Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
en América
Latina:
¿Cómo se deciden
las políticas
públicas?
AGRADECIMIENTOS..............................................................................vii
PRÓLOGO.............................................................................................. xiii
CUADROS
Cuadro 1.1 Características de las políticas públicas e impacto
en el desarrollo económico..............................................................14
Introducción
Este capítulo se enfoca en el proceso de formulación de políticas (PFP)
en Chile desde 1990, cuando el gobierno militar de Augusto Pinochet
entregó la presidencia a su sucesor elegido democráticamente, Patri-
cio Aylwin. Ese momento representa un cambio profundo en el marco
institucional, lo que justifica tratar el siguiente periodo como un régi-
men de formulación de políticas diferente. Desde la restauración de
la democracia, el sistema institucional chileno de frenos y contrapesos
ha funcionado bien, en tanto ha facilitado y promovido transacciones
políticas intertemporales. Chile tiene un sistema presidencial con un
Congreso bicameral, un sistema electoral binomial, un poder judicial
independiente y una burocracia relativamente profesional para los es-
tándares latinoamericanos. El sistema produce un PFP favorable para
las transacciones políticas intertemporales en la mayoría de las áreas de
políticas, ya que propicia que un pequeño número de actores políticos
interactúen repetidamente con horizontes de tiempo prolongados y con
la presencia de buenos mecanismos de cumplimiento de contratos.
Durante este periodo, cuatro aspectos claves han delineado la for-
mulación de políticas. Primero, existe un sistema de partidos políticos
formado por dos coaliciones estables, en la centro-izquierda y la centro-
derecha, que tienen posturas moderadas. Este sistema de partidos está
fuertemente influido por el sistema electoral, que induce moderación
1
Estas instituciones antidemocráticas fueron introducidas por Pinochet en la Cons-
titución de 1980, para dificultar cambios a su legado por los gobiernos posteriores.
2
Para más información sobre este tema, véase Friedman (1971), Green y Porter (1984)
y Abreu (1988).
Estabilidad y flexibilidad
Las políticas públicas en Chile han mostrado un nivel de estabilidad
considerable desde los últimos años de la dictadura, frente a los gran-
des cambios políticos ocasionados por la transición a la democracia y
cambios de gobierno posteriores. Las cuatro administraciones de la Con-
certación que gobernaron el país desde 1990 hasta 2010 mantuvieron la
disciplina fiscal y evitaron la manipulación de la política fiscal para fines
políticos. Se mantuvo un superávit fiscal de manera sostenida entre 1990
y 1998. Durante la crisis asiática, la recesión provocó que el presupuesto
presentara un déficit de 1,4% del PIB en 1999, pero el presupuesto vol-
vió a balancearse al año siguiente. El gobierno controló rápidamente el
problema y propuso la adopción de una nueva norma fiscal en marzo de
2000: una meta de superávit “estructural” del 1% del PIB. Esta norma fue
diseñada para prevenir las ineficiencias producidas por el gasto irregular
y discrecional del gobierno, introducir estabilizadores contracíclicos en
las políticas fiscales e incrementar la transparencia en el gasto guberna-
mental.3 Si bien la regla del 1% de superávit fiscal estructural fue una po-
lítica discrecional autoimpuesta por la administración de Lagos, durante
el periodo de Bachelet se incorporó a la Ley de Responsabilidad Fiscal
de 2006. En ella se estipula la obligación de cada gobierno de explicitar
el porcentaje objetivo de superávit estructural para su administración,
pero la ley no establece una tasa obligatoria de superávit. El nivel óptimo
de superávit, en consecuencia, parece menos claro en tanto durante el
propio periodo de Bachelet fue reducido a un 0,5% y después fijado en
0% durante 2009, cuando la crisis económica mundial llevó al gobierno
a usar parte del superávit acumulado para estimular la economía. La
conveniencia de usar parte del superávit fiscal para financiar el estímu-
lo económico ha producido un saludable debate sobre la necesidad de
flexibilizar esta regla para permitir flexibilidad frente a situaciones de
crisis económica.
Las altas tasas de crecimiento del PIB durante la década de 1990
permitieron a los gobiernos incrementar el gasto público y a la vez re-
3
Para más detalles relacionados con la norma de equilibrio estructural, véase Marcel
y otros (2001).
4
Banco Central de Chile, www.bcentral.cl.
5
Véanse Kauffman, Kraay y Mastruzzi (2003), Miles, Feulner y O’Grady (2003), Trans-
parencia Internacional (2003) y Foro Económico Mundial (2003).
80 108
75
96
70
84
65
60 72
Porcentaje del PIB
Fuente: cálculos de los autores a partir de “Base de datos estadísticos” del Banco Central de Chile.
1
La apertura comercial se calcula como la participación de todo el comercio (exportaciones
e importaciones) en el PIB.
Coordinación y coherencia
Las políticas públicas también han sido coherentes entre las diversas
áreas. Esto sugiere una estrategia a largo plazo para la política econó-
mica, posibilitada en parte por un acuerdo entre los gobiernos de la
Concertación y la coalición de oposición de entonces, la Alianza, para
promover una política económica eficiente. Las reformas en áreas de
políticas clave implementadas en los últimos años (incluyendo la regla
6
Para mayor información sobre este tema, véase Cowan y otros (2003).
7
Véase Mideplan (2000).
70
60
50
Porcentaje
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5
Quintiles
8
Véase Banco Mundial (2004a).
9
Véase Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional (2003).
10
Véase Foro Económico Mundial (2003).
centivos para los actores políticos y sociales que participan del proceso
de formulación de políticas públicas.
Los sistemas de frenos y contrapesos están diseñados para producir
buenas políticas en áreas de relativo consenso, o en casos en que es po-
sible compensar a los perdedores de reformas de políticas, y para evitar
las modificaciones al statu quo en áreas en las cuales los actores políticos
tienen intereses divergentes. En este contexto, el sistema chileno parece
estar bien diseñado en tanto ha permitido un mejoramiento constante
de las políticas, instituciones, reglas y regulaciones desde 1990. Se ha
facilitado la estabilidad y la flexibilidad en la toma de decisiones, contri-
buyendo a evitar crisis políticas y a enfrentar correctamente shocks econó-
micos externos. Como se espera en un sistema de frenos y contrapesos,
la calidad de las políticas varía dependiendo de las áreas políticas. La
calidad tiende a ser mayor en asuntos con un menor número de acto-
res involucrados y con menores connotaciones ideológicas, como las
políticas macroeconómicas, la integración internacional, los mercados
financieros y los marcos regulatorios, pero no en asuntos sociales como
los mercados laborales, la seguridad social, la salud y la educación. Con
respecto a las cuestiones morales y de valores, los derechos humanos y
los temas del ámbito militar, las políticas muestran mayor rigidez y en
general evidencian una calidad más baja.
11
Cuando una coalición tiene más de dos partidos, el límite al número de candidatos
que pueden presentarse en cada distrito obliga a las coaliciones a negociar los distritos
en los cuales cada uno de los partidos presenta candidatos. En años recientes, este
límite de dos candidatos por distrito ha generado tensiones en la Concertación, com-
puesta de cuatro partidos, poniendo a prueba su capacidad de cooperación.
12
La magnitud de distrito (MD) determina la participación de voto mínima necesaria
para asegurar una curul en cada distrito. Por ejemplo, cuando la MD es de dos, un
candidato puede asegurar una curul con una tercera parte de los votos. Por eso, los
partidos tienden a formar coaliciones duraderas para maximizar sus oportunidades
de ganar curules en el Congreso. En un juego repetido (como son las elecciones pe-
riódicas) este proceso continúa hasta que el número de partidos sea igual a MD + 1.
13
La Concertación originalmente se compuso de 17 partidos que se opusieron al ré-
gimen de Pinochet. Durante la década de 1990, estos partidos emergieron o desapa-
recieron. En la actualidad, la Concertación la componen el Partido Demócrata Cris-
tiano (PDC), de centro, el Partido por la Democracia (PPD), de izquierda, el Partido
Socialista (PS) y el Partido Radical Socialdemócrata (PRSD). Desde 1989, la Alianza ha
tenido diversos nombres, pero siempre se ha conformado por dos partidos: el de dere-
cha moderada, Renovación Nacional (RN), y el de ultraderecha, Unión Democrática
Independiente (UDI).
14
A pesar de que el sistema electoral es el principal determinante del sistema de par-
tidos, la estructura y el comportamiento de los partidos políticos están determinados
por los incentivos y las restricciones definidos por el establecimiento institucional re-
levante como un todo. La Ley de Partidos Políticos, las leyes de financiamiento de
campañas y las normas internas del Congreso, entre otros factores, también influyen
en el comportamiento de los partidos políticos.
15
Junto a los efectos positivos del sistema binomial para el funcionamiento del PFP,
hay un efecto negativo sobre la competitividad del sistema de partidos y su respuesta
a los cambios en las preferencias del electorado. Dado lo difícil que resulta que una
coalición doble a la otra en algún distrito, el sistema binomial conduce a una situación
en la que cada una de las dos principales coaliciones tiene una curul segura en la
mayoría de distritos. Esto implica bajos niveles de competencia intercoalición, la que a
su vez permite a las coaliciones presentar candidatos que respondan a los intereses na-
cionales estratégicos en vez de a las preferencias de los votantes. También, la sobrerre-
presentación de la coalición de derecha en el Congreso, junto con la existencia de los
senadores designados, protegió el statu quo dejado por la dictadura de Pinochet hasta
que la reforma constitucional de 2005 se deshizo de los llamados enclaves autoritarios.
16
Sin embargo, en las elecciones de 2006 la Alianza presentó dos candidatos presiden-
ciales, usando la primera vuelta como elección primaria de facto. En la segunda vuelta,
ambos partidos de la Alianza apoyaron al mismo candidato.
17
Esto ha facilitado la operación de las coaliciones, permitiendo “compensaciones” en
las elecciones legislativas para los partidos que deban renunciar a sus opciones presi-
denciales en el interior de cada coalición.
18
Para analizar el juego interno entre coaliciones y partidos políticos, véase Aninat y
Londregan (2004).
19
A excepción del primer periodo de gobierno posdictadura que, como resultado de
un acuerdo entre el gobierno militar y la Concertación, fue de cuatro años.
20
Para un análisis detallado de la economía política del proceso presupuestal en Chile,
véase Aninat y Vial (2005).
21
A diferencia de lo que ocurre en Chile, como en Estados Unidos los parlamentarios
tienen autoridad sobre el presupuesto, utilizan partidas específicas de gasto para com-
pensar acuerdos entre ellos.
22
Para más información, véase la versión del documento de trabajo de este capítulo
(Aninat y otros, 2006; Aninat y Londregan, 2004).
23
Véase la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, en http://www.senado.
cl/site/institucion/normativa/ley/.
24
El ex presidente Aylwin no fue senador vitalicio debido a que estuvo en el cargo
durante un periodo de transición especial de cuatro años.
concluido el plazo, el comité se reúne, discute y vota sobre las nuevas en-
miendas. El proyecto de ley, junto con las enmiendas adoptadas, regresa
entonces a la sala respectiva. En el Senado existen procedimientos fáciles
para “renovar” las enmiendas rechazadas por la comisión (con las firmas
de diez senadores, menos de la cuarta parte de ellos). Cualquier miem-
bro de la legislatura puede introducir enmiendas antes de la segunda
lectura, y en el Senado los miembros de la comisión deben poner cada
enmienda propuesta en un reporte de votación público.
Una vez completo el primer paso legislativo, la iniciativa va a la otra
cámara para el segundo paso legislativo. Luego sigue un proceso similar.
Después de esta etapa, si ambas cámaras han aprobado exactamente la
misma versión del proyecto, este es enviado al presidente para su aproba-
ción o veto. Sin embargo, si las cámaras han aprobado distintas versiones
del proyecto (por ejemplo, si la revisión de la cámara no ha sustentado
ninguna enmienda), el proyecto de ley es devuelto a la cámara de origen,
la cual lo vota artículo por artículo. Si la diferencia persiste, el proyecto de
ley es referido a una comisión mixta formada por igual número de parla-
mentarios de ambas cámaras y presidida por un senador. Los senadores
participantes son por lo general los miembros de la comisión relevante.
Las comisiones de la Cámara de Diputados tienden a ser más grandes
(trece miembros, comparadas con cinco en el Senado), de modo que no
todos los diputados de la comisión relevante estarán involucrados en la
comisión mixta. El proyecto de ley expuesto a la comisión mixta se vota a
favor o en contra en cada cámara, sin la posibilidad de enmienda.
Si ambas cámaras han aprobado la misma versión del proyecto de
ley, este va al presidente, quien puede firmarlo. Si un número mínimo
de congresistas o el presidente lo requieren, y si las disposiciones so-
bre la constitucionalidad de la parte objetada del proyecto de ley han
sido levantadas durante el proceso legislativo, el proyecto firmado va al
Tribunal Constitucional para la aprobación de su consistencia con las
disposiciones constitucionales existentes. Las objeciones en esta etapa
tienden a estar genuinamente relacionadas con temas constitucionales,
de modo que el Tribunal Constitucional no actúe como una tercera cá-
mara legislativa, ya que podría serlo si tratara de abusar de su autoridad.
Como se mencionó, si el presidente no desea firmar el proyecto de ley,
puede vetarlo en su totalidad, en parte o presentar enmiendas y enviar-
lo de vuelta al Congreso. Si el veto es anulado, o si las enmiendas son
aceptadas, se promulga el proyecto de ley. Si un veto presidencial exitoso
25
Existen cuatro tipos de leyes en Chile. Para las leyes ordinarias se requiere una ma-
yoría simple de los miembros de cada cámara del Congreso presentes a la hora de la
votación. Las leyes de quórum calificado requieren una mayoría del total de miembros
de cada cámara. Las leyes orgánicas constitucionales requieren una supermayoría de
cuatro séptimas partes del total de miembros del Congreso. Las leyes que interpretan
la constitución y las reformas constitucionales requieren una supermayoría igual a las
tres quintas partes; para reformar algunos capítulos de la constitución se necesita una
supermayoría igual a las dos terceras partes.
der los intereses de una sola rama del Estado y, una vez nominados, la
estipulación de que no pueden ser removidos de sus puestos los aísla
políticamente de modo que puedan llevar a cabo sus obligaciones.
El poder judicial, encabezado por la Corte Suprema, es la última y
más importante institución de ejecución. Debe revisar todas las disputas
legales en el país, ejecutar los derechos de propiedad y escuchar todos
los casos llevados por el contralor general en relación con la legalidad de
las acciones del gobierno. Aunque el poder judicial no tenga facultades
de revisión judicial (y por tanto no tenga rol legislativo alguno) como la
principal tecnología de ejecución, es un importante freno al ejecutivo
para la implementación de políticas. La rama judicial está compuesta
por la Corte Suprema, las cortes de apelación y las cortes ordinarias. La
Corte Suprema es el más alto tribunal en el país y está compuesta por
21 jueces; estos son nominados por el presidente, a partir de una lista de
cinco personas propuesta por la Corte Suprema, y deben ser aprobados
por las dos terceras partes del Senado. Los jueces no pueden ser removi-
dos hasta que cumplan 75 años de edad, a menos que sean sancionados
por delitos. Existen 17 cortes de apelación en el país y sus jueces son
designados por el presidente de una lista de tres personas propuesta por
la Corte Suprema.
La reforma constitucional de 2005 incrementó la composición y forta-
leció los poderes del Tribunal Constitucional (TC). Antes de la reforma,
el TC se componía de siete miembros (tres jueces de la Corte Suprema
y cuatro abogados) que eran nombrados en periodos escalonados, de
ocho años de servicio, y no podían ser removidos, a menos que fueran
acusados constitucionalmente. Se necesitaba un quórum de al menos
cinco miembros para reunirlos. La Corte Suprema nominaba los tres
jueces a través de una mayoría simple votando en sucesivas y secretas
ocasiones, el presidente y el Senado nominaban un abogado cada uno
y el Cosena nominaba dos abogados. A partir de la reforma de 2005, el
presidente y la Corte Suprema nominan tres miembros cada uno y el
Senado nomina cuatro miembros (dos a propuesta de la cámara). Estos
procedimientos de nominación aseguran la capacidad técnica del TC y
evitan el partidismo en sus sentencias. Las sentencias del TC no están
sujetas a apelaciones de ninguna clase, aunque este pueda rectificar sen-
tencias previas si decide hacerlo independientemente.
La Constitución de 1980 ordenó que la revisión constitucional para
el control preventivo deba desempeñarla el TC y para el control represivo
26
Constitución Política de la República (CPR), artículo 93, numerales 1, 3, 4, 6, 7 y 16.
27
Aunque la reforma constitucional eliminó el papel político de las Fuerzas Armadas,
estas aún tienen derecho a recibir el 10% de los ingresos de la compañía de cobre de
propiedad del Estado, Codelco.
28
Véase www.gobiernodechile.cl; www.presidencia.cl; www.elecciones.gov.cl; www.chile-
compra.cl; www.dipres.cl; www.senado.cl; www.camara.cl.
29
El hecho de que los distritos electorales en las regiones afectadas estuvieran fuerte-
mente sesgados a favor de las áreas rurales fue también un factor clave.
30
Algo que a menudo está en la mente de los congresistas cuando el plazo final se
aproxima es la memoria de la guerra civil de 1891 (el más sangriento conflicto en la
historia de Chile), la cual empezó después de que el Congreso rechazara el presupues-
to del presidente Balmaceda.
Conclusión
las deudas políticas son pagadas en moneda dura, esto es, en la forma de
políticas que realmente se ejecutarán, con contenidos verificables. El sis-
tema de partidos, delineado por las leyes electorales, crea un entorno en
el cual los formuladores de políticas pueden irrumpir desde la estructura
de la organización de la agenda de un presidente, hasta implementar
con un pequeño grupo de jugadores de veto las opciones de políticas
cooperativas. Ya que existen relativamente pocos partidos y que son más
antiguos que los políticos vistos individualmente, se les permite invertir
en su reputación a largo plazo, lo cual facilita la negociación intertem-
poral.
Aunque cualquier cambio en los detalles institucionales influiría en
el comportamiento del sistema, creemos que el sistema de partidos po-
líticos es el fundamento esencial para la cooperación. Aun cuando hu-
biera cambios importantes en otras instituciones relevantes que marcan
el juego político (como podría ser, por ejemplo, el debilitamiento del
poder de agenda del ejecutivo o una disminución del número de jugado-
res de veto), los partidos continuarían cultivando su reputación y esto los
llevaría a continuar actuando como garantes de los acuerdos intertem-
porales. En cambio, una ruptura con el sistema de partidos actual (por
ejemplo, a partir de la adopción de una reforma electoral que aumente
la magnitud de los distritos o la implantación de una estructura federal
con gobernadores poderosos) o un cambio a las instituciones legislativas
y la capacidad burocrática, podrían debilitar el funcionamiento del jue-
go político y reducir así la capacidad de acuerdos intertemporales.