o a una especialización de los participantes y la metodología prevista.
del diseño técnico. La gráfica es el resultado de
la combinación de elementos icónicos, sígnicos, Es indispensable como parte de la preparación
lingüísticos y cromáticos (y no exclusivamente de toda actividad educativa garantizar el
la compaginación), que son aplicados con fines alistamiento de los medios mínimos requeridos
diversos en el ámbito variado del diseño, en el a fin de avanzar en la conquista de la calidad de
mundo de la imprenta y que para el caso se los eventos y evitar truncar las posibilidades de
orienta en el sentido de una didáctica visual. impactar los satisfactores de los participantes.
Este alistamiento puede demandar medios o
Los recursos didácticos para la formación del insumos que están al alcance de la entidad
control fiscal participativo requieren ser organizadora o en ocasiones requerirá de
empleados de una manera flexible, dependiendo gestiones con otras entidades, empresas u
de las características de los destinatarios de la organizaciones, lo importante es que se realice
acción de la enseñanza – aprendizaje y por su previsión y adelanten las gestiones para su
supuesto, considerar los requerimientos de provisión.
tiempo, espacio y logística en cada caso.
40 LEIRMAN Walter y otros, Educación de adultos como proceso, Editorial Humanitas, O. E. I, Buenoa Aires, Argentina, 1992 pag. 90-92.
y Retroalimentción hacia el interior:
y La medida en que se logra la realización
Institucionalizar espacios de encuentro,
de los objetivos propuestos.
reflexión y retroalimentación de los
y Los aprendizajes significativos
facilitadores que estimulen al
alcanzados, en la medida que relaciona los
enriquecimiento y mejoramiento continuo
conocimientos nuevos con los
de su desempeño como tales, en función
conocimientos previos.
de construir y reconstruir colectivamente el
y El desarrollo de los procedimientos y
control fiscal participativo como su
métodos previstos en la preparción de la categoría de formación y acción.
actividad.
y La opinión de los participantes en especial
y Retroalimentación desde el exterior: Es
relacionado con su satisfacción frente al necesario revisar con cierta periodicidad los
producto recibido. instrumentos y metodologías que se
En los momentos de evaluación es necesario utilizan para que los participantes realicen
que los participantes estén dispuestos a analizar su evaluación de las actividades de
críticamente su actitud personal en el proceso formación, así como del procesamiento que
y su participación concreta en las actividades se hace a esta información, para que la
realizadas. Sin embargo, tanto los participantes opinión sobre su stisfacción se constituya
como los facilitadores y las instituciones u en un diálogo académico entre aprendices
organizaciones pueden tener múltiples razones y facilitadores, más allá de la utilidad que
para omitir la evaluación en sus acciones tienen como insumos en la elaboración de
educativas. un informe de carácter administrativo.
33
34
A M A N E R A D E C O N C L U S I Ó N
Factores de éxito en la apropiación del presente Marco
Educativo, Pedagógico y Metodológico
35
36
BIBLIOGR AFÍA
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DP02/04
OFERTA TEMÁTICA DE
OFERTA
FORMACIÓN P AR
PARA EL
ARA
CONTROL FISCAL PARTICIP
PARTICIPATIV
ARTICIPATIVOO
BIBLIOGRAFÍA 17
“Esos dos currículos, el explícito y el oculto se desarrollan al mismo tiempo y muchas
veces chocan y se tornan contradictorios porque frecuentemente lo que se vive y se
aprende en el currículo oculto es bien diferente de lo que se vive y se aprende
explícitamente en el currículo prescrito. La toma de conciencia de esos aspectos, y de
su impacto en la vida de las personas de la sociedad, compromete a la comunidad
educativa en la búsqueda de coherencia entre los planteamientos teóricos y prácticas
cotidianas”.
El objetivo de este trabajo es identificar y definir los temas y otros criterios que constituyen
el producto que desde las organizaciones públicas de control se ofrece a manera de plan
de estudios a los ciudadanos y organizaciones sociales que deciden adelantar un proceso
de formación que coadyuve a elevar sus conocimientos y habilidades para participar en
la vigilancia de lo público.
Por supuesto, esta oferta no surge por azar o del mero pensamiento de los funcionarios,
es la resultante de varios años de intentos, encuentros y desencuentros en actividades
educativas encaminadas a dicho propósito y por tanto, es una propuesta que emerge de
la construcción colectiva en sendas actividades educativas, ejercicios de control y
espacios de validación a lo largo y ancho de la geografía nacional. Ante la imposibilidad
de mencionar a todos los que han contribuido a este producto, valga decir entonces a
todas y a todos sus coartífices: Gracias y un merecido reconocimiento por sus
aportes.
Concebida esta oferta temática como una estructura consistente de temas organizados
por áreas de formación, se abre un desafío investigativo, pedagógico y didáctico de vital
importancia para el fortalecimiento de las acciones formativas como verdaderos procesos
de formación, cual es, la construcción de sendos desarrollos temáticos que den unidad y
completitud a los temas al alcance de los facilitadores y de tantos desarrollos
metodológicos o ayudas didácticas como sean necesarios para responder a las necesidades
específicas de los destinatarios de la acción educativa. La invitación es entonces: Manos
a la obra.
1 Según la Norma Técnica Colombiana NTC- ISO 9001 6.2.1 la competencia se pondera con base en la educación, la
formación, las habilidades y la experiencia, al traer este concepto al propósito que persigue el quehacer educativo de la
Delegada, hay que reconocer que se apunta a los tópicos de formación (educación no formal) y a la adquisición de
destrezas o habilidades para su desempeño en el ejercicio del control ciudadano y específicamente en los espacios que
ofrecen las estrategias de control fiscal participativo.
5
1. UN MARCO ORIENTADOR EN LO observar que, en su momento, se centró en los
EDUCATIVO, PEDAGÓGICO Y METODOLÓGICO temas que se encontraban desarrollados y
publicados por la Contraloría General de la
El Marco Educativo, Pedagógico y Metodológico República y quedó planteada la necesidad de
para la Promoción del Control Fiscal identificar cuáles son los temas que deben
Participativo2 construido en septiembre de ofrecerse al ciudadano y sus organizaciones, de
2002 se constituye en la carta de navegación. esta tarea se ocupa el presente documento.
En él se define una fundamentación para el hacer
educativo de los órganos de control fiscal que También se desarrolla en dicho marco educativo
decidan desarrollar actividades encaminadas a una propuesta metodológica que dentro del
la formación de ciudadanos y organizaciones aprendizaje significativo, se encamina a la
sociales para su participación en la vigilancia estrategia metodológica de curso taller, se
de lo público y en este contexto la educación se refiere a los participantes críticos como aquellos
entiende como “un proceso social orientado a ciudadanos destinatarios de la acción
la formación ética y política de los individuos, a institucional y cuyo perfil se corresponde con
fin de lograr el ejercicio responsable de su el de unos ciudadanos proactivos, conscientes
autonomía en beneficio del bien común”3. de sus derechos, deberes y responsabilidades
sociales y actuando en proyectos concretos.
En tal sentido, la acción de formación para el Respecto del educador que define como un
control fiscal participativo se encuadra en la facilitador flexible señala un conjunto de
educación no formal para jóvenes y adultos y características que hacen de su perfil una
para comunidades étnicas, se inspira en los persona con sensibilidad social, idoneidad,
principios de la ética comunicativa que, en sentido de pertenencia, ético, con facilidad para
suma, propende por el entendimiento entre los trabajar en equipo, con sentido de la autocrítica,
servidores públicos y los ciudadanos producto creativo, que respeta la diversidad, con
de los espacios de diálogo, reflexión y capacidad pedagógica y metodológica,
deliberación pública en los que se acuerdan las innovador y que ejerce liderazgo.
acciones de control fiscal participativo deseables
y posibles y asume que las contralorías como Se precisa además en el documento citado que
organizaciones públicas, encarnan unas las actividades educativas deben planificarse
comunidades morales que se autorregulan de para ser desarrolladas en un tiempo razonable
conformidad con sus códigos de valores según los requerimientos de los diferentes
personales y organizacionales para cumplir con temas y participantes, con los materiales
su responsabilidad social en función de alcanzar didácticos más apropiados como expresión de
los fines esenciales del Estado. la recursividad pedagógica para garantizar el
cumplimiento de los objetivos de la educación
De la misma manera, el marco educativo se y garantizando las previsiones de una logística
encargó de definir los componentes pedagógicos adecuada para garantizar la disposición de los
y didácticos fundamentales de las actividades espacios, los equipos y los materiales requeridos
educativas y entre ellos se parte de esclarecer para el normal desarrollo de la actividad.
como objetivo general que subyace a cada
actividad el de “Contribuir a la generación de Por último, advierte que se debe adelantar
una cultura del control fiscal en beneficio del seguimiento y evaluación como mecanismo para
interés común e inspirada en priniciios morales establecer la medida en que se ha cumplido
y éticos” y describe una propuesta temática con los objetivos y con los procedimientos, así
encaminada a desarrollar las competencias como obtener la opinión de los participantes y
pertinentes para el ejercicio del control fiscal poder establecer los mecanismos de
participativo, propuesta sobre la cual hay que mejoramiento de dichas acciones educativas.
Los principios en los que se fundamenta la Concertación por cuanto propicia los acuerdos
propuesta temática de formación para el control entre los requisitos de la ciudadanía y los
fiscal participativo son: productos que ofrecen las entidades en materia
de formación.
Integralidad por cuanto comprende los aspectos
básicos sobre los cuales el ciudadano y las
organizaciones sociales deben conocer para 2.4 ÁREAS DE FORMACIÓN
desarrollar las competencias necesarias para su Los temas que se presentan a fin de formar a los
desarrollo personal, facilitar la conformación y ciudadanos y organizaciones sociales para su
consolidación de organizaciones y participar participación en el ejercicio del control se
proactiva y éticamente en el cuidado de lo agrupan en áreas de formación concebidas como
público. “espacios que posibilitan experiencias
educativas”, orientadas a partir de un propósito
Pertinencia en la medida que los contenidos común y que integran contenidos de las diversas
temáticos responden a los requerimientos de la disciplinas del conocimiento que nutren los
participación ciudadana en el control y vigilancia desarrollos temáticos. Se proponen tres áreas
de la gestión pública en procura de la prevalencia de formación a saber:
del interés general.
Área de Formación Básica: Comprende los
Aplicabilidad en tanto los procesos de temas fundamentales sobre los cuales los
formación para el control fiscal participativo participantes podrán desarrollar las
tienen como finalidad inmediata la acción de los competencias ciudadanas para la
ciudadanos para transformar su realidad. Los participación en el control a la gestión
aprendizajes que incorporan los ciudadanos en pública, así incorporan un conjunto de
los procesos de formación se traducen en una conocimientos sobre lo público, el Estado,
acción individual y/o colectiva en el ejercicio el control y el ejercicio de la ciudadanía. En
del control y al mismo tiempo, de esta práctica, conjunto.
se derivan nuevos aprendizajes, así tiene
vigencia el método pedagógico de aprender - Ésta área de formación proporciona los
haciendo. elementos mínimos necesarios sobre los
cuales el ciudadano construye una visión de
Reconocimiento en la medida que el proceso contexto en la esfera de lo público y decide
pedagógico reconoce e incorpora los informada y libremente hacia dónde enfocar
conocimientos, las experiencias y circunstancias su participación.
particulares que motivan a los participantes de
los procesos de formación, así como las Área de Formación Sectorial: Encargada de
elaboraciones teóricas, conceptuales y jurídicas desarrollar las temáticas específicas de cada
que estructuran los contenidos temáticos. uno de los sectores de la gestión pública.
Esta formación permite focalizar las políticas
Secuencialidad porque se propone abordar los y recursos públicos de la Nación y de fuentes
temas en una lógica que le permite a los territoriales sobre los cuales debe recaer la
educandos incorporar los conocimientos acción de control ciudadano, identificar la
progresivamente; atendiendo a su gradualidad, finalidad que le asiste a tales recursos, los
complejidad y profundización. riesgos de su gestión y los instrumentos para
su vigilancia, así como facilitar los
Flexibilidad en el sentido que siendo la oferta mecanismos institucionales que posibilitan
una propuesta estandarizada bajo ciertos la acción de control fiscal participativo,
parámetros, es necesario valorar las condiciones previendo estrategias de articualción al
interior de las entidades de control fiscal con En tal sentido y desde la perspectiva del
las dependencias que se encargan de ejercer aprendizaje significativo, que inspira y orienta
el control fiscal a los respectivos sujetos este hacer educativo, se concibe que los
sectorizados, y de coordinación conocimientos y experiencias previas junto a las
interinstitucional requeridas según las temáticas tratadas se interrelacionan entre sí,
competencias. facilitando una especie de secuencialidad, que
lejos de ser una camisa de fuerza, en realidad se
En suma esta área de formación contribuye a ofrece como un camino que guía
desarrollar competencias ciudadanas para el consecutivamente a los sujetos del proceso
control sobre políticas y recursos específicos (participantes y facilitadores) y les permite ir
de los sectores propios del Estado y de la incorporando y acumulando aprendizajes que en
gestión pública. algún momento de su desarrollo impulsarán a
Área de Formación para el Desarrollo los ciudadanos a una acción comprometida en
Organizativo: En el contexto de la ética de la el ejercicio de su ciudadanía a través de
acción comunicativa, inspiradora del hacer prácticas de control, entre otras.
educativo para el control fiscal participativo,
esta área de formación se encamina a crear En este orden de ideas Verónica Caro5 señala que
entre los ciudadanos y los servidores el énfasis de la enseñanza debe estar puesto en
públicos condiciones para el diálogo, el la interrelación que vincula esos contenidos entre
entendimiento y las relaciones consigo sí y no en la enunciación de cada uno de ellos
mismo, entre sí y con los otros. Sobre esta por separado. Así, aprender significativamente
base de relaciones dialógicas se busca el equivale a asociar, a ensamblar y a encadenar
desarrollo de competencias ciudadanas para las distintas ideas construyendo sus eslabones
la construcción del sentido ético de la de articulación, o como bien lo ha recomendado
participación individual y colectiva en el Ausubel se trata de ordenar la secuencia del
control fiscal participativo. cuerpo de conocimientos a ser enseñados,
construyendo su lógica interna y su
Se espera que las vivencias facilitadas en esta organización.
área de formación contribuyan al desarrollo
personal de los ciudadanos y de las Bajo estas premisas la oferta temática que se
organizaciones sociales que participan en el propone para el control fiscal participativo se
control ciudadano, buscando crear condiciones concibe como un desarrollo secuencial que
favorables al surgimiento, desempeño y concatena tres momentos, a saber:
sostenibilidad de organizaciones y redes de
Momento de sensibilización: Se entiende como
control ciudadano; al tiempo que se logra un
el espacio para motivar y promover la reflexión
efectivo acercamiento entre los ciudadanos y su
de los ciudadanos sobre lo público, su manejo y
Estado.
cuidado, la importancia del control ciudadano y
el control fiscal y las estrategias de acción
2.5 SECUENCIALIDAD TEMÁTICA articulada, al tiempo que se genera la inquietud
frente a la necesidad de fortalecer la participación
Entendida la formación ciudadana para el
de la ciudadanía a través del desarrollo de
ejercicio del control fiscal participativo como un
competencias que este ejercicio requiere.
proceso, se espera que cada uno de los contactos
que se propicien entre los participantes y los
Este momento se constituye en una oportunidad
facilitadores con estos fines educativos sean
de una parte, para identificar los requisitos de
una oportunidad de encuentro, diálogo,
formación que los ciudadanos y las
entendimiento y construcción de saberes y de
organizaciones tienen como participantes con
acuerdos sobre los aspectos esenciales para
fundamento en sus necesidades, intereses y
continuar hacia el siguiente contacto.
5 CARO DE BERNAL, V. Orientaciones Pedagógicas para la Elaboración de Materiales de Aprendizaje. Universidad Pedagógica
Nacional, abril de 2002. Página 19.
11
12
Temas Subtemas
Eje temático 2 : Sobre el entorno de lo público
Transparencia La gestión pública, fines y principios de la administración
y buena pública, mecanismos institucionales de control: control
gestión interno, gobierno en línea, democratización de la gestión
pública.
La veedurías Antecedentes
ciudadanas Ley 850 de 2003 concordada con la Sentencia C-292
de 2003 y sus fundamentos.
Mecanismos de Mecanismos para obtener información
Participación Mecanismos de participación política
Ciudadana Mecanismos para ejercer control a la gestión pública
Estrategias del
Información, formación, denuncias y quejas ciudadanas,
sistema de Promoción de la organización y auditorías articuladas con
control fiscal organizaciones de la sociedad civil
participativo
Temas Subtemas
Elementos básicos Definiciones, principios y características.
para la Ciclo de vida de un grupo, funcionamiento,
organización de características, decisiones y conflictos,
grupos ociales
Habilidades para el
funcionamiento de Liderazgo, comunicación, aprendizaje y trabajo en
las organizaciones equipo, resolución de conflictos, conformación de redes .
sociales que Técnicas de organización
ejercen control Técnicas de comunicación
social
BIBLIOGR AFÍA
BIBLIOGRAFÍA
BARACALDO, E. Marco Educativo, Pedagógico y Metodológico para la Promoción del
Control Fiscal Participativo. Página 7.
17
DP04/04
CRITERIOS GENERALES E
INSTRUMENTOS PARA LA
DOCUMENTACIÓN Y VALIDACIÓN DE
MATERIALES DIDÁCTICOS
Diseño
Grupo de Desarrollos Metodológicos
Verónica Caro de Bernal
Martha Eugenia Lúquez Herrera
Bogotá, D.C, diciembre de 2003
Aprobación
Hugo León Saavedra Padilla
Director de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano
Como se desprende de dicho marco, la didáctica “se relaciona con el empleo de procedimientos
conforme a las características de los públicos sujetos de la enseñanza” y se considera “como
los modos de desarrollar dicha enseñanza”, lo que a su vez implica la utilización de ciertos
materiales, herramientas o técnicas apropiadas para el desarrollo de las actividades educativas.
La labor formativa alrededor del control fiscal participativo demanda una producción dinámica
y creativa de materiales adecuados, tarea que corresponde a todos los funcionarios que asumen
la responsabilidad de ser facilitadores de los procesos de formación, para que mediante su
contribución se amplíe y fortalezca la caja de herramientas didácticas a su alcance.
Al finalizar el año 2002, como acervo de la labor formativa de la Contraloría Delegada para la
Participación Ciudadana y producto de la sistematización y aportes que realizara la Consultoría
1078/02, los facilitadores cuentan con una caja de herramientas o kit pedagógico que,
debidamente organizados en una maleta contenedora, consta de varios desarrollos
metodológicos o materiales didácticos.
Todos los desarrollos existentes son instrumentos que apoyan el desarrollo de temas
específicos en las actividades de formación y no obstante su utilidad, son en si mismos
insuficientes para los desafíos que la educación para el control fiscal participativo le plantean
al facilitador. Es por ello, que el presente documento contiene una invitación abierta, un reto
a la producción creativa de nuevos desarrollos metodológicos.
4. Incorporar a la ficha y a los materiales los ajustes a que den lugar producto de la
validación por parte del autor o autores
5
6
Nombre de la Técnica:
Cada técnica debe tener una denominación que la identifique y que guarde relación
con el tema que se desarrolle haciendo uso de ella; en lo posible, este nombre
debe ser breve y sugestivo.
Código:
Registro alfanumérico para llevar un consecutivo de las técnicas validadas, está
compuesto por las letras DM de desarrollo metodológico, un número de tres
dígitos que lleva el consecutivo y los dos últimos números del año en que se
validó separados por un /.
Objetivo:
Se refiere al propósito que se persigue alcanzar al utilizar esta técnica, guarda
relación con el o los temas que se desarrollan apoyados en esta herramienta.
Descripción:
Breve referencia a los elementos constitutivos o que forman parte de la técnica
y que definen en qué consiste.
Materiales:
Enunciación de los elementos requeridos o necesarios para utilizar esta técnica,
conviene precisar los requisitos de espacio físico y demás medios logísticos.
Metodología o desarrollo:
Consiste en describir el procedimiento recomendado para el mejor uso de la técnica,
señalando los momentos de la secuencia indicada y orientando de manera general
la tarea del facilitador, citando para el caso el tiempo recomendado en su desarrollo.
Recomendaciones:
Consisten en sugerencias o advertencias que sirven al facilitador para darle el mejor
uso a la técnica, tales recomendaciones pueden tratar sobre las variantes que se le
pueden dar a la técnica según sean las circunstancias que se presenten, eltiempo
estimado, el perfil de la población a la que se dirige la técnica (si es del caso para
participantes de grupos étnicos, con discapacidad, en situación de marginalidad,
etc.) y el número de participantes ideal para aplicar la herramienta;también puede
referirse a otros temas que se pueden desarrollar apoyados en esta técnica.
Diseño:
Breve referencia a nombres de personas y dependencias, así como a las
circunstancias que dieron origen a la técnica.
Lugar y fecha:
Versión: Siempre la del
Del diseño diseño es 1.0
Mejora:
Breve referencia a nombres de personas y dependencias, así
como a las circunstancias que permitieron innovar o
mejorar la técnica.
Lugar y fecha:
De la validación
Aprobación:
Nombre y cargo de la persona que libera el producto, para el caso la técnica
documentada
Lugar y fecha:
De la aprobación
Documentación:
nombre y cargo de las personas que diligenciaron esta ficha de documentación
Lugar y fecha :
Anexos:
Documentos complementarios que se estimen de utilidad para la comprensión y
aplicabilidad de la técnica
7
DP03/04
TALLER DE SENSIBILIZACIÓN P AR
PAR
ARAA
EL CONTROL FISCAL P ARTICIP
PARTICIPATIV
ARTICIPATIVOO
GUIA BÁSICA PARA EL FACILITADOR
Diseño
Grupo de Desarrollos Metodológicos
Verónica Caro de Bernal
Martha Eugenia Lúquez Herrera
Bogotá, D.C, marzo de 2004
Aprobación
Hugo León Saavedra Padilla
Director de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano
El presente documento es un diseño básico sobre los elementos que se proponen contenga
el taller de sensibilización a ciudadanos, sin que ello excluya a servidores públicos,
sobre el control fiscal participativo y para ello se apoya en los desarrollos pedagógicos,
temáticos y metodológicos que explican y orientan dicha expresión de control.
Así, los facilitadores tiene la misión especial de dar lo mejor de sí, de su calidad humana
y acervo profesional para hacer de cada sesión de este taller de sensibilización, una a
una, hechos pedagógicos que contagien motivación, convicción y compromiso a los
participantes frente a la conveniencia de la participación ciudadana para la vigilancia de
lo publico por sí mismos y en alianza con el control fiscal.
1. OBJETIVOS DEL MOMENTO
DE SENSIBILIZACIÓN
Cuando se asume que la formación ciudadana vigilancia de lo público y su expresión
en procura de desarrollar sus competencias para mancomunada como el control fiscal
ejercer su derecho a participar en el ejercicio participativo.
del control a lo público es un proceso que
requiere varios contactos o eventos de d. Entender el control fiscal participativo como
educación, puede afirmarse que el taller de un sistema que opera a través de estrategias
sensibilización es la puerta de entrada a dicho a su vez dotadas de mecanismos e
proceso, es su agente activador, que en lo instrumentos
sucesivo se desarrollará a través de otros
espacios que bien pueden ser de capacitación o e. Despertar interés, actitud positiva y
de deliberación, los cuales se han desarrollado compromiso en los participantes hacia el
en la oferta temática DP02/04. ejercicio del control fiscal participativo.
Se entiende en este contexto como f. Concertar los términos en los que se podría
Sensibilización aquellos espacios de formación desarrollar la estrategia de formación para
encaminados a promover la reflexión sobre lo el control fiscal participativo.
público y su cuidado, el poder del control
institucional y ciudadano y a presentar qué es
y cuales son los mecanismos e instrumentos
para el ejercicio del control fiscal participativo.
En este orden de ideas se proponen los
siguientes objetivos para este taller:
5
6
El diseño está presentado para un tiempo de tres el facilitador y que se incluyen en la caja de
horas a partir de las siguientes actividades y herramientas, no obstante en el disco compacto
recomendaciones metodológicas. Téngase en también aparece una presentación en
cuenta que las técnicas que se recomiendan son diapositivas para proyectar con las mismas
las que corresponden a imágenes didácticas en imágenes, ayudas que podrían implicar menos
cuerpos volumétricos para ser manejadas por tiempo:
TALLER DE SENSIBILIZACIÓN PARA EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
7
D E SA R R O L LO S
T E M A T I C O S
La buena didáctica es aquella que deja que el pensamiento
del otro no se interrumpa y que le permite, sin
notarlo, ir tomando buena dirección.
D E SA R R O L LO S
METODOLÓGICOS
UNA CAJA DE HERRAMIENTAS PARA
EL FACILITADOR DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
En si misma esta maleta es una caja de herramientas que cumple con la misión de
instrumentar creativamente la labor educadora para la promoción del control fiscal
participativo. En la actualidad contiene los desarrollos metodológicos que se han
documentado, validado y reproducido y se espera que su comprensión y plena utilización
sean garantía de impacto positivo en las actividades de formación para facilitar la
enseñanaza, pero fundamentalmente para que el aprendizaje sea más creativo y
productivo.
Recibir esta caja de herramientas trae para el facilitador una preciosa oportunidad de
utilizarlas provechosamente, pero también le entrega una invitación para que se motive
a diseñar nuevas ayudas a partir de su propio desempeño. Estas nuevas herramientas
tienen la posibilidad de llegar a las manos de todos los facilitadores del control fiscal
participativo mediante un sencillo procedimiento de validación y documentación que
se incluye en el acápite de desarrollos pedagógicos. Así todos los facilitadores
contribuyen a robustecer las opciones contenidas en la maleta.
3
4
CONSECUTIVO DE DES
CONSECUTIVO ARROLL
DESARROLL OS METODOLÓGICOS
ARROLLOS
CÓDIGO NOMBRE
Nombre de la Técnica:
Composición sobre lo público, su entorno y el poder del control
Objetivo:
Servir de instrumento para construir una visión sobre qué es lo público, qué
sucede en su entorno y el poder del control para su protección
Descripción:
Esta técnica presenta una composición de elementos a los que se les otorga
un significado con fines didácticos con la finalidad de promover la formación de
ciudadanos para potenciar su participación en el control y vigilancia de lo público.
De la composición se desprenden cuatro elementos a saber:
z Círculo o esfera de color rojo que siempre significa lo público, el universo
de lo público o esfera de lo público.
z Aro de doble faz que representa el entorno de lo público. Una cara de color
blanco y otra color café que son expresión de las situaciones que pueden
darse alrededor de lo público.
z C amarilla, siempre es la ciudadanía
z C azul, siempre es el control institucional, para el caso de la CGR
Aclaración: En conjunto esta composición armada de cierta forma muestra el logosímbolo
institucional de la Contraloría General de la República tal y como lo adopta el Manual de Imagen
Corporativa, para facilitar el uso de esta técnica por los facilitadores de las contralorías territoriales
se han adaptado dos de sus elementos como se muestra a continuación, pues no se trata que
estas entidades sean difusoras de la imagen de otra entidad que se transmite con esta
composición, sino del contenido o del mensaje de promoción del poder del control
Variante para contralorías territoriales, donde las “C” se reemplazan por los siguientes
elementos:
z Círculo o esfera de color amarillo que dice y representa el control ciudadano, la ciudadanía
z Círculo o esfera de color azul que dice y representa el control fiscal, las contralorías
CONTROL CONTROL
CIUDADANO FISCAL
Cada una de estas partes tienen una significación que se presenta en el acápite
de elementos teóricos y conceptuales.
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Por otra parte, con el círculo de faz color café, se significa que el
entorno de lo público puede ser turbio, oscuro, expresión de la
opacidad con la que se nos muestra la gestión pública y el Estado
mismo ante la imposibilidad de lograr sus fines sociales y de garantizar
el buen manejo de sus recursos; situación a la que se ha llegado por
el flagelo de la corrupción en sus diversas expresiones (clientelismo,
nepotismo, burocratismo, favoritismo, etc.) y la mala gestión pública
que en contraposición es ineficiente, ineficaz, antieconómica,
inequitativa y no valora los costos ambientales.
El que se presente una u otra situación alrededor de lo público, es en esencia una
cuestión ética, en la medida que las decisiones frente a su manejo tocan directamente
con la sociedad, pudiendo con ello beneficiar, afectar o perjudicar a otras personas, y
por consiguiente, la suerte de lo público se encuentra determinada por el conjunto de
valores y principios que todos y cada uno de los individuos que entran en contacto con
lo público han forjado en su fuero interno, y son esos valores los que entran en juego
cuando se enfrentan a situaciones de interacción o manejo de lo público, bien sea como
gobernantes, legisladores, gestores o administradores públicos, contratistas, funcionarios
o usuarios de lo público. En suma, el manejo de lo público está en manos de todos, es
en consecuencia deseable que cada uno desde la posición que tenga o el papel que
juegue tenga claramente definida su opción ética, sin desconocer que alrededor de lo
público, la ética general, señala su necesario cuidado y protección, conociendo que de
la conducta deriva una responsabilidad por acción u omisión.
En lo que hace al poder del control fiscal, la Contraloría General de la República y las
contralorías departamentales, distritales y municipales, también cuentan con
herramientas y metodologías para el ejercicio de esta función pública como son entre
otros las ley 42 de 1993, 610 de 2000 que desarrollan aspectos técnicos de la misma.
Ambas áreas constituyen objeto de estudio para efectos de promoción y desarrollo del
control fiscal participativo, entendido este último como la articulación, intersección o
campos de experiencia conjunta entre el control ciudadano y el control fiscal.
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8
CONTROL CONTROL
CIUDADANO FISCAL
Metodología o desarrollo:
Esta técnica puede utilizarse de varias formas según sea la preferencia del facilitador,
en todo caso, se debe propiciar la mayor participación posible de los asistentes. En
primer lugar, se propone su uso como una secuencia interactiva que podría trabajarse
en plenaria en la que el facilitador va introduciendo poco a poco los elementos
visuales que integran la composición, y en su desarrollo podría o no introducir
elementos o actividades de refuerzo. Así, para trabajar el concepto de lo público,
además del elemento en caucho espuma, se puede acudir a una pelota o balón
preferiblemente rojo (a fin de posicionar el color y facilitar el contacto físico de los
participantes) y mediante la rotación de este balón (podría acompañarse de un
elemento sonoro como la entonación tingo, tingo ... tango por ejemplo) se sondea
qué idea o concepto tiene cada uno de los participantes de lo público, qué entiende
por ello o, en una palabra, en qué piensa cuando oye decir “lo público”, esta lluvia
de ideas se captura y plasma en un tablero o papelógrafo y en plenaria se aprovechan
estos aportes y se integran con los elementos teóricos y conceptuales que maneja
el facilitador.
De la misma manera, cuando se trabaje el tema del entorno de lo público con el aro
de doble faz puede apoyarse en ayudas como la adaptación del cuento “El traje
nuevo del emperador” o la cadena de la corrupción y la transparencia (ver desarrollos
metodológicos DM004/02 y DM008/03). El tema del control también puede
desarrollarse en profundidad en lo que hace a qué es el control fiscal y qué es el
control ciudadano y todos los subtemas que le son propios, tal y como se presentan
en el desarrollo metodológico DM007/03 sobre el control fiscal participativo.
Recomendaciones:
Esta es una herramienta que se adapta a diferentes públicos y que es de mucha
utilidad para entrar en contacto e introducir los temas del control fiscal participativo,
por lo que se sugiere su uso en la primera actividad que se haga con todo grupo.
Además es una imagen cuyo contenido es recurrente de ahí que se debe hacer
referencia continua a sus enseñanzas en los contactos sucesivos con los grupos
en los que se haya utilizado. Se anexan alternativas de uso que pueden explorarse
y utilizar.
Diseño:
Como imagen corporativa los elementos son de la CGR, como imagen didáctica
fue Jaime Fernando Rodríguez Ramírez, Director de Atención Ciudadana quien, a
mediados del año 2001, con el apoyo de la ingeniera Leonor Burbano llevó los
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Documentación:
Martha Eugenia Lúquez Herrera, Trabajadora Social, Profesional de la Dirección de
Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Revisión:
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano y Martha Sonia Robayo Cruz, Coordinadora de Gestión.
Se entrega cada ficha a un grupo y se les Es necesario dar pistas iniciales para
invita a dar un nombre a la ficha y a darle el juego, siguiendo la guía prevista en
unas características. esta misma tabla, sin las preguntas.
El deber ser: Se invita a los grupos (4) a Cuando los grupos expongan, el
caracterizar, en el deber ser, lo público, facilitador podrá recoger elementos
los dos controles y el adecuado e para desarrollar los fines del Estado,
inadecuado manejo de lo público. los principios de la gestión pública, las
características, derechos y deberes del
control ciudadano y las características
de CGR y del control fiscal.
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DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
Nombre de la Técnica:
Rompecabezas El Árbol de la Constitución
Objetivo:
Facilitar la comprensión de la estructura de la Constitución Política de Colombia
tanto en su parte dogmática como orgánica y a partir del afianzamiento de la norma
realizar los énfasis en los temás de interés, como podrían ser el marco de derechos,
la organización del Estado, los órganos de control, etc.
Descripción:
La técnica consiste en un rompecabezas que consta de un pendón en material
sintético en el que está impreso un árbol en cuyo tronco hay unos óvalos que
presentan la estructura del preámbulo, los XIII títulos y las disposiciones transitorias
de la Carta, en sus ramas aparecen otros óvalos con un centro metálico a los
cuales se adhieren las fichas imantadas correspondientes a los capítulos de la
Norma.
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Materiales:
z Un pendón con el árbol de la Constitución impreso
z Cincuenta y dos (52) fichas imantadas para adherir al árbol que contienen los
nombres de los capitulos de cada título que tienen como convención el color y el
autoadhesivo en el anverso.
z Constitución Política de Colombia
z Espacio con pared en la que se pueda colgar el pendón y que facilite la movilidad de
los participantes.
Metodología o desarrollo:
Es recomendable es distribuir las fichas del rompecabezas entre los participantes,
bien sea en forma individual o en grupos, de manera desordenada y en una cantidad
proporcional. El ejercicio consiste en decidir dónde ubicar las fichas según donde
consideren que deben ir atendiendo a la estrutura de títulos de la Constitución
ubicados en el tronco del árbol. Ubicadas todas las fichas, el facilitador, con ayuda
de sus conocimientos sobre la Constitución, orientará a los participantes en la
revisión de cada uno de los títulos a partir de las fichas que contienen los capítulos
y que los participantes ubicaron, si es del caso mover o reorganizar la disposición
de las fichas el facilitador de común acuerdo con los participantes la colocan donde
debe ir de conformidad con la Carta. En la explicación se debe prestar especial
atención a las dependencias e interdependencias entre los títulos y sus capítulos,
se profundizará tanto como el grupo de participantes lo requiera o se haya pactado.
Al finalizar, el facilitador podrá verificar los conocimientos adquiridos mediante un
ejercicio de ubicación de capítulos en los títulos correspondientes por algunos
participantes designados al azar.
Recomendaciones:
Se debe tener especial cuidado al repartir las fichas de la manera más intercalada
posible para faciltiar el intercambio de participantes. Esta técnica se puede utilizar
para hacer referencia a temas relacionados con la organización territoral, los
mecanismos de participación ciudadana y, en general, para todos los temas de
participación ciudadana, pues todos tienen soporte constitucional.
Diseño: Estela Baracaldo Méndez en consultoría 1078 de 2002 OEI - CGR
Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002 Versión: 1.0
Mejora: Versión:
Lugar y fecha:
Validación:
Ejercicio con funcionarios de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano y con grupos de ciudadanos.
Lugar y fecha: Bogotá, agosto y septiembre de 2002
Aprobación: Luis Fernando Velásquez, Director Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano
Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002
Documentación:
Diego Francisco Álvarez Ortiz, Administrador Público, funcionario de la Dirección
de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Lugar y fecha: Enero de 2004
DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS Código:DM003/02
Nombre de la Técnica:
La mano de El sextopoder
Objetivo:
Facilitar la construcción del concepto del control como “El Sexto Poder” que a su
vez se muestra como una estrategia de participación ciudadana para restaurar el
poder del control frente a los vicios que el Estado presenta por efectos de la
corrupción.
Descripción:
Los elementos que conforman esta técnica son:
z Una mano de doble faz fabricada en caucho espuma con una altura de 47.5 cms
y un ancho de 37.5 cms, en una de sus caras de color café donde se simbolizan
las manos sucias por efecto de cinco “ismos” o vicios de la corrupción: nepotismo,
favoritismo, clientelismo, sectarismo y burocratismo entre otras expresiones. Y
la otra cara es de color blanco como expresión de la transparencia y presenta los
elementos propios del control ciudadano que son los requisitos de la conciencia
pública activa a saber: conciencia, concertación, compromiso y control. El control
constituye “El Sexto Poder”.
z Una base en madera que sirve de soporte a la mano para facilitar su visualización
mientras se está utilizando esta ayuda didáctica.
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de los dedos de la mano. Una buena fuente para el facilitador que va a abordar el
tema es el manual guía de deliberación “Nuestra lucha contra la corrupción”,
publicado por la Controlaría Delegada para la Participación Ciudadana en el año
2000 y el libro del doctor Gabriel Misas también publicado por la Entidad en el año
2005.
Por su otra faz la mano presenta “El sexto poder” , el poder del control, con un
énfasis en el control ciudadano, el poder que tiene la ciudadanía en sus manos para
vigilar lo que es suyo, lo público. El sexto poder (puede manejarse como una alianza
entre la ciudadanía y los órganos de control del Estado) se concibe como una
estrategia para restaurar el poder del control en contraposición a la corrupción que
se muestra en la otra faz de la mano. Para desarrollar este tema el facilitador tiene
a su alcance todos los desarrollos sobre el control y específicamente puede remitirse
a la separata El Sexto Poder publicada por la Contraloría Delegada para la
Participación Ciudadana. A continuación se sintetizan algunos elementos centrales
que desarrolla dicha separata:
Nuestra sociedad vive una subcultura construida con antivalores que fabrican un
entorno propicio para prácticas corruptas. La corrupción, que generalmente es un
acto indebido relacionado con un abuso de poder o de funciones, se hace a conciencia
o violando un marco de normatividad y legalidad.
Ismos de la corrupción
Entre otras posibilidades, la corrupción presenta cinco escenarios fácilmente
reconocibles que se han denominado los ismos de la corrupción, según el diccionario
Pequeño Larousse ilustrado estos terminos se definen así:
Nepotismo: Protección desmedida que dan algunos políticos o funcionarios a sus
parientes y amigos
Favoritismo: Manifestación de especial interés, parcialidad o preferencia hacia un
individuo o grupo
Sectarismo: Celo exagerado a favor de un partido, tendencia u opinión
Burocratismo: Abuso de la burocracia. Burocracia: Importancia excesiva de los
funcionarios públicos
Clientelismo: Sistema de protección y amparo con que los poderosos patrocinan
a quienes se acogen a ellos a cambio de su sumisión y de sus servicios
Los poderes: Desde la revolución francesa se acuñó para el Estado moderno una
estructura tripartita del poder, la misma se aplica al Estado colombiano, no obstante
también se empiezan a reconocer y a abrir espacios como poderes otras expresiones de
la sociedad. De ahí que en Colombia se hable hoy por hoy de los poderes públicos y de
los poderes sociales.
Poderes Públicos: Tal y como se estableció en el constitucionalismo del siglo XVIII,
los poderes públicos son el ejecutivo, el legislativo y el judicial y de ellos brevemente
se puede señalar:
z El primer poder es el ejecutivo que tiene responsabilidad unipersonal y poder
nominativo. Está encabezado por el Presidente de la República, quien cumple sus
funciones ejecutoras a través del gabinete y de las agencias del Estado. Los
gobernadores y alcaldes son los representantes del poder ejecutivo en el nivel
territorial.
z El segundo poder es el legislativo, ejercido por un cuerpo colegiado en dos cámaras
parlamentarias, que toman determinaciones y acciones colectivas. Es un poder
político deliberativo, tiene la facultad de hacer las leyes y ejercer el denominado
control político sobre el poder ejecutivo. Es de aclarar que a nivel territoral existen
cuerpos colegiados como son las asambleas departamentales y los concejos
municipales y distritales, los cuales ejercen el control político sobre gobernadores y
alcaldes pero carecen de la función legislativa por ser Colombia un Estado unitario.
z El tercer poder es el judicial encargado de administrar justicia y lo hacen las altas
cortes (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo
Superior de la Judicatura) y los respectivos jueces de los diferentes ámbitos
territoriales. A la labor de esta rama del poder público concurre la Fiscalía General
de la Nación como órgano investigador del delito.
El cuarto poder es el de la opinión, lo ejercen los grupos de presión como los medios de
comunicación (prensa, radio, televisión) e informáticos y de enlace por redes (internet).
Este poder transmite y maneja la información, permitiendo construir movimientos de
opinión sobre los problemas de interés público.
El quinto poder es el electoral, consiste en el derecho y el deber de los ciudadanos de
elegir a sus representantes, es decir, que este poder deviene del voto entre otros
mecanismos. El poder electoral es autónomo e independiente, respecto a las otras
formas de poder; ha cobrado una mayor legitimidad con instrumentos como el voto
programático, la revocatoria y el referendo, consagrados en la Constitución de 1991,
que le otorgan a los ciudadanos el poder de revocar el mandato del elegido cuando el
gobernante no cumple los compromisos adquiridos con sus electores.
El sexto poder: Este poder es el del Control Ciudadano que está en cabeza de los
ciudadanos que deciden ejercer sus derechos de control, no obstante la preponderancia
del carácter social o ciudadano que se otorga al sexto poder, éste se presenta en su
expresión más genérica como una alianza entre la ciudadanía y los órganos de control
del Estado a fin de propiciar su fortalecimiento y en pro de elevar a la mayor expresión
su eficacia. Por ello puede decirse que el sexto poder es el del control.
El sexto poder es una herramienta de lucha contra la corrupción y la mala gestión y por
antonomasia en favor de la transparencia y la buena gestión pública, para ello es necesario
la promoción y surgimiento de una conciencia pública activa con una estrategia orientada
a:
z Formar conciencia en las personas que lo público es de todos y por tanto yo soy
parte de lo público y por ello demuestro un interés auténtico por conocer y defender
lo público.
z Impulsar espacios y procesos de concertación social para diseñar estrategias y
mecanismos de lucha contra la corrupción y protección de lo público
Definir compromisos claros para la protección de la público asegurando los medios
para su cumplimiento
z Desarrollar ejercicios efectivos de control mediante la apropiación de los mecanismos
a su alcance. Es necesario entender el control de una forma activa y proactiva que se
instaure como un faro que permita resguardar el universo de lo público bajo la garantía
de su buen manejo y gobierno.
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Materiales:
Mano en caucho espuma de doble faz y base de madera. Opcionalmente podrá
utilizar papelógrafo o tablero y marcadores.
Metodología o desarrollo:
Esta técnica puede ser utilizada de varias maneras, bien sea para propiciar la
intervención de los participantes para expresar sus ideas libremente, o como refuerzo
a la exposición del facilitador. En todo caso es una herramienta que facilita el
desarrollo de trabajos en grupo y posterior exposición en plenaria. En estas líneas
se presenta una de las modalidades previstas para el uso de esta técnica:
Recomendaciones:
La aplicación de esta técnica en la modalidad antes sugerida toma entre 30 y 40
minutos, según sea el número de asistentes, de todas maneras, el facilitador puede
innovar modalidades alternativas de uso,
Diseño:
La concepción de los ismos de la corrupción y de El sexto poder, así como la
imagen de la mano de doble faz que les acompaña es una construcción colectiva de
la la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana y de los diseñadores de
la separata que se publicó febrero de 2001. La reproducción de esta imagen en un
cuerpo volúmetrico en icopor con fines didácticos la realizó la trabajadora social
Martha Eugenia Lúquez Herrera, la consultoría 1078 de 2002 llevó este elemento a
un material más manejable, durable para darle su actual presentación.
Aprobación:
Luis Fernando Velásquez Leal, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano.
Documentación:
Luz Marina Valencia Cardona, Comunicadora Social , profesional de la Dirección
de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
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DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
Nombre de la Técnica:
Cadena de la corrupción o de la transparencia
Objetivo:
Despertar inquietud frente al dilema ético de la persona en relación con lo público
y en particular con los recursos públicos y evidenciar la ética como un principio
presente en cada una de las personas individual y socialmente considerados en
distintos ámbitos de la vida.
Descripción:
La cadena de la corrupción o de la transparencia es una secuencia visual de unos
elementos presentes en cada una de las 9 láminas que la integran. Estos elementos
constituyen unas constantes a lo largo del proceso de visualización y en sí mismos
encierran el mensaje central de la técnica, el principio del bien y del mal que para el
caso se abstraen para representar la transparencia de buen comportamiento frente
a lo público o una buena gestión de los recursos públicos por un lado, o la
corrupción, el indebido comportamiento o la mala gestión por el otro. Los elemento
visuales son:
z Una semilla verde llena de vida como expresión del
principio del bien o lo bueno moralmente hablando
z Una semilla café, en sí misma marchita, como expresión
de muerte y, desde la moral, del mal
z Un círculo rojo que según convenciones acuñadas en otras
técnicas simboliza el universo de lo público
z Un arco verde que expresa el entorno o ambiente más
amplio o general en el que nos movemos, entiéndase como
la sociedad, el Estado.
Estos elementos adquieren una dinámica tal a lo largo de la vida de un ser humano
que son los que determinan su comportamiento ético y moral frente a la sociedad,
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Materiales:
Esta técnica requiere fundamentalmente de las imágenes que para el caso se
tienen tanto en medio magnético como impresas a color y debidamente laminadas
a fin de facilitar su manipulación, si el facilitador decide utilizarla en esta última
presentación no necesitará apoyarse en el proyector de imagen, como sería si decide
trabajarla en medio magnético, aunque entre las modalidades de uso está la posible
combinación de ambas presentaciones. Es posible que necesite materiales
complementarios como serían hojas de papel en blanco en tamaño carta, oficio o
pliego y elementos para escribir en ellas las narraciones o conclusiones a las que se
llegue según sea la modalidad que se utilice con la técnica.
Metodología o desarrollo:
Son varias las formas en que se puede utilizar esta técnica y como apoyo a diferentes
temas en especial a aquellos que se refieren al entorno de lo público o lo que pasa
con lo público,. En general es una herramienta de sensibilización y reflexión sobre
la corrupción y la transparencia y la ética pública.
Recomendaciones:
Se anexan las variaciones metodológicas recomendadas en la utilización de esta
técnica. En general es de advertir que sirve para toda clase de público que esté en
disposición de trabajar con imágenes y según sea la variante que se utilice, la
técnica puede trabajarse en tiempos desde 30 minutos hasta 2 horas o algo más.
Dada la funcionalidad de la herramienta por su maleabilidad y el predominio de la
imagen como lenguaje resulta efectiva para enfocar los temas de corrupción y
transparencia. Además es de aclarar, que aunque en su diseño la cadena se concibió
con una secuencia que es la que indica la clave del dominó en la parte inferior de
cada lámina, en general puede decirse que todas la interpretaciones y
reconstrucciones de la secuencia son válidas en la medida que quienes la trabajan
le dan su sustentación y significado, he ahí un atributo del aprendizaje significativo.
Diseño:
Martha Eugenia Lúquez Herrera en compañía de Martha Cecilia Molina Hoyos y en
ejercicio de creatividad visual dirigido por los consultores Estela Baracaldo y Leonardo
Bermúdez para la construcción del marco educativo del control fiscal participativo,
Consultoría 1078/2002
Lugar y fecha: Bogotá, Auditorio Participación Ciudadana, Versión: 1.0
julio 26 de 2002
Mejora: Versión:
Lugar y fecha:
Validación:
Ejercicio de validación con funcionarios el 21 de agosto de 2002, y con un grupo
de ciudadanos integrado por personas con discapacidad física en la localidad de
Kennedy, en Bogotá.
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Aprobación:
Luis Fernando Velásquez Leal, Director de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Documentación:
Martha Eugenia Lúquez Herrera, trabajadora social, profesional, Dirección de
Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Revisión:
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano y Martha Sonia Robayo Cruz, Coordinadora de Gestión.
Anexos:
Algunas alternativas de uso Observaciones
Nombres sugeridos:
Interpretación de la secuencia
z La transparencia.
ordenada. Se invita a armar z Cadena de la transparencia.
una historieta y a darle z Parábola de la semilla.
nombre. z Construcción de lo público.
Se entregan las tarjetas ordenadas al azar y
Armar la secuencia y su se invita al grupo a dar el orden que
respectiva historia. considere pertinente y a contar la historia a
partir de la secuencia armada.
En plenaria, se arma una Se entrega cada una de las tarjetas a una
historia a partir de la lectura persona distinta; enseguida, en plenaria y
de la ficha por parte de la en orden de la secuencia, se invita a la
persona a la que fue primera persona a iniciar la historia, quien
asignada. El propósito es contenga la segunda tarjeta continuará con
armar un cuento a varias la historia y así sucesivamente hasta
voces (tantas voces como terminar con la novena tarjeta. Al final se
tarjetas). realiza una breve intervención del grupo
(plenario) para recoger los elementos que
en torno al manejo de lo público se
evidenciaron en la historia.
Nombre de la Técnica:
Casos hipotéticos de contratación administrativa
Objetivo:
Recrear lúdicamente comportamientos acertados y equivocos de sujetos que
intervienen en el proceso de contratación administrativa.
Descripción:
Esta técnica consta de dos tipos de elementos:
z Ocho (8) casos hipotéticos de contratación estatal recreados a partir de
situaciones que podrían darse en la realidad y se presentan en impresos
plastificados para ser manipulados por los participantes y en diapositivas para
proyectar en video beam o proyector de acetatos.
z Ocho (8) guías de respuestas que sirven de apoyo a la reflexión sugerida por los
casos.
Materiales:
Ocho (8) presentaciones de los casos hipotéticos de contratación estatal y ocho
(8) guías de respuestas, el Estatuto de contratación y demás normas citadas. Retro
proyector o vídeo beam y computador, según el soporte que se utilice.
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Metodología o desarrollo:
Se sugiere utilizar esta técnica con el siguiente procedimiento:
z Organizar grupos de trabajo y entregar a cada uno un caso y se les pide
desarrollar el ejercicio que en él aparece. El facilitador conserva la guía de
respuestas de todo los casos. En los grupos se designa un moderador que
realiza la lectura e invita a discutirlo e identificar los puntos críticos que se
plantean, en lo posible, este ejercicio se debe apoyar con los textos de las
normas citadas. El facilitador orienta y asesora a cada grupo durante el desarrollo
del ejercicio.
z En plenaria cada relator presenta el caso abordado y su análisis. Para ello, se
podrá apoyar en la proyección del caso. El facilitador realiza las aclaraciones y
complementaciones a que de lugar y absuelve las preguntas que se formulen.
Recomendaciones:
Estos casos se han construido con una perspectiva de integralidad del proceso de
contratación administrativa, de ahí, que no se restringan unicamente a la Ley 80
de 1993 y sus reglamentarios y acudan a otras normas involucradas en estos
trámites. Se invita a mirar la contratación desde el proceso mismo de la planeación,
presupuestación, calificación de los sujetos, la contratación en sí misma y sus
múltiples repercusiones y beneficios lo que requerirá una mirada holística y una
mayor preparación del facilitador.
Se recomienda disponer de las normas citadas y en uso.
Diseño:
Diego Isaías Peña - consultoría 1078 de 2002
Lugar y fecha: Bogotá, Septiembre de 2002 Versión: 1.0
Validación:
Lugar y fecha:
Aprobación:
Luis Fernando Velásquez, Director Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano
Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002
Mejora:
Lugar y fecha: Bogotá, noviembre de 2003 Versión:
Documentación:
Diego Francisco Álvarez Ortíz, Administrador Público, Profesional de la Dirección
de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Revisión:
Hugo León Saavedra Padilla, Director Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano
Lugar y fecha: Bogotá, enero de 2004
Anexos
Caso 1
Desplazamiento de postguerra
El 25 de octubre de 2002, a causa del desabastecimiento total de plomo en el mercado,
los grupos armados del país se vieron obligados a dejar sus armas. En vista de ello, la
población civil, en actitud de resistencia ante tales grupos, obligó a la mayoría de sus
miembros a buscar otros sitios de vivienda fuera del territorio de sus antiguas operaciones.
Como resultado del desplazamiento forzoso más numeroso de todas las épocas, llegaron
a Bogotá centenares de excombatientes en búsqueda de refugio, entre ellos Manolo
Cartago y Carolino Marandala.
Ante esa emergencia, el Alcalde Mayor de Bogotá, Alberto Honesto Márquez, diseñó un
plan con las siguientes medidas: garantía de cobertura alimentaria, consecución de
albergues temporales y ampliación de políticas de salud y educación para las mujeres y
los niños víctimas del desplazamiento.
a) Un contrato por la suma de $7.000 con “El rincón del triglicérido S. A.”, que se
obligaba a proveer la alimentación de la población desplazada por dos meses.
b) Un contrato por la suma de $5.000 con la asociación de “Albergues IPEK Ltda.” para
que parte de los desplazados fuesen recibidos en los albergues “El Modelo” y “La
Pircota”.
c) Y finalmente, un contrato por la cuantía de $8.000 con la firma “Márquez e Ingenieros
S.A.” cuyo objeto era la rehabilitación de la avenida circunvalar en el tramo
comprendido entre la calles 35 y 72.
3. ¿Es posible que alguno de los contratos presente problemas relacionados con la
imposibilidad de contratar por parte de una de las partes? (Ley 80. Art. 8. num. 2,
b)
27
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Guía de rrespuestas
espuestas
Cas
asoo 1. Desplaza
Desplaza miento de postguerr
esplazamiento postguerraa
1. De acuerdo con los artículos 42 y 43, la situación señalada en el caso puede ser
presentada como razón válida para declarar el estado de urgencia manifiesta. Sin
embargo, el tercer contrato claramente no posee una conexidad con los hechos que
motivan la declaratoria de la urgencia y por tal razón se torna en un uso indebido de
esta facultad. Corresponde a las entidades de control fiscal (en este caso al contralor
distrital) revisar la legalidad de los actos, iniciar investigaciones y de ser el caso,
enviar lo pertinente a la Procuraduría y a la Fiscalía para que cada una de ellas inicie
su correspondiente investigación.
Por su parte, el contrato C no se encuentra relacionado con los motivos que dieron
origen a la declaratoria de urgencia manifiesta, por lo tanto no podía celebrarse con
base en la misma.
Sin embargo, teniendo en cuenta que se trata de un contrato de menor cuantía (art.
24 literal a, Ley 80/93), podía celebrarse mediante la modalidad de contratación
directa, siempre y cuando cumpliera con los requisitos establecidos en la Ley 80 de
1993 y en el Decreto 2170 de 2002 , art. 1, 2 y 11, en relación con la publicación
de prepliegos y pliegos, convocatoria pública y pluralidad de oferentes, entre otros.
Caso 2
Bolívar con piscina
Elegido y posesionado como alcalde de Bogotá, el señor Demócrito Calle Reina para el
período 2003-2006, toma una decisión sin precedentes: decide construir un centro
multideportivo en la plaza de Bolívar con el fin de que todos los bogotanos, incluidos
los funcionarios públicos, asuman el centro como lugar de encuentro y reconciliación
en torno al deporte. Se considera que en el futuro este lugar puede resultar decisivo para
una negociación de paz pues la confrontación armada podría ser transformada en
competencias deportivas realizadas a la vista de El Libertador. Sin dudarlo, el doctor
Demócrito ordena iniciar el proceso de licitación para la primera obra: la construcción
de una piscina de alto rendimiento. El 24 de junio se presentan los pliegos de condiciones
a través de dos avisos en un periódico de amplia circulación nacional. Cuatro días después
de la publicación del último aviso, se abre la licitación y, concluido el término, se presentan
dos propuestas de las cuales se destaca lo siguiente:
N° empresa precio tiempo experiencia equipos
1 “DEPORTES NÁUTICOS S.A.” $1.000.000.000 4 meses 10 años Retroexcavadora
de precisión
CINT.2002
2 “SINPISCINA S.A” $900.000.000 4 meses 5 años Retroexcavadora
ARTE 1999
Guía de respuestas
Caso 2. Bolívar con piscina
1. La irregularidad más clara dentro del proceso de licitación señalado en el caso es la
apertura anticipada de la licitación. De acuerdo con el artículo 30 de la Ley 80 de
1993, el tiempo que debe transcurrir entre la publicación del último aviso y la
apertura de la licitación debe ser entre 10 y 20 días. Así mismo, no se dio
cumplimiento a la publicación de prepliegos y pliegos, de conformidad con el Decreto
2170 de 2002.
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30
Caso 3
Cha-gira a la política
En el 2002, después de su éxito internacional, el cantante colombiano Cha-Gira decide
retirarse definitivamente de su actividad artística para dedicarse a la política. El artista
sostiene que su mayor atracción desde niño es la política y observa que el ejercicio de
esta actividad resulta más lucrativo que su vieja profesión.
Con el fin de reunir recursos para su campaña a la alcaldía del Distrito de Cartagena,
Cha-Gira decide organizar una serie de conciertos en todo el país con diferentes artistas.
Para ello, el 4 de febrero de 2002, el artista realiza un contrato de arrendamiento del
estadio de Cartagena con la Secretaría de Recreación y Deporte del Distrito, por el término
de un mes comprendido entre el 5 de febrero y el 5 de marzo, por un valor de
$200.000.000. De tal forma, el 25 de julio de 2003 como cierre de conciertos, en compañía
de su esposa Antonieta y su suegro, Cha-Gira presenta su concierto de despedida en el
estadio ante 20.000 espectadores. Así, con recursos suficientes para comenzar su vida
política, Cha-Gira inscribe e inicia su campaña electoral el día 6 de marzo con el emblema
“No más pies descalzos”.
Después de una dura disputa con el otro candidato, el señor Gira es elegido como
alcalde de Cartagena el 4 de septiembre e inicia su periodo de gobierno el 1 de enero de
2004. No obstante, después de un año y con tan solo algunos logros en materia de
difusión de actividades artísticas y recreacionales, extenuado y melancólico, el alcalde
Gira concluye que su vida política ha llegado a su fin y, argumentando razones de salud,
presenta su renuncia ante el gobernador del departamento el 3 de enero de 2005. La
renuncia es aceptada y después de seis meses, para celebrar su regreso al mundo artístico,
el cantante decide realizar un concierto llamado “El reencuentro”. Para ello, realiza un
nuevo contrato con el Instituto de Recreación y Deporte de Cartagena el 10 de junio de
2005 para el alquiler del estadio por un mes a un valor de $10.000.
Guía de respuestas
Caso 3. Cha-gira a la política
1. No existe ningún tipo de inhabilidad del cantante vinculada con el primer contrato
de arrendamiento celebrado con el Distrito de Cartagena. De acuerdo con el artículo
95 de la Ley 136 de 1994, existe inhabilidad para quien aspira a ser alcalde cuando se
ha participado durante el año anterior a su inscripción en la celebración de contratos
con entidades públicas. En el caso presentado, el cantante inscribe su candidatura
después de un año de haber celebrado el contrato. En este sentido, el hecho de que
el contrato se haya ejecutado posteriormente y por lo tanto dentro del año anterior
a la inscripción de la candidatura, no genera inhabilidad del aspirante. (Consejo de
Estado, Sentencia de 27 de julio de 1995).
2. No podía, puesto que de conformidad con lo establecido en el articulo 39 de la Ley
617 del 2000, los alcaldes no pueden celebrar contratos sino hasta 12 meses después
de la terminación del período o de la renuncia del cargo. En el caso que nos ocupa, el
contrato se celebró tan solo seis meses después.
Caso 4
Fórmula uno en tocancipá
El municipio de Tocancipá posee un área rural de actividad agrícola que desarrolla el
60% de la actividad económica de la población. No obstante, la comercialización de los
productos de la zona se dificulta debido al mal estado de las vías internas, y las de
acceso al municipio. Ante tal situación, algunos de los pobladores han presentado
peticiones directas a la Secretaría de Obras del Municipio con el fin que se les preste la
maquinaria necesaria y sus operarios para la rehabilitación y construcción de carreteras
veredales. Sin embargo, a pesar de la presión de los pobladores, el Secretario de Obras
señala que la maquinaria se encuentra en mantenimiento o está destinada a obras de
mayor importancia.
Por esa misma razón, el Secretario de Obras decide realizar un contrato con una firma a
través del proceso de contratación directa (por ser de menor cuantía el contrato) para
que realice los trabajos viales del municipio solicitados por la población.
Transcurridos tres años y producida una nueva elección de alcalde, la población ve con
extrañeza que dentro de las obras inauguradas por el mandatario anterior, en compañía
de su Secretario de Obras, se encuentra una vía en excelentes condiciones que conduce
a la propiedad llamada “Los futuros Montoyitas”, propiedad de la señora Eugenia Álvarez
de Shumacher. Por otro lado, las vías contratadas no llegaron ni a la mitad de su
construcción debido a que la alcaldía no realizó los pagos al contratista.
1. ¿Qué tipo de irregularidad se encuentra en el caso descrito? (Ley 610 de 2000, Ley
734 de 2002, Código Penal)
2. ¿Existe algún tipo de responsabilidad por parte del contratista que dejó las obras a
mitad de camino? (Ley 80 de 1993/ Art. 5. num 1, Art 50)
Guía de respuestas
Caso 4. Fórmula uno en tocancipá
1. La violación más evidente en el caso se relaciona con el uso indebido de recursos
públicos. No es un problema directo con la contratación, sino con la utilización de
bienes públicos destinados a favorecer intereses particulares. En tal sentido, tanto
el Alcalde como el Secretario de Obras han incurrido en delitos contra la
Administración Pública, faltas disciplinarias y la responsabilidad fiscal a que hubiere
lugar.
2. En el caso no existe responsabilidad por parte del señor contratista debido a que su
incumplimiento del contrato posee una justa causa materializada en el
incumplimiento por parte del contratante. De acuerdo con la Ley 80 en su artículo 5,
uno de los derechos más importantes del contratista es precisamente recibir los
pagos oportunamente. El artículo 50 establece la responsabilidad estatal de
indemnizar al contratista en los casos de incumplimiento imputable a la entidad
contratante.
Caso 5
Las equinorutas
La candidata a la Alcaldía de Sibundoy, Prometea Madera de Gallo, al inscribir su programa
de gobierno, incluyó como el principal problema por solucionar en el municipio la
construcción del relleno sanitario en razón de la alta contaminación generada por el
botadero de basura existente. Con esta propuesta ganó la alcaldía.
Una vez posesionada, presentó para la aprobación del concejo municipal el proyecto del
plan de desarrollo en el cual incluyó como prioridad la descongestión vehicular del
municipio.
Después de múltiples debates al interior del concejo, el plan fue aprobado sin modificación
alguna, procediéndose, en consecuencia, a la elaboración del presupuesto correspondiente
al año 2000.
Aprobado el presupuesto, los ciudadanos se dan cuenta de que las políticas diseñadas
por la Alcaldesa excluyen la solución del problema de basuras del municipio, pilar básico
de su programa de gobierno. En efecto, la mayor parte de los recursos de inversión son
destinados a la implementación de un proyecto que tiene como objeto la construcción
en toda la ciudad de equinorutas, es decir, caminos exclusivos para el tránsito de caballos
y vehículos de tracción animal, en general. El presupuesto de inversión restante es
destinado a la prestación de otros servicios de competencia de la Administración
municipal, tales como educación, cultura, recreación, etc.
Con el objeto de construir las equinorutas, la Alcaldesa realiza una primera contratación
con la “Sociedad Mordida de Caballo”, para la construcción de la primera fase del sistema
municipal de equinorutas que conecta el centro del municipio con los sectores urbanos
donde habitan los estratos más altos de la población. Dos (2) de los concejales de
Sibundoy son socios de esta Sociedad.
Guía de respuestas
Caso 5. Las equinorutas
1. De conformidad con los dispuesto en la Ley 152 de 1994, específicamente en su
artículo 39, numeral 1, los alcaldes deben tener en cuenta al momento de elaborar
su plan de desarrollo la correspondencia entre este y lo planteado en su programa de
gobierno. De otro lado, el artículo 39, numeral 2 de la Ley 152 de 1994, consagra la
obligación de darle prioridad al gasto social, entendido este como los recursos
destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población en materia de salud,
educación y saneamiento básico.
3. Teniendo en cuenta que dos de los concejales del municipio de Sibundoy son socios
de la “Sociedad Mordida de Caballo”, se configura la incompatibilidad para contratar
prevista en el artículo 8 de la Ley 80 de 1993, concordante con el artículo 45 de la
Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 177 de 1994, razón por la
cual la Alcaldesa no podía contratar con esta sociedad y los concejales debieron
poner en conocimiento la incompatibilidad que se estaba presentando.
Caso 6
El edificio de la gobernación
Teniendo en cuenta las precarias condiciones de trabajo de los funcionarios de la
Gobernación de Cundinamarca, se decidió implementar un plan de mantenimiento y
mejoramiento de las instalaciones del edificio principal. Para tales efectos, el gobernador,
Poncio Pilló, dejó en manos del tesorero, Honesto Rincón, y de la secretaria general,
Sofía Palacios, la responsabilidad de liderar el proceso para la realización de las obras.
Los dos funcionarios proyectaron las siguientes obras: readecuación de baños, inclusión
de oficinas modulares, lavado y mantenimiento general de la fachada y ampliación del
parqueadero.
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a. Contrato de lavado y rehabilitación de fachada con la firma CVY Ltda. por un valor de
$50.000 por metro cuadrado, para una suma total de cien millones de pesos
($100.000.000).
b. Contrato de compra e instalación de 200 oficinas modulares con la firma CVY Ltda.
por un valor de un millón ($1.000.000) por oficina y un costo total de doscientos
millones de pesos ($200.000.000).
c Contrato de ampliación de la zona de parqueadero suscrito con la firma “Todo o
Nada S. A.” por un valor dos cientos millones de pesos ($200.000.000).
Es de anotar que para efectos de la celebración de los contratos suscritos con la firma
“CVY Ltda.”, se recibieron dos propuestas adicionales que se encontraban por debajo,
en un 30%, del valor de estos, presentadas de conformidad con los precios del mercado.
El plazo para la terminación de la obras era de 1 año desde la firma del contrato (5 de
noviembre del año 2002). Año y medio después de la iniciación de las obras y
transcurridos seis meses de la elección del nuevo gobernador, los funcionarios se
encontraban laborando en oficinas modulares adecuadas, baños en excelentes
condiciones y con la fachada impecable del edificio. No obstante, quienes poseían carro
debían ubicarlo en el parqueadero público “El Palacio de Honesto”, de propiedad del
Tesorero y de la Secretaria, que se encontraba al frente del edificio.
1. ¿Los contratos celebrados con la firma “CVY Ltda.” estuvieron sujetos a los principios
de transparencia, economía y responsabilidad? (Ley 80 de 1993/ Arts. 24, 25 y 26;
Dec. 2170 de 2002).
2. ¿Existe algún tipo de problema con el contrato celebrado con la firma “Todo o Nada
S. A.” (Ley 80 de 1993, Arts. 4, 5 y 26)?
Guía de respuestas
Caso 6. El edificio de la gobernación
1. Teniendo en cuenta que los valores de los contratos se encontraban dentro de la
menor cuantía, era posible su celebración mediante la modalidad de contratación
directa. Sin embargo, la Gobernación no cumplió con la obligación de la publicación
de los prepliegos y pliegos, de las que se habla en los parágrafos de los artículos 1 y
2 del Decreto 2170 de 2002, lo cual impidió que se recibieran más propuestas. Así
mismo, se deduce claramente que hubo un favorecimiento, puesto que la Gobernación
contaba con dos propuestas más favorables, tanto en costos como en los demás
aspectos que se deben tener en cuenta en la selección objetiva. Por lo anterior puede
concluirse que no se cumplieron los principios que rigen la contratación estatal, por
lo cual se podrían iniciar las acciones penal, disciplinaria y fiscal.
2. Sí existe problema por cuanto el objeto del contrato no se cumplió, ya que los
funcionarios de la Gobernación no disponen de parqueadero oficial. En consecuencia,
tanto la entidad contratante como el contratista incumplieron con los deberes
consagrados en los artículos 4 y 5 de la Ley 80 de 1993, respectivamente, por cuanto
la primera no veló por el cabal cumplimiento del objeto contractual y el segundo no
lo cumplió.
CASO 7
EMERGENCIA EN TOLUHUELE
El 1 de diciembre de 1996, el Alcalde del Municipio Toluhuele, Alberto Manzanares,
después de un proceso de licitación efectuado en forma legal, celebró un contrato de
Obras Públicas entre el Municipio como parte contratante y el Ingeniero Civil Aquiles
Tumbo, como contratista. El objeto del contrato era la ampliación y terminación del
acueducto y alcantarillado del Municipio y el plazo para la ejecución de la obra se pactó
en seis (6) meses.
La cuantía total del Contrato se fijó en la suma de ciento catorce millones de pesos
($114.000.000), valor que sería cancelado de la siguiente manera: 20% como anticipo,
40% a la mitad de ejecución de la obra y el 40% restante a su finalización. Transcurridos
tres meses de iniciadas las obras, se había dado un avance del 20% en la construcción
del acueducto y un 15% en la del alcantarillado. De acuerdo con lo pactado en el
contrato, el Municipio desembolsó el otro 40% del precio con el fin de que el contratista
continuara con la obra.
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2. ¿La decisión adoptada por el señor Alcalde frente al señor Aquiles Tumbo fue correcta?
(Ley 80 de 1993/Arts. 17, 18, 25, Num. 19.
3. ¿La presentación de una propuesta en una nueva contratación por parte del señor
Aquiles Tumbo era legal?
Guía de respuestas
Caso 7. Emergencia en Toluhuele
1. De acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en los contratos de obra pública
debe existir quien se encargue de la vigilancia y seguimiento del contrato, denominada
interventor. No obstante, el jefe de la entidad contratante debe coordinar y mantener
cercanía con la misma obra, con el fin de vigilar las labores desempeñadas por el
contratista y las del mismo interventor.
3. De acuerdo con las acciones tomadas por el Alcalde frente al señor Aquiles Tumbo,
en principio, no existe impedimento para la presentación de propuestas por parte de
este último a nuevas licitaciones. Cosa diferente sería que el alcalde hubiera declarado
la caducidad del contrato, caso en el cual el contratista quedaría con una inhabilidad
para contratar con el Estado por el término de 5 años.
Cas
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Una nuev
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ogotá
Bogo
En el año 2005, se hace evidente en la capital del país la insuficiencia de fuentes de
energía. En vista de ello, las autoridades de la ciudad deciden iniciar un proyecto energético
cuyo objetivo principal es la construcción de una nueva represa. Para tales efectos, se
llega a la conclusión de que es necesario inundar la zona norte de la ciudad porque es la
única que presenta buenas condiciones para realizar la obra. La zona norte de la ciudad
posee área rural y urbana con población aproximada de un millón de habitantes que
debe ser reubicada. Con tales fines, se emprende un programa de reubicación con dos
componentes básicos: uno relacionado con el aspecto psicosocial y otro, con la compra
y adecuación de nuevas viviendas.
2. ¿Se presentó incumplimiento por parte de los contratistas, teniendo en cuenta que
al momento del recibo de los servicios y de las casas y de liquidación de los contratos,
el contratante declararó estar conforme con lo entregado? (Ley 80 de 1993/Arts.
60 y 61).
Guía de respuestas
Caso 8. Una nueva represa para Bogotá
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, en la
liquidación del contrato debió exigirse al contratista la suscripción o ampliación de
la póliza de estabilidad de la obra con el objeto de garantizar el cubrimiento de los
daños en las viviendas.
2. En relación con el primer contrato, el hecho del suicidio de las personas no se puede
relacionar directamente con la ejecución del contrato con la ONG y, por tanto, no se
puede deducir inmediatamente su incumplimiento. El objeto de este contrato puede
ser considerado como una obligación de medio y habría que entrar a mirar con más
detalle hasta que punto existió negligencia por parte del contratista. En cuanto al
segundo contrato, el caso aporta datos acerca de la construcción de los cimientos
que permitirían a la administración hacer efectiva la póliza de estabilidad de obra.
Aclaración: Estas guías de respuestas son una base para orientar el criterio de los faciliatdores
quienes al momento de preparar el tema deberán complementarlas y actualizarlas.
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DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
Nombre de la Técnica:
Síntesis temáticas para presentación con proyector.
Objetivo:
Servir de guía y apoyo didáctico para el facilitador, propiciar su interacción con los
participantes en las actividades de formación y ayudar a la comprensión, de los
temas por parte de los participantes.
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Descripción:
Las síntesis se presentan en diapositivas soportadas en medio magnético contenidas
en un disco compacto y en algunos casos en acetatos. Según sea el soporte que se
utilice así serán lo equipos que se requieran.
Los contenidos de estas síntesis son:
Diapositivas Temas
12 Sensibilización para el control fiscal participativo
16 Control Fiscal
11 Organización del Estado Colombiano
24 Control Ciudadano a la Contratación Estatal
25 Control Ciudadano como mecanismo de vigilancia a
la gestión pública
11 Mecanismos de Participación Ciudadana
11 Control Ciudadano a los Sevicios públicos Domiciliarios
3 Control Ciudadano a la Salud Pública
3 Control Ciudadano a la Educación Pública
Materiales:
Para utilizar este material didáctico se debe disponer de un proyector requerido según
sea que se utilicen las diapositivas o en medio magnético en este último caso requerirá
un vídeo beam acompañado de un computador con drive para CD o disco de 3/4. Se
debe contar con un espacio físico que se pueda adecuar para la visualización de las
presentaciones.
Metodología o desarrollo:
Esta técnica contribuye a la argumentación que debe hacer el facilitador bien sea
como introducción, desarrollo o cierre de la discusión generada mediante el uso de
esta ayuda didáctica. Puede ser utilizada en diferentes momentos de la capacitación:
z Para el desarrollo puntual de un momento de la actividad de capacitación.
z Como apoyo permanente del desarrollo del tema correspondiente.
z Como afianzamiento del tema al final de la actividad de capacitación.
z Además se puede alternar con otras técnicas.
Recomendaciones:
Se debe evitar la sola lectura de los acetatos sin explicación y ampliación de su
contenido. Esta ayuda no se puede aplicar indiscriminadamente sin tener en cuenta
las características del grupo que se va a capacitar, por ejemplo para algunos grupos de
población indígena es recomendable la utilización de otras técnicas que sean amigables
y con las que se sientan más confortables, teniendo en cuenta las costumbres y la
diversidad sociocultural de estos grupos.
Diseño: Versión: 1.0
Adaptación a partir de los módulos temáticos por Luz Dary Martínez-Consultoría
1078CGR. Diseño gráfico: Taller Creativo de Aleida Sánchez
Mejora:
Actualización y ajuste de contenidos: funcionarios de la Dirección de Promoción y
Desarrollo del Control Ciudadano.
Validación:
Ejerccios de validación Funcionarios de la Dirección de Promoción y Desarrollo del
Control Ciudadano en desarrollo de la Consultoría 1078.
Aprobación:
Luis Fernando Velásquez Leal, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano
Documentación:
Martha Sonia Robayo Cruz y Verónica Caro de Bernal, funcionarias Versión: 1.1
de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Aprobación :
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano
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DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
Nombre de la Técnica:
Intersección del control fiscal participativo y sus estrategias
Objetivo:
Conceptualizar el control fiscal participativo como la intersección entre el control
ciudadano y el control fiscal, visualizarlo como un sistema en funcionamiento y a
través de sus estrategias constitutivas.
CONTROL CONTROL
CIUDADANO FISCAL
Descripción:
El Control Fiscal Participativo es la materialización del ejercicio de la participación
ciudadana en el control y vigilancia fiscal, para presentar y desarrollar este tema se
han diseñado tres materiales didácticos a saber:
1. Una composición que define y visualiza el control fiscal participativo a partir de
tres elementos a saber:
El círculo amarillo del control ciudadano
El círculo azul del control fiscal
La unión o intersección de estos dos conjuntos de color verde que representa el
control fiscal participativo
2. Una composición que a manera de engranaje representa las cinco estrategias
del sistema de control fiscal participativo que son: Información, Formación,
Denuncias y Quejas, Organización y Auditorías Articuladas. Esta técnica es un
pendon tipo cartelera que muestra los cinco piñones de cada una de las
estrategias que constituyen el engranaje y un conjunto de fichas que contienen
palabras claves los indicadores que desarrollan cada una de estas estrategias.
3. El Esquema básico de un sistema con entradas; procesos, procedimiento,
recursos, salidas y retroalimentación que visualiza el control fiscal participativo
como un sistema encaminado a la generación de productos que satisfagan a los
ciudadanos. (Este elemento no se incluye entre los materiales reproducidos se
recomienda al facilitador su elaboración) la ayuda que aparece en la diapositiva
sobre el tema.
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Estrategia de información:
esta se aborda en dos sentidos:
1. Desde la institucionalidad: A las contralorías,
como a todas las entidades públicas, les asiste
el deber de garantizar información de utilidad
a la ciudadanía, ello como requisito de respeto
a los ciudadanos. Así, los informes y productos
que arroja el ejercicio del control fiscal, sin que
ello vulnere el principio de reserva, son
información de utilidad pública y deben por ello
facilitarse los medios para que estén
disponibles a los ciudadanos (internet,
publicaciones, medios de comunicación,
carteleras, contenidos temáticos de
deliberaciones y capacitaciones, etc.)
2. Desde la ciudadanía: Para el ciudadano es un deber y un derecho acceder a información
y estar informado, por cuanto no hay posibilidad de participación alguna si no hay
información, así el requisito de la participación ciudadana es un ciudadano informado,
en tanto ella es la fuente de conocimiento y ésta a su vez, la fuente de la conciencia
pública, capaz de fundamentar cualquier acción comprometida, más si ésta es de
control.
Cuando se presentan los niveles de la participación bajo el símil de una escalera, se dice
que la participación es el primer peldaño de dicha escalera, por consiguiente, la
información es la puerta de entrada al mundo de la participación ciudadana, es por
tanto, su requisito sine qua non. Siendo así, al ciudadano le asiste el deber de interesarse
por estar informado y cualificar su capacidad de acceso a la información pública disponible,
incluso si ello le implica acudir al derecho de petición de información (Artículo 23 de la
Constitución Política). La información es garantía de publicidad, de transparencia.
Estrategia de formación:
Comprende las actividades encaminadas a cumplir
con el objetivo promover la formación de
ciudadanos y organizaciones civiles para hacer
efectiva su participación en la vigilancia de lo
público y cualificar su contribución al control y
vigilancia de la gestión fiscal. Esta estrategia se
concibe entonces como el conjunto de mecanismos
que elevan cuantitativa y cualitativamente la
capacidad de los ciudadanos de tomar parte activa
en el ejercicio del control ciudadano y por
consiguiente en el control fiscal participativo.
Las actividades que comprende la estrategia de
formación se han discriminado según su objetivo específico en acciones de sensibilización,
capacitación o educación propiamente dicha y deliberación pública bien sea en foros,
en audiencias públicas u otro tipo de escenarios; además, comprende el desarrollo de
eventos donde se aplican metodologías como por ejemplo la lectura pública de listados
de afiliados al régimen subsidiado en salud. La concepción de esta acción educativa se
encuentra definida, explicada y sustentada en los desarrollos pedagógicos para la
promoción del control fiscal participativo (ver primera parte del manual para el facilitador)
En todos aquellos casos en que la conducta del servidor público, que es puesta en
conocimiento de la Contraloría, pueda configurarse como falta de carácter disciplinario,
se le da la denominación de queja.
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Las contralorías, en concordancia con el deber que le asiste a toda entidad pública,
deben propender por el establecimiento y funcionamiento de procedimientos y sistemas
de información que coadyuven a la atención de las denuncias y quejas ciudadanas y
además propiciar la coordinación intrainstitucional para que las dependencias técnicas
de control fiscal concurran a su atención a fin lograr la articulación de las voces
ciudadanas y su contribución al ejercicio del control, contribución que debe cuantificarse
dentro de sus beneficios. De la misma manera es necesaria la coordinación
interinstitucional para garantizar la atención de denuncias y quejas sin restricciones de
jurisdicción y competencia.
Estrategia de Organización:
La acción organizada de los ciudadanos construye
tejido social. Así se pasa de ciudadanos a ciudadanía
y de organizaciones desarticuladas o aisladas a
redes que en sí mismas aspiran a ampliar el alcance
e impacto del control ciudadano. Para el caso y con
fundamento en el mandato constitucional
contenido en los artículos 270 y 103, la ciudadanía
tiene el derecho de organizarse para ejercer el
control, una de las modalidades que permiten la
participación ciudadana en la vigilancia de lo
público, son las veedurías ciudadanas reglamentada
mediante la ley 850 de 2003, que ofrece el marco legal de referencia para su promoción,
las entidades de conformidad con lo estipulado en ella prestan apoyo técnico y jurídico
a las veedurías ciudadanas, a través de un mecanismo de coordinación para actuar en
red.
Esta estrategia del sistema de control fiscal participativo opera de una parte, para
detectar vacíos u oportunidades de control ciudadano sobre segmentos o proyectos
comprendidos en el universo de lo público y promover su ejercicio, y de la otra, para
atender o responder al interés de ciudadanos, comunidades y organizaciones de la
sociedad civil que aspiren a constituirse como veedurías ciudadanas, a establecer
relaciones de apoyo y asesoría y a buscar canales para su articulación a los procesos de
control fiscal .
El encuentro de estos actores con el propósito de adelantar el ejercicio del control tiene
altos requerimientos de comunicación, coordinación, aceptación y tolerancia, en una
palabra sinergia. Para desarrollar el ejercicio de control de manera armónica como un
equipo de trabajo también se requiere la vivencia de principios como la confidencialidad,
la confianza, la transparencia y el apoyo mutuo. De esta manera, en la práctica articulada
es que se logra la legitimación del quehacer de las partes actuantes todo en procurar
del buen uso de los recursos públicos y de una buena gestión: Los ciudadanos conocen
desde dentro el control fiscal, al tiempo que le hacen las contribuciones a su alcance, y
los servidores públicos que se abren y reciben a los ciudadanos enriquecen su trabajo
técnico al tiempo que desarrollan credibilidad en la participación ciudadana, en la
democracia participativa.
Materiales:
1. Tres elementos de la composición del concepto del control fiscal participativo como
una intersección del control ciudadano y el control fiscal fabricados en caucho
espuma en los colores convencionales, aptos para ser manipulados y visualizados.
2. Un pendón con el engranje de las estrategias del sistema, con los dientes de los
piñones con ímanes y el juego de fichas imantadas
3. Cartelera o elementos que prepare el facilitador con el esquema del control fiscal
participativo como un sistema.
4. Un tablero o pared para visualización o fijación de elementos con cinta de enmascarar
o alfileres según sea el caso.
Metodología o desarrollo:
En conjunto los tres materiales que abordan el tema son prácticos, sencillos para
utilizar y cumplen con la función de apoyar la exposición del facilitador garantizando
la participación de los asistentes. Así, para desarrollar el concepto de control fiscal
participativo, el facilitador puede apoyar una breve exposición o explicación exhibiendo
al público los elementos en sus manos y luego, a medida que expone los puede fijar
en el tablero de trabajo (o en la pared directamente) para que los elementos sean
visualizados durante la actividad. De la misma manera, se procede con el esquema
que presenta el control fiscal participativo como un sistema, pues cumple la función
de cartelera. Estos elementos también se presentarán en diapositivas dinámicas para
proyectar en vídeo beam.
- Una variante de este ejercicio es que el facilitador explique primero en qué consiste
cada estrategia y luego como ejercicio de control del aprendizaje o comprensión del
tema entregue las fichas para ser ubicadas en el piñón correspondiente por los
asistentes.
Recomendaciones:
Se recomienda ligar la composición de lo público, su entorno y el poder del control
con estas herramientas diseñadas para presentar el tema de control fiscal participativo
ambas coadyuvan para lograr interesar o sensibilizar a los participantes para que
opten por participar en el control sobre la base de una propuesta que se debe concertar
al finalizar el primer encuentro de sensibilización. Para aprovechar estas herramientas
se ha diseñado el Taller de Sensiblización sobre el Control Fiscal Particiaptivo que
aparece en el acapite de desarrollos pedagógicos, además se han levado las herramientas
a dipositivas para vídeo beam.
Diseño:
Verónica Caro de Bernal y Martha Eugenia Lúquez Herrera, Trabajadoras Sociales,
profesionales de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Lugar y fecha: Bogotá,D.C., marzo de 2003 Versión: 1.0
Mejora:
El taller Creativo de la Diseñadora Gráfica Aleida Sánchez Versión: 1.1
llevó la composición del engranaje en icopor al pendón
Lugar y fecha:
Validación:
Estos materiales didácticos fueron validados inicialmente en un taller que las
diseñadoras dirigieron el día 7 de abril de 2003 con los facilitadores de la Dirección
de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano y posteriormente, mediante la
ejecución de la estrategia de sensibilización sobre el control fiscal participativo “A
participar también se aprende” fue probada su efectividad en más de un centenar
de talleres que se realizaron con funcionarios y con ciudadanos y organizaciones
sociales, todos debidamente documentados.
Lugar y fecha:
Bogotá y ciudades capitales de los departamentos de Colombia en un período
comprendido entre los meses de abril y julio de 2003
Aprobación:
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano
Documentación:
Martha Eugenia Lúquez Herrera, profesional, Dirección de Promoción y Desarrollo
del Control Ciudadano.
INFORMACION
Transparencia y Publicidad
Informes de Auditoría
Publicaciones y Comunicados
Página Web
Buzón de sugerencias
Línea Transparente
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DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
Nombre de la Técnica:
Adaptación del cuento “ El traje nuevo del emperador”
Objetivo:
Propiciar un espacio de reflexión y análisis en torno a la ética de lo público en un
escenario donde se convierte en insumos de una reflexión pedagógica el
comportamiento de los gobernantes, los servidores públicos, los contratistas, los
ciudadanos y la ciudadanía.
Descripción:
Esta técnica consta de tres partes:
Una adaptación del cuento “ El traje nuevo del emperador” de Hans Cristian
Andersen
Una reflexión pedagógica diseñada como un ejercicio de reflexión colectiva sobre la
realidad que muestra la narración
Una interpretación que se muestra como una opción de comprensión de los
elementos del cuento a la luz de la realidad circundante.
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Si bien el concepto de ética aplica a las acciones de las personas, no podemos excluir de
esta dimensión la esfera pública en virtud de que las actuaciones del Estado se deben
caracterizar por la transparencia y probidad pues al fin y al cabo su gestión afecta a la
comunidad y a los ciudadanos.
Según Dennis Thompson, los conflictos éticos de la administración pública nacen de su
naturaleza dual: los funcionarios públicos actúan para los ciudadanos (naturaleza
representativa) y a la vez actúan con otros (naturaleza institucional). Sostiene
propiamente el autor que “Dado que los funcionarios actúan para otros, asumen derechos
y obligaciones que los ciudadanos ordinarios no tienen, o al menos no en el mismo
grado. Como agentes de la ciudadanía, se los juzga por principios distintos, o
interpretados de manera diferente, de los que se aplican a los individuos que actúan
para sí o para grupos menos globales”.(1)
Sociedad civil: Respecto a este concepto, podemos afirmar que es un término polisémico.
Tentativamente, se puede definir como la esfera organizada de la sociedad que se articula
en torno a intereses específicos y se convierte en una especie de conciencia moral frente
a las actuaciones del Estado. Norberto Bobbio entiende por sociedad civil “la esfera de
las relaciones entre individuos, entre grupos y entre clases sociales, que se desarrollan
fuera de las relaciones de poder que caracterizan a las instituciones estatales”. El autor
Alberto Olvera, en su libro “Introducción en La Sociedad Civil. De la Teoría a la Realidad”
aborda el concepto de sociedad civil desde la idea que existe una tercera esfera de la
sociedad, además del mercado y el Estado, en la cual puede fincarse la democracia a
través de la libre asociación y sobre la base sociológica de la interacción social.
Ciudadanía: Sobre el desarrollo histórico del concepto ciudadanía, Ricard Zapata- Barrero
sostiene que éste es producto de tres tradiciones históricas: “por un lado, la tradición
clásica griega, que enfatiza la noción como participación en asuntos políticos; por otro
lado, la tradición romano-cristiana, que desarrolla su carácter reivindicativo y de
desconfianza de la autoridad; y por último, la tradición hebraica, que pondera su actitud
leal y la aceptación del auto sacrificio para un bien comunitario...” (2) Históricamente el
concepto de ciudadanía se ha utilizado en forma excluyente; connota un límite y en
ciertas ocasiones un privilegio en el ámbito social, económico y político. En tal sentido,
no debemos caer en la trampa de asimilar ciudadanía con democracia. La causa del
desarrollo de la concepción débil de ciudadanía obedece, entonces, a circunscribirla más
en el ámbito legal que en el cultural. Siguiendo un poco a Aristóteles, un ciudadano no
se debería justificar por su origen o residencia (o por sus bienes materiales, se agrega),
sino por su actividad cívica y política.
Ser ciudadano implica involucrarse en la toma de decisiones que afectan la comunidad,
en deliberar sobre los asuntos públicos, valga decir, en participar. En este sentido es
válida la expresión de Pericles cuando afirma: “Si bien sólo unos pocos son capaces de
dar origen a una política, todos nosotros somos capaces de juzgarla”. Tenemos entonces,
que se debe rescatar la noción de ciudadano que participa activa y decididamente en la
vida pública, pero que no se reduce sólo a participar electoralmente, es decir a través del
voto, sino en el ámbito político que incluye, por supuesto, al electoral, pero que no se
agota en él.
Es preciso aclarar que una es la participación real cuando el ciudadano puede deliberar
en la toma de decisiones de la administración y lograr con su intervención que se
distribuyan los recursos con justicia social, que se inviertan equitativamente los dineros
públicos, que haya transparencia en la gestión pública; y otra es el sofisma de la
participación cuando la administración convoca a la ciudadanía a una asamblea
informativa para avalar las decisiones ya tomadas por los gobernantes. Esta última práctica
genera sentimientos de desengaño y frustración y una actitud negativa en las
comunidades.
(1)Thompson, Denis (1999) La ética política y el ejercicio de los cargos públicos. Barcelona, Gedisa, 1999
(2)Zapata-Barrero, Ricard (2001): Los contextos históricos de la noción de ciudadanía: inclusión y exclusión en perspectiva,
Barcelona: Antropos,( No 191)
Materiales:
Dos láminas tamaño carta plástificadas, una de las cuales contiene en una cara la narración
del cuento adaptado y la reflexión pedagógica en la otra. La segunda lámina contiene la
interpretación sugerida de l cuento. Según la odalidad de uso también se requerirán papeles
en el tamaño que se desee y marcadores.
Metodología o desarrollo:
z Se puede optar por integrar grupos a los que se le hará entrega de la lámina que contiene
el cuento y la reflexión pedagógica, nunca la interpretación que es para socializar en el
plenario. Se concede un tiempo prudencial para la lectura del cuento y el desarrollo del
ejercicio y se entregan los materiales adicionales para esta tarea.
z En un segundo momento se presenta en plenaria el ejercicio de los grupos, en lo posible
visualizando sus contribuciones las cuales serán recogidas por el facilitador para afianzas
las lecciones de la técnica. Para cerrar se recomienda hacer la lectura de la interpretación
del cuento por el facilitador o voluntariamente por algún participante.
Recomendaciones:
La actividad puede desarrollarse en términos generales con cualquier grupo que sepa leer y
escribir, de cualquier edad o nivel de formación. Sin embargo, el lenguaje de la ética de lo
público y demás conceptos se deberá adaptar de acuerdo con las características de los
grupos. Para el caso de personas analfabetas, niños, sordos, esta técnica podría dramatizar,
por ejemplo. Para la parte de soporte conceptual, es conveniente que el facilitador revise
otros autores que por su formación puedan aportarle elementos para enriquecer este marco.
Diseño:
Roberto Antonio Dáger Espeleta, filósofo, profesional de la Dirección de Promoción y
Desarrollo del Control Ciudadano
Mejora:
Lugar y Fecha:
Validación:
Sendos ejercicios con funcionarios que asistieron al taller “A participar también se
aprende” y con ciudadanosen talleres realizados en las capitales de departamento.
Lugar y fecha: Bogotá, abril a junio de 2003
Aprobación:
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Lugar y fecha: Bogotá, abril de 2003
Documentación:
Roberto Antonio Dáger Espeleta, profesional, Dirección de Promoción y Desarrollo
del Control Ciudadano. 53
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Reflexión pedagógica
1. Analizar el cuento a la luz de las siguientes preguntas:
a. ¿Cómo se percibe el manejo de lo público en el cuento?, ¿cómo se comportan los
personajes involucrados en la historia?, ¿cómo se administran los recursos públicos
en ese estado?
b. ¿Qué relación se encuentra entre la situación descrita en el cuento y la realidad
colombiana?
c. ¿Qué podemos hacer para transformar esta realidad desde una ética del manejo de
lo público?
2. De la reflexión del grupo, construir una conclusión que contenga la enseñanza del
cuento del traje nuevo del emperador.
UNA INTERPRETACIÓN
La historia nos obliga a plantear la responsabilidad social y política del tema del ejercicio
del poder público y la manera como éste se nos presenta en su desnudez. Para empezar,
se debe señalar la responsabilidad que le asiste al emperador que, con los dineros
recaudados por concepto de tributos e impuestos de su pueblo, decide adquirir un bien
particular para satisfacer su vanidad; lo que debe generar una reflexión ética en torno a
la utilización indebida de los dineros públicos.
Cuando el emperador se despoja de su ropa, es decir de su investidura, aparece como
uno más, como uno entre iguales ante su propio pueblo; eso en parte es lo que permite
que al final sea juzgado como un mortal que puede ser objeto de engaños y burlas, lo que
muestra el poder en una dimensión netamente humana, sin intermediarios, sin
contemplaciones: el poder no se agota en el ejercicio de un cargo, de una dignidad, sino
que se desdobla en los otros y emerge como una dimensión transitoria, efímera y pasajera.
Por eso el poder no lo otorga la investidura del cargo, sino la capacidad de servicio, la
honestidad en el ejercicio de las funciones públicas, en especial las que implican una
mayor responsabilidad social y política.
El papel de los falsos sastres refleja el oportunismo como forma de corrupción que se
presenta en ciertos sectores de la sociedad cuando se aprovechan en forma dolosa y nada
transparente de la contratación pública.
Por otra parte, el niño que descubre que el emperador está desnudo se aparta de los
consejeros y del pueblo quienes fueron conocedores de la desnudez del emperador, por
no quedar mal con el gobernante, avalaron sus falsas pretensiones y el engaño de los
sastres. Es interesante analizar, desde una concepción ética de la sociedad civil, la
“ceguera”, la indiferencia y el conformismo del mundo de los adultos, que no “denuncian”
la indebida utilización de los recursos oficiales.
Surge entonces una pregunta: en esa sociedad, de apariencias, de sumisión al poderoso
e indiferencia por las cuestiones públicas, ¿quién debe hacer el control social o ciudadano?
Debe surgir de alguna parte consciente y consecuente o, en este caso, de algún ser inocente,
la voz pura y sincera de un niño que exclamó: “El Rey va desnudo”. Con ello se confirma
la existencia de personas que tienen la claridad para ver y el valor para denunciar lo que
otros, por miedo y sumisión, prefieren callar.
Así queda demostrado que toda sociedad debe y tiene que contar con los respectivos
controles que exijan la responsabilidad requerida al ejercicio del poder y a la utilización
de los recursos públicos. De esa manera, al querer formar parte, al incidir en las decisiones
que afectan a todos, al participar ... es que se logra acercar lo público al ciudadano que
vive con mayor intensidad su relación con el estado y la comunidad.
Sólo así se puede lograr que el estado y lo público se nos muestren sin apariencias, sin
sombras, valga decir, en su desnudez plena.
Por Roberto Antonio Dáger Espeleta
Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana
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