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IMPLEMENTANDO SOLUCIONES
EN LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE
MÓDULO II
Documento original:
Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)
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países que representa.
MÓDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PÚBLICAS
ÍNDICE
Objetivos de aprendizaje 4
Ideas principales 21
Bibliografía sugerida 22
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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
• Distinguir los diferentes tipos de compromisos fiscales que pueden ad-
quirir los gobiernos al celebrar contratos de APP.
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UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PÚBLICAS
Los contratos de APP tienen dos características que los diferencian de los con-
tratos tradicionales y que son importantes para el análisis de su impacto fiscal:
Esta unidad explorará los tipos principales de impactos fiscales y cómo los
mismos se pueden analizar, cuantificar y mitigar.
Los compromisos fiscales con las APP pueden ser pagos periódicos que
constituyan la totalidad o parte de la remuneración de la parte privada, un
medio para compartir el riesgo o una combinación de los dos. Los tipos
más comunes de compromisos fiscales del Gobierno con las APP son los
siguientes:
Pasivos directos
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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
Pasivos contingentes
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MÓDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PÚBLICAS
Como ya hemos visto, los proyectos de APP deben ser sometidos a una eva-
luación (appraisal) y un proceso de aprobación parecido al de los proyectos
tradicionales de inversión pública, para determinar si se trata de un buen pro-
yecto y si este merece la asignación de capital. Además de este análisis econó-
mico, la asequibilidad presupuestaria de cada proyecto también debe ser ana-
lizada para confirmar que el país tenga la capacidad de asumir los impactos
fiscales previstos. El Ministerio de Finanzas suele desempeñar un papel central
en este proceso
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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
costo al país para lograr los objetivos del proyecto, en comparación con
las contrataciones públicas.
• En segundo lugar, debido a que los costos son a largo plazo y pueden
ser contingentes, no es fácil decidir si son asequibles. En el caso de la
mayoría de los gastos del Gobierno, la asequibilidad se evalúa consi-
derando las limitaciones presupuestarias anuales.
1. Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (2012). Recommendation of the Coun-
cil on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, París.
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MÓDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PÚBLICAS
Tabla 1.
Opciones de evaluación de la asequibilidad de compromisos fiscales
con las APP
OPCIONES EJEMPLOS
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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
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UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PÚBLICAS
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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
Fuente: International Monetary Found (2008). Public investment and Public-Private Partnerships: ad-
dressing infrastructure challenges and managing fiscal risks.
Una opción es introducir límites específicos del impacto fiscal agregado de las
APP. Por ejemplo:
• El Decreto Legislativo 1012 del Perú (2008) establece que el valor pre-
sente de los compromisos fiscales totales con las APP (compromisos de
las empresas y pasivos contingentes medibles) no deberán exceder el 7%
del PBI. Sin embargo, cada tres años, el Presidente puede, con el aval del
Ministerio de Economía y Finanzas, promulgar un decreto que aumente o
disminuya este límite, dependiendo de las necesidades de infraestructura
del país.
2. El impacto fiscal agregado es la suma de las obligaciones y riesgos fiscales que caen sobre el país como
resultado del portafolio de proyectos de APP. Estas obligaciones y riesgos incluyen tanto los pagos explí-
citamente definidos en los contratos, como los pasivos contingentes.
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UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PÚBLICAS
12024 aumentó este límite a 3%; y en 2012, la Ley 12766 volvió a aumen-
tarlo a un 5%.
Como describe Irwin3, crear límites específicos de APP, distintos a otros límites
del gasto público, puede, sencillamente, crear incentivos para que los orga-
nismos elijan las adquisiciones públicas en lugar de las APP, aun cuando las
APP proporcionen mejor valor por dinero (o viceversa). El Gobierno debe estar
consciente de este riesgo y otros factores que puedan impedir un proceso de
toma de decisiones objetiva.
Sin embargo, establecer límites a los riegos y obligaciones que asume el Go-
bierno puede ser una forma de asegurar que su exposición se encuentre den-
tro de niveles manejables. Una alternativa es incorporar límites en los compro-
misos de las APP dentro de otros objetivos fiscales, por ejemplo, en la deuda
pública.
Presupuestar las APP implica asegurar que el dinero sea asignado y esté dispo-
nible para pagar cualquier costo que el Gobierno haya acordado asumir con-
forme sus proyectos de APP. Debido a que dicho costo puede ser contingente
o suceder en el futuro, las APP pueden ser difíciles de presupuestar en los
ciclos de presupuesto anual tradicionales.
Los compromisos directos con las APP pueden incluir subsidios de capital du-
rante la implementación del proyecto, así como pagos continuos, como peajes
ocultos o pagos por disponibilidad. Cuando los gobiernos ofrecen subsidios de
capital a las APP, los pagos requeridos son similares a los de las contrataciones
públicas tradicionales. Debido a que estos pagos suelen hacerse dentro de los
primeros años de un proyecto, pueden incorporarse con relativa facilidad en
los presupuestos anuales y en los marcos de gasto a mediano plazo. Algunos
gobiernos han introducido fondos particulares (llamados Fondos de Viabilidad
Financiera o Viability Gap Funds), desde donde se efectuarán dichos pagos.
3. Irwin, Timothy C. (2007). Government guarantees: allocating and valuing risk in privately financed infras-
tructure projects. Washington, D. C.: Banco Mundial.
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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
A nivel federal, en Brasil, la Ley Nacional 101, de 2000, requiere que los pagos
de subsidios a las APP sean tratados de la misma forma que los pagos de ser-
vicio de deuda, es decir, que sean asignados automáticamente. Esto significa
que, una vez que se aprueba el subsidio, las asignaciones necesarias ya no
están sujetas a más aprobaciones legislativas. Aunque aún no se hayan des-
embolsado subsidios federales, esta política debería ayudar a disminuir la po-
sibilidad de que los fondos comprometidos se retracten, y ofrece más certeza
a los inversionistas.
4. Cebotari, Aliona (2008). Contingent liabilities: issues and practice. Washington, D. C.: Fondo Monetario
Internacional.
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MÓDULO II
UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
Los gobiernos necesitan rendir cuentas e informar sobre sus compromisos fis-
cales, incluyendo aquellos correspondientes a contratos de APP. Cuando la
elaboración de informes es adecuada, alienta al Gobierno a supervisar su pro-
pia posición fiscal. Divulgar los informes financieros permite que otras partes
interesadas (como prestamistas, agencias de calificación y el público) puedan
tener una opinión informada sobre el desempeño de la administración de las
finanzas públicas por parte del Gobierno.
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UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PÚBLICAS
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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
Los gobiernos deben decidir si los compromisos de las APP deben registrarse
formalmente en los estados financieros, ya sea como activos públicos, pasivos
o gastos. Esto es importante porque se suele establecer límites u objetivos en
los pasivos y los gastos del Gobierno. El reconocimiento o no de los compromi-
sos de las APP como gastos o pasivos puede influir en la decisión del Gobierno
de emprender una APP o de cómo estructurarla, independientemente de si
logra valor por dinero o no.
De acuerdo con esta definición, las APP “con pagos del Gobierno” deberían
aparecer en el balance del Gobierno; el tratamiento de las APP “con pagos de
los usuarios” es menos claro y depende de los detalles del contrato. Además,
las normas de IPSAS y las notas de referencia asociadas suponen una contabi-
lidad en valores devengados5 (por ejemplo, el Gobierno prepara un balance to-
5. La contabilidad en valores devengados es un método en que los ingresos y los gastos se contabilizan en
el libro mayor en el momento en que se adeudan, y no cuando son en realidad recibidos, como es el caso
de la contabilidad de caja.
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PÚBLICAS
tal que recopila tanto los activos como los pasivos). Resulta menos claro cómo
se pueden aplicar los principios de esta norma cuando los gobiernos utilizan el
método de contabilidad de caja.
• Las actualizaciones recientes del Manual del FMI sobre Estadísticas Fi-
nancieras Gubernamentales establecen criterios de clasificación de ac-
tivos y pasivos de APP con fines de elaboración de informes estadísti-
cos. De acuerdo con estos criterios, los activos y los pasivos de las APP
se contabilizan en el balance del Gobierno si este asume la mayor parte
de los riesgos y las recompensas del proyecto, por ejemplo, tomando en
consideración hasta qué grado el Gobierno controla el diseño, la calidad,
el tamaño y el mantenimiento del activo, y asume el riesgo de construc-
ción, así como la asignación del riesgo de demanda, el riesgo de valor
residual y obsolescencia, y el riesgo de disponibilidad.
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ESTABLECIMIENTO DEL MARCO
DE LAS APP
No obstante, divulgar pasivos de las APP suele ser un gran desafío, ya que pue-
de ser difícil estimar su valor.
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IDEAS PRINCIPALES
• Los contratos de APP pueden crear dos tipos de pasivos: los directos,
que el Gobierno sabe que tendrá que pagar a lo largo del contrato, y los
contingentes, que podrán ocurrir, pero es difícil cuantificarlos ex-ante.
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DE LAS APP
BIBLIOGRAFÍA SUGERIDA
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• Brasil, São Paulo Assembléia Legislativa (2004). Lei 11688/04. São Paulo.
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DE LAS APP
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PÚBLICAS
ANEXOS
ANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS
¿Te ha interesado un tema en particular y te gustaría profundizar? ¿Quieres
conocer más ejemplos y casos? Para ello se recomienda:
REFERENCIA DESCRIPCIÓN
Polackova, H. (1998).
Este documento ofrece la estructura
“Government contingent
conceptual que se usa en muchos artículos
liabilities: a hidden risk to
posteriores para describir distintos tipos
fiscal stability”. Documento
de pasivos gubernamentales, distinguiendo
de Trabajo de Investigación
entre pasivos contingentes y directos, y
de Políticas, 1989. Banco
pasivos explícitos e implícitos.
Mundial.
El libro identifica las mejores prácticas
para maximizar el valor por dinero de
Organización para la
los proyectos de APP, incluyendo la
Cooperación y el Desarrollo
contabilidad del impacto fiscal y la
Económico (2008). Public-
asequibilidad. El libro también cubre temas
Private Partnerships: in
sobre reforma regulatoria, administración y
Pursuit of risk sharing and
desarrollo de capacidad institucional.
value for money. París.
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DE LAS APP
REFERENCIA DESCRIPCIÓN
Fondo Monetario
Las directrices del FMI sobre cómo
Internacional (2001).
presentar estadísticas fiscales
Government finance statistics
gubernamentales.
manual.
Organización para la
Una herramienta diseñada para ayudar a los
Cooperación y el Desarrollo
países a aumentar la transparencia en su
Económico (2002).
proceso presupuestario, de acuerdo con las
Best practices in budget
mejores prácticas.
transparency. París.
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UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS
PÚBLICAS
REFERENCIA DESCRIPCIÓN
Akitoby, Bernardin,
Richard Hemming y Gerd
Un folleto breve que describe las
Schwartz (2007). “Public
consecuencias de las APP en la inversión
investment and Public-
pública, incluyendo cómo los compromisos
Private Partnerships”. Temas
de APP se deben administrar y controlar.
Económicos 40. Fondo
Monetario Internacional.
Sudáfrica, Tesoro Nacional
La parte 6, “Demostrar la asequibilidad”,
(2004). National treasury
describe la metodología y los requisitos
PPP manual Module 4:
para demostrar la asequibilidad de un
PPP feasibility study.
proyecto de APP.
Johannesburgo.
Estas directrices de APP establecen los
Australia, Departamento de
objetivos, principios y procesos para el
Tesoro y Finanzas (2010).
programa de APP en el estado de Victoria,
National PPP guidelines:
Australia. Las directrices destacan la
partnerships Victoria
necesidad de una prueba de asequibilidad
requirements (Versión 2).
exhaustiva del proyecto antes de que se
Melbourne, estado de Victoria.
considere el proyecto.
República de Corea,
Establece la política de APP, identifica las
Ministerio de Estrategia y
áreas de desarrollo de proyectos de APP y
Finanzas (2011). Basic plan for
especifica el marco legal que rige el proceso
public private partnerships.
de adquisiciones de APP.
Seúl.
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