Onderzoek taskforce naar de

bedrijfsvoering directie Openbare Orde en

Veiligheid en het programma Radicalisering
en Polarisatie in het bijzonder

Opdrachtgever: Bestuurlijk Team anti-radicalisering

Opdrachtnemer: Gemeentesecretaris/taskforce
Datum: 1 februari 2018

:
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

2
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

Inhoud
1. Inleiding ............................................................................................................................. 4
1.1. Aanleiding voor het onderzoek van de taskforce ....................................................... 4
1.2. Onderzoeksopzet ...................................................................................................... 5
1.3. Opzet van de rapportage ........................................................................................... 6
2. Situatieschets......................................................................................................................7
2.1. Aanpak Radicalisering en Polarisatie ..........................................................................7
2.2. Organisatie van de bedrijfsvoering ............................................................................ 9
2.2.1. Het inkoopproces .....................................................................................................12
2.2.2. Integriteit en de beheersing van integriteitsrisico’s ................................................... 15
3. Onderzoeksbevindingen ...................................................................................................18
3.1. Inkoopproces in de praktijk .......................................................................................18
3.1.1. Inkoopproces bij de incidenten .................................................................................18
3.1.2. Inkoopprocessen bij radicalisering ............................................................................18
3.1.3. Inkoopprocessen bij OOV ........................................................................................ 20
3.1.4. Inkoopprocessen binnen de gemeente .....................................................................21
3.2. Integriteitsrisico’s als thema binnen OOV ................................................................ 22
3.3. Cultuur en sturing .....................................................................................................23
4. Samenvatting en conclusies ............................................................................................. 25
4.1. Waarom hebben de bestaande controlemechanismen de integriteitsschending niet
weten te voorkomen? ........................................................................................................... 25
4.2. Wat zijn de fundamentele oorzaken die hieraan ten grondslag liggen? .................... 26
5. Aanbevelingen ................................................................................................................. 28
5.1. Aanbevelingen aan OOV en andere onderdelen van de ambtelijke organisatie........ 28
5.1.1. Management van OOV ............................................................................................ 28
5.1.2. Medewerkers van OOV ............................................................................................ 28
5.1.3. Management van OOV, de lead buyers, subsidiebureau en DMC inkoop ................. 29
5.1.4. Management van OOV, DMC en de rve Financiën ................................................... 29
5.1.5. Ambtelijke top ......................................................................................................... 29
5.2. Aanbevelingen naar thema ...................................................................................... 29
6. Slotreflecties van de begeleidingscommissie .................................................................... 31
Bijlage 1: De zeven stappen van een professioneel inkoopproces ............................................. 36

3
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

1. Inleiding

1.1. Aanleiding voor het onderzoek van de taskforce

Eind november 2016 ontving de gemeente twee meldingen van het vermoeden van
integriteitsschendingen bij het programma Radicalisering en Polarisatie. In februari 2017 is – na
het uitvoeren van een vooronderzoek - een integriteitsonderzoek gestart. Bureau Integriteit voert
dit onderzoek uit in opdracht van de directeur Openbare Orde en Veiligheid (OOV).

Op basis van de voorlopige bevindingen van het onderzoek van Bureau Integriteit is de
programmamanager van het programma Radicalisering en Polarisatie in juli 2017 geschorst en in
augustus 2017 strafontslag opgelegd. De programmamanager wordt belangenverstrengeling
verweten.

Daarnaast heeft het college in oktober 2017 een ambtelijke taskforce onder leiding van de
gemeentesecretaris opdracht gegeven om de context te onderzoeken waarin de
integriteitsschendingen hebben kunnen plaats vinden, om lessen te kunnen trekken voor de
toekomst. In dit rapport worden de uitkomsten van dit onderzoek gepresenteerd.
In de taskforce zitten medewerkers vanuit de verschillende bedrijfsvoeringsdisciplines. Deze
medewerkers zijn in hun dagelijkse werk niet direct betrokken bij de werkzaamheden van het
programma Radicalisering en Polarisatie.

De taskforce heeft een drieledige opdracht:

1. Breng in beeld wat de context was waarin de integriteitsschending heeft kunnen plaatsvinden.
2. Geef aan welke verbeteringen nodig zijn in de organisatie, de processen en de aansturing van
de directie OOV in het algemeen, en het programma Radicalisering en Polarisatie in het
bijzonder, om herhaling te voorkomen. Het stelsel moet zodanig zijn dat risico's worden
onderkend en beheerst, dat interne controle mogelijk is en dat te allen tijde verantwoording
kan worden afgelegd over de activiteiten.
3. Zie toe op een zorgvuldige implementatie van de verbeteringen. De verantwoordelijkheid
voor het verbeteren en borgen van de verbeteringen ligt bij directeur OOV.

Het onderzoek is begeleid door een onafhankelijke commissie van drie deskundigen:
- drs. R. (Richard) van Zwol: staatsraad bij de afdeling Advisering van de Raad van State;
- prof. dr. M. (Mirko) Noordegraaf: hoogleraar Publiek Management Universiteit van Utrecht;
- prof. dr. L.W.J.C. (Leo) Huberts: hoogleraar Bestuurskunde Vrije Universiteit (specialisatie o.a.
onderzoek naar de integriteit van bestuur), eerder lid van de externe begeleidingsgroep
Herstelling.

In het laatste hoofdstuk van het rapport zijn de slotreflecties van de begeleidingscommissie
opgenomen. De reflecties betreffen vier zaken: I. de werkwijze van de begeleidingscommissie. II.
de indrukken van de begeleidingscommissie over het onderzoeksproces III. een aantal inhoudelijke
bevindingen van de begeleidingscommissie aangaande de conclusies van de taskforce. IV. enkele
handreikingen met het oog op het vervolg.

4
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

1.2. Onderzoeksopzet

De taskforce heeft de context onderzocht waarin de schending heeft plaatsgevonden, met als
hoofdvragen:
1. Waarom hebben de bestaande controlemechanismen de integriteitsschending niet weten te
voorkomen?
2. Wat zijn de fundamentele oorzaken die hieraan ten grondslag liggen?

De taskforce heeft het onderzoek uitgevoerd op een moment dat het integriteitsonderzoek van
Bureau Integriteit en het justitiële onderzoek nog gaande waren. Het onderzoek van de taskforce
richt zich op de periode 2015 tot 2017 - de periode waarin de integriteitsschendingen
plaatsvonden. De incidenten die hebben plaatsgevonden vormen het startpunt van het onderzoek.
Van daaruit is de taskforce op zoek gegaan naar waarom de bestaande controlemechnismen de
integriteitsschendingen niet hebben weten te voorkomen en wat de fundamentele oorzaken zijn
die daaraan ten grondslag liggen.

De taskforce is gestart met het in kaart brengen van de processen: wat zijn de checks en balances
in de bedrijfsvoeringsprocessen, zijn deze controlemechanismen toegepast en hebben ze
gefunctioneerd? Daarbij is gebruik gemaakt van verschillende bronnen:
- de tussentijdse bevindingen van het onderzoek van Bureau Integriteit eind oktober 2017;
- de doorlichting die de businesscontroller heeft uitgevoerd in de periode augustus –oktober
2017;
- gemeentebrede onderzoeken en audits;
- gemeentelijke nota’s en informatie op intranet over het inkoopregels, procedures en
werkwijzen.

Deze informatie is aangevuld met kwalitatieve informatie uit interviews met betrokkenen uit het
programma (binnen en buiten de directie), gemeentelijk management, management OOV, staf en
controlorganisatie. In totaal is met 25 mensen gesproken. Via de interviews met betrokkenen is
het beeld over hoe inkoop, inhuur en subsidieprocessen verlopen binnen de directie OOV verder
aangevuld.

Om lessen te kunnen trekken is het belangrijk om niet alleen te weten hoe de processen liepen
binnen het programma en de directie, maar vooral om te begrijpen waarom ze op de manier
liepen. De interviews met betrokkenen binnen en buiten het programma waren hiervoor cruciaal.
In die gesprekken is niet alleen het feitelijk verloop van inhuur, inkoop en subsidieprocessen
besproken, maar is ook ingegaan op de cultuur binnen het programma, de directie, de gemeente,
de wijze waarop medewerkers ingezet worden voor taken en de stijl van leidinggeven. Op
organisatieniveau zijn dat belangrijke aspecten voor het voorkomen van integriteitsschendingen1.

Een beperkende factor voor het onderzoek was dat een aantal belangrijke betrokkenen niet
geïnterviewd konden worden: de burgemeester, de programmamanager zelf en een senior

1
Door de bomen het bos weer zien. prof. dr. Rob van Eijbergen en prof. dr Leo Huberts, Amsterdam,
Juni 2015

5
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

medewerker die van baan veranderd is. Vijf van de zeven medewerkers die op dit moment werken
bij het programma en de voormalige leidinggevende zijn wel gesproken.

Tot slot is het goed om te benadrukken dat de incidenten het startpunt vormen voor het
onderzoek van de taskforce, maar niet het onderwerp van onderzoek zijn. De taskforce richt zich
op de context waarin de incidenten hebben plaatsgevonden en heeft expliciet niet de opdracht om
onderzoek te doen naar de integriteitsschendingen, de eventuele aard en omvang van de
integriteitsschendingen, noch of en eventueel de mate waarin door betrokkene hierbij al dan niet
verwijtbaar is gehandeld. Dat onderzoek wordt uitgevoerd door Bureau Integriteit en Justitie.

1.3. Opzet van de rapportage

Het rapport start met een feitelijke schets van de beleidscontext en de bedrijfsvoeringscontext in
de periode waarin de incidenten plaatsvonden (2015-2017). Vragen die aan de orde komen zijn:
Wat was het beleid, wat waren de issues, hoe was de uitvoering van het beleid georganiseerd, hoe
was de bedrijfsvoering georganiseerd, hoe zien de belangrijkste processen, procedures en
richtlijnen eruit. Daarbij zoomen we in op die bedrijfsvoeringsprocessen waarop de incidenten
betrekking hadden: inkoop en aanbestedingen en de beheersing van integriteitsrisico’s. Daarnaast
wordt geschetst wat het integriteitsbeleid inhoudt en hoe het werken aan integriteit is
georganiseerd en wordt ondersteund.
Vervolgens presenteren we de bevindingen van het onderzoek: hoe ging het er in de praktijk aan
toe binnen het programma en de directie. Hoe werkte het inkoop- en aanbestedingsproces, wat
was de cultuur, de stijl van leidinggeven, hoe wordt met risico’s omgegaan, specifiek die op het
gebied van integriteit. Hoofdstuk 4 bevat de samenvatting en conclusies en hoofdstuk 5 de
aanbevelingen. We sluiten het rapport af met de reflecties van de begeleidingscommissie.

6
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

2. Situatieschets

2.1. Aanpak Radicalisering en Polarisatie

Toename dreigingsniveau2
Sinds de aanslagen in New York op 11 september 2001, werd duidelijk dat onze westerse
samenleving een doelwit vormt voor terroristische aanslagen. De aanslagen in Madrid op 11 maart
2004 en in Londen op 7 juli 2005, maakten de dreiging voor West-Europa zichtbaar. Met de moord
op Theo van Gogh op 2 november 2004 werd Nederland zelf geconfronteerd met een
terroristische aanslag.
Na verloop van tijd neemt de angst en de aandacht voor de terroristische dreiging af. Het
dreigingsniveau is beperkt, zo geeft de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
(NCTV) aan.
Na de Arabisch Lente verandert dat. In maart 2013 verhoogt de NCTV het dreigingsniveau van
beperkt naar substantieel. Met de aanslagen in Frankrijk in 2015 wordt de dreiging concreet
voelbaar en dat blijft zo door reeks van aanslagen die de jaren daarna verschillende West-Europese
landen.

Intensivering aanpak na de aanslagen in Parijs

Na de moord op Theo van Gogh heeft de gemeente Amsterdam ‘Wij Amsterdammers’ ontwikkeld,
een aanpak om een nieuwe aanslagen te voorkomen door terreur te bestrijden, radicalisering te
voorkomen en de samenleving weerbaar te maken tegen polarisatie. Tussentijds is de aanpak
geregeld geëvalueerd en aangepast. Als het dreigingsniveau afneemt, neemt ook de aandacht en
de beschikbare capaciteit voor de aanpak af.
Eind 2014 werkt er bij OOV nog één medewerker aan het programma en bij de rve Onderwijs
Jeugd en Zorg (OJZ) twee medewerkers. In 2015 wordt - in reactie op toename van radicalisering
en een verhoogd dreigingsniveau – de aanpak geïntensiveerd en verder aangescherpt. Het
programma groeit in korte tijd sterk zowel in formatie als in budget voor activiteiten. De
gemeenteraad stelt in 2015 extra geld ter beschikking ende rijksoverheid ook (zowel in 2016 als
2017 ruim negen ton). Een programmamanager wordt geworven. Een profiel wordt opgesteld en
de vacature wordt eerst intern uitgezet. De medewerker die het programma tot dan toe uitvoerde
komt als beste uit de sollicitatieprocedure en wordt aangesteld als programmamanager. Het
programmateam groeit van één medewerker in 2014 naar negen eind 2016. Bij OJZ werkten er
eind 2016 nog steeds twee medewerkers volledig aan het programma en vier medewerkers voor
een deel van hun tijd.

De aangescherpte aanpak radicalisering kent drie pijlers:

1. bescherming: activiteiten gericht op het beschermen van kwetsbare groepen en individuen;
2. verbinding: activiteiten gericht op het verkleinen van tegenstellingen;
3. inzet op risico’s: activiteiten gericht op individuen en groepen die het grootste risico vormen.

Activiteiten
De belangrijkste activiteiten binnen de drie pijlers zijn:

2
Bron: NCTV

7
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

1. Kwetsbare individuen en groepen beschermen door het:

- Trainen van professionals binnen en buiten de gemeente zodat signalen van radicalisering
vroegtijdig worden opgepikt.
- Vergroten van de weerbaarheid van kwetsbare personen en groepen met specifieke
projecten middels sport of empowermenttrainingen.
- Werving en opleiding van sleutelfiguren. Sleutelfiguren zijn rolmodellen met name uit de
moslimgemeenschap die vinger aan de pols houden in de buurten en activiteiten
organiseren.
- Ontwikkelen van een online aanpak vanwege de rol van het internet bij radicalisering.
- Treffen van de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen bij objecten.
- Regelmatig spreken met vertegenwoordigers van de Joodse gemeenschap en andere
mogelijke doelgroepen van aanslagen over voorzorgsmaatregelen.

2. Verbinding zoeken en dialoog aangaan door het:

- Organiseren van dialoogbijeenkomsten met groepen waartussen de spanningen oplopen.
- Ondersteunen van initiatieven ontwikkeld door Amsterdammers en organisaties middels
de subsidieregeling "Amsterdam Dialoog" (tot april 2016).
-
3. Inzetten op risico's door:
- Integrale Persoonsgerichte Aanpak (IPGA) gericht op de personen die het grootste risico’s
vormen, waarbij één regisseur de nodige interventies uit zowel de strafrechtketen als de
zorg, GGZ en het sociale domein coördineert.
- Adviseren, begeleiden en ondersteunen van melders bij het Meld- en Adviespunt
Radicalisering.
- Uitbouwen van het Strategisch Netwerk Radicalisering en Polarisatie (SNRP).
-
Governance
Het programma valt bestuurlijk onder de verantwoordelijkheid van de burgemeester en ambtelijk
onder die van de directeur OOV. De directie OOV is onderdeel van Bestuur en Organisatie.Binnen
OOV valt de aanpak in domein 3 (crisis- en incident beheersing). De programmamanager geeft
sturing aan het programma Radicalisering en Polarisatie, maar heeft geen leidinggevende taken.
De leidinggevende verantwoordelijkheid ligt bij de leidinggevende van het domein crisis- en
incidentbeheersing.

8
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

Directie Openbare Orde en

Veiigheid
MT OOV 6,00 fte

| | | |
Bestuurlijke aanpak
Toezicht Handhaving en Beheer. Crisis- en Incident beheersing. Integrale Persoonsgerichte
Georganiseerde Criminaliteit.
49,06 fte 26,67 fte Aanpak. 31,67 fte
18,85 fte
| | | |
Horeca + Coffeeshops BIBOB 6,89 fte Openbare orde en Persoonsgerichte
Taxi Van Traa 11,96 fte Crisisbeheersing 20,67 fte aanpak
Strategisch advies Radicalisering 6,00 fte Veiligheid en Zorg
Informatievoorziening Detentie en Terugkeer
Regie unit handhaving Ondersteuning
Instrumentarium BM
3

Naast de directie OOV zijn ook andere onderdelen van de gemeente bij het programma betrokken
met ook eigen budgetten: te weten de rve Onderwijs, Jeugd en Zorg (OJZ), stadsdelen, directie
Communicatie en de rve Sport en Bos. Maandelijks vindt sinds eind 2015 directeurenoverleg plaats
tussen OOV, Onderwijs, Jeugd en Zorg (OJZ) en Communicatie en overleg tussen OOV, OJZ en de
stadsdelen.

Met name in de casuïstiekaanpak wordt nauw samengewerkt met verschillende organisaties

buiten de gemeente. De kernpartners zijn OM, politie en NCTV. Daarnaast zijn er de zogenaamde
regisseurspartners. Deze partijen “leveren” regisseurs voor de casuïstiekaanpak. Tot slot zijn er
interventiepartners. Zij dragen bij door informatie over de casus aan te leveren en/of door
interventies in te zetten en uit te voeren.

2.2. Organisatie van de bedrijfsvoering

Centralisatie van de bedrijfsvoeringsfuncties in 2015

De integriteitsschendingen speelden zich af in een periode waarin de structuur en de organisatie
van de gemeente Amsterdam ingrijpend zijn veranderd. Met ingang van 1 januari 2015 is de
hoofdstructuur van de organisatie gewijzigd: van 7 stadsdelen en 26 diensten naar één
gemeentelijke organisatie bestaande uit 7 bestuurscommissies en 4 clusters (Sociaal, Ruimte &
Economie, Dienstverlening & Informatie en Bedrijfsvoering). Afzonderlijke diensten zijn
ondergebracht als resultaatverantwoordelijke eenheden (rve’s). Er is een bestuur- en concernstaf
(Bestuur en Organisatie genaamd) waar de directie OOV deel van uitmaakt en een gemeentelijk
managementteam (GMT). De bedrijfsvoeringsfuncties zijn gecentraliseerd.
Doel van de reorganisatie was de versnipperde gemeentelijke organisatie beter in dienst te
kunnen stellen van de Amsterdammers en efficiënter te laten werken. In 2017 is de reorganisatie
geëvalueerd door onderzoekers van de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur en de
Universiteit Utrecht4. Zij concluderen enerzijds dat de doelen van de organisatieontwikkeling
grotendeels zijn gehaald. Anderzijds concluderen ze dat onder de medewerkers van de gemeente

3
Oktober 2017.
4
Met vereende kracht vooruit. Beoordeling van en aanbevelingen voor de organisatieontwikkeling van
de gemeente Amsterdam. prof.dr. Mirko Noordegraaf , prof.dr. Mark van Twist,Tom Overmans MA,
Ilsa de Jong MSc,Bram van Vulpen MSc, Petra Ophoff BSc, Dr. Martin Schulz ,30 januari 2017;

9
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

twee verschillende beelden bestaan over de reorganisatie en de gevolgen ervan. Aan de ene kant
is er een beeld van vooruitgang, aan de andere kant een beeld van verlies.

Inkoopfunctie
De integriteitsschendingen hebben plaatsgevonden bij inkoopopdrachten. Daarom gaan we hier
apart in op de organisatie van de inkoopfunctie.
De start van de nieuwe gemeentelijke organisatie betekende ook een nieuwe wijze van inkopen:
de inkoopfunctie is sinds 1 januari 2015 geconcentreerd bij vijf Lead Buyers:
- rve Personeel en Organisatieadvies voor het inkopen van alle inzet van extern personeel,
adviseurs en personeelsgerelateerde zaken
- rve ICT voor de inkoop van ICT middelen
- rve Facilitair Bureau voor de inkoop van facilitaire producten en diensten
- rve Ingenieursbureau voor de inkoop in het fysieke domein
- rve Subsidies en Inkoop Sociaal voor de inkoop in het sociale domein

Deze organisatieonderdelen zijn vanaf 1 januari 2015 verantwoordelijk voor besluitvorming in het
inkoopproces van de benodigde diensten, producten en werken voor de gemeente Amsterdam. Zij
ondersteunen de budgethouders. De budgethouders blijven fungeren als de opdrachtgevers die de
inkoopbehoefte vaststellen en de contracten ondertekenen. De Lead Buyers mogen, volgens het
Bevoegdhedenbesluit, als enige een gunningsbesluit nemen en stadsbrede raamovereenkomsten
mogen sluiten namens de gemeente Amsterdam. De nieuwe wijze van inkopen hangt samen met
de professionalisering van de inkoopfunctie. Het volgt de lijn van het programma '10 wegen naar
een innovatiever aanbestedingsbeleid' en professioneler opdrachtgeverschap. De doelen zijn:
- het concentreren van inkoopkennis;
- het professionaliseren van het inkoopproces;
- het creëren van beter inzicht in de omvang en wijze van inkopen en aanbesteden.

De beleids-, kaderstellende, control en adviesfunctie ten aanzien van de inkoopfunctie is belegd bij
de directie Middelen en Control (Concern Inkoop).

10
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

Financiële functie5
De financiële functie kent verschillende rollen.

In de nieuwe organisatie is de lijnmanager budgethouder en integraal verantwoordelijk. Hij wordt

ondersteund door de financieel adviseur van de rve Financiën. Bij de centralisatie van de
bedrijfsvoeringsfuncties is het financiële beheer en de financiële administratie samengevoegd en
ondergebracht in de rve Financiën. De adviseurs van de rve werken gedeconcentreerd. Dat houdt
in dat ze op locatie werken, dichtbij de lijn, vanuit de filosofie dat ze de ontwikkelingen dan goed
kunnen volgen en de lijnmanagers goed kunnen adviseren en ondersteunen bij hun integrale
verantwoordelijkheden.

De businesscontroller is verantwoordelijk voor de brede control binnen de rve. Hij heeft een
onafhankelijke positie en adviseert het management over de brede ontwikkelingen binnen de rve
en heeft de opdracht daarbij verder te kijken dan alleen de financiële aspecten van bedrijfsvoering
en beleid. Risicomanagement vormt een wezenlijk onderdeel7. De business controller heeft zitting
in het hoogste beslisorgaan van de rve. Tot 1 oktober 2016 werden de businesscontrollers
hiërarchisch aangestuurd door de lijnmanager en functioneel door de concerncontroller. Sinds 1
oktober 2016 ligt ook de hiërarchische aansturing bij de concerncontroller.

De kaderstellende rol voor de financiële functie is belegd bij de directie Middelen en Control. De
concern control rol is ook onderdeel van deze directie.

5
Bron: reorganisatieplan rve Financiën
6
Bron: Reorganisatieplan rve Financiën
7
Bron: bijlage 3 bij collegebesluit over de herinrichting van de controlorganisatie van 23 augustus 2016

11
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

Bestuur en Organisatie en directie OOV

De directie OOV valt onder Bestuur en Organisatie. Bestuur en Organisatie is de bestuur en
concernstaf. Als het gaat om de inrichting van de financiële functie dan wordt Bestuur en
Organisatie gelijk geschakeld met een rve

Er is één business controller voor Bestuur en Organisatie als geheel en er zijn vier financieel
adviseurs. De business controller voor bestuur en organisatie neemt deel aan het MT Bestuur en
Organisatie.

De directie OOV heeft een bijzondere positie binnen Bestuur en Organisatie omdat het de enige
beleidsinhoudelijke directie is en in die zin lijkt op een rve. De andere onderdelen van Bestuur en
Organisatie hebben een adviserende dan wel kaderstellende en control functie.

De directie Openbare Orde en Veiligheid heeft een eigen stafbureau dat bestaat uit drie
stafmedewerkers die zich met financiën en programmasturing bezig houden.

2.2.1. Het inkoopproces

Belangrijkste kaders8
Op het inkoop- en inhuurproces zijn verschillende weten en regels van toepassing. De
belangrijkste zijn:
- de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de Aanbestedingswet 2012. Deze wetgeving bepaalt
onder meer in welke gevallen een Europese procedure doorlopen moet worden.
- Het Amsterdamse Bevoegdhedenbesluit en de Budgethoudersregeling (gemeentelijk niveau).
Dit bepaalt wie bevoegd is om contracten te sluiten.
- Het Inkoop en Aanbestedingsbeleid van de gemeente Amsterdam met een nota en een aparte
kaderstellende interne werkinstructie waarin de vertaalslag is gemaakt naar de alledaagse
praktijk.

8
Voor subsidies gelden aparte kaders. Het is verplicht om het subsidiebureau te betrekken bij alle
subsidieaanvragen.

12
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

De belangrijkste regels ten aanzien van aanbesteden staan in onderstaand schema:9

Waarde van Opdracht, drempel (excl. BTW)
Aanbestedingsvorm Diensten / Leveringen Werken
Europees aanbesteden > € 207.000,- > € 5.186.000,-
(Openbare of niet-openbare procedure) (2014-2015) (2014-2015)
> € 209.000,-
(2016-2017) > € 5.225.000,-
(2016-2017)

Openbaar aanbesteden of n.v.t. > € 1.500.000,-

aanbesteding met voorafgaande
selectie
(Openbare of niet-openbare procedure)
Onderhands (meervoudig), eventueel > € 50.000,- > € 150.000,-
na voorafgaande selectie
(aanvraag van ten minste 3 offertes)
Enkelvoudig op basis van minimaal een n.v.t. > € 50.000,-
bestek of opdrachtformulering
Enkelvoudig op basis van een offerte 0 tot € 50.000,- 0 tot € 50.000,-
(zonder bestek of opdrachtformulering)

De regels ten aanzien van externe inhuur staan in de gedragscode externe inhuur en het protocol
externe inhuur. De belangrijkste elementen uit de code en het protocol – zoals die golden in de
onderzoeksperiode- zijn:
 Gedragscode externe inhuur – 1 januari 2013
o Verplicht gebruik Site Externe Inhuur
o Maximum uurtarief €150, maximaal €1.200 per dag
o Inhuur >€50.000 en Europese aanbestedingsgrens en inhuur uurtarief €75 en €150:
bevoegdheid eindverantwoordelijke directeur
o Afwijkingen worden via vakwethouder voorgelegd aan het college
 Protocol externe inhuur – 1 juni 2015
o Verplicht gebruik Vacatureloket
o Maximale termijn externe inhuur 6 maanden, maximale verlengtermijn 6 maanden
o Maximale inzet 36 uur per week
o Maximaal €125 per uur, maximaal €1.125 per dag
o Maximale waarde inhuurcontract €178.000
o Inhuur >€50.000 kan alleen via rve-manager, stadsdeelsecretaris of een directeur
Bestuur en Organisatie

Organisatie van het inkoopproces

Een professioneel inkoopproces kent zeven stappen (zie uitgebreider schema in bijlage 1). Deze
zeven stappen zijn ook opgenomen in het Inkoop en Aanbestedingsbeleid en bij behorende

9
Bedragen zoals die golden in de onderzoeksperiode. Inmiddels zijn de Europese drempelbedragen
verhoogd.

13
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

Werkinstructie

Checks en balances in het proces

Het gemeentebrede inkoopproces kent een aantal uitgangspunten/vereisten die het risico op
integriteitsschendingen verkleinen. De belangrijkste zijn:
- Professioneel inkoopproces: inkoopproces in zeven stappen
- Functiescheiding: Het is verplicht om inhuur van personeel aan te melden bij en te laten lopen
via het Vacatureloket (gestart 1 november 2015)
- Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) en geheimhoudingsverklaring bij externe inhuur
- Het is verplicht om de Lead Buyer in te schakelen bij inkoop van een dienst, levering of werk
(bij Fysiek10 en Sociaal vanaf €50.000). Belangrijke activiteiten van een Lead Buyer zijn:
o Ondersteuning van de ambtelijk opdrachtgever, onder meer door het scherp krijgen
van de inkoopbehoefte en het op doelmatige en rechtmatige verwerven van de
behoefte op de markt.
o Uitvoeren basale toets op niet integere marktpartijen (in beginsel voor opdrachten >
€50.000); bij indicatie of risicovolle opdrachten wordt opgeschaald naar de
Screeningsunit (onderdeel Bureau Integriteit).
o Beoordeling van de inschrijvingen door beoordelingsteam
o Motivatieverplichting
o Gunningsbeslissing: Lead Buyers zijn bevoegd zijn om een opdracht te gunnen aan
marktpartijen.
- Bevoegdheden: Medewerkers kunnen zelf geen contracten tekenen. Contracten kunnen
alleen door directeuren van rve’s en directeuren van Bestuur en Organisatie gesloten worden.
De bevoegdheid om contracten te sluiten kan worden gemandateerd aan afdelingshoofden en
teamleiders.
- Functiescheiding bij betaling van de factuur (vierogenprincipe): rol budgethouder versus rol
prestatieakkoordverklaarder.
- Kwaliteitstoets: door het Juridisch Expert Platform contractvorming en aanbesteden (JEP) op
overeenkomsten van > € 500.000.
- Kwaliteitstoets door Tenderboards: opdrachten > € 2,5 mio (bedrijfsvoering), opdrachten > € 5
mio (fysiek en sociaal).

10
Inkoop onder €50.000 moet wel gemeld worden.

14
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

2.2.2. Integriteit en de beheersing van integriteitsrisico’s

Kaders: ambtseed, gedragscode en vijf leidende principes

De gemeente Amsterdam kent verschillende documenten en begrippen om het (morele) handelen
van ambtenaren te sturen:
 de ambtseed
 basiswaarden
 de vijf principes
 de gedragscode

De ambtseed wordt afgelegd door nieuwe medewerkers aan het einde van een gemeentebrede
introductiedag. Op deze dag wordt expliciet bij het thema integriteit stilgestaan.
De ambtseed kent de volgende tien artikelen:
1. Ik zal de gerechtigheid dienen.
2. Ik zal trouw zijn aan de grondwet en de overige wetten van het rijk.
3. Ik zal mij inzetten voor de rechten en het welzijn van alle burgers van Amsterdam.
4. Ik zal onpartijdig handelen en de democratische beginselen en procedures respecteren.
5. Ik ben loyaal ten opzichte van de bestuursorganen van de stad en het door hen vastgestelde
beleid.
6. Ik zal van de overheidsmacht die mij is toevertrouwd geen misbruik maken.
7. Ik zal zorgvuldig omgaan met informatie.
8. Ik zal de geloofwaardigheid van het ambt niet schaden.
9. Ik zal het vertrouwen, dat de burger in mij mag stellen, niet beschamen.
10. Ik zal mij een zelfstandig oordeel vormen over de morele juistheid van mijn handelen.

De drie basiswaarden van de gemeente Amsterdam beschrijven niet wat je als ambtenaar doet,
maar hoe je dat doet. De basiswaarden zijn: open, actief en integer.

In 2015 zijn binnen de gemeente ‘de vijf principes’ voor hoe ambtenaren samenwerken opgesteld:
1. Alles wat ik doe, doe ik voor Amsterdam.
2. Ik geef en neem verantwoordelijkheid voor resultaten.
3. Bespreken, afspreken, aanspreken.
4. Ik leer en verbeter dagelijks, foutenmaken mag.
5. Ik vertrouw op andermans vakmanschap.

Tot slot staan in de gedragscode de regels wat ambtenaren binnen de gemeente Amsterdam wel
of niet mogen doen en wat als normaal gedrag beschouwd wordt. De regels worden ook
toegelicht. In de gedragscode is expliciet aandacht voor het voorkomen van (de schijn van)
belangenverstrengeling en hoe om te gaan met privé relaties op het werk:
Regel 2.1 Je maakt je niet schuldig aan belangenverstrengeling. Je mag dus jouw kennis en
invloed niet gebruiken om jouw eigen belangen te dienen. Of die van een ander(e
organisatie) bij wie je persoonlijk betrokken bent.
Regel 2.2 Je gaat ook actief en uit jezelf de schijn van belangenverstrengeling tegen.
Regel 6.2 Je bespreekt mogelijk onwenselijke privérelaties en contacten met jouw
leidinggevende en treft maatregelen om jezelf en de gemeente te beschermen
tegen ongewenste effecten.

15
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

Recentelijk is de gedragscode vernieuwd. De gedragsregels zélf zijn niet veranderd. Wel is alle
informatie gebundeld, geordend en herschreven in toegankelijke taal. De nieuwe gedragscode is
in de zomer van 2017 naar alle ambtenaren op hun huisadres gestuurd.

Naast de ambsteed en de gedragscode is de verklaring omtrent gedrag een onderdeel van het
integriteitsbeleid van de gemeente Amsterdam. Voordat medewerkers in dienst komen bij de
gemeente moeten zij een verklaring omtrent gedrag overleggen.

Bureau Integriteit
De gemeente kent een apart Bureau Integriteit (BI). BI bevordert de integriteit van ambtenaren en
bestuurders in de uitoefening van hun werk door gevraagd en ongevraagd advies en
ondersteuning te leveren bij integriteitsvragen.BI is het expertisecentrum binnen de gemeente
Amsterdam op het gebied van integriteit. Het bestaat uit deskundigen op het gebied van intern
onderzoek, risicoanalyse, screening van bedrijven bij aanbestedingen en bijzondere projecten,
training en advies. Als iemand vermoedt dat een ambtenaar een integriteitsschending heeft
begaan, kan hij contact opnemen met een vertrouwenspersoon of Bureau Integriteit. Het
Meldpunt Integriteitschendingen en de Centrale Vertrouwenspersoon maken onderdeel uit van
het bureau.

Antifraude offensief
Naar aanleiding van een aantal fraudegevallen heeft de burgemeester samen met de
gemeentesecretaris begin 2016 het antifraude offensief gestart. Het doel van dit offensief was de
gemeente weerbaarder te maken tegen fraude en andere integriteitsschendingen. Belangrijk in
die weerbaarheid was zowel het tegenhouden van de kwaadwillende ambtenaar alsook het
beschermen van de goedwillende ambtenaar. Het verhogen van de professionaliteit, de
zorgvuldigheid in processen en werkwijzen en de integriteit binnen de organisatie staan in het
offensief voorop. Onderdeel van het offensief was een risicoscan en plan van aanpak per
organisatieonderdeel. Hiervoor hebben de burgemeester en de gemeentesecretaris begin 2016
gesprekken gevoerd met alle directeuren en stadsdeelsecretarissen. Dit heeft geleid tot een
veelheid van acties en maatregelen op het gebied van fraude en integriteit, zowel gemeentebrede
acties en organisatie specifieke.

Gemeentebrede acties uit het antifraude offensief waren onder andere het instellen van één
generieke geheimhoudingsverklaring voor de gehele organisatie met een verplichting tot het
aanvragen van een VOG voor alle nieuwe medewerkers, zowel intern als extern. Daarnaast heeft in
2017 een interne communicatiecampagne gelopen waarin aandacht werd gevraagd voor het
kennen en toepassen van regels, en weten wat te doen bij vermoedens van fraude of andere
integriteitsschendingen.

Verder is als reactie op een aantal lopende fraudegevallen en het antifraude offensief voor
leidinggevenden en medewerkers inzichtelijk gemaakt wat te doen bij fraude- en
integriteitsschendingen en is er een stappenplan opgesteld waarin is vastgelegd wat er gebeurt bij
(een verdenking van) fraude. Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn dat bij (ernstige) vermoedens
van fraude altijd aangifte wordt gedaan, dat er altijd een intern onderzoek wordt gestart, en dat

16
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

altijd wordt bekeken of er maatregelen moeten worden genomen (bijvoorbeeld schorsing). Tot
slot is een belangrijk uitgangspunt dat fraude niet mag lonen, en dat betrokken ambtenaren en
externe partijen bij fraude of ander misbruik altijd aansprakelijk worden gesteld, en dat de schade
op hen wordt verhaald.

17
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

3. Onderzoeksbevindingen

3.1. Inkoopproces in de praktijk

3.1.1. Inkoopproces bij de incidenten

De taskforce heeft zelf geen onderzoek gedaan naar het inkoopproces bij de incidenten Uit het
onderzoek van Bureau Integriteit komt het volgende naar voren.
De integriteitsschendingen hebben betrekking op verschillende inkoopopdrachten. De
opdrachtverlening verloopt niet via de Lead Buyer. Er is geen specificatie van de inkoopbehoefte
en raming van de kosten aangetroffen. Bureau Integriteit heeft geen aanwijzingen dat gecheckt
wordt hoe de opdracht past binnen de bredere doelstellingen van het programma, activiteiten of
het budget.
Een aanbieder dient een offerte in en wordt op basis daarvan gecontracteerd. De offertes worden
geschreven en/of aangepast naar een bedrag van onder de €50.000.
De opdracht wordt getekend door een daartoe bevoegde leidinggevende. Er lijkt geen
inhoudelijke bemoeienis of toets door de leidinggevende plaats te vinden. De opdracht is
vastgelegd door het versturen van een bevestiging van inhuur op basis van een offerte van de
betreffende leverancier.
Sommige van de facturen zijn te koppelen aan de offerte, anderen niet. Een goede onderbouwing
voor de hoogte van de facturen, het bewijs dat de prestatie is geleverd, ontbreekt. Het
totaalbedrag van de facturen stijgt uit boven het geoffreerde bedrag. De programmamanager
accordeert de facturen als prestatieverklaarder. Vervolgens geeft de budgethouder
(leidinggevende) akkoord. Er zijn op basis van het onderzoek van BI geen aanwijzingen dat de
budgethouder zelf een check uitvoert.

De taskforce constateert op basis van de informatie uit het onderzoek van Bureau Integriteit dat
twee belangrijke controle mechanismen in het inkoop proces (zie ook paragraaf 2.2.1) niet zijn
toegepast:
- het inkoopproces is niet professioneel verlopen doordat de Lead Buyer niet is ingeschakeld.
Hierdoor hoefde de programma manager zich niet te verantwoorden over de keuze om
enkelvoudig aan te besteden bij de betreffende aanbieder.
- het vierogen principe is materieel niet toegepast doordat de leidinggevende blind lijkt te varen
op de programmamanager. Hierdoor heeft de leidinggevende niet geconstateerd dat een
bewijs van prestatie onder de facturen ontbrak, dat sommige facturen niet te koppelen waren
aan offertes en dat offertes werden overschreden.

3.1.2. Inkoopprocessen bij radicalisering

Focus op inhoud, voortgang en besteden van het geld

In de interviews die de taskforce gehouden heeft, wordt aangegeven dat er in de
onderzoeksperiode hard is gewerkt om de geïntensiveerde aanpak vorm te geven. Daarbij werd er
nagedacht en gediscussieerd over de inhoud van de aanpak en hoe dat het beste vorm te geven.

18
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

Voorop stond de effectiviteit van de aanpak. Het ‘wat’ kreeg veel aandacht. De indruk is dat er
weinig tijd werd genomen om stil te staan bij de bedrijfsvoeringskant, het ‘hoe’. De sense of
urgency om resultaten te bereiken was groot. Er moesten zaken opgestart worden. Uit de
interviews komt naar voor dat doen en voortgang voorop stonden.

In 2016 kwam er veel geld beschikbaar vanuit het rijk (ruim negen ton). In korte tijd moesten veel
plannen worden gemaakt en tot uitvoering gebracht. Uit de gesprekken die de taskforce
gehouden heeft, komt naar voren dat de burgemeester en de directeur er belang aan hechtten dat
tempo werd gemaakt en dat de ontvangen middelen ook daadwerkelijk tot besteding kwamen. De
besteding en uitputting van de budgetten kreeg daarom veel aandacht en werd gemonitord via
maandelijkse factsheets die in opdracht van de directeur worden opgesteld voor de belangrijkste
taken van de directie. De factsheets waren onderwerp van gesprek tussen de medewerkers van
het stafbureau en de budgethouders. Ook is in de interviews aangegeven dat ze werden
besproken in de maandelijkse overleggen tussen gemeentesecretaris en directeur OOV, ze
vormden de management doelstellingen van de directeur OOV.

Toerusting medewerkers op hun taak

Inkoop en inhuur werd gedaan door de medewerkers die inhoudelijk bij een bepaald onderwerp
betrokken zijn. In de interviews wordt aangegeven dat medewerkers die taak als een zoekproces
ervaren. Ze worden op de taak niet op een speciale manier voorbereid. Medewerkers moeten zelf
uitzoeken wat de regels zijn.

Ingewikkelde en moeilijk vindbare regels

Een veel gehoorde klacht in de interviews is dat de interne procedures met betrekking tot inhuur
en inkoop ingewikkeld zijn, moeilijk vindbaar zijn en niet altijd duidelijk zijn.
Een beeld dat bevestigd wordt door een rapport van Rekenkamer Metropool Amsterdam uit 2017
over externe inhuur. De rekenkamer11 concludeerde in maart 2017 onder andere dat het
gemeentebrede beleid rondom inhuur van externen onvolkomen, complex en warrig is. Er zijn veel
regels en afspraken. De twee belangrijkste documenten die de praktijk moeten sturen – de
Gedragscode en het Protocol externe inhuur– verschillen echter inhoudelijk van elkaar en spreken
elkaar soms tegen. De uitvoering van de regels blijft mede daardoor in de praktijk achter12.

Samenwerken met niet professionele partijen

Een belangrijk onderdeel van de aanpak radicalisering is het investeren in gemeenschappen, zodat
zij een vangnet kunnen vormen voor kwetsbare groepen. Specifieke projecten vinden plaats
gericht op het weerbaar maken van de bepaalde groepen tegen radicalisering. Ook zijn er
subsidieregelingen gericht op het faciliteren van dialoog.
De partijen of personen waarmee wordt samengewerkt worden geselecteerd vanwege hun
toegang tot een bepaald netwerk en hun vermogen om een bepaalde groep te bereiken. Een
aantal geïnterviewden wijst erop dat dit niet altijd partijen zijn die over de deskundigheid
beschikken om bijvoorbeeld een goede offerte of een deugdelijk verslag te maken.

11
Inhuur met beleid. Maart 2017. Rekenkamer Metropool Amsterdam
12
Mede naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer is een nieuw protocol in
voorbereiding.

19
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

Enkelvoudig aanbesteden om snel resultaten te kunnen boeken

In de interviews komt ook naar voren dat de meeste trajecten onder de €50.000 bleven. Soms
wordt in de interviews aangegeven dat bewust geprobeerd wordt om onder de grens van de
€50.000 te blijven, om op die manier sneller en simpeler te kunnen werken.

Inschakeling Lead Buyer

Tot eind 2016 deed het programma opdrachtverleningen onder de €50.000 zelf, via enkelvoudige
aanbestedingen op basis van een offerte. De Lead Buyer werd niet betrokken. Betrokkenen geven
ook aan dat niet bekend was dat trajecten onder de €50.000 via de Lead Buyer zou moeten lopen.
Eind 2016 kreeg het programma vanuit de directeur de mededeling dat alles via de Lead Buyer
moest lopen, ook aanbestedingen onder de €50.000.
De samenwerking met de Lead Buyer liep soms goed, maar werd vaak als zoeken en moeizaam
ervaren. Het programma liep soms aan tegen onbegrip over het feit dat wordt samen wordt
gewerkt met partijen die geselecteerd zijn omdat ze een goed netwerk hebben, omdat ze goed
zijn in het bereiken van een bepaalde groep. Dat zijn partijen die soms moeite hebben met het
schrijven van een goede offerte, bijvoorbeeld omdat ze de Nederlandse taal niet goed genoeg
beheersen. De ervaring vanuit radicalisering was dat de Lead Buyer op zoek was naar meetbare
criteria om de aanbesteding mee in te richten, terwijl de criteria op basis waarvan het programma
partijen wil selecteren niet makkelijk meetbaar te maken zijn. Vanuit de Lead Buyer wordt
aangegeven dat het juist de taak en expertise is van de Lead Buyer om de organisatie te helpen bij
het objectief maken van de criteria.

3.1.3. Inkoopprocessen bij OOV

Niet alleen het programma Radicalisering en Polarisatie, maar de hele directie OOV is de
afgelopen jaren sterk gegroeid, te weten van circa 60 medewerkers vijf jaar geleden naar circa 150
medewerkers nu. Het beeld dat uit de interviews naar voren komt is dat er veel werk ligt op het
bordje van de directie. De focus is net als bij het programma radicalisering en polarisatie op de
inhoud en het boeken van resultaten en voortgang. Ervaren wordt dat de burgemeester daar ook
strak op stuurt. MT leden geven aan bij belangrijke en gevoelige dossiers zelf betrokken te zijn en
mee te kijken

De geïnterviewden geven aan dat voorop staat dat zaken inhoudelijk geregeld moeten worden,
goed en snel. Regels mogen niet de reden zijn, dat iets te laat geregeld wordt. Regels over
meervoudig aanbesteden en het inschakelen van de Lead Buyer worden om reden van tempo
soms niet gevolgd. Voorbeelden die genoemd worden zijn het regelen van zaken in het kader van
de treiteraanpak, plaatsen van betonblokken na het incident in Barcelona, het plaatsen van
lichtborden na de dodelijke incidenten met coke/ witte heroïne, een handgranaat in een portiek
waarbij je niet kan uitsluiten dat er niet nog een komt en je mensen dus een hotel aanbiedt.

Het gebrek aan ondersteuning op bedrijfsvoeringsgebied dat het programma voelt, wordt breed
gevoeld, ook op management niveau. Het gevoel is dat OOV er alleen voorstaat, onvoldoende
ondersteuning krijgt. De directie heeft een eigen stafbureau opgebouwd, vanwege het ervaren
gebrek aan ondersteuning. Door OOV wordt aangegevendat de directie OOV vergelijkbaar is met

20
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

een rve wat betreft de ondersteuning die ze nodig hebben, maar over minder capaciteit beschikt
doordat ze de capaciteit moet delen met de andere directies binnen Bestuur en Organisatie.
Vanuit de bedrijfsvoeringskant is overigens het beeld dat OOV veel afschermt, met een beroep op
de vertrouwelijkheid van de informatie, waardoor ondersteuning niet goed mogelijk is.

Het ervaren gebrek aan ondersteuning betreft niet alleen de menskracht maar ook de systemen,
Amsterdams Finaniceel Systeem (AFS) en Amsterdams Management Informatie (AMI). De
systemen worden als onvoldoende ondersteunend gezien aan de taken van de manager.
Aangegeven wordt dat ze bijvoorbeeld geen inzicht geven in de uitputting van budgetten.
Daarnaast wordt als probleem ervaren dat het aantal facturen dat de budgethouder uiteindelijk te
verwerken krijgt ondoenlijk groot is en dat de gelaagdheid van het systeem geen ruimte laat voor
nadere taakverdelingen. Kortom: OOV ervaart weinig ruimte voor maatwerk en oog voor
bijzondere situaties en heeft dat in het kader van het antifraude offensief ook aangegeven.

Medewerkers van de financiële staf hadden maandelijks gesprekken met de budgethouders, ook
de budgethouder voor het programma Radicalisering en Polarisatie. De sturing was vooral gericht
op voortgang en het tot volledige besteding komen van de budgetten. Maandelijks werden
factsheets opgesteld per onderdeel, onder andere voor het programma radicalisering.

Doorlichting businesscontroller
De business controller heeft een doorlichting uitgevoerd. Deze heeft betrekking op de maanden
augustus - oktober 2017. De businesscontroller heeft een aselecte steekproef getrokken van in
totaal 27 inkoopfacturen en 2 subsidieverleningen bij OOV. Voor de 27 facturen geldt dat in al deze
gevallen de correcte aanbesteding – en waar van toepassing via de Lead Buyer – is gevolgd.
In 5 gevallen is geen inkooporder aangemaakt terwijl dat wel had gemoeten. Ten aanzien van de 2
subsidies constateert de businesscontroller dat de aanvraag en verstrekking niet is verlopen via
het stedelijk subsidiebureau vanwege het vertrouwelijk karakter. Ook is in doorlichting gekeken
naar zaken als aanwezigheid van VOG’s, toegang tot gebouw en netwerkschijf.
De doorlichting laat zien dat niet alle regels worden nageleefd. Er is sprake van slordigheden op
het gebied van vastlegging en onderbouwing. Grote misstanden zijn in de situatie in de maanden
augustus – oktober 2017 niet aangetroffen. De uitkomsten van de doorlichting zijn in onderling
overleg opgepakt door de gemeentesecretaris, directeur OOV en businesscontroller.

3.1.4. Inkoopprocessen binnen de gemeente

De directie OOV is niet uniek in het niet altijd naleven van de procedures en het niet inschakelen
van de Lead Buyer. Dit komt naar voren uit onderzoek van de taskforce AO/IC en de Rekenkamer.
De taskforce heeft zelf geen onderzoek gedaan naar de inkoopprocessen binnen de gemeente.

In 2016 heeft de taskforce AO/IC gemeentebreed een audit uitgevoerd op het proces inkoop en
aanbesteden13. Gekeken is naar de beheersing van de risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik.
Uit de audit komt naar voren dat de misbruik en oneigenlijk gebruik risico’s in het proces inkoop en

13
Rapportage. Audit op het proces inkopen en aanbesteden, 1 september 2016, taskforce AO/IC

21
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

aanbesteden (risico onjuiste selectie leveranciers, risico onjuiste opdrachtverstrekking en risico

van opdrachten die niet voldoen aan doelstellingen van gemeente Amsterdam) nog onvoldoende
worden afgedekt. De taskforce AO/IC constateert dat zichtbare beheersmaatregelen vooral
ontbreken op trajecten waar de Lead Buyer niet is ingeschakeld. Ook constateert de taskforce
AO/IC dat de waarborgen om te zorgen dat inkopen via de Lead Buyer lopen onvoldoende werken.
Op dit moment wordt gewerkt aan aanpassing van AFS zodat inkoop buiten de Lead Buyer om
minder makkelijk mogelijk is.

Ook het eerder genoemde rapport van de Rekenkamer laat zien dat het niet altijd naleven van de
regels rondom externe inhuur een breder probleem is binnen de gemeente. De Rekenkamer
noemt onder andere als oorzaken:
1. Onbekendheid met (de regels uit) de gedragscode en het protocol, mede doordat de
gedragscode ook niet vindbaar is op intranet.
2. Onduidelijkheid over de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling.

3.2. Integriteitsrisico’s als thema binnen OOV

Integriteit stond volgens de geïnterviewden als thema niet op de agenda van de directie OOV.
Medewerkers van de directie volgen – als ze nieuw binnenkomen- de gemeentebrede
introductiedag , leggen de ambtseed af en ontvangen de gedragscode. Daarna wordt er – in de
dagelijkse praktijk - weinig meer gesproken over het onderwerp. Dat is althans het beeld dat uit de
interviews naar voren komt.

Opvallend is dat het antifraude offensief geen aanleiding gaf om het onderwerp hoger op de
agenda te zetten, te bespreken en levend te maken binnen de directie. Wat betreft integriteit
werd – in het kader van het anti fraude offensief - wel als kwetsbaarheid gezien dat medewerkers
onvoldoende gescreend werden en daarmee de verkeerde mensen binnen kunnen komen, maar
niet dat medewerkers die bij inkoop en aanbestedingstrajecten zijn betrokken niet integere
handelingen kunnen verrichten. Als reden wordt aangegeven dat zich tot dan toe ook geen
incidenten hadden voorgedaan.

Naast screening van personeel kregen de volgende onderwerpen aandacht in het kader van het
antifraude offensief binnen de directie OOV:
- Beveiliging van de fysieke werkomgeving en informatiebeveiliging in relatie tot de
verbouwing van het stadhuis
- Hygiëne financiële huishouding/4 ogenprincipe
- Inhuur/in- en uitdiensttredingen (toegangspassen, toegang tot gemeenschappelijke schijf)

Het beeld dat uit de interviews naar voren komt is dat op een ‘low profile’ manier invulling is
gegeven aan het antifraude offensief. Van een breed offensief lijkt geen sprake te zijn geweest.
Het offensief is een paar keer besproken in het MT. Aan de medewerkers lijkt het voorbij te zijn
gegaan.

22
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

3.3. Cultuur en sturing

Inhoudelijk gedreven directie met veel ruimte voor medewerkers

De directie OOV wordt in de gesprekken getypeerd als een zeer inhoudelijk gedreven directie van
hardwerkende mensen. Medewerkers zijn door inhoud gedreven specialisten, die zich dag en
nacht inzetten voor de veiligheid van de stad. Ook de MT leden zijn primair gericht op de
inhoudelijke resultaten die bereikt moeten worden en de actualiteiten in de stad. Uit de interviews
komt naar voren dat de waan van de dag veel tijd en aandacht vraagt. Wekelijks is binnen OOV
sprake van een regulier MT. Daarnaast voert de directeur OOV met elke leidinggevende
maandelijks een gesprek waarin o.a. gemaakte (prestatie)afspraken aan de orde komen.
Medewerkers krijgen van de MT leden veel ruimte, waarbij uitgegaan wordt van hun
vakmanschap. Het vertrouwen in medewerkers is groot. Het feit dat resultaten van het
programma Radicalisering en Polarisatie, waarvoor eerst zoveel lof werd ontvangen, nu ter
discussie worden gesteld valt iedereen zwaar.
Uit de interviews met de medewerkers van het programma komt naar voren dat de medewerkers
primair werden aangestuurd door de programmamanager. Daarnaast hadden de medewerkers
bilaterale overleggen, team overleggen en voortgangs- en beoordelingsgesprekken met de
leidinggevende.

Procedures soms op gespannen voet met de aard van het werk

Voorop staat de stad veiliger maken, daar is alles op gericht. De inhuur en inkoopprocedures
worden in de gesprekken geregeld als lastig en tijdrovend getypeerd. Ook wordt genoemd dat
regels en procedures belangrijk zijn, maar dat ze niet altijd toepasbaar zijn binnen het werkveld
van OOV bijvoorbeeld doordat:
 er maar één specialist is die echt verstand heeft van het probleem. Meervoudig
aanbesteden wordt dan niet zinvol geacht;
 er haast geboden is om een veiligheidsissue op te lossen. Als de procedures worden
gevolgd dan kan het wel eens te laat zijn;
 er vertrouwelijke informatie in het spel is, dus dat anderen niet mee mogen kijken.

Moeizame samenwerking
Uit de gesprekken komen naar voren dat samenwerking tussen OOV en de bedrijfsvoeringskolom
moeizaam is. OOV heeft vaak het gevoel dat de bedrijfsvoeringskolom haar niet ondersteunt, de
bijzondere situatie van OOV niet begrijpt, weinig meedenkt, en vooral bezig is met het realiseren
van de één concern gedachte (zonder ruimte voor afwijkingen). Omgekeerd komt vanuit de hoek
van de bedrijfsvoering het geluid dat OOV zaken afschermt met het beroep op vertrouwelijkheid
van de informatie. Tot een goed gesprek of echte escalatie tussen OOV en de
bedrijfsvoeringskolom over de samenwerking lijkt het niet te komen.

Sturing door de burgemeester

Een ander belangrijk cultuurkenmerk lijkt de centrale positie van de burgemeester te zijn. De
burgemeester was gedreven om resultaten te boeken op het veiligheidsdomein Hij was de
initiatiefnemer voor het antifraude offensief. Het vergroten van de zorgvuldigheid in procedures
en werkwijzen was een van de speerpunten in het antifraude offensief. Naar voren is gebracht dat
transparantie, verantwoordingsplicht en integriteit heel belangrijk voor de burgemeester waren.

23
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

In veel gesprekken (binnen en buiten OOV) komt de nadrukkelijke sturing door de burgemeester
naar voren. De burgemeester was gedreven en stuurde de organisatie aan om snel resultaten te
boeken. Ervaren werd dat hij weinig geduld had en er slecht tegen kon als mensen naar zijn
mening uitvluchten verzonnen Uit veel interviews komt naar voren dat betrokkenen ervaarden dat
procedures en regels geen belemmering mochten vormen voor snelle resultaten en een veiliger
stad. Er werd weinig ruimte ervaren voor tegenwerpingen in de sfeer van procedures en regels.
Ervaren werd dat de burgemeester verwachtte dat de organisatie de zaken die belangrijk waren
regelde, linksom of rechtsom. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat er wel tegenspraak
werd geboden door de ambtelijke organisatie, maar ook dat de ambtelijk top het principe van
‘choose your battles’ hanteerde. Escalatie naar de hoogste ambtelijke top lijkt niet plaats te
hebben gevonden.

24
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

4. Samenvatting en conclusies

De twee centrale vragen van het onderzoek waren:

1 Waarom hebben de bestaande controlemechanismen de integriteitsschending niet weten
te voorkomen?
2. Wat zijn de fundamentele oorzaken die hieraan ten grondslag liggen?

4.1. Waarom hebben de bestaande controlemechanismen de

integriteitsschending niet weten te voorkomen?

De conclusie is dat het inkoop- en aanbestedingsproces niet op een professionele manier is

verlopen binnen het programma Radicalisering en Polarisatie en dat er binnen de directie OOV
geen bewuste aandacht was voor het risico op belangenverstrengeling.

In de betreffende inkoopprocessen waar integriteitsschendingen zijn geconstateerd door Bureau

Integriteit, zijn – blijkens het onderzoek van Bureau Integriteit - twee controle mechanismen uit
het inkoop proces niet toegepast:
- de Lead Buyer is niet ingeschakeld. De Lead Buyer borgt dat het inkoopproces op een
professionele manier verloopt en kijkt mee met de motivering van de gemaakte keuzen.
Doordat de Lead Buyer niet is ingeschakeld hoefde de programmamanager zich niet te
verantwoorden over de keuze om enkelvoudig aan te besteden bij de betreffende aanbieder.
- het vierogenprincipe is niet toegepast. Weliswaar heeft de leidinggevende de
opdrachtbevestiging ondertekend en een akkoord gegeven in het financiële systeem, maar
materieel lijkt er geen sprake te zijn van een vierogenprincipe. Op basis van het onderzoek van
BI lijkt de leidinggevende blind te varen op de programmamanager. Hierdoor heeft de
leidinggevende niet geconstateerd dat een bewijs van prestatie onder de facturen ontbrak,
dat sommige facturen niet te koppelen waren aan offertes en dat offertes werden
overschreden.

Het risico op belangenverstrengeling in inkoopprocessen werd door het management van OOV
niet als kwetsbaarheid gezien. Integriteitsrisico’s ten aanzien van inkoop- en inhuurprocessen
stonden niet op de agenda. Er was geen gerichte aandacht voor het verloop van de
inkoopprocessen binnen OOV en voor het integriteitsbewustzijn van medewerkers.
Belangenverstrengeling is een onderwerp dat je regelmatig moet bespreken. De scheidslijn tussen
wat nog kan en wat niet moet vanuit verschillende perspectieven bekeken worden en kan niet
door één persoon zelf bepaald worden Het bespreken van wat het voorkomen van
belangenverstrengeling in de praktijk betekent is daarom belangrijk. Dat geldt al helemaal in het
domein van Radicalisering en Polarisatie waar het hebben van goede contacten en een breed
netwerk cruciaal is en waar wordt samengewerkt met partijen die geen professionele
bedrijfsvoering kennen. En breder in het domein van OOV waarin omwille van de snelheid of
vertrouwelijkheid procedures soms niet gevolgd kunnen worden. Juist dan is het gesprek extra
belangrijk over hoe onpartijdigheid, betrouwbaarheid en zorgvuldigheid te waarborgen. Zodat

25
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

medewerkers weten wat er van ze verwacht wordt en hoe ze belangenverstrengeling kunnen

voorkomen en ermee om moeten gaan als ze het tegenkomen.

Samenvattend zijn zowel aan de kant van de harde controlemechanismen (naleving van regels en
procedures) als aan de zachte kant (bewustwording risico’s, verduidelijking normen en waarden,
bespreken dilemma’s) kwetsbaarheden ontstaan. Of het toepassen van meer harde en zachte
‘controls’ de belangenverstrengeling had weten te voorkomen, is niet met zekerheid te zeggen.
Wel zou het risico erop kleiner zijn geweest.

4.2. Wat zijn de fundamentele oorzaken die hieraan ten grondslag liggen?

De taskforce ziet de volgende onderliggende oorzaken voor het ontbreken van een professioneel
inkoop- en inhuurproces en het gebrek aan aandacht voor integriteitsrisico’s:

Organisatie van de bedrijfsvoering

- Een organisatie voor inkoop- en aanbesteding die nog in ontwikkeling is. Processen en
procedures zijn nog niet volledig uitgelijnd, ze zijn ingewikkeld, zijn moeilijk vindbaar en regels
veranderen geregeld. Er lijkt nog onvoldoende oog voor de dilemma’s waar gebruikers tegen
aan lopen bij de uitvoering van de procedures en regels Ook nog weinig controle op de
naleving van procedures.
- Een ambigue organisatie van de financiële functie voor OOV, die afwijkt van de wijze van
organisatie in de rest van de gemeente. Het management van OOV wordt ondersteund door
een eigen financieel stafbureau, en niet door de businesscontroller en financiële medewerkers
van de rve Financiën zoals gebruikelijk in de rest van de gemeentelijke organisatie. De
businesscontroller en financiële medewerkers voor OOV staan op afstand.

Cultuur & Integriteit

- Intrinsieke gedrevenheid bij zowel de burgemeester als de medewerkers en MT leden om
radicalisering tegen te gaan en polarisatie te voorkomen.
- Een cultuur waarin daadkracht en resultaatgerichtheid voorop staan. Dit is de kracht van de
organisatie (snel resultaten realiseren voor de stad), maar tevens de zwakte. Er is geen tijd
genomen voor reflectie op de bedrijfsvoeringskant en de risico’s in de bedrijfsvoering.
- Het gebrek aan reflectie lijkt te worden versterkt door het (inter)nationale succes en aanzien
van de aanpak. Ook de hoge werkdruk maakt dat niet wordt stil gestaan bij (risico’s in) de
bedrijfsvoering.
- Groot vertrouwen in medewerkers. Geen bewustzijn van kwetsbaarheden in inkoop- en
inhuurprocessen. Geen bewustzijn dat vakmanschap op inhoud niet gelijk staat aan
vakmanschap op bedrijfsvoering.
- Tegelijkertijd een directie OOV die zich beroept op haar anders zijn en zich onvoldoende
bewust lijkt van de eigen verantwoordelijkheid om als procedures, regels en richtlijnen niet
goed passen, alternatieven te bedenken om onpartijdigheid, betrouwbaarheid en
zorgvuldigheid in het inkoop en aanbestedingsproces te waarborgen.
- Een problematische relatie tussen OOV en de bedrijfsvoeringskolom. Zij komen niet op een
effectieve manier met elkaar in gesprek over hoe de checks en balances te organiseren als de

26
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

gewone regels en procedures om redenen van snelheid, vertrouwelijkheid of aard van de

partners wordt samengewerkt niet toepasbaar zijn. Uit de interviews komen twee beelden
naar voren. Enerzijds een directie die de deur dicht houdt voor bedrijfsvoering en het zelf doet
en anderzijds een directie die om advies /hulp vraagt, maar die niet of niet tijdig, te weinig of
van onvoldoende kwaliteit krijgt.

Sturing
- Een burgemeester die in de lead is en de organisatie aanstuurt om snel resultaten te boeken.
- Een organisatie waarin het benoemen en escaleren van de dynamiek en het krachtenveld
tussen bestuurders en/of ambtelijke top weinig plaatsvindt.
- Een directie OOV waarin geen sturing plaatsvindt op het professioneel toepassen van het
inkoopproces14.

14
Zie bijlage 1: De zeven stappen van een professioneel inkoopproces.

27
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

5. Aanbevelingen

Op basis van het onderzoek heeft de taskforce zeven aanbevelingen aan OOV en andere
onderdelen van de ambtelijke organisatie geformuleerd (zie paragraaf 5.1). De aanbevelingen zijn
er op gericht de organisatie weerbaarder te maken tegen integriteitsschendingen en daarmee de
risico’s op schendingen te verkleinen.
In paragraaf 5.2 zijn de aanbevelingen nogmaals weergegeven en ingedeeld naar het aspect
waarop de aanbeveling betrekking hebben: de organisatie van de bedrijfsvoering,
integriteitsbewustzijn, sturing en cultuur.

De aanbevelingen zijn bewust open geformuleerd. Het is aan de verschillende onderdelen van de
ambtelijke organisatie om de aanbevelingen – in gezamenlijkheid – handen en voeten te geven.
De taskforce zal de implementatie volgen en waar nodig het gesprek aan gaan met de organisatie.

5.1. Aanbevelingen aan OOV en andere onderdelen van de ambtelijke

organisatie

5.1.1. Management van OOV

Aan met management van OOV beveelt de taskforce aan:

1. Stuur nadrukkelijk op het bedrijfvoeringsproces, door te zorgen dat:

a. medewerkers voorbereid zijn op en toegerust voor de taken die zij hebben op het
gebied van bedrijfsvoering;
b. te zorgen dat medewerkers zich bewust zijn van de achterliggende doelen en het
belang van bedrijfsvoeringsprocedures;
c. momenten van reflectie in te bouwen op de vraag of procedures echt niet toepasbaar
zijn;
d. als procedures niet toepasbaar zijn: transparant daarover te zijn en te bezien welke
waarborgen voor onpartijdigheid, betrouwbaarheid en zorgvuldigheid wel mogelijk
zijn.

2. Verhoog het integriteitsbewustzijn van de directie en het nalevingsgedrag van procedures door
a. Voorbeeldgedrag
b. Levend houden van de gedragscode
c. Creëren van openheid en momenten van reflectie om dilemma’s te bespreken

5.1.2. Medewerkers van OOV

Aan de medewerkers van OOV beveelt de taskforce aan:

28
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

3. Realiseer je dat je op grond van de ambtseed geacht wordt zelf een oordeel te vormen over de
morele juistheid van je handelen. Maak vragen, twijfels, dilemma’s en moeilijkheden
bespreekbaar met je leidinggevende.

5.1.3. Management van OOV, de lead buyers, subsidiebureau en DMC inkoop

Aan het management van OOV, de lead Buyers en DMC inkoop beveelt de taskforce aan:

4. Vergroot de toepasbaarheid en de toegankelijkheid van procedures door gezamenlijke een

scan uit te voeren op de toepasbaarheid en toegankelijkheid van procedures en te verkennen
welke alternatieve scenario’s denkbaar zijn als procedures moeilijk toepasbaar zijn.

5.1.4. Management van OOV, DMC en de rve Financiën

Aan het management van OOV, DMC en de rve Financiën beveelt de taskforce aan:

5. Houd gezamenlijk de organisatie van de financiële functie voor OOV tegen het licht en bezie
hoe op een efficiënte en effectieve manier de financiële functie vorm gegeven kan worden,
waarbij de businesscontrol rol op een stevige manier is ingevuld.

5.1.5. Ambtelijke top15

Aan de ambtelijke top van de gemeente Amsterdam beveelt de taskforce aan:

6. Beschouw bestuurlijke druk als een gegeven. Zorg als ambtelijke top voor een cultuur waarin
de dilemma’s die door bestuurlijke druk ontstaan expliciet worden gemaakt en geëscaleerd
naar management en ambtelijke top, door:
a. voorbeeldgedrag;
b. creëren van openheid om dilemma’s te bespreken;
c. vergroten van het bewustzijn van het belang van procedures.

7. Wees extra alert op ruimte voor reflectie en tegenspraak in situaties waarin iedereen overtuigd
is van nut en noodzaak, waar snelheid vereist is en/of vertrouwelijkheid aan de orde is.
Identificeer bij welke projecten dit speelt en stuur op tegenspraak en reflectie in deze
projecten.

5.2. Aanbevelingen naar thema

In deze paragraaf geven we de aanbevelingen nog een keer weer, maar dan geordend naar het
aspect waarop ze betrekking hebben: de organisatie van de bedrijfsvoering, het

15
Gemeentelijk management, directeuren van rve’s, directeuren bestuur en organisatie,
stadsdeelsecretarissen

29
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

integriteitsbewustzijn, de wijze van sturing en de cultuur. De meeste aanbevelingen zijn op één

aspect gericht. Alle aanbevelingen hebben echter een culturele component. De aanbevelingen
raken namelijk aan de normen en waarden die gelden in de organisatie. Een verschuiving is nodig
in het belang dat wordt gehecht aan bedrijfsvoeringsdoelen ten opzichte van inhoudelijke doelen.
In de huidige situatie staan beide doelen teveel tegen over elkaar, als ware het concurrenten. De
taskforce hoopt met de aanbevelingen de aanzet te geven tot een gezamenlijk zoekproces hoe
bedrijfsvoering en inhoud elkaar meer kunnen versterken.
.
Organisatie Integriteits- Sturing Cultuur
bedrijfs- bewustzijn
voering
Aanbeveling 1
Stuur nadrukkelijk op het
bedrijfsvoeringsproces
Aanbeveling 2
Verhoog het integriteits-bewustzijn
van de directie
Aanbeveling 3
Wees je bewust van eigen morele
verantwoordelijkheid
Aanbeveling 4
Vergroot de toepasbaarheid en de
toegankelijkheid van procedures
door een gezamenlijke scan
Aanbeveling 5
Houd gezamenlijk de organisatie
van de financiële functie voor OOV
tegen het licht
Aanbeveling 6
Zorg voor een cultuur waarin de
dilemma’s expliciet worden
gemaakt en geëscaleerd
Aanbeveling 7
Wees extra alert op ruimte voor
reflectie en tegenspraak bij
bijzondere situaties

30
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

6. Slotreflecties van de begeleidingscommissie

D.d. 1 februari 2018
Bij de start van het onderzoek van de taskforce is met ondergetekenden als leden van de
begeleidingscommissie met het bestuurlijk team afgesproken om onze slotreflecties toe te
voegen aan de eindrapportage van de taskforce. In deze bijlage bij het openbare
onderzoeksrapport vatten wij deze reflecties samen. Dat behelst vier zaken. I. Wij leggen
verantwoording af over onze werkwijze. II. Wij geven onze indrukken weer aangaande de
procesgang van de afgelopen maanden. III. Wij presenteren enkele meer inhoudelijke bevindingen
aangaande de conclusies van de taskforce. IV. Tot slot doen we enkele handreikingen met het oog
op het vervolg.

I. Werkwijze

1. De begeleidingscommissie deed geen eigen onderzoek, doch kon beschikken over alle
onderzoeksresultaten en onderliggend materiaal die het onderzoek aangaan, en kon
desgewenst aanvullend met personen spreken. Naast het ons toegezonden materiaal, zijn ook
aanvullend gevraagde stukken en gespreksverslagen zonder voorbehoud verstrekt.

2. Wij hebben vijf keer met de taskforce om tafel gezeten (resp. 12 en 18 oktober, 15 november,
12 en 13 januari) en twee keer met het bestuurlijk team (18 oktober onder voorzitterschap van
de locoburgemeester, 19 januari onder voorzitterschap van de waarnemend burgemeester);
als commissie hebben we zelf twee interviews gehouden (met de gemeentesecretaris resp. de
directeur OOV, op 11 resp. 12 januari). Naast de vele overleggen per mail, zijn wij als
begeleidingscommissie eenmaal zonder de taskforce bij elkaar gekomen op basis van de een-
na-laatste versie van het onderzoeksrapport (17 januari jl.).

II. Procesgang

3. Wij hebben er als begeleidingscommissie op toegezien dat het onderzoek fair is verlopen, ook
tegenover betrokkenen en vooral de bevraagden. Dat is tot nu toe het geval. De
begeleidingscommissie acht vooral van groot belang dat respondenten vrijuit konden spreken.
De enige aantekening dat wel veel maar niet alle direct betrokkenen bevraagd konden
worden, is transparant door de taskforce in het rapport gemeld.

31
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

4. Vervolgens hebben wij de taskforce en de daarin actieve onderzoekers, alsook het bestuurlijk
team, bevraagd of alle onderwerpen en invalshoeken voldoende en evenwichtig aan de orde
werden gesteld. Daar waar onzerzijds vragen waren, zijn deze tijdens het onderzoek adequaat
opgepakt en het voorliggende resultaat is ook in dit opzicht evenwichtig.

5. In het verlengde hiervan is met de taskforce besproken of de aanpak van het onderzoek en de
opbouw van het rapport voldoende degelijk is en methodologisch juist in elkaar steekt. Vooral
aangaande methodologie en het houden van interviews hebben wij suggesties aangereikt.
Deze zijn gebruikt. Ook in dit opzicht is het rapport aan de maat.

6. Tot slot hebben we ook in gesprekken met de taskforce, en door middel van twee door onszelf
afgenomen aanvullende interviews, concept bevindingen en concept conclusies gecheckt en
bediscussieerd. Het resultaat van deze interactie is bevredigend verwerkt in het
onderzoeksrapport. Het leidt tevens tot de navolgende aanvullende opmerkingen.

III. Bevindingen

7. De onderzoeksbevindingen en conclusies over inkoopprocessen, (gebrek aan) controle

daarop, en meer algemeen bedrijfsvoeringprincipes en (gebrek aan) naleving daarvan,
herkennen wij. Deze zijn niet per definitie eigen aan een programma polarisatie en
radicalisering of een directie OOV. Dergelijke spanningen tussen ‘primair proces’ en
bedrijfsvoering, en spanningen tussen direct noodzakelijke acties en eisen van ordelijkheid,
komen bij elke overheidsorganisatie voor. Dat betreft zowel de kloof tussen ‘papier en
praktijk’, alsook de veelal lastige precieze en strikte naleving van zuivere principes in
dagdagelijkse en dynamische praktijken. Het is voor organisaties vaak lastig om de bedachte,
geplande en uitgetekende principes ‘levend’ te krijgen, en om die naadloos aan te laten sluiten
op werkprocessen die vol kunnen zijn van routines, menselijke interactie, onhelderheden,
meervoudige eisen, en ambiguïteiten. Dat vraagt altijd om continue aandacht en gerichte
acties, variërend van voorbeeldgedrag en leiderschap, via betekenisvolle
controlemechanismen, tot goed geborgde ‘checks & balances’. Het lastige in dit verband is
tevens dat strikte bedrijfsvoeringprincipes en integriteits- of morele principes niet
automatisch samenvallen. Bedrijfsvoeringprocessen met stappenschema’s, of ‘lead buyers’
met autorisatiemacht, wakkeren niet automatisch moreel besef of morele reflectie aan. Los

32
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

van deze wijder verspreide verschijnselen is het is echter wel zo dat OOV in dit verband extra
risicogevoelig is. Het levend maken en houden van principes kent daar extra uitdagingen.

8. De directie OOV kenmerkt zich wat de begeleidingscommissie betreft door ‘institutionele

specificiteit’ en eigenlijk – om het pregnanter te zeggen – door ‘institutionele eenzaamheid’. De
directie is op meerdere manieren anders en ‘eigen’. Ten eerste is het een sterk inhoudelijke
directie in het B&O domein van de gemeente Amsterdam. Ten tweede bestaat een sterke
bilaterale relatie tussen directie (inclusief leiding) en burgemeester, mede gegeven de
bijzondere OOV-verantwoordelijkheden van de burgemeester. Ten derde kent OOV zeer
bijzondere werkvelden, zeker in het geval van polarisatie en radicalisering, met vooral
gevoelige en beladen kwesties, de noodzaak van handelingssnelheid en soms niet enkel snel
maar ook ‘op het scherpst van de snede’ opereren, en met een bijzonder maatschappelijk en
bestuurlijk krachtenveld buiten de deur. Een complex krachtenveld, variërend van
maatschappelijke netwerken (en in dat verband ‘sleutelpersonen’), via op preventie gerichte
partners tot de wereld van inlichtingendiensten en opsporing. Dit alles is niet uniek binnen de
(gemeentelijke) overheid, maar wij hebben de indruk dat deze bijzonderheden in Amsterdam,
om voor de hand liggende redenen meer dan in andere gemeenten, in de afgelopen jaren
extra zijn geïntensiveerd. De organisatieontwikkeling van de gemeente heeft voor extra
turbulentie gezorgd; de voormalige burgemeester heeft – mede in relatie tot en met steun van
stad, burgers, en raad – een extra indringende (sturende) rol gespeeld; en de directie heeft
zich extra bijzonder gevoeld. De institutionele bijzonderheid die op veel plekken in het lokaal
bestuur voorkomt is met andere woorden extra geaccentueerd geweest. Dat is niet een
iemand te verwijten. Dat is te wijten aan een gebrek aan mechanismen om die accentuering in
te tomen: te geringe checks and balances rond en binnen de directie; te veel vertrouwen van
directieleiding en –medewerkers naar en in elkaar; te veel ruimte voor ‘solo’s’; onvoldoende
effectieve sturing tussen de verschillende leidinggevenden; onderschatting van het belang om
zich actief nieuwe ‘business principles’ en het anti-fraudeoffensief eigen te maken.

9. Centraal in de opdracht van de taskforce stond “de context te onderzoeken waarin de

integriteitschendingen hebben kunnen plaats vinden”. In aanvulling op observaties aangaande
organisatie en sturing passen in dat licht aanvullende opmerkingen met betrekking tot de
inzet om integriteit te beschermen en schendingen tegen te gaan. Uit het taskforce onderzoek
komt naar voren dat leden van het team, en ook anderen in (het MT van) de directie,
buitengewoon verrast waren over de beschuldigingen (het vermengen van de functionele

33
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

verantwoordelijkheid met privé-betrokkenheid; het geven van opdrachten aan privé-

betrokkenen; de mogelijke benadeling van de gemeente vanuit die betrokkenen). Men geeft
aan niets vermoed of gezien te hebben. Verder wordt breed in de organisatie gevoeld dat de
explosie van ook media-aandacht verrast en niet onberoerd laat. Hoe dat ook zij, het
onderzoek van de taskforce laat tevens zien dat er reden is voor zorg en verbetering wanneer
het gaat over integriteit. We zien binnen de gemeente gedreven en gemotiveerde
medewerkers met hart voor hun werk en de zinvolheid daarvan, maar tegelijkertijd nogal wat
onduidelijkheid en gebrek aan reflectie over wat dat met zich meebrengt voor het handelen
(wat is integer?). De directie zal op dat punt geen uitzondering zijn, maar het onderzoek van de
taskforce laat zien dat er op dit punt een wereld te winnen valt. De aandacht voor integriteit is
beperkt zichtbaar in het beleid vanuit de directie, of wordt te midden van alle dagelijkse eisen
beperkt tot de regels en normen. Het gebrekkige ‘landen’ van het fraude-offensief wijst daar
eveneens op. Niemand betwist de doelen en intenties vanuit het gemeentebestuur, maar het
vertalen en doordringen daarvan in de degelijke ambtelijke praktijk is iets anders.

IV. Vervolg

10. Het voorgaande leidt tot enkele noties onzerzijds over het vervolg die grotendeels in de
taskforce rapportage te vinden zijn. Tegelijkertijd willen wij enkele (aanvullende) noties
nadrukkelijk aan de orde stellen, om het ‘levend’ maken van papier te versterken, de
institutionele eenzaamheid van OOV te verminderen, en de integriteitscultuur te versterken.

 Het vertalen van principes naar praktijken, zowel bedrijfsvoerings- als

integriteitsprincipes, vraagt om continue bestuurlijke en ‘managerial’ aandacht, incl.
de mechanismen die daarbij passen: voorbeeldgedrag, ‘vier ogen’ principe toepassen,
collegae aanspreken; controles en audits uitvoeren; incidenten bespreken en daarvan
leren. Daarbij moet tevens rekening worden gehouden met de ‘match’ tussen
principes, controles en systemen enerzijds en werkprocessen anderzijds. Mogelijke
‘mismatches’ moeten bespreekbaar zijn c.q. bespreekbaar worden gemaakt. Een op
leren in plaats van afrekenen gebaseerde cultuur is daarbij essentieel.

 Het OOV-beleid zou verder nadrukkelijker onderdeel van (collegiale)

collegebesprekingen moeten zijn, en minder ‘afgezonderd’. Bovenal is tussen
burgemeester, directeur OOV en gemeentesecretaris is een evenwichtige en

34
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

structurele driehoeksrelatie gewenst, teneinde de institutionele bijzonderheid van

checks and balances te voorzien. Verder moet gewaakt worden voor het cultureel
versterken van de bijzondere positie van OOV. Actief personeelsmanagement,
evenals personeelsbeleid (incl. positionering en aansturing van programmamanagers)
en mobiliteit binnen OOV is eveneens belangrijk. Zowel leidinggevenden als
medewerkers van de directie OOV laten rouleren, verkleint de kans op een gesloten
cultuur.

 Wat integriteit en ‘moral management’ betreft is het duidelijk dat binnen de

gemeente nadenken past over de gebrekkige uitwerking van het beleid. Regels en
screening worden opgepikt maar minder aandacht is er voor dilemma’s, openheid,
bespreekbaarheid, en bewustzijn. Het ‘actualiseren’ c.q. levend houden van een
gezamenlijke ethische of gedragscode is daarvoor een van de middelen. Dat is terecht
een van de aanbevelingen van de taskforce. Verder zal dat ingebed moeten worden in
HRM-cycli en jaargesprekken, onderdeel moeten worden van werkoverleg, met
aandacht voor dilemma’s, wellicht ook in trainingen. Niet alles hoeft of moet, maar
het uitstralen van het belang vergt meer dan tot nu toe gebeurde.

drs. R. (Richard) van Zwol

prof. dr. M. (Mirko) Noordegraaf
prof. dr. L.W.J.C. (Leo) Huberts

35
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017

Bijlage 1: De zeven stappen van een professioneel inkoopproces

36