UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

PROGRAMA DE POSGRADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

LOS EFECTOS DE LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL

INMEDIATA EN AMÉRICA LATINA

TESIS
QUE PARA OPTAR POR EL GRADO DE:
DOCTOR EN CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

PRESENTA
RODRIGO SALAZAR ELENA
Comité:
Dra. Marcela Bravo Ahuja Ruiz (directora)
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales - UNAM
Dra. Silvia Inclán Oseguera
Instituto de Investigaciones Sociales - UNAM
Dr. Nicolás Loza Otero
Dr. Gabriel L. Negretto
Dr. Francisco Valdés Ugalde
Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales

MÉXICO, D.F., MARZO DE 2014

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 la mejor garantía de la lealtad de los hombres radica
en hacer que su interés coincida con su deber

A. Hamilton, El Federalista, LXXII

Se dio al mandato del Presidente una duración de cuatro años,

pudiendo ser reelegido. Así el porvenir le daba alientos para
trabajar en pro del bien público y medios para lograrlo

A. de Tocqueville, La democracia en América (1980, p. 112)

1
Tabla de contenido
Introducción 3
Estado del arte 9
Organización de la obra 13
Capítulo 1. Reelección presidencial e instituciones democráticas en América Latina
(1811-2009). 15
Reelección presidencial en la historia de América Latina 17
Normas sobre reelección y régimen: una perspectiva de desarrollo político 25
Conclusiones 31
Capítulo 2. Reelección presidencial y desempeño. Una teoría 33
La teoría del voto retrospectivo 33
Voto retrospectivo y reelección 37
La reelección presidencial en el marco de la división de poderes 44
Conclusiones 52
Capítulo 3. Reelección presidencial y desempeño. Evidencia empírica (I). 55
Reelección y crecimiento 55
Impacto sobre reducción de la pobreza 71
Reelección y concentración del poder 81
Conclusiones 86
Capítulo 4. Reelección presidencial y desempeño. Evidencia empírica (II). 90
Efectos sobre la inflación 91
Bienes públicos 93
Conclusiones 97
Conclusión 101
Bibliografía 111

2
Introducción

A partir de mediados de la década de 1990, diversos países de América Latina

atravesaron por procesos de revisión de sus respectivas constituciones que, entre

otros temas, abordaron el de la reelección presidencial. De 18 países de la América

Latina continental más la República Dominicana, 12 países han realizado 16 reformas

constitucionales sobre este tema. En cinco ocasiones, las reformas buscaron restringir

las condiciones de reelección presidencial, sea para prohibirla (Colombia, 1991;

Paraguay, 1992), o para establecer la reelección no inmediata, con al menos un

período entre la salida del presidente y la posibilidad de que se presente a reelección

(Nicaragua, 1995; Perú, 2000; República Dominicana, 1994). El resto de las reformas

relajaron las condiciones de reelección, sea para permitir la reelección no inmediata,

cuando antes estaba prohibida en absoluto (Costa Rica, 2003; Ecuador, 1996), o bien

para permitir la reelección presidencial inmediata (Argentina, 1994; Bolivia, 2009;

Brasil, 1997; Colombia, 2004; Ecuador, 2008; Nicaragua, 2009; Perú, 1993; República

Dominicana, 2002; Venezuela, 1998) (Zovatto & Orozco Henríquez, 2008, pp. 95-97).1

El cuadro 1 muestra la situación actual de los países de América en lo que se refiere a

las disposiciones vigentes con respecto a la reelección presidencial. Las nueve

reformas que permitieron la reelección han estado asociadas con presidentes que se

1En Costa Rica (2003) y Nicaragua (2009), el proceso de reforma no involucró al

poder legislativo o a una asamblea constituyente, sino que se dio mediante resolución
del poder judicial que invalidó las restricciones a la reelección. En el caso de Costa
Rica, la intervención de la corte resultó en una regla de reelección después de dos
períodos transcurridos. En el caso de Nicaragua, es seguro que al menos se habilitó al
presidente en funciones, Daniel Ortega, para una reelección inmediata, pero es posible
que la inconstitucionalidad de la prohibición a la reelección sea interpretada como
posibilidad de reelección indefinida.

3
encontraban en un momento de muy alta popularidad e impulsaron estas reformas

con el fin de presentarse ellos mismos en la siguiente ronda electoral y extender su

mandato. El cálculo, hasta el momento, no ha sido errado: todos los presidentes en

funciones durante la reforma se presentaron a reelección, y únicamente uno de ellos

(Hipólito Mejía, de la República Dominicana) perdió ante la oposición. En los ocho

casos los presidentes gozaban de altos niveles de confianza entre la población y un

alto nivel de aprobación a sus respectivas gestiones (Salazar Elena, 2007).

Cuadro 1. América Latina. Disposiciones sobre reelección

presidencial
(a agosto de 2012)
País Inmediata No inmediata Prohibida
Argentina X
Bolivia X
Brasil X
Chile X
Colombia X
Costa Rica X
Ecuador X
El Salvador X
Guatemala X
Honduras X
México X
Nicaragua X*
Panamá X
Paraguay X
Perú X
República Dominicana X
Uruguay X
Venezuela X*
Total 8 6 4
* La reelección es indefinida
Fuente: A partir de información de Zovatto y Orozco Henríquez
(2008, pp. 97-98) y Serrafero (2010, p. 18).
En contraparte, las reformas que restringieron las condiciones de reelección están

asociadas con experiencias de abuso del poder por parte de presidentes buscando

4
mantenerse en el poder a costa de las propias instituciones democráticas, sea en el

contexto de un régimen autoritario (Paraguay, bajo Stroessner; Nicaragua, durante los

ochenta), o usando la reelección para pasar de una democracia competitiva a una

dictadura personalista (Fujimori en Perú; Balaguer en la República Dominicana).

Estas experiencias han dado lugar a un debate sobre las posibles consecuencias de la

reelección inmediata (vid. Carey, 2003). Los argumentos a favor exponen que la

reelección inmediata incrementa el control de los electores sobre los gobernantes y la

rendición de cuentas: el deseo por reelegirse llevará a éstos a gobernar en forma que

maximice los intereses de la población, anticipando un rechazo electoral si sus

decisiones toman otro sentido. Los argumentos en contra enfatizan el peligro de que

los presidentes abusen del poder a fin de prolongar su mandato y, a la larga, se

conviertan en dictadores.

Algunos autores que estudiaron la naturaleza de los regímenes presidenciales

dedicaron algunas observaciones al respecto. Aunque reconociendo la posibilidad de

que conduzca al abuso del poder, en general se manifestaron a favor de la reelección

inmediata. Así, mientras Linz (1997) parece preocuparse por la insuficiencia temporal

de un solo período, Shugart y Carey ven en la reelección “el único vínculo por el que el

Ejecutivo en un sistema competitivo es directamente responsable [accountable] ante

el electorado” (1992, p. 90). Sobre la misma línea, Sartori pone el acento en los

incentivos: “cualquier cargo desprovisto de incentivos, de recompensas al buen

desempeño, es una cargo mal concebido” (1994, p. 192). En el extremo opuesto,

tenemos la postura defendida por Serrafero (1997, 2011), quien considera que en

América Latina no existe, como en Estados Unidos, el sistema institucional de frenos y

5
contrapesos gracias al cual la reelección no constituye un riesgo de acumulación del

poder en niveles incompatibles con la democracia.2

Éstas posturas deben ser vistas en términos de los efectos sistemáticos de los arreglos

institucionales sobre el comportamiento de los presidentes. En principio, es

perfectamente posible la existencia de mandatarios que gobiernan en beneficio de los

electores, aún si no cuentan con el incentivo de ser reelectos. De hecho, también puede

haber gobernantes que busquen el bienestar de la población, aunque accedan al poder

y gobiernen por medios dictatoriales. Por otro lado, los caminos que conducen a la

dictadura personalista son múltiples, y varios de ellos prescinden de la reelección

inmediata.

La idea de que la reelección inmediata promueve la rendición de cuentas debe ser

entendida aprestando atención a la forma en que se espera que la disposición influya

en el comportamiento de los gobernantes. En primer lugar, es necesario tomar en

cuenta que dicha norma apunta a una acepción muy específica de la expresión

“rendición de cuentas” (accountability).3 La reelección inmediata no afecta a la

relación entre los poderes del Estado, ni crea o fortalece agencias de supervisión

sobre el ejecutivo, incluyendo la capacidad de llamar a cuentas a un gobernante en un

sentido legal. Por lo tanto, no afecta a la dimensión horizontal de la rendición de

cuentas. Tratándose de una norma que afecta a la relación entre gobernados y

gobernantes, se ubica en la dimensión vertical de la rendición de cuentas.

2 Véase también Smart & Sturm (2006); Maltz (2007), y Ginsburg, Melton & Elkins
(2011).
3 Para una revisión completa de las acepciones y componentes de la expresión

“rendición de cuentas”, véase Schedler (2008), de donde proviene el tratamiento que

aquí hacemos del concepto.

6
Adicionalmente, en esta relación específica, la reelección inmediata no se refiere a la

posibilidad de pedir explicaciones sobre las acciones de los gobernantes y sus

motivaciones. Más bien, atiende al componente sancionador de la relación de

rendición de cuentas: le otorga al ciudadano la capacidad de observar los resultados

de la acción de gobierno y negar su voto al gobernante si juzga que su desempeño es

deficiente. Es en este sentido muy específico que cabe esperar que la reelección

inmediata incremente la rendición de cuentas. Opera sobre la estructura de incentivos

al otorgar al hacer que esté en el interés del gobernante actuar en beneficio de los

gobernados, aunque en lo personal él tenga preferencias distintas a los de estos.

Evaluar hasta qué punto la reelección inmediata efectivamente produce este mejor

desempeño es materia de investigación empírica. Sin embargo, si resultara que así es,

cabe preguntarse si esta mejora puede darse de manera simultánea a la concentración

del poder temida por los críticos. Si éstos se refieren por concentración del poder en la

presidencia por medios institucionales, por ejemplo, otorgándole poderes legislativos

reactivos y proactivos, la respuesta es que sí. Es decir, un presidente podría adquirir

poderes de veto y de decreto, incluso es posible que lo busque activamente, a fin de

tener más herramientas para llevar a cabo un programa y mejorar sus perspectivas de

reelección.

Sin embargo, esto no constituye ningún tipo de abuso del poder ni es incompatible con

la continuidad del régimen democrático, pues se trata de instrumentos

constitucionales normales que no limitan la competitividad del régimen. En cambio, la

crítica se refiere a la posibilidad de que a la reelección siga una dictadura, o, más bien,

la promueva. Una dictadura, como usualmente se entiende el término, implica que la

7
identidad de los gobernantes es independiente de las preferencias de los ciudadanos

expresadas electoralmente. Bajo arreglos dictatoriales, entonces, los gobernantes

pueden actuar sin tomar en cuenta la posibilidad de perder el poder en elecciones

como consecuencia electoral de sus acciones. Esto, claramente, puede ocurrir aún si

de manera formal se celebran elecciones, como ocurre en los llamados

“autoritarismos electorales” (Schedler, 2006). Ausente el mecanismo de sanción

electoral, no existe el vínculo sistemático entre los intereses de los gobernantes y las

preferencias de los electores.

Por este motivo, la reelección puede promover tanto una mayor rendición de cuentas

como una mayor concentración del poder en la presidencia. Sin embargo, si la

reelección conduce a la dictadura, no puede al mismo tiempo elevar la rendición de

cuentas. Es en este sentido que las posturas del debate son irreconciliables. El abuso

del poder (en sentido dictatorial) es lo contrario de la rendición de cuentas, pues un

gobernante que se aproxima al ejercicio dictatorial del poder es ajeno a los incentivos

que la competencia electoral, según la noción de rendición de cuentas, proporciona

para orientar sus acciones hacia los intereses de los ciudadanos. Por lo tanto, para un

lugar y momento determinados, ambas afirmaciones no pueden ser ciertas al mismo

tiempo.

En este documento se intenta dar respuesta a la siguiente pregunta de investigación:

¿cuál es el efecto de las reglas relativas a la reelección presidencial sobre el

desempeño de los gobiernos? Por lo términos del debate, esta pregunta, a su vez, se

descompone en dos preguntas: 1. ¿Cuáles son los efectos de la reelección presidencial

inmediata sobre el desempeño de las políticas públicas? 2. ¿Existe una relación

8
negativa entre la reelección presidencial inmediata y la estabilidad de las instituciones

democráticas? Con el fin de determinar cuál de los dos bandos del debate es apoyado

por la evidencia, es necesario contestar a estas dos preguntas, a fin de dejar abierta la

posibilidad de que la reelección mejore los resultados de las políticas públicas y

también suponga un riesgo para las instituciones democráticas. Si ese fuera el caso,

una tercera pregunta es cuál impacto es mayor, lo que podría traducirse en una

estimación costo-beneficio.

Estado del arte

La literatura relativa a los efectos de la reelección sobre el bienestar de los electores

presenta una combinación curiosa entre un alto desarrollo teórico y una insuficiente

evaluación empírica de la evidencia. Por un lado, cuando el tema se ha abordado

comparando distintas naciones (Payne, et al., 2006; Zovatto y Orozco Henríquez,

2008; Serrafero, 1997, 2010, 2011), el estudio se limita a presentar información en

forma descriptiva, sin los controles necesarios para justificar afirmaciones causales –

lo que está implícito en la evaluación del impacto.

Carey (2003) va un poco más lejos cuando, tras presentar el debate sobre la reelección

en los términos antes expuestos, presenta algunos datos en apoyo a la hipótesis de

que la naturaleza de la negociación en cuanto a la reforma determina si los

presidentes se valdrán de ella para concentrar el poder. Esto último ocurrirá, dice,

cuando los presidentes logran aprobar la reforma sin necesidad de negociación con

partidos de oposición. Esta perspectiva es consistente con el análisis de Negretto

9
(2011), según el cuál los procesos de reforma constitucional tenderán a combinar

medidas que concentran el poder en la presidencia (entre las que el autor incluye la

reelección presidencial inmediata) con disposiciones que distribuyen el poder entre

distintos actores cuando es necesario un acuerdo multipartidista para aprobar la

reforma; en casos en los que un solo partido puede aprobar las reformas por sí mismo,

prevalecerá más claramente el aspecto concentrador.

De confirmarse estas hipótesis de manera sistemática, no obstante, sabríamos algo

sobre el impacto de la reelección (condicionado a la forma de su adopción) sobre la

sobrevivencia de la democracia, pero aún quedaría por determinar el impacto sobre el

desempeño gubernamental.

Este último punto es abordado tangencialmente por Susan Stokes (2001). Sin

embargo, su interés principal es evaluar el éxito de presidentes que mienten en sus

campañas (ofrecen en campaña plataformas distintas a las que aplican desde la

presidencia). Por ello, sus resultados muestran que Menem y Fujimori fueron

beneficiados electoralmente por sus resultados económicos, pero no nos indican si

estos resultados habrían sido iguales o peores de no haber tenido la perspectiva de

reelección. De hecho, cuando aborda el tema, no parece decidirse entre el incentivo de

la reelección y el mero deseo de llevar a cabo un programa. La diferencia es

fundamental para nuestro problema.

Diversos estudios empíricos sobre este tema se ha n realizado fundamentalmente con

datos obtenidos de los Estados Unidos (Herrick et al., 1994; Brady et al., 1999;

Theriault, 2003; Alt et al., 2006; Besley, 2006), aunque también en Brasil (Samuels,

10
2000), evaluando el impacto de la reelección inmediata de legisladores y

gobernadores sobre su desempeño. En este caso, lo importante no es tanto el que se

trate de una autoridad distinta a la que nos guía la pregunta. Los resultados

presentados en estos estudios (en general indicando a un impacto positivo) no son

necesariamente transferibles a nuestra prefgunta de investigación porque, al tratarse

de estudios realizados con datos para un mismo país, de forma implícita la variable

institucional se mantiene constante. Típicamente, los estudios incluyen una variable

que distingue a los legisladores que se presentan a reelección de aquellos que deciden

no presentarse. Aunque el desempeño resulte distinto para ambos casos, esto no

puede contestar de forma directa a la cuestión: dado un presidente (o cualquier

autoridad) que tiene prohibido presentarse a reelección, ¿sería mejor/peor su

desempeño si tuviese la oportunidad de competir por un segundo término?

Adicionalmente, este diseño de investigación presenta un severo problema de

endogeneidad: bien puede ser el caso que los legisladores/gobernantes deciden no

presentarse porque anticipan malos resultados.

Más dirigido a detectar variaciones institucionales, con información para distintos

países, es el trabajo de Johnson y Crain (2004). Sin embargo, sus resultados sobre los

efectos de la posibilidad de reelección sobre la política fiscal son vulnerables debido a

que subsumen en una misma categoría los presidencialismos con reelección y los

sistemas parlamentarios. El problema es que sólo en los primeros casos el jefe de

gobierno está vinculado con los electores de manera directa, mientras que en el

parlamentarismo el gabinete está orientado hacia la mayoría parlamentaria. Desde un

punto de vista teórico, los incentivos que enfrentan ambos tipos de mandatarios son

11
muy distintos. Finalmente, González (2011) reporta un efecto de las disposiciones

sobre reelección en la probabilidad de que un presidente entre en conflicto con otro

Estado. Este hallazgo invita a proseguir la investigación con variables dependientes

más relacionadas con lo que en la teoría política contemporánea se asocia con

desempeño (particularmente, en el terreno económico).

Por supuesto, está la abundante literatura sobre la relación entre la economía y el

voto. Esta literatura muestra el impacto del desempeño gubernamental (o la

percepción de éste) sobre las posibilidades de reelección del presidente en turno (vid.

Hibbs, 2006; Stokes, 2001) y el de los niveles de desempeño económico pasado sobre

la votación del partido en el gobierno (Nannestad y Paldam, 1994; Cheibub y

Przeworski, 1999; Duch & Stevenson, 2005; Duch, 2007). Estos estudios abordan el

problema de una relación causal inversa a la que buscamos aquí, por lo que sus

resultados mostrando la existencia de una evaluación económica retrospectiva por

parte de los electores al emitir su voto no necesariamente implican que un presidente

sujeto a reelección presenta mejores resultados de los que habría presentado si no

tuviese esa oportunidad. Con todo, esta evidencia muestra que un presidente en

funciones tiene buenos motivos para pensar que su desempeño actual será tomado en

cuenta en el momento de la votación futura.

Entonces, una primera conclusión que resulta de la literatura revisada es que no

existe propiamente una evaluación empírica sistemática de los efectos de las reglas

relativas a la reelección presidencial inmediata. Esta situación, como se verá en el

capítulo II, contrasta con el sólido desarrollo teórico de una agenda de investigación

que se basa en postular un mecanismo que predice el desempeño de los gobernantes a

12
partir de los incentivos que para éstos representa el deseo de reelección, dentro de un

marco analítico que asimila las relaciones entre gobernantes y gobernados como una

de agente-principal.

Organización de la obra

En este trabajo indagaremos en la relación de las normas relativas a la reelección, el

desempeño gubernamental y la vigencia de las instituciones democráticas.

Iniciaremos esta indagatoria desde una perspectiva histórica. Así, en el primer

capítulo plantearemos cuáles son las tendencias de largo plazo de la relación entre

normas sobre reelección y democracia. Veremos que, desde este punto de vista, se

plantea una suerte de línea de desarrollo tal que las restricciones a la reelección son

una respuesta natural de las democracias nacientes a las situaciones dictatoriales que

abandonan. Sin embargo, si la democracia no se ve interrumpida, es de esperarse que

subsecuentes reformas sean más permisivas con la posibilidad de reelegirse.

El segunda capítulo elabora una teoría de los efectos de la reelección sobre el

desempeño económico y sobre las instituciones políticas. La teoría parte de los

postulados básicos del modelo de agente-principal aplicado a los vínculos entre

electores y gobernantes, para concluir que los efectos de las disposiciones relativas a

la reelección están condicionados a la vigencia de las instituciones que restringen el

poder presidencial.

El tercer capítulo proporciona evidencia sobre las relaciones causales de interés. El

análisis empírico muestra que, efectivamente, existe una asociación entre las distintas

13
reglas relativas a la posibilidad de reelección, por un lado, y el nivel del producto, por

el otro. La posibilidad de reelección también inciden sobre el grado en que el

crecimiento económico reduce la pobreza. Finalmente, en el mismo capítulo se evalúa

la relación entre las normas sobre reelección y la estabilidad de las instituciones

democráticas.

La teoría plantea que las relaciones entre normas sobre reelección y desempeño, por

un lado, y normas democráticas, por el otro, se dan no de forma directa, sino por

mecanismos en los que juegan variables mediadoras. El cuarto y último capítulo de

este trabajo evalúa este aspecto de la teoría, estimando la relación entre las normas

sobre reelección y el nivel de inflación y la producción de bienes públicos.

14
Capítulo 1. Reelección presidencial e instituciones democráticas en América
Latina (1811-2009).

En un articulo de opinión, el analista Daniel Zovatto se expresaba de esta forma sobre

las recientes reformas que en América Latina hacen posible la reelección presidencial

inmediata: “Nos encontramos pues ante una fiebre reeleccionista y a una obsesión por

el poder que, a mi juicio, son malas noticias para una zona caracterizada por la

debilidad institucional, la creciente personalización de la política y el

hiperpresidencialismo”. Y cita, para redondear su idea, las siguientes palabras de

Simón Bolívar: “nada es tan peligroso como dejar permanecer largo tiempo a un

mismo ciudadano en el poder. El pueblo se acostumbra a obedecerlo y él se

acostumbra a mandarlo; de donde se origina la usurpación y la tiranía” (Zovatto,

Fiebre reeleccionista en América latina, 2011).

El principio de no reelección presidencial llegó a ser visto como equivalente de

salvaguarda de la democracia. Este punto de vista, por ejemplo, es consignado en el

Tratado General de Paz y Amistad, signado en 1923 por los gobiernos de Guatemala,

El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Su artículo V dice:

Las Partes Contratantes se obligan a mantener en sus respectivas

Constituciones el principio de no reelección del Presidente y Vicepresidente de

la República; y aquellos en cuya Constitución se permita esa reelección se

obligan a provocar la reforma constitucional en ese sentido en la próxima

reunión del Poder Legislativo después de la ratificación del presente Tratado.4

4El texto del tratado puede ser consultado en

http://legislacion.asamblea.gob.ni/Normaweb.nsf/($All)/AEB79A63CFA2D7A70625

15
Esta forma de plantear las cosas, compartida por buena parte de los adversarios de la

reelección presidencial inmediata, no es necesariamente consistente con la doctrina

política que inspiró a los arquitectos de la forma de gobierno presidencial. En este

sentido, conviene explorar los preceptos al respecto en la obra que, en momentos

fundacionales, dedicó mayores esfuerzos a la reflexión sobre las instituciones

apropiadas para proteger la libertad de los individuos frente a los abusos del poder es

El Federalista. Hamilton aborda el tema de la reelección presidencial en los números

LXXI y, más específicamente, LXXII (Hamilton, Madison, & Jay, 1943, pp. 303-311).

Al polemizar con la propuesta de impedir la posibilidad de reelección inmediata,

afirma que esta medida, al retirar la expectativa de recompensa, disminuiría los

alicientes (hoy diríamos, incentivos) para gobernar con efectividad,

proporcionándolos, en cambio, para aprovechar al máximo los privilegios del cargo el

poco tiempo que duran, sin la moderación que induce considerar que este

comportamiento puede afectar las posibilidades de reelección. 5 Al evaluar los

potenciales efectos de estas disposiciones sobre la libertad de los ciudadanos,

considera que los mayores riesgos provienen de la prohibición de reelección, pues un

presidente que cuenta con el favor de la población podría verse tentado a mantenerse

en el poder alterando las instituciones, ya que no puede hacerlo por la vía de los votos.

Para un crítico temprano como de Tocqueville, el riesgo de la reelección no es el

propiciar la dictadura unipersonal. Más bien, se centra en el mismo mecanismo

739A005F8F7C?OpenDocument. El párrafo es citado por Linz (1997, p. 49). Nótese

que, de los países signatarios, únicamente Nicaragua permite la reelección
presidencial inmediata.
5 En el siguiente capítulo se notará que esta perspectiva, en lo esencial, es retomada en

los enfoques teóricos actuales sobre el voto retrospectivo.

16
observado por Hamilton. El deseo de reelección, afirma, convierte al presidente en

“instrumento dócil en manos de la mayoría”, neutralizando otros dispositivos

constitucionales dispuestos para “luchar contra sus caprichos y negarse a sus

peligrosas exigencias” (Tocqueville, 1980, p. 128).

De esta forma, el rechazo a la reelección parece tener, más bien, su fundamento en la

experiencia actual e histórica con esta disposición. En este capítulo abordaremos la

relación histórica que se ha dado entre normas sobre reelección y régimen político.

Aunque a primera vista la asociación entre reelección y autoritarismo parece clara, y

que los regímenes democráticos parecen preferir restricciones a la reelección,

veremos que esta asociación se rompe una vez que se adopta una perspectiva de

desarrollo político.

Reelección presidencial en la historia de América Latina

A fin de describir el estado y evolución histórica de las disposiciones constitucionales

en materia de reelección presidencial, se revisaron todos los textos constitucionales

que estuvieron vigentes en los 17 países de la América Latina continental más la

República Dominicana, desde que cada uno de estos existe como nación

independiente. Esto implicó la revisión de alrededor de 450 textos, a fin de establecer

las normas sobre reelección vigentes en cada año.6 De esta forma, nuestra primera

observación viene dada por Paraguay en el año 1811, mientras que se cuenta con 18

6 Los textos constitucionales se encuentran en Fernández Sarasola (2009).

17
observaciones para el año 2009. Así, se reunieron 315 observaciones que representan

la norma vigente en cada país, para cada año.

Un factor potencialmente perturbador al realizar esta clasificación es la cambiante

relación que los regímenes dictatoriales han tenido con el orden constitucional. En

algunos casos, los dictadores pusieron cuidado en promover un orden constitucional

acorde con sus planes de perpetuación política. Así, por ejemplo, cuando Joaquín

Balaguer reformó la constitución dominicana en 1966 para permitir la reelección

indefinida. Un ejemplo parecido lo proporcionan los dictadores paraguayos

Stroesssner y, antes que él, Rodríguez de Francia. En otros casos, existen claras

incongruencias. La constitución chilena de 1980 imponía un período intermedio a la

posibilidad de reelección del presidente. La inconsistencia con la dictadura personal

de Pinochet fue salvada con un transitorio. Un caso similar es el de la constitución

boliviana de 1967, promulgada por el dictador Barrientos. El criterio seguido fue el de

consignar la norma establecida por la constitución vigente, sin juzgar sobre su

consistencia con el orden de facto.

El cuadro 1 muestra los años acumulados en los que estuvo vigente cada una de 6

disposiciones posibles, ordenadas de la menos permisiva a la más permisiva.

Los datos muestran que la norma más frecuente en el período viene dada por la

posibilidad de reelección condicionada al transcurso de un período presidencial. El

caso que nos llama la atención, la posibilidad de reelección consecutiva por período,

es el penúltimo en términos de frecuencia, con 7.5 por ciento, incluso superado

18
históricamente por normas que permiten la reelección consecutiva de forma

indefinida.

Cuadro 1. América Latina 1811-2009. Vigencia de

normas sobre reelección presidencial (país-año)
Frecuencia Porcentaje
Prohibida 274 8.69
No consecutiva (2 períodos) 273 8.66
No consecutiva (1 período) 1,858 58.91
Inmediata (1 período) 238 7.55
Indefinida 394 12.49
Vitalicia/Monarquía 117 3.71
Total 3,154 100
Fuente: Estimación propia a partir de los textos disponibles en
Fernández Sarasola (2009)

A fin de determinar hasta qué punto estas normas se asocian con el régimen político

vigente, se recurre a la medición elaborada por el Polity Project (Marshall, Jaggers, &

Gurr, 2009). Esta fuente asigna un valor a cada país, en cada año, en función del grado

en que el régimen político divide el poder y permite la competencia electoral. Con este

criterio, se obtiene una escala que va de -10 a 10, siendo el régimen más democrático

a medida que adquiere valores cada vez mayores.

El cuadro 2 presenta el valor promedio de la escala para cada categoría representada

por la norma vigente relativa a la reelección presidencial. A cada disposición se le

asigna un valor, de tal forma que valores más altos representan una mayor

permisividad de la norma con respecto a la capacidad del presidente para repetir su

mandato. El grado en que la norma permite que el presidente pase más períodos en el

poder parece estar asociado negativamente con el nivel de democracia. Nótese cómo,

19
a medida que la norma es más permisiva en este sentido, el promedio del indicador de

régimen político reduce el valor, indicando situaciones cada vez más autoritarias.7

Cuadro 2. América Latina 1811-2009. Escala de

régimen político promedio según normas
vigentes sobre reelección presidencia (país-año)
Disposiciones sobre Desv.
Media N
reelección Típ.
1. Prohibida 2.16 6.10 274
2. No consecutiva (2
1.33 5.66 273
períodos)
3. No consecutiva (1
-0.21 5.28 1858
período)
4. Inmediata -1.18 5.22 238
5. Indefinida -3.72 4.75 394
6. Vitalicia/Monarquía -5.93 2.38 117
Total -0.58 5.55 3154
Fuente: Estimación propia con datos de Fernández
Sarasola (2009) y Marshall, Jaggers, & Gurr (2009).

Estos datos sugieren que los regímenes autoritarios tienden a darse normas acordes

con la personalización del poder que muchas veces conllevan. Si esto se confirmara,

habría muy poco material para argumentar en favor de una mayor rendición de

cuentas a partir de la reelección inmediata. No obstante, habría que detenerse antes

de llevar demasiado lejos estas conclusiones, siendo conveniente una mirada más

detallada.

La gráfica 1 muestra la evolución con la que se presentaron estas normas en el tiempo.

De la gráfica se desprende claramente que la reelección no consecutiva con un período

intermedio no sólo es la más frecuente en términos globales, sino que esto es así para

cada uno de los años considerados en lo individual. Desde 1828, de las seis

disposiciones consideradas ésta es la que tiene una mayoría de países en cada año, sin

7 Las diferencias entre los promedios son significativas al 1% (F = 75.655).

20
interrupción, hasta 2007. El momento de mayor popularidad de esta regla fue en el

período entre 1945 y 1948, cuando 14 de los 18 países considerados la tenían. En

2008, con la reforma en Ecuador, esta regla y la de reelección inmediata aplicaban

cada una en seis países.

En 2009, por primera vez en 181 años, la reelección no consecutiva con un período

intermedio pasa a ser la segunda regla más frecuente. En este año, dicha regla pasa de

aplicar en seis países a aplicar en cinco, tras los cambios constitucionales en Bolivia.

La norma de una reelección inmediata sigue aplicando en seis países, ya esta se añade

el caso de Venezuela, donde se pasa de la reelección inmediata por un período a la

21
posibilidad de reelección indefinida.8 Aunque esta regla ha perdido el primer lugar en

términos cuantitativos, aún tiene prestigio por regir en dos de las democracias más

sólidas de la región, Chile y Uruguay.

Nótese que la mayor frecuencia de las normas que favorecen la duración en el poder

por parte del jefe del ejecutivo se da en el siglo XIX. Esto es particularmente cierto de

las presidencias vitalicias, para no hablar de las monarquías, características de

algunos países en los inicios de su vida independiente, con Brasil abarcando un

período considerable (1824-1890). Asumieron el cargo constitucional de presidentes

vitalicios, propiamente, Rafael Carrera en Guatemala (1854-1864) y Gaspar Rodríguez

de Francia en Paraguay (1816-1840, aunque la norma estuvo vigente hasta 1843).

La reelección indefinida fue particularmente frecuente durante el siglo XIX, pero

propiamente nunca desapareció. En 1992 todavía está presente en Nicaragua y en la

República Dominicana; en 1993 desaparece en el primero de estos países y en 1994

en el segundo. Ningún país presenta esta norma hasta 2009, cuando resurge en

Venezuela. La reelección indefinida está asociada con caudillos decimonónicos

(Porfirio Díaz en México), políticos autoritarios con amplio respaldo popular (Perón

en Argentina y Vargas en Brasil), así como con tiranías personalistas de represión

intensa (Trujillo en la República Dominicana, Manuel Estrada Cabrera en Guatemala y

Alfredo Stroessner en Paraguay).

8 En 2010, fuera del período comprendido por la base de datos, la norma de reelección
no consecutiva por un período sufriría una deserción más a favor de la reelección
inmediata: la de Nicaragua.

22
La norma de reelección inmediata sigue un patrón un curioso. En primer lugar, debe

tomarse en cuenta que entre 1940 y 1975 únicamente rige para un país, que es

Paraguay. Buena parte de ese período (desde 1953) la regla constituye una

inadecuación con respecto a la dictadura continuada de Stroessner, corregida con la

reforma de 1976. Si se descuenta este caso, la reelección inmediata aparece

propiamente en los extremos de la línea temporal: primero entre 1822 y 1895, para

luego reaparecer hasta 1993 y adquirir, en la actualidad, el estatus de disposición más

frecuente.

Durante el siglo XIX, la experiencia con la reelección inmediata se da muy asociada con

episodios autoritarios. En un patrón, seguido por Porfirio Díaz en México y Ulises

Heureaux en la República Dominicana, los presidentes acceden al poder sin

posibilidad de reelegirse y, durante su mandato, primero reforman las reglas para

conseguir la reelección inmediata por un período y en una segunda ronda de reformas

impulsan la reelección indefinida. Mariano Melgarejo, en Bolivia, parecía seguir este

camino, pero fue derrocado tras promover la reelección inmediata.

En otro patrón, presidentes que acceden bajo reglas de reelección inmediata van

concentrando el poder y buscan formas de perpetuarse, trayendo un inestabilidad

política. Eso ocurrió en Honduras con Guardiola, que murió asesinado cuando buscaba

una segunda reelección y con Borgán, que desató una guerra civil cuando, después de

haber gobernado dos períodos consecutivos, impuso a su sucesor. En otros casos, el

presidente instala abiertamente una dictadura y modifica las reglas a favor de la

reelección indefinida. Este es el patrón seguido por Braulio Carrillo en Costa Rica,

23
Francisco Dueñas en El Salvador, Gabriel García Moreno en Ecuador y, en Guatemala,

Rafael Carrera y Justo Barrios.

En la mayoría de los casos, el restablecimiento del orden constitucional fue

acompañado de la regla de reelección no consecutiva con un período intermedio, que

deviene así en el remedio al abuso del poder.9 El caso de Chile, finalmente, se

subsume en el mismo patrón, aunque ahí la respuesta no fue tanto a las acciones de

una figura individual como hacia un orden imperante. La reforma constitucional de

1871, con la que la facción liberal buscaba desmontar la hegemonía autoritaria del

Partido Conservador, redujo el poder de la figura del presidente, incluyendo la

sustitución de la reelección inmediata (vigente entre 1833 y 1870) por la reelección

no consecutiva con un período intermedio.

En forma más importante, la reelección inmediata no forma parte de ningún orden

constitucional entre 1976 y 1993, período que se corresponde con la tercera ola de

democratización (Huntington, 1991). Es a partir de este último año que vuelve a

emerger. Sin embargo, el contexto es distinto. Es decir, a partir de 1993, con la

excepción de Perú bajo Fujimori, ningún país latinoamericano es abiertamente

autoritario. En Perú la reelección presidencial inmediata claramente fue parte de un

proyecto de concentración autoritaria del poder, y, siguiendo el patrón antes descrito,

una vez que el dictador fue depuesto en el año 2000 la norma fue sustituida por la de

reelección no consecutiva. Podría argumentarse que, bajo el gobierno de Chávez, la

9Las excepciones son dos. En Guatemala, a la muerte de Rafael Carrera en 1865 se

vuelve a la reelección inmediata, y en México, tras la expulsión del poder de Porfirio
Díaz en 1910 se adopta, por primera vez en la historia del país, la prohibición absoluta
de reelección.

24
reelección inmediata (desde 1999) y posteriormente la posibilidad de reelección

indefinida son parte de un creciente deterioro de las instituciones democráticas. Sin

embargo, en Argentina, Brasil, Colombia y la República Dominicana hemos visto que

la reelección inmediata coexiste con la competencia electoral efectiva y los derechos

de oposición. Después de la tercera ola, la asociación entre posibilidad de reelección y

autoritarismo parece menos clara.

Normas sobre reelección y régimen: una perspectiva de desarrollo político

Para profundizar en el análisis de la información, partimos de dos supuestos sobre las

preferencias de quienes elaboran las normas relativas a la reelección presidencial.

Desde la perspectiva de un dictador, esperamos que invierta su poder político a fin de

institucionalizar su situación, convirtiendo en derecho su permanencia en el poder. Es

decir, si en una dictadura existen limitaciones a la posibilidad de reelección,

esperamos que los propios dictadores las levanten. Por el contrario, en una

democracia nueva esperamos que buena parte de las reformas emprendidas se dirijan

a proteger a la propia democracia contra los abusos de poder. Si los reformadores

vienen de una experiencia autoritaria, entre las medidas que se espera que tomen

destacan las limitaciones a la posibilidad de reelección.

Nótese que, en nuestra perspectiva, lo importante para las reformas autoritarias es el

régimen político prevaleciente, mientras que para las democracias lo importante es el

régimen anterior.

25
Estos postulados simples sirven de base para un modelo dinámico de reforma

constitucional. Para ello, analizaremos únicamente los casos en los que se realizó una

reforma constitucional en la que cambió la norma vigente relativa a la reelección

presidencial. En nuestra base de datos existen 89 instancias de reformas de este

tipo.10 En 43 de ellas, se limitó en alguna medida la posibilidad del presidente de

repetir sucesivamente en el puesto. Utilizando los valores asignados a las

disposiciones en el cuadro dos, esto significa que la resta de la norma reformada

menos la norma previa a la reforma resulta en un número negativo. En 46 instancias,

la reforma fue permisiva, aumentando la capacidad de los presidentes para repetir en

el puesto. En estos casos, la resta de norma reformada menos la norma previa resulta

en un número positivo. Estos datos son tomados como variable dependiente para un

análisis de regresión logística. La variable dependiente adquiere un valor de 1 cuando

la reforma fue permisiva, y un valor de 0 cuando la reforma fue restrictiva. Por lo

tanto, los resultados nos informan sobre la probabilidad de que una reforma sea

permisiva, dado que se reformaron las reglas sobre reelección presidencial.

Se utilizan únicamente dos variables independientes. Una P_THEN mide el promedio

del indicador de régimen político para la gestión presidencial inmediata anterior al

momento de la reforma, siempre que haya durado al menos un año. Como esperamos

que la experiencia pasada con dictadura promueva reformas que limiten la posibilidad

de reelección, el coeficiente para este indicador debería ser positivo. La segunda

variable, P_NOW mide el promedio del indicador de régimen político para la gestión

10De acuerdo con Negretto (2011), las disposiciones sobre reelección presidencial
están entre las provisiones constitucionales más inestables en América Latina.

26
presidencial en curso durante el año de la reforma. Como esperamos que las

dictaduras promuevan reformas permisivas, el coeficiente correspondiente a esta

variable debería ser negativo. El cuadro 3 muestra los resultados del modelo.

Cuadro 3. Probabilidad de Reforma Permisiva en

reelección presidencial. Regresión logística
Coeficiente Error Típ.
P_THEN 0.528* 0.154
p_NOW -0.522* 0.155
Constante 0.272 0.252
Chi2 28.086*
Pseudo R2 0.23
Clasificación correcta
Modelo nulo 51.2
Especificación 71.6
N = 89
*p<.01

Los resultados se comportan conforme lo esperado y los estadísticos de ajuste son

aceptables. Los cuadros 4 y 5 facilitan la interpretación presentando las

probabilidades de reforma restrictiva y permisiva, en función del régimen político

anterior a la reforma y vigente y el vigente, respectivamente. En los cuadros, las

categorías “dictadura” y “democracia” se construyen a partir de la propia

operacionalización que realizan Marshall et al. (2009), quienes consideran autocracia

los regímenes con puntuaciones de -6 o inferiores, y democracia a los regímenes con

puntuaciones de 6 o superiores. Al construir las simulaciones para los cuadros 4 y 5,

se tomó como valor para las “dictaduras” al promedio de todos los países/año que en

nuestra base tenían una puntuación de -6 o menos (-7.65), y para las “democracias” al

promedio de todos los países/año con puntuaciones de 6 o más (8.16).

27
De esta forma, cuando una asamblea reformadora se encuentra en una situación de

recién liberación de una dictadura, la probabilidad de que proceda a una reforma

permisiva es de entre .3 y 21 por ciento. En cambio, una asamblea que se encuentra

bajo las órdenes de un dictador llevará a cabo la misma reforma con una probabilidad

de entre 83 y 99 por ciento.

Cuadro 4. Intervalos de probabilidad de reforma a las

normas sobre reelección presidencial según
naturaleza del régimen anterior a la reforma
Restrictiva Permisiva
Dictadura .78-.99 .003-.21
Democracia .0005-.11 .89-.99
Fuente: a partir de los coeficientes del cuadro 3,
manteniendo constante P_NOW en su valor medio.

Cuadro 5. Intervalos de probabilidad de reforma a las

normas sobre reelección presidencial según
naturaleza del régimen durante la reforma
Restrictiva Permisiva
Dictadura .003-.17 .83-.99
Democracia .87-.99 .005-.13
Fuente: a partir de los coeficientes del cuadro 3,
manteniendo constante P_THEN en su valor medio.

Todo esto es consistente con nuestra primera aproximación, pero deja sin explicar los

casos recientes de cambio constitucional permisivo, bajo condiciones democráticas.

Para abordar estos casos, debemos plantear la situación en términos adecuados.

Típicamente, Estos cambios se dan cuando ya ha transcurrido bastante tiempo desde

la transición a la democracia. Esto es, los valores para P_THEN no corresponden a los

de una dictadura. Por otro lado, las asambleas constituyentes operan en condiciones

democráticas, en el sentido de que en la mayoría de los casos la oposición compite con

28
libertad, por lo que los valores de P_THEN también corresponden a los de una

democracia. Esto sitúa a las situaciones de reforma posteriores a 1989 en una

situación distinta a la planteada en el párrafo anterior.

Veamos, por ejemplo, el caso de Bolivia en 2009, cuando el valor correspondiente a

P_NOW es de 8, y de correspondiente a P_THEN es de 9. En tal situación, el modelo

arroja una probabilidad de reforma permisiva de 69% (intervalo: .44-.87).

La gráfica 3 generaliza estas observaciones y utiliza los resultados del modelo para

plantear el carácter de la reforma desde un enfoque de desarrollo político. En ella, se

presenta la probabilidad de que una democracia (i.e., con un valor de P_NOW = 8.16)

emprenda una reforma permisiva, para distintos valores correspondientes al régimen

político previo.

29
Como puede apreciarse, qué carácter adopte la reforma a las reglas sobre reelección

depende del estadio que esté atravesando una democracia determinada; esto es, si se

encuentra en una etapa de transición o de consolidación. Si el régimen político previo

a la reforma es de carácter dictatorial, e incluso sólo parcialmente democrático, es

prácticamente seguro que la reforma emprendida por las democracias a las reglas

sobre reelección tendrá un carácter restrictivo. En cambio, si la reforma ocurre en

condiciones democráticas, y el régimen previo es a su vez una democracia consolidada

(en la simulación, con un valor de Polity entre 8 y 10), lo más probable es que la

reforma tenga un carácter permisivo.

Históricamente, en América Latina los dictadores se han valido de la reelección para

consolidar su poder. Por ello, entre el catálogo de medidas tomadas durante las

transiciones a la democracia suele destacar la limitación a las posibilidades de

reelección. Si esa fuese toda la historia, la hipótesis de asociación entre reelección

inmediata y rendición de cuentas tendría pocas bases.

Sin embargo, el análisis de los datos también muestra que, cuando las democracias se

mantienen en el tiempo, comienza a darse la posibilidad de eliminar barreras a la

reelección sin que necesariamente el régimen pierda sus propiedades democráticas.

Una posible interpretación es que, a medida que pasa el tiempo, los ciudadanos y las

élites comienzan a percibir, por buenas o malas razones, como menos riesgoso el

hecho de que un presidente se someta a juicio electoral, por lo que pierden el temor

hacia las reformas permisivas.

30
Conclusiones

La doctrina de la división de poderes bajo el régimen presidencial no es adversa a la

reelección inmediata, sino que la considera conducente al buen gobierno. Las

libertades individuales quedan protegidas con las disposiciones relativas a la división

de los poderes. Sin embargo, en América Latina las críticas a la reelección presidencial

inmediata insisten en que ésta representa una amenaza para las instituciones

democráticas, al promover proyectos de centralización del poder en la figura del

presidente.

En este capítulo se revisó el devenir de las reglas sobre reelección presidencial desde

una perspectiva histórica. A nivel agregado, se observa que mayores facilidades para

que los presientes repitan en su cargo se asocian con menores niveles de democracia

política. Asimismo, una vez que se observa la evolución en el tiempo de las

disposiciones sobre reelección presidencial, la reelección no consecutiva con un

período intermedio aparece como la más frecuente durante la mayor parte de la

historia de América Latina.

Desde una perspectiva histórica, la experiencia con reelección inmediata fue poco

afortunada. Durante el siglo XIX, los esta norma estuvo asociada con la consolidación

de dictaduras personalistas, y el retorno a la institucionalidad se acompañó de sus

sustitución por la regla de reelección no consecutiva. Durante la mayor parte del siglo

XX, la reelección inmediata es una anomalía, y no la observamos durante el período

inicial de la tercera ola de transiciones a la democracia (1978-1993).

31
Ahora bien, lo que hemos llamado aquí perspectiva de desarrollo político nos indica

que una reforma será restrictiva o permisiva, en lo que se refiere a las posibilidades de

repetir el cargo para un presidente, dependiendo del momento que atraviese el

régimen político existente. Una democracia naciente tiende con toda seguridad a las

reformas restrictivas. En cambio, si la reforma se da bajo una democracia consolidada,

ésta será más probablemente de carácter permisivo.

La implicación es que, si observamos recién desde finales del siglo XX el

establecimiento la reelección inmediata en condiciones democráticas es porque por

primera vez la región como un todo presenta un período prolongado de estabilidad

democrática. Esto da oportunidad a que las reformas constitucionales respondan más

a las circunstancias políticas prevalecientes (por ejemplo, si el presidente en

funciones es bien evaluado, si goza de una mayoría en el congreso) y sean menos una

reacción a la naturaleza del régimen dictatorial que se abandona.

Entonces, este período de continuidad democrática prolongada, un hecho único en la

historia de la región, hace que desde los años noventa se rompa la asociación entre

facilidades para la reelección y dictadura.

Queda por elucidar cuál es el impacto de la reelección sobre el desempeño y la

naturaleza del régimen subsecuentes. Eso será la materia de los siguientes capítulos.

32
Capítulo 2. Reelección presidencial y desempeño. Una teoría

En este capítulo presentamos una teoría sobre la vinculación entre la reelección y el

desempeño económico. Comienza exponiendo la teoría del voto retrospectivo, en la

medida en que se trata del marco analítico que explícitamente aborda las relaciones

entre el desempeño del gobierno y el comportamiento de los electores. A

continuación, se toma una variantes de este modelo para derivar sus implicaciones

con respecto a las reglas sobre reelección y desempeño. Una vez derivada la

implicación, se verá, el modelo predice que el nivel de bienestar de los electores será

mayor cuando la reelección inmediata es posible, con respecto a cuando ésta no está

permitida. Finalmente, esta predicción simple se complejizará al introducir en el

análisis dos consideraciones: 1) los medios por los que los gobernantes buscarán la

reelección y 2) el marco institucional en el que operan.

La teoría del voto retrospectivo

En principio, el planteamiento es si los ciudadanos usan las elecciones para escoger

entre distintas plataformas de gobierno o si, más bien, las elecciones son una especie

de referéndum sobre el desempeño del gobierno en funciones (Hibbs, 2006). En el

primer caso, todo lo que importa es la plataforma electoral presentada por los

candidatos, y los electores votan por aquella que se acerca más a sus propias

preferencias. Si todos los electores razonan así, la reelección es trivial. De acuerdo con

la formulación de Downs (1957), los competidores convergerán ofreciendo la

33
plataforma preferida por el elector mediano y puede ganar el partido en el gobierno o

el de la oposición. Esta teoría no vincula las decisiones electorales con el desempeño.

En cambio, si las elecciones son un referéndum sobre el gobierno, la reelección

inmediata pone en funcionamiento un mecanismo muy distinto. En una formulación

inicial V.O. Key (1966), afirmó que si los electores votan en función del desempeño, los

políticos que buscan la reelección procurarán su bienestar con sus acciones. Llamó a

este mecanismo la “conexión electoral”. Posteriormente, el economista Barro (1973),

modeló formalmente la relación entre políticos y electores, lo que sirvió de

antecedente para el artículo de Ferejohn (1986), que trata esta relación como la que

existe entre un entre un principal y su agente.

Los modelos de agente principal se caracterizan por los siguientes elementos:11

a) El bienestar del principal está determinado conjuntamente por las acciones del

agente y el “estado del mundo”; esto es, un conjunto de condiciones

circundantes que no dependen de la voluntad del agente pero que afectan la

eficacia de sus acciones.

b) Realizar las acciones que incrementan el bienestar del principal es de alguna

forma costoso para el agente, sea porque llevarlas a cabo requiere de un

esfuerzo adicional en el que no incurriría si incumpliera, o bien porque tiene

una agenda propia y preferiría ocupar esos recursos en realizar otras acciones.

c) Sólo el agente conoce la naturaleza del estado del mundo (información

asimétrica).

11 Véase Moe (1984), para una introducción.

34
En su modelo, Ferejohn trata al elector como el principal, que establece un contacto

con el gobernante, su agente. En una primera fase el gobernante observa las

condiciones circundantes y escoge una política. El elector no conoce ni las condiciones

ni la acción: sólo observa el efecto conjunto de ambos sobre su propio bienestar. Con

esto en cuenta, debe decidir si reelegir al gobernante o votar por el competidor. Su

problema consiste en escoger un umbral de bienestar a partir del cual reelegirá al

político.12 Este umbral es el equivalente a un contrato. El incentivo para el gobernante

es que los beneficios que percibe del ejercicio del cargo (ya sea el ingreso o las

llamadas “rentas de ego”) se prorrogan por un período más. Si el beneficio del puesto

es suficientemente alto y el gobernante es paciente, entonces estará dispuesto a

incurrir en el costo que le representa tomar la decisión que favorece al elector (que

puede ser, por ejemplo, abstenerse de actos de corrupción o renunciar a su política

favorita).

La decisión crucial para el elector es en qué nivel fijar el umbral. Si éste es demasiado

alto y el gobernante enfrenta condiciones adversas, no será reelecto aunque tome las

decisiones conducentes al bienestar del elector, lo que lo pone en mejor situación si no

incurre en los costos asociados. Ahora bien, si el umbral es demasiado bajo y las

condiciones son buenas, el gobernante no tiene que esforzarse para ser reelecto, por

lo que no tomará las decisiones que maximizan el bienestar del elector. En las dos

12 Esta regla de decisión según la cual primero se observa el desempeño (por ejemplo,
el nivel del crecimiento económico) y después se decide por quien votar es lo que se
conoce como voto retrospectivo. No obstante, se debe aclarar que en el modelo la
decisión sobre el nivel de desempeño en el que se fija el umbral es previa a la
realización del desempeño.

35
situaciones, el elector está en peor situación de la que habría obtenido de escoger otro

umbral. Su problema es escoger un nivel que lo aleje de ambos extremos.

El modelo predice que el elector escoge un umbral tal que obliga al político a tomar

una acción que no tomaría si no le importara la reelección y aumenta el bienestar del

elector (en comparación con el obtenido bajo este último supuesto). Este aspecto del

modelo es lo que se conoce como accountability o rendición de cuentas. Ahora bien,

este umbral es tal que las acciones del gobernante producen un nivel de bienestar del

elector que es inferior al que obtendría si el gobernante tomase las decisiones que

maximizan el bienestar del elector, dadas las circunstancias (la diferencia es retenida

por el gobernante). Esto implica que el control que los electores ejercen sobre los

gobernantes a través de las elecciones, si bien es efectivo, también es imperfecto.

Debe notarse que en esta formulación seminal el modelo asume que todos los

políticos son iguales (con intereses contrapuestos a los de los electores) y las

elecciones sirven como mecanismo para evitar o reducir los problemas de riesgo

moral, esto es, que los políticos no hagan lo posible para maximizar el bienestar de los

electores, aprovechando la ignorancia de éstos sobre las condiciones circundantes.

Este modelo busca explicar los mecanismos a través de los cuáles las democracias

“disciplinan” a sus políticos. Diversas variantes de la misma teoría llegan a

conclusiones similares. En un ejercicio formal, Benhabib y Przeworski (2010) han

mostrado que un gobernante sometido a estas reglas competitivas entregará los

mismos resultados que los que entregaría un gobernante al que únicamente le

preocupa el bienestar de la población. Predicciones de naturaleza similar se sostienen

36
aún en modelos en los que se asume que los electores utilizan las elecciones para

seleccionar entre políticos, más que para premiar o castigar el desempeño, aún si esto

debilita el efecto en su magnitud (Fearon, 1999; Alt, Bueno de Mesquita & Rose, 2006;

Besley, 2006).

Voto retrospectivo y reelección

Los modelos de voto retrospectivo permiten hacer predicciones sobre las diferencias

en términos de bienestar que deberíamos observar en una situación sin reelección

frente a otra con reelección inmediata. Para ello, empezamos exponiendo la versión

de esta teoría planteada por Besley (2006). El modelo de Besley sigue muy de cerca de

Ferejohn, pero se desvía en un aspecto importante: en vez de asumir que todos los

políticos son iguales, permite que varíen en cuanto a si sus preferencias coinciden o no

con las de los electores. Técnicamente, esto significa que los políticos pueden ser de

distinto tipo. Esta modificación no sólo es importante en el sentido en que parece un

supuesto más realista. Al menos, muchos electores parecen comportarse como si

creyeran que algunos políticos son más propensos a defraudar a la ciudadanía,

mientras que otros honestamente buscan su bienestar. Adicionalmente, añadir este

supuesto nos permite preguntarnos si la posibilidad de reelección hace una diferencia

aunque haya políticos que maximizarán el bienestar de los electores, aún si no reciben

una recompensa.

Entonces, el modelo del voto retrospectivo tal y como es expuesto por Bensley tiene

los siguientes elementos. Consiste en dos jugadores, un politico electo (P) y un elector

37
(M). Se componen por dos períodos . En cada período, el político electo toma

una decisión que se toma en un estado del mundo . El valor del

estado del mundo sólo es conocido por el político. 13 El pago del elector es

determinado conjuntnamente por la decisión y el estado del mundo. Adquiere un

valor de ∆ cuando , y de 0 en caso contrario. Asumimos que el pago del elector

es un pago económico, ya sea como ingreso monetario adicional al concluir el período

o en la forma de una canasta de bienes con valor monetario.14

El pago del político depende de su “tipo”. Existen dos tipo de político: congruente (c) y

disonante (d). Un político determinado va ser de tipo congruente con una

probabilidad de π. Los dos tipos de político reciben un pago de E por ocupar el puesto

(que incluye al menos el salario y las rentas de ego). El político congruente tiene sus

preferencias alineadas con las del elector, recibiendo un pago de cada vez que

–y por lo tanto, va a escoger de esta forma en todo t. El político de tipo

13 La “decisión” es una política pública determinada, como puede ser la política

económica o la política social. El estado del mundo define las condiciones
circundantes en las que se da la política. El estado del mundo no depende del político,
pero dependiendo de su valor, la política adecuada será una u otra. Por ejemplo, una
política de emisión de moneda suele tener efectos negativos en tiempos normales,
pero puede ser beneficiosa en épocas de recesión.
14 Este supuesto adicional puede resultar muy restrictivo. Finalmente, un presidente

democrático puede recurrir a diferentes dimensiones del desempeño para conseguir

la aprobación, en caso de que no pueda intervenir en la economía. Esto, se ha
argumentado, es lo que hizo Fujimori al enfatizar el combate a la insurgencia en Perú
(Stokes, 2001). Por otro lado, se ha argumentado que atender otras dimensiones es
una estrategia para no rendir cuentas en sentido económico (Manin, Przeworski, &
Stokes, 1999). Sin entrar en esta discusión ni negar la importancia de las distintas
dimensiones del desepeño, atenernos a la dimensión económica nos ubica en la
corriente principal de la literatura sobre el tema, y en esta medida es deseable
centrarse en el aspecto económico del voto retrospectivo.

38
disonante, por su parte, tiene preferencias distintas a las del elector. 15 En su caso,

obtiene un pago de cada vez que .

Tanto el político como el elector descuentan el futuro a una tasa de .

En el primer período, la naturaleza decide qué tipo de político (congruente o

disonante) se encuentra en el gobierno. Éste toma una decisión. El elector observa el

resultado de esa decisión y decide si reelige al político ( ) o lo sustituye por su

competidor ( ), que será congruente con una probabilidad π. El juego concluye con

el político que se encuentre en funciones en el segundo período tomando una decisión.

El político congruente siempre escoge , mientras que en el segundo período,

dado que sus acciones ya no tienen consecuencias, el político disonante escogerá

. Entonces, lo importante es el comportamiento de éste último en el primer

período. Si el elector sabe con certeza que se trata de un político disonante, estará

mejor votando en su contra, haga lo que haga, pues aunque tome la decisión que lo

beneficia, reeligiéndolo obtendrá un pago de ∆, mientras que votando por otro obtiene

el pago que consiguió por la buena política, y juega a la probabilidad de que el

siguiente politico sea congruente y escoja de nuevo la buena política (descontando por

el futuro), consiguiendo un pago esperado de . Si va a ser expulsado, el

político disonante está mejor escogiendo la mala política, con un pago de , que

con la política favorable a los intereses del elector, que le daría un pago de .

15Como explica el propio Besley (2006, p. 109), esto puede ser debido a su
incompetencia, que le impone un costo a gobernar bien, o a que tiene compromisos
con grupos de interés cuyas preferencias son distintas a las del elector, o por tener
una agenda ideológica que quiere impulsar aún a costa del bienestar del elector.

39
Ahora bien, el elector no sabe si el político es o no congruente. Todo lo que observa es

si recibe o no un pago ∆ en el primer período. Si no lo recibe, sabe con certeza que se

trata de un político disonante. Si lo recibe, sabe que puede ser un político de cualquier

tipo, y enfrenta un dilema. Si es un político disonante, está mejor reemplazándolo, por

la razón ya expuesta. Pero si es un político congruente, prefiere retenerlo, pues así

recibirá un pago de ∆ en los dos períodos, mientras que si lo reemplaza sólo obtendría

la probabilidad de recibir ese pago en el segundo período.

Supongamos que el político disonante escoge una buena política y es reelecto.

Entonces obtendría un pago de , en vez del pago de que tendría si

escoge la mala política. Cuando el político disonante es paciente,16 su mejor estrategia

es escoger con una probabilidad de , mientras que el elector siempre está

mejor reeligiendo cuando observa ∆ y reemplazando en caso contrario.

Diagrama 1. Juego de voto retrospectivo con información asimétrica

16 Esta condición se cumple cuando .

40
!
!
! !! ! + ∆ + ! ! + ∆ ,!∆ + ! ∆!
!
M!
!

!! = !! ! ¬! ! ! + ∆ + 0,!∆ + ! " ∆!
! P c!

π!
!! ! + ! ! + ! ,!∆ + 0!
M!
N!
!! = !! !
¬! ! ! + 0,!∆ + ! " ∆!
!!
1(π!

Pd! !! ≠ !! !
!! ! + ! + ! ! + ! ,!0 + 0!
1−!! M!

¬! ! ! + ! + 0,!0 + ! " ∆!

Elaborado a partir de Besley (2006, pp. 108-111)

Hasta aquí el juego de Besley. A fin de facilitar su comprensión, el diagrama 1 presenta

una visualización de la secuencia y de los pagos asociados. Por la importancia de las

señales en el primer período, los pagos se dividen por una suma en la que el primer

término corresponde al pago en el primer período y el segundo término el pago en el

segundo período.

En los estudios referidos en la introducción, de este tipo de modelación se derivan

consecuencias observables con respecto al comportamiento del político en cuestión

durante su segundo período, en comparación con su comportamiento cuando enfrente

41
la posibilidad de reelección. Sin embargo, en nuestro caso queremos extraer

predicciones con respecto al bienestar del elector en dos tipos de ordenamientos

institucionales. Uno correspondiente al juego aquí reseñado, en el que la reelección es

posible, y otro en el que la reelección no está permitida. Podemos comparar el

bienestar en ambos ordenamientos utilizando el valor esperado para el elector de los

dos períodos contemplados en el juego. Nótese que el elector juzga a partir de las

señalas que recibe, en término de bienestar económico, al finalizar el primer período.

Si embargo, aunque el horizonte temporal de la decisión es inmediato, las

consecuencias sobre su bienestar alcanzan al siguiente período. Entonces, en lo

subsiguiente, derivamos del juego el bienestar esperado para el elector resultante de

los dos períodos presidenciales.

En primer lugar, observemos que, en todos los ordenamientos, en el primer período se

obtiene como un pago de ∆ con una probabilidad de π. Cuando no es posible la

reelección, independientemente de lo que haya ocurrido en el primer período, en el

segundo período inicia en el poder otra persona, que será un político congruente con

la misma probabilidad, generando un pago igual que en el primer período, ponderado

por el descuento del futuro. Así, el valor del juego para el elector cuando no hay

reelección es

(1)

Ahora, cuando la reelección está permitida y el político disonante es lo

suficientemente paciente, el valor del juego para el elector es

(2)

42
Es claro que

Ahora asúmase que el político disonante no tiene la paciencia necesaria para

considerar atractivo seleccionar la política que conviene al elector. 17 En ese caso,

y seleccionará con certeza . En esta situación, el valor del juego para el

elector será

(3)

Una vez más

Es decir que el elector siempre está mejor cuando hay reelección inmediata que

cuando la reelección está prohibida.18 Esto se debe a que la reelección permite a los

electores, si les toca en suerte un político congruente, retenerlo. Si la suerte les asigna

un político disonante, le da incentivos para comportarse como si fuera congruente

durante su primer período. Si estos incentivos son insuficientes, es posible

identificarlo por su verdadero tipo y expulsarlo. En cambio, cuando no hay reelección,

en cada ronda el elector queda a disposición del tipo de político que la suerte le

asigne.

De esta forma, hemos establecido que la teoría del voto retrospectivo implica que el

bienestar de los ciudadanos debe ser mayor cuando existe la posibilidad de reelección

inmediata, en comparación con la situación en la que ésta no es permitida. Sin

17 Es decir que .
18 El orden completo del valor de los tres juegos es .

43
embargo, es conveniente profundizar un poco más en la reflexión sobre los

mecanismos que vinculan el bienestar con las instituciones sobre reelección. En

particular, parece conveniente tomar en cuenta dos aspectos sobre la toma de

decisiones que el modelo no considera. La primera, se refiere a las alternativas de las

que dispone un presidente para tratar de influir en el bienestar de los electores,

anticipando un premio electoral. La segunda consideración es que en las democracias

presidenciales el jefe del ejecutivo no ve sus decisiones transformadas en políticas de

manera inmediata, sino que toma las decisiones en una ambiente marcado por la

división de poderes. En ocasiones, para ver sus preferencias transformadas en

políticas, necesitará del acuerdo tanto de otros cuerpos electos como de instituciones

no electas.

Como se verá, considerar tanto las alternativas de políticas como el papel de los

órganos de la división de poderes nos llevará a dar un carácter condicional a la

predicción que asocia mayor bienestar con la reelección presidencial y, por otro lado,

a generar nuevas predicciones sobre el efecto de las normas relativas a la reelección

presidencial sobre el propio régimen político.

La reelección presidencial en el marco de la división de poderes

Es razonable esperar que los políticos busquen influir en el bienestar de la población a

través de intervenciones y políticas que de una forma u otra implican el recurso al

44
gasto público.19 La búsqueda de reelección puede proporcionar un incentivo para

asignaciones subóptimas del gasto público, puesto que una asignación clientelista, que

otorga recompensas condicionadas a la lealtad electoral, presenta más seguridades

que la asignación del gasto a la producción de bienes públicos, cuyos efectos sobre la

economía son más permanentes y pueden producir un beneficio electoral, pero sin las

garantías implicadas en la asignación clientelista.20 Si los gobernantes obedecen a su

propio interés, producirán bienes particularizados que asignarán de forma clientelista

y la reelección no conducirá a mejor desempeño económico.

Es en este punto que intervienen las instituciones de división de poderes de las

democracias presidenciales. Es posible que cualquier efecto positivo de la posibilidad

de reelección esté condicionado al contexto político institucional. En particular,

cuando existe división de poderes los electores cuentan con dos agentes (el presidente

y el congreso) que pueden ser inducidos a disciplinarse mutuamente, maximizando el

interés del principal (Persson, Roland, & Tabellini, 1997). Uno de los recursos con los

que el congreso mantiene en control a la presidencia es precisamente mediante la

supervisión del gasto público (Persson & Tabellini, 2000).

19 Para una revisión de la investigación sobre las distintas formas en las que los
gobernantes intervienen en la economía, véase Wren (2006).
20 Véase Magaloni et al. (2006), para una formalizacion de la preferencia de los

políticos de los bienes privados sobre los públicos, y Diaz-Cayeros et al. (2007), para
evidencia sobre el mayor rendimiento electoral de los bienes privados que de los
bienes públicos. Kitschelt (2000), relaciona los bienes privados con el “vínculo
cientelista” entre políticos y ciudadanos; mientras que la dotación de bienes públicos
corresponde a un vínculo “programático”. Aunque en este modelo no tomamos en
cuenta la posible motivación programática de los presidentes, compartimos con esta
perspectiva el reconocer que tanto la dotación de bienes privados como la dotación de
bienes públicos son, ambas, formas en las que el político responde a los intereses de
los ciudadanos. Las circunstancias institucionales influyen en cuál de estas formas
adquirirá predominancia.

45
Otra razón fundamental es que las instituciones efectivas de división de poderes

atacan los problemas de información asimétrica característicos de las relaciones

principal-agente. Si las limitaciones para monitorear las acciones de los gobernantes

son el principal obstáculo del mecanismo de rendición de cuentas (Fearon, 1999;

Manin, Przeworski & Stokes, 1999), las instituciones que dividen y limitan el poder en

términos efectivos pueden solucionar estos problemas al promover la liberación de

información por parte de los gobernantes (Persson, Roland, & Tabellini, 1997; Persson

& Tabellini, 2000), y el grado en que los ciudadanos están informados tiene un

impacto positivo en el desempeño gubernamental (Adserà, Boix, & Payne, 2003).

Bajo esta idea, la existencia de instituciones que restringen el arbitrio del poder

ejecutivo tendrá el efecto de direccionar el gasto hacia la producción de bienes

públicos, pues, en comparación con la asignación clientelista, la mayoría en el

congreso también podría beneficiarse electoralmente de ellos. Esto tomando en

cuenta que tanto la presidencia como la mayoría legislativa están mejor produciendo

bienes públicos que sin intervenir en el bienestar de la población (es decir,

renunciando al beneficio electoral de esta intervención).

Ahora bien, estas instituciones que funcionan como agentes de los electores no son las

únicas a tomar en cuenta en el momento de evaluar si el gasto público es utilizado de

manera conducente al bienestar medio de la población. En particular, aún con

instituciones de división de poderes y existiendo un acuerdo entre ambos agentes en

producir bienes públicos, el financiamiento de éstos podría ser problemático. Las dos

fuentes de financiamiento dentro de las capacidades económicas de un país dado son

la creación de nuevos impuestos o la reasignación del gasto. En ambos casos, la

46
producción de bienes públicos produce descontento, sea por parte de quienes ven

reducido su ingreso por causa del nuevo impuesto o bien por parte de quienes dejan

de ser beneficiarios de políticas canceladas o reducidas. Por ello, resulta tentador

recurrir a mecanismos de gasto inflacionarios, obtener la reelección y lidiar con las

consecuencias después. Pero si esto es así, los agentes económicos reaccionan

reduciendo su inversión en cuanto observan el incremento del gasto, lo que impacta

negativamente en los niveles de crecimiento económico.

La existencia de instituciones no electas pero que influyen en el gasto del estado, como

un banco central autónomo, moderará estas tendencias. La presencia de estas

instituciones se dejará sentir no tanto en los niveles de gasto como en su

sustentabilidad. Por lo tanto, la existencia de un banco central autónomo, por sí

misma, evita que los agentes económicos disminuyan sus niveles de inversión aunque

observen incrementos en el gasto público.

Entonces, la existencia de instituciones que limitan la capacidad del ejecutivo para

determinar el tipo de bienes que produce como para definir las fuentes de su

financiamiento hace que los incentivos de reelección conduzcan al crecimiento. Sin

embargo, un presidente en esa situación institucional sabe que estaría mejor si

pudiese determinar por sí mismo la dirección del gasto público y su financiamiento,

pues podría direccionar el gasto en forma más eficiente desde el punto de vista

estrictamente electoral sin incurrir en sacrificios.

Sin instituciones de control, un presidente optará por garantizarse la reelección

produciendo bienes privados mediante gasto no sustentable. “Sin instituciones de

47
control” significa que tiene mayoría en el congreso y que los organismos no electos

como el banco central carecen de independencia. La vigencia efectiva de las

instituciones de control lo obligará a optar por la producción sustentable de bienes

públicos. Ahora bien, estas instituciones son endógenas en el sentido de que debemos

asumir que, si el presidente en funciones está en la posibilidad de hacerlo, la

posibilidad de reelección le proporciona un incentivo para eliminar esas mismas

restricciones y emprender su política preferida.

Esto nos deja frente a una creciente paradoja. Por un lado, bajo ciertos supuestos de

limitación del poder, muy frecuentes en las democracias presidenciales, la reelección

puede producir un desempeño económico mejor al que se tendría si no se tuviese esa

disposición. Sin embargo, la propia posibilidad de reelección proporciona incentivos

para minar su “ciclo virtuoso”. Si el presidente en turno está en condiciones, a fin de

mejorar sus expectativas de reelección, reducirá las limitaciones del poder

presidencial que representan los actores tanto electos (congreso) como no electos

(banco central).21 Pero si hace esto, entonces observaremos que producirá bienes

clientelistas financiados de manera no sustentable, y la reelección arrojará un

desempeño económico inferior al que se tendría si esta posibilidad no existiese. De

hecho, nótese que en este proceso la reelección conduce no sólo a peor desempeño,

sino que viene acompañada de un proceso de mayor autoritarismo en la medida en

que lleve a la supresión de la capacidad misma de las instituciones de control para

vetar las políticas del ejecutivo.

21No queremos decir que necesariamente suprimirá al congreso, pero sí puede, por
ejemplo, reducir sus atribuciones y ampliar sus propias facultades legislativas.

48
La contradicción deja de serlo en cuanto incorporamos en el análisis las condiciones

que hacen posible o no que el presidente proceda a concentrar el poder.

Una observación preliminar de los casos representados por Perú, bajo Fujimori, de

Venezuela, bajo Chávez, y Ecuador y Bolivia en la actualidad, sugiere que el deterioro

de las instituciones democráticas se asocia a la adopción de la norma de reelección

presidencial. En cambio, en Argentina, Brasil, Colombia y la República Dominicana no

parece haberse producido este deterioro ni antes ni después de la reforma

constitucional habilitando la posibilidad de reelección inmediata. Esto sugiere que

sólo en los cuatro primeros casos la reelección inmediata sirvió para consolidar un

proyecto personalista de poder y excluir a la oposición. Por tanto, tendríamos que

buscar las condiciones en las que la habilitación de la reelección es parte de un

conjunto de medidas con las que un liderazgo plebiscitario se consolida y concentra el

poder a costa de los espacios y los derechos de la oposición.

El propio Carey (2003) proporciona algunas pistas al exponer, a manera de hipótesis,

que la naturaleza del proceso de negociación de la reforma determina si los

presidentes se valdrán de ella para concentrar el poder. Esto último ocurrirá, dice,

cuando los presidentes logran aprobar la reforma sin necesidad de negociación con

partidos de oposición, mientras que la rendición de cuentas se verá promovida

cuando las reformas sobre reelección se dan en condiciones de mayor equilibrio de

fuerzas. Por su parte, Negretto (2008) muestra que cuando la oposición tiene

capacidad de veto en los procesos de diseño constitucional, entonces condicionará su

apoyo a reformas como la reelección a la obtención de instituciones que garanticen un

lugar para las minorías.

49
Para generalizar sobre esta observación, se puede decir que el presidente con

posibilidades de reelección tiene un incentivo para cambiar las reglas que limitan su

discreción sobre la determinación del gasto. Sin embargo, el grado en que actores con

preferencias distintas (i.e., la oposición) tengan efectivamente poder sobre las

instancias de decisión determinará si el presidente podrá o no modificar las reglas. El

diagrama 2 expresa visualmente las relaciones causales aquí hipotetizadas. Las flechas

sólidas significan la presencia de una relación causal entre variables, en la dirección

indicada por la flecha. Las flechas con rayas indican que la variable al inicio de la

flecha condiciona el tipo de relación causal que se da entre dos variables.

Diagrama 2. Relación entre disposiciones sobre reelección presidencial y crecimiento

económico

Banco Inversión
Central

Disposiciones Gasto Crecimiento

sobre reelección público económico

División de
poderes
Fuerza de
oposición
(vetos efectivos)

Cuando existen instituciones que limitan a la presidencia y la oposición tiene la

posibilidad de bloquear intentos por reformarlas, entonces el presidente que busca

50
reelegirse tendrá incentivos para producir bienes públicos de manera sustentable, lo

que resultará en mayor crecimiento económico que el obtenido bajo un sistema sin

reelección. En cambio, si la oposición no es fuerte, el presidente hará uso de su poder

para reformar las instituciones que lo limitan, en una dirección tendiente al

autoritarismo, y permitiéndose políticas particularistas sin financiamiento

sustentable, lo que redunda en menor crecimiento.

Se debe hacer aquí una precisión importante. En el corto plazo, y de acuerdo con el

modelo antes planteado, la reelección siempre motiva a los presidentes a atender el

bienestar material de los ciudadanos individuales, y en cada elección estos siempre

resultan mejor atendidos. Sin embargo, dado que las políticas escogidas para

conseguir este fin son distintas, sus consecuencias agregadas y de largo plazo son

diferentes. Las políticas sustentables de producción de bienes públicos benefician a

una mayor cantidad de personas (no distinguen, por definición, entre leales y no

leales), son menos propensas a las crisis y se mantienen en el tiempo. Por lo tanto, aún

si a corto plazo el elector mediano es igualmente beneficiario de la reelección, sin

importar el diseño institucional, a largo plazo esperamos que las reelección impacte

sobre el bienestar material de manera positiva sólo en presencia conjunta de

instituciones que limitan el poder presidencial.

Estas últimas consideraciones nos llevan a replantear los términos del debate en una

dirección de hipótesis observables. Si bien, como se afirmó al principio, la reelección

no puede al mismo tiempo, en un mismo país, incrementar la rendición de cuentas y

asociarse con autoritarismo y abuso de poder, las dos posturas pueden ser parte de

una misma proposición si el efecto previsto de la reelección sobe la utilidad de los

51
electores es condicionado a las características del contexto político institucional.

Entonces, una hipótesis menos general pero más precisa indica que la reelección

inmediata tiene efectos positivos sobre el bienestar medio de los ciudadanos

únicamente si ésta se da en el contexto de instituciones que dividen y limitan el poder

presidencial. En caso de que estas instituciones no esté presentes o no sean efectivas,

deberíamos esperar que la reelección no produzca una diferencia sustantiva con

respecto a su prohibición, pues los beneficios que le reportan a grupos de electores

leales son contrarrestados por la volatilidad asociada con políticas no sustentables.

Por el otro lado, cuando no existe una oposición con capacidad de poner vetos a las

estrategias reformistas del presidente, la reelección representa un incentivo para

modificar las instituciones en forma tal que garanticen una mayor discreción al

ejercicio del gasto, redundando en una eliminación de los poderes que limitan el

poder del ejecutivo. De esta forma, una nueva hipótesis es que la reelección estará

asociada con un ejercicio autoritario del poder cuando (y sólo cuando) la oposición no

ocupe los espacios de veto que le permitan resistirse a los ataques del presidente.

Conclusiones

En este capítulo hemos partido de la teoría del voto retrospectivo para derivar

consecuencias observables sobre la asociación entre las disposiciones sobre

reelección y el bienestar de los electores. Demostramos que la teoría del voto

retrospectivo implica cuando la reelección inmediata es posible, el bienestar de los

electores es mayor que cuando la reelección inmediata está prohibida, aún

52
considerando distintas motivaciones entre los políticos y distintos grados de

impaciencia en la obtención de las recompensas por parte de éstos.

Esta primera implicación fue sometida posteriormente a las características de la toma

de decisiones propias de los sistemas presidenciales, fundamentalmente en lo que se

refiere a las alternativas de políticas para influir en el bienestar de los electores y la

división de poderes. De nuestro análisis se derivan dos hipótesis:

1. La reelección influye positivamente en el bienestar de los electores cuando se

da en el contexto de instituciones efectivas de división de poderes.

2. La reelección conduce a situaciones de autoritarismo cuando la oposición

carece de poder de veto.

Antes de concluir, es necesario aclarar un aspecto sobre la relación entre el presidente

y su partido, de cara a la relación entre reelección y rendición de cuentas. Es usual

asumir que el presidente y su partido tienen preferencias similares. Una posible

crítica al modelo y a las hipótesis aquí presentadas sería extender este supuesto y

afirmar que el presidente en funciones tiene un interés en que el candidato de su

partido sea ganador en la siguiente elección. Este supuesto es razonable. De hecho, los

electores, con reelección o sin ella, utilizan su voto para sancionar al partido

gobernante (v.gr. Cheibub & Przeworski, 1999; Duch & Stevenson, 2005), lo que indica

que utilizan el castigo electoral al partido como una forma de castigar al gobernante.

Más allá de iniciar una discusión sobre el grado en que este supuesto es o no válido,

nos centramos en sus consecuencias sobre el comportamiento de los gobernantes y

sus efectos sobre el bienestar, que es lo que nos interesa. Es decir, si a los presidentes

53
en funciones les interesa la elección del candidato de su partido tanto como les

interesa la propia, la reelección no es necesaria como incentivo y el bienestar

observado será igual con o sin reelección. En cambio, si a los presidentes les interesa

más su propia reelección de lo que les interesa la elección de un candidato de su

partido, entonces el incentivo operará en la forma indicada y la reelección tendrá una

diferencia observable en términos de bienestar.

El siguiente capítulo evaluará si la evidencia es o no consistente con estas hipótesis.

Nótese, antes de proceder, que nuestro análisis únicamente contempla dos normas:

que la reelección inmediata sea posible o que esté prohibida. Sin embargo, como se vio

en el capítulo 1, las posibilidades en cuanto a las disposiciones son más amplias. Por lo

tanto, algunas de nuestras pruebas empíricas permiten evaluar el desempeño de

distintos arreglos institucionales sobre la posibilidad de reelección.

54
Capítulo 3. Reelección presidencial y desempeño. Evidencia empírica (I).

En este capítulo se estima el impacto de la reelección presidencial inmediata sobre

dos medidas directas del bienestar de las personas: una, el producto de los países y la

otra, los cambios relativos en los niveles de pobreza. En ambos casos, la teoría predice

un impacto positivo en los niveles de bienestar producido por la reelección inmediata.

Nuestros resultados en general son consistentes con estas hipótesis, con un matiz

importante: la relación entre reelección inmediata y bienestar es positiva sólo cuando

existe un marco institucional de restricción al poder.

A continuación, se evalúa una implicación adicional del marco teórico, que es sobre

los incentivos de la reelección sobre la concentración del poder en la figura del

presidente. Nuestros resultados dan poco soporte a las preocupaciones que la

reelección despierta con respecto a la estabilidad democrática.

Reelección y crecimiento

Para poner a prueba esta relación entre normas sobre reelección y crecimiento

económico, reproducimos el procedimiento llevado a cabo por Barro & Lee (2010)

para evaluar la asociación entre capital humano e ingreso, consistente en añadir, en

un modelo explicativo del producto por trabajador a partir de la contribución del stock

de capital, la variable independiente de interés. El modelo es cómodo porque reúne

todos los factores relevantes en una sola variable teóricamente justificada y permite

sacar ventaja del modelo aditivo de la regresión añadiendo las variables apropiadas

para la hipótesis a considerar.

55
El análisis es con información de 18 países de América Latina en el período 1951-

2007. La variable a explicar está dada por el logaritmo natural del PIB real por

población en edad de trabajar (15 a 64 años). El modelo controla por el stock de

capital físico por trabajador.22 Analizamos el efecto de dos variables. En primer lugar,

las disposiciones sobre reelección. La variable especifica la disposición constitucional

en materia de reelección presidencial vigente en cada país, para cada año: prohibición

absoluta; reelección no consecutiva, con un período intermedio; reelección no

consecutiva, con dos períodos intermedios; reelección inmediata y reelección

indefinida. Cada categoría entra como variable dummy al modelo, quedando como

grupo de comparación la correspondiente a la prohibición absoluta de reelección.

Ahora bien, si el argumento en contra de la reelección inmediato es correcto, esta

disposición reduciría la rendición de cuentas en situaciones en las que el poder

político tiende a concentrarse y las instituciones de limitación son débiles. Para

evaluar adecuadamente esta expectativa, se recurre a la medición elaborada por el

Polity Project (Marshall, Jaggers, & Gurr, 2009). En particular, se utiliza la variable

xconst, que mide el grado en que existen “restricciones institucionales a los poderes de

toma de decisiones del jefe del ejecutivo” (id.). Esta variable adquiere valores de 1 a 7,

con mayores valores indicando un mayor grado de restricción al poder ejecutivo.

22 Al igual que Barro & Lee (2010) al construir esta variable seguimos a Bernanke &
Gürkaynak (2001). Para el país i, se genera un valor inicial de stock de capital físico
(K) mediante Ki,0 = Ii,1/(gi,1 + ). Donde I1 es el flujo de capital en el año 1, g1 es la tasa
de crecimiento media en los diez años posteriores y  es una tasa de depreciación
igual a 0.06. En los años posteriores al inicial, se obtiene Ki,t = Ki,t–1(1-) + Ii,t. I es
medido con la razón de la inversión per cápita sobre el PIB per cápita. Los datos para
la variable dependiente y la independiente de control provienem de Heston, Summers
& Aten (2009).

56
Como la teoría sobre el voto y la rendición de cuentas únicamente aplica a las

democracias competitivas, sólo entran en el análisis los países que en un año

determinado eran democracias, en la clasificación de Mainwaring y Brinks (2008).23

Esta selección suprimió de la muestra los casos de xconst de máxima concentración de

autoridad en el ejecutivo, correspondientes a los valores 1 y 2. Por lo tanto, el

indicador fue recodificado para que el valor mínimo registrado se transforme de 3 a 0

y el máximo de 7 a 4.

El cuadro 1 muestra la distribución de las normas para reelección para los 18 países

durante cada uno de los años incluidos en el análisis.

Cuadro 1. América Latina 1951-2007. Normas sobre reelección

presidencial en países democráticos (país-año)
Frecuencia Porcentaje
Prohibida 68 15.7
No consecutiva (2 períodos) 81 18.7
No consecutiva (1 período) 233 53.8
Inmediata 32 7.4
Indefinida 19 4.4
Total 433 100
Fuente: Estimación propia con base en los textos disponibles en
Fernández Sarasola (2009).

Con la información así reunida se obtuvo una base de datos de tipo panel en la que la

unidad de observación es el país-año.

La especificación del modelo a estimar es:

(1)

23 Por este criterio, Paraguay no cuenta con una sola observación en el modelo.

57
donde t se refiere al producto por trabajador correspondiente al país i en el año t. R

representa un conjunto de variables dummy que indican las reglas sobre reelección

vigentes en un lugar y momento específicos. P se refiere a la variable sobre

restricciones al poder presidencial, tal y como es medida por el indicador xconst. Se

modela la interacción entre reglas sobre reelección y xconst, a estimar con el

coeficiente .24 S representa una serie de variables de control que varían tanto entre

países como para cada país: stock de capital, logaritmo de la población y la población

matriculada en primaria y secundaria por cada 10 mil habitantes.25 Se incluye una

variable indicando el año (1951=0), a fin de controlar por posibles efectos cíclicos.

Los resultados del modelo son susceptibles a la influencia de características de los

países no observadas, produciendo un sesgo en los estimadores arrojados. Estas

características pueden ser controladas con un modelo de efectos fijos, incluyendo una

dummy para cada uno de los países, salvo uno de comparación. Esta especificación es

debidamente reportada. Sin embargo, presenta algunos inconvenientes, dadas las

características de nuestra variable independiente de interés. De los 17 países

incluidos en el análisis, 11 no presentan variación en las normas sobre reelección

durante los años en que se consideran democráticos. Como las dummies para estos

países tienen una correlación perfecta con R, la técnica de efectos fijos es inapropiada.

Cuadro 2. Determinantes del producto por trabajador

24 Tal como se presentan los datos, en los países con reelección indefinida el único
valor existente para el índice xconst es 6. Dada esta falta de variación, no se incluye la
interacción correspondiente. Los resultados reportados en el cuadro 2 no varían en lo
sustancial si se excluye a estas 23 observaciones.
25 La población y el stock de capital provienen de Heston, Summers & Aten (2009);

población matriculada proviene de Banks (2011).

58
 Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4
Variable dependiente: ln (PIB real por trabajador) (efectos (efectos (efectos (efectos
aleatorios) fijos) aleatorios) aleatorios)
Reglas sobre reelección (grupo de comparación:
reelección prohibida)
(1) No consecutiva, 2 períodos -0.703* -0.890** -0.705*
[0.322] [0.341] [0.322]
(2) No consecutiva, 1 período -0.209 -0.372 -0.209
[0.287] [0.306] [0.287]
(3) Inmediata -0.459 -0.64 -0.187
[0.348] [0.367] [0.194]
(4) Indefinida -0.286 -0.368*
[0.150] [0.160]
(5) = (3) + (4) -0.406
[0.316]
(6) xconst 0.029 -0.014 0.030 0.053**
[0.074] [0.079] [0.074] [0.013]
(7) = (1) X (6) 0.172* 0.218* 0.173*
[0.081] [0.086] [0.081]
(8) = (2) X (6) 0.002 0.046 0.002
[0.075] [0.080] [0.075]
(9) = (3) X (6) 0.073 0.122 0.052
[0.102] [0.106] [0.068]
(10) = (5) X (6) 0.056
[0.090]
(11) Stock de capital (ln) 0.200** 0.198** 0.201** 0.197**
[0.023] [0.023] [0.022] [0.023]
(12) Población (ln) -0.220** -0.215** -0.221** -0.089
[0.072] [0.073] [0.071] [0.067]
(13) Matrícula en prim. y sec. por cada 10 mil hab. 0.0001** 0.0001** 0.0001** 0.0001**
[0.000] [0.000] [0.000] [0.000]
(14) Año (1950=0) 0.008** 0.008** 0.008** 0.005**
[0.002] [0.002] [0.002] [0.002]
(15) Media/país de (12) 0.407** 0.408** 0.281*
[0.120] [0.120] [0.117]
Constante 7.348** 11.257** 7.350** 7.099**
[0.938] [0.683] [0.937] [0.887]
Observaciones 431 431 431 431
Número de países 17 17 17 17
Errores estándar entre corchetes
** p<0.01, * p<0.05

59
Por este motivo, recurrimos a un modelo de efectos aleatorios para analizar los datos.

Estos modelos, en sí mismos, no controlan por características de los países no

observadas. Para obtener este control, se recurre a la técnica recomendada por Bell y

Jones (2012) y Gelman y Hill (2007). Se incluye en el modelo una variable consistente

en el promedio para cada país de alguna de las variables incluidas en . En (1), el

término representa el efecto de esta variable que, más allá de la interpretación

sustantiva, cumple la función de controlar por las características no observadas de los

países o, si se prefiere, el “contexto”. En el modelo, utilizamos el promedio del

logaritmo de la población.26

El modelo no incluye un término de interacción para el caso de la reelección

indefinida debido a que en los datos no existe variación suficiente: todos los casos de

reelección indefinida se presentan con un valor de 2 para xconst, por lo que el término

de interacción es redundante.

Los resultados se presentan en el cuadro 2. El primer modelo presenta los resultados

con el método de efectos aleatorios. Los coeficientes del modelo 2 corresponde al

método de efectos fijos. Como se argumentó, esta última especificación no resulta

apropiada para la estructura de los datos. Sin embargo, los resultados son

consistentes con los aportados por el modelo adecuadamente especificado. En lo

sucesivo, limitamos nuestros comentarios a los resultados presentados en el modelo

1. El modelo 3 colapsa en una sola variable el diseño de reelección inmediata con el de

reelección indefinida. Finalmente, en el modelo 4 se compara la reelección inmediata

Se probaron distintas especificaciones con los promedios stock de capital y tasa de

26

matriculación. Los coeficientes resultantes no resultaron significativos.

60
contra el resto de las disposiciones, sin distinguir entre ellas. Como se verá estos dos

últimos resultados servirán para confirmar los presentados por el modelo 1.

A partir de la ecuación (1), el signo y la significancia de los coeficientes

correspondientes a las reglas sobre reelección nos indican la diferencia en el

logaritmo natural del PIB por trabajador de cada regla en comparación con el

logaritmo natural del PIB por trabajador bajo la prohibición de reelección bajo una

condición muy particular, que es cuando las restricciones al poder presidencial

registran el mínimo observado (xconst=0).27 Entonces, cuando las restricciones al

poder presidencial tienen su nivel mínimo, el logaritmo natural del PIB por trabajador

bajo la reelección con dos términos intermedios es inferior en 0.7 al registrado bajo la

prohibición de reelección. Dada la no significancia de los coeficientes, entendemos que

el logaritmo natural bajo las reglas de reelección inmediata, reelección con un período

intermedio y reelección indefinida no es distinto al de la reelección presidencial,

cuando las restricciones en el poder presidencial tienen el nivel mínimo observado.

Por otro lado, siguiendo a la ecuación (1), la no significancia del coeficiente

correspondiente a la variable xconst indica que el logaritmo del PIB por trabajador es

el mismo para cualquier nivel de restricciones al poder presidencial., en condiciones

de reelección prohibida Para evaluar el nivel del producto para el resto de las reglas

sobre reelección y valores de xconst mayores a cero, es necesario hacer uso de los

términos de interacción.

27Para la interpretación de los modelos de regresión con términos de interacción,

consúltese Brambor, Clark, & Golder (2006), a quienes seguimos muy de cerca,
especialmente en la estimación de los efectos marginales y la obtención de los
intervalos de confianza correspondientes.

61
Si bien los coeficientes para estos términos no alcanzan la significancia estadística,

esto no implica que se deban descartar y escoger la especificación sin interacciones.

Es necesario evaluar primero el impacto de la variable de interés (la regla sobre

reelección) sobre la dependiente para distintos niveles de la variable moduladora

(consistente en las restricciones al poder ejecutivo), y la significancia del impacto para

cada uno de estos niveles (Brambor, Clark, & Golder, 2006).28

El efecto marginal de las reglas relativas a la reelección sobre el producto por

trabajador puede ser calculado obteniendo la derivada parcial en R de la ecuación (1):

(2)

La ecuación 2 expresa de manera explícita cómo el efecto de las reglas sobre

reelección está condicionado a las características del régimen político, en particular al

grado en que el poder está restringido.29 En el caso de la modelación reportada en el

cuadro 2, el efecto marginal consiste en la diferencia del logaritmo del PIB por

trabajador bajo la regla evaluada, en comparación con el grupo de comparación, que

está formado por la prohibición de reelección. Entonces, el nivel de la variable

dependiente para las distintas reglas de reelección es relevante y los distintos niveles

de restricción del poder ejecutivo es relevante. La gráfica 1 muestra estos valores

(transformados a dólares). Al calcularlos, se mantiene a las variables de control en su

28 Adicionalmente, siguiendo las indicaciones de Kam & Franzese (2007), se realizó

una prueba de significancia conjunta de los coeficientes de reglas sobre reelección y
cada uno de sus correspondientes términos de interacción. En lo tres casos, los
términos fueron conjuntamente significativos al menos al 10 por ciento.
29 Nótese que, cuando no es significativo, . Sin embargo, la varianza de es
incorporada en el cálculo de los intervalos de confianza del efecto marginal.

62
valor medio y se utiliza la constante promedio para los países (reportada en cuadro

2).

El primer aspecto a destacar con estas estimaciones es que el valor para la regla de

reelección inmediata es superior a todas las alternativas institucionales en cuanto se

presentan restricciones al poder presidencial. Como habíamos establecido, cuando

xconst=0, el PIB por trabajador bajo reelección inmediata es igual al presentado bajo

condiciones de reelección prohibida (U.S. $14,854). En cuanto incrementa el nivel de

restricciones, el PIB por trabajador en condiciones de reelección inmediata comienza

a aumentar de manera progresiva y a separarse del valor bajo la prohibición de

reelección, hasta llegar a los U.S. $19,883 cuando las restricciones al poder

presidencial llegan al valor máximo.

63
La diferencia observada del PIB por trabajador cuando la reelección inmediata está

permitida y el PIB por trabajador cuando está prohibida es el efecto marginal de la

reelección, que, como puede observarse, es condicional al valor de x_const. El hecho

de que el impacto marginal sea creciente con la mayor restricción al ejecutivo es

consistente con nuestra hipótesis. Sin embargo, es necesario aún definir si esta

diferencia es significativa desde un punto de vista estadístico. Para ello, se estima la

ecuación (2) para cada nivel de xconst y, a partir de los errores estándar, los

intervalos de confianza de 95% correspondientes. Cuando el intervalo de confianza no

pasa por cero, el efecto marginal se considera significativo. La gráfica 2 presenta los

resultados.30

Una vez que se toma en cuenta la varianza de la estimación del efecto marginal,

tenemos que el logaritmo del PIB por trabajador cuando existe la reelección inmediata

es indistinguible del logaritmo del PIB por trabajador cuando la reelección está

prohibida (i.e., su diferencia es indistinguible de cero) para niveles bajos de

restricción del poder presidencial. En cambio, en los dos niveles de mayor restricción

presupuestal, el efecto marginal de la reelección inmediata sobre el logaritmo del

trabajador es positivo y significativo. Es decir, en comparación con la prohibición de

reelección, la reelección inmediata arroja un mayor producto, pero únicamente en

condiciones de alta restricción al poder del Ejecutivo.

30Para efectos de presentación visual, se tomó a xconst como una variable continua, lo
que se refleja en la forma suavizada de las curvas de los extremos del intervalo de
confianza. Por supuesto, los valores de estos extremos son exactamente iguales si se
calculan para los valores discretos de la variable.

64
Por su parte, la regla de reelección tras un período intermedio presenta una diferencia

en el PIB per cápita muy reducida con respecto a la norma de prohibición (de 32

dólares cuando xconst=0 y de 123 dólares cuando xconst=4). Utilizando el mismo

procedimiento, se encontró que el efecto marginal de la regla de reelección con un

período intermedio con respecto a la prohibición de reelección no es significativo para

ninguno de los valores de xconst; es decir, el producto bajo la reelección con un

período intermedio es indistinguible del arrojado bajo la prohibición de reelección,

para cualquier nivel de restricciones al poder del ejecutivo.

La reelección con un período intermedio tiene el efecto de retrasar la posible

recompensa, así como de hacerla más incierta: la probabilidad de ser reelecto si se

tiene un buen desempeño está condicionada al desempeño del gobierno en turno. De

65
esta forma, para el/la presidente en funciones, en particular para los del tipo

“disonante”, tienen un mayor peso las recompensas de corto plazo. Es posible que un

modelo que tomara en cuenta la paciencia de los actores podría dar con las

condiciones en las que un presidente disonante emularía a uno congruente con

reelección tras un período intermedio. Los resultados aquí obtenidos parecen indicar

que, en promedio, retrasar y condicionar la recompensa un período elimina el control

ciudadano sobre el desempeño.

Falta por establecer si la regla de reelección inmediata presenta mejores resultados

que la regla de reelección con un período intermedio. La gráfica 3 presenta el efecto

marginal de la reelección inmediata con respecto a la reelección con un período

66
intermedio, con los respectivos intervalos de confianza.31 Los resultados muestran

que el efecto marginal de la reelección inmediata con respecto a la reelección tras un

período es indistinguible de cero cuando las restricciones al poder del ejecutivo son

bajas. En cambio, para los valores más altos de xconst (2, 3 y 4), el efecto marginal de

la reelección presidencial es positivo y significativo. De esta forma, tenemos que la

reelección inmediata presenta mejores resultados económicos que cuando la

reelección está prohibida y que cuando está permitida tras un período, siempre que

existan altas restricciones al poder del ejecutivo.

Comentario aparte merece el comportamiento observado en la regla que retrasa dos

períodos la posibilidad de reelección. En todas las circunstancias, esta regla presenta

el peor desempeño económico. Su impacto marginal con respecto a la prohibición

absoluta es negativo, aunque su magnitud se va reduciendo conforme aumenta el nivel

de restricción al poder presidencial. El impacto marginal es significativo en todos los

niveles de xconst, salvo 4 (no reportado). Esto es: hace falta un grado extremo de

limitación al poder presidencial para anular el impacto nocivo de la reelección tras

dos períodos sobre el desempeño económico.

El resultado para la regla de reelección con un período intermedio no es del todo

extraño a nuestro marco teórico, como se pudo apreciar. En cambio, este mal

desempeño de la regla de reelección con dos períodos intermedios resulta ajeno al

razonamiento que hemos seguido. Juan Linz (1997, pp. 51-2) ha anotado algunas

31 Para estimar el efecto marginal, se reprodujo el modelo 2 del cuadro 2, pero usando
como grupo de comparación la reelección con un período intermedio. La selección del
grupo de comparación es una decisión de conveniencia que puede cambiar el valor y
la significancia de los coeficientes, pero no altera los resultados en sentido sustantivo.

67
dinámicas indeseables que son propias de este arreglo y que podrían tener un efecto

sobre el desempeño. En particular, es susceptible a la división dentro de las filas del

partido en el gobierno debido al enfrentamiento entre el presidente en funciones,

intentando marcar su independencia, y el presidente anterior, intentando promover

sus oportunidades de reelección. Este último, estará más preocupado en conseguir

que el sucesor al presidente actual sea una persona que apoye posteriormente su

candidatura (a lo que el presidente en turno usualmente se opondrá) que en los

improbables efectos que un mal desempeño (inducido por la división interna) tendrá

sobre sus perspectivas cuando él sea candidato. Cuando sólo hay un período

intermedio, puede añadirse, el presidente en turno tiene que apoyar la candidatura

del expresidente, por lo que existen más incentivos a la cooperación.

Finalmente, tenemos el caso de la reelección indefinida. Dados los problemas de falta

de variación suficiente en la información que ya comentamos, no podemos llegar muy

lejos en las conclusiones sobre el desempeño económico bajo este diseño

institucional. Podemos decir que, en los niveles de restricción al ejecutivo asociados

con esta norma, el desempeño económico es inferior al observado para la reelección

inmediata por un sólo período.

Este resultado parece un tanto paradójico, pues del razonamiento teórico que

presentamos en el capítulo anterior podría concluirse que lo que aplica para un

período se extiende para períodos indefinidos. Sin embargo, Smart & Sturm (2006)

han demostrado que, si asumimos que la reelección indefinida hace más valiosa la

presidencia, entonces la reelección indefinida reduce los incentivos de los políticos

divergentes para comportante sinceramente. Esto reduce la capacidad del electorado

68
para distinguirlos con respecto a los congruentes, lo que a largo plazo disminuye el

bienestar.

Con los datos que tenemos, no podemos saber si esta diferencia en el desempeño se

sostendría para distintos niveles de restricción al poder del ejecutivo. Sin embargo,

para verificar la inferioridad del diseño de reelección indefinida, el modelo 3

reproduce el modelo 1, con la excepción de que las reelección inmediata por un

período y la reelección indefinida son colapsadas en una sola categoría. El resultado es

similar al presentado en la gráfica 2, con el efecto marginal positivo y significativo

únicamente cuando xconst tiene los valores 3 y 4. Sin embargo, la magnitud de este

efecto marginal se ve disminuida (véase cuadro 3, más adelante).

Si los resultados hasta presentados hasta ahora son correctos, una implicación es que

el desempeño económico bajo la reelección inmediata por un período es superior que

el presentado por el conjunto de todas las demás reglas sobre reelección. El modelo 4

del cuadro 2 presenta los resultados de un análisis en el que únicamente se incluye

una dummy indicando cuando existe reelección inmediata, por lo que el grupo de

comparación viene dado por el resto de las reglas. A partir de los resultados, se estima

el efecto marginal y se estima su significancia. La gráfica 4 muestra visualmente los

resultados, que son consistentes con nuestros anteriores hallazgos al mostrar un

efecto marginal positivo y significativo para los valores más altos de xconst.

69
El cuadro 3 resume los hallazgos obtenidos hasta el momento. Se muestra el efecto

marginal de la reelección inmediata sobre el logaritmo del PIB por trabajador, según

el nivel de restricciones al ejecutivo, bajo distintas especificaciones, junto con su

significancia. El valor en expresión logarítmica no tiene fácil interpretación sustantiva,

especialmente porque su magnitud es relativa, por ejemplo, al grupo de control que se

toma en cuenta. Por este motivo, se presenta el valor del efecto marginal en dólares.32

De acuerdo con los datos presentados, manteniendo constantes diversos

determinantes observados y no observados del producto, un cambio de la prohibición

32 La ecuación (2) arroja el valor para el logaritmo del producto. Para el efecto
marginal en dólares es necesario, primero, obtener el exponencial de ambos lados de
la ecuación (1). Después, se calcula , donde u es el lado derecho de
la ecuación (1). En u, se sustituye por el valor medio de cada variable.

70
de reelección a la reelección inmediata por un período se asocia con un incremento de

entre 3,200 y 4,400 dólares por trabajador, pero únicamente en un contexto de altas

restricciones al poder presidencial. En cambio, si estas restricciones son bajas, no

habrá cambios en el producto asociados con las diferencias entre prohibición y

reelección inmediata. Si se evalúa el efecto sobre el producto comparando a la

reelección inmediata con todas las alternativas existentes, la diferencia es de entre 3

mil y 4,500 dólares, siempre que se trate de un contexto de alta restricción al poder

presidencial.

Cuadro 3. Efecto marginal de reelección presidencial inmediata sobre

logaritmo del PIB por trabajador (expresado en dólares entre paréntesis
Reelección inmediata Con respecto a todas
Con respecto a
xconst e indefinida con las demás
prohibida
respecto a prohibida disposiciones
0 0 0 0
1 0.073 0.056 0.052
(1,022.1) (788.8) (1,510.4)
2 0.146 0.112 0.104
(2,098.6) (1,625.0) (3,020.8)
3 0.219* 0.168* 0.156*
(3,231.5) (2,510.8) (4,531.2)
4 0.292* 0.224* 0.208*
(4,423.1) (3,448.4) (6,041.5)
* p<0.05
Estimado a partir de los coeficientes del cuadro 2

Impacto sobre reducción de la pobreza

Otra forma de estimar el impacto de la reelección sobre el bienestar material puede

ser obtenida centrándose ya no en la asociación entre determinadas instituciones con

distintos niveles de riqueza, sino en qué hacen determinadas instituciones con la

riqueza existente. Generar riqueza con patrones de concentración en una minoría,

71
para efectos de la hipótesis de rendición de cuentas, vale tanto como no generarla,

pues un patrón de este tipo no será recompensado electoralmente o lo será menos que

si el presidente en turno hubiese tomado las medidas a su alcance para maximizar el

número de beneficiarios de la nueva riqueza generada. Entonces, si la teoría sobre

rendición de cuentas es correcta, es de esperarse que cuando existe la posibilidad de

reelección inmediata se generen patrones de crecimiento del tipo “pro-pobre”, por la

vía, precisada por Kraay (2004), de incrementar la sensibilidad de la pobreza al

crecimiento económico.

Una inspección preliminar de los datos muestra que podría estarse presentado el

efecto previsto. En la gráfica 5 puede observarse como la reducción de la pobreza

asociada con el incremento del PIB per cápita es más pronunciada bajo la regla de

reelección presidencial inmediata que bajo el conjunto de las otras alternativas.

72
Para poner a prueba esta implicación, se realiza un modelo de reducción de la pobreza

siguiendo la especificación de Bourguignon (2003). Se utilizan los datos de pobreza

compilados en PovcalNet (Chen & Ravallion, 2009). La variable dependiente consiste

en el cambio medio anual en los niveles de pobreza (población que vive con hasta 2

dólares diarios) registrados en el período formado por los dos años más próximos en

los que existe información. El cambio está expresado en términos porcentuales.

Con datos de Heston, Summers, & Aten (2009) se calcula el cambio porcentual medio

anual del PIB per cápita en el mismo período para el que se calculó el cambio en los

niveles de pobreza. Las variaciones en los niveles del producto per cápita, se sabe, son

la principal fuente de los cambios en los niveles de pobreza (Kraay, 2004).

73
Para determinar el efecto de las normas sobre reelección, se incluye una variable que

indica la posibilidad de reelección inmediata. La variable se construye como la

proporción de años que, en el período de la medición del cambio en la pobreza, estuvo

vigente la norma sobre reelección inmediata. En 122 casos esto es igual a cero y en 22

es igual a 1. Únicamente en tres ocasiones la variable presenta un valor intermedio.

Esta variable se interpreta exactamente como una dummy indicando la vigencia de la

norma de reelección y teniendo como grupo de comparación al resto de las normas.33

Se añade un término de interacción entre esta última variable y el cambio en el PIB

per cápita.

El modelo replica el principio de la doble diferencia. Al evaluar el impacto del cambio

en el tiempo para el producto sobre el cambio en el tiempo de la pobreza, se controla

implícitamente por las variables no observadas cuyo valor se haya mantenido

constante en el tiempo. De igual forma, se añade un conjunto de variables que podrían

afectar al resultado. El modelo controla por el cambio medio anual en el índice de Gini,

calculado de la misma forma que el cambio en la pobreza y con datos de la misma

fuerte. También se incluye el cambio medio anual en la población matriculada en

primaria y secundaria, la inflación media anual y el logaritmo natural de la población.

Finalmente, se incluye una variable de naturaleza política. En fechas recientes, el

incremento de países que habilitan la reelección inmediata se ha dado de manera

conjunta a un creciente éxito electoral de los partidos de izquierda en la región.

Aunque estos fenómenos no necesariamente están relacionados, si no se toma en

33Si se suprimen estas observaciones, se obtienen resultados del todo consistentes

con los que se comentan a continuación.

74
cuenta este factor, la asociación observada entre reelección y niveles de pobreza

podría ser el resultado de la relación mutua de ambas variables con la existencia en el

poder de gobiernos de izquierda – los que, se ha argumentado, presentan resultados

exitosos en el combate a la pobreza y la desigualdad (Lustig, 2009). Por lo tanto, se

incluye una variable que representa la proporción de años en los que el ejecutivo fue

ocupado por un partido de izquierda, en relación al período para el que se mide el

cambio en la pobreza.34

Así, el modelo a estimar es:

. (3)

donde ∆Pi es el cambio medio anual para el país i entre un año y el de la anterior

medición, ∆PIB es el cambio medio anual del PIB per cápita y Ri se refiere a la

proporción de años en los que rigió la regla de no reelección para el país i con

respecto al período observado. C representa al conjunto de variables de control ya

mencionadas. Los datos corresponden a un período que va de 1982 a 2007.

Únicamente se considera a las observaciones que son clasificadas por Mainwaring y

Brinks (2008) como democracias electorales.

34 La variable fue tomada de la Database of Political Institutions (Beck, Clarke, Groff,

Keefer, & Walsh, 2001). En el caso de valores perdidos, se complemento la
información de la siguiente manera. Los años del gobierno de Chávez en Venezuela
fueron considerados de izquierda, y los del gobierno de Uribe en Colombia, de
derecha. Los años del gobierno de Violeta Chamorro en Nicaragua (1990-1996) fueron
considerados de derecha. En el mismo país, entre 2002 y 2005 gobernó el Partido
Liberal Constitucionalista. Entre 1997 y 2001, la misma fuente consideró que este
partido es de derecha, por lo que se aplicó el mismo criterio. El Partido Revolucionario
Democrático, de Panamá, fue considerado de izquierda. No se realizaron alteraciones
a valores ya asignados. La correlación entre esta variable y la de reelección es 0.354
(p<.01).

75
 Cuadro 4. Regresión por mínimos cuadrados. Determinantes de los cambios en los
niveles de pobreza
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4
(completo) (completo) (sin Uruguay) (robusta)
(1) ∆ PIB per cápita (%) -1.168** -1.175** -1.149** -0.695**
[0.146] [0.123] [0.180] [0.245]
(2) Reelección inmediata 4.973 2.388 2.918 4.080
[3.291] [3.078] [3.135] [2.477]
(3) = (1) X (2) -0.904* -0.813* -0.841 -1.224*
[0.393] [0.365] [0.404] [0.491]
(4) ∆ Gini (%) 1.179 1.148* 1.142* 1.056**
[0.587] [0.516] [0.519] [0.242]
(5) ∆ escolaridad (%) -0.027
[0.515]
(6) Inflación media anual -0.811
[0.629]
(7) Población (ln) -2.039
[2.490]
(8) Izquierda 0.002
[0.003]
Constante 8.533 0.421 -0.092 -1.502
[6.115] [0.863] [0.798] [0.866]
N 142 147 138 147
R2 0.307 0.287 0.307 0.269
Errores estándar entre corchetes (agrupados por países)
** p<0.01, * p<0.05
El cuadro 4 muestra los resultados para distintas especificaciones. El modelo 1 es el

modelo completo con todas las variables consideradas. La no significancia del

coeficiente para reelección significa que, cuando el crecimiento económico es nulo, no

existen diferencias en los cambios en pobreza entre los sistemas con reelección

inmediata y el resto. Ahora bien, por cada incremento de 1 por ciento anual del PIB

per cápita, los países en los que no hay reelección inmediata registran una reducción

anual de 1.2 por ciento de los niveles de pobreza. En cambio, cuando existe reelección

presidencial inmediata, la reducción correspondiente en la pobreza es 2.1 por ciento.

Este resultado es consistente con nuestra hipótesis.

76
El resto de las especificaciones constituye una confirmación de estos resultados.

Puede verse en el modelo 1 que, una vez descontado el efecto de las variables que se

mantienen constantes entre las mediciones, las variables de control no resultan

significativas.35 Las variables que no tienen relación con la dependiente pero sí con

otras independientes de interés influyen indebidamente en el valor de los coeficientes

y de los errores estándar de las últimas. El modelo 2 reproduce el análisis, pero

excluyendo las variables de control, salvo la desigualdad, que adquiere significancia.

El análisis diagnóstico arrojó casos con influencia desproporcionada sobre los

resultados. De entre ellos, destacan algunas observaciones correspondientes a

Uruguay. Uruguay es el país que presenta el menor nivel de pobreza, alrededor del 8

por ciento, frente a una media de 27.8 por ciento para todas las observaciones. En

casos de niveles tan bajo, cambios de magnitud pequeña resultan en cambios

porcentuales considerables. Por ejemplo, entre 2001 y 2003, la pobreza en este país

pasó de 4.26 a 8.72 por ciento, lo que supone un cambio medio anual de 52.3 por

ciento. La observación aparece en el extremo superior izquierdo de la gráfica 5. Esta

particularidad de Uruguay podría afectar indebidamente a los resultados, y

Bourguignon (2003) opta por excluir del análisis las observaciones con estas

características. Los coeficientes del modelo 3 corresponden al análisis excluyendo las

9 observaciones correspondientes a Uruguay. Finalmente, el modelo 4 es un análisis

de regresión robusta, que corrige por el peso desproporcionado que pudiera tener

cada observación individual.

35Esto es muy común en las estimaciones, para las que el crecimiento y la desigualdad
parecen ser determinantes casi exclusivos. Véase Dollar & Kraay (2002).

77
En términos generales, los cuatro modelos coinciden en mostrar que la disminución

de la pobreza asociada con el crecimiento económico es mayor cuando existe

reelección inmediata que cuando prevalece alguna de las otras alternativas. El

impacto de la reelección consiste en la diferencia en el cambio en el nivel de pobreza

presentado bajo reelección con respecto al presentado bajo el conjunto de las reglas

restantes, para un nivel dado de cambio en el producto. Esto se obtiene con el efecto

marginal de la reelección sobre el cambio en la pobreza, derivando para (3):

(4)

La insignificancia del coeficiente conduce a tratarlo como 0 en (4) e indica que,

cuando el cambio en el PIB per cápita es nulo, el efecto marginal de la reelección es

también cero. Usando los resultados del modelo 2 del cuadro 4, para el valor

promedio del cambio medio anual del PIB per cápita entre los valores observados, que

es 1.73, el efecto marginal de la reelección es de -1.4.

Estos hallazgos deben ser aún debidamente confirmados. En primer lugar, es

necesario determinar si este efecto marginal es significativo. Por otro lado, también

ese necesario confirmar una extraña implicación de (4), que es que, en caso de crisis

económica (cuando el cambio en el PIB es negativo), bajo reelección se produce un

mayor nivel de pobreza que bajo el resto de las alternativas. Estos aspectos se aclaran

obteniendo el error estándar para el efecto marginal y, a partir de él, definiendo el

intervalo de confianza de 95%. La gráfica 6 muestra los resultados usando el modelo 2

del cuadro 4.

78
La línea sólida representa el valor de (4) para el intervalo de valores observados en el

cambio medio anual del PIB per cápita. Las líneas rayadas representan los extremos

del intervalo de confianza del 95 por ciento. Puede observarse que el efecto marginal

correspondiente a la zona de crisis económicas es no significativo, de tal forma que no

puede decirse que en condiciones de crisis la reelección produce una mayor pobreza

que el resto de las alternativas. Por otro lado, el efecto de la no reelección inmediata

adquiere significancia en niveles relativamente altos de incremento en el producto. La

gráfica 6 presenta como trasfondo el histograma con la distribución de las

observaciones según su nivel de cambio en el PIB per cápita. Es claro que la mayoría

de las observaciones se encuentran en valores inferiores al valor a partir del cual el

efecto comienza a ser significativo. De hecho, es fácil notar que el efecto marginal

79
 antes obtenido para el cambio promedio en el producto no alcanza la significancia

estadística.

Todo esto significa que, frente al conjunto de las alternativas, la reelección inmediata

está asociada con reducciones en los niveles de pobreza, pero sólo asumiendo una

generación considerable de riqueza. Así, según los resultados del modelo 2 del cuadro

4, el efecto marginal de la reelección es significativo sólo a partir de un incremento del

PIB per cápita de 4.3 por ciento. Un 18.4 por ciento de las observaciones cumplen con

esta condición.

El cuadro 5 presenta los valores a partir de los cuales el efecto marginal de la

reelección sobre el crecimiento es significativo, según la especificación

correspondiente. El nivel crítico de crecimiento económico para que la norma de

reelección tenga un impacto parece ser de alrededor de cuatro por ciento, aunque si

se ajusta por la influencia de casos desviantes, este nivel podría ser menor. Un poco

menos de una quinta parte de nuestras observaciones consigue este nivel de

crecimiento. Ahora bien, una vez alcanzado ese umbral, el impacto de la reelección no

es menor: una reducción adicional esperada de entre 3.5 y 4 puntos en los niveles de

pobreza se asocia con esta regla cuando el incremento en el PIB per cápita alcanza el

mínimo necesario para la significancia estadística.

Cuadro 5. Efecto marginal de la reelección inmediata sobre el cambio en la pobreza

(1) Cambio en pobreza
(2) Valor de
por incremento de 1% (3) Efecto
cambio en PIB pc (4) % de casos
en PIB pc marginal de la
a partir del cual el que cumplen con
Sin Con reelección para
efecto marginal la condición (2)
reelección reelección el valor de (2)
es significativo
inmediata inmediata
Modelo 1 -1.2 -2.1 4.2 -3.8 18.4

80
Modelo 2 -1.2 -2.0 4.3 -3.5 18.4
Modelo 3 -1.1 -2.0 4.0 -3.4 18.4
Modelo 4 -0.7 -1.9 3.3 -4.0 28.6
Fuente: Estimado a partir de los modelos presentados en el cuadro 4

Reelección y concentración del poder

En esta sección evaluaremos la implicación teórica según la cual, dada su capacidad

para influir en la forma que adquiere el gasto, la posibilidad de reelección proporciona

un incentivo para modificar dichas instituciones, condicionado a que los presidentes

cuenten con los medios para lograr la reforma. “Contar con los medios” significa que el

presidente no enfrenta oposición efectiva con capacidad de vetar sus planes.

De acuerdo con el argumento sugerido en el capítulo 2, ésta es la vía por la cual la

reelección puede llegar a representar un peligro de autoritarismo. A fin de llevar a

cabo las políticas que considera más eficientes para lograr la reelección, un presidente

puede optar por modificar las instituciones que limitan su poder. Este camino llevaría

a una posterior supresión de las propias instituciones democráticas. También

argumentábamos que la disposición de una mayoría partidista por parte del

presidente en las instituciones de veto es la precondición para que este incentivo

opere efectivamente y conduzca a un deterioro de la democracia.

El argumento postula un efecto indirecto, no directo, de la reelección inmediata sobre

la democracia, mediada por la manipulación de las instituciones de control al

ejecutivo; esto es: Reelección -> Instituciones de control -> Régimen. Los presidentes

manipulan las instituciones para reelegirse, no proceden a eliminar la democracia una

vez electos.

81
La forma más adecuada para evaluar si esta predicción de efecto indirecto es

consistente con la evidencia parece ser un modelo de ecuaciones estructurales en la

que la variable de resultado es si un país es o no democrático36 en el año t y la variable

exógena de interés es la existencia o no de la reelección presidencial inmediata en el

año t-1.37 Si el mecanismo postulado es el correcto, el efecto de la reelección sobre el

régimen político es a través de la variable mediadora xconst en el año t-1. El modelo

evalúa si adicionalmente existe un efecto directo de la reelección sobre el régimen.

Se controla por una serie de factores determinantes de la democracia en t. En primer

lugar, si el año anterior el país era o no democrático. Este método permite controlar

por determinantes no observados de la democracia, a la vez que descartar una fuente

potencial de endogeneidad: que un presidente que opera claramente en condiciones

autoritarias sea el que promueva la reelección. Esto es lo que sucedió en Perú bajo

Fujimori y, posiblemente, en Ecuador bajo Correa.

Para medir la capacidad efectiva de la oposición para bloquear potenciales iniciativas

dirigidas a alterar el orden institucional, tomamos la variable polcon (Henisz, 2002),

que mide el grado en que las ramas de gobierno independientes entre sí son ocupadas

por actores con preferencias distintas (esto es, identificaciones partidistas diferentes).

El indicador, que tiene un rango entre 0 y 1, puede adquirir distintos valores para un

mismo ordenamiento institucional, dependiendo de si las preferencias entre las ramas

están alineadas (y las restricciones para el cambio son menores) o si son diferentes (y

36 Es decir, una democracia electoral en la clasificación de Mainwaring & Brinks

(2008).
37 El grupo de comparación está formado por los países-año en los que está vigente la

prohibición de la reelección, la reelección tras un período intermedio y la reelección

tras dos períodos intermedios.

82
las restricciones son mayores). Así, cuando el ejecutivo y la mayoría parlamentaria

son del mismo partido, el indicador adquiere un valor inferior al que adquiere si el

origen partidista es distinto. Es posible que las variaciones en este indicador se

asocien con la existencia de un régimen democrático al año siguiente. También se

controla por el valor del PIB per cápita en el año t, como un posible factor que altera la

estabilidad política.

Junto con el efecto que va de la reelección a las instituciones de control del poder

presidencial, se incluyen como covariantes de xconst el régimen político, el valor de

polcon y el PIB per cápita en t-1. Esta última variable es incluida como determinante

del PIB per cápita en t.

Para definir si el efecto (indirecto) de la reelección sobre el régimen político es, a su

vez, una función, del grado en que el poder está concentrado o disperso, se realizó una

primera prueba para dos grupos: para valores de polcon mayores o iguales a la media

de .117 (poder disperso) y para valores entre cero y menores a .117 (poder

concentrado). En un paso posterior, se definió si los tres coeficientes de interés eran

distintos para los dos grupos. En ninguno de los tres casos se pudo rechazar la

hipótesis nula de igualdad de los coeficientes. 38 Al modelar explícitamente la

interacción entre polcon y reelección para la variable endógena xconst, el coeficiente

resultó no significativo y de un valor extremadamente bajo.

38Para el coeficiente de xconst sobre democracia, chi2=0.03 y p=0.862; para

Reelección sobre democracia, chi2= 3.778 y p=0.052; para reelección sobre xconst,
chi2= 0.046 y p=0.83. Las pruebas están disponibles a solicitud al autor.

83
Esto lleva a una primera conclusión: contra lo hipotetizado, cualquiera que sea la

relación entre la posibilidad de reelección inmediata y los límites al poder

presidencial, ésta no viene mediada por el grado en que un mismo partido controla las

instituciones de veto. Una vez constado esto, el análisis se realizó para la totalidad de

las unidades de análisis. El diagrama 1 presenta los resultados, junto con los

estadísticos de ajuste. Se reportan los coeficientes estandarizados. A fin de dar cuenta

de la dependencia de las observaciones hacia la unidad de la que provienen, los

errores estándar son agrupados a nivel país.

Parte de las expectativas teóricas son consistentes con los resultados. En primer lugar,

vemos que no hay una asociación directa entre la existencia de reelección y la

existencia o no de una democracia electoral el año siguiente, como lo indica la

insignificancia del coeficiente. En cambio la reelección tiene una asociación negativa

con el grado de restricciones al poder presidencial. A su vez, mayores niveles de

restricciones al poder presidencial están asociados positivamente con la existencia de

una democracia el año posterior.

84
Así, el efecto de la reelección sobre la democracia es indirecto y negativo, tal y como

fue hipotetizado. El valor de dicho efecto se obtiene multiplicando los dos coeficientes

que vinculan a estas dos variables: -0.073 X 0.087 = -0.006. Más allá de que el signo de

la relación es el esperado, la magnitud del efecto es minúscula: el cambio de una

desviación estándar en la variable reelección es asociado con una reducción de 0.006

desviaciones estándar en la variable democracia. Adicionalmente, el efecto no es

estadísticamente significativo (p = 0.110).

Una prueba adicional consistió en calcular las correlaciones policóricas entre las

variables de interés, un procedimiento más apropiado para la escala en la que están

medidas. Los resultados son consistentes con los ya reportados. La correlación

policórica entre reelección y xconst es de -0.174, y la correlación entre xconst y la

existencia de democracia al año siguiente es de 0.811. Ambas son significativas al 1%.

85
La correlación directa entre reelección y democracia al año posterior, de 0.037, no

resulta significativa. La correlación indirecta es -0.174*0.811 = -0.141. Aún asumiendo

que esta asociación se sostuviera después de someterse a los controles adecuados, su

nivel resulta tan bajo que la reelección no parece representar un riesgo real para la

estabilidad democrática.

Conclusiones

El presente capítulo buscó evaluar el grado en que las disposiciones en materia de

reelección presidencial en América Latina se asocian con variaciones en la riqueza

material de los países. Los resultados producen una respuesta positiva condicionada a

la existencia de controles y limitaciones al poder político. Las democracias que operan

bajo reglas que permiten la reelección presidencial inmediata y restringen el poder

están asociadas con las mayores tasas de crecimiento del producto por trabajador. En

cambio, si las restricciones institucionales son bajas, la reelección presenta niveles de

producto indistinguibles de los presentados por el resto de las disposiciones.

Adicionalmente, se encontró que la regla de reelección presidencial inmediata no sólo

genera mayor crecimiento, sino que adicionalmente da al crecimiento económico un

patrón pro-pobre, en comparación con el resto de las disposiciones tomadas en su

conjunto. Sin embargo, cabe precisarse, para que se genere este resultado es necesario

que el crecimiento económico alcance niveles relativamente altos (de al menos un tres

por ciento).

86
Cabe destacar que los resultados que asocian el crecimiento con las reglas sobre

reelección no pueden ser tomados como simple confirmación de lo que se ha

reportado en estudios que únicamente analizan, por ejemplo, las unidades

administrativas de los Estados Unidos (estados o distritos) o datos agregados para ese

país en distintos momentos en el tiempo. En estos casos, la disposición normativa o

bien se mantiene constante (más allá de la decisión de los individuos de presentarse o

no a reelección) o bien no incluye la prohibición de reelección.

Más importante aún, en estos análisis tampoco es posible determinar el grado en que

el efecto está condicionado por el contexto político institucional marcado por la

división de poderes efectiva. Los resultados aquí presentados muestran que si este

condicionamiento no es modelado mediante interacciones, se puede llegar a

conclusiones equivocadas o que no hacen sentido teórico. Cuando se modela esta

interacción, lo que sólo es posible con observaciones pertenecientes a distintos países,

encontramos que la hipótesis de las teorías de rendición de cuentas no son

generalizables a la totalidad de las democracias, sino que su validez se limita a

aquellos regímenes en los que la división de poderes es efectiva. De hecho, a la luz de

nuestros resultados, es posible que las conclusiones a las que llegan los estudios que

únicamente observan a los Estados Unidos sean válidas sólo porque en este país el

poder es limitado.

Así, en lo que se refiere a la capacidad de la reelección inmediata para incentivar la

rendición de cuentas, la evidencia para respaldar la posición de los defensores de esta

regla. Por otro lado, nuestro análisis otorga poco sustento a las posiciones de quienes

temen que la reelección conduzca al fin de la democracia. Al parecer, los presidentes

87
sujetos a reelección efectivamente buscan reducir las restricciones al poder ejecutivo

que les impiden llevar a cabo las políticas que les garantizarían la reelección.

Asimismo, estas limitaciones parecen tener un efecto protector sobre las propias

instituciones democráticas. Sin embargo, los resultados muestran que, si este

mecanismo conlleva algún riesgo para la existencia de la democracia, tal riesgo es

minúsculo. Así, si en países como en Venezuela, Perú (bajo Fujimori), la República

Dominicana (antes de 94), Ecuador y Nicaragua se observa la coexistencia de la norma

de reelección inmediata y del debilitamiento de la democracia, esta presencia

conjunta se debe más probablemente a un factor subyacente que los causa a ambos, y

no a que la primera cause al segundo.

Sería deseable que investigaciones ulteriores dieran cuenta de los mecanismos por los

que se dan los efectos aquí sugeridos. Nuestra formulación teórica propuso que el

vínculo entre las normas sobre reelección y desempeño se da a través del gasto

público. Sin embargo, esto no quiere decir que la reelección necesariamente fomenta

mayores niveles de gasto pues, si opera la división de poderes, el gasto será más

eficiente (por lo que podría ser incluso menor que en condiciones de no reelección).

Entonces, la prueba crucial sobre el mecanismo sería evaluar la relación entre

reelección y división de poderes, por un lado, y la producción de bienes públicos, por

el otro.

Pero si esto es así, las ventajas de la reelección en términos de desempeño tendrían

efectos estructurales y de largo plazo, y no se limitarían, como se ha sugerido a

alteraciones de corto plazo del ciclo económico, apenas suficientes para generarse

ventaja electoral (Alesina, Roubini, & Cohen, 1999). Por otro lado, debería explorarse

88
cómo opera el mecanismo en situaciones en las que se hacen necesarias medidas

cuyos beneficios económicos serán tangibles en el mediano plazo, pero que en el corto

plazo producen reducciones en el bienestar medio de la población (Stokes, 2001).

89
Capítulo 4. Reelección presidencial y desempeño. Evidencia empírica (II).

La evidencia presentada en el capítulo 3 relacionaba las reglas de reelección

presidencial, por un lado, con medidas de desempeño económico y el estado del

régimen político, por el otro. Hasta donde fue posible evaluar, los resultados del

análisis empírico son consistentes con las hipótesis adelantadas al final del capítulo 2.

Dichas hipótesis se relacionaban de manera directa con las preguntas que motivaron

esta investigación. Ahora bien, a fin de contestar a estas preguntas, se elaboró una

teoría que vinculaba las normas relativas a la reelección con el bienestar de los

electores a través de mecanismos intermedios específicos. En particular, se concluyó

que la reelección inmediata produce mayor bienestar en condiciones de división de

poderes porque bajo estas condiciones el presidente buscaría la reelección

produciendo bienes públicos de forma sustentable.

Entonces, si la teoría aquí propuesta es una explicación correcta del problema de

investigación, no sólo tendríamos que observar la asociación predicha entre las

normas sobre reelección y el desempeño. También tendrían que verificarse las

implicaciones relativas a estos mecanismos intermedios. Así, si el capítulo anterior

presentó evidencia sobre hipótesis concretas, el objetivo del presente capítulo

consiste en evaluar más completamente al marco teórico en su conjunto. Para ello, se

procede a revisar empíricamente un mayor número de implicaciones observables de

la teoría, incrementando el riesgo de que esta resulte falsa (King, Keohane, & Verba,

1994).

90
En lo que sigue, se presentan los resultados del análisis de la información destinado a

evaluar si los mecanismos intermedios postulados por la teoría se presentan

empíricamente. En primer lugar, evaluaremos si se verifican las implicaciones

relativas al impacto del gasto, para después revisar las relacionadas con la producción

de bienes públicos.

Efectos sobre la inflación

En el capítulo 2 se afirmó que un presidente dispuesto a incrementar el bienestar de

los electores a fin de ser reelecto se sentiría tentado a financiar ese incremento de

manera no sustentable, a fin de evitar el descontento producido por medidas como el

aumento de impuestos o la reasignación del gasto. La existencia de instituciones de

división de poderes y contrapesos obligaría a los presidentes no a reducir el nivel de

gasto, sino a incrementarlo en forma sustentable. Por lo tanto, no esperamos que

exista una diferencia en lo que se refiere al monto del gasto público. Más bien, se

espera que, en ausencia de restricciones, la reelección sirva como incentivo para

incrementar el gasto por encima de los recursos del estado, lo que impactaría en

mayores niveles de inflación. En cambio, en presencia de instituciones que limitan al

poder ejecutivo, el incremento en el gasto se daría creando fuentes de financiamiento,

lo que impactaría en menores niveles de inflación.

Para evaluar empíricamente estas expectativas, se realizó una regresión de efectos

mixtos en la que la variable dependiente es el logaritmo natural del índice de precios

al consumidor en las democracias existentes entre 1970 y 2009. Se incluye una

91
variable que indica si en el país y año analizados existía la reelección presidencial

inmediata, la variable xconst para identificar restricciones al poder ejecutivo y un

término de interacción entre ambas. El modelo controla por el valor de la variable

dependiente el año anterior, como sugiere la teoría de las expectativas racionales, así

como por el porcentaje de crecimiento del PIB por trabajador, también el año

anterior.39 Los resultados del modelo se presentan en el cuadro 1.

Cuadro 1. Regresión con efectos mixtos. Determinantes de la

inflación en América Latina (1970-2009).
Variable dependiente: ln (índice de Error
Coeficiente
Precios al consumidor) estándar
(1) Reelección inmediata = 1 0.016 0.509
(2) xconst -0.019 0.058
(3) = (1) X (2) -0.097 0.180
(4) ln (IPC) año anterior 0.911*** 0.013
(5) Cambio % PIB por trabajador, año
-0.012** 0.005
anterior
Constante 0.582*** 0.198
Observaciones 293
Número de países 17
Prueba de significancia conjunta para
7.69**
coeficientes (1) y (3)
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Estimación por máxima verosimilitud

Los resultados muestran que el efecto de la regla de no reelección está condicionado

al nivel de las restricciones existentes al poder ejecutivo. Su interpretación es más

clara si utilizamos los valores de los coeficientes para simular los valores del índice de

precios al consumidor correspondientes a las reglas sobre reelección inmediata y

39Los datos sobre el IPC provienen de CEPAL (2011). El índice tiene un valor de 100
en el año 2000. Para el resto de las variables, véase las notas del capítulo 3. La variable
xconst fue recodificada como se indica en dicho capítulo.

92
distintos niveles de restricción al poder ejecutivo. El cuadro 2 presenta las

simulaciones.

Los resultados son consistentes con la expectativa teórica. Para todos los niveles de

restricción al poder ejecutivo, el índice de precios al consumidor sin posibilidad de

reelección inmediata es de 29.3. Con posibilidad de reelección inmediata y en el nivel

más bajo de restricciones al poder ejecutivo, el IPC es ligeramente superior, de 29.8.

Éste va disminuyendo a medida que las restricciones al poder ejecutivo van

aumentando, de tal forma que en el nivel más alto de restricciones, el IPC es casi 2.5

veces menor que en el nivel más bajo.

Cuadro 2. IPC según reglas sobre

reelección y restricciones al poder
ejecutivo
Sin reelección inmediata 29.30
Con reelección inmediata
xconst = 0 29.77
xconst = 1 27.44
xconst = 2 22.96
xconst = 3 17.44
xconst = 4 12.02
Calculado con base en coeficientes del
cuadro 1. El resto de las variables se
mantiene constante en su valor medio.

Bienes públicos

Una consecuencia observable adicional de nuestra teoría se refiere a la producción de

bienes públicos. La asociación predicha entre posibilidad de reelección y crecimiento

económico, condicionada a la existencia de instituciones de división de poderes, fue

derivada de un mecanismo causal explícito. De acuerdo con nuestra explicación, un

93
presidente en funciones y con posibilidad de reelegirse tiene incentivos para producir

bienes que pueda asignar como retribución a la lealtad electoral; es decir, de manera

clientelista. Ahora bien, cuando existen instituciones de división de poderes, el

presidente deberá recurrir a una opción menos preferida, desde el punto de vista

electoral, que es favorecer sus oportunidades de reelección mediante la producción de

bienes públicos. Es debido a esto que esperamos que la reelección tenga un impacto

positivo sobre el crecimiento económico sólo en condiciones de vigencia de las reglas

de división de poderes.

Por lo tanto, si nuestra explicación es correcta, no sólo deberíamos observar esta

última asociación. Asimismo, tendríamos que observar que existe una mayor

producción de bienes públicos cuando la reelección se une con la división de poderes.

La presente sección se dedica a evaluar empíricamente este eslabón del mecanismo

causal postulado. Para ello, se realizó un análisis de los determinantes del gasto

público para dos tipos de bienes. En primer lugar se analiza la inversión en educación

y salud. Estos dos bienes pueden ser considerados públicos en el sentido de que los

beneficios de tener una población más saludable y escolarizada se distribuyen en toda

la población, incluyendo a los menos educados y los menos saludables. Sin embargo,

tanto el servicio de educación como el servicio de salud son bienes privados en el

sentido de que son excluibles (se puede negar el acceso a los servicios de individuos

determinados) y su consumo es rival (si una persona está siendo atendida por un

médico, otra persona no puede ser atendida al mismo tiempo o lo será con una

reducción en la calidad de la atención).

94
El segundo caso es el de la infraestructura. Por infraestructura nos referimos a la

inversión en comunicaciones, que es en todo sentido más cercano a la definición

técnica de bien público. No sólo sus beneficios son generales, sino que en sí misma una

carretera es no excluible y no rival. Por ello, consideramos que la inversión en

infraestructura representa una variable crítica para poner a prueba las implicaciones

de nuestra teoría. Al asociar el gasto en infraestructura con la producción de bienes

públicos seguimos a Diaz-Cayeros et al. (2007).

En dos modelos la variable dependiente fue, respectivamente, el gasto público en

educación y en salud, en ambos casos como porcentaje del Producto Interno Bruto.

Los datos provienen de CEPALSTAT (CEPAL, 2011). Un tercer modelo de análisis tuvo

como variable dependiente el gasto público en infraestructura como porcentaje del

PIB. Siguiendo a Estache et al. (2007), se considera como gasto en infraestructura el

realizado en transporte y energía. Los datos fueron obtenidos de FMI (2011).

Los modelos de análisis de los determinantes de estos tres rubros de gasto público

siguen de cerca la especificación aplicada por Fan y Rao (2003). El análisis se aplica a

un panel formado por datos de 18 países de América Latina para un período que

abarca de 1990 a 2007, si bien la disponibilidad de datos varía de país a país.

Únicamente se incluye en el análisis a las democracias según el criterio de Mainwaring

y Brinks (2008) Nuestras variables de interés son la posibilidad de reelección

inmediata, el nivel de restricciones al poder presidencial y, muy especialmente, la

interacción entre ambas variables. Se controla por el nivel de ingresos fiscales

tributarios como porcentaje del PIB (retraso de un año), el porcentaje de la población

que reside en zonas urbanas y el logaritmo natural del PIB per cápita. Todos los datos

95
 provienen del Banco Mundial (2012). Los resultados del análisis se presentan en el

cuadro 3. Para las tres variables independientes se muestra el resultado de dos

especificaciones, una sin el término de interacción y otra incluyendo éste. En los dos

casos en los que el coeficiente del término de interacción no resultó significativo, se

llevó a cabo la prueba de significancia conjunta de éste con el coeficiente de la variable

de reelección inmediata.

Cuadro 3. Regresión por mínimos cuadrados. América Latina 1990-2009. Determinantes de la

inversión en bienes privados y públicos
Educación Salud Infraestructura
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
(1) Reelección
0.842*** 3.826*** 0.918*** 1.509 -0.328*** -0.945**
inmediata=1
[0.316] [0.820] [0.341] [2.254] [0.122] [0.386]
(2) xconst -0.012 0.037 0.065 0.074 -0.495*** -0.529***
[0.135] [0.139] [0.146] [0.149] [0.077] [0.087]
(3) = (1) X (2) -1.040*** -0.206 0.234
[0.323] [0.764] [0.151]
(4) Ingresos tributarios
0.155*** 0.163*** 0.064* 0.066* 0.133*** 0.137***
(t – 1)
[0.032] [0.033] [0.037] [0.038] [0.019] [0.021]
(5) Población urbana
-0.010 -0.013 -0.011 -0.012 -0.018*** -0.018***
(%)
[0.012] [0.012] [0.015] [0.015] [0.004] [0.004]
(6) PIB per cápita (ln) -0.448 -0.410 0.559* 0.566* 0.551*** 0.549***
[0.303] [0.297] [0.307] [0.308] [0.109] [0.110]
Constante 6.509*** 6.130*** -2.458 -2.534 -2.646*** -2.584***
[2.169] [2.147] [2.189] [2.211] [0.890] [0.897]

Observaciones 200 200 200 200 72 72

R2 0.174 0.187 0.117 0.118 0.429 0.438
Prueba de significancia
F(2, 193) F(2, 65) =
conjunta para
= 3.61** 6.47**
coeficientes (1) y (3)
Errores estándar robustos entre corchetes
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Una inspección a los coeficientes correspondientes a las variables (1) y (3) nos

muestra que el gasto en educación y en salud se comportan de forma distinta a como

96
lo hace el gasto en infraestructura. En el caso de las dos inversiones en servicios que

se comportan como bienes privados, observamos que la reelección inmediata

incrementa el gasto público cuando se da en un contexto de bajas restricciones al

poder presidencial, pero el nivel de gasto se reduce a medida que aumentan las

restricciones al ejecutivo. En cambio, en el caso de la inversión en infraestructura, el

bien público, ocurre lo inverso. Cuando se da en una situación sin restricciones al

poder presidencial, el impacto de la reelección es negativo. Sin embargo, por cada

nivel que aumentan estas restricciones, el gasto público en infraestructura se

incrementa en .23 puntos porcentuales del PIB per cápita.

Estos resultados tienen una enorme relevancia para efectos del modelo teórico que se

pone a prueba. Su implicación es que, cuando se trata de bienes privados que se

pueden distribuir de manera discrecional, los presidentes sometidos a reelección van

a preferir producirlos cuando no tienen limitaciones importantes a su poder. La

existencia de restricciones institucionales va a reducir la capacidad de los presidentes

para echar mano de este recurso. Por el otro lado, y en correspondencia, los bienes

públicos no van a ser la primera opción de los presidentes con posibilidad de

reelección. El modelos nos indica que, más bien, la producción de estos bienes se

presenta cuando los presidentes ven limitado su poder para asignar beneficios de

forma particularizada.

Conclusiones

97
El presente capítulo exploró las implicaciones observables de nuestra teoría sobre los

mecanismos que vinculan las disposiciones sobre reelección presidencial inmediata

con el crecimiento económico, a través de las reglas que limitan el poder presidencial.

De acuerdo con la explicación propuesta en el capítulo 2, cuando los presidentes

enfrentan limitaciones institucionales a su poder, la reelección les representa un

incentivo para producir bienes públicos de manera sustentable. Sin limitaciones al

poder, la reelección los induce a generar bienes privados sin atender a su

financiamiento. Es por esto que esperamos que sólo en presencia de restricciones al

poder presidencial la reelección inmediata genere crecimiento económico.

El capítulo 3 proporcionó evidencia sobre esta última expectativa. Con la aportada en

este capítulo, se fortalece el argumento a favor de nuestro marco teórico. De acuerdo

con los resultados del análisis empírico, a medida que se fortalecen las restricciones

al poder presidencial, la reelección inmediata está asociada con una mayor

producción de bienes públicos y una menor inflación. En cambio, cuando estas

restricciones son débiles, la reelección inmediata conduce a una menor producción de

bienes públicos y una mayor producción bienes privados, con un alto costo en

términos de inflación generada.

Esto nos indica que la reelección inmediata genera incentivos distintos, en función del

contexto institucional en el que opera. Cuando el presidente está en condiciones de

optar por su alternativa preferida, genera los bienes asociados con una mayor

eficiencia electoral; es decir, aquellos bienes que puede intercambiar con la población

por sus votos. Ahora bien, en presencia de instituciones de división de poderes, un

presidente sometido a reelección se ve obligado a promover sus aspiraciones por un

98
camino que le proporciona menos certeza desde el punto de vista político, pero de

mayor eficiencia económica, que es la generación de bienes públicos.

Por supuesto, los resultados son parciales y deben ser profundizados con mayor

investigación. Por ejemplo, se podrían hacer distinciones para un tipo de gasto. El

gasto en educación puede ser ejercido con distintas reglas y, si nuestra teoría es

correcta, cabría esperar que, en condiciones de reelección, las reglas de gasto se

presten más a la discrecionalidad cuando el poder presidencial no está limitado, pero

que a medida que aumentan las limitaciones, observemos una progresiva

transformación de las reglas hacia criterios impersonales y universalistas de

asignación. Asimismo, los resultados se podrían complementar con estudios de caso

en los que se muestre la interacción entre presidente y congreso. En particular, sería

de interés conocer la forma en la que el presidente, en condiciones de restricción de

poderes, cambia sus preferencias por la generación de bienes particulares hacia

modelos de bienes públicos. Por ejemplo, valdría la pena evaluar si existe una

negociación con el congreso o si, anticipando el rechazo a los planes de bienes

privados, los presidentes los evitan en su programación.

Con todo, los resultados empíricos presentados en este capítulo indican que no sólo

existe sustento a favor de la predicción del modelo teórico vinculando reelección con

desempeño económico. Adicionalmente, las razones de las que se deriva esta

predicción parecen ser las adecuadas. Si la reelección inmediata genera crecimiento

sólo para las presidencias limitadas es porque sólo en estas condiciones se dan los

incentivos para producir bienes públicos de manera sustentable.

99
100
Conclusión

La presente investigación fue motivada por la pregunta sobre los efectos de la

reelección presidencial inmediata: se ha afirmado en su favor que genera un mejor

desempeño, y se la ha atacado por promover el autoritarismo. Afirmamos que ambas

proposiciones no pueden ser ciertas en un mismo lugar y en un momento

determinado, toda vez que un hipotético efecto positivo sobre el desempeño pasa por

un fortalecimiento de la rendición de cuentas electoral, mientras que el autoritarismo

debilita estos vínculos de rendición de cuentas.

En nuestra revisión histórica sobre las reglas, detectamos que la asociación entre

reelección y desempeño está enraizada en la doctrina de la división de poderes,

mientras que la asociación entre reelección y autoritarismo parece estar

fundamentada en la experiencia histórica. De hecho, encontramos que los países de

América Latina que recién transitaron a la democracia y reformaron su constitución

para transformar las reglas sobre reelección, más probablemente lo hicieron para

restringir esta posibilidad. En cambio, a medida que las democracias se consolidan, si

reforman las mismas reglas, lo más probable es que lo hagan para hacerlas más

permisivas. Parece ser que en la trayectoria política de las democracias, al inicio

predominen las preocupaciones generadas por la experiencia autoritaria inmediata

anterior, pero posteriormente ocupen mayor relevancia las consideraciones sobre los

incentivos y la rendición de cuentas.

El argumento a favor de la reelección inmediata tiene un fuerte respaldo en la teoría

del voto económico retrospectivo. Esta teoría fue desarrollada para explicar el

101
comportamiento de los políticos en funciones asumiendo la posibilidad de reelección.

Sin embargo, mostramos que es relativamente sencillo derivar de ella la predicción de

que los niveles de bienestar del elector mediano son mayores cuando la reelección

inmediata está permitida que cuando esta posibilidad está cancelada. Nuestro modelo

teórico incorpora en la explicación el papel de la división de poderes. Cuando no

existen instituciones que limiten la capacidad del presidente para decidir sobre las

políticas, la reelección lo incentiva para incrementar el bienestar del elector mediano

por la vía que es electoralmente más eficiente; esto es, produciendo bienes privados

que pueda condicionar de manera clientelar a la lealtad electoral, sin reparar en los

medios para financiar estos bienes. En cambio, a medida que las restricciones al poder

presidencial son mayores, el presidente se ve obligado a promover sus intereses

produciendo bienes públicos de manera sustentable desde el punto de vista de las

finanzas públicas. Éstos no generan la certeza electoral que se puede obtener con los

bienes privados, pero tienen efectos más benéficos sobre la economía. Por ello,

nuestra predicción sobre el efecto de la reelección inmediata depende del contexto

institucional: el impacto será positivo sólo en condiciones de limitación institucional

al poder presidencial.

Por otro lado, se estableció que las instituciones que restringen el poder presidencial

son endógenas. Esto es, un presidente con posibilidad de reelección tiene incentivos

para modificar estas instituciones para así proceder a la asignación clientelista que

mejor conviene a sus intereses electorales. Procederá en consecuencia siempre que la

oposición carezca del poder para impedírselo.

102
Nuestro análisis empírico es altamente consistente con las expectativas teóricas en lo

que se refiere a la relación entre reelección inmediata y desempeño económico. Por

un lado, mostramos que la reelección presidencial inmediata tiene un efecto positivo

sobre el producto por trabajador únicamente en un contexto en el que el poder del

ejecutivo está sometido a restricciones. En caso contrario, el efecto de la reelección es

nulo. En lo que se refiere a los posibles riesgos para la democracia supuestos por la

regla de regla de reelección, se determinó que, de existir estos riesgo, su magnitud es

mínima.

La evidencia también parece apuntar que los mecanismos que vinculan las

instituciones sobre reelección con el desempeño económico son como los postula la

teoría. Mostramos que en condiciones de alta restricción al poder presidencial, la

reelección inmediata está asociada con una mayor producción de bienes públicos y

con menores niveles de inflación. Por el otro lado, cuando las restricciones al ejecutivo

son débiles, la reelección inmediata viene acompañada de una mayor producción de

bienes privados y alta inflación.

Volvamos al debate que motivó la pregunta de investigación. Es cierto que en un

mismo lugar y en un mismo momento la reelección inmediata no puede promover a la

vez la rendición de cuentas y el autoritarismo. Se trata de una contradicción lógica.

Desde un punto de vista estrictamente teórico, ambas partes del debate pueden estar

en lo correcto, dependiendo de las características del contexto en el que se dé la

posibilidad de reelección presidencial inmediata. Si se trata de un contexto en el que la

oposición tiene espacios importantes y las instituciones restringen el poder de la

presidencia, entonces los electores están mejor con reelección que sin ella.

103
En cambio, cuando los aliados del presidente predominan en las potenciales

instituciones de veto, la reelección puede llevar a una trampa de bajo crecimiento y

autoritarismo. En este contexto, la reelección incentiva a los presidentes a concentrar

el poder en formas incompatibles con la democracia, con el fin de tener las manos

libres para promover políticas de asignación de beneficios exclusivos para las

clientelas electorales y así garantizarse un nuevo período en el puesto.

Ahora bien, desde la perspectiva de los hallazgos empíricos, las desventajas asociadas

con la reelección posiblemente sean sobreestimadas. Una vez que se tiene el tipo de

instituciones que caracterizan a una democracia presidencial típica, en la que la

división de poderes limita considerable el poder del presidente, parece haber poco

riesgo de que estas instituciones no resistan la institución de la reelección. Piénsese

en Brasil. Durante sus dos gestiones de gobierno entre 2003 y 2011, el presidente Lula

fue altamente popular entre la población, y la posibilidad de reelección pudo haber

sido aliciente para aprovechar este liderazgo concentrando el poder. Sin embargo, la

naturaleza fragmentada de la política brasileña y la alta dispersión del poder que ahí

existe hacen impensable que éste o cualquier presidente cuenten con el apoyo

suficiente en una aventura de cambio institucional dirigida a fortalecer la presidencia

a costa del resto de las instituciones. Por ello, en este país cabía esperar que con la

reelección saliera a la luz la dinámica virtuosa. Otro tanto cabe decir de la República

Dominicana en la actualidad.

La situación es distinta en Venezuela. La crisis de representatividad que desde los 90

afectó a los dos partidos que habían dominado la política venezolana produjeron una

enorme concentración de las preferencias en la coalición del presidente Hugo Chávez.

104
Esto se reflejó en las elecciones para la asamblea constituyente de 1999, donde el

grupo gobernante obtuvo una amplia mayoría, y se reprodujo en las elecciones

congresionales de 2005, con la decisión de los principales partidos de oposición de no

participar. En estas condiciones de hegemonía política, las instituciones han sufrido

una transformación progresivamente autoritaria. Ahora bien, cualesquiera que sean

las causas del creciente deterioro de la democracia en Venezuela, no parece apropiado

concluir que éste no habría tenido lugar si no se hubiese instituido la reelección.

Podemos decir que, en un marco de alta concentración del poder en la figura del

presidente, no existen las condiciones que, según nuestros hallazgos, hacen que la

reelección se asocie con incrementos en el producto de largo plazo. Sin embargo,

someter al presidente a un refrendo del apoyo popular mediante elecciones al menos

brinda una oportunidad para que la oposición se organice y apele al electorado que no

presenta un gobierno de facto o, por ejemplo, la presidencia vitalicia que se concedió

el Doctor Francia en Paraguay entre 1816 y 1840.

El caso de Ecuador corre paralelo al venezolano. Hasta la llegada de Correa al poder,

Ecuador había sido un país pluralista en el extremo en el que la estabilidad política era

precaria y la toma de decisiones . Ningún presidente contó con apoyo incondicional ni

de los otros órganos de gobierno ni de la propia sociedad. Sin embargo, en la

actualidad el presidente cuenta con una mayoría parlamentaria dócil y un poder

judicial que renuncia fácilmente a la autonomía. En este contexto, las instituciones

democráticas del país han sufrido una reversión cuya consecuencia ha sido la

capacidad del presidente para promover la reelección, y no viceversa. Una situación

similar ocurrió con Perú bajo Fujimori.

105
En Colombia, por otro lado, tanto bajo Uribe como actualmente con Santos el

presidente ha contado con una mayoría en el congreso que se presta a hacer surgir las

supuestas tendencias autoritarias de la reelección. Sin embargo, un poder judicial

independiente y con preferencias opuestas a las presidenciales ha evitado este

escenario.

En nuestra opinión, la situación actual de México mueve a esperar un efecto positivo

de una hipotética reforma habilitando la reelección. Aunque en el debate político del

país se habla de “causas históricas” como un impedimento a este cambio, en el primer

capítulo mostramos cómo este efecto del pasado termina por desvanecerse. Los

obstáculos son, posiblemente, de naturaleza política: cada uno de los tres partidos

predominantes sentiría que renuncia a la oportunidad de alcanzar la presidencia si

concede la posibilidad de reelección al presidente en turno.

Los resultados obtenidos representan una contribución desde el punto de vista de la

teoría democrática, en particular el subcampo que se ocupa de las relaciones entre

representantes y representados. La teoría del voto retrospectivo implícitamente

asume que sin la posibilidad de reelección, los gobernantes carecen de motivo para

promover el bienestar del elector mediano. Hasta ahora, la mayor parte del análisis

empírico se había concentrado en evaluar el comportamiento de los electores; esto es,

en la medida en que premian electoralmente el desempeño económico. Hasta ahora,

no se habían hecho explícitas las implicaciones del modelo relativas a los efectos de la

reelección sobre el bienestar de los electores para ser evaluadas empíricamente. En

particular, hasta donde alcanza nuestro conocimiento, no se había evaluado el grado

106
en el que las variaciones en las disposiciones sobre reelección impactan en las

variaciones de desempeño económico.

Nuestros hallazgos representan una confirmación parcial de la validez de estos

supuestos de la teoría. Según pudimos evaluar, la reelección tiene efectos positivos

sobre el bienestar en situaciones caracterizadas por ciertas condiciones (restricción al

poder presidencial). Donde no se dan estas condiciones, la relación es la inversa. La

teoría del voto retrospectivo no distingue entre las situaciones institucionales en las

que se da la relación entre representantes y representados ni el impacto de éstas

sobre la estrategia preferida por el gobernante para promover sus intereses.

Los gobernantes pueden producir una variedad de bienes para conseguir una

evaluación retrospectiva positiva por parte de sus electores. Algunos de estos bienes

promueven el bienestar de corto plazo de un número circunscrito de personas,

mientras que otros bienes promueven el bienestar de largo plazo de todos los

miembros de una nación. Por lo tanto, es importante saber qué determina la selección

de una u otra estrategia. En particular, el hallazgo de que la división de poderes es una

condición necesaria para promover el bienestar tendría que motivar, si no un

replanteamiento, una formulación de la teoría en la que se tome en cuenta

explícitamente la variación en la capacidad del gobernante para hacer valer su

voluntad. El hecho de que las limitaciones a la acción presidencial deriven en un efecto

positivo sobre la reelección es relativamente contraintuitivo y va en contra de los

razonamientos que ven en el gobierno dividido un peligro para la gobernabilidad, por

lo que merece mayor exploración, tanto teórica como empírica.

107
Si la oposición se comportara siempre de manera “linzeana”, obteniendo una ganancia

siempre que obstaculiza al presidente, no observaríamos los resultados que aquí

presentamos. Sin embargo, es necesario hacer una formulación explícita de las

implicaciones observables del modelo de Linz, en el que la oposición genera una

preferencia por el bloqueo, y las correspondientes a un modelo de zonas de

indiferencia, en la que las fuerzas políticas negocian medidas en función de sus

preferencias sobre distintas combinaciones de bienes. Que sea de nuestro

conocimiento, una investigación de este tipo aún no se ha realizado. Claramente,

nuestro trabajo es más cercano al segundo modelo, por lo que un estudio en el que

éste se revele con ventaja explicativa sobre el primero vendría a confirmar

indirectamente la validez de nuestros supuestos.

Por otro lado, nuestro estudio aborda directamente la posibilidad de que los

presidentes se involucren en estrategias clientelistas, asumiendo que la fuerza de la

división de poderes limita la preferencia por éstas. Sin embargo, una realidad es que

los miembros de las instituciones que limitan al ejecutivo, señaladamente la asamblea

legislativa, pueden a su vez involucrarse en estrategias clientelistas. Otra posible veta

de investigación, entonces, debería tomar en cuenta los incentivos de los legisladores

para perseguir estrategias clientelistas. En principio, los incentivos son más

pronunciados cuando los legisladores son electos por reglas que promueven el voto

personalizado, como la representación proporcional por listas abiertas en

circunscripciones pequeñas, o la elección por mayoría con competencia interna. En

cambio los incentivos son menores cuando la elección es por representación

proporcional por listas cerradas. En principio, cuando los legisladores persiguen

108
estrategias clientelistas cabe esperar que los paquetes de bienes públicos sean menos

coherentes debido a la necesidad de negociar bienes privados locales para obtener su

aprobación.

También podría aprenderse mucho del análisis individual de casos parcialmente

desviantes. Considérese el caso de Argentina en la actualidad. En principio, se trata de

un país con política pluralista. Incluso en la situación actual, de control congresional

por parte de Partido Justicialista, dicho partido presenta una alta dosis de diversidad

en su composición y de fragmentación interna, de tal forma que no se puede dar por

descontada la incondicionalidad hacia la presidente Cristina Fernández. Como cabría

espera en estas condiciones, la reelección no ha derivado en una situación autoritaria.

Sin embargo, por el lado del desempeño caben ciertas dudas. Si se observan los

problemas de endeudamiento del país, de descontrol en el gasto público y de inflación

(no reconocida), podría argumentarse que en Argentina la reelección ha motivado en

los gobiernos una falta de voluntad para tomar decisiones que podrían resultar

impopulares pero necesarias para evitar problemas económicos mayores, como ya

ocurrió en la crisis de 2001.

Por último, cabe considerar la situación relativa a las tres democracias que, de

acuerdo con la mayoría de las evaluaciones, presentan los mejores niveles de

desempeño y las más altas calificaciones de calidad: Chile, Costa Rica y Uruguay.

Ninguna de ellas permite la reelección presidencial inmediata. En el caso del primero

y el tercero, se conforman con los beneficios intermedios de la regla de elección con

un período intermedio (en Costa Rica se necesitan dos). Estos países, desde una

perspectiva de la gobernanza, promueven el desempeño mediante el estado de

109
derecho, la independencia del poder judicial y el control de la corrupción. Un estudio

posterior podría evaluar la eficacia relativa de estos dos caminos que fortalecen el

vínculo con los ciudadanos, la reelección inmediata y la gobernanza, tomando en

cuenta que el último no despierta suspicacias sobre la estabilidad democrática.

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