La antijuridicidad del daño como requisito de la

responsabilidad patrimonial de la Administración

Por José Ramón Rodríguez Carbajo

Abogado del Estado ante el Tribunal Supremo

Actualidad Administrativa, Nº 7, Sección Fundamentos de Casación,

Quincena del 1 al 15 Abr. 2010, pág. 875, tomo 1, Editorial LA LEY

Entre los requisitos que se exigen para poder apreciar la existencia de responsabilidad

patrimonial de alguna Administración Pública el que más dificultades plantea es el

concerniente a la antijuridicidad del daño, es decir, que no es suficiente con que el ciudadano

haya sufrido un perjuicio a consecuencia de una actuación administrativa, sino que también

es necesario que ese ciudadano no tenga la obligación de soportar el daño. El autor analiza

las últimas sentencias del TS sobre ese problemático requisito.

I. INTRODUCCIÓN

Entre los requisitos que se exigen para poder apreciar la existencia de

responsabilidad patrimonial de alguna Administración Pública el que más
dificultades plantea es el concerniente a la antijuridicidad del daño, es decir, que no
es suficiente con que el ciudadano haya sufrido un perjuicio a consecuencia de una
actuación administrativa, sino que también es necesario que ese ciudadano no
tenga la obligación de soportar el daño. El autor analiza las últimas sentencias del
TS sobre ese problemático requisito.

II. LA ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO EN GENERAL

El art. 141.1 de la LRJPAC recoge el requisito de la antijuridicidad del daño al

establecer que: «Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular
provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo
con la Ley».

La Ley de 13 de enero de 1999 añadió a esa redacción inicial del art. 141.1 de la
LRJPAC la siguiente precisión: «No serán indemnizables los daños que se deriven de
hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado
de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de
producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o
económicas que las leyes puedan establecer para estos casos». Se trata de una
precisión que, aunque la Ley no lo diga expresamente, va dirigida claramente a la
responsabilidad en el ámbito sanitario.

Por su parte, el art. 2.1 del RPR reitera que serán indemnizables las lesiones que
los administrados sufran «en cualquiera de sus bienes y derechos siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el
deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley».

En definitiva, es necesario que la lesión sufrida sea antijurídica, es decir, que no

exista una causa de justificación que legitime el perjuicio sufrido por el ciudadano.

III LA ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO EN EL RECURSO DE CASACIÓN

1. Se trata de una cuestión jurídica revisable en casación

Estamos ante una clara cuestión de Derecho plenamente revisable por el Tribunal
Supremo que habrá de invocarse a través del motivo previsto en el artículo 88.1.d)
LJCA (LA LEY. 2689/1998), como infracción del artículo 141.1 LRJPAC (LA LEY.
3279/1992), y, en su caso, de la jurisprudencia dictada sobre ese aspecto de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

2. Antijuridicidad del daño y valoración de la prueba

Lo que sucede es que, en ocasiones, se alega que so pretexto de pedir que el TS

revise la apreciación de la antijuridicidad efectuada por el Tribunal de instancia se
intenta que se revise la valoración probatoria efectuada por éste, lo que, en
general, está vedado al Tribunal de casación. Así, en el FD 3.º de las SSTS de 16 y
18 de diciembre de 2009 (casaciones núms. 1.154/2008 y 1.148/2008) se
respondió a una pretensión de este tipo en los siguientes términos:

«Aduce la parte recurrida que la recurrente pretende combatir la valoración de la

prueba, lo que está vedado en sede casacional. Ello obliga a recordar nuestra
jurisprudencia al respecto. Este Tribunal en su Sentencia de 3 de diciembre de
2001, dictada en recurso de casación, 4244/96 ampliamente reiterada con
posterioridad, dejó sentados los temas probatorios o relacionados con la prueba
que pueden ser objeto de revisión en sede casacional. Insiste el recurrente en que
la sentencia en momento alguno afirma que sólo se utilizaron los desagües de
fondo y no los intermedios, mientras la parte recurrida sostiene que su ausencia así
lo afirma la sentencia al declarar los beneficios de su utilización. Mas tal cuestión no
concierne a la revisión de la prueba en los estrictos límites casacionales que hemos
recordado. Aquí debe resolverse acerca del alegato de si la Confederación
Hidrográfica tenía o no el deber de obrar de modo diferente a como lo hizo, pues
solo son indemnizables las lesiones producidas al particular provinientes de daños
que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley, tal cual
establece el art. 141 de la LRJAPAC (LA LEY. 3279/1992). Reiterada doctrina de
esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y
las sentencias allí recogidas) insiste en que "no todo daño causado por la
Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica
lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica,
en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños
derivados de la actuación administrativa".»

En definitiva, el requisito de la antijuridicidad del daño es revisable en casación

pero no la realidad fáctica que subyace al mismo. Como dice el FD 1.º de la STS de
23 de marzo de 2009 (casación núm. 10.236/2004):

«Este es el marco en el que hemos de situarnos para resolver el actual recurso de

casación, en el bien entendido que la realidad fáctica que subyace al mismo debe
quedar inalterada, pues ni este medio de impugnación es el cauce adecuado para
recomponer los hechos del litigio ni se ha alegado en esta sede un motivo que
pudiera permitirnos revisar la apreciación que los jueces de la instancia han hecho
del material probatorio con el que han contado, sin perjuicio de integrar aquella
realidad con los datos que, sin constar en la sentencia, resulten de las actuaciones,
tal y como nos autoriza el artículo 88, apartado 3, de la Ley 29/1998.»

IV. LA ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO EN LAS RELACIONES DE SUPREMACÍA

GENERAL: LAS CARGAS GENERALES QUE EL CIUDADANO TIENE EL DEBER
JURÍDICO DE SOPORTAR COMO CAUSA EXCLUYENTE DE LA
ANTIJURIDICIDAD DE LA LESIÓN Y DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

La sentencia del TS que mejor ha abordado esta cuestión ha sido la de 23 de marzo

de 2009, recurso de casación núm. 10.236/2004, ponente: Huelín. Esa sentencia
fue dictada con ocasión de la reclamación de responsabilidad formulada por el Hotel
Miguel Ángel, S.A., de Madrid contra la Comunidad Autónoma de Madrid por los
perjuicios ocasionados por las obras de la unión de las líneas 8 y 10 del Metro de
Madrid. La sentencia de la Audiencia Nacional recurrida en casación había declarado
que no existía lesión antijurídica, decisión que el TS va a considerar errónea en
base a la siguiente argumentación:
«La Sala de instancia delimita con precisión el objeto del debate, al apuntar en el
fundamento quinto de su sentencia que no se discute la realidad de la obra ni que
su ejecución haya producido modificaciones en los accesos al establecimiento
hostelero propiedad de la compañía demandante, así como el despliegue de
maquinaria y operarios, el polvo, los ruidos y las vibraciones inherentes a los
trabajos. Incluso afirma que la Administración demandada no niega la realidad del
daño. Los jueces a quo centran el debate en el requisito de la lesión antijurídica...
Pues bien, la sentencia estima que aquel requisito está ausente, esto es, que “Hotel
Miguel Ángel” se encuentra jurídicamente obligada a soportar los daños que sufrió
porque no pasaron de las cargas generales ligadas a la condición de ciudadano,
propias de la ejecución de toda obra pública. Subraya que los accesos al hotel
estuvieron siempre practicables, que las obras se ejecutaron conforme al proyecto
aprobado, sin que nada acredite que su realización “bajo bóveda” en lugar de “a
cielo abierto” hubiese disminuido los inconvenientes, y que se mantuvieron
frecuentes contactos con la representación de la citada compañía mercantil para
minimizar los efectos desfavorables en su negocio (fundamentos octavo y
noveno)... En nuestro caso se trata de un hotel, de alto standing, emplazado en el
centro de Madrid y a cuyas puertas se desarrollaron “a cielo abierto”, a lo largo de
un año (desde abril de 1996 a finales de marzo de 1997), durante veinticuatro
horas al día, unas obras que, según ha declarado probado la Sala de instancia,
obligaron a modificar los accesos, supusieron el despliegue de maquinaria pesada y
de los operarios correspondientes, provocando polvo, ruidos y vibraciones. Esta
constatación nos obliga a detenernos en el requisito de la lesión antijurídica, para
analizarlo con mayor detenimiento. Un daño es de tales características cuando el
afectado no tiene el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la ley. Así lo
expresa con claridad el artículo 141, apartado 1 (LA LEY. 3279/1992), de la Ley
30/1992. Este requisito subraya el talante objetivo de la responsabilidad de las
organizaciones públicas, pues el perjuicio jurídicamente no tolerable se independiza
de la índole de la actividad administrativa, normal o anormal, correcta o incorrecta,
para vincularlo con la posición que el administrado ocupa frente al ordenamiento
jurídico, en la que no influyen las características de aquella actividad, a la que se
imputa el desenlace, su “normalidad” o su “anormalidad” [véanse las sentencias de
14 de julio de 2008 (casación para la unificación de doctrina 289/07, FF.JJ. 3.º y
4.º) y 22 de septiembre del mismo año (casación para la unificación de doctrina
324/07, FJ 3.º)]. Situados en esta perspectiva, la del administrado, parece que
únicamente se encontraría jurídicamente obligado a arrostrar el daño si concurre
algún título que se lo imponga. Tal sería el caso de la existencia de un contrato
previo, la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme o el
cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria que atribuya cargas a la
generalidad de los ciudadanos [sentencias de... 31 de enero de 2008 (casación
4065/03, FJ 2.º). De esos tres títulos posibles, el único con virtualidad para exigir a
“Hotel Miguel Ángel” que afronte los daños que dice haber padecido por las obras
ejecutadas durante doce meses a las puertas de su hotel sería el último, esto es, la
existencia de una obligación, impuesta a los ciudadanos, de tolerar los perjuicios
que dimanan de la ejecución de las obras públicas aprobadas en beneficio de todos.
Tal es la ratio decidendi (la razón para decidir) que se trasluce en los fundamentos
octavo y noveno de la sentencia impugnada, contra la que se revela la compañía
recurrente en el segundo motivo de casación y en la última parte del primero. La
cuestión consiste, pues, en indagar si, tal y como acontecieron los hechos, extremo
sobre el que hay consenso, el perjuicio sufrido por la compañía recurrente supera el
objetivamente admisible en función de los estándares sociales [sentencia de 16 de
diciembre de 1997 (casación 4853/93, FJ 6.º)] o, en otros términos, si las
limitaciones y las restricciones que la ejecución de la obra impuso a la actividad que
constituye su objeto empresarial exceden de las que afectaron por la realización de
la misma al conjunto de los ciudadanos y a otros negocios emplazados en la zona,
perdiendo esa nota de generalidad que, en aras del interés público, las legitimaría
desde la perspectiva que ahora examinamos, singularizándose en el patrimonio de
la actora [véanse en este extremo las sentencias de 14 de febrero de 2006
(casación 256/02, FJ 3.º) y 16 de noviembre de 2008 SIC (casación 453/06, FJ
3.º), que, aunque referidas a supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado-
legislador, contienen reflexiones en torno a la antijuridicidad de la lesión
pertinentes para el actual supuesto]. Pues bien, en esa pesquisa dos notas, una
objetiva y la otra de índole subjetiva, se destacan sobremanera para evidenciar lo
que, a nuestro juicio, constituye un error de la Sala de instancia en la apreciación y
en el análisis de este elemento, netamente jurídico, del instituto de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. La primera consiste
en que, como se enfatiza en la propia sentencia y se obtiene de las actuaciones
(véase el artículo 88, apartado 3 (LA LEY. 2689/1998), de la Ley 29/1998), las
obras se emplazaron a lo largo de toda la fachada del hotel, de manera que
afectaron muy directa y singularmente a la actividad desenvuelta en el mismo. Los
trabajos, por su ubicación, no incidieron con la misma intensidad en otros
inmuebles, negocios o actividades del entorno. Los transeúntes soportaron las
molestias de una calle cortada y en obras; los titulares de actividades económicas
en la zona sufrieron, sin excepción, las consecuencias de la ejecución de unos
trabajos públicos, llevados a cabo en beneficio de todos y para mejorar el
transporte metropolitano de Madrid; pero nadie, salvo la compañía recurrente, tuvo
que soportar durante un largo periodo una excavación “a cielo abierto” en la puerta
de su negocio, con maquinaria pesada y los consiguientes efectos. Los documentos
aportados en el periodo de prueba reflejan esas singulares consecuencias
(ocasionales cierres de los accesos; cambio de los mismos que obligan a sacar la
basura por la zona de equipajes; cortes en el suministro de gas; rotura de las
tuberías que abastecen de agua al hotel; pérdidas de las comunicaciones
telefónicas; etc.). La nota subjetiva consiste en la actividad desenvuelta por la
empresa recurrente, que es la hotelera. Un hotel es un establecimiento destinado a
proporcionar un cómodo alojamiento y alimentación adecuada a huéspedes y
viajeros. A nadie se le puede escapar que esa actividad se ve seriamente
obstaculizada por la realización de unas obras públicas que, según se nos dice en la
sentencia impugnada, supusieron el despliegue de maquinaria y trabajadores,
polvo, ruidos y vibraciones durante muchas horas al día. Difícilmente puede
reposarse con trabajos de excavación y perforación en las inmediaciones, muy
cercanos a la puerta del alojamiento. En suma, no compartimos la opinión de la
Sala madrileña, conforme a la que los perjuicios padecidos por “Hotel Miguel Ángel”
no pasan de ser las normales consecuencias que todos hemos de encarar fruto de
la vida en una sociedad que demanda unos mejores servicios, constituyendo cargas
generales ligadas al estatus jurídico de ciudadano. Ni por la ubicación y
características de las obras ni por la naturaleza del negocio que explota dicha
entidad estaba jurídicamente obligada a soportar el daño. Las circunstancias de que
los accesos al hotel se clausuraran ocasionalmente, de que las obras se ejecutaran
conforme al proyecto aprobado y de que sus responsables mantuvieran contactos y
reuniones frecuentes con los directivos del hotel no desdicen nuestra conclusión,
pues únicamente evidencian que la actuación administrativa fue normal, pero esta
regularidad no elimina la responsabilidad patrimonial ex artículo 106, apartado 2
(LA LEY. 19668/1978), de la Constitución, y 139 y siguientes (LA LEY. 3279/1992)
de la Ley 30/1992, que obligan a indemnizar a los ciudadanos que sufran en su
patrimonio jurídico una lesión que no estén constreñidos a sobrellevar, aun cuando
derive de una actuación administrativa jurídicamente correcta. Las anteriores
razones nos permiten discrepar también del dictamen emitido en este caso por el
Consejo de Estado, que se mantiene en un análisis muy abstracto de la cuestión,
sin abordar el estudio de las particularidades concurrentes en el supuesto sobre el
que dictamina, pues no se trata simplemente de que se hayan realizado unas obras
junto a un inmueble donde se regenta un negocio, cuyo titular tenga unas
expectativas amparadas por las mismas, sino de los perjuicios singulares e
individuales causados a esa actividad mercantil. En definitiva, a nuestro juicio nos
encontramos en el caso analizado ante una lesión antijurídica, por lo que, al no
entenderlo así, la sentencia impugnada infringe el artículo 141 de la Ley 30/1992
(LA LEY. 3279/1992), debiendo casarse.»

V. LA ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO EN LAS RELACIONES BILATERALES

(CONTRATOS, CONCESIONES Y EMPLEO PÚBLICO)

1. La ausencia de antijuridicidad de la lesión derivada de la condición de

funcionario público de la víctima

La STS de 20 de febrero de 2003, casación núm. 9.499/1998, ponente Sr. Sieira,

constituye un buen ejemplo del tratamiento de ese requisito en la casación
ordinaria. En ella, el Alto Tribunal considera que las lesiones del policía nacional
recurrente, se produjeron en acto de servicio al proceder a la detención de un
individuo y, por tanto, no pueden considerarse antijurídicas. En síntesis, la doctrina
de esa sentencia es la siguiente:

«En el caso de autos nos encontramos con una reclamación por Responsabilidad
Patrimonial de la Administración, derivada de las lesiones sufridas por el funcionario
del Cuerpo de Policía Nacional recurrente en acto de servicio, al proceder a la
detención de un delincuente el 2 de enero de 1992. La cuestión que se plantea está
directamente vinculada con la concurrencia o no del requisito de antijuridicidad del
daño sufrido, dado que no se plantea cuestión ni sobre la existencia de resultado
dañoso ni sobre la forma y circunstancias en que éste se produjo. Como es sabido,
sólo existen daños antijurídicos, cuando la víctima no tiene el deber de soportar el
daño, deber que surge de la concurrencia de un título que lo imponga, contrato
previo, cumplimiento de obligación legal o reglamentaria, por cuanto la asunción
voluntaria o por mandato legal del riesgo del servicio público, aceptado y
consentido por persona encargada de la prestación de ese servicio, rompe la
relación de causalidad cuando, como en el caso de autos, se toma de forma
autónoma la decisión de actuar y el modo de hacerlo, de tal manera que el
funcionario es quien toma la decisión de actuar y asume la dirección de la acción
efectuada. En el caso de autos no se ofrece duda alguna. El propio recurrente alega
que las lesiones se produjeron en acto de servicio, por tanto en cumplimiento de
una obligación legal de actuar como Policía Nacional, siéndole causadas las lesiones
por el individuo a cuya detención procedía, por tanto, en principio, estamos ante un
supuesto claro de falta de antijuridicidad del daño sufrido. No cabe alegar en
contrario el deber de la Administración de prestar a un funcionario la protección que
requiera el ejercicio de su cargo, pues en modo alguno se ha acreditado que el hoy
recurrente no dispusiese de tal protección, tanto en medios materiales como
humanos, ya que el servicio se venía prestando en pareja, actuando el recurrente
junto con el funcionario CP núm. ..., y sin que en ningún momento se alegue por el
recurrente falta de medios materiales para llevar a cabo el servicio. En
consecuencia la indemnización por lesiones sufridas en acto de servicio bajo el
título de responsabilidad patrimonial se rige por las normas generales en la materia
y por tanto, es aplicable la doctrina inicialmente establecida sobre el deber jurídico
de soportar el daño, con independencia de cualquier otra indemnización que
pudiera corresponder al recurrente por cualquier otro título, incluido el derivado de
la relación contractual derivada de un seguro contratado por la Administración
demandada, indemnización que se regirá por lo establecido en las cláusulas del
contrato, pero sin que ello pueda presuponer que la suscripción del mismo implica
la aceptación tácita por la Administración de la obligación de indemnizar como
consecuencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración establecida en
el artículo 139 y ss. de la LPC y 106 de la Constitución.»

La STS de 24 de enero de 2006 (casación 314/02) matizó la doctrina anterior

distinguiendo entre los casos de funcionamiento normal y anormal del servicio
público. Dijo así en su FJ 2.º:

«No está de más recordar al respecto el criterio que esta Sala viene manteniendo
respecto de la responsabilidad patrimonial en relación con el personal profesional
de las Fuerzas Armadas, en razón de los daños o perjuicios sufridos en relación con
la prestación del servicio, señalando la sentencia de 1 de febrero de 2003,
reproducida por la de 6 de julio de 2005, que en el caso de funcionamiento normal,
el servidor público ha asumido voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la
ley, tiene el deber jurídico de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la
Administración no vendría obligada a indemnizarle por el concepto de
responsabilidad patrimonial sino con las prestaciones previstas expresamente en el
ordenamiento jurídico aplicable a su relación estatutaria, siendo éste el criterio
mantenido también en la Sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2000. Por el
contrario, y en el caso de funcionamiento anormal del servicio público, se debe
discernir si la deficiencia o anormalidad es consecuencia exclusivamente de la
propia actuación del servidor o funcionario público, en cuyo caso su misma
conducta sería la única causante del daño o perjuicio sufrido, con lo que faltaría el
requisito del nexo causal, requerido por el apartado 1 del artículo 139 de la
mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común para que nazca la responsabilidad patrimonial
de la Administración, o si la deficiencia o anormalidad del servicio obedece a otros
agentes con o sin la concurrencia de la conducta del propio perjudicado. Como
añadíamos en aquella sentencia, en el caso de que ninguna participación hubiese
tenido el funcionario o servidor público perjudicado en el resultado producido, debe
ser cabalmente resarcido e indemnizado por la Administración Pública de todos los
daños y perjuicios que se le hubiesen irrogado hasta alcanzar su plena indemnidad,
pero en el supuesto de que hubiese cooperado en el funcionamiento anormal del
servicio, la indemnización en su favor habrá de moderase en atención a su grado de
participación.»

2. La ausencia de antijuridicidad de la lesión derivada de la cualidad de

concesionario de la víctima

Las mencionadas SSTS de 16 y 18 de diciembre de 2009 van a considerar que la

empresa titular de una concesión de uso de las aguas del río Aragón para
acuicultura ha de soportar los daños producidos en su piscifactoría de truchas
motivados por la apertura de los aliviaderos del pantano de Yesa, estimando el
recurso de casación y revocando la declaración de responsabilidad patrimonial de la
Administración que había declarado el TSJ de Aragón. Esas sentencias en su FD 6.º
dijeron:

«Como hecho relevante que figura en los autos debe atenderse a que Navarra
Food, S.A., es vocal de la Junta de Explotación de la Confederación Hidrográfica del
Ebro así como de la Comisión de Desembalse, sección C, grupo 1, ... Resulta
incontestable la existencia de numerosos usuarios aguas abajo del embalse de Yesa
que requieren caudales para satisfacer sus necesidades concesionales, lo que obliga
a que sea necesario evacuar los caudales necesarios para atender las concesiones.
Constituye hecho notorio que la Real Orden de 7 de mayo de 1926, al aprobar el
proyecto de la presa de Yesa, obliga a respetar los usos y aprovechamientos que se
dan aguas debajo de la misma, esencialmente agrícolas. El Director Técnico de la
Confederación Hidrográfica del Ebro en informe remitido al juez de Instrucción de
Aoiz, con fecha 4 de junio de 2001, para el procedimiento abreviado 968/2000
manifiesta que "no se dio orden alguna de apertura de aliviaderos del Pantano de
Yesa en la noche del sábado 21 al domingo 22 de octubre del 2000, siendo la
situación del embalse de explotación normal y solamente se limitó a soltar los 8
m³/seg de las servidumbres existentes, aguas debajo de la Presa de Yesa como se
realizó anterior y posteriormente a esta fecha". Y no ofrece duda que la sociedad
recurrente como aduce el informe de la Confederación Hidrográfica del Ebro
obrante en el expediente administrativo, debería conocer la sistemática de
funcionamiento y las instalaciones del embalse. Debe resaltarse que Navarro Food,
S.A., es titular de un aprovechamiento de agua de 5000 l/segundo en el Río Aragón
por debajo de la presa del embalse de Yesa de cuyo suministro depende la
subsistencia de la población de truchas objeto de explotación en virtud de la
concesión. Incumbe a la misma mantener sus instalaciones en condiciones de ser
explotadas por medios de las aguas del río objeto de aprovechamiento. Mas en
modo alguno ha justificado que el citado aprovechamiento de aguas otorgado el 2
de abril de 1964 fuera de aguas claras y no de las aguas del Río Aragón, en las
condiciones en que las mismas discurren en función de la concurrencia o no de
lluvias de mayor o menor intensidad teniendo en cuenta la obligación de
distribución a los titulares de aprovechamiento previamente existentes a la
construcción de la presa de Yesa. Por ello, puede acontecer, como aquí ocurrió, que
tras unas lluvias intensas se produjera una acumulación de sólidos en el agua
objeto de aprovechamiento que era soltada desde el embalse para atender a las
servidumbres existentes. Carece de relevancia si los sólidos en suspensión
provenían de los arrastres derivados de las intensas lluvias o de la remoción de las
aguas del fondo del pantano pues el titular del aprovechamiento de aguas del Río
Aragón lo era en las condiciones en que las mismas discurrieran. Al prosperar el
motivo del recurso procede conforme al art. 95. 2.d) LJCA resolver el recurso
conforme a lo planteado en instancia. Por ello la ausencia notoria de uno de los
requisitos exime del examen del resto en cuanto que deben concurrir todos ellos.
Sentada en razonamiento anterior la ausencia de antijuridicidad del daño procede la
desestimación de la pretensión.»

VI. EPÍLOGO

Los tres requisitos necesarios para que pueda apreciarse la existencia de

responsabilidad patrimonial de la Administración son: 1.º la existencia de una
lesión en sentido técnico; 2.º una acción u omisión imputable a una Administración
Pública, y 3.º una relación de causalidad entre los dos primeros requisitos.

A su vez, el requisito de la existencia de una lesión en sentido técnico exige la

confluencia de tres elementos fácticos del daño (que sea «efectivo, evaluable
económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas», art. 139.2 de la LRJPAC (LA LEY. 3279/1992)) y de un elemento jurídico
(la antijuridicidad del daño que no fue recogida en una norma hasta la LRJPAC, art.
141.1: «solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes
de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley»).

Pues bien, el requisito cuya apreciación plantea más dificultades es el de la

antijuridicidad del daño. Pongamos un ejemplo de actualidad. Las numerosas obras
públicas que se están ejecutando en algunas grandes ciudades españolas acarrean
perjuicios a negocios de diferente naturaleza; no plantea ninguna duda que esos
daños son imputables a las diversas Administraciones y que existe una relación de
causalidad entre los daños y las obras públicas; el verdadero problema radica en
determinar si esos daños son o no antijurídicos, es decir, si los titulares de esos
negocios han de soportar esos daños por constituir cargas generales ligadas a la
condición de ciudadano y propias de la ejecución de toda obra pública aprobada en
beneficio de todos o si, por el contrario, esos daños exceden de las cargas
generales ligadas al estatus de ciudadano y deben indemnizarse por las
Administraciones.

Sucede además que, a pesar de lo que dice el art. 141.1 de la LRJPAC (LA LEY.
3279/1992), las Leyes no suelen establecer cuándo una lesión es antijurídica o no,
salvo casos aislados (p. ej. art. 35 (LA LEY. 865/2008) del texto refundido de la Ley
del Suelo de 20 de junio de 2008), de forma que ha de ser la jurisprudencia la que
establezca los criterios que permitan deducir si en cada caso concreto el daño es o
no antijurídico.

En este artículo hemos examinado recientes e importantes decisiones de la Sala

Tercera del TS sobre la antijuridicidad del daño dictadas al resolver recursos de
casación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Esas
sentencias están referidas tanto a la antijuridicidad del daño en las relaciones de
supremacía general en las que quien ha sufrido el perjuicio es el ciudadano simple o
no cualificado como en las relaciones especiales en las que quien ha padecido el
daño se encuentra vinculado con la Administración por una relación bilateral
(contrato, concesión, empleo público).