TEMA 9 ADMINISTRATIVOS CARM 2017

1. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador.

2. Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones
Públicas.

1. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA

Y DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
INTRODUCCIÓN
En un sentido estricto, se habla de sanción cuando estamos ante un mal impuesto al
infractor en el ejercicio del llamado «ius puniendi» (que comprende tanto sanciones
penales como administrativas).

Las sanciones administrativas, en sentido estricto, consisten en un mal infligido por

la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilícita, ya
sean de autoprotección, para tutelar la organización y orden interno de la
Administración o para la tutela del orden social general u orden público en sentido
amplio.

En efecto, las infracciones y sanciones administrativas abarcan no sólo supuestos de

autotutela, de protección del orden interno de la Administración, sino también casos
de protección del orden público u orden social general, sin que la intervención en
éstos de la Administración se diferencie en el fondo de la propia del Estado en
materia penal, por lo que no parece posible una delimitación entre penas y
sanciones administrativas por criterios objetivos, a pesar de diversos intentos
doctrinales en ese sentido. Y es que, tanto las sanciones administrativas como penas
son manifestaciones del mismo, y genérico, «ius puniendi» del Estado.

El Tribunal Constitucional encontró el fundamento de la potestad sancionadora

de la Administración en razones de tipo pragmático:

«Desde una perspectiva puramente teórica, el poder sancionador, el poder represor, es un

poder que debería corresponder a los jueces; no obstante, razones prácticas... hacen
imposible que jueces y tribunales, titulares naturales del "ius puniendi", puedan
encargarse de todo el aparato represivo del Estado».

Efectivamente, la Constitución, en su artículo 25, trata conjuntamente los ilícitos

penales y administrativos, poniendo de manifiesto la voluntad de que ambos se
sujeten a principios de básica identidad, especialmente cuando el campo de
actuación del Derecho administrativo sancionador ha ido recogiendo tipos de injusto
procedentes del campo penal no subsistentes en el mismo en aras al principio de
mínima intervención.
a) Entre tales principios destaca el de legalidad o "ratio democrático" en virtud

del cual es el poder legislativo el que debe fijar los límites de la actividad
sancionadora de la Administración y el de tipicidad, manifestación en este
ámbito del de seguridad jurídica, junto a los de presunción de inocencia,
información, defensa, responsabilidad, proporcionalidad, interdicción de la
analogía, etc. Todos ellos se consideran básicos al derivar de la Constitución y
garantizar a los administrados un tratamiento común ante las
Administraciones Públicas (principios de la potestad sancionadora).

b) Mientras que el establecimiento de los procedimientos materiales

concretos es cuestión que afecta a cada Administración Pública en el ejercicio
de sus competencias» (principios del procedimiento sancionador).

De acuerdo con GARCÍA DE ENTERRÍA, lo que diferencia ambas clases de

sanciones es un dato formal, la autoridad que las impone: los tribunales de justicia
en el caso de las penas y la Administración en las sanciones administrativas, así
como una exclusión del ámbito de las sanciones administrativas, pues, a tenor del
artículo 25 de la Constitución, se prohíbe a la Administración civil la imposición de
sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.

No existe, pues, ninguna diferencia ontológica entre penas y sanciones

administrativas y, lo que es más, el artículo 25 CE las asimila al imponer el principio
de legalidad para unas y otras; toda vez que, como ya había señalado el Tribunal
Supremo y ha reiterado el Tribunal Constitucional, la potestad sancionadora de la
Administración no es sino una manifestación específica de la genérica potestad
punitiva del Estado y, por ello, le son aplicables los principios propios del
Derecho penal, aunque se admitan algunos matices, pues la asimilación debe
limitarse a la finalidad de preservar principios esenciales reflejados en la
Constitución.

A) PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA:

LEY 40/2015, 1 OCTUBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO
DEL SECTOR PÚBLICO
Artículo 25. Principio de legalidad.

1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando

haya sido expresamente reconocida (sanción en sentido es-
tricto) por una norma con rango de Ley (reserva de ley en su ejercicio),
con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de
acuerdo con lo establecido (fuentes jurídicas)
– en esta Ley y
– en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administracio-nes Públicas y,
– cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto
en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
El principio de legalidad plantea especiales problemas en el ámbito local, ya
que los entes locales carecen de potestad legislativa. En este ámbito, admitir
un margen de maniobra dentro de la ley es algo absolutamente obligado y en
materia local, donde el principio constitucional de legalidad tiene que
combinarse con otro principio igualmente constitucional como es el de la
autonomía local, que obliga a dotar a la ley de una cierta flexibilidad para que
las Corporaciones Locales adopten sus propias determinaciones en el ejercicio
de su autonomía».
En cambio, es insuficiente, a los efectos de habilitar por sí misma un
desarrollo reglamentario, la Ley de Bases del Régimen Local de 1986, que se
limita a remitirse a las ordenanzas locales y establecer cuantías máximas de las
sanciones, con lo que no se da satisfacción al principio de referencia, de suerte
que la potestad sancionadora local y su desarrollo en las ordenanzas locales
deberá apoyarse en la legislación sectorial, sea estatal o autonómica, como
en materia de protección ciudadana, por ejemplo..
«Artículo 141. Límites de las sanciones económicas. Salvo previsión legal
distinta, las multas por infracción de Ordenanzas locales deberán respetar
las siguientes cuantías:
– Infracciones muy graves: hasta 3.000 euros. – Infracciones graves: hasta 1.500
euros.
– Infracciones leves: hasta 750 euros.»

El reconocimiento expreso se refiere a la condición de «sanción», pues hay figuras

cercanas a ésta, que no lo son: las medidas reparatorias (artículo 28.2 LRJSP), las
multas coercitivas, los recargos tributarios o la llamada "expropiación–sanción" (por
incumplimiento de los deberes urbanísticos a un propietario).
Respecto de las multas coercitivas, el TC ha declarado que «una cosa es que las
sanciones tengan, entre otras, una finalidad disuasoria, y otra bien distinta que toda
medida con una finalidad disuasoria de determinados comportamientos sea una
sanción. Así lo ha reconocido éste Tribunal expresamente en el caso de las multas
coercitivas».

Se acoge así el principio de legalidad de las sanciones, que en el ámbito penal fue
formulado por FEUERBACH: «nullum crimen, nulla poena sine lege».

Como señala el Tribunal Constitucional: exigencias derivadas del principio de

legalidad y tipicidad en el ámbito del Derecho sancionador... la existencia de una Ley
(«lex scripta»), que la Ley sea anterior al hecho sancionado («lex praevia») y que la
Ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado («lex certa»).
 La reserva de ley no ha de ser, en todo caso, una reserva de ley orgánica (salvo que
se refiera a derechos fundamentales), ni siquiera de «ley formal», pues se ha admitido
regulaciones sancionadoras en Decretos–Leyes (en materias que no abarquen derechos
fundamentales). Parece también admisible el Decreto–Legislativo.

2. Competencia de ejercicio: El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde

a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida,
por disposición de rango legal o reglamentario.
Esta materia, en realidad, ni guarda relación con el contenido material del principio
de legalidad ni supone el establecimiento de una nueva reserva legal. Se trata, sólo,
de la determinación del órgano competente para ejercitar la potestad sancionadora
de la Administración, la cual deberá producirse mediante una disposición de rango
legal o reglamentario.

La potestad sancionadora puede corresponder a las distintas Administraciones.

Por lo que se refiere al deslinde de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, la atribución competencial de la potestad
sancionadora ha de reconocerse al que tiene la competencia sobre la materia en la
que se ejerce.
La potestad sancionadora de las Corporaciones Locales, ésta viene reconocida,
con carácter general, en la Ley de Bases de Régimen Local, de 2 de abril de
1985, si bien esta genérica previsión debe ser completada por la legislación
sectorial, de acuerdo con lo expuesto en el apartado anterior.
También se puede reconocer competencia sancionadora a los Entes
institucionales, en los términos legal y reglamentariamente establecidos; e
incluso a las Corporaciones de Derecho público, como los colegios
profesionales, en defecto de lo previsto por su legislación específica, los cuales
pueden imponer sanciones a sus miembros, de acuerdo con sus estatutos y con
sujeción a lo dispuesto por leyes y reglamentos.

3. Extensión a la potestad disciplinaria: Las disposiciones de este Capítulo

serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad
disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza
jurídica de la relación de empleo.

4. Potestad sancionadora en leyes especiales: Las disposiciones de este capítulo

no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad
sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas
por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial
de las Administraciones Públicas.

Artículo 26. Irretroactividad.

1. Lex praevia: Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en

el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto
favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación
de la infracción
como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las
sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vi-
gor la nueva disposición.

El principio de irretroactividad impide dotar de eficacia retroactiva a las

disposiciones dictadas para sustituir a las anuladas judicialmente, de suerte que, la
anulación judicial del reglamento, produce un vacío normativo temporal que
conlleva la impunidad de las conductas en él tipificadas durante ese paréntesis.
Apuntar que la irretroactividad que se proscribe es la relativa a las disposiciones
sancionadoras, pero no a las de procedimiento. Por tanto, se aplicará el
procedimiento vigente al tiempo de iniciarse, aun cuando los hechos que lo motiven se
hubieran producido con anterioridad, de acuerdo con el principio de Derecho
transitorio aplicable a los procesos judiciales y procedimientos administrativos según
el cual la nueva legislación comienza a aplicarse a los procedimientos iniciados
después de su entrada en vigor, con independencia del momento en que se produjeran
los hechos.

Artículo 27. Principio de tipicidad.

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del

ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio
de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2
de abril.

Si el delito se define como una acción típica, antijurídica, culpable y punible, la

misma definición puede aplicarse a las infracciones administrativas, con la
diferencia de que, en este caso, la punición o castigo corresponde a la
Administración y no a los tribunales de justicia.
La tipicidad consiste en la posibilidad de subsumir la acción en un tipo, esto es, un
hecho descrito y sancionado por la ley.
La antijuridicidad es la contrariedad a Derecho de la acción, para lo cual la acción
ha de encajar en un tipo y no concurrir causa de justificación, siendo causas de
justificación, reconocidas como eximentes por el artículo 20 CP, que no sólo
excluyen la responsabilidad penal sino también la responsabilidad civil del agente
como tal (art. 118 CP): la legítima defensa; el estado de necesidad; y el
cumplimiento de un deber o el ejercicio legítimo de un derecho, oficio o cargo.
Además, la antijuridicidad es un ataque a un bien jurídico protegido, de modo
que, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de las normas, según el
artículo 3.1 CC, no hay antijuridicidad si la acción típica no lesiona ni pone en
peligro el bien jurídico protegido: caso de la aplicación de la normativa de tráfico a
la ocupación de una vía pública en el transcurso de una manifestación.
 La acción, que ha de ser entendida en sentido amplio, incluyendo también las
omisiones, como ratifica el artículo 130.1 LRJ–PAC al castigar las infracciones
administrativas «aun a título de simple inobservancia»; la tipicidad, que exige la
previsión de la infracción por una Ley, y la antijuridicidad, la vulneración del
ordenamiento jurídico, que se produce siempre que se cometa una acción típica
salvo que concurra una causa de justificación (siendo aplicables las previsiones del
Código Penal sobre las causas de justificación a falta de regulación específica para
las infracciones administrativas).

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy

graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán

imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
Conceptos jurídicos indeterminados: La Constitución no impide su empleo, si bien
esta posibilidad se ha de subordinar a que su concreción sea razonablemente factible
en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de forma que permitan
prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de
las conductas constitutivas de la infracción tipificada.
El concepto jurídico indeterminado (p. ej.: ruina, justiprecio, utilidad pública,
etc.) es un concepto cuya aplicación permite, en la práctica, cierto margen de decisión
pero se configura de forma que solamente se da una solución justa en la aplicación del
concepto a la circunstancia de hecho, a diferencia de las facultades discrecionales,
que se caracterizan por la pluralidad de soluciones justas posibles entre las que
libremente puede escoger la Administración por no establecer la norma solución
concreta.

3. Colaboración reglamentaria, límites: Las disposiciones reglamentarias de

desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las
infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas
infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley
contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más
precisa determinación de las sanciones correspondientes.

Es posible una colaboración, limitada, de los reglamentos, de modo que, si bien es

necesaria una norma con rango de ley que establezca las infracciones y sanciones, se
admite un desarrollo reglamentario de aspectos secundarios, frente a la exigencia de
absoluta reserva legal en materia penal.
Lo que no es posible, desde luego, es el reglamento independiente, sin una
habilitación legal, como queda claro en este apartado tercero (… "reglamentarias de
desarrollo"), frente a la imprecisión del artículo 25 de la Constitución, que, con la
palabra «legislación» permitía a algunos defender que bastaba una norma
reglamentaria, que también es ley en sentido amplio (por ejemplo, en el sentido del art.
1 del Código Civil, donde es así utilizada).
En definitiva, existe una reserva de ley formal, pero esta reserva no es absoluta
sino relativa (como la existente en materia tributaria), pues es posible la remisión a
 normas reglamentarias siempre que en la ley queden suficientemente determinados los
elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza o límite de las
sanciones.

Normas penales/administrativas en blanco:

En Derecho penal se admiten las llamadas normas penales en blanco,
"incompletas", con reenvío normativo expreso y justificado, siempre que la ley
contenga la pena y la esencia de la prohibición y con el complemento normativo
exista suficiente concreción.
En Derecho administrativo sancionador también es posible la tipificación por
remisión a otras normas que impongan deberes y obligaciones de ineludible
cumplimiento, admitiéndose, con mesura, las normas sancionadoras en blanco.
– si esas normas a las que se efectúa la remisión, son de mero rango
reglamentario será necesario que por ley se delimiten suficientemente los
elementos esenciales del ilícito administrativo y la naturaleza y límites de las
sanciones a imponer,
– pero si son normas legales basta que la delimitación precisa de las conductas
sancionables se lleve a cabo por éstas.
4. Prohibición de la analogía: Las normas definidoras de infracciones y sanciones no
serán susceptibles de aplicación analógica.

El Tribunal Supremo declara que «aunque los principios de legalidad y tipicidad de la

pena no tienen en Derecho administrativo la rigurosidad que en el Derecho Penal, tal
criterio de flexibilidad tiene como límites insalvables en el Administrativo, la
necesidad de que el acto o la omisión castigados se hallen claramente definidos como
falta administrativa y tengan correspondientemente aparejada una determinada
sanción, pues de no ser así se reconocería a la Administración una facultad
creadora de tipos de sanción y de correctivos por analogía que llevarían
evidentemente a una indefensión del administrado».

Según la doctrina mayoritaria, lo prohibido es la analogía «in malam partem»,

pudiendo admitirse la analogía «in bonam partem», «pues la prohibición de
aplicación analógica tiene su origen en el principio de legalidad, el cual se presenta
como un límite al derecho de castigar». También el TC parece asumir, «a sensu
contrario», esta analogía benevolente, al declarar que el principio de legalidad del
artículo 25.1 CE no admite la aplicación analógica «in peius».

Artículo 28. Responsabilidad.

1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción

administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les
reconozca capacidad de obrar,
– los grupos de afectados,
– las uniones y entidades sin personalidad jurídica y
– los patrimonios independientes o autónomos, que resulten
responsables de los mismos a título de dolo o culpa.
Nexo causal: La responsabilidad por una infracción administrativa exige, en primer
lugar, un nexo causal entre la infracción y la acción u omisión del responsable.
Para la teoría de la equivalencia de las condiciones o de la «conditio sine qua
non», la causa es toda condición de un resultado que suprimida mentalmente daría
lugar a que ese resultado no se produjese. Esta teoría ha sido aceptada
reiteradamente por la jurisprudencia penal, con la excepción de que el resultado
se deba a un accidente sobrevenido y extraño al hecho cometido por el agente, p. ej.:
si las lesiones se agravan por culpa del lesionado o por asistencia sanitaria
incorrecta.
Pero los resultados injustos de esta teoría, pues, por ejemplo, se afirma la
causalidad en la muerte de un hemofílico por una lesión leve, la doctrina y, en
alguna ocasión, el Tribunal Supremo, restringen su alcance mediante la aplicación
conjunta de esta teoría y la de la causalidad adecuada, que exige que la causa sea
idónea para la producción del resultado, que éste sea previsible según el hombre
medio.

Culpabilidad: Es el juicio de reproche a una persona por haber cometido la acción

antijurídica, con tres elementos: la imputabilidad, el dolo o la culpa o imprudencia y
la ausencia de una causa de inexigibilidad:
Imputabilidad: es la capacidad de conocer la significación antijurídica del hecho y
de orientar el comportamiento conforme a dicho conocimiento.
Sí serán, sin embargo, aplicables las causas de inimputabilidad contenidas en el
artículo 20 CP por ser inimputables:
a) el que, a causa de cualquier anomalía o alteración psíquica, no pueda
comprender la ilicitud del hecho o actuar conforme a esa comprensión, sin que el
trastorno mental transitorio exima de la pena si el hecho ha sido provocado de
propósito por el sujeto o hubiera previsto o debido prever su comisión (la llamada
«actio libera in causa»);
b) con la misma salvedad, el que se halle en estado de intoxicación total, por
alcohol, drogas o sustancias que produzcan efectos análogos, y también el que se
halle bajo el síndrome de abstinencia a causa de su dependencia de tales
sustancias que le impida comprender la ilicitud del hecho o actuar conforme a esa
comprensión (evidentemente, no está exento de responsabilidad por conducir
bajo la influencia de bebidas alcohólicas, o de cometer otras infracciones contra
la seguridad vial por esa causa, el que se encuentra intoxicado por aquéllas, pues
es previsible su comisión al ingerirlas en exceso).
c) y el que, por sufrir alteraciones en la percepción desde el nacimiento o
desde la infancia, tenga alterada gravemente la conciencia de la realidad.
También sería aplicable aquí el error de prohibición y el error de tipo.
El dolo o la culpa o imprudencia:
– El dolo es la voluntad consciente dirigida a ejecutar un hecho o, simplemente,
la intención de ejecutarlo a pesar de ser ilícito.
– La culpa o imprudencia se caracteriza por la ausencia de voluntad de
producir un determinado resultado y el descuido del sujeto para evitarlo, siendo
evitable, ya sea de forma consciente, cuando se ha previsto, o inconsciente,
cuando se ha previsto el resultado pero era previsible. La imprudencia puede ser
 también grave o leve según se omita la diligencia de la persona menos cuidadosa
o del hombre medio.
Ausencia de una causa de inexigibilidad: puede faltar la culpabilidad por no serle
exigible otra conducta conforme a Derecho, por ejemplo, el que obra impulsado por
miedo insuperable, que puede aplicarse también a las sanciones administrativas.

Advertirse que la falta de culpabilidad por las causas expuestas excluye la

responsabilidad criminal o la imposición de sanciones administrativas, pero no la
civil, pues la conducta es antijurídica (art. 118 CP), por lo que la Administración
podrá exigir la reparación o resarcimiento que proceda (ver el apartado siguiente).

Personas jurídicas responsables: Resulta más difícil imputar a la persona jurídica el

acto infractor porque será siempre realizado por una persona física e individualizada»,
si bien se exige la culpabilidad de la persona jurídica, aunque sea por culpa «in
eligendo» o «in vigilando» por la conducta de los empleados o dependientes.
Se ha sido discutido si debe admitirse la sanción a entes públicos,
– negándolo algunos por entender que la sanción acabará recayendo en los
ciudadanos,
– si bien parece que debe admitirse pues también se ingresa su importe en las
arcas públicas y no hay motivo de excepción.

Punibilidad: Al respecto es fundamental el principio de personalidad de la pena o

sanción, que sólo puede imponerse al verdadero responsable (por ejemplo, identificar
al verdadero conductor por parte del propietario del vehículo).

2. Medidas reparatorias (no son sanciones): Las responsabilidades

administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán
compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación
alterada por el mismo a su estado originario,
así como
con la indemnización por los daños y perjuicios causados,
– que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el
ejercicio de la potestad sancionadora.
– De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se
determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el
artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (apremio sobre el patrimonio).

Se reconoce la procedencia de medidas reparatorias aun rechazando la imposición

de sanciones, por cuanto se aplican reglas y principios diferentes y se admite la
compatibilidad entre la sanción y la indemnización. Por ejemplo, el Tribunal Supremo
pone de manifiesto que la obligación de repoblar el suelo forestal que prevé el
Reglamento de la Ley de Montes no constituye propiamente un medida sancionadora,
aunque tenga carácter gravoso, sino una obligación aneja a la sanción;

3. Concurrencia de infractores:
 Solidaridad: Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una
norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente,
responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan
y de las sanciones que se impongan.
Mancomunidad: No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible
se individualizará en la resolución en función del grado de participación de
cada responsable.

4. Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán

tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la
comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una
relación de dependencia o vinculación.
Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas
responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de
ellas dependan o estén vinculadas.

Artículo 29. Principio de proporcionalidad.

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún

caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

Artículo 25 CE. 3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o

subsidiariamente, impliquen privación de libertad.
2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de
las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas.

Dicho principio sí viene consagrado específicamente en alguna legislación sectorial,

concretamente en la urbanística. Para la aplicación del llamado comiso o
confiscación del beneficio económico del infractor es necesaria la concurrencia de
tres requisitos:
a) La existencia real de un beneficio, la prueba de cuya existencia corresponde
a la Administración, que no puede bastarse en meras presunciones.
b) Su persistencia tras la reposición de las cosas a su estado primitivo, elemento
que excluye su concurrencia en el caso de que haya de procederse a la demolición
de lo construido, con lo cual no sólo no habrá beneficios sino notables pérdidas.
c) La insuficiencia del coste de esta reposición y su sanción para anular la
persistencia de los beneficios mencionados.

3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la

imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar
– la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y

– su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción.

La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
 b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisión

– en el término de un año de más de una infracción
– de la misma naturaleza
– cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía
administrativa.

El principio de proporcionalidad de la sanción no escapa al control jurisdiccional; con

frecuencia los tribunales estiman los recursos contencioso–administrativos interpuestos
contra las sanciones, por entender que la sanción es desproporcionada y debe ser
reducida. También puede controlarse si procede una u otra sanción, al amparo del
principio de referencia, cuando la legislación aplicable permite a la Administración
imponer una u otra sanción.

La propia redacción del párrafo parece indicar que la enumeración realizada no tiene
el carácter de "numerus clausus", sino de mero ejemplo, debiendo la Administración
valorar cualquier circunstancias concurrente en el caso concreto del infractor que
pueda agravar o minorar su responsabilidad no sólo de acuerdo con el principio de
proporcionalidad sino también el de culpabilidad.

4. Dosimetría punitiva: Cuando lo justifique la debida adecuación entre la

sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la
infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver
podrá imponer la sanción en el grado inferior.
El principio de proporcionalidad obligará a que en su aplicación se haga depender la
cuantía exacta de la sanción de la concurrencia en la comisión del ilícito de
determinados perfiles o circunstancias, porque afirmar lo contrario supondría
conferir a la Administración una facultad discrecional para imponer la sanción que
estime oportuna. Dichos perfiles o circunstancias son los llamados "criterios de
dosimetría punitiva"».

5. Límite sancionador: Cuando de la comisión de una infracción derive

necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la
sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.

6. Infracción continuada: Será sancionable, como infracción continuada, la

realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o
semejantes preceptos administrativos, en ejecución
– de un plan preconcebido o –
aprovechando idéntica ocasión.

Artículo 30. Prescripción.

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las
leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción,
a) las infracciones
– muy graves prescribirán a los 3 años,

– las graves a los 2 años y

– las leves a los 6 meses;

b) las sanciones
– impuestas por faltas muy graves prescribirán a los 3 años, – las impuestas por

faltas graves a los 2 años y – las impuestas por faltas leves al año.

La potestad sancionadora de la Administración puede perderse y no ser ya efectiva

por el transcurso del tiempo, dando lugar a la prescripción (extintiva) – de las
infracciones: pérdida el derecho a sancionar una infracción o – de las sanciones:
imposibilidad de ejecutar una sanción ya impuesta.

2. Cómputo de la prescripción de las infracciones:

El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse –
desde el día en que la infracción se hubiera cometido.
En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo –
comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.

Interrupción y reinicio de la prescripción de las infracciones:

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado,
de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora,
reiniciándose el plazo de prescripción
– si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes –
por causa no imputable al presunto responsable.
3. Cómputo de la prescripción de las sanciones:
El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse
– desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la
resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido
el plazo para recurrirla.

Interrupción y reinicio de la prescripción de las sanciones:

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado,
del procedimiento de ejecución,
volviendo a transcurrir el plazo
– si aquél está paralizado durante más de un mes – por
causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra

la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la
sanción comenzará a contarse
 – desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo
legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

Prescripción y caducidad: Recordemos la LPAC:

Artículo 25. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. 1.
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo
establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la
Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo
los siguientes efectos:
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la
resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con
los efectos previstos en el artículo 95.
Artículo 95. Requisitos y efectos (de la caducidad en los procedimientos
iniciados a solicitud del interesado). 3. La caducidad no producirá por sí sola la
prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los
procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por
no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y
trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la
caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los
trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
Esta regulación legal puede conducir a consecuencias absurdas, por ejemplo la
posibilidad de que la autoridad administrativa deje caducar un procedimiento
cuando constate la ausencia parcial de los elementos necesarios para sancionar, e
inmediatamente después de la declaración de caducidad inicie otro expediente
posterior, contando de nuevo con el plazo correspondiente y partiendo de los datos y
del resultado de las diligencias de investigación practicadas en el procedimiento
anteriormente caducado.

Artículo 31. Concurrencia de sanciones.

1. Prohibición del «non bis in idem»: No podrán sancionarse los hechos

que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se
aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento («la triple identidad»).

2. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción

por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y
fundamento,
el órgano competente para resolver
– deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba
imponer,
– pudiendo minorarla,
– sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.
 El principio «non bis in idem» tiene una excepción cuando existe una relación
administrativa de sujeción especial, como la del funcionario o concesionario,
pues una conducta puede infringir el orden interno de la Administración,
castigándose por ésta, y al tiempo, el orden general, dando lugar a una sanción
penal.

B) PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR:

LEY 39/2015, 1 OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN
Artículo 53. Derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un

procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos: […].

2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de

procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos
responsables tendrán los siguientes derechos:

a)A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran
imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente
para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa
mientras no se demuestre lo contrario.

Artículo 55. Información y actuaciones previas.

2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas

se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles
de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o
personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que
concurran en unos y otros.
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas
funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y,
en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine
por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

Artículo 60. Inicio del procedimiento como consecuencia de orden superior.

2. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden expresará, en la
medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las
conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa
y su tipificación; así como
el lugar,
la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se
produjeron.

Artículo 61. Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos.

3. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones deberán

especificar, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente
responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción
administrativa
y su tipificación; así como
el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se
produjeron.

Artículo 63. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza

sancionadora.

1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio

por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación
– entre la fase instructora y la sancionadora, –
que se encomendará a órganos distintos.

Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento

cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.

2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el
oportuno procedimiento.

3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por

hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor
persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución
sancionadora, con carácter ejecutivo.
Artículo 64. Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza
sancionadora.

1. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con

traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los
interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.
Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las
normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.

2. El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible
calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo
que resulte de la instrucción.
c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del
procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los
mismos.
d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que
le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto
responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los
efectos previstos en el artículo 85.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano
competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las
que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como
indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto
sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado
propuesta de resolución cuando contenga un
pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

3. Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de

iniciación no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los
hechos que motivan la incoación del procedimiento,
la citada calificación
– podrá realizarse en una fase posterior –
mediante la elaboración de un Pliego de cargos, –
que deberá ser notificado a los interesados.

Artículo 77. Medios y período de prueba.

4. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados

probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las
Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que
substancien.
Artículo 85. Terminación en los procedimientos sancionadores.
 1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su
responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la
sanción que proceda.

2. Pago voluntario: Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario

o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario
pero
se ha justificado la improcedencia de la segunda,
el pago voluntario por el presunto responsable,
– en cualquier momento anterior a la resolución,
– implicará la terminación del procedimiento,
– salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la
determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causa-
dos por la comisión de la infracción.

3. Reducciones en sanciones pecuniarias: En ambos casos, cuando la sanción

tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el
procedimiento
– aplicará reducciones de, al menos, el 20% sobre el importe de la
sanción propuesta,
– siendo éstos acumulables entre sí.
Las citadas reducciones,
– deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del
procedimiento y
– su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de
cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado

reglamentariamente.

Artículo 88. Contenido.

7. Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en

un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para
resolver un propuesta de resolución.

En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución deberá

ser notificada a los interesados en los términos previstos en el artículo siguiente.

Artículo 89. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter

sancionador.

1. El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con

archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta
 de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto
que concurre alguna de las siguientes circunstancias:
a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando lo hechos no resulten acreditados.

c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción

administrativa.
d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o
personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.
e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

2. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la

instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de
resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución
deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular
alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen
pertinentes.

3. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que

se consideren probados y
su exacta calificación jurídica,
se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan,
la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la
valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los
fundamentos básicos de la decisión, así como
las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.

Cuando la instrucción concluya

– la inexistencia de infracción o responsabilidad y
– no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la
propuesta declarará esa circunstancia.

Artículo 90. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores.

1. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido

previsto en los dos artículos anteriores, la resolución incluirá la valoración de
las pruebas practicadas,
– en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión,
fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas
responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción
o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no
existencia de infracción o responsabilidad.
 2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados
en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración
jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver
considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la
determinada en la propuesta de resolución,
se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime conve-
nientes en el plazo de 15 días.

3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no

quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa,
pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para
garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y
– que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que
en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el

interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso
contencioso–administrativo contra la resolución firme en vía administrativa.
Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:
a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya

interpuesto recurso contencioso–administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso–
administrativo:
1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la
resolución impugnada.
2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en
los términos previstos en ella.

4. Procedimiento complementario para determinación de indemnizaciones:

Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las
Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no
hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un
procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente
ejecutiva.
Este procedimiento será susceptible de terminación convencional,
– pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que
pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su
responsabilidad.
– La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.

Artículo 96. Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común.

5. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la

tramitación simplificada del procedimiento
 cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de
acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio
suficientes para calificar la infracción como leve,
sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado prevista en el
apartado 2.
Artículo 96.2. Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación
simplificada del procedimiento deberá notificarlo a los interesados.
Si alguno de ellos manifestara su oposición expresa, la
Administración deberá seguir la tramitación ordinaria.

Artículo 98. Ejecutoriedad.

2. Cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización

del procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago
derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de
abonarse a la Hacienda pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se
justifique la imposibilidad de hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos
siguientes:

a) Tarjeta de crédito y débito.

b) Transferencia bancaria.
c) Domiciliación bancaria.

d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en

materia de Hacienda Pública.

Artículo 103. Multa coercitiva.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan

imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

Artículo 114. Fin de la vía administrativa.

1.Ponen fin a la vía administrativa:

f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia
sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
2.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La responsabilidad es la posición del sujeto a cargo del cual la ley pone la
consecuencia de un hecho lesivo a un interés protegido. Esa responsabilidad puede
ser contractual, cuando la obligación de resarcir deriva del incumplimiento de un
deber nacido de una relación jurídica singular o extracontractual, originada al
margen de la existencia de aquella relación por una acción u omisión que transgrede
el mandato general de no hacer daño a otro (neminem laedere).

La responsabilidad extracontractual –también llamada aquiliana, porque fue, en

Roma, la Ley Aquilia la que primero la sancionó– tiene en el Derecho civil su origen
y regulación matricial. Puede ser directa, o por hecho propio (el que por acción u
omisión causa daño a otro interviniendo cualquier género de culpa o negligencia,
está obligado reparar el daño causado), o indirecta, por el hecho de personas o
cosas sobre las que se tiene un deber de custodia o que se ha elegido para que actúen
en provecho propio (arts. 1.902 y 1.903 del Código Civil), en cuyo caso se presume la
culpa (in vigilando o in eligendo).

También el Derecho administrativo conoce la responsabilidad extracontractual,

institución que permite exigir de la Administración la indemnización por los daños y
perjuicios que ocasiona la actividad de los poderes públicos en el patrimonio de los
ciudadanos.

El principio de la responsabilidad del Estado está hoy consagrada en la Constitución

1978 en los siguientes artículos:

Artículo 9. 1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la

Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
3. La Constitución garantiza […] la responsabilidad y la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos.

Artículo 106 CE. 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley,
tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Artículo 121. Los daños causados por error judicial, así como los que sean
consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán
derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley.

Artículo 149. 1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes

materias:
18.ª […] el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

La regulación se encuentra, respecto de los principios en la Ley 40/2015, de 1 de

octubre, PAC, en el Título Preliminar, Capítulo IV, que pasamos a transcribir:
Sección 1.ª Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

Artículo 32. Principios de la responsabilidad.

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones
Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal (nexo causal) de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor
o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la
Ley (antijuridicidad).
(Lesión = Daño + Antijuridicidad)
(Funcionamiento servicios públicos nexo causal Daño)

«Particulares»: Según la Jurisprudencia y el Consejo de Estado, hay que entender

incluidos en ese término a otras Administraciones que resulten lesionadas por otra.
La responsabilidad es:
– directa: Pues se prescinde de la autoridad, funcionario o empleado público
cuya conducta fuera determinante del daño. El particular carece de acción frente a
los empleados públicos, y solo puede dirigirse frente a la Administración Pública
donde se halle integrado.
– objetiva: Pues basta con demostrar la existencia de un daño material o moral
individual, que haya una relación de causa–efecto, con el funcionamiento de los
servicios públicos y no concurra fuerza mayor.
Concepto de «Administración Pública»: Hay que entender tanto la Administración
territorial como la institucional. En esta última, hay que distinguir aquellos Entidades
Públicas cuando el daño procedente de ellas, haya sido no ejercitando "potestades
administrativas": esta cuestión ya está resuelta por la normativa en el artículo 36, que
veremos a continuación.
«Imputabilidad a la Administración–servicio público»: Por ello, quedan fuera de la
indemnización los daños que tengan su origen n conductas realizadas por autoridades o
funcionarios con total desconexión del servicio público.
«Funcionamiento»: Entendible en "sentido amplio", por tanto, caben actuaciones
negativas o de no hacer o soportar, que corresponden a la Administración Pública,
incluso, en consecuencia, la omisión o pasividad cuando la Administración tiene el
concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado.
«Servicio público»: Cabe entenderlo como "actividad administrativa".
«Normal o anormal»: O sea, aquellas que tienen su origen en un actuar lícito de la
Administración o cuando obedecen a conductas ilícitas imputables a los empleados
públicos. De la primera, por ejemplo, es lesión los gastos del aval prestado para
obtener una suspensión de la ejecución de una liquidación tributaria posteriormente
anulada.
«Nexo de causalidad» y «Fuerza mayor»: Se desarrolla en el Anexo.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso

administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí
misma, derecho a la indemnización.
2. Requisitos del daño: En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o
grupo de personas.
 El daño «efectivo», excluye los daños potenciales, hipotéticos o meramente posibles.
Lo «económico», se predica de la «evaluación» no del «daño», por lo que son
indemnizables los daños físicos y los morales de la persona (pretium doloris).
La «individualización», excluye la obligación de indemnizar los daños derivados de
medidas generales que por su generalidad son cargas comunes de la sociedad (por
ejemplo, los impuestos).

3. Responsabilidad del Estado–Legislador: Asimismo, los particulares tendrán

derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que
sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos
legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber
jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y
en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes

supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley
declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado
4.
b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al

Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley

declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular
haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme des-
estimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el
daño,
siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente
declarada.

5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada

contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando
el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme
desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó
el daño,
siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea
posteriormente declarada.
Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:
a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.
c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el
incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable
por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.
 6. Desde cuándo produce efectos: La sentencia que declare la
inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de
norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la
fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario
Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra
cosa.

7. Responsabilidad del Poder Judicial: La responsabilidad patrimonial del

Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley
Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

Artículo 121 CE: Los daños causados por error judicial, así como los que sean
consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán
derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley (LOPJ).

8. Responsabilidad del Tribunal Constitucional: El Consejo de Ministros fijará

el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal
Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de
un funcionamiento anormal en la tramitación
– de los recursos de amparo o

– de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el

Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado.

9. Responsabilidad frente a terceros en la contratación administrativa: Se

seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de
las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros
durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden
inmediata y directa de la Administración o
de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las
especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de
14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público.

Artículo 33. Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas.

1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre

varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos
en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al
particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de
la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre
las diferentes Administraciones públicas.

2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la

producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración
atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de
la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha
determinación.

3. En los casos previstos en el apartado primero, la Administración

competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos en los que exista
una responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas, será la
fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada.
En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración Pública
con mayor participación en la financiación del servicio.

4. Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial,

la Administración Pública competente a la que se refiere el apartado anterior,
deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo
de 15 días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente.

Artículo 34. Indemnización.

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de

daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No
serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se
hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia
o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin
perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan
establecer para estos casos.

En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5

del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los 5
años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la
inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria
al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración

establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas
aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el
mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como
referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia
de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la
lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que
se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía
de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los
intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los
cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias
de las Comunidades Autónomas.

4. Pago en especie o a plazos: La indemnización procedente podrá sustituirse

por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos,
cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés
público, siempre que exista acuerdo con el interesado.

Artículo 35. Responsabilidad de Derecho Privado.

Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una

entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se
exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso
cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija
directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la
Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.

Sección 2.ª Responsabilidad de las autoridades y

personal al servicio de las Administraciones Públicas

Artículo 36. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y

personal al servicio de las Administraciones Públicas.

1. Responsabilidad directa y objetiva: Para hacer efectiva la responsabilidad

patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán directamente a la
Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y
perjuicios (objetiva) causados por las autoridades y personal a su servicio.

2. Acción de regreso: subjetiva: La Administración correspondiente, cuando

hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de
sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran
incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del
correspondiente procedimiento.

Proporcionalidad: Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su

cuantificación, se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios:
el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad
profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y
 su relación con la producción del resultado dañoso.

3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las

autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en
sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia
graves.
4. El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad al que se refieren
los apartados 2 y 3, se sustanciará conforme a lo dispuesto en la Ley de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y se
iniciará por acuerdo del órgano competente que se notificará a los interesados y
que constará, al menos, de los siguientes trámites:

a) Alegaciones durante un plazo de 15 días.

b) Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano

competente estime oportunas durante un plazo de 15 días.

c) Audiencia durante un plazo de 10 días.

d) Formulación de la propuesta de resolución en un plazo de 5 días a contar

desde la finalización del trámite de audiencia.

e) Resolución por el órgano competente en el plazo de 5 días.

5. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía

administrativa.

6. Lo dispuesto en los apartados anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar,

si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes.

Artículo 37. Responsabilidad penal.

1. La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones

Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de
acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente (Ley de Enjuiciamiento
Criminal).

2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las

Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento
de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de
los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la
responsabilidad patrimonial.

LA RESPONSABILIDAD EN LA
LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, PAC
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, PAC, desde el punto de vista procedimental,
acoge las siguientes previsiones:

Artículo 13. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones
Públicas. Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante
las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los
siguientes derechos:
f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y
autoridades, cuando así corresponda legalmente.

Artículo 20. Responsabilidad de la tramitación.

1. Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las

Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de
los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas
oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio
pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos,
disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la
tramitación de procedimientos.

2. Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la

Administración Pública de que dependa el personal afectado.

Artículo 35. Motivación. 1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y

fundamentos de derecho:
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador,
así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.

Artículo 61. Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos. 4.
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición deberá
individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas,
su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su
evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión
efectivamente se produjo.

Artículo 65. Especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de

responsabilidad patrimonial.

1. No prescripción del derecho: Cuando las Administraciones Públicas decidan

iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que
no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el
artículo 67.
2. El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares
presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de 10 días para que aporten
cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y
propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El
procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente
lesionados no se personen en el plazo establecido.

Artículo 67. Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad

patrimonial.

1. Por la actividad material: Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de

un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su
derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el
hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En
caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a
computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Por la actividad jurídica: En los casos en que proceda reconocer derecho a

indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso–administrativa
de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al
año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.
Norma rango de ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la UE:
En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32,
apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a
reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en
el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la
inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión
Europea.

2. Además de lo previsto en el artículo 66 (solicitudes de iniciación, en general),

en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones
producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del
servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera
posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada
de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la
proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el
reclamante.

Artículo 81. Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de

responsabilidad patrimonial.

1. En el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial será

preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la
presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de 10 días el plazo de su
emisión.

2. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a

50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica,
así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril,
del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o,
en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de 10 días a contar desde la

finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el
dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91,
o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar
convencionalmente el procedimiento.

El dictamen se emitirá en el plazo de 2 meses y deberá pronunciarse sobre la

existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio
público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y
la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en
esta Ley.

3. En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado

por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo
el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo
máximo de 2 meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el
tiempo que medie entre la solicitud, del informe y su recepción, no pudiendo
exceder dicho plazo de los citados 2 meses.
Artículo 82. Trámite de audiencia. 5. En los procedimientos de responsabilidad
patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del
Sector Público, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista,
notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se
persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos
medios de prueba estime necesarios.

Artículo 86. Terminación convencional. 5. En los casos de procedimientos de

responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la
cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y
abonarla establece el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Artículo 91. Especialidades de la resolución en los procedimientos en materia de

responsabilidad patrimonial.

1. Una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 o,

cuan-do éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano
competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización
por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo.
Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación
convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado
siguiente.

2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de

respon-sabilidad patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la
existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio
público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la
cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los
criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público.

3. Silencio administrativo: Transcurridos 6 meses desde que se inició el

procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso,
se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a
la indemnización del particular.

Artículo 92. Competencia para la resolución de los procedimientos de

responsabilidad patrimonial.

En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de

responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el
Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico
del Sector Público o cuando una ley así lo disponga.

En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial

se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o
de las Entidades que integran la Administración Local.

Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la

Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia
«Artículo 16. Funciones de los Consejeros.
2. Los Consejeros, en cuanto titulares de sus respectivas Consejerías, ejercen las
funciones siguientes:
o) La resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.»

En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su

régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución
de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las
normas previstas en este artículo.

Artículo 96. Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común.

4. En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el
órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la
valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar
de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un
procedimiento simplificado.

Artículo 114. Fin de la vía administrativa.

1. Ponen fin a la vía administrativa:

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad
patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que
derive.

Disposición transitoria quinta. Procedimientos de responsabilidad patrimonial

derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o su carácter
contrario al Derecho de la Unión Europea.

Los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial derivados de la

declaración de inconstitucionalidad de una norma o su carácter contrario al Derecho
de la Unión Europea iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, se
resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su iniciación.

LEY 29/1998, DE 13 DE JULIO, REGULADORA DE LA

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVA
«Artículo 2. El orden jurisdiccional contencioso–administrativo conocerá de las
cuestiones que se susciten en relación con: […]
e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas,
cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que
derive,
no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes
jurisdiccionales civil o social,
– aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten
con un seguro de responsabilidad.»

ANEXO
RELACIÓN DE CAUSALIDAD ENTRE EL DAÑO Y EL
SERVICIO PÚBLICO
La Ley exige que la lesión sea «consecuencia» del funcionamiento normal o anormal
de los servicios públicos. Por tanto, que exista una relación causal entre el servicio
público y la lesión.

Dos son las teorías generalmente adoptadas:

a) la de la «equivalencia de las condiciones», que considera como causa de la le-

sión el conjunto de circunstancias, hechos o acontecimientos que han

contribuido a la producción del resultado lesivo.
b) la de la «causalidad adecuada», donde es necesario que, en sí misma, una deter-

minada actuación sea idónea para producirla, es decir, debe tener especial
aptitud para producir ese resultado dañoso.

La relación de causalidad ha sido abordada por la jurisprudencia del Tribunal

Supremo, con una doctrina que se puede resumir de la siguiente forma.

a) En principio, para que exista nexo causal es requisito que la actividad de la

Admi-nistración haya sido la causa directa, única, y exclusiva en la producción
del daño, con ausencia de fuerza mayor, a lo que cabe añadir que el nexo causal
expuesto no ha de sufrir intervención extraña, por ejemplo, en la que pudieran
cooperar terceros o el propio lesionado, lo que habría que excluir la
responsabilidad administrativa. Si el daño se produce por culpa de la propia
víctima o por la intervención de un tercero, la Administración queda exonerada de
responsabilidad.

b) Sin embargo, esa línea jurisprudencial que exige que el nexo causal sea
directo, único y exclusivo se ha venido atemperando, permitiendo que concurra
el nexo causal para apreciar la responsabilidad bajo fórmulas mediatas,
indirectas o concurrentes. En esta misma línea jurisprudencial se encuentra la
Sentencia de 5 de mayo de 1998 que analiza la jurisprudencia en los casos de
suicidio o fallecimiento de internos en establecimientos penitenciarios:

En el supuesto de fallecimientos de internos en establecimientos penitenciarios,

especialmente si ha tenido lugar la intervención de una tercera persona como agente
activo, la jurisprudencia, es constante en exigir la presencia de algún elemento de
anormalidad en el servicio penitenciario suficiente para establecer un nexo de
causalidad entre la omisión administrativa y el fallecimiento, y determinar con ello el
carácter antijurídico del daño producido a pesar de haber intervenido terceras personas
en su producción.

c) Sobre el presupuesto atemperado de la «exclusividad», se pronuncia la

Sentencia de 17 de febrero de 1989: aunque sea cierto que la doctrina
jurisprudencial exija que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal del servicio público «en una relación directa, inmediata y exclusiva de
causa a efecto» la nota de «exclusividad», no obstante, debe ser entendida en
sentido relativo y no absoluto, pues si esta nota puede exigirse con rigor en
 supuestos dañosos acaecidos por funcionamiento normal, en los anormales el
hecho de la intervención de un tercero o una concurrencia de concausas imputables
unas a la Administración y otras a personas ajenas e incluso al propio perjudicado,
imponen criterios de compensación o de atemperar la indemnización a las
características concretas del supuesto examinado.

d) La jurisprudencia también ha declarado que la conducta de la víctima aun

siendo ilícita no rompe el nexo causal.

Así la Sentencia de 7 de noviembre de 1994, en un caso de desperfectos causados

en un local de negocio como consecuencia de la actuación de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, al no cumplir la normativa sobre Protección
Ciudadana que obliga a comunicar el nombre del arrendatario.

O, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1986, donde se

enjuicia la muerte de una persona huida de un control a consecuencia de
disparos de la policía.

la huida de una persona ante el requerimiento policial de detención no

constituye conducta que justifique el empleo de armas de fuego para
impedirla, pues constante jurisprudencia, viene declarando que el uso lícito
de las armas de fuego por la Policía requiere una situación de real e
inminente peligro para la vida o integridad física de los agentes que las
utilizan o de terceras personas y tal situación no es apreciable cuando el
requerido de detención se limita a emprender la huida, pues en tal caso el
empleo de las armas constituye una medida desproporcionada que
notoriamente merece la calificación de respuesta excesiva por los daños
graves e irreversibles que puede producir una lesión o privación de la vida
humana.

No obstante, la culpa del perjudicado puede interrumpir el nexo causal o imponer

una moderación de la cifra indemnizatoria (principio de compensación de
culpas), en el caso de concurrencia de culpas, como afirma la S. del Tribunal
Supremo de 23 de mayo de 1984.

AUSENCIA DE FUERZA MAYOR

Tanto el artículo 106.2 de la Constitución como la Ley 40/2015, eximen de la

obligación de indemnizar «en los casos de fuerza mayor». Es decir, los particulares no
tienen derecho a ser indemnizados.

La fuerza mayor como causa de exoneración define aquellos sucesos que no

hubieran podido preverse o que previstos, fueran inevitables. Como destaca la
Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1985 «la normativa determinante de
la obligatoriedad de la indemnización en supuestos de responsabilidad administrativa,
excluye ésta en los casos de fuerza mayor, no en el supuesto de caso fortuito;
entendiendo

la primera como una excusa extraña, siempre exterior por relación al objeto
dañoso y a sus riesgos propios,
mientras que en el segundo de dichos presupuestos existe una interioridad al
funcionamiento del mismo servicio».

Por otro lado, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 junio 1983 (RJ 1983, 3664)
indica que «la fuerza mayor es concepto jurídico que debe quedar ceñido al suceso
que esté fuera del círculo de actuación obligado, que no hubiera podido preverse o
que previsto fuese inevitable, como guerras, terremotos, etc.» pero aquellos eventos
internos intrínsecos ínsitos en el funcionamiento de los servicios públicos, como es
una rotura o una obstrucción de una conducción de aguas, son sucesos previsibles y
evitables con una adecuada inspección y en cualquier caso nunca constituyen la
fuerza mayor.

También la STS de 5 de diciembre de 1995 sintetiza los elementos de la fuerza

mayor afirmando que éste se define por dos notas fundamentales cuales son el ser
una causa extraña exterior al objeto dañoso y a sus riesgos propios, imprevisible
en su producción y absolutamente irresistible o inevitable aun en el supuesto de
que hubiera podido ser prevista.

Por su parte, el Consejo de Estado reserva el concepto de fuerza mayor para los
acontecimientos insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de
cada actividad o servicio o para aquel suceso que no hubiera podido preverse o que
previsto fuera inevitable, que haya causado un daño material y directo que exceda
visiblemente de los accidentes propios del curso normal de la vida por la importancia
y trascendencia de su manifestación.

El propio Código Civil estima los supuestos de fuerza mayor, en el artículo 1575 a
los casos de incendio, guerra, peste, inundación insólita, langosta, terremoto u otro
igualmente desacostumbrado y que no se haya podido racionalmente prever.

La prueba de la lesión y nexo causal corresponde al particular, mientras que la de

la fuerza mayor excluyente de la responsabilidad corresponde a la Administración,
como reiteradamente exige la jurisprudencia.
En base a estas consideraciones el Tribunal Supremo no ha apreciado la existencia
de fuerza mayor, por no faltar el requisito de la previsibilidad en diversas
ocasiones:
la caída de un árbol sobre un vehículo: la caída del árbol sobre el vehículo que iba
conduciendo el esposo de la actora, y que le ocasionó la muerte, se debió
fundamentalmente a encontrarse el árbol seco y con sus raíces podridas y al fuerte
viento que no revestía los caracteres de un temporal excepcional ni podía
calificarse de una intensidad anormal o desusada.

caso de derrumbamiento de la torre de una muralla: pues sucedido el

derrumbamiento de parte de la Torre Desmochada de la Muralla de la ciudad de
Cáceres el 7 de febrero de 1985, ocasionando ello daños en la vivienda y enseres
de la hoy apelada, resulta patente que tal situación no fue algo inopinado e
imprevisible o inevitable, ya que la situación de peligro era conocida desde
bastantes meses antes […]

por daños producidos a un vehículo derivado de bolsas de agua en la calzada: el que

la precipitación en forma de lluvia fuese abundante no es suficiente para considerar
el hecho como imprevisible, ya que, como se recoge en la sentencia apelada, no se
ha acreditado que aquélla fuese anormal, desusada o excepcional, ... pues si se
hubiesen mantenido las tajeos de evacuación limpios, no se hubiese producido el
estancamiento determinante de la balsa de agua.

daños producidos en almacén de pieles debidos a la insuficiencia de la red de al-

cantarillado municipal con motivo de la caída de agua de lluvia.

daños producidos a un vehículo por desprendimiento de rocas en una zona

señalizada: puesto que la Administración se había limitado a señalizar la zona sin
adoptar medida alguna que impidiese la caída de las piedras sobre la calzada, por
lo que no cabe sostener que el hecho fue inevitable, ya que si hubiera protegido de
los desprendimientos la carretera, el evento dañoso no se habría producido, al
menos con consecuencias tan funestas.