Nova Gestão Pública

Mudança de paradigma
Da Burocracia ao Gerencialismo

Profa. Flávia de Araújo e Silva

 3 Modelos na Adm. Pública

• Modelo de gestão pública pode ser entendido como o elenco

de propósitos, premissas, orientações e normas legais que
impõem o desdobramento em processos específicos, em
estruturas de gestão pública e de gerência de recursos
humanos e de processos estratégicos que se pretende
alcançar.
 Destacam-se os modelos:

Burocrático
(modelo
Patrimonialista Gerencial
racional-legal
ou Weberiano)
 Patrimonialismo
• Modelo vigente antes do desenvolvimento do Capitalismo
• No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como
uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares,
servidores, possuem status de nobreza real.
• A res pública não é diferenciada da privada.
• A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
Gestão.
• Não se contestava a palavra do rei
• Casos iguais eram julgados de forma diferente a depender dos
laços existentes entre os envolvidos e o rei.
 Burocracia
• A gestão pública burocrática foi implantada nos principais países
europeus e nos Estados Unidos, no século XIX, na época do Estado
liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo
patrimonialista.
• Para Weber (1944), a burocracia foi uma evolução positiva da Gestão
pública, cujos atores passaram a ser regidos por regras, regimentos e
regulamentos.
• A documentação, a hierarquia funcional, a busca da especialização
funcional, a profissionalização e a submissão a normas de conduta e de
procedimentos, são avanços apropriados ao estado democrático de
direito.
• É pautada em controles rígidos dos processos, como por exemplo na
admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
 Disfunções da Burocracia
• O controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na
própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado
volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica,
que é servir à sociedade.

• Excesso de Regras;
• Formalismo exagerado;
• Individualismo;
• Excesso de hierarquia;
• Foco nos processos e não nos resultados;
• Gestão voltada para si própria;
• Mecanicismo;
• Burocracias são mais adequadas a contextos estáveis; são menos
adequadas em ambientes em constante mutação.
 Contexto do Estado: rumo à mudança

• Crise do Estado (econômica, fiscal...)

– Choque do Petróleo (1973) - Desaceleração da economia mundial;
– Esgotamento da capacidade de realização de investimentos – Crise
Fiscal

• Pressão por parte da sociedade por maior transparência e

efetividade
• Questionamento sobre a forma de organização do Estado que
prevaleceu no sec. XX
• Perda legitimidade dos governos
• Essa pressão colocou em crise o paradigma clássico burocrático
Pacheco, 2010
 Resposta à crise
• Reforma da organização e funcionamento do
Estado

• Precursores
– Governos neoliberais
• Reino Unido (Thatcher)
• USA (Reagen)
• Austrália
• Nova Zelândia

Pacheco, 2010
 O início de um movimento
• Conforme Kettl (2005), “praticamente todos os governos têm
empreendido esforços para modernizar e agilizar a administração
pública”, com desdobramentos em 2 eixos principais:

– reduzir o alcance do governo: os “reformadores têm se

esforçado em fazer o maior número possível de cortes “

– e fazer o setor público funcionar melhor, o que pode

assemelhar-se a custar menos: substituir o modelo tradicional
de administração pública (a concepção burocrática) por uma
nova forma de conduzir as atividades de governo, adotando-se
um enfoque gerencial ou gerencialista.
 Nova Gestão Pública

• “A ampla denominação NPM abriga conteúdos e trajetórias

distintos e que evoluíram ao longo das últimas décadas.

• A orientação inicial voltada à busca de eficiência e à

redução do gasto público foi sendo alterada em direção
– ao foco em resultados,
– à qualidade dos serviços prestados,
– ao empoderamento do cidadão por meio de oportunidades para
escolher entre diferentes provedores de serviço e
– para expressar seu grau de satisfação como usuário.”

Pacheco, 2010
 Novo
Burocracia
Paradigma

excessivamente ganhos constantes

rígido, de eficiência,

descentralização dos
controles gerenciais
centralizado, no sentido de
maior autonomia,

voltado apenas para responsabilização e

o cumprimento do flexibilização de
regimento legal procedimento

Pollitt e Bouckaert, (2011)

 Tendências da NPM
• Descentralização administrativa e política
• Devolução de funções e autonomia ao mercado e a sociedade
• Flexibilização da gestão, especialmente nas áreas de pessoal,
suprimentos, finanças
• Ênfase na qualidade dos processos e dos resultados
• Preocupação com a eficiência e a redução dos custos
• Busca de maior transparência nos procedimentos e de
aumento do controle social sobre a formulação, execução e
avaliação das PPs
Costa, 2010
 NPM
• A nova administração pública pode ser entendida como um
conjunto emergente de princípios, procedimentos e técnicas
administrativas, de cunho gerencial, adotado de forma e
intensidade variadas pelos diferentes países.

• “Não há definições claras ou unânimes sobre o que a nova

administração pública é realmente e não somente há
controvérsia acerca do que é ou do que está a caminho de se
tornar, mas também do que deveria ser”

Ferlie et al. (1999)

 Modelos ou tipologias de reforma
gerencial segundo Ferlie et al. (1999)
 Modelo 1: o impulso para a eficiência

• Trata-se, na interpretação dos autores, do primeiro modelo a

surgir, “dominando do início até a década de 80. (...)
Representou uma tentativa de tornar o setor público mais
parecido com a iniciativa privada, guiado por noções
rudimentares de eficiência.

• Características:
– aumento dos controles financeiros
– “administração hierarquizada”, calcada num estilo de trabalho
do tipo “comando e controle” enfatizando o “estabelecimento
de objetivos e monitoramento de desempenho
– desregulamentação do mercado de trabalho e aumento do
ritmo de trabalho
– delegação de um certo grau de poder para uma administração
menos burocrática
 Modelo 2: downsizing e descentralização

• Tendência que começa a tomar forma em meados dos anos 70 nas

grandes corporações da iniciativa privada
• No setor público, movimento similar é engendrado, contemplando
os seguintes elementos-chave:
– ênfase na mentalidade voltada para o mercado
– mudança da gestão hierárquica para a gestão por contrato
– downsizing
– troca da forma de gestão do tipo comando e controle (...) para novos
estilos gerenciais: organização em rede; ênfase nas alianças
estratégicas entre organizações
– um sistema de serviço caracterizado por mais flexibilidade e variedade
 Modelo 3: em busca da excelência
• Representa, em parte, “a aplicação, aos serviços públicos, da teoria
da administração chamada escola de relações humanas”, a qual
enfatiza “o papel dos valores, cultura, ritos e símbolos na moldagem
da maneira como as pessoas realmente se comportam no trabalho
• Duas vertentes básicas do modelo, conforme segue:
– de baixo para cima: “ênfase no desenvolvimento organizacional e na
aprendizagem; reconhecimento da cultura organizacional como forma
de adesão

– de cima para baixo: “tentativas explícitas de preservar a mudança

cultural; projeção de uma visão de cima para baixo; programas
gerenciados de mudança cultural; ênfase nas formas carismáticas de
liderança de cima para baixo
 Modelo 4: orientação para o serviço público

• Representa a fusão de ideias de gestão dos setores

público e privado, com noções adquiridas sobre
administração de alta qualidade derivadas de práticas
bem sucedidas no setor privado

• Características:
– grande preocupação com a qualidade do serviço: TQM
– ênfase na garantia da participação e responsabilidade
como preocupações legítimas no setor público
 O movimento “reiventando o governo”:
reforma gerencialista americana
• Nos anos 1990, o movimento gerencialista e a cultura do
management foram transportados do setor privado para o
setor público, engendrando o movimento “reiventando o
governo”.

• A tendência de absorção das idéias do setor privado pela

gestão pública ganhou um novo status com o trabalho dos
consultores David Osborne e Ted Gaebler

• Dez princípios organizacionais, que levariam a uma

“reinvenção do governo”, conforme listados a seguir:
Osborne e Gaebler (1997)
 Princípios para reinvenção do governo
• (i) “governo catalisador, navegando em vez de remar”
• (ii) governo que pertence à comunidade, dando responsabilidades aos cidadãos,
em vez de servi-los”
• (iii) “governo competitivo, introduzindo a competição na prestação do serviço”
• (iv) “governo orientado por missões, transformando órgãos burocratizados”
• (v) “governo de resultados, financiando resultados, não recursos”
• (vi) “governo e seus clientes, atendendo às necessidades dos clientes e não da
burocracia”
• (vii) “governo empreendedor, gerando receitas e não despesas”
• (viii) “governo preventivo, a prevenção em lugar da cura”
• (xix) “governo descentralizado, da hierarquia à participação e trabalho de equipe”
• (x) “governo orientado para o mercado, induzindo mudanças através do mercado”
 Origem gerencialismo no Brasil

• A origem da vertente da qual deriva a administração pública

gerencial brasileira está ligada ao intenso debate sobre a crise
de governabilidade e credibilidade do Estado na América
Latina durante as décadas de 1980 e 1990.

Paes de Paula (2004)

 Cenário Brasil
• 1970 – crise do modelo de Estado
desenvolvimentista
• Revisão dos papeis e áreas de intervenção do Estado
• 1998 - Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado (Bresser Pereira)
– Introdução do gerencialismo

Pacheco, 2010
 PDRE – instrumentos de intervenção
• Institucionalização: considera que a reforma só pode ser
concretizada com a alteração da base legal (CF)
• Racionalização: busca aumentar a eficiência, por meio de cortes de
gastos, sem perda de produção
• Flexibilização: pretende oferecer maior autonomia aos gestores
públicos na administração dos recursos, estabelecendo o controle e
cobrança a posteriori dos resultados
• Publicização: transferência para organizações públicas não estatais
de atividades não exclusivas do Estado
• Desestatização: privatização, terceirização e desregulamentação
Costa (2010)
 Reforma gerencial no Brasil
 Diagnóstico Institucional
 Centralização
 Controles Formais
 Falta de indicadores
 Ausência de informações
 Ausência de Controle Social
 Objetivos da Reforma
 Aumentar a governança do Estado
 Limitar as funções do Estado
 Transferir da União para estados e municípios as ações de
caráter local
 Reverter a crise de eficiência e confiabilidade
 Voltar a AP para o cidadão
 Fazer melhor e custar menos
 Reforma gerencial no Brasil
 AÇÕES DE MELHORIA DA GESTÃO PÚBLICA
 Fortalecimento do Núcleo Estratégico

 Revisão de Estruturas/Competências

 Estímulo ao Planejamento Estratégico

 Criação de novos formatos organizacionais

 Profissionalização do Servidor
 Reforma gerencial no Brasil –
Redesenho institucional

núcleo cúpula formuladora

estratégico de políticas

Contrato
de decide
gestão opera

atividades atividades produção

exclusivas não exclusivas para o mercado

agências organizações sociais empresas

 Governança – Estado-rede
• Participação do Estado, em conjunto com iniciativa privada e
organizações não governamentais

• Democracia - Orçamento Participativo

• Aumentar accountability: tornar o governo responsável por

suas ações
 Ferramentas do gerencialismo

• Contratualização de resultados
• Mensuração de desempenho
• Duas orientações distintas
– Make managers manage: teoria da escolha racional e
teoria da agência; incentivos para influenciar
comportamentos; mecanismos de punição e recompensa;
– Let managers manage: aprendizado organizacional;
experimentação; aprendizado baseado em relações de
confiança;
Pacheco, 2010
 Contratualização de resultados

• Maior autonima, clareza de propósitos e mensuração de

resultados
• De controle de processos para controle sobre resultados
• A legalidade dos atos administrativos é requisito necessário
mas não suficiente para a accountability
• 3 tipos de controle
– Social direto
– Desempenho e resultados

Pacheco, 2010
 O que mensurar?
• Outputs (produtos)
– Ex: número de vacina contra difteria aplicadas

• Outcomes (impactos, resultados)

– Ex: índice de mortalidade infantil (redução em 10% em X intervalo de
tempo)

• Ter indicadores e metas é indispensável para se chegar aos

resultados

• Mesmo com os problemas que os indicadores possam apresentar

para sua operacionalização, é melhor trabalhar com indicadores
 Redução custo x
melhoria nos resultados
• Se a principal justificativa para as reformas é a melhoria na
prestação dos serviços, importa não somente diminuir custos
como também:
– redesenhar e aperfeiçoar processos de trabalho;

– motivar e qualificar os funcionários e

– controlar os resultados em termos de efetiva qualidade

dos serviços colocados à disposição dos usuários.

Costa, 2010
 Trabalho em grupo
para aula dia 23/03
• Seminário sobre o Livro: “Reinventando o governo”
– OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventando o governo: como o espírito
empreendedor está transformando o setor público. 9 ed. Brasília, DF:
MH Comunicação, 1997.

• Grupos de 5 a 6 pessoas
• Cada grupo discorrerá sobre um dos princípios (capítulos)

• Apresentar de forma resumida: entre 5 e 10 minutos no

máximo para cada grupo
• Entregar resumo contendo no máximo duas laudas.
 Seminário “Reinventando o
Governo”
Grupo Princípio
1 (i) “governo catalisador, navegando em vez de remar”

2 (ii) governo que pertence à comunidade, dando responsabilidades aos

cidadãos, em vez de servi-los”
3 (iii) “governo competitivo, introduzindo a competição na prestação do
serviço”
4 (iv) “governo orientado por missões, transformando órgãos burocratizados”
5 (v) “governo de resultados, financiando resultados, não recursos”
6 (vi) “governo e seus clientes, atendendo às necessidades dos clientes e não
da burocracia”
7 (vii) “governo empreendedor, gerando receitas e não despesas”
8 (viii) “governo preventivo, a prevenção em lugar da cura”
 Referências
• COSTA, F. L. da Reforma do Estado e Contexto Brasileiro – crítica do paradigma gerencialista. Cap. 3
– “A reforma gerencial dos anos 1990”. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2010, p. 137-204.

• Ferlie, Ewan et al. A nova administração pública em ação. Brasília: Editora Universidade de Brasília:
ENAP, 1999, p. 13-52

• HOOD, C. The “New Public Management” in the 1980s: variations on a theme. Accounting,
Organization and Society, Oxford, v. 20, n. 2-3, p.93-109, 1995.

• Kettl, D. F. A revolução global: reforma da administração do setor público. In: Pereira, Luiz Carlos
Bresser; Spink, Peter (orgs.). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 2005, p. 75-122

• OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventando o governo: como o espírito empreendedor está

transformando o setor público. 9 ed. Brasília, DF: MH Comunicação, 1997.

• Pacheco, Regina S. A agenda da nova gestão pública. In: Loureiro, Maria R.; Abrúcio, Fernando L.;
Pacheco, Regina S. (orgs.). Burocracia e política no Brasil: desafios para o Estado democrático no
século XXI. Rio de Janeiro: Editora da FGV, 2010, p. 183-218.

• ZAPE, K. L. Gestão pública e seus diferentes modelos.