2016

Informe n° 1. “Una visión

común y cuatro
propuestas para
impulsar el desarrollo
productivo en Chile”
POLÍTICA ECONOMICA
CLAUDIO CORTÉS - FERNANDO CORTÉS - MIGUEL OUJO
INTRODUCCIÓN

En este último tiempo ha vuelto a cobrar relevancia el debate el desarrollo productivo en Chile,
sobre todo con la ralentización del crecimiento de nuestro país. Después de años donde nuestra
política de desarrollo productivo pareciera haber sido que todo lo asignara el mercado, incluso
autores cercanos a estas ideas han planteado la necesidad de la intervención del Estado en
materia de política productiva. Es así que autores de distintos sectores como Hernán Cheyre,
Guillermo Larraín, Gonzalo Rivas y Klaus Schmidt-Hebbel han acordado criterios para la
realización de políticas de desarrollo productivo, donde por lo menos explícitamente el Estado
juega algún rol. En “Una visión común y cuatro propuestas para impulsar el desarrollo
productivo de Chile” los autores revisan la situación económica del país y un marco conceptual
de políticas de desarrollo productivo para luego adentrarse en la política que ha tenido Chile
hasta ahora y posteriormente realizar propuestas de política para nuestro país.
El objetivo de este documento es analizar el núcleo central de criterios que los autores proponen
para un marco de políticas de desarrollo productivo de nuestro país. Analizaremos los distintos
criterios y luego expondremos nuestras conclusiones, especificando las potencialidades y
limitantes de esta propuesta.

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DESARROLLO
Procederemos a realizar una revisión punto por punto de los criterios propuestos por los autores
en el documento “Una visión común y cuatro propuestas para impulsar el desarrollo productivo
de Chile”, deteniéndonos en aquellos que, bajo nuestra consideración, pudiesen incorporar
elementos adicionales, o bien quisiéramos cuestionar en mayor profundidad.

Criterio n° 1: Rol preponderante del Mercado como asignador de recursos.

“El primer principio que nos parece necesario establecer es que las intervenciones públicas no
deben pretender reemplazar al mercado, sino que estimular un proceso de descubrimiento y
aprendizaje por parte de los actores empresariales. Las iniciativas que se propongan deben
apuntar a lograr un mejor funcionamiento de los mercados, estableciendo “puentes” que
permitan comunicar aquellos caminos que están cortados o que presentan serias trabas para
que pueda existir un libre tránsito, y no a suplantar su rol como mecanismo asignador de
recursos en la economía.”

Concordamos con que el mercado debe ser el principal asignador de recursos en una economía
que pretende desarrollarse. Sin embargo, falta apuntar de manera más exacta cuál es la naturaleza
de los “puentes” que pudiese establecer el Estado para el mejor funcionamiento de los mercados.
Creemos que esos puentes no deben remitirse sólo a cuestiones de legislación sobre competencia,
sino que —a diferencia de los autores— el Estado como asignador de recursos cumple un rol esencial.
El Estado puede viabilizar mercados inexistentes, por ejemplo, generando infraestructura para
reducir barreras de entradas o haciendo inversiones requeridas para hacer factible la explotación
de oportunidades que de otra forma permanecerían inactivas. Ejemplo de esto son las políticas de
desarrollo productivo que viabilizaron la generación de la industria salmonera en Chile.
Así, el Estado sólo puede reemplazar al mercado como asignador de recursos, cuando este último
por sus limitaciones y fallas, no pueda visibilizar una oportunidad real de desarrollo productivo.
Pero para que esto sea realizado de buena manera hay que por un lado estudiar correctamente la
presencia de estas fallas para no generar políticas que sólo distorsionen artificialmente el
mercado (como subsidios e impuestos que generen rentas artificiales), y por otro, “limitar

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temporalmente las intervenciones lo justo para generar una actividad económica
autosustentable”.

Criterio n° 2: Disponer de un marco institucional adecuado.

“Un segundo principio relevante es que toda intervención pública de fomento productivo
conlleva el riesgo de ser aprovechada de mala forma, generando corrupción y/o actividades
rentistas (rent‐seeking).
(...) Sin embargo, reconocer que existe siempre un peligro latente de apropiación particular de
recursos públicos (de manera directa o indirecta) es crucial para un buen diseño de
intervenciones que buscan estimular el desarrollo de la actividad económica en una dirección
determinada.”

En este punto, creemos necesario poner atención en todas las posibles amenazas que pudieran
atentar contra el buen desarrollo y cumplimiento de objetivos por parte de las PDP.
En este sentido, se hace necesario reconocer adicionalmente, y a la luz de los recientes
acontecimientos expuestos a la opinión pública, el nuevo escenario que plantea la existencia de
complejas redes de tráfico de influencias entre el sector público y privados. Ejemplo de esto se
materializan en las cursantes investigaciones tanto del financiamiento de partidos políticos por
empresas, vía mecanismos ilícitos; como también expuestos en los antecedentes de la
investigación de la denominada “Ley de Pesca”, en el que se ha comprobado tráfico de
influencias hacia altas esferas del poder público.
Lo que la literatura ha denominado “State Capture” o la captura del Estado, y en este caso el
diseño de las políticas, por parte de intereses corporativos es entonces un elemento relevante que
debe incorporarse en el marco institucional para las PDP.
Finalmente, nos gustaría hacer énfasis respecto del equilibrio que debiera tener este marco
regulatorio, el cual se debe hacer cargo de los peligros latentes que enfrenta el diseño de las
intervenciones, pero a la vez ser lo suficientemente sutil para no impedir u obstaculizar el
impulso de ciertas actividades productivas por un excesivo resquemor a que esta
institucionalidad, bien diseñada, pueda ser vulnerada.

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Criterio nº 3: Contar con un sistema de rendición de cuentas efectivo.

“(...) Este principio tiene una importancia equivalente a la correcta definición de la PDP. La
robustez del proceso de rendición de cuentas permite poner término a una intervención fallida o
corregir su curso, si es necesario, a partir de un análisis riguroso de los costos y beneficios
efectivos de su implementación.”

Estamos muy de acuerdo con este criterio. Es esencial contar con un sistema de accountability
adecuado. No sólo por la evaluación y posterior corrección de la intervención —lo que va en la
línea de la eficiencia— sino también para tener registro de los resultados de la PDP y así
sistematizar experiencia para el futuro de este tipo de políticas. Dado que este criterio se
relaciona bastante con el criterio n° 5, abordaremos ahí algunas sugerencias.

Criterio n°4: Limitar temporalmente las intervenciones lo justo para generar una actividad
económica autosustentable.

“Salvo en el caso de externalidades permanentes, las medidas de apoyo deben tener un

horizonte de temporalidad claramente definido, minimizando así los riesgos de que los grupos
beneficiarios desarrollen actividades de rentismo y captura. Esto significa evitar o minimizar la
probabilidad que el Estado se convierta en el sostén de actividades que no logran ser
competitivas por sí mismas. Los programas o iniciativas pueden ser permanentes, pero no así los
beneficiarios.”

Tenemos total concordancia con este criterio. Nos parece relevante el énfasis que se le da a la
naturaleza temporal de este tipo de intervenciones, entendiendo que estas sólo pueden ser
comprendidas como un apoyo y no un sostén, y el éxito de estas políticas estará justamente dado
por la posibilidad de que los beneficiarios puedan, en un plazo razonable, volverse plenamente
competitivos.

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Criterio nº 5: Evaluar periódicamente el impacto de las intervenciones.

“Toda herramienta de apoyo deberá contar con métricas de evaluación, para medir la
efectividad del instrumento de intervención para alcanzarlos objetivos propuestos.”

Como mencionamos en el criterio n° 3 es esencial la evaluación y la rendición de cuentas en este

tipo de políticas. Sin embargo, consideramos que es necesario tener presente ciertos elementos,
dada la realidad y características de nuestra economía.
En primer lugar, teniendo en cuenta que la evaluación y los ajustes significan costos, es
necesario poner atención en el buen diseño de las políticas de fomento al desarrollo productivo
no caer en errores evitables.
En segundo lugar, reconocer la heterogeneidad de los sectores productivos para no medir con la
misma vara. Existen sectores que responden más lentos que otros ante las intervenciones,
sectores donde el aprendizaje es más costoso, sectores que tienen mayores capacidades
organizativas y económicas, etc. En ese sentido no es recomendable medir con la misma vara
políticas que tienen un impacto más lento pero mayor en el desarrollo productivo con políticas
con resultados inmediatos, pero con un impacto menor.
Por último, diferenciar aspectos de evaluación de corto y de largo plazo. Los procesos de
desarrollo productivo generalmente requieren de plazos mayores por la necesidad de
aprendizajes. Un entorno donde continuamente son intervenidos con ajustes pudiese generar
inestabilidad y volatilidad en el proceso productivo de los agentes, distorsionando y perjudicando
su desempeño

Criterio n°6: Asignar los recursos fiscales bajo condiciones de transparencia y no arbitrariedad.

“Los criterios que definen la selección de un beneficiario, el tipo y el volumen de apoyo

otorgado, deben ser claros y conocidos. Asimismo, el apoyo debe estar abierto a cualquiera que
cumpla con las condiciones que se establezcan.”

Consideramos la transparencia y la no arbitrariedad un elemento básico para la implementación y

diseño de las PDP. Sin embargo, y quizás solo con la intención de ser aún más explícitos,
creemos necesario aclarar que la selectividad que incorporan las políticas de naturaleza vertical

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no tienen una relación necesaria con la existencia de arbitrariedad, tanto en los criterios de
selección, como también pudiese ser en los distintos beneficios establecidos.
Remitiéndonos a su definición, algo deja de ser arbitrario cuando es en definitiva razonable.

Criterio n°7: Exigir cofinanciamiento por parte de los beneficiarios.

“Con el propósito de favorecer aquellas actividades con mayor potencial de mercado, y de

inducir un compromiso de recursos por parte de los beneficiarios, los programas de apoyo
deberán exigir una participación de recursos privados que sea consistente con un apoyo estatal
decreciente en el tiempo.”

En principio nos parece muy saludable reconocer la necesidad de un cofinanciamiento por parte
de los beneficiarios. Esto es similar a lo que ocurre en el modelo de concesiones de
infraestructura, y justamente una de las cualidades de este modelo es impedir que se realice una
carga a todos los contribuyentes cuando la provisión de distintos tipos de bienes o beneficios se
realiza considerando exclusivamente un financiamiento a través de gasto público.
Sin embargo, y al igual que como ocurre en el mencionado modelo, establecer obligaciones
equivalentes a todos los usuarios podría resultar, bajo ciertas condiciones, ineficiente.
Particularmente en el caso de Chile, ya se ha establecido el punto respecto de la heterogeneidad
tanto al interior como entre los distintos sectores productivos. A esto debemos agregar el
desigual acceso al financiamiento y la alta concentración de recursos existentes en nuestro país.
Nuestra observación apunta más a la forma que al fondo mismo del asunto, con la preocupación
de que el establecimiento de obligaciones no se vuelvan un mecanismo de segregación hacia
quienes pudiesen presentar mayores dificultades en el acceso a financiamiento o menores
recursos que pudiesen significar menores rendimientos productivos, sino buscar la forma de que
este cofinanciamiento tenga incorporado criterios de inclusión y justicia.

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Criterio n° 8: Explicitar los costos de las intervenciones.

“Los costos de las intervenciones deben ser explícitos y deberán realizarse con la
menor carga fiscal posible.”

En la línea con lo comentado en el punto anterior, nos parece correcto que este tipo de políticas
intente que los beneficiarios se hagan parte importante del financiamiento de este tipo de
intervenciones. Esto no debiese tener relación con la disposición a realizar inversiones de menor
orden por parte del Estado, siempre y cuando se pudiese asegurar el posterior cumplimiento de
las obligaciones por parte de los beneficiarios, pudiendo incluso considerar elementos tributarios
adecuados como mecanismo de recaudación.

Criterio nº 9: Sopesar costos y beneficios de las intervenciones.

“Como marco de referencia global para todos los puntos anteriores, es fundamental tener en
cuenta que, así como hay beneficios asociados a la remoción de distorsiones y a la corrección
de “fallas de mercado”, hay también costos asociados a un proceso de este tipo, así como
“fallas de Estado”, los cuales deben sopesarse.”

Estamos completamente de acuerdo con este punto. Pero el problema es que debemos analizar
las intervenciones caso a caso. Incluso aquellas en que las fallas del mercado son demasiado
poco evidentes como para pensar que debe intervenir el Estado. Las limitaciones del mercado no
son sólo las fallas económicas que conocemos (como asimetrías de información, externalidades,
mercados incompletos, etc) sino también la asignación de recursos con fines de desarrollo
productivo en contextos de alta heterogeneidad, pues agentes con alto potencial productivo son
dejados de lado al no poder soportar la competencia. Por lo mismo cuando sopesamos los costos
y beneficios no sólo debemos pensar en lo inmediato, evidente y de corto plazo, sino también en
lo mediato, lo no tan evidente y lo de largo plazo, tanto para las fallas del mercado, como para
las del Estado.

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CONCLUSIONES

Luego de revisado el núcleo de criterios propuestos como marco de referencia para el desarrollo
de las PDP para Chile, podemos decir que en términos generales coincidimos con gran parte de
los puntos señalados por los autores. Sin embargo, hay dos aspectos importantes en los que se
presenta disidencia, y siendo estos elementos orientadores para la definición y determinación de
alcances de estas políticas, podrían generar cambios importantes respecto a la postura establecida
en el documento.

En primer lugar, esto se vincula con el rol que debiese cumplir el Estado en el desarrollo de estas
intervenciones. Cuestionamos de cierta forma que el Estado se encuentre relegado simplemente a
una posición de soporte o enlace de distintas iniciativas privadas, cuando existen ejemplos
recientes que grafican la importancia de que este participe con un rol mucho más activo, y no
solo se remita a establecer facilidades institucionales.
Entendiendo que la opción de generar consensos se complejiza al proponer una mayor
participación del Estado en la actividad económica, consideramos de todas formas relevantes
remarcar la importancia que tiene la iniciativa estatal en situaciones en las que existen
incompletitud de los mercados o el sector privado no es capaz de internalizar la existencia de
externalidades positivas en el desarrollo productivo de una determinada actividad, existiendo
incluso incentivos para que esto ocurra. Descansar en la racionalidad de los agentes muchas
veces resulta insuficiente.
Por otra parte, el carácter de las intervenciones parece ser otro punto que dificulta el acuerdo
entre los autores. Intervenciones horizontales parecen ser más aceptadas que las verticales, ya
que presentan menos oportunidades para conductas oportunistas por parte de los beneficiarios.
Sin embargo, algo que estuvo ausente en el análisis a nuestro parecer fue el contexto en el que se
pretende llevar a cabo las PDP, siendo este uno marcado fuertemente por la heterogeneidad
existente tanto al interior como entre los distintos sectores productivos de nuestro país. En este
sentido, e incluso entendiendo los beneficios y riesgos de cada una de las alternativas que se
presentan, es muy posible que se deban efectuar políticas selectivas que reconozcan estas
diferencias y sean capaces de generar mecanismos de desarrollo inclusivo.

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Adicionalmente, las políticas horizontales a nuestro juicio evitan un debate de fondo al que se
está obligado si se opta por ejecutar políticas verticales que beneficien a algunos sectores por
sobre otros. Esto tiene relación con la pregunta detrás del criterio de asignación de los recursos o
incentivos asociados a estas iniciativas: ¿Cuál es en definitiva el criterio que definirá la política
de desarrollo productivo de nuestro país? ¿Nos inclinaremos por aquellos sectores que presenten
un mayor rendimiento en términos actuales? ¿Nos gustaría definitivamente cambiar nuestra
matriz productiva e incentivar sectores que desarrollen productos de mayor valor agregado?
Es un debate y son preguntas que quedan abiertos y que a nuestro entender resultan ineludibles,
sea cual sea el camino que se escoja para el desarrollo productivo de Chile de aquí a los
próximos años.