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ISEIB- INSTITUTO SUPERIOR DE EDUCAÇÃO IBITURUNA

LÁDDYLA THUANNY VITAL BEZERRA

A EVOLUÇÃO DA SEGURANÇA DO TRABALHO NO SERVIÇO PÚBLICO

NATAL – RN

2018
ISEIB- INSTITUTO SUPERIOR DE EDUCAÇÃO IBITURUNA

LÁDDYLA THUANNY VITAL BEZERRA

A EVOLUÇÃO DA SEGURANÇA DO TRABALHO NO SERVIÇO PÚBLICO

Artigo Científico Apresentado ao Instituto


Superior de Educação Ibituruna - ISEIB, como
requisito parcial para a obtenção do título de
Especialista em Segurança do Trabalho.

NATAL – RN

2018
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A EVOLUÇÃO DA SEGURANÇA DO TRABALHO NO SERVIÇO PÚBLICO

Láddyla Thuanny Vital Bezerra

RESUMO

A Saúde e Segurança do Trabalho é uma temática que tem grande importância nos dias
atuais em função da repercussão financeira dos acidentes e doenças ocupacionais para o
Estado brasileiro, sobretudo nas atividades desempenhadas pela máquina pública. No
Brasil essa temática é regulamentada na legislação trabalhista através das disposições da
Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT e das Normas Regulamentadoras (NR’s). No
entanto, no regime estatutário a realidade é bastante diferente. Embora o setor público
abrigue diversas atividades que implicam em riscos aos seus trabalhadores, essa temática
ainda é marcada pela omissão legislativa nesse setor. Nesse contexto, o objetivo geral
deste trabalho é provocar uma reflexão sobre a importância dada pela administração
pública à implementação de mecanismos, sobretudo legais, de proteção à saúde e
segurança do trabalho dos servidores estatutários. Para isso foi elaborado um estudo sobre
a evolução histórica da saúde e segurança do trabalho no serviço público brasileiro e uma
comparação com o regime celetista, com base em pesquisa bibliográfica em livros,
trabalhos acadêmicos, leis, normas regulamentadoras, orientações normativas e outros
documentos. A pesquisa mostrou que mesmo existindo alguns mecanismos de proteção
ao servidor público implantados, eles ainda são bastante discretos e, até os dias atuais,
pouco efetivos.
Palavras-chave: Segurança do Trabalho, Serviço Público, CLT.

Introdução

O trabalho tem papel fundamental na vida dos seres humanos, no entanto, embora
ocupe uma grande parcela do tempo das pessoas, inúmeras vezes as atividades laborais
são realizadas em ambientes inadequados que expõem o trabalhador a riscos à sua saúde
e à sua integridade física. Riscos estes que podem ter como fonte o ambiente no qual o
trabalho está sendo desempenhado ou, também, podem surgir da própria natureza da
atividade exercida.

Por essa razão, é bastante comum a ocorrência acidentes ou doenças ocupacionais


por situações ligadas à atividade laboral do trabalhador. Diante disso, a temática de Saúde
e Segurança do Trabalho tem sido foco de discussões e debates em razão dos alarmantes
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agravos sociais e econômicos relacionados a acidentes e doenças ocorridas durante o


desempenho das atividades laborais.

O Brasil é o quarto país do mundo que mais registra acidentes de trabalho. Dados
do Observatório Digital de Saúde e Segurança de Trabalho (ODSST) (2018) reforçam a
seriedade do problema, apontando que entre os anos de 2012 e 2017 foram registrados
cerca de 4,0 milhões de casos de acidente de trabalho, gerando aos cofres públicos gastos
com benefícios acidentários, tais como auxílio-doença, aposentadoria por invalidez,
pensão por morte e auxílio-acidente, de cerca de 25 bilhões de reais.

Em um ranking organizado pelo ODSST, entre as atividades econômicas campeãs


em número de acidentes de trabalho no período de 2012 a 2016, a Administração pública
em geral aparece na 3º posição. Já com relação aos afastamentos previdenciários, a
Administração Pública passa a ocupar a 2º colocação. Analisando as causas que
motivaram esses afastamentos, percebe-se que doenças geradas por fatores de risco
ergonômicos e mentais superam os casos originados por fatores traumáticos.

Esses dados ajudam a entender o atual estágio de adoecimento, afastamentos e a


repercussão financeira dos acidentes e doenças ocupacionais para o Estado brasileiro,
sobretudo nas atividades desempenhadas pela máquina pública. No entanto, embora os
números apontem para a existência de uma situação crítica envolvendo a Saúde e
Segurança do Trabalho no Serviço Público brasileiro, essa temática é marcada pela
omissão legislativa nesse setor.

Enquanto no regime dos trabalhadores em geral, a questão da Saúde e Segurança


do Trabalho é amplamente abordada e disciplinada na legislação trabalhista através das
disposições da Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT e das Normas
Regulamentadoras (NR’s), o regime estatutário encontra-se desamparado em função da
ausência de uma regulamentação e do desenvolvimento de programas e ações sobre
medicina e segurança do trabalho no âmbito do serviço público.

Iniciativas como o Programa de Prevenção de Riscos Ambientais (PPRA), o


Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional (PCMSO) e a Comissão Interna de
Prevenção de Acidentes – CIPA, que são ações já consagradas na promoção da saúde e
segurança do trabalho para os trabalhadores celetistas, ainda não existem no serviço
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público, apesar desse setor abrigar diversas atividades que implicam em riscos aos seus
trabalhadores.

Diante do exposto, o presente trabalho teve como objetivo principal provocar uma
reflexão sobre a importância dada pela administração pública à implementação de
mecanismos, sobretudo legais, de proteção à saúde e segurança do trabalho dos servidores
estatutários. Além disso, a pesquisa também buscou trazer uma evolução histórica da
temática relacionada à saúde e segurança do trabalho e identificar o tratamento dado ao
tema no regime celetista e no regime estatuário.

Para atingir os objetivos supracitados, o trabalho foi elaborado com base em


pesquisa bibliográfica em livros, trabalhos acadêmicos, leis, normas regulamentadoras,
orientações normativas e outros documentos.

Desenvolvimento

Considerações históricas sobre a segurança do trabalho

Registros históricos apontam que, desde a Antiguidade, o trabalho tem sido fonte
causadora de doenças, acidentes e mortes. Apesar de escassos, alguns documentos
antigos, dentre eles, o Novo Testamento de Lucas, mencionam a ocorrência de acidentes
relacionados ao desempenho da atividade laboral, como o desabamento da Torre de Siloé
que levou à óbito 18 trabalhadores (CHAGAS; SALIM; SERVO, 2012).
Existem ainda referências a doenças possivelmente provocadas pelas condições
em que os trabalhos eram executados. Nesse sentido, no ano de 1700, o médico
Bernardino Ramazzini publicou em seu livro intitulado “De Morbis Artificum Diatriba”
uma descrição minuciosa de doenças relacionadas ao trabalho encontradas em mais de 50
atividades profissionais existentes na época (RAMAZZINI, 1999).
Embora a problemática já tenha sido identificada há muito tempo, a questão da
ocorrência de acidentes e doenças relacionados ao trabalho não chamou muito a atenção
de governantes durante milênios. Conforme Almeida (2017, p. 53) “uma das principais
razões para isso está no fato de que historicamente a mão de obra foi em sua maioria
prestada por escravos ou ainda por pessoas livres oriundas das camadas sociais
economicamente menos favorecidas”.
Os registros apontam que o aumento significativo do número de acidentes e
doenças relacionadas ao trabalho veio a ocorrer, efetivamente, com a Revolução
Industrial, na Inglaterra, durante o século XVIII, fruto da mudança na dinâmica do
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trabalho, havendo assim um notável aumento nos agravos a ele relacionados. Isso se deu
em decorrência do aumento crescente no uso de máquinas, da grande concentração de
operários em espaços confinados, das longas jornadas diárias de trabalho, da utilização
de crianças nas atividades industriais e das péssimas condições de salubridade nos
ambientes fabris, dentre outros fatores (CHAGAS; SALIM; SERVO, 2012; ALMEIDA,
2017).
Nesse contexto histórico e social, em que o trabalho desenvolvido, fruto de um
processo de exploração econômica e social das pessoas, levava à danos à saúde e
provocava adoecimento e morte, surgiu a primeira lei de proteção aos trabalhadores, Lei
de Saúde e Moral dos Aprendizes, de 1802, a qual reduziu a jornada de trabalho para 12
horas, restringiu o trabalho noturno e regulamentou a idade mínima para trabalhar. Entre
os anos 1840 e 1860, outras legislações semelhantes foram publicadas pelas demais
nações em processo de industrialização regulamentando os problemas de saúde e as
doenças profissionais (ROSEN, 1994).
Outro momento histórico marcante foi a criação da Organização Internacional do
Trabalho (OIT), em Genebra, no ano de 1919, logo após o final da Primeira Guerra
Mundial, com o objetivo de uniformizar as questões trabalhistas e reverter as condições
subumanas do trabalho. Com esse propósito, logo após sua criação, a OIT adotou seis
convenções destinadas à proteção da saúde e à integridade física dos trabalhadores, dentre
elas: a proteção à maternidade; a luta contra o desemprego; a limitação da jornada de
trabalho a 8 diárias e 48 semanais, atendendo a uma das principais reivindicações do
movimento sindical e operário do final do século XIX e começo do século XX; a idade
mínima de 14 anos para o trabalho na indústria; e a proibição de trabalho noturno para
mulheres e menores de 18 anos.
Entre os anos de 1919 e 1939 a OIT atingiu bons resultados. Adotou 67
convenções e 66 recomendações, porém a eclosão da Segunda Guerra Mundial
interrompeu de forma temporária esse processo (OIT, 2016). No ano de 1948, no contexto
Pós Segunda Guerra Mundial, a Declaração Universal dos Direitos Humanos contribuiu
de modo significativo para reforçar o direito ao trabalho, reivindicando condições justas
e favoráveis de trabalho e propondo ações voltadas à proteção do trabalhador em caso de
desemprego, limitação de horas de trabalho, direito ao repouso e direito às férias
periódicas remuneradas.
No Brasil, a preocupação relacionada à segurança e saúde dos trabalhadores
surgiu, assim como na maioria dos outros países, com o processo de industrialização,
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aqui, porém, os avanços foram mais tardios. Durante o Brasil Colônia, entre os anos de
1500 a 1889, o trabalho, em sua grande maioria, era exercido por escravos e por homens
livres, porém pobres. Não havia grandes preocupações com a segurança e saúde desses
trabalhadores, e as que haviam eram exclusivamente de cunho privadas (ALMEIDA,
2017).
Somente durante a República Velha, entre 1889 e 1930, as primeiras normas de
proteção aos trabalhadores foram elaboradas pelo estado brasileiro. A título de exemplo,
no mesmo ano de criação da OIT, foi sancionado, em nosso país, o Decreto 3.724, de 15
de janeiro de 1919, que passou a regular as obrigações resultantes dos acidentes de
trabalho, atribuindo ao patrão a responsabilidade pelo pagamento de indenização ao
operário ou à sua família, em caso de morte ou incapacidade parcial ou total.
Essa legislação trabalhista, inicialmente esparsa, foi ampliada no Governo Vargas
com a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), instituída pelo Decreto-Lei nº 5.452,
de 1º de maio de 1943, a qual buscou manter as demandas sociais e trabalhistas sob o
controle do Estado. Apesar de diversas alterações ulteriores em seu texto original oriundas
da mutabilidade e da dinâmica da ordem trabalhista, a CLT continua em vigor até os dias
atuais, mesmo depois de ter passado pela edição de quatro constituições federais (1946,
1967, 1969 e 1988). No entanto, é importante ressaltar que, segundo Araujo (2007) o
texto original da CLT aprovado em 1943 excluiu de sua aplicação servidores públicos do
Estado.

Seguindo na evolução do tema, a década de 70 foi um marco do ponto de vista


legal para a Segurança e Medicina do Trabalho. Depois de uma forte deterioração da
imagem do país em decorrência da obtenção do título de “Campeão Mundial de Acidentes
de Trabalho”, o Brasil passou a ter, a partir de 1977, uma legislação vasta e articulada,
voltada, a partir desse momento, para a prevenção de acidentes e doenças de trabalho.
Essa legislação trabalhista em vigor (CLT), juntamente com outras disposições
estatutárias passaram a reger o regime dos servidores públicos federais durante esse
período.

De forma complementar, no ano de 1978, foi publicada a Portaria n. 3.214, que


aprovou 28 Normas Regulamentadoras (NR’s), pelo Ministério do Trabalho e Emprego,
que foi criado logo após a vitória da Revolução de 30, na Era Vargas, sob o nome de
Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, e representou uma investida do governo
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centralizador da época para manter sob controle do estado as demandas sociais


trabalhistas.

Da análise da evolução histórica das políticas e normatizações voltadas à questão


da Saúde e Segurança no Trabalho, percebe-se que, até o ano de 1988, os mecanismos de
proteção à saúde do trabalhador estavam limitados às disposições presentes na CLT, cujo
campo de intervenção era restrito às atividades de assistência e fiscalização, tais como as
perícias médicas, e os exames periódicos. Além disso, para os servidores públicos,
verifica-se que não havia nenhum tipo de regulação e instrumentos de proteção à saúde
(MARTINS et al., 2017).

Segundo Martins et al. (2017), esse cenário só começou, efetivamente, a mudar


com a promulgação da Constituição de 1988 que trouxe conquistas sociais importantes,
dentre elas a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), visando a universalização do
atendimento à saúde, e do Regime Jurídico Único, instituído pela Lei.8112/90, o qual se
propôs a instituir um novo arcabouço jurídico-institucional para o serviço público.

A segurança do trabalho no serviço público: comparação com o registe celetista

Ao servidor público, assim como a qualquer outro trabalhador, deve ter


assegurado o direito a um meio ambiente do trabalho salutar e equilibrado, que lhe
acarrete uma sadia qualidade de vida. No entanto, como exposto anteriormente, a Saúde
e Segurança do Trabalho, no âmbito do serviço público, encontra-se disciplinada de forma
bastante dispersa, ao contrário do que ocorre no regime celetista, o qual concentra na CLT
as principais disposições sobre o tema. Almeida (2017) aponta que existem 04 (quatro)
leis que tratam da temática no Serviço Público Brasileiro (Quadro 1).
Quadro 1 – Leis que tratam sobre a temática de Saúde e Segurança do Trabalho no
Serviço Público (ALMEIDA, 2017).
Lei e ano de edição Tema principal da lei
Confere direitos e vantagens a servidores que operam com
Lei nº 1.234/1950
Raios X e substâncias radioativas.
Dispõe sobre a concessão de adicionais de Insalubridade e de
Decreto-Lei
periculosidade aos servidores públicos federais, e dá outras
1.873/1981
providências.
Dispõe sobre reajuste da remuneração dos servidores públicos,
Lei nº 8.270/1991 corrige e reestrutura tabelas de vencimentos, e dá outras
providências.
Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis
Lei nº 8.112/1990
da União, das autarquias e das fundações públicas federais.
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Dentre elas, o estatuto do servidor público federal (Lei 8112/1990), traz algumas
disposições acerca da temática, no entanto, observa-se que o foco das diretrizes reside na
questão dos adicionais e gratificações ocupacionais e na concessão da licença por acidente
em serviço. Verificando-se, dessa forma, que não há uma preocupação por parte do poder
público, do ponto de vista legal, na criação de programas e medidas que visem promover
melhorias através da eliminação ou diminuição de riscos nos ambientes laborais, tais
como a instituição de CIPA’s ou a criação de um Programa de Prevenção de Riscos
Ambientais – PPRA para o serviço público.
No entanto, como é de conhecimento de todos, assim como no regime dos
trabalhadores em geral há exposição a riscos em seus ambientes laborais, no serviço
público, onde os processos de trabalho se caracterizam por atividades típicas do setor
terciário, existe uma grande necessidade de combater os agravos relacionados às más
condições dos ambientes de trabalho as quais os servidores estão expostos. De acordo
com Assunção e Lima (2010), no serviço público, os problemas físicos classicamente
associados ao trabalho repetitivo somam-se ainda às questões de natureza emocional,
inerentes às intensas interações humanas que caracterizam um aspecto do trabalho desse
setor.
Diante dessa situação, na ausência de uma regulamentação adequada, proliferam-
se extenuantes debates acerca da aplicabilidade ou não das normas de Saúde e Segurança
do Trabalho concernentes aos trabalhadores celetistas aos servidores públicos
estatutários. Villela (2012) defende, em seu artigo intitulado “A proteção do meio
ambiente de trabalho no serviço público”, que o servidor estatutário é um trabalhador, e,
assim como a qualquer outro trabalhador, deve ser assegurada a ele a tutela do seu meio
ambiente do trabalho, sendo-lhe aplicáveis todas as normas de saúde e de segurança
ocupacionais que sejam compatíveis com as peculiaridades que envolvam a prestação dos
respectivos serviços.
Por outro lado, conforme explicita Almeida (2017), o texto constitucional apenas
estende aos servidores públicos algumas garantias também oferecidas aos trabalhadores
em geral, dentre elas a “redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de
saúde, higiene e segurança”. Ainda segundo o autor, não há autorização expressa para
que sejam adotadas as normas regulamentadoras editadas pelo Ministério do Trabalho,
salvo as NR’s 15 e 16, ferindo assim o princípio da legalidade, que afirma que a
administração pública só pode fazer aquilo que é autorizado por lei.
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Em meio a essa discussão com relação à aplicabilidade ou não das normas


trabalhistas do regime celetista aos servidores públicos e, também, na ausência de uma
regulamentação própria abordando à Saúde e Segurança do Trabalho no Serviço Público,
o que se verifica, na prática, é a utilização indevida das normas regulamentadoras por
meio dos órgãos públicos, que atendem à algumas disposições das NR’S deixando de lado
outras bastante importantes.
Almeida (2017) cita dois exemplos para ilustrar a situação. O primeiro deles faz
referência ao dimensionamento do Serviço Especializado em Medicina e Segurança do
Trabalho Segundo o autor, como o quantitativo total de pessoal atualmente é de 6.154
(seis mil cento e cinquenta e quatro) servidores e o grau de risco é 2 (dois), a UFPR
deveria ter em seu quadro 6 Técnicos de Segurança do Trabalho, no entanto possui apenas
3 (três), ou seja, metade do que a regulamentação exige. O segundo exemplo refere-se à
constituição de Comissão Interna de Prevenção de Acidentes, que, apesar de ser
obrigatória para essa quantidade de funcionários pela NR4, os órgãos do serviço público
federal em sua maioria não estabelecem essas comissões em seus estabelecimentos.
No entanto, apesar da ausência de regulamentação, como já discutido
anteriormente, o governo federal implementou algumas iniciativas na tentativa de trazer
maior organização à questão da Saúde e Segurança do Trabalho no Serviço Público. Um
exemplo foi a criação, em 2009, do Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor
Federal – SIASS, através do Decreto nº 6.833. Esse sistema tem por objetivo principal
coordenar e integrar ações e programas nas áreas de assistência à saúde, perícia oficial,
promoção, prevenção e acompanhamento da saúde dos servidores, baseado na política de
atenção à saúde e segurança do trabalho do servidor público federal (BRASIL, 2009).
Uma outra importante ação no âmbito da Saúde e Segurança do Trabalho no
Serviço Público, foi a publicação, no ano de 2015, da Norma Operacional de Saúde do
Servidor – NOSS, com o objetivo de trazer diretrizes para a Administração Pública
Federal com relação à implementação de ações de promoção e vigilância aos ambientes
de trabalho, priorizando a prevenção de riscos à saúde do servidor, a avaliação ambiental
e a melhoria das condições de trabalho. De acordo com o diretor do Departamento de
Saúde, Previdência e Benefícios do Servidor (Desap), Sérgio Carneiro: “O foco inicial é
o gestor público, a quem compete a implementação das ações. Mas o beneficiado, em
última instância, é o servidor, que terá assegurado um ambiente de trabalho saudável”.
Essas ações, apesar de ínfimas, já representam um avanço importante no tema e
demonstram uma preocupação do Estado brasileiro com a segurança e saúde de seus
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servidores. Porém, segundo Almeida (2017), fica claro que a omissão legislativa e
regulamentar sobre segurança e saúde do servidor público ainda é fator que prejudica o
emprego de medidas mais satisfatórias de atenção à segurança e saúde do trabalhador.
Logo, diante do exposto, verifica-se que é de fundamental importância que a
regulamentação no âmbito da Saúde e Segurança do Trabalho tenha abrangência geral,
abarcando tanto os trabalhadores do setor público quanto os da iniciativa privada. Além
disso, o desenvolvimento de programas e ações sobre medicina e segurança do trabalho,
à exemplo dos programas como o PPRA, o PCMSO e medidas como a CIPA são
fundamentais e devem fazer parte das iniciativas obrigatórias de proteção ao trabalhador
do serviço público.

Considerações finais

A questão da Saúde e Segurança do Trabalho (SST) é uma temática que tem


grande importância nos dias atuais em função do elevado custo financeiro, social e para
a saúde dos trabalhadores relacionados aos agravos decorrentes dos riscos existentes nas
atividades laborais, oriundos, inúmeras vezes, de ambientes inadequados ou ainda da
própria natureza da atividade exercida.
Esses riscos atingem trabalhadores de todos os regimes de trabalho, sejam eles
empregados do regime celetista ou servidores estatutários. No entanto, no serviço público
a realidade com relação à temática de Saúde e Segurança do Trabalho é bastante negativa.
Embora este setor abrigue diversas atividades que implicam em riscos aos seus
trabalhadores, verifica-se, por meio da análise da evolução histórica da SST no serviço
público, que essa questão é marcada pela omissão legislativa e falta de regulamentação
da matéria em discussão.
Além disso, apesar da ausência de regulamentação específica para o setor público,
constatou-se que o governo federal implementou algumas iniciativas no âmbito da SST,
tais como a criação do SIASS e a publicação da NOSS. Embora ínfimas, essas ações já
representam um avanço importante no tema e demonstram uma preocupação do Estado
brasileiro com a segurança e saúde de seus servidores.
Por fim, constata-se que o objetivo do presente trabalho foi atingido, já que o
estudo se propôs a refletir e analisar a importância dada pela administração pública à
implementação de mecanismos, sobretudo legais, de proteção à saúde e segurança do
trabalho dos servidores estatutários, o que foi realizado durante o trabalho.
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Referências

ALMEIDA, Junior Cesar. A segurança e saúde no trabalho no regime CLT e no regime


estatutário: uma abordagem do planejamento governamental comparando o tema nos dois
regimes. Universidade Tecnológica Federal do Paraná, 2017. Disponível em:
http://repositorio.utfpr.edu.br/jspui/handle/1/2636. Acesso em 30 de Jan. de 2018.

ASSUNÇÃO, A. A.; LIMA, F. P. A. Aproximações da ergonomia ao estudo das


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Ocupacional do Servidor Público Federal - SISOSP.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
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CHAGAS, Ana Maria de Resende; SALIM, Celso Amorim; SERVO, Luciana Mendes
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federal no Brasil: atores, trajetórias e desafios. Ciênc. Saúde Coletiva, Rio de
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ROSEN, G. Uma história da saúde pública. São Paulo: Hucitec; Rio de Janeiro: Abrasco,
1994.