TEMA VI

TEORÍA JURÍDICA DEL DOMINIO PÚBLICO

1. Los primeros principios del Dominio Público

Una definición sencilla pero precisa sobre el dominio público nos la da el
profesor Manuel Amiama en su Prontuario de Legislación Administrativa
Dominicana, Pag. 104, cuando dice que el dominio Público "es una masa de
bienes inmuebles que deben estar permanentemente a disposición del público
o de ciertos servicios públicos".

2.- La Doctrina del Dominio Público en el siglo XIX

Es en el siglo XLX que la teoría del dominio público comienza a tomar cuerpo,
en el sentido jurídico, pues como es bien sabido ya la mayoría de los países
importantes habían hecho sus revoluciones democrático-burguesas

Algunos autores de esa época, como Pelloux, no aprecian la diferencia entre

dominio público y dominio del Estado. Asimismo, Bonnin decía que la
propiedad pública es la que pertenece a toda la sociedad, y forma el dominio
del Estado.
Entre las cosas que pertenecían al dominio del Estado citaban los fuertes y
fortalezas, los ríos y afluentes, las carreteras, los hospitales militares, las
lagunas, las islas, los islotes, etc.

3.- Disposiciones del Código Civil y de la Constitución sobre el Dominio

Público.
El Código Civil en sus artículos 538 al 541, contiene una serie de disposiciones
relativas al dominio público. Al tenor del Art. 538 se considerarán como
dependencias del dominio público, "los caminos, vías y calles que están a
cargo del Estado, los ríos, navegables o flotables, las orillas, las ensenadas y
bahías en el mar, puertos, radas, y en general, todas las porciones del territorio
dominicano, que no son susceptibles de propiedad particular".
Asimismo, el Art, 539 del mismo Código considera que 'todos los bienes
vacantes y sin dueño, y los de las personas que mueren sin herederos o cuyas
herencias se abandonen, pertenecen al dominio público".

Para el legislador dominicano, los bienes nacionales son los bienes del dominio
público.
4.- Críticas Formuladas por la Doctrina a las Disposiciones del Código
Civil y de la Constitución
La doctrina dominicana sobre el dominio público está unificada en criticar las
disposiciones del Código Civil, así como también de la Constitución, en torno a
los que en ellas se exponen. Entienden. De la Concha y Amiama, que la
enumeración que hace el Código Civil, no solamente es inexacta, sino que
carece de toda lógica; pues el Código Civil incluye como bienes del dominio
público algunos que no los son, como los de las personas fallecidas sin
herederos y las fortificaciones que han dejado de serlo.

Pero entendemos, además, que cuando se aprobó el Código Civil Francés en

1804, el legislador de esa época no tenía un concepto bien claro o definido
sobre los bienes del dominio público y por eso los mezclaron con otros bienes
que, por lógica, pertenecen al dominio privado.
Lo que realmente no entendemos es cómo el legislador dominicano, o más
aún, el constituyente, a los bienes que constituyen el dominio público les
llamaron
"bienes nacionales", pues esta última expresión, de un contenido genérico y no
específico, abarca no solamente a los bienes del Estado del dominio público,
sino también del dominio privado del mismo. Y resulta que ambos bienes no se
rigen por las mismas reglas jurídicas, ni son de la misma naturaleza.

5.- No es Exacto Decir que el Dominio Público a Nadie Pertenece

La posición de Domat, a nuestro entender, no es exacta, pues eso de decir que
el dominio público no tiene un titular no es más que una fantasía, una ilusión.
Decimos esto, porque las cosas tienen que gozar de un titular, sujeto de
derecho público. Y ese titular es el Estado o, por qué no, la Administración.
Pero además, no todos los bienes del dominio público son de uso de todos,
basta con que puedan perseguir un fin público, es decir, un destino público.
6.- Características de los Bienes del Dominio Público.
Las características más notables de los bienes del dominio público son la
inajenabilidad y la imprescriptibilidad. Es decir, no se pueden vender como
tampoco adquirir por prescripción, ya que esas cosas los sacarían de su status.
El dominio público se caracteriza, además, no sólo por la utilidad común, sino
por el destino, por la afección.

7.- Distinción entre el Dominio Público y el Dominio Privado

Anteriormente habíamos señalado que los bienes del dominio público como
masa pertenecen a la colectividad, al Estado, y no pueden ser objeto de
enajenación ni tampoco de prescripción, ni de embargos ni de hipotecas.

Tanto los bienes del dominio público como los bienes del dominio privado
forman lo que en el lenguaje jurídico administrativo se denomina "dominio
administrativo".
Los bienes del dominio público pueden ser: terrestre, marítimo o fluvial, y esos
bienes son, como hemos dicho, inajenables, imprescriptibles, inembargables y
no hipotecables. Pues son bienes de utilidad pública, que dan servicios
públicos, mientras que los bienes del dominio privado son susceptibles de
venta, hipoteca, arrendamiento, embargo y en fin, están dentro del lícito co-
mercio.

8.-Fundamento Jurídico del Dominio Público

Para Troncoso de la Concha, el fundamento legal del dominio público lo es la
inalienabilidad y la imprescriptibilidad, consagrada por el Código Civil en su
artículo 2226, el cual establece que "no puede prescribir el dominio de las
cosas que no están en el comercio".

No solamente considera estos bienes inalienables, imprescriptibles,

inembargables y no sujetos a gravamen de derechos reales, sino
insusceptibles de expropiación.
Nosotros consideramos que el fundamento al servicio público, es decir, que las
cosas que siendo propiedades administrativas han sido objeto de una
afectación formal a la utilidad pública, son bienes del dominio público. Por lo
tanto, hay que tomar en cuenta la utilización pública, el interés público y, en fin,
el servicio público.
Ahora bien, conviene dejar bien claro que no todos los bienes de la
Administración son públicos, pues los bienes de la Administración pueden ser
públicos y privados estos últimos son capaces de obtener rendimiento
económico, por eso se califican también bajo el nombre de patrimoniales.
9.- Los Frutos y Productos del Dominio Público
Todas las cosas accesorias que se desprenden de los bienes inmuebles del
dominio público, pueden ser susceptibles de dar frutos y productos.

Tanto el Estado como los Municipios pueden encomendar a los particulares el

uso y goce de esos frutos y productos. Cualquier conflicto que se produzca
entre la Administración y los particulares en el sentido del uso y goce de los
frutos y productos del dominio público, debe resolverlo el Tribunal Coníencioso-
Administrativo, según se desprende del Art.3, parte final, de la Ley No. 1494 del
2 de agosto de 1947.
10.- La Desafectaclón de los Bienes del Dominio Público
Puede ocurrir, que algunos bienes del dominio público pierdan su status, su
afectación a la utilidad pública, y a ese acto jurídico se le denomina
desafectación.
La desafectación de los bienes al uso común requiere que sea expresa, no
tácita, es decir, por acto administrativo o por una Ley especial.

11.- La Inembargabilidad de los Bienes del Estado

La doctrina esta unificada en el sentido de afirmar que los bienes del Estado
son inembargables. Decía M. Thiers, que "el Estado debe ser considerado
siempre solvente y ser reputado como honesto"..

En nuestro país, la inembargabilidad de los bienes del Estado tiene un

fundamento legal y también jurisprudencial. En ese sentido cabe señalar que el
Art. 45 de la Ley No. 1494 del 2 de Agosto de 1947, contempla la
inembargabilidad de los bienes de las entidades públicas.
La Suprema Corte de Justicia por Sentencia del 5 de Noviembre de 1975, en
una litis por causa de embargo retentivo practicado contra la UASD, reafirmó el
principio de derecho público de la inembargabilidad de una entidad pública del
Estado.

En la parte más importante de la citada sentencia se establece de manera

categórica que: "las entidades públicas que no sean empresas establecidas
con fines lucrativos no son embargables"

Por otra parte, debemos decir que en nuestro país existe una Ley Sobre Bienes
Urbanos del Estado que lo faculta para donarlos o venderlos. Esa Ley es la
No.39 del año 1966.