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COMISSÀO ECONOMICA PARA AMERICA LATINA E CARIBE (CEPAL)

CONVENIO MPAS/CEPAL

ECONOMIA E
DESENTOLTIHENTO
• • I É lI I
i l i u wn
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• i n

PROJETO: A POLÍTICA SOCIAL EM TEMPO


DE CRISE: ARTICULAQAO INSTITUCIONAL
E DESCENTRALIZADO
REFLEXÓES SOBRE A
NATUREZA DO BEM- ESTAR
Brasilia, 1989
ERRATA

MINISTÉRIO DA PREVIDÉNCIA E ASSISTÈNCIA SOCIAL (MPAS)


COMISSÄO ECONÒMICA PARA AMERICA LATINA E CARIBE (CEPAL)
CONVÈNIO MPAS/CEPAL

PROJETO: A POLÌTICA SOCIAL EM TEMPO DE CRISE: ARTICULAQÄO


INSTITUCIONAL E DESCENTRALIZAQÄO

VOLUME I

REFLEXÓES SOBRE A NATUREZA DO BEM-ESTAR

9 0 0 0 1 4 0 2 2 - BIBLIOTECA CEPAL

Brasilia, 1989
LC/BRS/L. 09
Brasilia, 1989

Tiragem: 750 exemplares


Comissâo Económica para América Latina e Caribe (CEPAL)
Escritorio no Brasil
SBS - Edificio BNDES, 172 a n ( j a r
70.076, Brasilia, DF
MINISTÉRIO DA PREVIDÉNCIA E ASSISTÈNCIA SOCIAL (MPAS)
COMISSÄO ECONOMICA PARA AMERICA LATINA E CARIBE (CEPAL)
CONVÈNIO MPAS/CEPAL

PROJETO: A POLÌTICA SOCIAL EM TEMPO DE CRISE: ARTICULAQÄO


INSTITUCINAL E DESCENTRALIZAQÄO

VOLUME I

REFLEXÓES SOBRE A NATUREZA DO BEM-ESTAR

Brasilia, 1989
LC/BRS/L. 09
Brasilia, 1989

Tiragem: 750 exemplares . ^ ^ ^ ^


Comissáo Económica para América C I M ^ I
Escritorio no Brasil
SBS - Edificio BNDES, 179 andar
70.076, Brasilia, DF
Este trabalho foi elaborado no ámbito do Projeto "A Política Social em
Tempo de Crise: Articulagáo Institucional e Descentralizagáo", no marco
do Convenio MPAS/CEPAL. As opiniòes nele expressas sao de exclusiva
responsabilidade dos autores, podendo nao coincidir com as das insti-
tuigóes auspiciadoras.
SUMARIO

APRESENTAQÁO 1
INTRODUQÁO 9

CAPÍTULO I
A CRISE DA POLÍTICA SOCIAL: UMA PERSPECTIVA COMPARADA
(Sulamis Dain)

I. INTRODUQÁO 20
II. TENDÉNCIAS RECENTES NA EVOLUQÁO DO GASTO SOCIAL.. 25
III. PRINCIPAIS RESULTADOS AGREGADOS 28
IV. FINANCIAMENTO DA POLÍTICA SOCIAL 31
A. Financiamento fiscal ou contribuigáo direta 31
B. Evolugáo do financiamento no pós-guerra 33
C. Mito e realidade do financiamento da seguridade social 36
1. Custo da máo-de-obra, competitividade das empresas,
escolha de técnicas, emprego e bases de financiamento
da Seguridade Social 37
2. Eliminagáo do teto de contribuigáo sobre a folha de salá-
rios 39
3. Nati/reza do financiamento da previdencia e política econó-
mica 39
4. Incidencia sobre folha de salarios - contribuigáo social
ou tributo 41
5. A protegáo social em perspectiva comparada 45
V. A ECONOMIA POLÍTICA DAS PENSÓES 50
VI. REFERÉNCIAS BIBLIOGRAFICAS 56
CAPÍTULO II
A GENESE DA ORDEM
(Wanderley Guilherme dos Santos)

ENSAIO INTERPRETATIVO 58
REFERÉNCIAS BIBLIOGRAFICAS 82

CAPÍTULO III
A ESPECIFICIDADE DO "WELFARE STATE" BRASILEIRO
(Liana Aureliano e Sonia Miriam Draibe)

I. TEORIAS E TIPOLOGIAS SOBRE A EMERGÉNCIA E DESEN


VOLVIMENTO DO "WELFARE STATE" 86
A. As grandes correntes Interpretativas sobre origem e expan-
sáo do Welfare State 89
B. Modalidades estruturais e de funcionamento do Welfare
7 State 107
v II. ^"WELFARE STATE": O CASO BRASILEIRO 120
V JA. A historiografía da política social brasileira
1. A Política Educacional 120
2. A Previdencia Social 124
3. A Política de Atengáo á Saúde 129
4. A Política Habitacional 133
5. A Política Assistencial 135
B. Periodizagáo e caracterizagáo do Welfare State brasileiro 139
C. A especificidade do Welfare State brasileiro 145
1. A extrema centralizagáo política e financeira no nivel fede-
ral das agoes sociais do governo 145
2. Urna formidável fragmentagáo institucional 147
3. A exclusáo da participagáo social e política da populagáo
.^nos processos de decisáo 147
(4. h principio do autofinanciamento do investimento social.... 147
5. 0 principio da privatizagào 148
D. As interpretagóes sobre as origens do Welfare State no Brasil 151
E. A estratégia de politica social da "Nova República" 157
F. Estrategias, obstáculos e impactos políticos da descentrali-
zagào da política de saúde: reflexòes preliminares e proviso-
rias 162
1. Antecedentes 164
2. As mudangas da Nova República: estratégia e movimento
dos principáis atores 167
3. Cenários de desenvolvimento 173
REFERÉNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 177

CAPÍTULO IV
AJUSTAMIENTO NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO:
QUEM PAGA ESSA CONTA?
(Paulo Renato Costa Souza)
I. INTRODUQÁO 180
II. A NATUREZA DOS DESEQUILIBRIOS ECONOMICOS RECEN-
TES 182
A. O desequilibrio externo e a crise da divida 182
B. O desequilibrio do setor público e o endividamento interno.. 184
C. A aceleragáo inflacionária e o perigo da hiperinflagáo 188
III. A LÓGICA ECONÓMICA DAS POLÍTICAS ORTODOXAS DE
AJUSTAMENTO 190
IV. OS EFEITOS DAS POLÍTICAS DE AJUSTAMENTO NA PRI-
MEIRA METADE DOS ANOS 80 193
V. AS CONSEQÜÉNCIAS DO AJUSTAMENTO EXTERNO SOBRE
O DESEQUILIBRIO DO SETOR PÚBLICO 203
VI. AS CONSEQÜÉNCIAS DO AJUSTAMENTO EXTERNO E DO
DESEQUILIBRIO DO SETOR PÚBLICO SOBRE AINFLAQÀO.. 210
VII. INFLAQÀO, EMPREGO E SALÁRIOS 214
Vili. CONCLUSÓES 223
REFERÉNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 227
A P O L I T I C A S O C I A L EH TEMPO D E CRISE:
ARTICULACAO INSTITUCIONAL E DESCENTRALIZACAO 8/

APRE8ENTACA0

As p o l í t i c a s s o c i a i s vém c o n s t i t u i n d o um e i x o central das


preocupacoes de boa parte da "inteligencia" brasileira nos
últimos dez anos. F a r t a l i t e r a t u r a vem s e n d o p r o d u z i d a s o b r e as
•formas de enfrentar, a partir de recursos e instituicoes
públicas, a s a g u d a s d e s i g u a l d a d e s e a e x t r e m a m i s e r i a - as duas
pontas m a i s v i s í v e i s do p r o c e s s o de e m p o b r e c i m e n t o que a t i n g e a
populacdo 0 que n a o é de s e e s t r a n h a r , p o i s a m b a s - a p o n t a d a s
desigualdades e a p o n t a da m i s e r i a - c o n s e g u i r a m e x c e d e r - s e en
perversidade, n e s t e t e m p o de c r i s e , tornando-se demasiadamente
gritantes, incómodas, d a d o o p r ó p r i o m o d e l o p e r v e r s o de g e r a c a o
de r i q u e z a no p a í s . Agravaram-se, sem d ú v i d a , com a recessao
económica do p e r í o d o 1 9 7 9 / 8 4 e s u a s c o n s e q ü é n c i a s em t e r m o s de
d e s e m p r e g o e r e d u e l o do s a l a r i o r e a l ; r e p r o d u z i r a m - s e na e s p i r a l
i n f l a c i o n a r i a que t e n t a t i v a s , c o m o a do P l a n o C r u z a d o , em 1 9 8 6 (e
outras, posteriores e menos catadas), nao lograram debelar;
sobretudo, revelaram a i n e p c i a de um i m e n s o aparelho estatal
montado para lhes f a z e r face e o d e s p e r d i c i o de consideráveis
r e c u r s o s e x t r a í d o s com tal f i n a l i d a d e .

A recente muítip1icacao de trabalhos, investigacoes,


relatórios, etc., no campo das políticas sociais, mostra a
c o n t e m p o r a n e i d a d e do t e m a e n q u a n t o o b j e t o d e r e f l e x a o , bem c o m o a
urgencia de seu e n c a m i n h a m e n t o p e l a v i a d e medidas concretas.
E s t e t e m p o de c r i s e , nao custa lembrar, constituí, também, o
momento da longa, difícil e, ainda, incompleta transicao
democrática no Brasil, d u r a n t e o qual t a n t o os horizontes do
pensamento e da crítica aumentaram muito, quanto as
possibilidades de experimentar e mudar ficam mais próximas.
Fragmentada e dispersa, a producao sobre a problemática da
política social nao se origina só na Academia; judiciosos
documentos, elaborados no á m b i t o de agencias governamentais,
trazem á tona elementos essenciais para a compreensao do
f r e q ü e n t e i n s u c e s s o de p r o p o s t a s i n o v a d o r a s e b e m i n t e n c i o n a d a s .

*/ A presente coletinea integra o conjunto de documentos


elaborados durante a e x e c u c a o do projeto sobre políticas
sociais e que s e r a o c o m p i l a d o s e p u b l i c a d o s p r ó x i m a m e n t e em
tris outros v o l u m e s sob os s e g u i n t e s t í t u l o s . Volume XI
Financiamento d a s P o l í t i c a s S o c i a i s no B r a s i l ; V o l u m e III
Avaliacao das Políticas S o c i a i s Brasileiras; e Volume IV
Brasil: indicadores sociais selecionados. Sua elaboracao
e s t e v e a c a r g o d e c o n s u l t o r e s t é c n i c o s sob a c o o r d e n a c a o geral
da Professora Sulamis Dain, assistida pela Professora Maria
L ú c i a Uerneck V i a n n a . Adolfo Gurrieri, D i r e t o r da D i v i s a o de
Desenvolvimento Social da C E P A L , c o n c e b e u a idéia original
d e s t e projeto de p e s q u i s a .
2

L o n g e de se e n c o n t r a r e s g o t a d a , a q u e s t a o da p o l í t i c a social
o f e r e c e , no c a s o b r a s i l e i r o - e n e s t e t e m p o de c r i s e r e n i t e n t e - ,
ocupado de sobra para os estudiosos. As necessidades de
aprofundamento da reconstituido histórica das estruturas
(financeira, administrativa, política) do s i s t e m a de protecao
social e de r e v i s a o de c o n c e i t o s - c h a v e p a r a o entendimento das
f u n c o e s d e s e m p e n h a d a s por ele n o d e s e n v o l v i m e n t o do país, somam-
-se, hoje, e x i g e n c i a s da c o n j u n t u r a . E x i g e n c i a s ao c o n h e c i m e n t o ,
no sentido de incorporar analiticamente mudancas em curso,
algumas fundamentáis, c o m o a v i g e n c i a d e urna n o v a C o n s t i t u i d o a
demandar mecanismos e regulamentos que viabilizem sua real
imp1antacao.

A p e s q u i s a 6 E 9 1 Í 1 Í E 3 S S E i a l g!ü t e m e s de c r i s e ^ articulacio
ÍQStitUCÍQQal B desceotcalieataQ. realizada entre setembro de
1987 e n o v e m b r o de 1988, mediante convenio entre a CEPAL e o
MPAS, se s i t ú a na f r o n t e i r a e n t r e e s t e s d o i s g r a n d e s objetivos-,
apresentar urna a p r e c i a d o c u m u l a t i v a da área i n t e r d i s c i p 1 inar de
e s t u d o s que é a p o l í t i c a social e s u g e r i r t e n d e n c i a s r e l e v a n t e s a
serem examinadas por futuras invest i g a c o e s . Por apreciado
cumulativa, p o d e - s e e n t e n d e r um d u p l o e s f o r c o m a p e a d o r : de r e v e r
as principáis l i n h a s de i n t e r p r e t a d o e a n á l i s e das políticas
s o c i a i s n o B r a s i l , p r e s e n t e s em a b o r d a g e n s h i s t ó r i c a s , e c o n ó m i c a s
ou sociológicas; e de reconstruir os caminhos e efeitos de
decisoes substantivas, s e j a do p o n t o de v i s t a do s i s t e m a c o m o um
todo, s e j a sob o á n g u l o d a s p o l í t i c a s s e t o r i a i s . A sugestao de
t e n d e n c i a s - e s p e c i a l m e n t e de d i f i c u l d a d e s n o v a s e/ou r e n o v a d a s á
consecudo de políticas de Uclfarc - resultou de evidencias
quanto aos inúmeros desafios suscitados pelos processos de
agudizado da c r i s e de a v a n c o d e m o c r á t i c o ; d e s a f i o s nao menos
veementes p a r a o i n t e l e c t u a l e m p e n h a d o em e x p l i c a r , que para o
decisor interessado em formular acoes, e cuja averiguado,
d e s c o r t i n a d a p e l o p r e s e n t e t r a b a l h o , d e v e r á c e r t a m e n t e c o n s t a r da
a g e n d a de a m b o s d a q u i em d i a n t e .

A r q u i t e t a d a em m o l d e s p o u c o o r t o d o x o s , a pesquisa mobilizou
especialistas de áreas diversas, e n c a r r e g a d o s de concluir em
prazos curtos e concomitantes, e n s a i o s que cobrissem aspecto
c r u c i a i s do o b j e t o em p a u t a , n o i n t u i t o de c o n d e n s a r c o n h e c i m e n t o
acumulado e apontar perspectivas. Quatro dimensoes ordenaran o
material solicitado: a primeira, c o n s i s t i u na i d e n t i f i c a c a o de
urna morfología - institucional e política - do sistema de
protecao social brasileiro, capaz de explicitar a sua
s i n g u l a r i d a d e e, p a r a l e l a m e n t e , p e r m i t i r a c o m p a r a d o com o u t r o s
sistemas; um s e g u n d o e i x o de d i a g n ó s t i c o r e v i s i t o u a q u e s t a o do
finaneíamento das políticas sociais, pretendendo elucidar as
relacoes que as f o r m a s u s u a i s d e e x t r a c a o e a l o c a d o de r e c u r s o s
m a n t e m com a s e s t r u t u r a s s a l a r i a l e de r e d i s t r i b u i d o de r e n d a no
país; na t e r c e i r a d i m e n s a o , a t ó n i c a r e s i d i u no issue a v a l i a d o ,
p e r c e b i d o em s u a s i m p l i c a c o e s d i r e t a s - a a v a l i a d o de políticas
e experiencias específicas - e trabalhado como f u n d o correlata á
i m p l e m e n t a c a o da p o l í t i c a s o c i a l , v a l e d i z e r , b u s c o u - s e d e s c r e v e r
de m o d o a b r a n g e n t e a t e o r í a e a p r á t i c a da a v a l i a d o no B r a s i l ; a
quarta linha foi desenhada para enfatizar o problema da
informado, através do levantamento e da sist emat i z a d o de
3

indicadores sociais indispensáveis a qualquer inspecao rigorosa


do Malfare.

Estas dimensoes e n c o n t r a m - s e c o n t e m p l a d a s no trabalho ora


publicado. 0 volume que inicia a ed i cao reúne os ensaios de
Suiamis Dain - A Grisg da Eglitica Sggialj. Uma Pgrsegetiya
CaffiEacaàa -¡ de Wanderley G u i l h e r m e dos S a n t o s - A Gingse dg
QcrigD! "< de Sonia Miriam Draibe e Liana Aureliano - g
EsBecifieidade do Welfata State Brasileiro e de Paulo R e n a t o
Costa Souza - fi-iustameato nos Eaíses era OeseayQlyimeQto. Apesar
do enfoque peculiar de cada un, era todos Ká o c l a r o intento de
definir marcos c o n c e i t u a i s p e r t i n e n t e s para a c a r a c t e r i z a c a o da
política social num p a í s de c a p i t a l i s m o tardío p e r i f é r i c o c o m o o
Brasil. Lidando com v a r i á v e i s m a c r o - p o l í t i c a s de e s t r u t u r a c a o do
sistema, sem, contudo, perder de vista como se m a n i f e s t a m no
cotidiano determinados movimento^ - dinimica de funeionamento,
processos decisorios, módulos de i n t e r m e d i a c a o de interesses,
formas de relacionamento com as clientelas -, tais estudos
fornecem d i r e t r i z e s v a l i o s a s para o e n t e n d i m e n t o das conhecidas
disfuncionalidades da máquina social do E s t a d o brasileiro num
approach c o m p a r a t i v o .

A segunda c o l e t a n e a é dedicada ao tema do f i n a n e i a m e n t o das


políticas sociais, englobando os textos de S u i a m i s Dain - Q
EiQaDQiiEgQts das E o l í t i c a s S o c i a i s a s S c a s i l a caractgEÍsticas
esteuturais g d g s g E E g Q b e Q9 EgCÍQdQ tgcgQtg - e de Adolfo F u r t a d o
- L i m i t e s E s t c u t u r a i s a s EioaQciaaigQto da E r g ü i d i o c i a S o c i a l , o
elo entre estes t r a b a l h o s reside em privi 1egiar-se um ponto
decisivo, mas g e r a l m e n t e o b s c u r e c i d o ñas a n á l i s e s sobre o U « l f a r e
Stata brasileiro: o caráter em p r i n c i p i o n a o - r e d i s t r i b u t i v o de
qualquer sistema de Uelfare, no Brasil, por forca de urna
estrutura s ò c i o - e c o n ò m i c a p r o f u n d a m e n t e h e t e r o g é n e a , acaba por se
expressar quase que num a n t i - r e d i s t r i b u t i v i s m o . A c o m p r e e n s a o de
que política social, por si só, n a o t r a n s f o r m a os p a d r o e s de
desigualdade atuantes numa sociedade, permite, por exemplo,
repensar, com melhores c h a n c e s de éxito, estrategias para a
d i m i n u i c a o da m i s e r i a .

No conjunto que se segue - e que dà conta da terceira


dimensao p e s q u i s a d a - e s t a o os t r a b a l h o s a g r e g a d o s sob a rubrica
avaliaclo: D i a g n ó s t i c o e Bgseoba das E e s s y i s a s oa ó r s a da
eolítica Sociale un IUCUKÜ d a s a v a l i a c o e s . de María Lúcia T.
Werneck Gianna, I D T G C E C G T A C A Q g ò v a l i a e à o da E o l í t i c a S o c i a l DQ
Brasili urna b i b l i Q a c a f i a COmgQtada. de Maria L ú c i a T. Werneck
Vianna e Beatriz A z e r e d o ; ó o á l i s g da E 9 l í t Í C 3 dg §ang30gQte OB
Brasil, de Màrcio Miller Santos e Luiz Fernando Rodrigues de
Paula; Urna tìnàlise dos Programas dg SyElemeotacao SlitQgQtar o s s
daos dgsemeeaho g formas de o r s a a i g a c l o . de Ernani Teixeíra
Torres Filho e Monica E s t e v e s de Carvalho; e Eolítica Social g
D e s e e n t c a l i s a c a Q j . a S H e e r i i n c i a do 8b!DES¿EIb)§QCISL E Q § : 1 2 9 § , de
Maria Thereza Lobo. T r a t a m - s e de e n s a i o s que, embora tendo em
comum o fato de r e a l i z a r e n a v a l i a c o e s , perseguem duas linhas
distintas. Numa, o foco recai sobre s e t o r e s e e x p e r i e n c i a s da
p o l í t i c a social b r a s i l e i r a : as áreas de s a n e a m e n t o e a l i m e n t a l o
e a experiencia da descent ra 1izacao; aquí, o sentido é o de
4

contribuir positivamente para o diagnóstico de situacoes


problematizadas. Na o u t r a l i n h a , é e n f o c a d a a p r ó p r i a p r á t i c a d a
avaliaeao, inserindo-a no c o n t e x t o a n a l í t i c o m a i s a b r a n g e n t e da
p r o d u c á n t e ó r i c a s o b r e p o l í t i c a s o c i a l no B r a s i l .

Finalmente, o v o l u m e que e n c e r r a a c o l é e l o , compoe-se dos


quadros, comentados, de indicadores sociais selecionados.
C o o r d e n a d o por C l a u d i o S a l m e L u i z C a r l o s E i c h e n b e r g da S i l v a , o
levantamento apresenta dados relativos a: 1> transido
d e m o g r á f i c a e d i s t r i b u i d o e s p a c i a l da p o p u l a d o ; 5 ) i n s e r c a o no
m e r c a d o de t r a b a l h o , salários, distribuicao de renda e pobreza;
3) saúde; 4) e d u c a d o ; 5) previdencia social; 6) h a b i t a d o e
saneamento básico; e 7) gasto social.

N e n h u m a p e s q u i s a tem a p r e t e n s a o de ser c o n c l u s i v a . Esta nao


fugiu á regra. No e n t a n t o , se o b r e v e e s p a t o de um ano foi
insuficiente para dar vazao ás (justificadas) ambicoes dos
pesquisadores e n v o l v i d o s com o p r o j e t o , os r e s u l t a d o s garantem
alentó bastante para prosseguir.
LA POLITICA SOCIAL EN TIEMPO DE CRISIS:
ARTICULACION INSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACION 8/

PRESENTACION

La investigación global, que llevó por t í t u l o "La política


social en tiempo de crisis: articulación institucional y
descentralización", desarrollada entre septiembre de 1987 y
n o v i e m b r e de 1988, resultó de un c o n v e n i o entre el M i n i s t e r i o de
la Seguridad Social de Brasil y la O f i c i n a de la CEPAL en aquel
pais. Con ella se p r e t e n d i ó cubrir un d o b l e objetivo: por un
lado, presentar una visión a c u m u l a t i v a del área i n t e r d i s c i p 1 i n a r
de la política social; por otro sugerir t e n d e n c i a s r e l e v a n t e s que
se espera sean objeto de i n v e s t i g a c i o n e s futuras. El primer
objetivo fue más bien m a p e a d o r , en el sentido de rever las
p r i n c i p a l e s líneas de interpretación y a n a l i s i s de las políticas
sociales en Brasil presentes en aproximaciones históricas,
económicas o sociológicas. Asimismo, se buscó r e c o n s t r u i r los
caminos y c o n s e c u e n c i a s de d e c i s i o n e s s u s t a n t i v a s , ya sea d e s d e
perspectiva del sistema como un todo, ya sea d e s d e el á n g u l o de
las p o l í t i c a s s e c t o r i a l e s . En c u a n t o al segundo o b j e t i v o , el de
sugerir tendencias relevantes - especialmente el examen de
dificultades nuevas y/o renovadas para la consecución de
p o l í t i c a s de U a l f i r * - su t r a t a m i e n t o r e s u l t ó de e v i d e n c i a s s o b r e
los innumerables d e s a f i o s o r i g i n a d o s en las c r i s i s del avance
democrático. D e s a f i o s que se espera h a b e r puesto de m a n i f i e s t o en
este trabajo, para la c o n s i d e r a c i ó n de e s t u d i o s o s del tema y de
quienes tienen r e s p o n s a b i l i d a d en el p r o c e s o d e c i s o r i o .

La presente publicación reúne los e n s a y o s de S u l a m i s Dain


Cnisis dg l a E o l í t i c a Secial-L Urna P e c s e g Q t i y g Egmeacada;
Wanderley Guilherme dos S a n t o s - G é n e s i s de l a Qcdeo; Sonia
Draibe y Liana A u r e l i a n o - L a E s e e c i f i t i d a d d e l tíelflCE Slala
BrasilSQQ; y P a u l o R e n a t o Costa Souza - Ó Í U S l e 60 195 E a i S B S B0
DBS3ECQ11q A d e s p e c h o de la visión p e c u l i a r de cada uno de los
trabajos, hay, en todos ellos, un claro intento de definir m a r c o s
conceptuales p e r t i n e n t e s para la c a r a c t e r i z a c i ó n de la política
social en un pais como el Brasil, de capitalismo tardio

*/ Esta publicación (Libro I) reúne a l g u n o s d o c u m e n t o s e l a b o r a d o s


en el c o n t e x t o de una investigación m á s amplia sobre p o l í t i c a s
sociales. Los demás t r a b a j o s serán p u b l i c a d o s en tres otros
libros, con los s i g u i e n t e s títulos: L i b r o II - F i n a n c i a m i e n t o
de las P o l í t i c a s S o c i a l e s en el B r a s i l ; Libro III - Evaluación
de las Políticas Sociales Brasileñas; y L i b r o IV - Brasil,
indicadores sociales seleccionados. El desarrollo de la
investigación a r t i c u l ó el a p o y o de v a r i o s c o n s u l t o r e s bajo la
coordinación general de la P r o f e s o r a S u l a m i s Dain, con la
asistencia de la Profesora Maria L u c i a Werneck V i a n n a . Adolfo
Gurrieri, Director de la División de D e s a r r o l l o Social de la
CEPAL, fue el autor de la c o n c e p c i ó n original de este p r o y e c t o
de investigación.
6

p e r i f é r i c o . M a n e j a n d o v a r i a b l e s m a c r o - p o l í t i c a s de e s t r u c t u r a c i ó n
del sistema, pero sin olvidar c o m o se p r e s e n t a n en el c o t i d i a n o
d e t e r m i n a d o s m o v i m i e n t o s - d i n á m i c a de funcionamiento, procesos
decisorios, módulos de i n t e r m e d i a c i ó n de intereses, formas de
relacionamiento con determinados segmentos sociales - los
t r a b a j o s aquí c o n t e n i d o s e s t a b l e c e n d i r e c t r i c e s v a l i o s a s para la
comprensión de las c o n o c i d a s d i s f u n c i o n a l i d a d e s de la máquina
social del estado brasileño, con un approach c o m p a r a t i v o .

El s e g u n d o volumen está d e d i c a d o al t e m a del f i n a n c i a m i e n t o


de las p o l í t i c a s sociales, a b a r c a n d o los t r a b a j o s de Sulamis Dain
- E l ElDSDCiamigDt o d§ l.a§ P o l í t i c a s S o c i a l e s en e l Brasil^,
c a r a c t e r í s t i c a s e s t r u c t u r a l e s a desenmeno en e l e e r í o d o r e c i e n t e ;
a de Adolfo Furtado - L i m i t e s E s t r u c t u r a l e s a l E i a a a c i a i n i e Q t a de
l a Seguridad S o c i a l . El punto de c o n v e r g e n c i a entre estos dos
trabajos está en la c o n s i d e r a c i ó n p r i v i l e g i a d a de un principio
decisivo, pero generalmente o l v i d a d o en los análisis sobre el
Uelfare State brasileño. el carácter en principio no-
-redistributivo de los s i s t e m a s de U e l f a r e en Brasil, dado la
estructura socio-económica profundamente heterogénea. La
comprensión de que p o l í t i c a social, per se, no transforma los
p a t r o n e s de desigualdad p e r m i t e repensar, con más posibilidades
de éxito, e s t r a t e g i a s para la minoración de la miseria.

En el tercer libro están los t r a b a j o s a g r e g a d o s bajo el tema


de la evaluación: M a r i a Lucia Werneck V i a n n a - Diagnóstico a
Beseña de l a s I n y e s t i a a c i o Q e s ea e l á r e a de l a E o l í t i c a Sacíala
UQ SUtyea de l a s evaluaciones; Maria L u c i a Werneck Vianna 3
Beatriz Azeredo - Intereretacián a Evaluación de l a Eolítica
S o c i a l eo e l B r a s i l ^ , una b i b l i g a r a f i a comentada; Márcio Miller
Santos 3 L u i z F e r n a n d o R o d r i g u e s de Paula - A n á l i s i s de l a
E o l í t i c a de Saneamiento en e l B r a s i l ; Ernani Teixeira Torres
Filho a Monica Esteves de Carvalho - Una ó n á l i s i s de l o s
Eroaramas de S u E l e m e n t a c i ó n a l i m e n t a r i a en l o s años 82; a Maria
Thereza Lobo - Eolítica Sgeiai a Descentraligaciónj. la
e a E e r i e n c i a d e l BbiDES^EINSQCIAL e g s t 1285. Son e n s a a o s que, aún
t e n i e n d o en común el h e c h o de realizaren e v a l u a c i o n e s , persiguen
dos líneas d i s t i n t a s . En una, el interés recae sobre s e c t o r e s a
e x p e r i e n c i a s de la p o l í t i c a social brasileña, donde el sentido de
los trabajos es el de contribuir positivamente para el
diagnóstico de s i t u a c i o n e s - p r o b l e m a . En la otra, se e n f o c a la
práctica misma de evaluaciones, insertándola en el marco
analítico más abarcador de la producción t e ó r i c a sobre política
social en el Brasil.

Finalmente, el volumen que cierra el c o n j u n t o de trabajos


trae c u a d r o s c o m e n t a d o s de i n d i c a d o r e s sociales seleccionados.
Elaborado por Cláudio L e o p o l d o Salm a Luiz C a r l o s Eichenberg da
Silva, el l e v a n t a m i e n t o p r e s e n t a d a t o s r e l a t i v o s a: transición
d e m o g r á f i c a a d i s t r i b u c i ó n espacial de la p o b l a c i ó n ; inserción en
el mercado de trabajo, salarios, distribución del ingreso,
pobreza; salud; educación; seguridad social; vivienda a
s a n e a m i e n t o básico; a g a s t o s o c i a l .
S O C I A L P O L I C Y IN TIME OF C R I S I 8 :
INSTITUTIONAL. F R A M E W O R K A N O D E S C E N T R A L I Z A R O N «/

PRESENTATION

The research "Social Policy in Time of C r i s i s : Institutional


Framework and Descent r a l i z a t i o n " , carried out between September
1987 and N o v e m b e r 1988 through an Agreement signed between E C L A C
and the Ministry of Social W e l f a r e of Brazil (MPAS) had two main
o b j e c t i v e s : to present a c u m u l a t i v e a p p r e c i a t i o n of the B r a z i l i a n
social policy focusing the studies m a d e by different areas of
knowledge and to indicate relevant issues for future research.
Such c u m u l a t i v e a p p r e c i a t i o n can be u n d e r s t o o d as the review of
the main a n a l y s i s on the social p o l i c i e s of Brazil, either on
their h i s t o r i c a l , economical or sociological c o n c e p t s , and as the
reconstruction of the paths and e f f e c t s of the substantive
d e c i s i o n s made by the public sector, not only in a broad view of
the social system but also in sectorial p o l i c i e s . The relevant
points for future research resulted from various challenges
brought about by the s i m u l t a n e o u s worsening of the economic
c r i s i s and the a d v a n c e of the d e m o c r a t i z a t i o n p r o c e s s in Brazil.
These challenges are not only difficult for the researcher to
explain, but as well to the policy maker interested in
establishing new p r o j e c t s . The i n q u i r i e s o p e n e d by this research
should be part of any future work program of both of them.

This book
brings t o g e t h e r the following e s s a y s : Ihe Crisis
of tbe Social Bolicy, by S u l a m i s Dain¡ Ibg Ceoesis of the Order,
by Wanderley G u i l h e r m e d o s Santos; Ibe SESClficatiQD of tbe
Brazilian Welfare §tatg> by Sonia Draibe and L i a n a A u r e l i a n o ; and
Sdiustmeat id DeyelBEioa Qountries, by Paulo Renato Costa Souza.
In spite of the p e c u l i a r scope of each paper, in all of them
there is a clear goal to d e f i n e pertinent concepts for the
c h a r a c t e r i z a t i o n of social p o l i c i e s in a developing country like
Brazil. Using macro-policy variables of the social system
structure, but without losing its everyday movements, these
essays provide valuable directives for understanding the
d i s f u n c t i o n s of the social a p p a r a t u s in the B r a z i l i a n S t a t e .

*/ This book is part of the collection of p a p e r s e l a b o r a t e d by


the E C L A C / M P A S research project on social p o l i c y . The other
three volumes will be published shortly with the following
titles: Volume II - Financiarotnto das Pol it l e a * 8oclais no
Brasil; Volume III - AvallacSo das Políticas Socials
Brasileiras; and Volume IV - Brasil: Indicadores Sociais
Selecionados. P r o f e s s o r S u l a m i s Dain w a s r e s p o n s i b l e for the
general coordination of t h i s research project and she was
assisted by P r o f e s s o r Maria Lucia T. Werneck V i a n n a in this
task. The original idea of t h i s research project was conceived
by Adolfo Gurrieri, Director of the Social Development
Division of ECLAC.
8

The f i n a n c i n g of the social p o l i c i e s will be c o v e r e d by the


second volume, which will c o n t a i n the e s s a y s by S u l a m i s Dain
I h e E i n a n c i n g of the S o c i a l E o l i c i e s i n B r a z i l s Characteristics^
S t r u c t u r e and Becent E e r f o r m a n c e ; and by Adolfo Furtado -
S t r u c t u r a l L i m i t s to the E i n a n c i n g o£ the S o c i a l Welfare System.
T h e link b e t w e e n t h e s e s t u d i e s is that they p r i v i l e g e a decisive
point often obscured in t h e normal a n a l y s i s of the Brazilian
welfare system: its n o n - r e d i s t r i b u t i v e c h a r a c t e r , b e c a u s e of the
h e t e r o g e n e o u s s o c i o - e c o n o m i c s t r u c t u r e of t h e B r a z i l i a n society.
The comprehension that social p o l i c i e s a l o n e are not able to
c h a n g e social i n e q u a l i t i e s p e r m i t s , for e x a m p l e , to r e c o n s i d e r ,
with better chance for s u c e s s , s t r a t e g i e s to reduce extreme
povert y.

In t h e third v o l u m e t h e f o l l o w i n g e v a l u a t i o n s t u d i e s will be
presented: S u r v g y of S o c i a l E o l i c a S t u d i e s - by M a r i a L u c i a T.
Werneck V i a n n a , X a t e r e r e t a t i Q D and E v a l u a t i o n of S o c i a l E o l i c a i a
B r a z i l s 3D a n n o t a t e d b i b l i a a t a E h a - by M a r i a L u c i a T. Werneck
v i a n n a and B e a t r i z A z e r e d o ; a n a l y s i s of the S a n i t a t i o n E o l i c a i n
Brazil, by M a r c i o M i l l e r S a n t o s and L u i z F e r n a n d o R o d r i g u e s de
Paula; analysis of the Eood Erograms in the i2S2isi
o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e and eerformance, by Ernani Teixeira
Torres F i l h o and M o n i c a E s t e v e s de C a r v a l h o ; and S g c i g l Eolica
aod D e s c e n t r a l i z a t i o m the e a e e r i e n c e of B N D E S Z E I U S Q C I 6 L since
1285, by M a r i a T h e r e z a L o b o . A l t h o u g h t h e s e p a p e r s b e a r in mind
the c o m m o n point of c a r r y i n g out e v a l u a t i o n s , they follow two
distinct lines. T h e first of them f o c u s e s t h e B r a z i l i a n s e c t o r i a l
b a c k g r o u n d on s o c i a l p o l i c y , like s a n i t a t i o n , food p r o g r a m s , as
well as descentralization i s s u e s to diagnose these problem
areas. The second line d e a l s with the e x e r c i s e of evaluation
itself, inserting it w i t h i n t h e theorical s t u d i e s of t h e social
p o l i c i e s in B r a z i l .

The last volume will be composed of a n n o t a t e d tables of


selected social i n d i c a t o r s for Brazil, p r e s e n t i n g data on: 1)
demographic transformation and spatial distribution of the
population; 2) labor market, wages, income distribution and
poverty levels; 3) health; 4 ) social w e l f a r e ; 5) housing and
sanitation; and 6 ) p u b l i c e x p e n d i t u r e s on s o c i a l p r o g r a m s . This
statistical effort was c o o r d i n a t e d by C l a u d i o Salm and Luiz
C a r l o s E i c h e n b e r g da S i l v a .
SMTO@@ܧ8@

A temática c o m u m da c r i s e -fiscal e da c r i s e da proteçao


social ñas e c o n o m í a s c a p i t a l i s t a s induz a urna r e f l e x a o sobre a
e s p e c i f i c i d a d e da c r i s e b r a s i l e i r a .

Sob rótulos semelhantes, como a dimensSo dos déficits


públicos, o "novo -federalismo", a révolta dos c o n t r i b u â t e s , e
movimentos paralelos de ajuste -fiscal, descent r a l i z a d o e
privâtizado, o caso brasileiro, em c o n t r a p o s i d o á referencia
g é r a i , r e v e s t e - s e de urna s i n g u l a r i d a d a , que d e c o r r e , b á s i c a m e n t e ,
de sua h e t e r o g e n e i d a d e e c o n ó m i c a e s o c i a l . Tal h e t e r o g e n e i d a d e o
particulariza, entre outros aspectos, t a n t o no que d i z r e s p e i t o
aos elementos estruturais, que limitais a capacidade de
financianiento do setor p ú b l i c o e sua p o s s i b i l i d a d e de e f e t u a r uma
redistribuido voltada para atenuar desequilibrios sociais,
setoriais e regionais, quanto ás opcoes p o l í t i c o - e c o n ó m i c a s de
a j u s t e na c r i s e d a s f i n a n ç a s p ú b l i c a s .

Nos países avanzados, a d e t e r i o r a d o das finanças públicas


refletiu-se em tris aspectos expressivos: a multiplicado do
gasto público, a i m p o r t a n t e e l e v a d o da carga tributaria e,
apesar disso, a a m p l i a d o dos déficits fiscais, corroendo a
c a p a c i d a d e de f i n a n c i a m e n t o do setor p ú b l i c o . N o s p a í s e s da O E C D ,
o forte a u m e n t o dos d é f i c i t s p ú b l i c o s m a n i f e s t o u - s e a p a r t i r da
crise do petróleo em 1973 e dos efeitos dos desequilibrios
externos sobre a e c o n o m i a i n t e r n a e s o b r e as contas públicas.

E n t r e 1 9 7 3 e 1975, verificou-se rápida a c e l e r a d o do gasto


público - em parte, como conseqíiéncia direta da crise do
petróleo, e, em s e g u i d a , c o m o u m a r e s p o s t a p o l í t i c o - e c o n ó m i c a á
mestna. A elevado da c a r g a t r i b u t a r i a foi insuficiente para
cobrir o adicional de gastos, gerando, por conseguinte, um
déficit que se a s r a v a v a , q u a n d o a d e s a c e l e r a d o do g a s t o e a
conjuntura r e c e s s i v a a ela a s s o c i a d a t i n h a m reflexos negativos
sobre a receita tributária.

Em condiGoes de d é f i c i t , coa d e s a c e l e r a d o da receita,


recorreu-se ao financiamento pela via do endividamento
mobiliario. Tais d e s d o b r a m e n t o s i n d u a i r a m a um crescimento da
relado entre d i v i d a p ú b l i c a e PIB e, associada á e l e v a d o da
taxa de juros que a c o m p a n h o u a a t i v a d o da p o l í t i c a m o n e t a r i a , a
um crescisento exponencial dos gastos de transferencia por
p a g a m e n t o s de e n c a r g o s da d i v i d a .
10

A outra face da crise fiscal revelou-se nas taxas do


c r e s c i m e n t o .dos gastos do UèIlare Stata. Tais gastos, que
funcionan) como e s t a b i l i z a d o r e s automáticos, a m p l i a m - s e mais que
proporcionalmente na e t a p a recessiva, em virtude do seguro-
-desemprego e de outros gastos sociais que protegen os
t r a b a l h a d o r e s em c o n d i c o e s de r e t r a c a o d o crescimento. Mas, na
verdade, o c í r c u l o v i r t u o s o do déficit, que se associa sos g a s t o s
c o n j u n t u r a i s do U e l f a r e State, se superpoe á tendencia h i s t ó r i c a
de crescimento do g a s t o social e ao d e s e m p r e g o estrutural da
d é c a d a de 80, d e t e r i o r a n d o a r e l a c a o entre ativos e inativos e,
portanto, a c a p a c i d a d e de a u t o - s u s t e n t a c a o deste gasto.

Nos p a í s e s da OECD, entre i960 e 1988, a p a r t i c i p a c a o mèdia


do gasto g o v e r n a m e n t a l em r e l a c a o ao PIB, e l e v o u - s e de para
47%, implicando num crescimento de S 3/4% a.a. 0 itera mais
relevante na e x p l i c a c a o deste c r e s c i m e n t o é representado pelo
crescimento dos pagamentos em transferencias. Excetuando-se,
dentre estas, os p a g a m e n t o s cora juros da divida pública, os
demais desembolsos referem-se a subsidios, beneficios da
p r e v i d i n c i a social e d o t a c o e s p a r a a a s s i s t e n c i a social.

No final do p e r í o d o , t a i s p a g a m e n t o s chegam a representar


cerca de 50% do gasto público total, o b s e r v a n d o - s e uma tendencia
á d i m i n u i c a o da p r o v i s a o dos g a s t o s p ú b l i c o s mais t r a d i c i o n a i s e
ao aumento dos gastos r e l a c i o n á i s ao Welfsre State (saúde,
educacao e manutencao de r e n d a s ) . Tais g a s t o s associam-se a
beneficios apropriados de forma mais individual <vi®-á=vi® a
apropriacao coletiva d o s b e n s p ú b l i c o s t r a d i c i o n a i s ) e neles os
o b j e t i v o s r e d i s t r i b u t i v o s sao, por esta razao, mais fortes.

0 significado c o n c r e t o do c r e s c i m e n t o mais acelerado do


g a s t o social, n o t a d a m e n t e nas p r e s t a c o e s em moeda (manutencao de
renda e subsidios), expressa a transformacao de decisoes
a l o c a t i v a s - funcao da d i s p o n i b i 1idade de receita orcamentária -
em compromisso de c o b e r t u r a , a ser m a n t i d o em circunstancias,
favoráveis ou desfavoráveis da a t i v i d a d e e c o n o m i c a e de seu
impacto s o b r e os o r c a m e n t o s p ú b l i c o s . C e s t a forma, a p r o t e c a o aos
riscos associados a flutuacoes cíclicas, como desemprego e
d e s i g u a l d a d e s na d i s t r i b u i d l o de s a l a r i o s e da renda, somam-se a
velhice e a doenca, cuja r e s p o n s a b i 1idade se desloca dos
i n d i v i d u o s e e m p r e s a s para o G o v e r n o . Assira, ao mesmo tempo em
que o g a s t o p ú b l i c o torna-se mais d e p e n d e n t e do desempenho da
economia, amplia-se sua rigidez a cortes, em funció do
reconhecimento legal dos n í v e i s de c o b e r t u r a e dos grupamentos
sociais a serem a m p a r a d o s no á m b i t o das p o l í t i c a s de protecao
social.

0 desdobramento natural desta rigidez é, pela ótica dos


orcamentos, a p e r d a de f l e x i b i l i d a d e n a s d e c i s o e s a l o c a t i v a s e a
i n c a p a c i d a d e de c o m p r i m i r o d i s p e n d i o ante a r e d u c a o da receita e
da expansao dos j u r o s r e l a c i o n a d o s á divida mobiliária. Sem
querer reduzir o atual d e b a t e sobre a crise do U e l f a r e Stata a
mera reacio a tais r e s t r i c o e s , ou d e s q u a l i f i c a r o necessàrio
questionamento quanto ao mérito, necessidade, eficiincia e
modalidades de g e s t a o das p o l í t i c a s públicas, de un lado, e a
11

preocupado quanto a estratésias de financiamento, natureza,


abrangencia e p r o g r e s s i v i d a d e da cobertura, por outro lado, o
fato é que a crise fiscal proporcionou solo fértil, sobre o qual
tem f l o r e s c i d o as p e r p l e x i d a ú e s sobre a r e l a c a o público-privado
no plano das p o l í t i c a s s o c i a i s e sobre a natureza do Meííaro
contemporáneo, refletindo-se na reforraul a d o do próprio ideario
social-democrata.

Os argumentos em torno da crise do ÜQHBP® nao se


restringen! a e x p l i c a d a s c o n j u n t u r a i s sobre o e x c e s s o de gasto
social. Ao contrario, abrangem a r g u m e n t o s e s t r u t u r a i s sobre a
natureza d o s u b f i n a n c i a m e n t o das p o l í t i c a s sociais, tanto no que
d i z r e s p e i t o á natureza @ ao sif* t r i b u t a r i o - c o n t r i b u t i v o de seus
recursos, como a fatores d e m o g r á f i c o s e outros, r e l a c i o n a d o s ao
componente estrutural do deseraprego e ao c r e s c i m e n t o da e c o n o m í a
subterránea. Tais fatores afetam a relasao entre inativos e
ativos e a própria c a p a c i d a d e de t r a n s f e r e n c i a de recursos, que
viabiliza a política social.

Desde sua origem, os sistemas de seguridade social


defrontaram-se com duas matrizes distintas de financiamento,
originarias das duas formas anteriores de p r o t e d o social e dos
recursos a elas a s s o c i a d o s - caixas de pensoes sucessivamente
a g r e g a d a s até a f o r m a d o de s i s t e m a s n a c i o n a i s de s e g u r o social e
p r e s t a c o e s n a o - c o n t r i b u t i v a s , financiadas coi r e c u r s o s da receita
geral do setor público. No seguridade social contemporánea,
independentemente da origen histórica e da c o n c e p c a o inicial de
financiamento e beneficio, ambas as v e r t e n t e s estao p r e s e n t e s de
modo c o m b i n a d o .

A primeira etapa destas formas baseia-se no esquema


tripartita de confcribuicoes de snpregados, empregadores e do
E s t a d o e o r i g i n o u - s e no raodelo bisiiiark i ano, que inspirou varias
legisladas sociais em o u t r o s países. Nao obstante, inúmeros
foram os p a í s e s cujos t r a b a l h a d o r e s posicionaram-se contra o
modelo contributivo, dados os baixcs níveis salaríais e a
associacao de uro direito social a urna c o n t r i b u i d o direta, no
qual se b a s e i a .

No período e n t r e g u e r r a s , os e s t u d o s da OXT, que visavam


d i s c i p l i n a r o financiamento do seguro social, inc1inarara-se pelo
m o d e l o tripartite, nao por urna questao de p r i n c i p i o , e sira por
urna maior g e n e r a l i s a G a o entre os p a í s e s - m e m b r o s .

De outra p a r t a ; o sistema de p r e s t a e o e s n a o - c o n t r i b u t i v a s ,
que implica na cobertura exclusiva dos g a s t o s com financiamento
associado á r e c e i t a fiscal, parte da nosao de responsabi1idade
estatal pela ajuda aos mais pobres. Por esta razio, sua origem
localiza-se na assistsncia social e déla se distingue pela
i n t r o d u d o da n o d o do d i r e i t o aos b e n e f i c i o s .

A participado no financiaraento, segundo a. co-


-responsabi1idade pelos riscos sociais, nao se associa á
e x i s t e n c i a de c r i t e r i o s r a c i o n a i s de r e p a r t i d o dos c u s t o s . Deste
12

modo, as formulacoes adotadas, nada mais forara que a


r a e i o n a l i z a e a o q peofeofieri da e x p e r i e n c i a c o n s a g r a d a .

Até a Segunda G u e r r a M u n d i a l , o s i s t e m a de financiamento


-Fiscal ocupou papel s e c u n d a r i o n o s sistemas de seguro social.
Para isso, c o n t r i b u i u a p r ó p r i a v i s a o de t r a n s i t o r i e d a d e destess
esquemas, e a suposisao de sua evolucao para o sistema
diretamente contributivo.

Na verdade, as duas modalidades de financiamento


apresentam-se, atualmente, combinadas em sistemas mistos
(contribuicoes diretas e recursos dos orcamentos gerais do
Estado), o que, do p o n t o de v i s t a lógico, implica em reconhecer
que o s i s t e m a de p r o t e s a o c o n t é m b e n e f i c i o s de n a t u r e z a diversa
- pensoes, de um lado, e c o m p l e m e n t a r e s de renda e servieos, de
o u t r o -, para os quais as m o d a l i d a d e s d i r e t a m e n t e c o n t r i b u t i v a e
fiscal o o n o u sao i s o l a d a m e n t e i n s u f i c i e n t e s e/ou m a i s ou
m e n o s bem aceitas. Nao o b s t a n t e , a aparente c o n v e r g e n c i a para a
integracao dos esquemas de financiamento nao associa-se,
necessariamente, á h o m o g e n e i z a e i o na c o n c e p c a o dos beneficios e
d o s e s q u e m a s de p r o t e c a o social c o m o um todo.

Nem o aporte de r e c u r s o s d o . o r n a m e n t o fiscal elimina, nos


sistemas diretamente contributivos, a possibilidade de urna
associacao mais próxima entre os valores de c o n t r i b u i d o e os
valores-beneficios de p r e s t a c a o c o n t i n u a d a , nem o acréscimo aos
sistemas fiscais de r e c u r s o s d i r e t a m e n t e c o n t r i b u t i v o s altera a
concepcao dos beneficios, segundo o criterio das necessidades
b á s i c a s que, g e r a l m e n t e , se a s s o c i a á s m o d a l i d a d e s p r e d o m i n a n t e s
fiscais.

Dado o entreíacamento e a crescente interdependencia das


modalidades de recursos e a subordinacao dos gastos a
determinaeoes da política macroeconomica, os sistemas de
seguridade tem andado em b u s c a de fontes de financiamento
d o t a d a s de maior p r o d u t i v i d a d e , que a c o m p a n h e m as t r a n s f o r m a c o e s
dos sistemas industriáis modernos. Na m e d i d a em que a folha de
salarios pesa cada vez menos na configurado dos custos
e m p r e s a r i a i s t o t a i s e, p r i n c i p a l m e n t e , na d i s t r i b u i d o funcional
da renda, alguns países e x p e r i m e n t a m captar o efeito desta
mudanca, pela diversificacao das bases, combinando ou
substituindo a folha de salarios pela tributado do valor
adicionado ou do lucro das empresas. Estas modalidades de
c a p t a d o alternativas nao eliminam, necessariamente, a v i n c u l a d o
de recursos aos g a s t o s da seguridade social, representando,
antes, a c e s s a o de um potencial t r i b u t a r i o m a i s dinámico, quando
comparado á folha de salarios, para o r e f o r c o do núcleo central
de finane iamento social.

A análise comparada das s i t u a c o e s n a c i o n a i s dos países


desenvolvidos fornece evidencia de que os fcJalíppo ifcafcQO
encontram-se em d i f i c u l d a d e s . Os d é f i c i t s o r c a m e n t á r i o s sao a
mais imediata e x p r e s s a o d e s t a s d i f i c u l d a d e s , as quais, embora
decorram de problemas mais profundos, manifestam-se no plano
económico como um c r e s c i m e n t o d o s custos, além da c a p a c i d a d e de
13

financiamento d o s s i s t e m a s de p r o t e c a o s o c i a l . M e s m o ignorando
interpretacoes e ataques de natureza político-ideológica, as
causas mais aparentes s i t u a m - s e no c r e s c i m e n t o do numero de
beneficiarios, principalmente entre os idosos, aliado á melhoria
d a q u a l i d a d e d o s s e r v i c o s (e n o v a l o r d a s p r e s t a c o e s ) , resultado
d o s t e m p o s de a f l u e n c i a . Criou-se, também, neste periodo, urna
m a i o r c e n t r a i i z a G a o (e d e p e n d e n c i a do E s t a d o ) , á qual s e a l i a urna
expectativa de melhoria dos beneficios.

Durante a crise, toraam corpo questionamentos sobre a


progressividade ou regressividade dos beneficios recebidos e
s o b r e a p r ò p r i a p o p u l a c a o - a l v o . A i n d a que i s t o n a o s i g n i f i q u e urna
volta á concepGao assistencialista da protecao para os
necessitados, o pròprio u n i v e r s a l isino passa a ser posto em
cheque, sob a argumentaeao de que a provisao gratuita dos
s e r v i c o s nao g a r a n t e a i g u a l d a d e de a c e s s o , particularmente onde
b a r r e i r a s n a o - e c o n ó m i c a s tèm e x p r e s s a o . Também a necessidade de
urna m a i o r r e d i s t r i b u i c a o f a z a f l o r a r o c o n f l i t o e n t r e a b u s c a da
i g u a l d a d e e o d e s e j o da d i f e r e n c a e n t r e i n d i v i d u o s .

Face á d i m i n u i s c o na disponibilidade de recursos, que


claramente reforca o q u e s t i o n a m e n t o da e f i c a c i a das políticas,
urna d a s r e s p o s t a s m a i s v i s í v e i s d o s e s t a d o s d e b e m - e s t a r tem s i d o
a d e r e v e r s u a s r e s p o n s a b i l i d a d e s de g a s t o , transferindo-as aos
consumidores. A s e x p e r i e n c i a s n a c i o n a i s d e m o n s t r a n que, a l é m da
descent ralizaeao das responsabilidades para os aovarnos locáis,
com d i m i n u i G a o d o s r e c u r s o s t r a n s f e r i d o s , h á um n o v o e s f o r c o , já
expressivo c o m o t e n d e n c i a em p a í s e s c o m o I t a l i a e Suécia, para
r e s t a b e l e c e r á familia sua c o n d i c i o de p r o v e d o r a de s e r v i G O S . No
mesmo movimento, a p o i a d o t a n t o por liberáis como por l i b e r t a r i o s ,
situa-se o reforco dos esquemas comunitarios e filantrópicos e,
em g e r a l , da p r i v a t i z a d o d o s s e r v i c o s s o c i a i s .

Na r e a l i d a d e , tanto o diagnóstico da crise financeira como


a a n á l i s e da t e n d e n c i a á p r i v a t i s a c a o d a s p o l í t i c a s d e protecao
social podem i n s c r e v e r — s e n u m a p e r s p e c t i v a m a i s ampia, que s u p e r e
o m a r c o da p o l a r i d a d e E s t a d o - m e r c a d o e do p r ò p r i o K o S í o t o § 6 0 6 0 ,
como financiador e ú n i c o a g e n t e da s o l i d a r i e d a d e n a c i o n a l .

Segundo Rosenvallon, a ruptura, nesta crise, do espaGO


social h o m o g é n e o s o b r e o qual baseou-se a regulaGao keynesiana
das relaGoes entre o económico e o social, ñas sociedades
industriáis democráticas deste pos-guerra, propicia urna nova
visao das relaGoes entre Estado e sociedade, c o m o p e r s p e c t i v a de
transformacao. Nesta nova visao, as lógicas univocas da
e s t a t i z a c a o e da p r i v a t i z a e a o s a o s u b s t i t u i d a s p e l a socializado
(desburocratizaGao), a descent ralizaGao e a autonomizaGao
<transferéncia á s col et i v i d a d e s n a o - p ú b l i c a s ) , como tendencias
p r e s e n t e s no r e d e s e n h o d a s p o l í t i c a s s o c i a i s em c u r s o .

S o b r e a r e a l i d a d e d e s t a s p o l í t i c a s , c a b e r e g i s t r a r que, a t é
agora, a r e f o r m u l a d o do g a s t o s o c i a l 1 o c a l i z o u - s e , claramente,
na reduelo da p r o d u c a o de s e r v i d o s públicos, com conseqtlente
mercanti 1izacao dos mesmos, e n o c o r t e d a s d e s p e s a s em p r o g r a m a s
de complementaGao de renda, preservando o núcleo "duro" da
14

proteclo social, ou seja, a politica de pensées. Assim,


independentemente da d i r e c â o d e c a u s a l i d a d e e n t r e c r i s e fiscal e
c r i s e do Uclfarv ñ a s d e m o c r a c i a s a y a n c a d a s , o Estado-providincia
n a o foi a p r o p r i a d o c o m o i n s t r u m e n t o no p r o c e s s o de c o r t e d o g a s t o
p ú b l i c o e de a j u s t e r e q u e r i d o p e l a crise f i s c a l .

Estas consideracöes iniciáis permitem alargar o horizonte


de r e f l e x a o a r e s p e i t o d a s r e l a c o e s e n t r e c r i s e fiscal e p r o t e c a o
social no Brasil, pondo em relevo os traeos de sua
especificidade.

A c r i s e fiscal b r a s i l e i r a , que tem s u a s o r i g e n s no i n i c i o


dos a n o s 7®, agrava-se progressivamente, a partir da virtual
c e s s a c â o do a p o r t e de r e c u r s o s e x t e r n o s de longo p r a z o , a s s o c i a d a
aos c h o q u e s do p e t r ó l e o e á r e a g l u t i n a c i o n o c e n t r o d o s r e c u r s o s
do sistema financeiro internacional. No p r o c e s s o adaptativo á
crise de s u b f i n a n c i a m e n t o que e n t a o se m a n i f e s t a , as finanças
públicas brasileiras assumem o papel de variável de ajuste,
p e r m i t indo m a n t e r o lucro e a r e n d a do s e t o r p r i v a d o em c o n d i c o e s
de perda de d i n a m i s m o do m e r c a d o i n t e r n o e de necessidade de
a u m e n t o da c o m p e t i t i v i d a d e d a s e x p o r t a c o e s .

A privatizacao do Estado como expressao deste ajuste


implica, i n i c i a l m e n t e , na m o b i l i z a c a o da r e c e i t a t r i b u t a r i a e da
receita o p e r a c i o n a l do s e t o r p ú b l i c o para s u s t e n t a c a o d o s n i v e i s
de mark-up, tanto no que se r e f e r e a p r e c o s d e t e r m i n a d o s pela
demanda internacional, c o m o n o m e r c a d o i n t e r n o em c o n d i c o e s de
demanda cadente.

A essas transferencias, via precos e subsidios diretos á


producao, juntam-se aportes de crédito subsidiado, dirigidos,
usualmente, aos mesmos setores priorizados pela transferencia
direta de r e c e i t a t r i b u t a r i a e o p e r a c i o n a l . No p e c u l i a r a r r a n j o
institucional brasileiro, as autoridades monetarias realizam
operacoes de fomento, que tem como base de sustentacao
( f i n a n c i a m e n t o ) t í t u l o s da d i v i d a mobiliária,, de r e s p o n s a b i l i d a d e
fiscal e g e s t a o a u t ó n o m a p e l a s a u t o r i d a d e s m o n e t a r i a s . Por esta
via, r e a l i z a m - s e t r a n s f e r e n c i a s i n d i r e t a s da r e c e i t a t r i b u t a r i a ,
mobilizada na cobertura d o s e n c a r g o s da d i v i d a pública e de
gastos fiscais fora d o e s p a c o i n s t i t u c i o n a l o r c a m e n t á r i o e do
controle centralizado, tanto do E x e c u t i v o c o m o do Legislativo
Federal.

Nao se e s g o t a ai a a p r o p r i a c a o de r e c u r s o s f i s c a i s em nome
do s e t o r e m p r e s a r i a l . Também os riscos cambiais, associados ao
endividamento p r e v i o do s e t o r p r i v a d o , sao a s s u m i d o s p e l o setor
p ú b l i c o , no p r o c e s s o de e s t a t i z a c a o da d i v i d a e x t e r n a , a d m i t i n d o -
-se, ainda, a d o l a r i z a c a o da d i v i d a m o b i l i á r i a , c o m o forma de
maximizar o c u s t o de o p o r t u n i d a d e d a s aplicacoes financeiras.
T a n t o a t a x a de j u r o s a s c e n d e n t e , c o m o o c r e s c i m e n t o do estoque
da divida mobiliária, em s u a r e l a c a o com o PIB, espelham o
processo de v a l o r i z a c a o d o c a p i t a l e do " c a p i t a l i s m o s e n risco"
que tem como contrapartida a deterioracao das esferas de
finaneiamento estatal - receita tributaria, receita operacional
do s e t o r p ú b l i c o e d i v i d a m o b i l i á r i a .
15

No interior do setor público, o desigual poder de


representado dos interesses, associados a cada urna dessas
e s f e r a s de f i n n n c i a m e n t o fas d o e a p a e o fiscal urna e s f e r a d e s i g u a l
de sasto e torna a "crise fiscal" expressao final do
d e s e q u i l i b r i o f i n a n c e i r o do s e t o r p ú b l i c o . Fica a p a r e n t e , assira,
a i m p o r t a n c i a r e d i s t r i b u í iva d o E s t a d o era favor d a s c l a s s e s m e n o s
favorecidas, p o s t o que esta r e d i s t r i b u i d o i m p l i c a r í a em gastos
a fundo perdido, típicos dos ornamentos viscáis hoje c o m b a l i d o s .

Sera e n t r a r no m é r i t o da n a t u r e z a do p r o c e s s o inf 1 a c i o n á r i o ,
é ifiipossível o m i t i r o papel da i n f l a d o c o m o f o r m a de c o m p e n s a d o
e de atual i z a d o de preeos para setores nao-dol arizados,
corapletando-se, por e s s s via, o processo adaptativo á crise de
subfinanciamento, da qual r e s u l t a a m a i s r a d i c a l s o c i a l i z a d o de
prejuíaos da historia republicana. Diferentemente de momentos
anteriores, como o final da d é c a d a de 5®, a inflado como
m e c a n i s m o de f i n a n e i a m e n t o , tambéra nao s e r v e ao s e t o r p ú b l i c o , ño
contrario, na atual a c e l e r a d o i n f l a c i o n a r i a , corrói-se ainda
mais a receita tributaria, era f u n d o da d e f a s a g e m t e m p o r a l e n t r e
a c o n f i g u r a d o do fato g e r a d o r e a a p r o p r i a d o d o s r e c u r s o s p e l o s
cofres públicos. P a r a d o x a l ment e, corabina-se urna situado de
deteriorado mocroeconoraica de carga tributaria com usa
p e r c e p d o , p e l o s c o n t r i b u i n t e s , de sua e x c e s s i v a t r i b u t a d o .

D á - s e r a s à o , conseqüenteraente, no p l a n o i d e o l ó g i c o , aos que


apresentam como excessiva a carga tributària brasileira. Isto
facilita a defesa injustificável dos setores privilegiados pela
atual estrutura de t r i b u t a d o , transformando a necessidade de
a r a p l i a d o da c a r s a i m p o s i t i v a en p r o p o s t a s que, de a c o r d o com as
t e n d e n c i a s i n t e r n a c i o n a i s , propugnara sua r e d u e l o .

Entre urna receita cadente e gastos cujo controle é


relativamente i n d e p e n d e n t e de p o l í t i c a s d e r e d u e l o d a s despesas
tradicionais do Estado, s a c r i f i c a - s e a á r e a fiscal p r o p r i a m e n t e
dita. Esta, t a n t o p e l a via a s s i s t e n c i a l i s t a , como pela via do
d i r e i t o á p r o t e d o s o c i a l , i n s t i t u c i o n a l i z a d a de forma i n c i p i e n t e
na p r e v i d e n c i a s o c i a l , c o n s t i t u í o e s p a c o m a i s d e m o c r á t i c o e m a i s
u n i v e r s a l de m a t e r i a l i z a d o d a s p o l í t i c a s s o c i a i s no B r a s i l .

As formas usuais de manifestado da política social


brasileira, nesta sociedad® onds ainda nao se consagraran)
direitos sociais inqUest i o n á v e i s e a p r ó p r i a configurado dos
direitos políticos e civis é recente e precaria, revestem-se de
um c a r á t e r a s s i s t e n c i a l i s t a , que c o n t r a p o e - s e á s e g u r a n z a s o c i a l ,
no s e n t i d o da e s t á b i l i d a d e do c o m p r o m i s s o de c o b e r t u r a d o s r i s c o s
sociais básicos, representada pelos beneficios p e c ú n i á r i o s da
previdencia social e p o r urna a s s i s t i n c i a m é d i c a unlversalizada.
Na precariedade da institucionalizado brasileira das vias
políticas formáis, o assistencialisrao, que tera expressao nos
gastos do G o v e r n o F e d e r a l e ñas t r a n s f e r e n c i a s negociadas aos
governos estaduais e municipais, c u m p r e um p a p e l decisivo na
legitimado do Governo, ao acomodar interesses e soldar um
c u r i o s o e s p i r i t o f e d e r a t i v o , o n d e a t r a n s c e n d e n c i a , era n o m e de um
interesse común e aaior, é substituida pela competido por
recursos e p e l a adrainistracao p o l í t i c a da desconcentracao. 0
16

elientelismo, como expresslo desta política, prest a - s a


admiravelinente bem á s i t u a d o de e s c a s s e z e instabilidade de
recursos característica da e s f e r a fiscal.

As relacoes intergovernamentais, assim c o m o a s políticas


assisteneialistas, funcionan c o m o a n t e p a r o ao G o v e r n o Federal,
ñ a s s i t u a c o e s o n d e o s r e c u r s o s f i s c a i s s a o a p r o p r i a d o s por o u t r a s
esferas do gasto estatal, como o ornamento monetario ou as
empresas estatais. Assim, a n t e s que e s t e p r o c e s s o chegasse a
c o m p r o m e t e r a c a p a c i d a d e de f i n a n e i a m e n t o fiscal da U n i a o , foram
sacrificadas, t a n t o a a u t o n o m í a t r i b u t a r i a , c o m o a c a p a c i d a d e do
gastos nao vinculados das administracoes locáis. Nestss
circunstancias, ampliou-sé a dependencia de transferencias
negociadas do Governo Federal. Estas, juntamente com o
endividamento interno e externo dos governos locáis, cujos
limitas também sao administrados centralmente, traduzem
prioridades definidas pela Uniao. Apesar desta desconcentracao
c u m p r i r um papel de a c o m o d a d o p o l í t i c a e n t r e o G o v e r n o F e d e r a l e
os governos subnacionais, d i f í c i l m e n t e a s f o r m a s f r a g m e n t a d a s de
expressao das políticas déla resultantes podem ser adequadas,
tanto na corréelo dos desequilibrios territoriais, como dos
desequilibrios interpessoais, na distribuido da r e n d a e da
riqueza. A lógica p o l í t i c a da a c o m o d a d o dos interesses nao
garante a e f i c i e n c i a ou a e q ü i d a d e , frustrando aínda mais o já
reduzido espato para correcáo de desequilibrios sociais no
Brasil.

A dificuldade para atenuar os desequilibrios sociais


brasileiros nao pode ser minimizada. 0 espato social brasileiro
e s t á longe de s e r h o m o g é n e o .

Por um lado, a unidade entre o desenvolvimento económico


social é obstada p e l a p o l a r i z a d o do m e r c a d o de trabalho nos
setores formal e i n f o r m a l e p e l a f i x a e a o da taxa de s a l a r i o s era
níveis extremamente baixos para o grau de desenvolvimento
c a p i t a l i s t a já a l c a n z a d o p e l a e c o n o m í a .

Por o u t r o lado, no plano das políticas, a extrema carencia


da populado e seu pequeño acesso á p r o t e d o social requer o
mapeamento d e s t a c l i e n t e l a e a p e r c e p d o da heterogeneidade de
suas necessidades, agravada pelas desigualdades regionais.

Em t a i s c i r c u n s t a n c i a s , e s t a b e l e c e - s e um c o n f l i t o latente
e n t r e m o o d a l i d a d e s m a i s h o m o g é n e a s de p o i ' t i c a s o c i a l , t i p i c a m e n t e
formuladas e imp1ementadas pelo Governo Federal, v o l t a d a s para a
igualdade e associadas á g a r a n t í a de m í n i m o s , em termos de
necessidades básicas, e f o r m a s m a i s p a r t i c u l a r e s e a u t ó n o m a s de
política, r e l a c i o n a d a s a o s g o v e r n o s e s t a d u a i s e m u n i c i p a i s ou a
instancias de . a d o coletiva - como sindicatos, associaeoes,
etc. -, m a i s a d e q u a d a s a dar c o n t a da e s p e c i f i c i d a d e d a s d e m a n d a s
na e s c a l a c o n d i z e n t e com a h e t e r o g e n e i d a d e e s p a c i a l e s e t o r i a l da
e c o n o m i a e da s o c i e d a d e b r a s i l e i r a .

Ao a s s i s t e n c i a l i s m o , o p o e - s e o W e i m a r ® , c o m o p o l í t i c a geral
e homogeneizadora. Ao centralismo, opoe-se a autonomia estadual e
17

municipal, como -forma de democrat izacao das políticas.


Entretanto, o WsStfaro requer a cent r a l i z a c a o dos recursos, como
•forma de garantir a igualdade para o mínimo, enquanto a
descent r a l i z a c a o , na medida em que a p r o x i m a os recursos e a
formulacao de políticas das demandas locáis, consagra a
heterogeneidade na prestaeao de servieos públicos. No caso
b r a s i l e i r o , a c o n s t i t u i c a o , ainda que p r e c a r i a , do E s t a d o do Bem-
- E s t a r é c o n t e m p o r à n e a de sua crítica e s u p e r a G a o que, nos p a í s e s
de capitalismo avanzado, revela-se, hoje, como tendencia e
revisao c r í t i c a das r e l a e o e s E s t a d o - s o c i e d a d e , consagradas ñas
ú l t i m a s quatro décadas.

Nao se encerra nestas observacoes a especificidade e a


i n s t a b i 1 i d a d e das p o l í t i c a s de p r o t e c a o social no Brasil. Ante o
quadro da pobreza brasileira, con-figura-se a de-fesa mais radical
dos interesses d a q u e l e s que conseguiram se inscrever no marco
p e r m a n e n t e dos b e n e f i c i o s da pdlítica social. Esta, por sua vez,
dada a crise fiscal, está cada vez mais c i r c u n s c r i t a ás acoes da
s e g u r i d a d e social brasileira, p r o t e g i d a s com r e c u r s o s d i r e t a m e n t e
contributivos em ornamento pròprio e, pertanto, conduzidas
inexoravelmente á universalizacao.

Sob a ótica do financiamento, a experiencia internacional


nos e n s i n a que a p r o t e c a o social c o m b i n a , necessariamente, duas
lógicas hoje soldadas: urna que associa b e n e f i c i o s a s a l a r i o s e
demais rendas de c o n t r i b u i c o e s , ratificando a desigualdade do
mercado, e outra voltada para as n e c e s s i d a d e s dos individuos,
independentemente da c a p a c i d a d e c o n t r i b u t i v a na sua q u a l i d a d e de
cidadaos. Quanto maior a d e s i g u a l d a d e no mercado, m a i s dramática
a f u n d o r e d i s t r i b u t i v a da política social, que implica tanto na
d i s s o c i a e a o dos v a l o r e s de contribuitilo em r e l a d o aos v a l o r e s de
beneficio, como na n e c e s s i d a d e de mobil i z a d o de expressiva
parcela da receita geral. Dada a crise fiscal, a infase das
políticas de p r o t e c a o social no f i n a n c i a m e n t o c o n t r i b u t i v o opoe
os interesses dos c o n t r i b u i n t e s aos i n t e r e s s e s dos cidadaos,
diminuindo a s o l i d a r i e d a d e social, j u s t a m e n t e o n d e eia é mais
n e c e s s à r i a . L e v a n d o o a r g u m e n t o a seu limite, no Brasil a p e n a s os
c o n t r i b u i n t e s d i r e t o s desfrutam do direito á c i d a d a n i a .

0 traeo dominante das políticas sociais nos países


desenvolvidos é seu caráter universal - conseqüincia da
general i z a d o dos d i r e i t o s s o c i a i s que n e l a s se e x p r i m e m . 0 que é
marginal e variável de ajuste, em s i t u a c o e s de déficit, sao as
políticas assist e n e i a l i s t a s orcamentárias, que atenuam " os
diferenciáis de bem-estar, c o m p l e m e n t a n d o a renda familiar a
partir de testes de n e c e s s i d a d e . 0 c o r a d o das p o l í t i c a s s o c i a i s
é um n ú c l e o estável de d i r e i t o s m a t e r i a l i z a d a s - que significa
urna incondicional idade -, por parte do Estado, na p r o t e c a o de
seus cidadaos. Deste nodo, a p o l í t i c a social nao é, em sua
essencia, a política da pobreza ou do bem-estar residual,
caracterizado, p r i n c i p a l m e n t e , por sua sel et ividade.

No Brasil, ao c o n t r a r i o , a t e n t a t i v a de " u n i v e r s a l i z a r " o


assist e n e i a l i s m o a partir da lógica i n c r e m e n t a l i s t a de a c o m o d a G a o
de intereses, r a r e f a z seu impacto face ao c o n t e ú d o i n s a t i s f a t ó r i o
18

de beneficios, que r e s u l t a m da d i v i s a o de r e c u r s o s e s t á t i c o s o u
decrescentes para urna p o p u l a d o crescente. Também na esfera
contributiva, a eliminado de barreiras entre contribuintes e
c i d a d a o s s i g n i f i c a i g u a l a r b e n e f i c i o s em um m í n i m o insuficiente,
mesmo para os d e s t i t u i d o s e m u i t o m a i s para a q u e l e s d o s quais s e
requer o aporte contributivo.

0 difícil e q u i l i b r i o e n t r e urna ética u n i v e r s a l i s t a e unía


transido de n a t u r e z a i n c r e m e n t a l para urna c o b e r t u r a cada vez
mais ampia á p o p u l a c a o b r a s i l e i r a r e f o r c a a idéia da política
social como urna p o l í t i c a da p o b r e z a e de s e l e t i v a a p l i c a d o de
recursos, em f r a n c a c o n t r a d i c a o com a m a r c h a i g u a l m e n t e em c u r s o
em d i r e c a o á un i v e r s a l i z a c a o e á e q u a l i z a c a o .

Tais tendencias revelam-se, claramente, por ocasiao da


Assembléia Nacional Constituinte, no e m b a t e de posicoes que
apontam para o avanco dos d i r e i t o s sociais, por um lado, e á
defesa do status «¡ue, em r e l a c a o á capacidade extrativa do
E s t a d o , por o u t r o .

No capítulo da Ordem Social e no plano dos direitos


a b s t r a t o s , o p r o j e t o de c o n s t i t u i d o a f i r m a , c o m o virt ual idade, a
seguranca social a t o d o s o s c i d a d a o s , t a n t o a t r a v é s da g a r a n t i a
de um salário de " c i d a d a n i a " , como também pela producao ou
p r o v i s a o , p e l o E s t a d o , de b e n s e s e r v i c o s s o c i a i s " e x t r a m e r c a d o "

As i m p l i c a c o e s d e s t a s d e c i s o e s s o b r e os requerimentos de
financiamento do E s t a d o sao o b v i a s e e x i g i r i a m a v a n c o , na m e s m a
direcao, no que t a n g e á c a p a c i d a d e e x t r a t i v a d o E s t a d o , nao só
para elevar a carga tributaria, como t a m b é m para corrigir a
regressividade da atual estrutura impositiva. Entretanto, as
decisoes da C o n s t i t u i n t e s o b r e o f i n a n c i a m e n t o e s t a t a l , a l é m de
n a o e n f r e n t a r e m e s t a s q u e s t o e s , m a n t i v e r a m a n t i g o s p r i v i l e g i o s na
s o c i a l i z a d o da r e c e i t a t r i b u t á r i a .

Poteneia1iza-se, assim, o conflito distributivo entre as


decisoes de a r r r e c a d a c a o e de g a s t o do s e t o r público, tornando
evidente o expressivo hiato que separa virtualidade e
possibilidde na q u e s t a o d o s d i r e i t o s s o c i a i s , e a limitado da
a c a o estatal na r e d i s t r i b u i c a o d e r e n d a n o B r a s i l .
CAPITULO I

A CRISE DA POLITICA SOCIAL:


UMA PERSPECTIVA COMPARADA

Sulamis Dain
I. INTRODUCA!)

A p e s a r d a d i f i c u l d a d e em g e n e r a l i z a r a p a r t i r d a s p r i n c i p á i s
tendencias observadas nos estados de bem-estar modernos, a
d e s a c e l e r a t a o do c r e s c i m e n t o e c o n ó m i c o e- a o c o r r e n c i a c o n t i n u a d a
de d é f i c i t s o r c a m e n t á r i o s l e v a r a m v a r i o s p a í s e s a c o r t a r o gasto
público e rever, c o n s e q d e n t e m e n t e , s u a s p o l í t i c a s de b e m - e s t a r
s o c i a l . A e n f a s e na revisao do gasto social decorre do p e s o
r e l a t i v o a m p l i a d o d e s t a m o d a l i d a d e de d i s p e n d i o na d é c a d a de 60 e
até 1975, o b s e r v a d a ñ a s e s t a t i s t i c a s agregadas da OECD . Além
disso, aspectos demográficos e da maturidade atuarial dos
sistemas de finaneiamento previdenciário se associam a
transformares na própria natureza da sociedade e de suas
r e l a c o e s com o E s t a d o , d e t e r m i n a n d o t r a n s f o r m a c o e s na c o n c e p c a o ,
abrangencia, padrao e dimensoes do f i n a n e i a m e n t o , bem c o m o da
g e s t a o do b e m - e s t a r s o c i a l .

A a n á l i s e c o m p a r a d a d e m o n s t r a que em sua i m e n s a m a i o r i a , os
países desenvolvidos apresentaram crescimento absoluto e relativo
do g a s t o s o c i a l até m e a d o s da d é c a d a de 70, ao qual se sucedeu
r á p i d o d e c l í n i o t e n d e n d o á e s t a b i l i d a d e num p a t a m a r m a i s b a i x o . A
e t a p a de i n t e n s i f i c a d o d o s g a s t o s s o c i a i s 1/ se e x p l i c a por urna
combinado de crescimento económico acelerado, aumento da
t r i b u t a d o e, em c e r t o s c a s o s , d e c r é s c i m o d o s g a s t o s m i l i t a r e s .
N o s a n o s 80, a s e v i d e n c i a s já reunidas e a n a l i s a d a s a p o n t a m na
d i r e c a o de um a j u s t e e s t á v e l , em c o n t r a p o s i d o as a l e g a c o e s de

i/ N o C a n a d á , e n t r e 1965 e 1976, o gasto social c r e s c e u 10


v e z e s , com expansao dos servicos e b e n e f i c i o s em d i n h e i r o
referentes a aposentadorias e pensoes resultando em
a m p l i a d o de seu percentuali no p a c t o p ú b l i c o de 30 para 38%
e no P I B de 9 , 1 % p a r a 1 5 , 3 % no p e r í o d o . N o s E s t a d o s Unidos,
entre 1960 e 1980, quintup1icaram os gastos sociais,
e v o l u i n d o a p a r t i c i p a d o d e g a s t o s com b e m - e s t a r no g o v e r n o
federal de 38,4% para 5 6 , 8 % . Na Italia, e n t r e 1951 e 198®,
os g a s t o s s o c i a i s q u a d r u p 1 i c a r a m , ref1 et i n d o - s e em e l e v a d o
da p a r t i c i p a d o de 2 4 , 8 % d o P I B para c e r c a de 45% no p e r i o d o
em q u e s t a o . M o v i m e n t o s s e m e l h a n t e s p o d e m ser o b s e r v a d o s na
A u s t r i a , na I n g l a t e r r a , na S u é c i a e n o Japao, e n t r e outros.
V e j a - s e R. F R I E D M A N et a l i i , ed. "BsdgrD-welfare__statgs^-fi
E9ffleatatÍ!¿B_yÍe!il__tEgDds_and__eEQSeecfes" New Y o r k , New York
U n i v e r s i t y P r e s s , 1987.
21

desraantelamento d a s r e a l i z a ^ o e s a n t e r i o r e s no plano s o c i a l . No
p e r i o d o de a j u s t e a uni c r e s c i m e n t o m a i s b a i n o , v a r i a s e s t r a t e g i a s
e infases tem sido adotadas. Particularmente na I n g l a t e r r a ,
Suécia e C a n a d á , a i n f a s e r e c a i na b u s c a d e m a i o r i g u a l d a d e . N o s
Estados Unidos prioriza-se a garantía de urna rede de p r o t e c a o
m i n i n a a n t e as v i c i s s i t u d e s da e c o n o m i a de m e r c a d o .

Além desta primeira clivagem das estrategias adaptativas è


crise, seu detalhamento permite observar a diversidade de
políticas económicas e sociais de ajuste. Na Austria, por
exemplo, ante a resistencia à elevado da c a r g a t r i b u t a r i a que
far—se-ía necessària para manter os níveis de beneficios,
privilegiou-se o congelamento dos valores e s u a s e l e t i v i d a d o . No
p l a n o da p o l í t i c a e c o n ó m i c a , p r e t e n d e u - s e e v i t a r o d e s e m p r e g o , em
l u g a r de g a r a n t i r b e n e f i c i o s aos desempregados. Na S u é c i a , a l é m
de eliminai—se a tradicional indexado dos subsidios à
a l i m e n t a d o , a o s p r e c o s de e n e r g i a e i m p o s t e s , foram r e d u z i d o s de
65 para 5©% os percentuais sobre a renda ativa relativos a
p r o g r a m a s de p e n s S e s t e m p o r a r i a s . Além d i s s o , e s t a b e l e c e u - s e urna
r e l a d o entre a r e n d a do i n d i v i d u o e g a s t o s m ó d i c o s , e a c e n t u o u -
se a s e l e t i v i d a d e p a r a o s programas habitacionais. No b o j o de
suas medidas de ajuste económico, Israel a d a p t o u s e u s g a s t o s
s o c i a i s no m e s m o s e n t i d o .

Guanto aos Estados Unidos, houve cortes eia p r o g r a m a s c o m o


a l i m e n t a d o e s c o l a r e s u b s i d i o s a s s o c i a d o s ao eraprego, baro c o m o a
d e s a c e l e r a d o d o c r e s c i m e n t o do g a s t o s o c i a l , observando-se duas
vertentes do padrao de ajustamento g/: de um lado, a já
mencionada d e s a c e l e r a d o associada a cortes, e de o u t r o , um
crescimento inercial de g a s t o s com d e s e m p r e g o e v e l h i c e . No c a s o
americano, ganha relevSncia o processo de descentralizado
financeira e de encargos, do governo federal para os estados,
p e r m i t i n d o m u d a n q a de i n f a s e no c o n j u n t o d a s p o l í t i c a s s o c i a i s , e
tarabém a tendencia à privat i z a d o , com os mais afluentes
c o n v e r g i n d o p a r a a u t i l i z a d o de servicos e redes de p r o t e d o
montadas a partir de urna concepcao empresarial, cora fins
1ucrat ivos.

Os cortes do gasto social na Inglaterra tarabém foram


acompanhados da mudencas de concepdo na relado Estado-
- s o c i e d a d e , v i s a n d o ao b e m - e s t a r s o c i a l . A infase estatal resido
agora mais no financiamento, planejamento, promocao, r e g u l a d o e
c o o r d e n a d o d o s s e r v i d o s , do que em sua p r o d u c a o . Tal i n f a s e tera
sido associada à ampliado da a d o v o l u n t a r i a e da part ic i p a d o
d i r e t a da s o c i e d a d e .

A ú n i c a e x c e d o e x p r e s s i v a às t e n d e n c i a s a c i m a r e s u m i d a s tera
s i d o a I t a l i a , que a p r e s e n t o u c r e s c i m e n t o i n i n t e r r u p t o d o s g a s t o s
s o c i a i s , ñas tres décadas d e s d e 1950. Isto nao tem i m p e d i d o o
questionamento das formas de f a z e r p o l í t i c a s o c i a l , que u n e a
Italia aos Estados Unidos e a Suécia na tendencia è

G/ Veja-se MORRIS, cap. 3, A S D G N A - H G L Í A C G - S T A T S S , OP. cit


22

d e s c e n t r a l i z a d o que a f l o r a a p a r t i r do q u e s t i o n a m e n t o d a s f o r m a s
mais globais e centralizadas de propor e implementar as
p r i n c i p á i s m o d a l i d a d e s de p o l í t i c a s o c i a l .

0 denominador común das preocupacoes recentes no


f i n a n e i a m e n t o da p o l í t i c a social encontra-se, con c e r t e z a , nos
gastos públicos associados a p e n s S e s e a p o s e n t a d o r i a s . T a n t o en
f u n d o de f a t o r e s d e m o g r á f i c o s , c o m o em f u n d o da maturidade e
cobertura dos sistemas previdenciários, que tén ampliado
desproporcionalmente a p a r t i c i p a d o dos idosos (e/ou i n a t i v o s )
sobre a populado ativa (contribuinte), o peso absoluto desta
despesa, senpre doninante, e sua participado relativa tem-se
ampliado, nelas centrando a énfase das políticas de a j u s t e
voltadas para o corte do gasto. Desde a nao i n d e x a d o dos
paganentos relativos a beneficios en dinheiro, a defasagens
t e n p o r a i s c r e s c e n t e s e n t r e a atual i z a d o d o s v a l o r e s e a e v o l u d o
dos precos, até a postergado pretendida da idade para a
aposentadoria, os esquenas adaptativos propostos ou já
inplementados espelhan p r o c e s s o s de r e d e f i n i d o d o s e s q u e n a s de
f i n a n c i a m e n t o da p r o t e d o s o c i a l .

Na c r i s e fiscal em c u r s o , o s r e c u r s o s p r ó p r i o s ( g u a n d o assin
definidos os e s q u e m a s de f i n a n c i a n e n t o d o s g a s t o s d e p r e v i d e n c i a
social) tém-se revelado insuficentes para dar conta da p a u t a
a m p l i a d a de r e i v i n d i c a c o e s e n e c e s s i d a d e s , que t r a n s b o r d a n de una
v i s S o e s t r i t a de s e g u r o social para uma c o n c e p c a o c r e s c e n t e m e n t e
a b r a n g e n t e d a s p o l í t i c a s de b e m - e s t a r . A c r e s c i d a s as n e c e s s i d a d e s
e d a d a a i m p o s s i b i l i d a d e de a j u s t á - l a s a uma p o l í t i c a de e m p r e g o
e s a l á r i o s na e t a p a de d e s a c e l e r a d o do c r e s c i m e n t o , a o u t r a face
desta condido, a crise fiscal e os déficits orcanentários
c o m p r o m e t e m a d i s p o n i b i l i d a d e d e r e c u r s o s c o m p l e m e n t a r e s , que com
certa tradido, complenentavam o financiamento previdenciário
stricto sensu.

No q u a d r o de e s c a s s e z e c o m p e t i d o r e s u l t a n t e s , p r e s s o e s por
m a i o r sel et i v i d a d e , d e s c e n t r a l i z a d o , f o r m a s d e a d o c o l e t i v a e,
finalmente, a própria revisao do papel do E s t a d o , c o m o p r o d u t o r
direto dos servicos de cunho universal que c o m p l e m e n t a n os
b e n e f i c i o s en d i n h e i r o , c o n p o e m a t ó n i c a do p e r i o d o de r e v i s a o do
"estado de bem-estar", consolidado até os anos 79. Desta
transido podemos projetar vários cenários, que vao desde a
improvável destruido dos esquemas de protedo social já
c o n s a g r a d o s , até o e s t a b e l e c i m e n t o d a s e c o n o m í a s m i s t a s de bem-
- e s t a r , n a i s p r o v á v e i s em p a í s e s c o m o os Estados Unidos, onde a
t r a d i d o liberal e o b e m - e s t a r a b s o l u t o e r e l a t i v o da p o p u l a d o
viabilizan ajustes desta natureza. 0 conjunto de complexas
relacoes envolvidas ñas decisoes distributivas e redistributivas
s u b j a c e n t e s a o d e s e n h o de uma e s t r a t é g i a de p r o t e d o social nao
adnite solucoes t r i v i a i s . Por o u t r o lado, a s p r o j e c o e s da crise
fiscal e de f i n a n c i a n e n t o da p o l í t i c a s o c i a l , da d e s a c e l e r a d o do
c r e s c i m e n t o , as m a n i f e s t a c o e s d e una n o v a s o c i e d a d e d o b e m - e s t a r ,
que impoe a d e s c e n t r a l i z a d o , democratizado e privat i z a d o das
políticas públicas, c o m o forma de m a n i f e s t a d o de sua c r e s c e n t e
p a r t i c i p a d o na f o r m u l a d o , g e s t a o e c o n t r o l e dos g a s t o s sociais,
23

aliara a o d e n o m i n a d o r conura da " r e v i s S o " das p o l í t i c a s de bem-


- e s t a r urna n e c e s s i d a d e de compreensao mais abrangente de sua
p r o b l e m á t i c a , bem c o m o UBI a p r o f u n d a m e n t o d a s a n á l i s e s de c a s o s
n a c i o n a i s , e de s e u a n c a m i n h a m e n t o e s p e c i f i c o d o s t e m a s do g a s t o
p ú b l i c o e do b e m - e s t a r s o c i a l .

Quanto á problemática mais g e r a l , o s p r o b l e m a s de n a t u r e z a


economice rebatem diretamente sobre a possibilidade de h o n r a r o s
compromissos de cobertura dos riscos s o c i a i s b á s i c o s , que se
e x p r i m e n n o s o r n a m e n t o s de gasto social, independentemente dos
conteúdos políticos e ideológicos dos vários estados nacionais.
O s d é f i c i t s o r n a m e n t a r ios d o setor p ú b l i c o a c o m p a n h a m em g r a n d e
medida os a j u s t e s da e c o n o m í a m u n d i a l d e s e n c a d e a d o s a p a r t i r do
p r i m e i r o c h o q u e do p e t r ó l e o . Com a r e d u n a o do nivel de emprego s
a d e f i n i d o c r ó n i c a de um e x p r e s s i v o p o r c e n t u a l de d e s e m p r e g a d o s ,
i n c a p a z e s por s e u s p r ó p r i o s meios de prover suas necessidades
básicas, amplia-se a demanda por g a s t o s a s s o c i a d o s á p r o t e d o
social. A desaceleracao do crescimento afeta n e g a t i v a m e n t e os
ornamentos fiscais, que haviam e x p a n d i d o n o s a n o s de b o n a n z a ,
t a n t o a c o b e r t u r a , c o m o os v a l o r e s d a s p r e s t a n o e s em d i n h e i r o do
estado do bem-estar.

A solunao m a i s imediata, no p l a n o e s t r i t o do f i n a n c i a m e n t o
fiscal, tero s i d o o a u m e n t o da carga tributaria, secundariamente
complementado pela diminuinao do gasto público, notadaraente
social. Entretanto, na m e d i d a em que o desemprego se a m p l i a e
a s s u m e urna forma m a i s e s t r u t u r a l , a c a p a c i d a d e de f i n a n e i a m e n t o
associada à a m p l i a n d o dos contribuintes ativos d o s s i s t e m a s de
seguridade social se r e t r a i , e n q u a n t o que os n í v e i s de p o b r e z a ,
associados majoritariamente aos inativos, principalmente idosos,
ampi i f i c a m - s e .

No plano estrito dos sistemas de s e g u r i d a d e , a l t e r a n o e s


demográficas se refletem na maior expectativa de vida dos
i n a t i v o s , que a m p l i a m o n ù m e r o de p e n s o e s e sua d u r a d o , ben c o m o
em g a s t o s de s a ú d e m a i o r e s , d a d a a maior c o m p l e x i d a d e das d o e n n a s
e as novas e mais custosas tecnologías a elas relacionadas nas
faixas etarias mais avannadas.

Caracterizadas as dificuldades gerais e específicas do


f i n a n c i a m e n t o do g a s t o s o c i a l , a p r ò p r i a v i s a o da u n i v e r s a l i z a n a o
è p o s t a em c h e q u e de duas maneiras. A primeira délas revi a
p o l i t i c a de a s s o c i a n d o dos v a l o r e s aos b e n e f i c i o s , p r o p o n d o em
c o n t r a p a r t i d a um v a l o r b á s i c o , a s s o c i a d o às n e c e s s i d a d e s m í n i m a s ,
para o conjunto da populanao. Como desdobramento, pode-se
o b s e r v a r m e d i d a s de r e d u d o de v a l o r e s absolutos e r e l a t i v o s de
pagamentos que afetarao tanto menos os i n a t i v o s q u a n t o mais
i g u a l i t a r i a tiver s i d o a d i s t r i b u i t o d o s s a l a r i o s em a t i v i d a d e e
mais satisfatórios seus níveis absolutos. A segunda tendencia
c o n s u b s t a n c i a - s e na idéia de s e l e t i v i d a d e (e de c o m p e t i d o ) na
concessao de beneficios, muito apoiada em evidencias de
insuficiente progressividade dos gastos universais, que
s i s t e m a t i c a m e n t e favorecern t o d a s as c l a s s e s ou o s m a i s a b a s t a d o s .
Finalmente, a terceira, ainda incipiente, exime crescentemente o
24

E s t a d o de suas responsabilidades, r e l a t i v a m e n t e r e c e n t e s , com a


p r o d u e l o e f i n a n c i a m e n t o do bem-estar social. M o v i m e n t o s desta
n a t u r e z a sao mais fácilmente a c o l h i d o s em s o c i e d a d e s o p u l e n t a s ,
o n d e os i n d i v i d u o s , por s e u s m e i o s p r i v a d o s , e em sua v i d a ativa,
sao majoritariamente capazes de prover sua protecao social
presente e futura, reservando-se o Estado para as p o l í t i c a s da
pobreza. 0 binSmio menor t r i b u t a c a o e menor g a s t o social (menos
e s t a d o ) nao p a r e c e a m e a c a r os m a i s bem a q u i n h o a d o s em t e r m o s de
renda e riqueza. Resta s a b e r , se no limiar das t r a n s f o r m a c o e s
t e c n o l ó g i c a s que a f e t a r a o o e m p r e g o f u t u r o e as relacoes entre o
lazer e o trabalho, tal tendencia terá condicoes de
g e n e r a l i z a c a o , até m e s m o no i n t e r i o r d e s t a s s o c i e d a d e s . E m b o r a no
plano ideológico, reproducoes desta temática possam encontrar
r e s s o n a n c i a em s o c i e d a d e s menos desenvolvidas e dar origem a
revisoes dos esquemas de p r o t e c a o s o c i a l , i n d i s c u t i v e l m e n t e , a
p r e c a r i e d a d e das e s t r a t é g i a s de s o b r e v i v e n c i a , seu b a i x o grau de
formalizacao, e o baixo nivel e a i n i q ü i d a d e da d i s t r i b u i c a o da
r e n d a e dos salarios, torna inviável sua imp1ementacao, como
solucao mais permanente na c o n s t r u c a o de urna r e d e de p r o t e c a o
básica á sobrevivencia dos menos favorecidos.
n . TENDENCIAS GEEINTES NA E V O L U G A O DO GASTO SOCIAL

Nos p a í s e s da OECD, entre 1960 e 1988, a p a r t i c i p a d o mèdia


do gasto governamental em r e l a d o ao PIB e l e v o u - s e de 50 para
47%", i m p l i c a n d o un c r e s c i m e n t o mèdio anual de 2 3/4% a. a. 0 item
mais relevante na explicado deste c r e s c i m e n t o é r e p r e s e n t a d o
pelo c r e s c i m e n t o dos p a g a m e n t o s em t r a n s f e r e n c i a s . E x c e t u a n d o - s e ,
dentre estas, os pagamentos com juros da divida pública, os
demais desembolsos referem-se a subsidios, beneficios da
p r e v i d e n c i a social e d o t a d e s para a assistincia social. No final
do período, tais p a g a m e n t o s chegam a representar cerca de 50X do
gasto público total, o b s e r v a n d o - s e urna t e n d e n c i a à d i m i n u i d o da
p r o v i s a o dos gastos p ú b l i c o s mais t r a d i c i o n a i s e ao aumento dos
gastos relacionados ao Ual fare State (saúde, educado e
m a n u t e n d o de renda). 3/ Tais gastos se associam a beneficios
apropriados de forma mais individual <vi»-à-vis a a p r o p r i a c a o
c o l e t i v a dos bens públicos tradicionais) e neles os o b j e t i v o s
redist ribut ivos sao, por esta razao, mais fortes. Esta e 1 e v a d o
dos g a s t o s nao tem sido a c o m p a n h a d a por c r e s c i m e n t o c o n c o m i t a n t e
da receita tributaria, tendo o d e s e q u i l i b r i o o r c a m e n t á r i o se
o r i g i n a d o no período i m e d i a t a m e n t e posterior ao p r i m e i r o choque
do petróleo, quando a e l e v a d o das d e s p e s a s dele decorrente, ou
como r e f l e x o direto de p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s ainda e x p a n s i o n i s t a s ,
nao se refletiu em p o l í t i c a s de a m p l i a d o da carga t r i b u t a r i a .
P o s t e r i o r m e n t e , os a j u s t e s r e c e s s i v o s prejudicavam os dois lados
da equacao, induzindo os E s t a d o s ao finane iamento pela via da
divida pública, com c o n s e q ü S n c i a s p r e v i s í v e i s sobre o c r e s c i m e n t o
dos juros.

No que se refere ao gasto social, é possível analisar, de


modo agregado, o c r e s c i m e n t o dos gastos em educado, saúde e
m a n u t e n c a o de renda. Segundo p r o c e d i m e n t o seguido pela OECD 4/,
pode-se isolar très fatores explicativos para tal c r e s c i m e n t o :
fatores demográficos, ampliado da cobertura (para a p o p u l a d o
d a d a ) e aumento nos níveis de prestacoes em dinheiro ou dos
servidos. No caso do c r e s c i m e n t o o b s e r v a d o nos gastos de saúde e

3/ Peter S A U N D E R S e Friedrich KLAN, "The role of the public


sector: courses and consequences of the growth of
government". Q E G S E&aaQOie. S t u Ö i B S , no.4, Paris, OECD,
Spring 1985.
3/ S A U N D E R S e ¡(LAN, op. cit.
26

v educacao, a elevacao real dos b e n e f i c i o s explica, em media, cerca


de 8/3 do a u m e n t o de gasto, distribuindo-se o terco r e s t a n t e
e n t r e as p r e s s S e s d e m o g r á f i c a s (aumento no n ú m e r o de e s t u d a n t e s e
,¡ de p a c i e n t e s ) e a ampliacao da cobertura. A queda v e r i f i c a d a
1 desde 1975, s i m é t r i c a m e n t e , a p ó i a - s e p r i n c i p a l m e n t e na d i m i n u i c a o
; dos valores e s e c u n d a r i a m e n t e n o s demais fatores.
j
0 quadro dos gastos a s s o c i a d o s á m a n u t e n c a o da renda nao é
tSo claramente decomposto de forma homogénea em relacao a o s
programas principáis - pensQes por velhice; seguro-desemprego e
c o m p l e m e n t a r e s (subsidios) de renda as familias - ou ao p e r í o d o
analisado, o b s e r v a n d o - s e a c e l e r a c a o do g a s t o _aRás_—JL970. No caso
das pens5es~i o s a u m e n t o s nos v a l o r e s des b e n e f i c i o s r e l a t i v a m e n t e
ao PXB per e s p i t a prevalecem s o b r e os d e m a i s fatores; p a r a as
p r e s t a f o e s . familiares, a explicacao central também reside no
a u m e n t o dos v a l o r e s , v i s t o que a ligeira amp 1 i35ao..d.a_c^bexAura_é
neutralizada, pela diminuicao do número de dependentes.
F i n a l m e n t e , no. caso do seguro-desemprego, a taxa de c r e s c i m e n t o
B o s anos 7 0 m a i s que duplica em relacao á d o s anos 60, apesar do
lento ritmo de e x p a n s a o de seus valores r e l a t i v a m e n t e ao PIB per
c a p i t a , em funcao do intenso d e s e m p r e g o o b s e r v a d o no periodo ma.is
recente." ~

Urna a n á l i s e mais qualitativa do d e s e m p e n h o da prestacao de


servicos associada ao gasto social permite avancar algumas
c o n c l u s o e s de caráter e x t r e m a m e n t e geral sobre sua e f i c i e n c i a .

S a b e - s e que na m a i o r i a dos p a í s e s h o u v e e l e v a c a o da p r o v i s a o
par capita dos niveis de s a ú d e e e d u c a c a o . £ possível também
observar, pela análise dos orcamentos públicos, que há e f e i t o
^ redistribuí ivo do g a s t o público, urna vez que, em m u i t o s casos, os
/ g a s t o s estao c o n c e n t r a d o s nos g r u p o s menos f a v o r e c i d o s em termos-
L ele renda, . ou d i s t r i b u i d o s de forma h o m o g é n e a pela p o p u í a c a o ~ c o m o
um todo. iímbora em situacao de dificuldades ornamentarias
t>trtsc¿ntes, o s a r g u m e n t o s que associam a maior s u f i c i e n c i a dos
v a l o r e s das p e n s o e s com o d e s i n c e n t i v o ao t r a b a l h o e a poupanca
recrudescam, a evidéncia empírica nao c o n f i r m a nem a d i m i n u i c a o
das p o u p a n c a s a s s o c i a d a s aos s i s t e m a s de aponsentadoria privados
ou o recurso indevido ao s e g u r o - d e s e m p r e g o .

Quando se completam estas a v a l i a c o e s do g a s t o social com seu


f i n a n e i a m e n t o , as conclusoes sofrem alguma alteracao. Dada a
^proporcionalidade do sistema tributario, quando a v a l i a d o pelo
' conjunto dos tributos, a progressividade observada no gasto
social fica relativamente atenuada para as familias na média da
d i s t r i b u i c S o . Nesta faixa, há um e q u i l i b r i o entre a d i m i n u i c a o da
renda disponivel, por e f e i t o da tributacao, e sua a m p l i a c a o , por
e f e i t o dos g a s t o s s o c i a i s .
s

0 significado concreto do crescimento mais a c e l e r a d o do


g a s t o social, n o t a d a m e n t e ñas p r e s t a c o e s em d i n h e i r o (manutencao
de renda e s u b s i d i o s ) , t r a n s f o r m a urna d e c i s a o a l o c a t i v a - funcao
da receita ornamentaria - em c o m p r o m i s s o de c o b e r t u r a , a ser
mantido em circunstancias favoráveis ou desfavoráveis da
27

atividade econòmica. Desta forma, os riscos associados a


flutuacoes cíclicas, d e s e m p r e g o , velhice, doenca e d e s i g u a l d a d e s
na distribuicao dos salarios e da renda deslocam-se dos
individuos e das e m p r e s a s para o Governo. Torna-se, assim, o
gasto público mais dependente do d e s e m p e n h o da economia e d o s
fatores económicos, a m p l i a n d o - s e c o n c o m i t a n t e m e n t e sua rigidez a
cortes, em funcao do r e c o n h e c i m e n t o legal dos n í v e i s de c o b e r t u r a
e d o s g r u p a m e n t o s s o c i a i s a serení protegidos.

0 d e s d o b r a m e n t o natural desta rigidez é, pela ótica d o s


ornamentos, a perda de f l e x i b i l i d a d e ñas d e c i s ó e s alocativas, e a
incapacidade de c o m p r i m i r o dispendio ante a r e d u c a o da receita e
da expansSo dos juros relacionados à divida mobiliarla. Sem
querer reduzir o atual d e b a t e sobre a crise do U e l f a r e State à
mera reacao a tais r e s t r i c o e s , ou d e s q u a l i f i c a r o q u e s t i o n a m e n t o
ao mérito, n e c e s s i d a d e , eficiencia e modalidades de gestao d a s
p o l í t i c a s públicas, de um lado, e a c o n c e p c a o de finaneíamento,
natureza, a b r a n g i n c i a e p r o g r e s s i v i d a d e da c o b e r t u r a , por outro,
o fato é que a crise fiscal proporcionou s o l o fértil sobre o qual
tem florescido as p e r p l e x i d a d e s sobre a relacao público-privado
no plano das políticas sociais e s o b r e a n a t u r e z a do U e l f a r e
c o n t e m p o r á n e o , ref1 et indo-se na r e f o r m u l a c a o do p r ò p r i o ideario
social demócrata.
III. PRINCIPAIS RESULTADOS AGREGADOS

Quando se observan os dados agregados, as m u d a n z a s na


estrutura do dispendio público, que ilustram as o b s e r v a c o e s
acima, tornan-se claras. Dividindo-se o g a s t o p ú b l i c o em t r e s
g r a n d e s c a t e g o r í a s (setor t r a d i c i o n a l , W e l f a r e e e c o n o m í a mista),
torna-se evidente a origem das transformacoes estruturais
apontadas, definidas pelo crescimento dos setores nao
t r a d i c i o n a i s do Governo. Desse modo, o W e l f a r e S t a t e , com seus
g a s t o s em m a n u t e n c a o da renda e provisao de bens meritorios,
explica a evolucao observada. Na e n t r a d a dos anos 80, além da
e l e v a c a o d o s p e r c e n t u a i s , v e r i f i c a - s e urna c l i v a g e m dos g a s t o s em
Welfare. Com percentuais menos e x p r e s s í v o s do PIB, a g r u p a m - s e
Australia, Japao, Estados Unidos e Inglaterra, com p e r c e n t u a i s
que v a r í a n de 18 a S 3 % . N o s e g u n d o grupo, e s t a o os d e m a i s países
e u r o p e u s , c o m g a s t o s em b e m - e s t a r s i t u a d o s e n t r e 30 e 40% do PIB.

Ao empreender-se a análise de sua e v o l u c a o , c o n s i d e r a n d o


a p e n a s os sete maiores países da OECD e os q u a t r o maiortís
programas de gasto social, entre 1960/75, o gasto social
a p r e s e n t o u urna e l a s t i c i d a d e r e n d a em r e l a c a o ao P I B real em torno
a 2. A participacao do g a s t o social no PIB d o b r o u e n t r e 1960 e
1975, com i n c r e m e n t o s em c a d a um dos quatro p r o g r a m a s p r i n c i p á i s .
No p e r i o d o s e g u i n t e ( 1 9 7 5 / 8 1 ) , p o u c o se a l t e r o u a p a r t i c i p a c a o do
g a s t o s o c i a l , d e v i d o á sua t a x a de c r e s c i m e n t o p o u c o e x p r e s s i v a .

A decomposicao do gasto baseia-se em tris componentes


fundamentáis. 0 g a s t o real é o p r o d u t o do t a m a n h o da p o p u l a c a o
relevante para um d e t e r m i n a d o p r o g r a m a (N), da p r o p o r c a o desta
populacao efetivamente b e n e f i c i a d a (C) e do b e n e f i c i o real médio
r e c e b i d o (B>. 0 p r i m e i r o c o m p o n e n t e é de n a t u r e z a demográfica; o
segundo reflete a e l e g i b i 1idade, bem como o e x e r c í c i o desta
elegibilidade. Finalmente, o terceiro componente reflete o nivel
m é d i o dos s e r v i c o s (renda real por p e n s i o n i s t a , e t c ) . 0 r e s u l t a d o
d e s t a d e c o m p o s i c a o , i d e n t i f i c a os p r i n c i p á i s f a t o r e s e x p l i c a t i v o s
do c r e s c i m e n t o o b s e r v a d o .

Quando se passa ao comportamento individual dos países


a n a l i s a d o s , s i t u a m - s e , de um lado, a Franca, a Itália, o Japao e
a Inglaterra, com elevada e s u s t e n t a d a e l a s t i c i d a d e r e n d a do
g a s t o s o c i a l , e, de o u t r o , o Canadá, a Alemanha e os E s t a d o s
U n i d o s , que a p r e s e n t a r a m q u e d a s e x p r e s s i v a s n e s t a e l a s t i c i d a d e .
29

Mais importante como indicador de t e n d i n c i a s o b s e r v a d a s na


e v o l u c a o r e c e n t e do g a s t o s o c i a l , t o r n a - s e a c o m p a r a d o e n t r e os
periodos 1960/75 e 1975/01 nos p r i n c i p á i s p r o g r a m a s . De um m o d o
geral, as taxas reais de crescimento dos gastos em e d u c a c a o ,
saúde e s e g u r o - d e s e m p r e g o foram m u i t o m e n o s i n t e n s a s no s e g u n d o
período, com excedo dos programas de pensoes, onde a
desacelerado é pouco expressiva. Dadas as restricoes legáis e a
roaior r i g i d e z no programa de pensoes, bem como o diferente
impacto dos fatores demográficos entre programas, a d e s a c e l e r a d o
do gasto d e p e n d e u de m u d a n c a s na cobertura e nos gastos reais
m e d i o s dos d e m a i s p r o g r a m a s .

Os fatores explicativos para a d e s a c e l e r a d o variam conforme


os p r o g r a m a s . Na área de educado, fatores demográficos e a
d i m i n u i d o das m a t r í c u l a s a s s o c i a m - s e a p o l í t i c a s r e s t r i t i v a s de
g a s t o . Tais p o l í t i c a s , a d e m a i s , r e f r e a r a m n o v o s i n v e s t i m e n t o s n o s
setores educacionais, mantendo em contrapartida os gastos
c o r r e n t e s . Assim, com a queda o b s e r v a d a da p o p u l a d o atendida, a
r e l a d o professor/al uno manteve a a m p l i a d o do p e r í o d o a n t e r i o r
até a e n t r a d a dos a n o s 80, q u a n d o c o m e t a a a p r e s e n t a r i n d i c i o s de
queda.

No que diz respeito à saúde, a t é m e a d o s dos a n o s 70, o


m o v i m e n t o e x p a n s i v o c a r a c t e r i z a - s e pela a m p l i a d o da c o b e r t u r a da
p o p u l a d o a c r e s c e n t a n d o à uní versal i z a d o p r è - e x i s t e n t e do a c e s s o
á rede h o s p i t a l a r a c o b e r t u r a de outros servidos de s a ú d e . Tal
movimento esgota-se p o r v o l t a de 1975, s e j a pela u n i v e r s a l i z a c a o
da c o b e r t u r a a m p l i a d a , seja pelo desenvolvimento de s e g u r o de
saúde privado, em países onde estes desempenhavam papel
i m p o r t a n t e . A d e s a c e l e r a d o do crescimento dos g a s t o s de s a ú d e ,
para os países que fizeram esforcos de reduelo de g a s t o s ,
p r o v a v e l m e n t e , e x a g e r a o e f e i t o de t a i s p o l í t i c a s s o b r e as taxas
o b s e r v a d a s . Isto porque, por um lado, o s r e s u l t a d o s da m e d i c i n a
p r e v e n t i v a f r u t i f i c a r a m , j u n t a m e n t e com a m e l h o r i a das condicoes
no traballio e na r e n d a dos i n d i v i d u o s , na d i m i n u i d o das d o e n c a s
infecto-contagiosas. De outra parte, houve melhoria na
produtividade dos servidos.

Quanto ao seguro-desemprego, a combinado entre a


d e s a c e l e r a c a o da t a x a de c r e s c i m e n t o do g a s t o e o a u m e n t o da taxa
de desemprego de 5,2%, em 1975, para 6,7% , em 1981, s ó se
explica como conseqllencia da diminuido da cobertura. Tal
diminuido deve-se tanto è maior rigidez nos criterios de
e l e g i b i 1idade como à mudanca na composido do desemprego
(ampliado do número de jovens, mulheres casadas, desemprego
e s t r u t u r a l no d e s e m p r e g o total), que aumenta o c o m p o n e n t e de
inelegibi1idade no desemprego total. 0 seguro-desemprego,
e n t r e t a n t o , nao p o d e ser a n a l i s a d o de forma isolada dos esquemas
de protedo associados à previdencia s o c i a l . Na r e s t r i d o ao
a c e s s o ao s e g u r o - d e s e m p r e g o , o r e c u r s o d o s a u x i l i o s e p e n s o e s da
previdencia tende a ampliar-se, com o desi o c a m e n t o da p o p u l a d o
c o r r e n t e para os esquemas alternativos de p r o t e d o social para
eia d i s p o n í v e i s .
30

Como foi dito anteriormente, apenas a taxa de c r e s c i m e n t o


d a s p e n s o e s p a g a s p e l a p r e v i d e n c i a social m a n t e v e - s e , a p ó s 1975,
próxima aos valores observados no p e r í o d o anterior. A natureza
contratual destes beneficios torna-os bastante rígidos, a menos
que se a j u s t e m a s f ó r m u l a s de d e f i n i c a o dos v a l o r e s , ou que e s t e s
n a o sejam i n d e x a d o s á i n f l a c a o . N a o obstante, como a manutencao
do v a l o r real d o s beneficios é d e c i s i v a nos e s q u e m a s de s e g u r o
social, as próprias regras contratuais pré-existentes dificultam
m a n i p u l a c o e s n e s t a d i r e c a o , r e s s a l v a n d o - s e os c a s o s da A l e m a n h a e
d o s E s t a d o s U n i d o s , o n d e a a t u a l i z a c a o a n t e r i o r dos v a l o r e s , que
superava a c o r r o s a o i n f l a c i o n a r i a dos b e n e f i c i o s , a d m i t í a a l g u m a
m a r g e m de a j u s t e .
ÏM. FINANCIAMENTO 8A POLÌTICA SOCIAL

A. EAaBasiBB0Q¿B_iá,SEBl_9tí_ÉBQtcibuiE5Bs_dicgtas

Desde sua orisem, os sistemas de seguridade social


defrontaram-se com duas matrizes distintas de f i n a n c i a m e n t o ,
o r i g i n a r i a s d a s d u a s forraas a n t e r i o r e s de p r o t e e S o social e dos
recursos a elas associados - c a i x a s de p e n s S e s s u c e s s i v a m e n t e
a g r e g a d a s a t é a f o r m a s a o de s i s t e m a s n a c i o n a i s de s e g u r o social e
p r e s t a c o e s n a o - c o n t r i b u t i v a s . Na s e g u r i d a d e social c o n t e m p o r á n e a ,
i n d e p e n d e n t e m e n t e da origen) h i s t ó r i c a e da c o n c e p c a o inicial de
financiamento e b e n e f i c i o , a m b a s as v e r t e n t e s e s t a o p r e s e n t e s de
modo combinado.

A p r i m e i r a d e s t a s f o r m a s b a s e i a - s e no e s q u e m a t r i p a r t i t e de
contribuicoes diretas de e m p r e g a d o s , e m p r e g a d o r e s e do Estado e
origina-se no modelo Bismarkiano, que inspirou varias
legislacoes sociais em outros países. Nao o b s t a n t e , i n ú m e r o s
foram o s p a i s e s cujos trabalhadores se posicionaram contra o
modelo contributivo, dados os baixos níveis salaríais e a
a s s o c i a c a o de u n d i r e i t o social a urna contribuieao direta, no
qual se b a s e i a .

No período entreguerras, os estudos da OIT sobre o


financiamento do seguro social se inclinaran) pelo modelo
t r i p a r t i t e , nao por urna q u e s t a o de p r i n c i p i o , e sim por sua m a i o r
g e n e r a l i z a c a o e n t r e os p a i s e s - m e m b r o s . Aínda assim, d e s d e logo
e x c e t u a v a m - s e d e s t a i n t e g r a c a o e n t r e as p a r t e s , que supunha co-
-responsabilidade pelos riscos sociais, o seguro associado a
acidentes de trabalho, c u j o f i n a n e i a m e n t o s e m p r e foi a t r i b u i d o
exclusivamente ao empregador.

A participacSo no finaneiamento, segundo a co-


-responsabi 1idade pelos riscos sociais, nao se associa á
e x i s t e n c i a de c r i t e r i o s r a c i o n a i s de r e p a r t i d o d o s c u s t o s . D e s t s
modo, as f o r m u l a c o e s a d o t a d a s nada m a i s foram que r a c i o n a l i z a c a o
a p o s t e r i o r ! da e x p e r i e n c i a c o n s a g r a d a .

De outra p a r t e , o s i s t e m a de prestaçôes näo-contributivas,


que i m p l i c a a cobertura exclusiva dos g a s t o s com f i n a n c i a m e n t o
associado à receita fiscal, p a r t e da n o ç a o de r e s p o n s a b i l i d a d e
32

e s t a t a l p e l a a j u d a a o s m a i s p o b r e s . Por e s t a r a z a o , sua o r i g e m se
localiza na assistencia social e déla se distingue pela
i n t r o d u c a o da n o c a o do d i r e i t o a o s b e n e f i c i o s . Foi a p l i c a d a pela
p r i m e i r a v e z na D i n a m a r c a , em 1 8 9 1 , q u a n d o se c r i o u um direito a
p e n s a o para o c o n j u n t o da p o p u l a c a o , com b a s e na c o n f i g u r a c a o da
condicao de invalidez, velhice ou perda da capacidade de
m a n u t e n c a o da familia. Posteriormente, e s t e s i s t e m a de p e n s o e s ,
que na v i r a d a do s é c u l o e x i s t i a na A u s t r a l i a , Franca, Bélgica e
Nova Zelandia, estendeu-se t a m b é m para b e n e f i c i o s a s s o c i a d o s á
m a t e r n i d a d e , á a s s i s t e n c i a m é d i c a ou ao d e s e m p r e g o , i n c l u s i v e em
países onde dominava a m o d a l i d a d e de f i n a n c i a m e n t o d i r e t a m e n t e
cont ribut ivo.

Até a Segunda Guerra Mundial, o sistema de f i n a n e i a m e n t o


fiscal ocupou papel secundario n o s s i s t e m a s de s e g u r o s o c i a l .
P a r a isso contribuiu a própria visao de t r a n s i t o r i e d a d e destes
esquemas, cuja visao era o encaminhamento para o sistema
diretamente contributivo. De fato, tal encaminhamento se
concretizou nos anos imediatamente anteriores á Segunda Guerra,
q u a n d o os sistemas de seguro social da Nova Zelandia e da
N o r u e g a , ao mesmo tempo em que p a s s a r a m a s e r t r a t a d o s no p l a n o
macroeconómico, incluiram contribuicoes diretamente realizadas
pelo conjunto dos cidadaos, em funcao da sua capacidade
cont ribut iva.

A evolucao das duas modalidades de finaneiamneto para


sistemas mistos (contribuicoes diretas e r e c u r s o s f i s c a i s dos
o r c a m e n t o s g e r a i s do E s t a d o ) , i m p l i c a em r e c o n h e c e r , e m b o r a com
énfases distintas, em termos da p r o p o r c a o d o s a p o r t e s de cada
modalidade, que o sistema de protecao contém b e n e f i c i o s de
natureza diversa - pensoes, de um lado, e c o m p l e m e n t a c o e s de
renda e servicos, de outro, para os quais as modalidades
diretamente contributiva e fiscal s t r i c t o s e n s u sao, c a d a urna
délas, insuficientes e/ou mais ou menos bem aceitas. Nao
obstante, a aparente c o n v e r g e n c i a para a integracao dos esquemas
de f i n a n c i a m e n t o n a o se a s s o c i a n e c e s s a r i a m e n t e á homogeneizacao
na concepcao dos beneficios e d o s e s q u e m a s de p r o t e c a o social
c o m o um t o d o .

Nem o a p o r t e de r e c u r s o s do o r c a m e n t o fiscal e l i m i n a , nos


sistemas diretamente contributivos, a possibi 1idade de urna
a s s o c i a c a o m a i s p r ó x i m a e n t r e os valores de contribuicao e os
valores dos b e n e f i c i o s de p r e s t a c a o c o n t i n u a d a , nem o a c r é s c i m o
a o s s i s t e m a s f i s c a i s de r e c u r s o s d i r e t a m e n t e c o n t r i b u t i v o s a l t e r a
a concepcao dos beneficios, segundo o c r i t é r i o de n e c e s s i d a d e s
b á s i c a s , que g e r a l m e n t e se a s s o c i a as modalidades predominantes
fiscais.

0 resultado concreto d e s t a d u p l i c i d a d e e s t á e s p e l h a d o ñas


recomendacoes do Relatório Beveridge, de 1942, e em
recomendacoes específicas da O I T , de 1944. 0 R e l a t ó r i o B e v e r i d g e
p r o p S e a d u p l i c i d a d e de concepcao: o f i n a n e i a m e n t o com r e c u r s o s
do Tesouro para os itens relativos à solidariedade nacional-
como os beneficios de SUP1ementacao de renda familiar e os
33

s e r v i d o s de a s s i s t é n c i a médica d e i x a n d o o sistema de p e n s o e s a
cargo dos próprios interessados, ou dos empregados e seus
empregadores, na modalidade diretamente contributiva. Cabe
e x c l u s i v a m e n t e ao e m p r e g a d o r o ónus dos e n c a r g o s r e s u l t a n t e s dos
a c i d e n t e s de t r a b a l h o . 0 Relatório B e v e r i d g e abre espato, ainda,
para excetuar d e s t e esquema os e v e n t u a i s déficits do sistema de
pensoes por v e l h i c e ou por d e s e m p r e g o p r o l o n g a d o .

As recomendacoes da OIT distinguem como critério, para


p r o p o s i c a o de e s t r a t é g i a s de f i n a n e i a m e n t o , os servicos públicos
em geral e os servidos e beneficios do seguro social,
r e s p e c t i v a m e n t e f i n a n c i a d o s pela receita geral do E s t a d o e/ou por
imposto específico, de um lado, e por c o n t r i b u i c o e s díretas, de
outro. Nao o b s t a n t e , "a partir do momento em que o problema da
s e g u r i d a d e social é colocado no c o n t e x t o de urna p o l í t i c a para o
coletivo e de um mecanismo geral, a discussSo sobre as
modalidades de financiamento passa a ser urna questao da
o p o r t u n i d a d e e c o n ó m i c a ou p s i c o l ó g i c a de como gerar os r e c u r s o s
n e c e s s á r i o s para as despesas". 5/ Assim, as c r i s e s fiscais e a
n e c e s s i d a d e de r e d i s t r i b u i c a o induzem os sistemas b a s e a d o s na
receita fiscal ao a p o r t e c o n t r i b u t i v o , como forma m a i s aceita de
ampliar a carga t r i b u t a r i a . De outro lado, a e x t e n s a o da p r o t e c a o
aos n a o - a s s o c i a d o s e á p o p u l a c a o como um todo, r o m p e o esquema de
finaneiamento c o n c e b i d o para urna p o p u l a c a o a s s a l a r i a d a , induzindo
á ampliacao do aporte fiscal. Naturalmente, onde a renda da
p o p u l a c a o é m a i s homogénea (tanto nos salarios, como ñas d e m a i s
fontes), a e s c o l h a de e s t r a t é g i a s é menos r e l e v a n t e , urna vez que
seus resultados, tanto na d i s t r i b u i c a o da carga t r i b u t a r i a e n t r e
individuos, como na concepcao e pagamento dos beneficios, sao,
aproximadamente, equivalentes.

Como foi visto na parte inicial deste trabalho, o


crescimento das r e s p o n s a b i l i d a d e s de g a s t o dos e s t a d o s de b e m -
estar, e da própria c o n c e p c a o mais abrangente dos e s q u e m a s de
protecao social, traduz-se concretamente em necessidade de
recursos ampliados e no aumento da carga tributaria a ela
assoc iada.

B. E»glucSQ-do_{iDaDCiiBfQt.g-QD_eós=auecrB

Ante a necessidade crescente de recursos, por razSes


expostas na parte I deste trabalho, verificam-se, de fato,
aumentos na carga tributaria associada a despesas com a
s e g u r i d a d e s o c i a l . No período 1960/77, a receita gerada para
cobertura de gastos sociais muítip1ica-se 2,75 vezes na

5/ P. LARO, "De L'assurance sociale à la s é c u r i t é sociale:


l'expérience française". Beyus lQlennaiiQaale_dU_Ica¥ail,
Juin 1948.
34

Inglaterra, 3,73 nos Estados Unidos, 4,60 na Franca, 5 , 1 0 na


Suécia e 1 8 , 8 4 no J a p a o . A r e l a c a o entre t a i s r e c e i t a s e o PIB,
em 1977, u l t r a p a s s a v a 15% na m a i o r i a dos p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s ,
chegava a 80% em muitos d e l e s , e a l c a n c a v a os 30% n o s P a í s e s
Baixos e na Suécia. é/ As circunstancias que e x p l i c a m tal
evolucao sao de n a t u r e z a diversa. Duas d e s t a c a m - s e d e s d e logo,
por seu crescimento dissociado de decisoes r e l a c i o n a d a s com
mudancas na estrutura impositiva. A primeira, relacionada á
receita geral, d e r i v a - s e , em sistemas tributarios progressivos,
do p r ó p r i o c r e s c i m e n t o da r e c e i t a m a i s que p r o p o r c i o n a l á r e n d a .
A s e g u n d a , d e r i v a d a do s i s t e m a d i r e t a m e n t e contributivo, baseado
na folha de s a l a r i o s , e x p l i c a - s e p e l a e v o l u c a o d o s s a l a r i o s , cuja
taxa de c r e s c i m e n t o t a m b é m s u p e r o u a do P I B .

Além d e s t e s d o i s fatores, p o d e - s e o b s e r v a r de m a n e i r a geral,


a elevacao progressiva das a l í q u o t a s de c o n t r i b u i c a o , que, em
m u i t o s c a s o s , m a i s que d u p l i c o u da d é c a d a de 50 até o final da
d é c a d a de 70. M a i s i m p o r t a n t e que isso, na a p r o x i m a c a o e n t r e as
d u a s m o d a l i d a d e s de f i n a n e i a m e n t o , tém-se revelado a eliminacao
do t e t o de c o n t r i b u i c o e s , e m b o r a em g e r a l , sem t a n t a r e p e r c u s s a o
na r e c e i t a .

A f i x a c a o d e s t e t e t o c o n t r i b u t i v o tem sua o r i g e m na v i s a o de
seguro privado, da qual s u r g e m o s p r i m e i r o s r e g i m e s de s e g u r o
social, e que associa valores de contribuicao a v a l o r e s de
beneficio. Sua supressao, além de permitir o c r e s c i m e n t o da
receita, tanto maior quanto mais concentrada for a d i s t r i b u i c a o
da r e n d a e m a i o r a d i s p e r s a o e n t r e p i s o s e t e t o s de c o n t r i b u i c a o ,
acentúa o efeito redistributivo da s e g u r i d a d e s o c i a l , na m e d i d a
em que nao seja compensado por igual ajuste nos beneficios
s u p e r i o r e s . E n t r e t a n t o , tal s u p r e s s a o , já realizada nos países
n ó r d i c o s e na B é l g i c a , e n c o n t r o u m a i s d i f i c u l d a d e s em p a í s e s como
a Franca, onde a distribuicao dos salarios é mais heterogénea.
Nos outros casos citados, de distribuicao mais homogénea, a
m a i o r i a da p o p u l a c a o e s t á c o n t i d a no limite s u p e r i o r do t e t o de
c o n t r i b u i c a o , s e n d o - l h e , p o r t a n t o , i n d i f e r e n t e a e l i m i n a c a o deste
t e t o , em t e r m o s de e l e v a c a o de sua c a r g a t r i b u t á r i a .

Q u a l q u e r que seja o c a m i n h o adotado de elevacao da carga


tributária, associada principalmente á s e g u r i d a d e s o c i a l , de um
lado, e a s c o n t r i b u i c o e s i n d i v i d u á i s , de outro, a a m p l i a c a o da
a b r a n g é n c i a dos p r o g r a m a s s o c i a i s e d o s v a l o r e s a e l e s a s s o c i a d o s
tém imposto a necessidade de diversificacao das fontes de
f i n a n e i a m e n t o . Sao sobretudo os s i s t e m a s de seguro á populacao
n a o - a s s a l a r i a d a ( s o b r e t u d o a g r í c o l a ) que impoem a o s s i s t e m a s de
finaneiamento, nao só a combinacao da receita geral e das
c o n t r i b u i c o e s d i r e t a s com a l í q u o t a s crescentes e sem l i m i t e s de
contribuicao, o recurso a cotapartes de t r i b u t o s e s p e c í f i c o s
(sobre o seguro de automóveis, sobre o fumo, sobre grandes
fortunas, etc.) para r e c u p e r a r o e q u i l i b r i o o r c a m e n t á r i o na área

6/ Veja-se: OIT, "Sécurité Sociale: quelle méthode de


f i n a n c e m e n t ? Une a n a l y s e i n t e r n a t i o n a l e " . G e n e b r a , 1983.
35

de gasto social e, sobretudo, da seguridade social. Como


r e s u l t a d o de t o d o e s t e m o v i m e n t o , c o - e x i s t e m atualmente sistemas
diferentes entre si, quanto à concepcao de finaneiamento e
beneficios, quanto à diversidade de f o n t e s c o n t r i b u t i v a s , e até
mesmo quanto ao peso r e l a t i v o da c o n t r i b u i d o de e m p r e g a d o s e
empregadores.

Na m a i o r i a dos países industrializados, as c o n t r i b u i e o e s


profissionais (de empregados e empregadores, bem como de
contribuintes individuáis) representa a forma dominante de
finaneiamento da seguridade social, cobrindo c e r c a de 7 5 % do
g a s t o total de p a í s e s como: a República Federal Alema, Austria,
EspanHa, Estados Unidos, Finlandia, Franca, Noruega, Inglaterra,
Itália, entre outros. 0 finaneiamento fiscal é d o m i n a n t e na
D i n a m a r c a , o n d e r e p r e s e n t a m a i s de ?<d% d o s r e c u r s o s da s e g u r i d a d e
s o c i a l , t e n d o t a m b é m c r e s c i d o na A ú s t r i a , em Israel, nos P a í s e s
Baixos e na Suíca. Nestes, entretanto, o finaneiamento, via
c o n t r i b u i c o e s s o c i a i s d i r e t a s , a p o r t a a tnaioria d o s r e c u r s o s . Na
verdade, a partir dos déficits oreamentários registrados nos
países avancados nos anos recentes, houve urna redudo da
p a r t i c i p a d o fiscal, em p a í s e s c o m o a I n g l a t e r r a , a F i n l a n d i a , a
Suécia, onde tradicionalmente dominava esta concepcao de
finane iament o.

E possivel, a partir destas observaçoes, chegar a tipificar


m o d a l i d a d e s de f i n a n e i a m e n t o m a i s ou menos adequadas a certos
riscos sociais. Assira, os nao-assalariados, em geral, sao
candidatos ao finaneiamento fiscal (caso da Franca, onde a
pluralidade dos regimes e condicSes demográficas requeren o
a p o r t e de r e c e i t a s g é r a i s ) , bem c o m o às d e s p e s a s a s s o c i a d a s ao
d e s e m p r e g o de natureza mais e s t r u t u r a l ( A l e m a n h a e B é l g i c a , por
exemple). Também é regularmente previsto ñas legislades o
f i n a n c i a m e n t o fiscal em c a s o de d é f i c i t s f i s c a i s . E s t e a p o r t e te»
s i d o m a i s f r e q u e n t e , na medida em que, no pós-guerra, muitos
p a i s e s foram i m p e d i d o s , pela e x p a n s a o do g a s t o , de c a p i t a l i z a r
s e u lucro e formar reservas, transformando-se em s i s t e m a s de
repartido simples, onde a receita geral e as contribuicoes
d i r e t a s somam m a i s de 90% dos recursos totais. S o b r e t u d o em
alguns países, onde os sistemas de seguro social sâo m a i s
r e c e n t e s , c o m o o C a n a d á , Israel, J a p S o e S u é c i a , p r i n c i p a l m e n t e a
a c u m u l a d o das reservas revela-se ainda importante, sendo neste
ú l t i m o c a s o r e s p o n s á v e l por a p o r t e s de até 1 8 , 4 % d o s r e c u r s o s , em
1977, const i t u i n d o - s e na fonte m a i s i m p o r t a n t e de f o r m a d o de
c a p i t a l do p a í s .

Finalmente, verifica-se também urna mudanca e x p r e s s i v a na


r e p a r t i d o da carga entre e m p r e g a d o s e empregadores. Observe--se
u m a d i m i n u i d o r e l a t i v a da p a r t i c i p a d o d o s empregados vis-à-vis
o s e m p r e g a d o r e s em um g r a n d e n ú m e r o de p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s , e
m e s m o no limite sua abolido, e uma diminuido dos encargos
a s s o c i a d o s ao t r a b a l h a d o r i n d e p e n d e n t e .

Todas estas transformacoes afastaram os sistemas dos


principios do seguro privado, t a n t o na d i f e r e n c i a d o em f u n d o
36

dos r i s c o s s o c i a i s , como na p r o p o r c í o n a l i d a d e entre c o n t r i b u i c o e s


e beneficios. Apesar disso, e independentemente da modalidade de
financiamento dominante, manteve-se ou introduziu-se alguna
relagao entre carga tributaria individual e o valor dos
beneficios, de modo a reforjar m e c a n i s m o s de s o l i d a r i e d a d e social
que se haviam e s g a r c a d o .

Nos rumos atuais dos financiamentos á política social,


podem-se observar algumas tendencias relevantes. Em primeiro
lugar, urna t e n t a t i v a de retomar a separacao conceitual proposta
por Beveridge para o finaneiamento de pensoes, de um lado, e
demais servicos e p r e s t a e o e s em dinheiro, por outro, e na medida
em que se conseguir dar um caráter mais " o r e a m e n t á r i o " a um
d i r e i t o civil, social e legal, transformar um c o m p r o m i s s o de
cobertura inquestionável numa concorrencia por r e c u r s o s escassos.
Em segundo lugar, na m e d i d a em que se generalizou a idéia da
responsabi 1idade fiscal por um mínimo social de caráter universal
(tipo c o m p 1 e m e n t a c o e s de renda familiar, tickets de a l i m e n t o s e
outros), o aporte de recursos fiscais tem-se revelado
insuficiente, e x i g i n d o urna red istribuicao dos recursos gerados
con c o n t r i b u i c o e s diretas, com beneficio dos grupos sociais mais
frágeis.

Dado o entre 1 a e a m e n t o e a interdependencia crescente das


modalidades de recursos, e a subordinacao dos gastos a
d e t e r m i n a c o e s da política m a c r o e c o n o m i c a , r e v e l o u - s e nos sistemas
de seguridade a terceira c a r a c t e r í s t i c a , qual seja, a busca de
novas fontes de f i n a n e i a m e n t o dotadas de maior p r o d u t i v i d a d e , na
medida em que acompanham as transformacoes dos sistemas
industriáis m o d e r n o s . Na medida em que a folha de s a l a r i o s pesa
cada vez menos na c o n f i g u r a e a o dos custos e m p r e s a r i a i s totais e,
p r i n c i p a l m e n t e , na r e p a r t i c a o funcional da renda, alguns países
experimentam captar o efeito desta mudanca pela d i v e r s i f i c a d o
das bases, c o m b i n a n d o (ou s u b s t i t u i n d o ) a folha de s a l a r i o s pela
t r i b u t a d o do valor a d i c i o n a d o ou do lucro das e m p r e s a s . Estas
m o d a l i d a d e s de c a p t a c a o a l t e r n a t i v a s nao eliminam n e c e s s a r i a m e n t e
a vinculado de recursos aos gastos da seguridade social,
representanto antes a cessao de um potencial t r i b u t a r i o mais
dinámico, quando c o m p a r a d o á folha de salario, para o reforco do
núcleo central de f i n a n e i a m e n t o social.

c. Bitc_B_reBlidadB_!lQ_fiQaQciameQtQ_da_sesui:i£la!le_sQcial

Todas as q u e s t o e s até aqui l e v a n t a d a s sugerem a necessidade


de aprofundar a temática do finaneiamento da política social e,
principalmente, da seguridade social, detalhando a pauta de
discussao atual e a realidade das afirmacoes feitas para
encaminhar urna ou o u t r a e s t r a t e g i a de finaneiamento.

Para tal, é possível distinguir grandes blocos temáticos, em


seguida a n a l i s a d o s .
37

1. C u e t o da raao-de-obra, c o m p e t i t i v i d a d e das e m p r e s a s , e s c o l h a
de t é c n i c a s , « « p r e s o e b a s e s de finane i a m o n t o da s e g u r i d a d o
soc ial

0 d e n o m i n a d o r c o m u m da p a u t a t e m á t i c a a c i m a e x p o s t a c o n s i s t e
em atribuir ao financiamento da seguridade, baseado em
contribuigoes sobre a folha de s a l a r i o , a r e s p o n s a b i l i d a d e pela
e l e v a d o do c u s t o de m a o - d e - o b r a v i s - á - v i s o c a p i t a l , e por esta
razio, em desestímulo á c o n t r a t a d o de n a o - d e - o b r a , s u b s t i t u i d a
por c a p i t a l em opcoes tecnológicas induzidas por tais presos
relat ivos.

Ao contrario do que se a-firma, e n t r e t a n t o , a p a r t e das


c o n t r i b u i g o e s s o c i a i s como c o m p o n e n t e do c u s t o total da m a o - d e -
- o b r a , nao explica as diferencas existentes nestes custos entre
p a í s e s ou industrias. A comparado internacional evidencia a
i n e x i s t e n c i a de c o r r e l a d o entre o c u s t o total da m a o - d e - o b r a e
os e n c a r g o s trabalhistas ou previdenciários, e x p l i c a n d o - s e as
d i f e r e n c a s o b s e r v a d a s p e l o s d e s n í v e i s s a l a r i a i s d i r e t o s e/ou p e l a
carga tributaria global. Países como a Franca, Espanha e Itália,
o n d e as c o n t r i b u i c o e s s o c i a i s a s s u m e m p o n d e r a d o e l e v a d a , n a o se
d e s t a c a m entre os de custos de mao-de-obra mais e l e v a d o s . Em
contrapartida, na Dinamarca, onde os e n c a r g o s s o c i a i s s o b r e a
m a o - d e - o b r a sao r e d u z i d o s , seu c u s t o é r e l a t i v a m e n t e a l t o .

Assim, o ato de financiar a seguridade social, com


i n c i d e n c i a que r e c a i a s o b r e as f a m i l i a s e n a o s o b r e as e m p r e s a s ,
nao p r e s e r v a os c u s t o s de m a o - d e - o b r a c o m p r i m i d o s , d e s d e que haja
um poder sindical forte e, em situagoes inf1acionárias,
m e c a n i s m o s de i n d e x a c a o a d e q u a d o s .

Um s e g u n d o d e s d o b r a m e n t o d e s t a t e m á t i c a c o n s i s t e na a n á l i s e
dos f a t o r e s de s u b s t i t u i d o entre capital e t r a b a l h o . C o m o foi
dito anteriormente, outros fatores que nao as c o n t r i b u i g o e s
sociais exercem mais influencia s o b r e os c u s t o s da m a o - d e - o b r a
r e l a t i v a m e n t e ao c a p i t a l . Além dos já apontados, o c u s t o do
capital, por sua vez, é barateado por medidas destinadas a
estimular os investimentos (incentivos, deducoes, isengoes
fiscais e crediticias). Finalmente, na m e d i d a em que o a u m e n t o
dos e n c a r g o s possa efetivamente influir nos c u s t o s da e m p r e s a ,
estes serio repassados ao índice geral de p r e c o s e r e b a t e r a o ,
t a m b é m , sobre os c u s t o s da p r o d u d o de b e n s de c a p i t a l .

Na r e a l i d a d e , a s s u b s t i t u i g o e s c a p i t a l t r a b a l h o d e c o r r e m de
mudancas tecnológicas e de pressoes da concorréncia
internacional Tais pressoes dao origem á modernizado
tecnológica, estimulando o poder de competido n a c i o n a l , e,
p o r t a n t o , as exportacoes, protegendo também os países contra
importagoes. 0 efeito, nesta h i p ó t e s e , é c e r t a m e n t e do p o n t o de
v i s t a m a c r o e c o n o m i c o , favorável ao e m p r e g o . I l u s t r a este ponto a
s i t u a d o da I n g l a t e r r a , o n d e c u s t o s m a i s b a r a t o s da m a o - d e - o b r a ,
relativamente aos demais países do Mercado Comum Europeu,
combinam-se com diferencas de p r o d u t i v i d a d e d e s f a v o r á v e i s aos
ingleses, e que espelham a obsolescencia de seu parque
38

i n d u s t r i a l . Isto e x p l i c a , t a m b é m , a p e n e t r a d o das i m p o r t a c o e s e
o e f e i t o g l o b a l d e s f a v o r á v e l a o e m p r e g o , em que p e s e a r e l a c a o de
precos "favorável" á mio-de-obra.

D e n t r o da industria, a m o d e r n i z a d o , apesar de r e d u z i r o s
custos diretos da mao-de-obra, amplia os servicos indiretos
(manutendo, controle, preparado, o r g a n i z a d o ) e, p o r t a n t o , a
q u a l i f i c a c a o da mao-de-obra, antes que sua q u a n t i d a d e . Aquí, o
e f e i t o da m o d e r n i z a d o t a m p o u c o p o d e ser a s s o c i a d o a urna e v o l u c a o
d e s f a v o r á v e l do e m p r e g o .

Urna o u t r a q u e s t a o , m u i t o p r e s e n t e n e s t a d i s c u s s S o , r e f e r e - s e
á iniqUidade da carga t r i b u t á r i a s o b r e e m p r e s a s i n t e n s i v a s em
mao-de-obra, relativamente a empresas i n t e n s i v a s em capital. As
recomendacoes no sentido de introdudo, no f i n a n e i a m e n t o da
s e g u r i d a d e s o c i a l , de urna c o n t r i b u i d o s o b r e o valor a d i c i o n a d o ,
j u s t i f i c a - s e p e l o fato de que a p a r t i c i p a d o d a s e m p r e s a s sobre o
v a l o r a d i c i o n a d o r e p o u s a s o b r e s e u g r a u de. m e c a n i z a d o .

Na v e r d a d e , estas observacSes se aplicam de forma mais


a d e q u a d a a d i f e r e n c a s e n t r e e m p r e s a s de um m e s m o setor, s e g u n d o a
n a i o r ou m e n o r r e l a c a o c a p i t a l / t r a b a l h o . E n t r e setores, n a o é o
peso relativo dos salários (e dos encargos) que explica a
d i s c r i m i n a d o entre empresas. Em primeiro lugar, do p o n t o de
vista da concorrencia, setores cujo p r o d u t o está a s s o c i a d o a
t e c n o l o g í a s m a i s i n t e n s i v a s em c a p i t a l nSo concorrem con setores
cujo produto é mais intensivo em m a o - d e - o b r a , v i s t o que, em
p r i n c i p i o , os p r o d u t o s n a o sao c o n c o r r e n t e s .

Na p e r s p e c t i v a da r e n t a b i l i d a d e e d o dinamismo empresarial,
tampouco os encargos sobre a folha p a r e c e n e x e r c e r i n f l u e n c i a
significativa. Evidencias empíricas, contemplando cerca de
cinquenta setores da e c o n o m í a f r a n c e s a , por e x e m p l o , d e m o n s t r a n
que a r e l a c a o e n t r e f o l h a de salario e v a l o r a d i c i o n a d o (tomado
como indicador de discriminacao entre empresas) nao exerce
i n f l u e n c i a s i g n i f i c a t i v a s o b r e a r e n t a b i l i d a d e ou a c a p a c i d a d e de
a u t o f i n a n c i a m e n t o d o s d i f e r e n t e s s e t o r e s . Além disso, s e t o r e s que
a p r e s e n t a m a l t a s relaccSes e n t r e encargos e valor a d i c i o n a d o nao
sao necessariamente os que a p r e s e n t a m o s r e s u l t a d o s p i o r e s ; o n d e
t a i s r e l a c o e s sao d é b e i s , a d e n a i s , n a o se e n c o n t r a m o s s e t o r e s de
naior rentabi 1idade e dinanisno.

•utros setores, a í n d a p a r a a e c o n o n i a f r a n c e s a , revelam que


a s i n d u s t r i a s de nao-de-obra (definidas pela p a r t i c i p a d o dos
custos do trabalho sobre o v a l o r a d i c i o n a d o ) sSo e x t r e m a m e n t e
h e t e r o g é n e o s , c o n t e n d o t a n t o s e t o r e s de b a i x o s salários e grande
vulnerabilidade á concorrencia, cono setores extremamente
c o m p e t i t i v o s e de n 3 o - d e - o b r a extremamente qualificada, como a
i n d u s t r i a de v i d r o , a m e c á n i c a e a de m a t e r i a l de t r a n s p o r t e .

E possivel, em c o n t r a p a r t i d a , que d e n t r o de um m e s m o setor,


onde co-existam grandes, médias e pequeñas empresas, haja uma
excessiva penalizado das pequeñas e médias, em geral n a i s
intensivas em mao-de-obra. Entretanto, dado que a dinámica
39

setorial é comandada pelas grandes empresas, ñ a s suas r e l a ^ o e s


inter e i n t r a - s e t o r i a i s , a d i m i n u i c a o dos encargos trabalhistas
nSo seria suficiente para d e s e q u i l i b r a r o poder de c o m p e t i d o
pré-estabelecido, nem afetaria de modo expressivo o saprego
agregado.

Assira, a substituido da folha de salario, como base


c o n t r i b u t i v a de seguridade, ou sua combinado com t r i b u t a d o
sobre lucro ou faturaraento d a s empresas, p o d e r l a ser j u s t i f i c a d a
por razSes de maior potencial de arrecadado de bases
alternativas, ou de ganhos de eqüidade (na p e r s p e c t i v a das
e m p r e s a s , ou d o s c o n s u m i d o r e s ) , mas nao por seu e f e i t o sobre o
eraprego ou sobre a c o n c o r r S n c i a c a p i t a l i s t a .

2. EliiainagSo do toto do c o n t r i b u i d o c o b r o a folhn do salarios

A existencia de um teto de c o n t r i b u i d o para o s e g u r o social


teve sua origetn histórica na intencao de excluir do sistema os
empregados e s e t o r e s de altos s a l á r i o s . Uraa vez que, at ual cient e,
a totalidade dos assalariados está incluida no s i s t e m a de
seguridade social, nao há porque, nesta p e r s p e c t i v a , manter ura
sistema que resulta em incidencias e f e t i v a s injustas, tanto do
p o n t o de vista dos e m p r e g a d o s como d a s e m p r e s a s s e g u n d o sua maior
ou menor u t i l i z a d o de m a o - d e - o b r a .

A própria n a t u r e z a das p r e s t a c o e s , se a e s t r u t u r a i m p o s i t i v a
obedecesse, como principio, a adequado da carga ao t i p o de
beneficio, nao justificaría o teto, ñera para pensoes que
substituam salarios, nem para as que se destinara a um m í n i m o
social Z/, apenas explicitando de forma mais adequada aspectos
r e d i s t r i b u í i v o s do sistema. Do ponto de vista do e m p r e g o , e m b o r a
este seja um a s p e c t o ainda p o u c o e x p l o r a d o pela literatura s o b r e
o tema, a e l i m i n a d o do teto poderla e s t i m u l a r c o n t r a t o s de t e m p o
parcial, em confronto com pagamento de horas extras e
grat i f i c a d e s , que superpostas ao salério-base, atualraente,
quando ultrapassam os tetos, nao representara a m p l i a d o da carga
impositiva, tendo assim impacto sobre o e m p r e g o .

3. Natureza do íinaneíaraenfce ^p@vá.á@neia e pelitiesa


econfitaica

A falta de um p r i n c i p i o básico a nortear a c o m b i n a d o de


b a s e s de finane lamento para a s e g u r i d a d e s o c i a l , as recoraendacSes
da OIT privilegiara a busca de ¡aodalidadss que m e l b o r se a d a p t e n
ao t i p o de s o l i d a r i e d a d e posta em prática por cada tipo de

Z/ Desde sua origen, os sistemas de seguridade social


d e f r o n t a r a m - s e cora c o n c e p c o e s distintas de finaneiaraento.
o r i g i n á r i a s d a s duas formas a n t e r i o r a s de p r o t o d o social, e
dos r e c u r s o s a elas associados - as caíxas de s e g u r o ,
agregadas em s i s t e m a s de s e g u r o social e as p r e s t a c o e s n i o -
-contributivas, reasrupados e combinados na seguridade
social contemporfinea.
40

beneficio. Esta clarificacao destina-se, principalmente, a


delimitar fronteiras respectivas de contribuicoes e impostos,
d e f i n i n d o as p r i m e i r a s c o m o c u s t o s n o r m á i s de m a o - d e - o b r a . Se as
b a s e s de finaneiamento sao assim estabelecidas por c r i t é r i o s
lógicos Q/, nao há mais razao para atribuir ao s i s t e m a de
c o n t r i b u i c o e s um c a r á t e r i m p e d i t i v o a urna p o l í t i c a de emprego, o
que nao impede os p o d e r e s p ú b l i c o s de a p o i a r c e r t a s e m p r e s a s ,
d i m i n u i n d o s e u s e n c a r g o s a t r a v é s de urna p o l í t i c a de s u b s i d i o s .

Se a q u e s t a o da a d e q u a c a o d a s m o d a l i d a d e s de f i n a n c i a m e n t o á
n a t u r e z a dos b e n e f i c i o s é ú n i c a ou d o m i n a n t e na c o n f i g u r a d o dos
sistemas, sua determinado pode contrariar políticas
macroeconomicas, sobretudo as de curto prazo. Acusacoes de
i n i q U i d a d e da e s t r u t u r a i m p o s i t i v a , b a s e a d a em folha de salarios,
atribuem ao financiamento fiscal v i r t u d e s i n t r í n s e c a s de maior
progressividade, maior capacidade de protecao social e maior
adesao a políticas macroeconomicas imp1icitamente reconhecidas
como desejáveis. A experiencia internacional, entretanto,
d e m o n s t r a que, o n d e os s i s t e m a s f i s c a i s sao p r o g r e s s i v o s , tende a
ser a p r i o r i mais igualitaria a distribuido de renda e de
riqueza, o que torna também mais viável a a p r o x i m a d o entre
contribuicoes e beneficios, na modalidade c o n t r i b u t i v a . Mesmo
nestes casos, a tentativa de a s s o c i a r a m a s s a de r e c u r s o s da
p r e v i d é n c i a e a forma de i m p o s i c a o com o b j e t i v o s de e m p r e g o nao
tem r e s i s t i d o a t e s t e s p r e l i m i n a r e s . Assim, m e s m o sem c o n s i d e r a r
o campo normativo e a experi§ncia histórica que d e f e n d e r í a um
espato orcamentário próprio e b e n e f i c i o s ( p e n s o e s ) que guardem
r e l a c a o com ,o a p o r t e de r e c u r s o s , como s o l u c a o de c o n v e r g e n c i a
aos sistemas m o d e r n o s ?/, é de duvidosa eficacia a e s c o l h a de
alternativas de finaneiamento com objetivos associados ao
emprego, ao investimento e á opcao t e c n o l ó g i c a , que ponham,
ademais, em risco a consecucao dos objetivos próprios da
seguridade social: garantía dos r e c u r s o s p e l a m o b i l i z a d o dos
esquemas de sol i d a r i e d a d e social, eqllidade na captado e
repartido e, sobretudo, nos sistemas menos estabilizados,
política e económicamente, continuidade nos fluxos de receita
n e c e s s á r i o s ao f i n a n e i a m e n t o da p r o t e c a o s o c i a l .

8/ C o m o as p r e s t a c o e s d e s t i n a d a s a g a r a n t i r urna r e n d a d i f e r i d a
do t r a b a l h o c o m p o r t a m urna base uniforme e urna c o n t r i b u i d o
relacionada ao salario, elas recorrem simultáneamente á
s o l i d a r i e d a d e n a c i o n a l e á do s e g u r o . J u s t i f i c a - s e , assim, o
finaneiamento misto, sendo a parte referida ao s a l á r i o
f i n a n c i a d a por c o n t r i b u i c o e s d i r e t a s e a o u t r a c o b e r t a por
impostos. A importancia respectiva d a s d u a s p a r t e s resulta
de urna escolha política que se liga aos direitos
reconhecidos aos beneficiarios, como m e m b r o s da p o p u l a d o
ativa e da c o l e t i v i d a d e n a c i o n a l .
2/ Veja-se a Sedo IV d e s t e trabalho.
41

4. Incidencia s o b r e folha de s a l a r i o s - contribuido social ou


tributo

I n d e p e n d e n t e m e n t e da discussao sobre os p r i n c i p i o s l ó g i c o s
s o b r e os quais se apóiam as modalidades de f i n a n e i a m e n t o da
seguridade social, h o j e m a j o r i t a r i a m e n t e c o m b i n a d a s nos s i s t e m a s
n a c i o n a i s , em proporcoes decididas por o p o r t u n i d a d e s e c o n ó m i c a s
ou p o l í t i c a s , a própria base tradicional da s e g u r i d a d e s o c i a l ,
está também p o s t a em c h e q u e na r e f l e x a o atual s o b r e o tema.

0 ponto central sobre o qual se apóia esta d i s c u s s a o d i z


respeito á c o n c e p d o de s e g u r i d a d e , a l t e r n a t i v a m e n t e a p r e s e n t a d a
"como um p r o g r a m a de s e g u r o s de r e n d i m e n t o s g a n h o s (e p a g o s ) , ou
c o m o um p r o g r a m a de t r a n s f e r e n c i a s v i s a n d o á a d e q u a c a o social d o s
b e n e f i c i o s , i g / Urna vez que os sistemas tém ao mesmo t e m p o
e l e m e n t o s de a m b a s as c o n c e p c o e s , r e f o r c a - s e a a m b i g ü i d a d e q u a n t o
á c a r a c t e r i z a d o da i n c i d e n c i a s o b r e a folha de salarios como
c o n t r i b u i d o ou c o m o t r i b u t o .

Por c a m i n h o s d i s t i n t o s e com i n t e n c o e s d i v e r s a s , v á r i o s s a o
os a u t o r e s que c o n t e s t a m a atual s i s t e m á t i c a de f i n a n e i a m e n t o da
seguridade, propondo, por um lado o uso da r e c e i t a geral e, por
o u t r o , urna redugao na folha de salarios. ftlguns deles como
F e l d s t e i n 11/ e Friedman 12/ tem em c o m u m a énfase na d i v i s a o
p ú b l i c o - p r i v a d a no s e g u r o s o c i a l .

F e l d s t e i n , por e x e m p l o , e m b o r a r e c o n h e c e n d o a n e c e s s i d a d e do
s e g u r o social - para c o m b a t e r a a n t i - s e l e c a o do s e g u r o p r i v a d o -
para formar um ú n i c o g r u p o s o c i a l , s u g e r e que, no atual m é t o d o de
repartido simples formado pelas contribuicoes, nao há
investimento real dos recursos, tampouco fundos de
cap it al i z a d o • E n t r e t a n t o , como para a imensa maioria dos
a m e r i c a n o s , o p r o g r a m a de s e g u r o social é a forma d o m i n a n t e de
poupanca, isto significa, na o p i n i a o d o autor, urna r e d u c a o do
e s t o q u e de r i q u e z a p r i v a d a de 40% até 1971, c a s o nao existisse a
poupanca forcada. 0 impacto, segundo o autor, r e v e l a - s e na
r e d u c a o da r e n d a e da a c u m u l a d o de c a p i t a l , dada a b a i x a t a x a de
r e t o r n o das aplicacoes. A falha da a r g u m e n t a d o de F e d s t e i n é a
de t r a t a r a m a s s a de recursos do seguro social como qualquer
fundo, sem reconhecer, do lado da mobilizacao, a natureza
especial do aval do Estado e, do lado das a p l i c a c o e s , os
componentes redistributivos que tampouco p o d e r i a m e x i s t i r nos
planos privados. Trata-se, portanto, do e q u í v o c o , r e l a t i v a m e n t e

18/ V e j a - s e E d w a r d C O W A N , " B a c k g r o u n d and h i s t o r y : the c r i s i s in


public f i n a n c e and social s e c u r i t y " , in M i c h a e l B o s k i n , ed.,
Ihe Etisis ¿Q §5Eial_secunity San F r a n c i s c o , C a l i f o r n i a ,
I n s t i t u t e for C o n t e m p o r a r y S t u d i e s , 1977.
11/ Martin F E L D S T E I N , "Social S e c u r i t y " , in I h e _ E C Í S Í S _ Í Q _ S Q t Í a l
SEQUEÍtS-i p r o b l e m s and p r o s p e c t s , op. cit.
lg/ Milton F R I E D M A N , "Payroll Taxes, no; general r e v e n u e s , y e s , "
in Ibe_Crisis_iQ_soEisl_5BEUi:ity, op. cit.
42

d i f u n d i d o , d e c o m p a r a r b a s e s de r e c u r s o s com r e g r a s de c a p t a d o e
d e a p l i c a d o d i s t i n t o s , e p e r t a n t o , nao c o m p a r á v e i s .

0 aspecto ideológico antiestatizante se t o r n a a i n d a mais


a p a r e n t e na a b o r d a g e m de Milton Friedman, que com p r o p r i e d a d e
contesta: a) a idéia de c o n t r i b u i c o e s ; b ) a idéia d o s f u n d o s de
c a p i t a l i z a d o . As f a l a c i a s por e l e a p o n t a d a s , t a m b é m r e c o n h e c i d a s
p o r M u s g r a v e , c o n s i s t e m em:

a) Criar nos trabalhadores a ilusSo de que é com s e u s


p r ó p r i o s r e c u r s o s que s e r a o p a g o s no futuro, q u a n d o , na
verdade, sao os trabalhadores desta geracao que
f i n a n c i a m os a t u a i s b e n e f i c i o s .

b) Criar nos trabalhadores a ilusao da c o r r e s p o n d e n c i a


entre o v a l o r de c o n t r i b u i c o e s e b e n e f i c i o s . As r a z o e s
para a nao correspondencia, dependem nao só do item
anteriormente citado e de suas c o n s e q U è n c i a s , como
também se associali ao fato de que, nos sistemas
m o d e r n o s , tem crescido mais rapidamente a c o n t r i b u i d o
dos empregadores, diminuindo a relacao entre
c o n t r i b u i d o e b e n e f i c i o 13/ dos e m p r e g a d o s .

c) A pròpria c o n t r i b u i c a o do e m p r e g a d o r , na m e d i d a em que
se incorpora aos custos empresariais, é r e p a s s a d a aos
p r e c o s (e ao c o n s u m i d o r f i n a l ) de f o r m a d i f e r e n c i a d a ,
s e g u n d o a e s t r u t u r a d e c o m p e t i d o e de m e r c a d o na qual
se insere a empresa, t r a n s f o r m a n d o a m a i o r p a r c e l a de
c o n t r i b u i c a o d o s s i s t e m a s de s e g u r o social num t r i b u t o
indireto.

Segundo Friedman, as ilusSes vendidas pelo sistema de


s e g u r i d a d e social tornam o s c o n t r i b u i n t e s m a i s d i s p o s t o s a pagar,
estimulando o c r e s c i m e n t o da c a r g a t r i b u t à r i a , do g a s t o do setor
p ú b l i c o e do t a m a n h o do G o v e r n o . Pelo m e s m o raciocinio, Friedman
se p r o n u n c i a em geral p e l a r e d u c a o d o s t r i b u t o s , c o m o ú n i c a forma
de r e d u z i r o g a s t o p ú b l i c o . N e s t e c o n t e x t o , as r a z o e s p r ó p r i a s da
critica ao finaneiamento e aos gastos da s e g u r i d a d e social
s u b o r d i n a m - s e à o j e r i z a ao E s t a d o e à defesa i n c o n d i c i o n a l do
setor privado. Se a contribuicao sobre folha de s a l a r i o s é
inadequada, a diferenca deveria ser financiada pelo Orcamento
Geral, desfazendo a ilusao de que se t r a t a de um s i s t e m a de
s e g u r o , a s s i m c o m o o s b e n e f i c i o s d è v e r i a m ser s u b m e t i d o s ao teste
de n e c e s s i d a d e .

Esta c o n c e p c a o abriria caminho para urna r e f o r m a m a i s ampia


do s i s t e m a , p o r e x e m p l o , a reducào do seguro de saúde e do
s i s t e m a de b e m - e s t a r c o m o um t o d o .

13/ Este p o n t o foi d e s e n v o l v i d o por M U S G R A V E e M U S G R A V E , legnia


e_ErátÍca_da_EQlítÍta_fÍ5tal. s.l. Campus, 19B0.
43

Joseph Pechuiari 14/, embora reconhecendo os méritos do


s i s t e m a de b e n e f i c i o s , e n t r e os q u a i s o m a i o r é o d i r e i t o legal a
valores dados, nao relacionados ao desempenho o r c a m e n t á r i o de
c u r t o prazo, e admitindo que o t e t o de b e n e f i c i o s d e i x a e s p a c o
para o s e g u r o p o l í t i c o , d e s t a c a a r e g r e s s i v i d a d e da c o n t r i b u i d o
sobre a folha como argumento para justificar a r e v i s a o do
sistema. Segundo o autor, mesmo aqueles individuos,
reconhecidamente pobres pelo sistema tributàrio e i s e n t o s de
i m p o s t o de r e n d a , c o n t r i b u e m para a previdencia social, ainda
m a i s se considerarraos que a carga t r i b u t à r i a p r e v i d e n c i á r i a do
e m p r e g a d o e do e m p r e g a d o r r e c a i s o b r e o p r i m e i r o .

Além disso, elementos outros que o seguro social sao


pesadamente financiados por esta contribuicao, agravando a
r e g r e s s i v i d a d e na c a p t a d o . C a s o sejam m a n t i d a s as c o n t F i b u i e o e s
sobre a folha, c o m o m é t o d o b á s i c o de f i n a n e i a m e n t o , a concessilo
de créditos fiscais, isencoes e beneficios fiscais na
contribuido sobre folha, aliada a eliminado dos t e t o s de
c o n t r i b u i d o , d e v e r i a se s o n a r a c r e s c e n t e s a p o r t e s fiscais, p a r a
aumentar a eqUidade do sistema como um t o d o . A c o n c l u s s o de
Pechman aponta nesta diredo, ao sugerir a existencia de
desequilibrios crescentes no s i s t e m a , p e l o e x c e s s i v o c r e s c i m e n t o
dos beneficios relativamente à i n f l a d o . Como a s o l u d o implica
era a c r é s c i m o de recursos, Pechman se i n c l i n a p e l o a u m e n t o da
c a r g a t r i b u t a r i a g l o b a l , d o t a d a de p r o g r e s s i v i d a d e , a l e g a n d o que
a è n f a s e ñ a s c o n t r i b u i c o e s s o b r e a f o l h a de s a l a r i o s r e p r e s e n t a a
s o l u d o m a i s r e g r e s s i v a para a n e c e s s à r i a e l e v a d o da r e c e i t a .

A análise da c o n t r i b u i d o para a previdencia social, como


tributo, é a p r o f u n d a d a por G e o r g e F. Break 15/. Na m a i o r i a d o s
p a í s e s a v a n z a d o s , onde é aplicado o sistema de c o n t r i b u i c o e s
sobre a folha de s a l a r i o s , e s t e r e p r e s e n t a urna m a s s a de r e c u r s o s
apenas inferior ao i m p o s t o de r e n d a ié/. e tem s i d o d e s t a c a d o
r e c e n t e m e n t e , urna v e z que a capacidade de g e r a d o de r e c e i t a a
ele a s s o c i a d a tera s i d o i n f e r i o r à d e s p e s a a e l e r e f e r i d a .

A r e s t r i d o de Break ao s i s t e m a de s e g u r i d a d e diz r e s p e i t o à
t e n t a t i v a de a l a v a n c a r d o i s o b j e t i v o s coni um ú n i c o i n s t r u m e n t o de
f i n a n e i a m e n t o . "0 o b j e t i v o d o s e g u r o social requer finaneiamento
baseado era d i r e i t o s adquiridos por c o n t r i b u i d o ao s i s t e m a . 0
objetivo da justica social requer tributado baseada na
c a p a c i d a d e de p a g a m e n t o " . Ì Z / 0 a p e r f e i c o a m e n t o do f i n a n e i a m e n t o
r e q u e r sua a d e q u a d o a o s o b j e t i v o s d i s t i n t o s e x i s t e n t e s .

14/ Joseph PECHMAN, "The Social Security System: an Overview",


in Ihg_ECÌSÌS_ÌD_59QÌal_5BEUCÌty, OP. cit.
!§/ George BREAK, "Social S e c u r i t y as a t a x " , in I h @ _ C t ì S Ì S _ Ì Q
S Q G i s l - S B G U n i t a . OP • cit.
16/ N o s E s t a d o s U n i d o s , a c o n t r i b u i d o p a r a a p r e v i d e n c i a social
r e p r e s e n t a m a i s de 2 5 % do total da r e c e i t a t r i b u t à r i a .
1Z/ G e o r g e B R E A K , op. cit.
44

Segundo Break, a t r a n s f o r m a d o do "seguro" social americano


num sistema de "seguranza" social passou pela a m p l i a d o do
espectro de beneficios, e s t e n d e n d o sua cobertura a familiares e
incluindo novas m o d a l i d a d e s de e m p r e g o - até os autónomos -, além
da indexacao dos beneficios á inflado. Como contrapartida,
v e r i f i c a r a m - s e c o n t i n u a s e l e v a c o e s de alíquotas e o abandono da
base atuarial do sistema, levando, no limite, ao e s g o t a m e n t o do
fundo de reservas e a a l t e r n a t i v a s que v3o desde a ruptura com um
sistema a u t o - c o n t i d o e o r e c u r s o p e r m a n e n t e á receita geral, ou a
n o v a s elevacoes das c o n t r i b u i c o e s .

Quanto à regressividade da tributacao sobre folha de


salàrios, parece ao autor que e ste julgamento nao deve b a s e a r - s e
na incidència, e sim na relacao e n t r e as contribuicoes correntes
e os beneficios futuros. D e s te ponto de vista, o sistema
americano é progressivo, corno também o é, na relacao entre
geracoes <ativos/inativos).

As recorrentes críticas sobre a regressividade da


c o n t r i b u i ç â o sobre folha de sai arios e sobre a exeqdibi 1idade
financeira do sistema de s e g u r o social tem alimentado discussoes
sobre sua reforma, contemp lando desde sistemas puros
(contribuicoes - b e n e f i c i o s "ac u m u l a d o s " x t r i b u t a d o segundo a
c a p a c i d a d e de p a g a m e n t o - b e n e f i c i os para os n e c e s s i t a d o s ) ou urna
c o m b i n a d o dos dois sistemas seg undo p r i n c i p i o s lógicos sugeridos
por Beveridge em 1942, e por doc u m e n t o s da OIT, desde entao.

A conclusao de Break é que nao é n e c e s s à r i o fazer opcoes


r a d i c a i s entre seguro social e b e m - e s t a r . Urna vez que os sistemas
já sao mistos, bastaria reforcar seus objetivos, bem como
aperfeicoar seus instrumentos. Isto significarla r e f o r c a r os
e l e m e n t o s de beneficios, segundo c o n t r i b u i c o e s para rendas medias
e altas, e introduzir a c a p a c i d a d e de pagamento para proteger as
familias de baixa renda. Apesar de seu custo, o sistema de
seguridade social alcancou ampia a c e i t a d o . "0 fato de que um
programa tao oneroso seja financiado por urna t r i b u t a d o tao
p e s a d a sem p r o v o c a r reacao negativa expressiva dos c o n t r i b u i n t e s
deve dar margem a ampia reflexao. Certamente tal a c e i t a d o se
relaciona à v i n c u l a d o dos gastos. A percepcao de que os encargos
previdenciários sao um investimento pessoal no seu pròprio
futuro, e m b o r a totalmente contestado pela evidencia, torna esta
incidencia aceitável de urna maneira que um tributo menos oneroso,
sem v i n c u l a d o , d i f í c i l m e n t e déla se a p r o x i m a r í a . Quem, senao os
m a i s afluentes, concordaría em pagar tributos para financiar
beneficios para os afluentes. Uma estrutura tributaria bem
sucedida deve se apoiar em fé e num senso de eqllidade. Se o
conceito de direitos adquiridos inspira c o n f i a n c a e transpira
eqdidade, nao pode ser simplesmente abandonado como premissa
básica de previdencia social sem colocar toda a estrutura em
risco". 18/

18/ George BREAK, op. cit


45

3. A protecao social era p e r s p e c t i v a conparada

A análise comparada das situacoes nacionais dos países


desenvolvidos fornece evidencias de que os W e l f a r e S t a t e s se
e n c o n t r a m em d i f i c u l d a d e s . O s déficits orcamentários sao a oíais
imediata expressao destas dificuldades, que, e m b o r a d e c o r r a m de
p r o b l e m a s m a i s p r o f u n d o s , man i f e s t a m - s e no plano económico como
"um crescimento dos custos dos Wclfara Statas além da sua
c a p a c i d a d e de f i n a n c i a m e n t o " Mesmo ignorando interpretacSes e
a t a q u e s de n a t u r e z a p o l i t i c o - i d e o l ó g i c a , as c a u s a s m a i s a p a r e n t e s
se situam no crescimento do número de beneficiarios,
principalmente entre os i d o s o s , aliado á m e l h o r i a da q u a l i d a d e
d o s s e r v i c o s <e no v a l o r d a s p r e s t a c o e s ) , r e s u l t a d o dos t e m p o s de
afluencia. Criou-se também, neste período, urna maior
c e n t r a l i z a c a o (e dependencia do Estado) a qual se alia urna
e x p e c t a t i v a de m e l h o r i a d o s b e n e f i c i o s .

Urna s o l u c a o a v e n t a d a tem sido o a u m e n t o da t r i b u t a c a o , já


implementada nos últimos anos. Entretanto, os sistemas
t r i b u t a r i o s foram c o n s i d e r a d o s r e g r e s s i v o s , na I n g l a t e r r a , I t a l i a
e Estados Unidos, agravando-se mais pesadamente a situagao dos
menos favorecidos com o a u m e n t o da c a r g a t r i b u t a r i a . Pela ó t i c a
do gasto, países como Estados Unidos e Suécia cortaram varios
programas, tendo os demais sofrido desaceleracao.

Nos Estados Unidos, ademais, varios programas foram


congelados, tendo sido bastante utilizada em varios países a
d i f e r e n c i a c a o da quantidade e q u a l i d a d e d o s s e r v i c o s , de a c o r d o
com a capacidade local de finaneiamento e a d e m a n d a local,
r o m p e n d o com a h o m o g e n e i d a d e n a c i o n a l .

Ao déficit crescente junta-se agora um desemprego mais


p e r m a n e n t e e em m a i o r e s c a l a , qua a t i n g e a p o p u l a c a o m a i s jovem,
recém-ingressada na populacao ativa. 0 f e n o m e n o do d e s e m p r e g o
a s s o c i a - s e ao da p o b r e z a , que a t i n g e p r i n c i p a l m e n t e os idosos,
fazendo das pensoes da s e g u r i d a d e s o c i a l o item p r i n c i p a l dos
gast os.

Durante a crise, tomam corpo questionamentos sobre a


progressividade ou regressividade dos beneficios recebidos e
s o b r e a p r ò p r i a p o p u l a c a o - a l v o . A i n d a que i s s o nao s i g n i f i q u e urna
volta à concepcao assistencialista da protecao para os
necessitados, o pròprio universalismo passa a ser p o s t o em
cheque. Le Grand 12/, por e x e m p l o , t o m a d o c o m o e x p o e n t e d e s t a
v e r t e n t e c r í t i c a , e x a m i n a n d o q u a t r o g r a n d e s á r e a s de g a s t o social
- saúde, e d u c a c a o , h a b i t a c a o e t r a n s p o r t e - , c o n c l u i que o g a s t o

12/ Para tratar da questao da igualdade e reconhecendo a


complexidade deste conceito. Le Grand propoe cinco
formulacoes alternativas e relaciona sua a n á l i s e com t o d o s
os c r i t e r i o s por e l e formulados. Yeja-se J. LE G R A N D , I h e
§ t r a t e g a _ s f _ e a u a l i t a : r e d i s t r i b u t i o n and the social s e r v i c e ,
L o n d o n , Allen S U n w i n , 1982.
46

público nao tem r e d u z i d o as d e s i g u a l d a d e s , a p e s a r do g a s t o per


e s p i t a ser m a i s ou m e n o s s e m e l h a n t e entre o s v a r i o s g r u p o s s ó c i o -
- e c o n o m i c o s . Isto se d e v e ao m a i o r grau de o r g a n i z a c a o d o s g r u p o s
mais protegidos e á própria atitude dos p r o f i s s i o n a i s e n v o l v i d o s
na p r e s t a c a o dos s e r v i c o s , c u j a r e f e r e n c i a de c l a s s e o s a p r o x i m a
d o s g r u p o s m a i s bem c o l o c a d o s n a e s c a l a s o c i a l . A p r o v i s a o livre
(ou gratuita) dos servidos nao garante i g u a l d a d e de acesso,
p a r t i c u l a r m e n t e o n d e as b a r r e i r a s n a o - f i n a n c e i r a s tem e x p r e s s a o .

A evidencia empírica dos estudos de Le Grand sobre os


servidos educacionais, de saúde e de t r a n s p o r t e s u b u r b a n o de
m a s s a , ao demonstrar a regressividade da r e d i s t r i b u i c S o , nao
elimina a igualdade como d e s i d e r a t o da política social, apenas
q u e s t i o n a as e s t r a t e g i a s de equalizacao hoje utilizadas. Embora
isto possa servir como elemento da reflexao á e s q u e r d a , na
v e r d a d e tem a l i m e n t a d o m a i s freqüentemente posicoes de direita,
que questionam a igualdade entre si. Os d a d o s de Le Grand,
entretanto, deven ser reíativizados, urna vez que excluem o
sistema de previdencia social, para os quais o impacto
redistribuíivo é grande.

C o n c l u s S e s s e m e l h a n t e s A s de Le Grand foram e n c o n t r a d a s por


M o r r i s 2 0 / na s u a a n á l i s e da s i t u a c a o a m e r i c a n a , onde se v e r i f i c a
que v a r i o s d o s p r o g r a m a s s o c i a i s servem a p e s s o a s que e s t a o acima
do nivel estabelecido de necessidade que justificaría a
intervencSo social.

Em face da d i m i n u i c a o na d i s p o n i b i l i d a d e d o s r e c u r s o s , que
claramente reforca o q u e s t i o n a m e n t o da e f i c á c i a d a s p o l í t i c a s ,
urna das r e s p o s t a s m a i s v i s i v e i s dos e s t a d o s de b e m - e s t a r tem sido
a de r e v e r s u a s r e s p o n s a b i l i d a d e s de g a s t o , t r a n s f e r i n d o - a s para
os c o n s u m i d o r e s . As e x p e r i e n c i a s nacionais demonstram que, além
da descent r a l i z a c a o das responsabilidades para os governos
locáis, há um n o v o e s f o r c o já expressivo como t e n d e n c i a , para
"restabelecer a familia como p r o v e d o r a de s e r v i c o s " , em p a í s e s
c o m o a Italia e a S u é c i a . No m e s m o m o v i m e n t o , s i t u a - s e o reforco
dos esquemas comunitarios e f i l a n t r ó p i c o s de p r i v a t i z a c a o dos
servicos sociais. Aspectos particulares a cada país, adiante
¡apresentados, tem o objetivo de i l u s t r a r as o b s e r v a c o e s g e r a i s
f e i t a s até a q u i .

Urna primeira observacao relevante decorre do exame do


d e s e m p e n h o do Walfare Stata inglés e americano, após as vitórias
dos candidatos conservadores e de p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s de corte
ort o d o x o .

0 caso inglés, por e x e m p l o , d e m o n s t r a que, e m b o r a o W e l f a r e


State nao t e n h a sido d e s t r u i d o , sua r e f o r m u l a c a o é i n e g á v e l .

22/ R. M O R R I S , R. " R e - t h i n k i n g w e l f a r e in the United S t a t e s : the


welfare state in transition" in R. F R I E D M A N et alii, ed.
tìQdenQ_Hel£ine_slafc.es. 6 EQmEanatiye view Qf tceods.aQd
ECQSEBEtS - New York, New York University Press, 1987.
47

A análise de informacoes evidencia algunas das mudanzas


recentes. Os cortes no p r o g r a m a de habitadlo verificam-se mais
nos custos do que no v o l u m e , d e v e n d o - s e ao e f e i t o dos p r e s o s
relativos (precos setoriais abaixo da mèdia de p r e s o s ) . Na
d i r e d o contraria, o impacto dos presos r e l a t i v o s ñ a s á r e a s de
e d u c a d o e s a ú d e foi n e g a t i v o , a e l e v a d o dos custos escondendo
cortes reais nos volumes d o s p r o g r a m a s , ou no c a s o de s a ú d e , um
c r e s c i m e n t o real m e n o r .

Esta a v a l i a d o , e n t r e t a n t o , merece melhor qual i f i c a d o . A


redudo no programa de habitado, por exemplo, deveu-se à
t r a n s f e r e n c i a de r e s p o n s a b i 1 i d a d e por p a g a m e n t o de s u b s i d i o s p a r a
habitado aos programas de previdencia social, onde sao
acessíveis a familias de baixa renda, mediante teste de
n e c e s s i d a d e e com c a r á t e r r e s i d u a l .

No p r o g r a m a de p r e v i d e n c i a social, como foi d i t o em o u t r a


p a r t e d e s t e t r a b a l h o , h o u v e a u m e n t o de gasto como resultado dos
p r o g r a m a s de s e g u r o - d e s e m p r e g o e o u t r o s .

0 corte nos programas de e d u c a d o <em v o l u m e real ) n a o se


deve a urna diminuido em gastos par capita. Ao c o n t r à r i o ,
m u d a n z a s d e m o g r á f i c a s e x p l i c a m a d i m i n u i d o da p o p u l a d o e s c o l a r ,
contemplada com aumentos reais da ordem de 10% nos g a s t o s
correntes pep gapifca. As m u d a n z a s d e m o g r á f i c a s c o n t r á r i a s , que
a m p l i a r a m o p e r c e n t u a l dos i d o s o s na p o p u l a d o t o t a l , e l e v a r a n os
gastos com saúde e servieos sociais, tendo havido também
a m p l i a d o dos subsidios destinados à cobertura das prestacoes
d e s t e s s e r v i c o s , o r a do s e t o r p ú b l i c o .

Este quadro de relativa c o n t e n d o do g a s t o social d i r e t o


c o n t r a s t a com o c r e s c i m e n t o dos gastos tributários no p e r í o d o
r e c e n t e . E n q u a n t o o s s u b s i d i o s à h a b i t a d o ( g e r a i s ou r e l a t i v o s á
renda) se reduziram em 21,5% entre 1979/80 e 1983/84, as
d e d u q S e s t r i b u t a r i a s por c o n t a de a p l i c a d o de r e c u r s o s em p l a n o s
de s e g u r o p r i v a d o cresciam 106% e as relativas a juros por
hipotecas se elevavam em 28,6% no mesmo p e r í o d o Si/, o que
inegavelmente é regressivo, dada a associacao entre maior renda e
fiiaior c a p a c i d a d e de poupanca - pré-condicao para a p e r c e p d o do
benefíc io.

Un t e r c e i r o a s p e c t o , m u i t o m a r c a n t e n o c a s o i n g l é s , tem s i d o
a evoludo dos modos de provisao de servicos p ú b l i c o s . No
p e n s a m e n t o l i b e r a l , a a b o r d a g e m p l u r a l i s t a tem s i d o c o n s i d e r a d a a
mais adequada às c i r c u n s t a n c i a s d e s t e final de s é c u l o . P r o p o s t a s
e t e n t a t i v a s de s u p e r a r o p a r a d i g m a p ó s - k e y n e s i a n o de p r o d u d o de
bens e servidos públicos pelo Estado, e de r e s c i s s o da r e c e n t e
ad icao aos s i s t e m a s de p r e v i d e n c i a s o c i a l , que a c r e s c e n t a r a m urna

gi/ WILKINSON, citado por Ken JUDGE, "The B r i t i s h Welfare State


in T r a n s i t i o n " in R. F R I E D M A N et a l i i , ed . dederO-lalglfStg
states^ 6 EQODESEstiyg visw sf t c e Q d s . s D d . E c a s E e c t s • New
York, New York University Press, 1987.
48

s e g u n d a p a r c e l a c o m p u l s ó r i a de c o n t r i b u i d o a s s o c i a d a á renda, já
estío em curso; defendendo esquemas de s e g u r o p r i v a d o e, nos
casos de manutencao do sistema público, o controle pelos
e m p r e g a d o s d o s i n v e s t i m e n t o s r e a l i z a d o s com f u n d o s de p e n s a o , bem
como urna pensao básica por velhice financiada pela r e c e i t a
f i s c a l , c o m o p r o d u t o da c i d a d a n i a .

No c a s o americano, a m a i o r p a r t e dos b e n e f i c i o s ainda


obedece ao principio contributivo. Até 1983, o efeito de
políticas restritivas nao se h a v i a feito s e n t i r , em p a r t e por
e f e i t o da p r o t e c a o a s s o c i a d a ao desempregc a m p l i a d o na r e c e s s a o
de 1 9 8 0 / 8 3 , e em p a r t e p e l a 1 i b e r a l i z a c a o a n t e r i o r de c o n d i c o e s
de a c e s s o a o s p r o g r a m a s . Em 1984, comecam a se v e r i f i c a r os
e f e i t o s de p o l í t i c a s r e s t r i t i v a s s o b r e as c o n d i c o e s de a c e s s o da
p o p u l a c a o a o s b e n e f i c i o s da p o l í t i c a s o c i a l .

Um aspecto particular do caso americano refere-se á


p e c u l i a r i d a d e de seu c a r á t e r u n i v e r s a l , que i m p l i c a em a s s o c i a r
t o d o s os g a s t o s f e d e r á i s e m a i s as d e s p e s a s t r i b u t á r i a s l i g a d a s a
gastos sociais. N e s t a c o n c e p c a o , m e t a d e d o s g a s t o s se d e s t i n a as
classes media e alta, e metade se destina as c l a s s e s menos
favorecidas. Cerca de 3 5 % do v a l o r d o s b e n e f i c i o s d e s t i n a - s e aos
que contribuem diretamente para o sistema, inclusive muito
pobres; 55% destina-se a pagamentos associados á prova de
necessidade para os pobres, e 40% é recebido por m e i o de
beneficios e deducoes tributárias para o s nao m u i t o p o b r e s . Ou,
d i t o de o u t r a m a n e i r a , programas universais, nao associados á
p r o v a de n e c e s s i d a d e r e s p o n d i a m por 43% de t o d o o g a s t o s o c i a l em
1983, e n q u a n t o p r o g r a m a s p a r a as classes de renda m a i s baixa
referiam-se a apenas 11% do gasto total. Em 1965, tais
p e r c e n t u a i s eram de 5 4 , 3 % e 5 , 9 % , r e s p e c t i v a m e n t e .

Apesar das intencoes do Governo Federal americano,


a n u n c i a d a s em 1980 e 1984, de r e d u z i r a r e s p o n s a b i 1 i d a d e de gasto
s o c i a l , i s t o a i n d a nao se r e f l e t i u na i n f l e x a o das t e n d e n c i a s de
gasto. Entretanto, já estao presentes mudancas sem grande
significado quantitativo. Como por exemplo, reducao da
assisténcia médica em 13 e s t a d o s , c o r t e s em p r o g r a m a s de m e r e n d a
e s c o l a r e n o s p r o g r a m a s de food stamps. 0 traco d o m i n a n t e da
evolucào recente do gasto social é a d i m i n u i c a o das t a x a s de
c r e s c i m e n t o v e r i f i c a d a s n o s ú l t i m o s 20 anos.

Urna análise mais detalhada do seguro social americano


permite sua caracterizacao como um sistema de beneficios
associados à aposentadoria e á assisténcia médica para os
aposentados, sendo relativamente menor a p r o t e c a o social c o n t r a
os riscos da atividade propriamente dita ou do desemprego
prolongado. Seu caráter diretamente c o n t r i b u t i v o d i r e c i o n a os
esquemas de protecao mais que proporcionalmente aos que
a c u m u l a r a m m a i o r e s c o n t r i b u i c o e s na sua vida a t i v a .

A r e d u c a o das t a x a s de c r e s c i m e n t o do g a s t o social l o c a l i z a -
-se exatamente na protecao aos menos favorecidos, dado o
endurecimento das condicoes de acesso ao p r o g r a m a . Na mesma
49

d i r e d o tem a t u a d o a c o n s o l i d a d o d a s transferencias vinculadas,


s u p o s t a m e n t e no s e n t i d o de dar m a i o r f1exibi 1 i d a d e aos g o v e r n o s
locáis para explicitar suas prioridades de gasto. Nem é
verdadeira esta maior f lexib i 1 idade, nem a c o n s o l i d a d o tem
representado o somatório das transferencias vinculadas
anteriores. Em contrapartida, tem diminuido o número de
empregados federáis com transferéncia de responsabilidades
a d m i n i s t r a t i v a s para os g o v e r n o s l o c á i s .
V. A E C O N O M I A P O L I T I C A DAS PENSOES

Na década de 80, a r e f o r m a da s e g u r i d a d e social assumiu


s i g n i f i c a d o d i s t i n t o , em dois projetos g o v e r n a m e n t a i s opostos.
Enquanto Ronald Reagan propugnava cortes na s e g u r i d a d e social
a m e r i c a n a , F r a n c o i s Mitterrand prometia a expansao do sistema
francés, no coracao de suas r e s p e c t i v a s e s t r a t é g i a s e c o n ó m i c a s .

No c a s o francés, a e x t e n s a o dos b e n e f i c i o s e a reducao da


idade para a p o s e n t a d o r i a faz p a r t e de um p r o j e t o de a m p l i a c a o da
demanda e da criacao de novos e m p r e g o s . No caso americano, ao
contrario, a crise do Welfare era percebida como causa dos
p r o b l e m a s e, como tal, d e v e r i a ser s o l u c i o n a d o com s u p r e s s S o dos
g a s t o s . A m b o s os c a s o s d e m o n s t r a m a c r u c i a l i d a d e d o s p r o b l e m a s do
W e l f a r e <e a do sistema de p e n s o e s , seu maior c o m p o n e n t e ) ñas
f o r m u l a c o e s e c o n ó m i c a s dos c a p i t a l i s m o s m o d e r n o s .

M a i s que elemento de gasto, interessa aqui recuperar a


génese dos sistemas de protecao social, que marcam a
d e m o c r a t i z a c a o d o s Estados l i b e r á i s e, através de sua trajetória
até a crise atual, enfatizar o processo pelo qual a a s s i s t e n c i a
aos riscos sociais básicos, particularmente a velhice, se
transforma num "salario de cidadania". gg/ Este salário
"sintetiza duas lógicas contraditórias de distribuicao e
p a r t i c i p a c a o que se entrelacam no Estado liberal d e m o c r á t i c o . De
sua natureza liberal, o Estado incorporou no seu sistema
distributivo as desigualdades salaríais de urna economía
c a p i t a l i s t a . A renda s u p r i d a ao final do ciclo de vida económico
corresponde a um salário diferido, cujo valor depende das
r e m u n e r a c o e s p e r c e b i d a s no m e r c a d o " . 23/

Em v i r t u d e do c o n t r o l e do E s t a d o democrático, e n t r e t a n t o , o
v a l o r final d e s t e salário nao está limitado pelo m e r c a d o . Pois,
em sua c a p a c i d a d e como c i d a d a o s , os t r a b a l h a d o r e s podem reclamar
urna p a r t i c i p a c a o no produto social superior á sua c a p a c i d a d e como
assalariados.

gg/ John MYLES, Qld_aae i n t b e _ _ u e l f a L e _ _ 5 t a t e j . the political


economy of public p e n s i o n s . Boston, Little, 1984.
g3/ John MYLES, OP. cit.
51

0 s a l à r i o do c i d a d a o r e p r e s e n t a urna h i s t o r i a de c o n v e r g e n c i a
de principios, embora com resultados práticos distintos, e urna
identidad® das bases estruturais dos Wolíaro Statoo
contemporáneos.

0 W e l f a r e State r e p r e s e n t a o coroamento de um p r o c e s s o de
a q u i s i c l o de cidadania, que se p r o l o n g o u por tres séculos. Se o
século XVIII marca a g e n e r a l i z a e a o dos d i r e i t o s civis e o século
XIX, a dos d i r e i t o s políticos, somente no sécudo XX, os d i r e i t o s
sociais, de p r o t e c S o dos riscos sociais b á s i c o s , se afirmara.
No dizer de Marshall, c u r i o s o paradoxo, este c a s a m e n t o entre um
Estado protetor e o sistema capitalista - um sistema de
d e s i g u a l d a d e - ou entre duas lógicas o p o s t a s de d i s t r i b u i c a o . Urna
que ligava d i r e i t o s a p e s s o a s na sua c a p a c i d a d e de cidadaos; e
outra que associava d i r e i t o s à p r o p r i e d a d e .

A possibi1idade de acomodar e s t a s lógicas opostas, e de ser


por elas tensionado, implicava em reconhecer e refletir nos
sistemas de protecao social a natureza ratificadora de
d e s i g u a l d a d e s do mercado; e de sua lógica de d e t e r m i n a d l o do
salario. Has a lógica distributiva dos Estados democráticos,
implicava em dar igualdade aos cidadaos ou em tomar como
criterios a necessidade e a eqüidade, i n d e p e n d e n t e m e n t e de sua
p o s i c a o do mercado.

0 resultado deste compromisso entre "as demandas do


liberalismo e as da d e m o c r a c i a p r o d u z i u um s i s t e m a h í b r i d o de
b e n e f i c i o s que para m u i t o s é d e s p r o v i d o de lógica ou c o n s i s t e n c i a
interna. Pela direita, o sistema é c o m b a t i d o por seu a f a s t a m e n t o
do p r i n c i p i o da eqllidade (a cada um s e g u n d o suas c o n t r i b u i c o e s )
e, pela esquerda, por sua r e g r e s s i v i d a d e e pelo a f a s t a m e n t o do
principio de igualdade (a cada um s e g u n d o sua n e c e s s i d a d e ) " . g§/
De acordo com Marshall, esta aparente falta de c o n s i s t e n c i a
incomoda a p e n a s aos que requeren do comportamento social urna
lógica linear. Na verdade, o conflito de p r i n c i p i o s - parte
orgánica do W e l f a r e State - é pròprio da ordem social na atual
etapa de d e s e n v o l v i m e n t o da cidadania nos E s t a d o s d e m o c r á t i c o s .

Na origem do processo formativo do Welfare State,


entretanto, esta lógica conflitiva, hoje internalizada,
representou de fato duas posigoes d i s t i n t a s , e mais que isso,
duas o r i g e n s d i v e r s a s na i m p l e m e n t a c a o dos s i s t e m a s de protecao
social.

Em forma esquemática, ilustrara a d i v e r s i d a d e de origens


h i s t ó r i c a s e de concepcoes, os processos alemao e americano, de

£4/ T.H. MARSHALL, Class, citizenship and social development


Chicago, U n i v e r s i t y of Chicago Press, 1964.
25/ John MYLES, Q l d _ a g e _ i o _ t h e _ H g l f a c g - s t a t E . op. cit.
52

um lado 26/, marcados pela proteggo social como mercadoria,


e gZ/ os esquemas de protecao para os necessitados £8/,
e s t a b e l e c i d o s na Dinamarca e Inglaterra, entre o u t r o s .

0 sistema puro de mercado, que se refletia no fundo de


pensoes gerido pelo Estado, associando contribuicoes e
beneficios, logo encontrou elementos de transformacao,
incorporando novos principios e modalidades de protecao. Na
r e c o n s t r u c a o alema do p ó s - g u e r r a , a teoria da E c o n o m i a de Mercado
Social embasou o esforco para ampliar a p r o t e c a o aos idosos,
financiando valores ampliados com receita geral . Em 1957,
entretanto, novas reformas reforcam o principio do mercado,
separando claramente o seguro social, baseado no principio
contributivo, da assistencia social, de natureza nao-

£6/ A s i m i l i t u d e de concepcüo entre os sistemas de protecao


social americano e alemao nao deve ignorar as diferencas
p r e s e n t e s à sua origem. Como a Alemanha de Bismarck foi o
primeiro país a adotar o sistema de pensoes, no limiar da
industrializacao, a s e g u r i d a d e social a m e r i c a n a surge, com o
New Dell, quando a i n d u s t r i a l i z a c a o a m e r i c a n a já havia-se
verificado. Na Alemanha, o objetivo do sistema é garantir a
velha ordem social e p r o v e r urna renda de subsistencia na
incapacidade do trabalhador, associada à velhice, ou à
familia, quando de sua morte, numa e x t e n s a o da tradicao
a s s i s t e n c i a l i s t a . No New D e a l , ao c o n t r à r i o o objetivo de
ajudar a restauracao da ordem social pós-crise de 30,
passava pela g a r a n t i a da renda aos t r a b a l h a d o r e s idosos,
retirando-os do mercado para criar espaco para os mais
jovens, assim c o n t r i b u i n d o para a reducao do desemprego.
Como adendo, deve-se esclarecer, para o c a s o alemao, que a
posicaò do pròprio Bismark era oposta a qualquer conceito de
s e g u r o no s i s t e m a de p e n s o e s , ou seja, c o n t r a r i a à sugestao
de que os trabalhadores acumulavam os beneficios que
r e c e b i a m . Na e s t r u t u r a c a o final do sistema alemao, Bismarck
foi d e r r o t a d o pela ideologia e m e r g e n t e do mercado, cabendo-
- l h e apenas a incorporacao de um subsidio estatal de valor
único a todos os b e n e f i c i a r i o s do sistema. John MYLES, op.
cit .
£Z/ De acordo com a ideología liberal, os p r o g r a m a s estatais
foram concebidos com base em contribuicoes que geravam
beneficios estabelecidos de acordo com o nivel das
contribuicoes, reproduzindo a estrutura de distribuicao de
renda no mercado. E m b o r a s u p r i d a s pelo E s t a d o , as regras do
mercado eram r e s p e i t a d a s , na medida em que os servicos era»
" c o m p r a d o s " por um p r e c o que refletia os v a l o r e s pagos.
28/ Originalmente, os programas estatais requerían prova de
necessidade e supriam o mesmo valor de beneficio para
c i d a d a o s , cujas r e n d a s fossem inferiores a um dado nivel.
Tais p r o g r a m a s eram f i n a n c i a d o s pela r e c e i t a geral do Estado
ou por contribuigao vinculada idèntica para todos,
i n d e p e n d e n t e m e n t e do nivel de renda. Assim, o sistema era
urna a l t e r n a t i v a à d i s t r i b u i c a o de renda no mercado.
53

- c o n t r i b u t i v a . Na m e d i d a em que esta s e p a r a c a o nao impede o m e s m o


cidadao de baixa renda, por insuficiencia de recursos, de
requerer protecào a d i c i o n a l no e s q u e m a a s s i s t e n e i a l , e n t r e l a c a m -
- s e i n e x o r a v e l m e n t e , t a n t o o s es q u e m a s de f i n a n e i a m e n t o , c o m o as
d u a s c o n c e p t e e s de p r o t e c a o .

No s i s t e m a n a c i o n a l a m e r i c a n o de p e n s o e s p r e v a l e c í a a i d é i a
de " s e g u r o de g r u p o , o p e r a d o p e l o E s t a d o " , e m b o r a o p r i n c i p i o de
eqUidade tenha sido, desde o inicio, v i o l a d o pela p r o v i s a o de
renda segundo a necessidade, como por exemplo, para esposas e
dependentes dos trabalhadores.

No plano ideológico, os sistemas alemao e americano, através


da p r e s e r v a c a o de um vínculo entre contribuicao e beneficio,
puderam manter a ilusao de que o Estado era a p e n a s urna g r a n d e
companhia de seguros e que sua relacSo com o beneficiario
resumia-se a de um vendedor com um c o m p r a d o r da m e r c a d o r i a
seguro.

Na v e r d a d e , urna vez que o Estado internaliza este p r o c e s s o


alocativo de rendas, torna-se vulnerável a teorias e pressoes
o u t r a s que a m e r a r e p r o d u c a o das forcas de mercado. T a n t o na
Alemanha como nos Estados U n i d o s há um c o n t i n u o t r a d e - o f f e n t r e
" p e r t i n e n c i a " e " e q ü i d a d e " 22/ dos b e n e f i c i o s , tendo a indexacao
dos beneficios á inflacao, a d o t a d a n o s d o i s p a í s e s , r o m p i d o m a i s
fortemente o vínculo entre contribuicoes e b e n e f i c i o s . "A m e d i d a
que o vínculo entre contribuicoes e b e n e f i c i o s se t o r n a v a m a i s
t § n u e e o p r o g r a m a era cada vez m e n o s um p r o g r a m a de s e g u r o , m a i s
seus gestores tinham de afirmar sua natureza original". 30/
Afirmar a ilusao de aderéncía ao mercado propíciava, pelo
enfraquecimento das c r í t i c a s ao p r o g r a m a , a v a n c a r na d i r e e a o de
a c o l h e r as d e m a n d a s da c i d a d a n i a e o p r i n c i p i o da n e c e s s i d a d e .

N o o u t r o e x t r e m o , e com o a p o i o de c o n c e p c o e s p r o g r e s s i s t as
e dos p a r t i d o s de e s q u e r d a , i n c l u s i v e da A l e m a n h a e d o s E s t a d o s
U n i d o s , desde o inicio do s é c u l o propugnava-se a a d o c a o de um
sistema de protecao social que, em t e r m o s de f i n a n e i a m e n t o ,
d e v e r i a d e p e n d e r d o s e m p r e g a d o r e s e da tributacao sobre os m a i s
ricos e que, c o m o p r i n c i p i o de c o n c e s s a o de b e n e f i c i o , d e v e r i a
a d o t a r a i g u a l d a d e e nao a e q U i d a d e . "Os b e n e f i c i o s nao d e v e r i a m
r e f l e t i r as c o n t r i b u i c o e s (o p r i n c i p i o de m e r c a d o de e q U i d a d e ) e,
sim, as n e c e s s i d a d e s <o principio democrático da i g u a l d a d e ) . A
democracia era invocada para a materializacao do d i r e i t o da
c i d a d a n i a a urna p a r c e l a igual da r i q u e z a da s o c i e d a d e " . 31/

Mais que mera bandeira de luta, as experiencias já


imp 1 e m e n t a d a s em países como a Dinamarca, Nova Zelandia,
Inglaterra e Canadá reforcavam s teses em d e b a t e . Na p r á t i c a ,
porém, multo m a i s do que a viti ria d a s forcas p r o g r e s s i s t a s , as

22/ D E R T H I C K , in John M Y L E S , OP. cit.


32/ D E R T C H I C K , in John M Y L E S , op. cit.
31/ John M Y L E S , OP. cit.
54

p r i m e i r a s v e r s S e s destas e x p e r i e n c i a s representavam o reforco de


programas assist e n e i a l i s t a s (como a Lei dos Pobres na
Inglaterra), nos quais a prova de necessidade prestava-se à
m a n i p u l a c S o pela c l a s s e p o l í t i c a .

A consciencia destes problemas transformou o ideário


p r o g r e s s i s t a , tanto no s e n t i d o d a s e x i g é n c i a s de un iversalizacao
dos programas, como da eliminacao de prova de n e c e s s i d a d e .
Manteve-se, entretanto, o principio da igualdade, até que os
fatos c o m p r o v a s s e m mais a d i a n t e que o p r i n c i p i o da igualdade se
a s s o c i a v a coni frequència à igualdade na pobreza. 0 movimento
e v o l u t i v o se deu na d i r e c a o da reiteracao do caráter universal
dos beneficios, temperando-se seu valor pela d e s i g u a l d a d e no
m e r c a d o , sob a forma de um "salario" de c i d a d a n i a .

Como foi v i s t o a n t e r i o r m e n t e , o Relatório B e v e r i d g e de 1942 •


já integrava duas lógicas d i s t i n t a s : a das pensoes, por um lado,
e dos s e r v i c o s p ú b l i c o s e c o m p 1 e m e n t a t o e s de renda, ou do seguro
e a da assisténcia social, associando-as a esquemas de
financiamento distintos, A Vitoria trabalhista inglesa, em 1945,
inaugurou a a p r o v a c a o dos sistemas assistenciais e de s e g u r o
social integrados, justificando a d e n o m i n a d o de U e l f a r e State
p a r a c a r a c t e r i z a r as n o v a s r e s p o n s a b i l i d a d e s do E s t a d o para com
os c i d a d a o s .

Assume-se, de um lado, o principio do d i r e i t o à protecao


s o c i a l , nao c o m o urna derivatalo do assist ene ial ismo, e sim como um
direito da cidadania numa sociedade d e m o c r á t i c a . De outro, a
t e o r i a k e y n e s i a n a , em seu auge, j u s t i f i c a v a nao só a intervencao
estatal ñ a s economías capitalistas, mas também a r e d i s t r i b u i t a o
de renda, de m o d o a e s t i m u l a r o c o n s u m o (e a d e m a n d a a g r e g a d a ) em
momentos de crise. "Com urna elegancia quase Hegeliana, a
d i a l é t i c a do i n d i v i d u a l i s m o e do eoletivismo, do c a p i t a l i s m o e da
democracia, haviam-se combinado numa nova sintese, d e n o m i n a d a
U e l f a r e State 32/, o n d e os recursos para os n e c e s s i t a d o s eram
essenciais à r e a t i v a c a o do c a p i t a l i s m o , e nao m a i s urna ameaca à
sua s o b r e v i v é n e i a " .

No m o d e l o ingles, como também na Suécia (1946), Holanda


(1947) e Canadá (1951), o ideal igualitário foi m a n t i d o pela
preservaeäo de um único valor de beneficios para todos. A
p o s s i b i l i d a d e de r e d i s t r i b u i c ä o passou a depender do aporte de
r e c u r s o s da r e c e i t a g e r a l , o b t i d o s da t r i b u t a e ä o p r o g r e s s i v a da
r e n d a . Os valores dos b e n e f i c i o s assim o b t i d o s nao ameacavam o
mercado, visto que r e p r e s e n t a v a m percentual p o u c o s i g n i f i c a t i v o
do salàrio dos t r a b a l h a d o r e s ativos na indùstria.

No período subseqüente, de evolucao das estratégias


alternativas, algumas comparacoes merecem destaque. Em 1951,
q u a n d o de sua i m p l a n t a c a o , o sistema canadense era m a i s universal
q u a n t o à sua c o b e r t u r a que o sistema americano, e também superior

32/ John MYLES, op. cit


55

o beneficio único aos valores mínimos da protedo social


americana. Previsivelmente, os valores máximos do sistema
a m e r i c a n o eram bem s u p e r i o r e s ao s a l á r i o de c i d a d a n i a c a n a d e n s e .
Em c o n s e q u é n c i a da a s s o c i a d o entre igualdade e pobreza, muito
rápidamente tanto o s i n d i c a l i s m o , como a e s q u e r d a , nos países de
b e n e f i c i o único, passaram a r e i v i n d i c a r urna segunda p a r c e l a nos
b e n e f i c i o s da s e g u r i d a d e social, a s s o c i a d a aos r e n d i m e n t o s . Ate
porque, quando o b e n e f i c i o único representava urna d i m i n u i d o do
salário da atividade, os trabalhadores destes segmentos,
u s u a l m e n t e mais bem o r g a n i z a d o s , incorporavam planos de seguro
p r i v a d o aos seus c o n t r a t o s de trabalho, p r o m o v e n d o a d e s i g u a l d a d e
entre os cidadaos, além de diminuir a s o l i d a r i e d a d e social sobre
a qual se apóia a v i a b i l i d a d e do sistema de p r o t e d o . A b a l a v a - s e ,
por último, tanto o sistema de bem-estar, como seu caráter
universal.

Perdia-se, aínda, a possibi1idade de acentuar o caráter


r e d i s t r i b u t i v o do s i s t e m a , que p o l i t i c a m e n t e tinha sua a c e i t a d o
ampliada por urna gradado do plano de beneficios as
c o n t r i b u i c o e s . A idéia da protedo dos destituidos foi sendo
gradativamente substituida pela necessidade de g a r a n t í a de um
p a d r a o de vida razoável na velhice. Para que fosse viável, o novo
ideario nao podía se apoiar no sistema de s e g u r o privado, para
a q u e l e s onde se fazia m a i s necessário, requerendo o patrocinio
estatal .

Conseqlientemente, as pensoes baseadas em valor ú n i c o foram


s u b s t i t u i d a s por um salário de cidadania, um híbrido de um
direito universal e de d i r e i t o s a d q u i r i d o s no m e r c a d o . 0 novo
sistema manteve seu caráter redistributivo, tendo-se tambera
ajustado a criterios de necessidade e adequabilidade dos
b e n e f i c i o s , para p r o v i s o e s de recursos s u p 1 e m e n t a r e s em s u b s i d i o s
familiares ou a g a s t o s com h a b i t a d o .

Em c o n c l u s a o e segundo T i t m u s 33/, "o a b a n d o n o do b e n e f i c i o


igual para t o d o s p r o p i c i o u o clima p o l í t i c o no qual o piso de
beneficios foi sensivelmente ampliado, tendo urna política
abertamente nao-igual it ária facilitado a consecudo de um
objetivo igualitário". Aínda ñas palavras de Titmus, "em
sociedades simultáneamente democráticas e c a p i t a l i s t a s , formular
p o l í t i c a s c o n c r e t a s s i g n i f i c a conviver com c o n t r a d i c o e s " .

32/ John MYLES, op. cit


56

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CAPÍTULO S I

A GÉNE8E DA ORDEM

W»ndarl«s Guilhtrmt doi 8»nto»


EN8AI0 INTERPRETATIVO 8 0 B R E A G É N E 8 E DA ORDEM

Após cerca de meio siculo de letargia economica,


o continente sul-americano volta a apresentar sintomas de
reativacao produtiva, a p a r t i r da década de 40 do século XIX.
D u r a n t e o periodo de r e t r a c a o , as d i f i c u l d a d e s e c o n ó m i c a s haviam
sido agravadas pelas guerras de independencia e pela
necessidade de estabelecer as bases políticas da integrado
nacional dos diversos países em formado. Na realidade,
tratava-se, como se tratará d u r a n t e todo o século XIX, de
delinear as fronteiras de c a d a p a í s ao m e s m o t e m p o em que se
buscava finar as regras de interacao entre os micro-
- a g r e g a d o s sociais no interior d e s s a s fronteiras. A resposta mais
frequente ao legado colonial de desorganizado favoreceu o
c e n t r a l i s m o político, com a s i m u l t á n e a reduelo das insubmissoes
autonomistas periféricas - vide as h i s t o r i a s do Chile, da
A r g e n t i n a e do Brasil, na p r i m e i r a metade do s é c u l o passado. 1/

£ possível que a r e t o m a d a da atividade económica tenha


facilitado o sucesso da s o l u c a o centralista, desescalando os
confiitos e tornando urgente a necessidade de que se
est ab i 1izasse um centro j u r í d i c o - a d n i n i s t r a t ivo capaz de
garantir, como pessoa jurídica internacional, contratos de
comércio, tratados de navegado e sistemas aduaneiros. Em
qualquer caso, o desapareeimento gradual dos conflitos
ÍQtcanacionais disruptivos coincide com a reintegrado do
c o n t i n e n t e ao fluxo de c o m é r c i o internacional, também este em
convalescenca após a d e s a g r e g a d o do que se poderia denominar,
em arremedo, de "sistema internacional de comércio
m e r c a n t i l i s t a " . §/ 0 café no B r a s i l , depois o acucar, salitre e
cobe no Chile, carne e trigo na A r g e n t i n a , peine, cobre e guano
no Perú, por e x e m p l o , surgem c o m o o s r e c u r s o s l a t i n o - a m e r i c a n o s
de renovado acesso á c i r c u l a d o i n t e r n a c i o n a l . 0 mundo, porém,
era outro.

U Cf.Claudio VELIZ, ihe Ceolnalisl IcaditiBQ ef Latía amenità,


N.J., Princeton U n i v e r s i t y Press, i960,
g/ Há dúvidas se o mercantilismo chega a ser um "sistema",
seja doutrinário, seja econòmico nacional e, por
conseqíiénc ia , i n t e r n a c i o n a l . Ver Eli HECKSHER, bBC£3QtÍlÍSII! <
London, Macmillan, 1955.
59

Ao se iniciar a década de 40 do s é c u l o passado, a Inglaterra


encerrava o p r i m e i r o c i c l o de sua revolucao industriai e se
preparava a c e l e r a d a m e n t e para t r a n s f o r m a r quase todo o globo em
um verdadeiro universo econòmico. Entre 1801 e 1841, a
distribuido de seu produto nacional bruto entre os setores
primàrio, secundario e terciario e v o l u i u corno segue <em '/.) :
primàrio: - 10¡ secundario. + 11; t e r c i a r i o : - 1. 3/ 0 perfil
ocupacional da forca de trabalho acompanhou tais m u d a n c a s de
maneira igualmente significativa. A populado ocupada na
agricultura diminuiu em 12 pontos p e r c e n t u a i s , no período,
enquanto a forca de trabalho industrial a u m e n t a v a de 43% para
54% do total da PEA - tornando-se, p o r t a n t o , maioria.

D o u t r i n a r i a m e n t e , a Inglaterra e n c a m i n h a v a - s e , enfim, para o


abandono dos temores de economistas como Malthus e para a
adocao integral do i m p e r i a l i s m o do 1ivre c o m e r c i o . 4/

Política e s o c i a l m e n t e , a Inglaterra a t r a v e s s a r i a a segunda


metade do século passado senio de maneira t o t a l m e n t e suave, pelo
menos de forma i n c o m p a r a v e l m e n t e menos instável do que outras
nacoes e u r o p é i a s - Franca e Alemanha, por exeroplo -, isenta,
sobretudo, de s u r t o s m i l i t a r i s t a s e de i n t e r m i t e n t e s e s a n g r e n t o s
conflitos de c l a s s e em larga escala. Para isso c o n t r i b u i r a m , com
certeza, os r e s u l t a d o s a l t a m e n t e f a v o r á v e i s á e c o n o m i a inglesa da
i m p l a n t a d o mundial da doutrina do livre c o m e r c i o , a s s o c i a d o s á
pròpria expansao econòmica interna. Tome-se, a título de
indicadores, a e v o l u c a o dos salarios reais entre 1850 e 1874.
Tomando-se por base um índice igual a 100 para 1859, os salarios
reais evoluíram de 96, em 1850, para 131, em 1874. §/

Seria e x c e s s i v o s i m p l i s m o a t r i b u i r — s e apenas ao desempenho


da economía inglesa a relativa e s t a b i l i d a d e de suas instituicoes.
Processos s i m i l a r e s de rápida a c u m u l a d o e c o n ò m i c a p r o d u z i r a m , no
século anterior ao XIX, e também neste mesmo século XX, antes
disrupcao do que e s t a b i l i d a d e e i n s t i t u c i o n a l i z a d o . A brilhante
análise e m p r e e n d i d a por T o c q u e v i l l e da queda do v e l h o regime na
Franca demonstra j u s t a m e n t e que a erosao da legitimidade do
sistema nao ocorreu por e m p o b r e c i m e n t o insuportável da p o p u l a d o ,
ou desfastio das c l a s s e s possuidoras, mas em decorrènda de
a c e n t u a d o processo de c r e s c i m e n t o e c o n ò m i c o . 6/ Se é verdade que
o fato da p r o p i n q ü i d a d e temporal é precàrio e n q u a n t o base para
inducoes g e n e r a l i z a d o r a s , c o n f o r m e a c r i t i c a h u m a n a , o mesmo se
poderá afirmar da inducào oposta, a saber, que a estabilidade
política inglesa se deve ao d e s e m p e n h o e c o n ò m i c o porque se seguiu
a est e.

3/ Simon KUZNETZ, ücdEED ECQnQBiE GngSSth. New Haven, Yale


Università Press, 1966, tabela 3.1, P. 88/89 e tabela 3.2,
P.106.
a/ Cf.Bernard SERMMEL, Ihe Bise gf Ecee Itade Iraeecialism.
Cambridge, C a m b r i d g e University Press, 1970.
5/ Cf. Nel vil le K I R K , i h e Bcgafch gf tígckiüa C l a s s BefgciDisn! in
üid=yi£tsriaa EoslaQd. London, Croom Helm, 1985, p. 101.
h/ Cf.Alexis de TOCQUEVILLE, I h e Qld Beaioie aod Beyslutiea-
N.Y., Doubleday, 1955.
60

Vale, no caso ingles, o aprendizado da lideranca operaría


com os s u c e s s i v o s fracassos do movimento cbartista e a decisao de
continuar a luta e c o n ó m i c a pela via da a p r o p r i a c a o dos recursos
p o l í t i c o s existentes, antes que por sua negacao e s u p r e s s a o . Foi
a aceitacao do sistema p o l í t i c o , como mediacao legitima para o
p r o g r e s s o económico, por parte da lideranca operaría inglesa, que
permitiu, de um lado, a i n s t i t u c i o n a l i z a c a o do sistema político
inglés moderno, em formacao desde fins do século XVIII i e, de
outro, que após um imobilismo de 35 anos, que se seguiu ao Ato da
Reforma de 1832 (justamente o violento período de lutas de
classes), sucedam-se, a intervalos razoáveis, as reformas de
1867, 1872 e 1884, afastando os obstáculos á participacao
política. Quando, em 1918, se requer apenas r e s i d e n c i a para o
direito de voto de h o m e n s adultos, direito finalmente estendido
ás m u l h e r e s em 1928, a Inglaterra já estava em vías de construir
um moderno estado de bem-estar, para além dos limites do
liberalismo. £/

Visto em retrospecto, com efeito, o futuro da sociedade


inglesa parece ter sido a n u n c i a d o d e l i b e r a d a m e n t e pelos Atos de
1832 e 1834, nesta ordem. 0 primeiro significando modesta
diminuicao ñas barreiras á entrada no jogo político, mas
indicando por quais regras o jogo seria possível. 0 segundo, o
Ato da Poor Law, indicativo de que a doutrina segundo a qual o
mercado seria o único m e c a n i s m o determinando a estacao da vida de
cada individuo nao era para ser entendida nem aplicada com
automático radicalismo. Nao obstante todo o caráter
e s t i g m a t i z a n t e e cruel das razoes que a j u s t i f i c a r a m , aínda é
certo que a doutrina de que a s o c i e d a d e nao pode ser literalmente
indiferente ao destino de seus membros, premissa dogmática do
W « l f a r » S t a t a , e n c o n t r a nela sua r a i z e origem. §/

E tal como ocorreu em relatan ao alargamento da


participacao política, é só depois de integrado o sistema
político, estabilizada a competicao por poder, fixada a
identidade política ( r e f o r m i s t a ) do operariado e e s t a b e l e c i d o s os
partidos nacionais, que surge algo novo na relacao entre a
s o c i e d a d e e seus m e m b r o s c o n s t i t u t i v o s . A primeira lei de seguro
compulsorio de acidente de t r a b a l h o data de 1897. Haviam-se
p a s s a d o 63 anos entre a Poor Law e o inicio de urna legislaeao
social i d e o l ó g i c a m e n t e fundada em concepcoes modernas, enquanto,

7/ Para evolucao do m o v i m e n t o o p e r a n o inglès e sua aceitacao


das regras do jogo ver kirk, OE^Cit^. Para o movimento
operarlo europeu, em geral, ver A. PRZEWORSKI e John SPRAGUE,
Eaeecstones j. 6 tìistcca gf Electoral Socialism. Chicago
University Press, 1986; para a evolucào da legislacao sobre
p a r t i c i p a c a o eleitoral ver T h o m a s MACK IE e Richard ROSE, The
Intecnatianal Almanac of Electacal tìistQca, N.Y., The Free
Press, 1974
g/ Cf. Derek FRAZER, "The English Poor Law and The Origins of
The British Welfare State", in W.J. MOMMSEN (ed.), Ihe
Emergence Qf the Welfare State in Britain and Germany-
London, Croom Helm, 1981
61

entre o primeiro ato de reforma eleitoral (1832) e a seqüencia


p a r t i c i p a t ó r i a moderna, p a s s a r a m - s e apenas 35 anos.

Onze anos após a criacao do seguro de acídente de trabalho,


surge o O l d Age Pension Act, em 1908, seguido pelo Nation»!
Insurance A c t de 1911, p r o v e n d o seguro-saúde e s e g u r o - d e s e m p r e g o
aqueles que aínda pertenciam ativamente á populacao
trabalhadora. A ideología do Welfare State estava vitoriosa e
seu arcabouco institucional implantado, entretanto, em momento
posterior á incorporacao política de praticamente toda a
populacao adulta inglesa, á excecao das mulheres. 9/

Por esta ou aquela razio, o percurso h i s t ó r i c o seguido pela


Inglaterra revela que, em sequéncia á revolucao industrial,
nacionaliza-se e integra-se o mercado interno e supera-se o
facionalismo oligárquico das elites, após o que, em ondas
sucessivas, a l a r g a m - s e as fronteiras da p a r t i c i p a c a o , com base na
adesao da maioria dos s e g m e n t o s sociais ás regras de competicao
política, e finalmente fincam-se os alicerces de um moderno
estado de bem-estar social. As crises c r u c i a i s por que passam ou
passaram todas as nacoes modernas - crises de integracio, de
participacao e de d i s t r i b u i c a o - emergiam em feliz ordem de
sucessao na I n g l a t e r r a . Mas, como argutamente observa Verba,
essas crises nao emergem sempre na mesma ordem, nem
n e c e s s a r i a m e n t e em ordem, podando ocorrer s i m u l t á n e a m e n t e . Aínda
mais, tendem a ser r e c o r r e n t e s . 0 mundo moderno é um mundo em
permanente reelaboracao, reelaboracao de um passado que se
exprime ñas i n s t i t u i c o e s mais ou menos congeladas do presente.
Impoe-se, agora, ir em busca do passado do presente. 10/

0 mesmo p r o c e s s o de acumulacao, via comercio internacional


que produzia i n t e g r a c i o nacional na Inglaterra, foi em grande
parte responsável pelo e s t a b e l e c i m e n t o dos m e c a n i s m o s de p r o d u c a o
de d e s i g u a l d a d e e de s e g m e n t a c a o em outras partes, por exemplo,
no Brasil. A e s p e c i a l i z a c a o que afagava o café do S u d e s t e era a
mesma que a p e d r e j a v a o algodao e o acucar do Nordeste. Com
efeito, a p a r t i c i p a c a o percentual do acucar e do algodao ñas
receitas de e x p o r t a c a o , que era de 48,9'/., no período 1821/23,
passa para 28,9% e 3,2%, nos períodos 1871/73 e 1912/14,
respectivamente. Nos mesmos períodos, a participacao do café
passa, r e s p e c t i v a m e n t e , de 18,7% a 50,2% e a 60,4%. 11/

9/ Para uma analise da evolucao comparativa da politica


social inglesa, ver Gaston RINELINGEN, Welfare Polity and
i D d u s t c i a l i z s t i Q O ID Suraee^ fimeciQa aad Bussia, N.Y., John
Wiley, 1971.
18/ Cf. Sidney VERBA, " S e q u e n c e s and D e v e l o p m e n t " , in L.BINDER et
alii, Ccises aod SeaueDEes ia Galitital Q e y e l s e m e Q l . N. J.,
Princeton University Press, 1971.
11/ Cf. N. LEFT, UadecdeyelQemeofc and Bgyglsemeot io Bcasil,
London, Allen 8 Unwin, 1982. (v.II. Reassessing the obstacles
to Economic D e v e l o p m e n t ) , tabela 2.1, p. 9.
62

A d e m á i s dos t e r m o s de troca terem favorecido o Sudeste,


c o m p a r a t i v a m e n t e ao N o r d e s t e (as t a x a s a n u a i s de crescimento da
r e n d a via t e r m o s de t r o c a foram, p a r a o a c u c a r , 2 , 3 % e - 7 , 0 % , nos
p e r i o d o s 1 8 2 2 / 7 3 e 1 8 7 4 / 1 9 1 3 , e, p a r a o c a f é , 6 , 2 % e 3,6%, nos
mesmos períodos lg/), também os processos de urbanizado e
c r e s c i m e n t o p o p u l a c i o n a l se a c e n t u a r a m m a i s no S u d e s t e , além do
d e s l o c a m e n t o para esta r e g i a o do que h a v i a da i n c i p i e n t e p r o d u c a o
indust rial.

A s e g m e n t a d o da e c o n o m i a e da sociedade repunha o
p r o b l e m a da integraclo. Ao contrario de colaborar para sua
solucao, a expanslo económica tornava-se a principal fonte
g e r a d o r a do p r o b l e m a . Na a u s e n c i a de urna forte lógica de mercado,
c a p a z de p r o d u z i r s o l i d a r i e d a d e s o c i a l , i n d e p e n d e n t e m e n t e da acao
do g o v e r n o , a r e a c i o antidesagregadora deveria necessariamente
vir de o u t r a e s f e r a , a saber, da esfera administrativa e da
e s f e r a m i l i t a r . Do i n i c i o dos a n o s 40 até os a n o s 70 do século
p a s s a d o , o s g a s t o s a d m i n i s t r a t i v o s e m i l i t a r e s do g o v e r n o c o m p o e m
os p r i n c i p á i s itens do o r c a m e n t o do i m p è r i o . Naturalmente, como
urna e s p é c i e de c o m p e n s a d o p e r v e r s a , as f o n t e s que produziam os
r e c u r s o s p a r a a e x p a n s â o a d m i n i s t r a t i v a e a m a n u t e n c a o das forças
militares eran justamente a exportado e a importado (a
p o r c e n t a g e m m é d i a d o s i m p o s t o s s o b r e o c o m é r c i o e x t e r i o r relativa
á r e c e i t a total do g o v e r n o , no p e r í o d o , foi de 75, com um máximo
de 81%, no p e r í o d o 1 8 5 1 / 5 5 , e um mínimo de 7 3 % , no período
1 8 6 6 / 7 0 . 13/

Em c o n t e x t o de e s c a s s e z e l e v a d a e de t e n d e n c i a s n a t u r a i s ao
centrifugismo, torna-se compreensível o estrito c o n t r o l e da
p a r t i c i p a d o política. A e v o l u c a o i n s t i t u c i o n a l do império foi
por demais lenta. Em certo sentido, seria mesmo possível
a f i r m a r - s e que o p r o b l e m a do t r a b a l h o e s c r a v o foi e n c a m i n h a d o com
m a i o r r a p i d e z do que o problema da participado ampliada. De
fato, m e n c i o n a d o p e l a p r i m e i r a v e z na "Fala do T r o n o " de 1868
(com o e x p l o s i v o s i g n i f i c a d o de c o l o c a r a q u e s t a o o f i c i a l m e n t e na
a g e n d a p o l í t i c a ) , foi e l e r e s o l v i d o v i n t e a n o s depois, após as
r e f o r m a s p a r c i a i s da Lei dos S e x a g e n á r i o s e da Lei do Ventre
L i v r e . 0 p r o b l e m a da part i c i p a d o , por o u t r o lado, a t r a v e s s a todo
o império e adentra o s é c u l o XX sem a d e q u a d a s o l u c a o .

A ausencia de um m e r c a d o r e l a t i v a m e n t e i n t e g r a d o a nivel
nacional dificultava a coalescência de interesses em partidos
políticos mais ou menos homogéneos, programáticamente bem
definidos e capazes de articular interesses particulares a
projetos globais. As disputas intra-elites políticas, assim,
d e s e n v o l v e m - s e em t o r n o de c o i s a a l g u m a p a r a além de projetas
individuáis. A a l t e r n a n c i a no p o d e r nao e v i d e n c i a , neste caso,
r e o r i e n t a c o e s s i g n i f i c a t i v a s de p o l í t i c a e c o n ó m i c a (os graus de
liberdade restringindo-se a maior ou menor alíquotas ñas
t a x a c o e s ) , ou de política administrativa (a descent ra 1 i z a d o
estava firmemente fora de questao e nem mesmo os liberáis

lg/ Ibidem, tabela 2.2, P.9.


13/ Ibidem, tabela 4.6, p. 84.
63

t e n t a v a m i m p 1 e m e n t á ~ l a a sèrio, q u a n d o chamados ao poder). Os


e l e v a d o s í n d i c e s de i n s t a b i 1 i d a d e ministerial contrastara assim
com a e v o l u c a o l e n t i s s i m a das m o d i f i c a c o e s e c o n ó m i c a s , ifj/

A instauracào da República redefine as regras da


competicao politica intra-elites e até a década de 30 nao terá
ainda resolvido, nem o p r o b l e m a da i n s t i t u c i o n a l i z a r l o , nem o
p r o b l e m a da p a r t i c i p a c a o s e q u e r em s u a d i m e n s a o e l e i t o r a l . Face
a um f e d e r a l i s m o e s t r i t a m e n t e j u r í d i c o - p o i s a associacao das
u n i d a d e s f e d e r a d a s d e c o r r i a m a i s de i n é r c i a i n s t i t u c i o n a l do que
de interesses comuns entrelazados e a um m e r c a d o e c o n ò m i c o -
-político fragmentado, restou ao governo o reconhecimento de
s a t r a p í a s de fato, n a s q u a i s mandava quem estava no poder g
EEgEisaoiBDtB E S E S U B g s t a y g QQ EBdBE• A predominancia ideològica
do laiasts-fairt que parece consagrada durante a República
Velha nao tem v a l i d a d e nem na e c o n o m i a - a p a r t i r da i n t e r v e n u t o
regulatória na e c o n o m i a c a f e e i r a -, nem na a r e n a política, na
qual vige uma especie de p a c t o de celerados que regula a
competicao entre aqueles que o c u p a m f o c o s de poder, mas só
enquanto os ocupam, e que mantém o sistema político
i m p e r t u r b a v e l m e n t e f e c h a d o ás p r e s s o e s de uma cidadania urbana
e m e r g e n t e . 0 e l e i t o r a d o que c o m p a r e c e ás e l e i c o e s de P r u d e n t e de
M o r á i s , em 1894, c o r r e s p o n d í a a 8,2 X da populacao da época.
T r i n t a e d o i s a n o s d e p o i s , o e l e i t o r a d o que c o m p a r e c e u á eleicao
de W a s h i n g t o n L u i s c o r r e s p o n d í a a i n d a a 2,3% da populacao da
é p o c a . Que e s s a p o r c e n t a g e m h a j a m a i s do que duplicado quatro
anos depois, em 1930, havendo atingido a 5,6% da populacao,
s u g e r e a p e n a s o g r a u de r e p r e s s a o a n t e r i o r , por um lado, e as
e x p e c t a t i v a s s u s c i t a d a s p e l a s e l e i c o e s d a q u e l e ano.

0 pacto oligárquico era inerentemente instável pela


i m p o s s i b i 1 i d a d e de se a c o m o d a r e m , a í n d a que em r o d i z i o , t o d o s os
i n t e r e s s e s p r e d a t o r i o s em c o m p e t i c a o . A regra segundo a qual
m a n d a v a quem e s t a v a no poder, e justamente porque estava no
poder, impunha um regime de estado natural hobbesiano aos
sistemas regionais, nos quais ridiculos leviataes estaduais
promoviam perseguicoes nada ridiculas áqueles eventualmente
a l i j a d a s do p o d e r . Dada a ausencia do poder central como fonte
g a r a n t i d o r a da lei e da o r d e m , a t e n t a c a o de a l a r g a r o e s c o p o do
conflito pelo apelo a recursos extrapacto oligárquico,
n o m e a d a m e n t e o r e c u r s o á s m a s s a s u r b a n a s , era f o r t e . Ao firn e ao
cabo, é exatamente isso que irá ocorrer em larga escala,
relativamente, quando as oposicoes nordestinas, gaúchas e
mineiras rompem a p r e m i s s a b á s i c a do p a c t o e contestara pelas
armas o resultado eleitoral, buscando legitimidade em
convocatorias plebiscitarias ao p o v o . 1 5 /

Nem tudo era oligarquía, coñtudo, na República Velha.


Nas f r a n j a s do s i s t e m a , m a i s e s p e c i f i c a m e n t e n a s á r e a s u r b a n a s do

14/ Para e s t a b i l i d a d e m i n i s t e r i a l no I m p è r i o , ver C l é a SARMENTO,


"Estabilidade Governamental e Rotatividade das Elites
Políticas no Brasil I m p e r i a l " , Badgs, v o i . 89, no. 2 (1986).
! § / Para a m o n t a g e m e d i n à m i c a do s i s t e m a o l i g á r q u i c o , ver R e n a t o
LESSA, e I n v t D c S s RgEU&lÌ£§oa. S.P., V é r t i c e / I U P E R J , 1987.
64

Rio de J a n e i r o e de Sao P a u l o , p r i n c i p a l m e n t e , i n s t a u r a - s e uma


d i n á m i c a c o m p e t i t i v a , c o m p l e t a m e n t e alheia ao p a c t o oligárquico,
e por este d e s c u r a d a . T r a t a - s e do c o n f l i t o d i s t r i b u t i v o entre o
capital e o trabalho, talvez a única arena na qual a d o u t r i n a
l a i s s e z - f a i r i a n a da livre c o m p e t i c a o - nos termos em que tal
competicao foi l i v r e na Inglaterra no sáculo XIX - foi, com
e f e i t o , c o n s a g r a d a no B r a s i l , a t é 1930. Se, segundo uma fonte,
e n t r e 1888 e 1900, c r i a m - s e c e r c a de 7 a s s o c i a c o e s operárias na
c a p i t a l de S a o P a u l o e o b s e r v a m - s e 12 g r e v e s , os n ú m e r o s para o
período 1901/1914 serao, r e s p e c t i v a m e n t e , 41 associacoes e 81
g r e v e s . 16/ Pelos intersticios das estruturas oligárquicas
b r o t a v a a luta social c a r a c t e r í s t i c a do c a p i t a l i s m o .

Do i n i c i o da R e p ú b l i c a até a e c l o s a o da R e v o l u c a o de 1930,
um s i s t e m a p o l í t i c o u r b a n o v a i - s e c o n s t i t u i n d o á vista de todos
sem que, todavia, t e n h a s i d o p e r c e b i d o por todos. É uma carnada
social nova que s u r g e - os operários fabris ainda sem
identidade política própria e, por conseguinte, sem YQg. Sua
c o n t r a p a r t e no p r o c e s s o p r o d u t i v o - o e m p r e s a r i a d o - nasce, por
d e f i n i c a o , d e n t r o do s i s t e m a o l i g á r q u i c o e envolvido em outro
conflito distributivo: com a o l i g a r q u í a e x p o r t a d o r a , de um lado,
e a b u r g u e s í a c o m p r a d o r a , de o u t r o - se p r e t e n d e - s e fazer uso de
conceitos pouco precisos. 0 que i m p o r t a é que o c o n f l i t o entre
e s s e s s e g m e n t o s se d e s e n r o l a v a em a r e n a bem d e f i n i d a e s e g u n d o as
r e g r a s e s t a b e l e c i d a s de p r e s s a o p o l í t i c a , m a n i p u l a c a o de i m p r e n s a
e t r á f i c o de i n f l u e n c i a : a política de tarifas Da política
t a r i f á r i a d e p e n d i a m um a r r e m e d o de r e s e r v a de m e r c a d o , i m p o r t a c a o
barata de i n s u m o s e, certamente com a ajuda de apropriada
p o l í t i c a fiscal, t r a n s f e r e n c i a de recursos do setor agrícola-
- e x p o r t a d o r p a r a o s e t o r i n d u s t r i a l da e c o n o m í a . Nesta arena, e
com t a i s atores, sabiam os empresarios industriáis mover-se
c o n f o r m e a s r e g r a s , m u i t o e m b o r a os r e s u l t a d o s o b t i d o s até a I
G u e r r a Mundial t e n h a m o s c i l a d o s o b r e m a n e i r a . 17/

0 mundo do trabalho, entretanto, quero dizer, do


trabalho assalariado, era um verdadeiro mundo novo.
Igualmente, para os o p e r á r i o s , r e c é m - a r t e s a o s , p r e s t a d o r e s de
servicos, e x - t r a b a l h a d o r e s a g r í c o l a s , o m u n d o do capital t a m b é m
era um m u n d o inteiramente novo. Novo e sem formas ou regras
p r e v i a m e n t e e s t a b e l e c i d a s , o m u n d o industrial capitalista é um
mundo visivelmente fabricado, artefeito como resultado da
t e c n o l o g í a , da o r g a n i z a c a o , da d i s c i p l i n a e do confronto total:
c o n f r o n t o e c o n ó m i c o , c o n f r o n t o social e c o n f r o n t o político. Nem
por isso, porém, menos racional. Um conflito só interessa
enquanto seus custos forem inferiores a seus beneficios

16/ D a d o c o m p u t a d o a p a r t i r de A z i z SIMfiO, S i Q d i ç a t g e Estado,


S a o Paulo, D o m i n u s , 1966.
1 7 / P a r a uma a v a l i a c a o e c o n ó m i c a do período, ver C h a r l e s M U E L L E R ,
Das Q l i g a r g u i a s Agrarias ao Predominio Ucbano^Industrial,
R.J.,IPEA/INPES, 1983¡ para a "mobilidade e m p r e s a r i a l " na
política de pressoes, ver M. Antonieta P. LEOPOLDI,
Industrial associations and Politics in Coaleffleorata
Brasil, Oxford, 1984. < D. Phil. Thesis).
65

r a z o a v e l m e n t e e s p e r a d o s . Este p r i n c i p i o b á s i c o de c á l c u l o o r i e n t a
com lógica de ferro a e m p r e s á r i o s e a operários, associando-os
inapelavelnente em urna dinàmica de c o o p e r a c a o / c o n f 1 ito
soberanamente presidida pelo ditado, a n t i p r o v e r b i a l , de que
q u a n d o um quer, d o i s brigar».

Q u e r isto dizer que um c o n f l i t o industrial capitalista só


t e r m i n a , e s q u e c e n d o - s e i n t e r v e n c o e s e x t e r n a s , q u a n d o há a c o r d o , e
que só há a c o r d o q u a n d o o s b e n e f i c i o s r a z o a v e l m e n t e e s p e r a d o s sao
no m á x i m o iguais aos custos incorridos para alcancá-los. A
cláusula "beneficios razoavelmente esperados", por outro lado,
i n d i c a o grau de indeterminacao, de julgamento subjetivo de
cada ator, q u a n t o ao m o m e n t o a p r o p r i a d o de a c e i t a r um acordo e
t e r m i n a r um c o n f l i t o . 0 ponto de "equilibrio" de um sistema
p o l i t i c o - s o c i a l é tal c o m o o " n o u m e n o " k a n t i a n o : ele deve estar
lá, m a s é i n a p r e e n s i v e l .

H i s t ó r i c a m e n t e , o c o n f l i t o c a p i t a l - t r a b a l ho é g r a d a t i v a m e n t e
mediado pelas instituicoes políticas liberáis já estabelecidas
e e n r a i z a d a s na s o c i e d a d e i n g l e s a , a p ó s d u a s ou t r e s décadas de
dinàmica hobbesiana, isto é, selvagem. No Brasil, as tris
primeiras décadas deste século testemunharam o desenrolar, por
assim d i z e r , natural do c o n f l i t o cap i t a l - t r a b a l ho, enquanto as
i n s t i t u i c o e s o l i g á r q u i c a s e n t r a v a m em concordata, arrastando á
f a l e n c i a a f a c h a d a liberal que a s r e v e s t i a . Para entender esse
d e s e n r o l a r , bem c o m o os e v e n t o s que na d é c a d a de 30 lancaram as
bases da e v o l u c a o institucional posterior, serao necessárias
a l g u m a s c o n s i d e r a c o e s a n a l í t i c a s s o b r e d u a s o r d e n s de q u e s t o e s : a
primeira refere-se ao problema da acao coletiva; a segunda
s u g e r e , para e f e i t o s de o r g a n i z a c a o i n t e r p r e t a t i v a , urna t i p o l o g i a
de p o l í t i c a s p ú b l i c a s .

A l ó g i c a da acao c o l e t i v a t o r n a - s e problemática quando se


r e c o n h e c e que um i n t e r e s s e c o m u m , p r e c i s a m e n t e p o r q u e é c o m u m , é
i n s u f i c i e n t e c o m o m o t i v a c a o de c o m p o r t a m e n t o . 0 p r o b l e m a já h a v i a
s i d o i d e n t i f i c a d o pelo m e n o s por Hume, q u a n d o pondera que é o
fato de que a d r e n a g e m de um p a n t a n o b e n e f i c i a a t o d o s aqueles
que habitam ou tem p r o p r i e d a d e ali que nenhum individuo irá
i n c o r r e r nos c u s t o s da d r e n a g e m , de c u j o s b e n e f i c i o s o s d e m a i s se
a p r o p r i a r i a m a c u s t o z e r o . Um bem p ú b l i c o , p o i s , d e i x a r á de ser
produzido. A doutrina dos grupos de i n t e r e s s e , f o r m u l a d a por
B e n t l e y , no i n i c i o do s é c u l o , e r e f o r m u l a d a por David T r u m a n , no
i n i c i o da d é c a d a de 50, d e i x o u de p e r c e b e r o delicado problema
que o interesse comum propoe ao comportamento humano
( e s p e c i a l m e n t e q u a n d o os h u m a n o s nao sao a r c a n j o s r o u s s e a u n i a n o s )
e e s t a b e l e c e u que a d i n à m i c a da competicao política e social
das sociedades modernas, capaz inclusive de controlar
saudavelmente o E s t a d o , se explicava pela muítip1icidade de
grupos de interesse que se sucediam na arena política a
reivindicar atencao e providincias. Os grupos sociais, ensina a
doutrina, sao basicamente latentes, virtuais e seus membros
nem se conhecem necessariamente. Basta, entretanto, que o
interesse que lhes é comum seja a f e t a d o p a r a que se m o b i l i z e m e
v e n h a m a se r e c o n h e c e r e c o n g r e g a r na arena pública. Por este
mecanismo estaría afastada a possibi 1idade de que o Estado
66

democrático viesse a i n f r i n g i r s e u s limites de acao legítima,


assim como a de que arbitrariedades privadas passem
desapercebidas. Mancur O l s o n , Jr . , e n t r e t a n t o , e n c a r r e g o u - s e de
lembrar aos p l u r a l i s t a s , na d é c a d a de ¿0, que havia um sério
problema com o interesse comum.

Básicamente, o argumento de Olson parte da mesma


consideracao humana, ajustando a linguagem á retórica
c o n t e m p o r á n e a . 0 i n t e r e s s e c o m u m p o s s u i as m e s m a s p r o p r i e d a d e s de
um bem público e, por isso, s o f r e dos m e s m o s p r o b l e m a s que
a producao de bens públicos mais notorios enfrenta. Nao
obstante, a acao c o l e t i v a , ou seja, a acao p r o d u t o r a de bens
públicos existe, e a questao converte-se em explicar essa
e s t r a n h a lógica da acao c o l e t i v a . C a r a c t e r i s t i c a m e n t e , a resposta
de Olson para a e x i s t e n c i a de a c a o c o l e t i v a n a o - p ú b l i c a - quer
dizer, sindicatos e associacoes, em geral - é a mesma
explicacao para o f u n e i o n a m e n t o do Estado, e n q u a n t o p r o d u t o r de
bens públicos: coacao (impostos, no caso do Estado; closed
s h o p s , no c a s o de sindicatos) e/ou incentivos seletivos. 18/

0 escándalo causado pela (nao) lógica da acao


coletiva é comensurável á importancia do problema para a
moderna t e o r i a p l u r a l i s t a . Urna das b a s e s f u n d a m e n t á i s da teoría
foi a f e t a d a e, com isso, r e a b r i a - s e a questao do papel do E s t a d o
e de onde r e t i r a ele sua l e g i t i m i d a d e . Em b r e v e , o p r o b l e m a da
acao coletiva foi r e c o d i f i c a d o c o m o "dilema do prisioneiro",
m a j o r i t a r i a m e n t e t r a t a d o c o m o um p r o b l e m a t í p i c o de teoria dos
jagos, e é específicamente como urna m o d a l i d a d e do d i l e m a do
p r i s i o n e i r o , que a l i t e r a t u r a p e r t i n e n t e a b o r d a o p r o b l e m a . 12/
No que se segue p r o p o r e i urna s o l u c a o a l t e r n a t i v a . 2 g /

A falha crucial do a r g u m e n t o de Olson s o b r e a acao


coletiva consiste no suposto de que apenas a Batí. Í S Í e a t a Q
envolve custos. Se a l t e r a r m o s o s u p o s t o e a d m i t i r m o s que a nao-
- p a r t i c i p a c a o também e n v o l v e c u s t o s , e n t a o a s o l u c a o formal do
problema Olsoniano (lembrando sempre que este consiste na
irracionalidade de engajar-se alguém na p r o d u c a o de um bem
público) é simples: Seja X um individuo ou urna firma qualquer;
Cp, os c u s t o s de p r o d u c a o de um bem público; e Cnp os c u s t o s da
nao p r o d u c a o de um bem público. Dadas as definicóes, será

18/ Està é urna apresentacao muito simplificada, mas veridica


para m e u s p r o p ó s i t o s . Para a e x p o s i c a o originai da teoria,
ver Mancur OLSON, JR., ite Loait ai Gsllectiae StliQQ,
C a m b r i d g e , Harvard U n i v e r s i t y P r e s s , 1965.
19/ Toda a e v o l u e a o do p r o b l e m a da acao coletiva e a discussao
da l i t e r a t u r a a p r o p r i a d a , a t é 1981, e n c o n t r a - s e em Russell
HARDIN, C a l l E C t i y e ÒCtlQQ- Baltimore, (Resources for the
F u t u r e ) , The John H o p k i n s U n i v e r s i t y Press, 198S.
§ 0 / Està p a r t e do a r g u m e n t o r e p r o d u z de m o d o s u m à r i o a discussao
que faco em "The Dual-logic of Collective Action", paper
apresentado na Conferincla "Micro-foundations of
D e m o c r a c y " , no C e n t e r for E t c h i c s , R a t i o n a l i t y and S o c i e t y ,
U n i v e r . de C h i c a g o , 2 9 / 0 4 a 0 1 / 0 5 / 8 8 .
67

racional para gual cjuer X incorrer nos c u s t o s da producao de um


bem público s e m p r e que a s e g u i n t e c o n d i c i o formal for s a t i s f e i t a :

Cnp > Cp ,

independentemente da e x i s t e n c i a ou nao de fricrldiri.

A questao, agora, transfigura-se nesta outra: em que


condicoes a c o n d i c i o Cnp > Cp o c o r r e ? A solucao p a r e c e - m e a
seguinte-, Cnp será > Cp sempre que C seja o resultado da
interdependencia da acao social sob sua forma conflit iva (para
c o l o c a r em linguagem p r o v e r b i a l : s e m p r e que, quando um quizer,
d o i s brigam).

Sempre, portanto, que £ depender da interdependencia


confiitiva é possível que Cnp seja maior d o que Cp. E sempre que
esta condicio se der, será racional para X inician a p r o d u c a o de
um bem público, i n d e p e n d e n t e da acao de o u t r o s competidores.

Urna vez iniciada a p r o d u c a o do bem, contudo, é racional


para X integrar todos o s demais JSS na p r o d u c a o do bem via,
olsonianamente, c o a c i o e/ou incentivo seletivo, p o s t o que esta é
a única forma de eliminar o problema do frt*-rid«r. De acordo
com a empiria bruta, eaCEEg que só assim se garante a
p r o d u c a o do bem público - e dai, tal vez, o e q u í v o c o de Olson. 0
que garante a p r o d u c a o do bem público É a c o n d i c i o Cnp > CP ,
já explicada, o que quer dizer que a agenda e g o i s t a de X só
pode ser r e a l i z a d a roediaats a p r o d u c a o de bem público. 0 que
garante a eliminacio do fr*«-rid*r sao as condicoes
Olsonianas.

Para urna primeira aproximado esta solucao serve.


Entretanto, é possível que o p r o b l e m a da e l i m i n a c i o dos fra«-
-rid«r« nio seja tao dramático quanto parece. Antes de
apresentar urna s o l u c a o c o m p l e t a para a lógica da acao coletiva
algumas c o n v e n c o e s se fazem n e c e s s á r i a s .

- Diferenca essencial entre bem público e mal público:

a) ninguém pode sen g K E l U Í d S do c o n s u m o do bem público, se


assim o desejar;

b) ninguém pode g & c l ü i t z S S do consumo do mal público, aínda que


assim o deseje.

- Definido de i n t e r d e p e n d e n c i a conflitiva da acio social:

urna acao social é confiitivamente interdependente se, e


somente se, a recusa v o l u n t á r i a ao c o n s u m o de um bem p ú b l i c o
(z), implicar necessariamente c o n s u m o c o m p u l s o r i o de um mal
público (y).
68

- C o n d i c o e s para a decisao individual de i n i c i a r a producio de um


bem público:

a) quando o bem público z nao está sendo produzido e,


p o r t a n t o , n a o p o d e ser c o n s u m i d o ;

b) quando o nao consumo de z implica o consumo de z


( c o n d i c i o da i n t e r d e p e n d e n c i a c o n f l i t i v a da acao social);

c) quando o c u s t o do c o n s u m o de a é s u p e r i o r ao custo da
p r o d u c i o de z.

D a d a s as c o n d i c o e s a, 6 e £ acima, o fato de que g é um


bem p ú b l i c o é i r r e l e v a n t e para a d e c i s a o do ator X em p r o d u z í - l o ,
já que o c r i t e r i o d e c i s o r i o , p a r a ele, é que a ú n i c a forma de
evitar o seu c o n s u m o p r i v a d o de a c o n s i s t e na p r o d u c a o de z.

- Vantagens comparativas da s o l u c i o a ser proposta:

a ) eia é e c o n ò m i c a , isto é, a lógica vale para todos os


atores envolvidos na i n t e r d e p e n d e n c i a conflitiva;

b ) eia d i s p e n s a opcoes entre premissas psicológicas, isto é,


seja o ator X e g o í s t a ou a l t r u i s t a , a s o l u c a o será a mesma;

c ) eia faz da s o l u c a o olsoniana (coercao ou incentivos


s e l e t i v o s ) c a s o s e s p e c i á i s da c o n d i c i o geral para induzir a
a c a o c o l e t i v a , a s a b e r : t o r n a r Cnp > Cp.

£ p o s s í v e l a g o r a m o s t r a r que o a r g u m e n t o de Olson sobre a


acao coletiva nao é satisfatório quanto ao inicio da
producao do bem p ú b l i c o . 0 e q u í v o c o f u n d a m e n t a l no c o n t e x t o da
teoria dos grupos de i n t e r e s s e - c o n s i s t e em supor que
suaiguer bem público só será Eríyadamente produzido, caso o
individuo produtor seja a l t r u i s t a e, portanto, irracional de
a c o r d o com a premissa maximizante. Todavia, é d e m o n s t r á v e l que
um bem público pode ser i n i c i a l m e n t e produzido de forma
p r i v a d a sem a i n t r o d u c a o de p r e m i s s a s p s i c o l ó g i c a s . É suficiente
postular a premissa animal (biológica), indevidamente apropriada
pela tradicao utilitarista, de que a regra fundamental do
comportamento h u m a n o c o n s i s t e em evitar s o f r i m e n t o (perda, dor,
custo) .

Dado o p o s t u l a d o a n i m a l , e x p o e - s e as d u a s condicoes para o


i n i c i o da E c o d u c a s E E i y a d g de ym feem E Ú b l Í £ 0 :

a) Condicio de n e c e s s i d a d e R o u s s e a u n i a n a : p a r a que um bem


público seja privadamente produzido é necessàrio, embora
nao s u f i c i e n t e , que a a p l i c a c a o da r e g r a fundamental do
c o m p o r t a m e n t o i m p l i q u e em sua p r o d u c a o . Isto é, q u a n d o bp
(beneficio privado) = Bp (beneficio público).

b) Condicio de suficiencia Simmeliana (Condicio de


i n t e r d e p e n d e n c i a c o n f l i t i v a da acao s o c i a l ) , para que um
bem p ú b l i c o seja p r i v a d a m e n t e p r o d u z i d o é s u f i c i e n t e que
69

• custo de nao aplicacao da regra fundamental do


c o m p o r t a m e n t o (producao de bp) seja o c o n s u m o c u m p u l s ó r i o
de um mal público ( f o r c t d - r i d « r ) . p o r t a n t e que Cnbp 4 0,
e que bp = Bp .

c) Condicao suficiente: se bp = Bp e se -Cbp Cnbp, entao


Bp será produzido quando Cnbp > Cbp

Urna vez iniciada a producao privada de Bp (bem público),


recoloca-se o problema da eliminacao do fr«»-rldtr. 0 problema da
atao coletiva c o n s i s t e precisamente nisto - na eliminacao do
free-rider do Egn§umg de Bp - e nao na e C Q d u t i o de BP. E isto
porque, dadas as c a r a c t e r í s t i c a s de BP , a única forma de eliminai"
o free-rid»r c o n s i s t e em organizar a acao c o l e t i v a .

0 produtor (privado ou coletivo) de Bp pode utilizar pelo


menos cinco estrategias em relacao ao fr»«-ríd«r, quatro
buscando e l i m i n á - l o e urna c o n s i d e r á n d o l e i r r e l e v a n t g :

a) e l i m i n a n d o - o . via c oacao;

b) e l i m i n a n d o - o , via incent ivo selet ivo i

c) e l i m i n a n d o - o . via regulacao (forma de semiprivatizar

d) el iminando-o, via persuasao ideológica;

e) d e s c o n s i d e r a n d o - o

Considerando que a p r o d u c a o de Bp está a s s e g u r a d a enquanto


Cnbp > Cbp, e c o n s i d e r a n d o também que as a l t e r n a t i v a s a, b, c e d
acima tem custos, elas só serao u t i l i z a d a s até o limite em que
Cefr (custo de eliminacao dos frt«-rid«r»> = Cbp, EQis
3Ual3Ugr Eustg a eantin daí estaría aumentandg Cbe . Em out ras
palavras, se a e l i m i n a c a o dos frtt-ridtr», por um lado, diminuí
Cbp, ela nao o faz de forma absoluta, mas sim como residuo da
relacao entre C b p (o custo de producao de Bp que deixa de ser
arcado por seus a t u a i s p r o d u t o r e s ) e o custo de eliminacao dos
free-riders (Cefr). Ou seja, o novo valor de Cbp, dados os custos
de eliminacao dos f r « » - r i d « r s , é dado pela funcao C2bp = Clbp -
(C'bp - Cefr). Quando C b p - Cefr = 0, o novo custo de C2bp (após
a organizacao da acao c o l e t i v a ) torna-se igual a Clbp (o custo de
producao de Bp antes de organizada a acao c o l e t i v a ) . Ora, C'bp -
Cefr = 0 quando Cefr = Clbp, isto é, quando os custos de
organizar a acao coletiva (eliminando os f r « * - r i d « r m ) absorvem
todos os custos de p r o d u c a o de Bp. Dado que Clbp = C2bp ,
Cefr = Clbp e q u i v a l e ao m í n i m o custo de producao de Bp, vía
ataQ coletiva, que mantém a proporcao original de Cnbp > Cbp.
Qualquer acréscimo em Cefr (incorporacao de novos membros á acao
coletiva) apenas aumentará Cbp, tornando a p r o d u c a o de Bp, por
via de acao mais c o l e t i v i z a d a , mgües g f i c i e n t e do que a producao
de Bp com t o l e r a n c i a para free-riders. No limite, se Cefr torna
Cnbp = Cbp , e dado que a condicao de suficiencia Simmeliana
impede que Bp deixe de ser produzido, a l g u n s m e m b r o s abandonarao
70

a anSo c o l e t i v a para tornarem-se free-ridert, se possível, ou


produzir BP p r i v a d a m e n t e .

Assim, a e xistincia de fraa-ridara nao implica


n e c e s s a r i a m e n t e que Bp será col et ivamente produzido, após o
inicio da produ cao privada, nem que, se o for, a
coletivizacao da ac io abarque t o d o s os seus beneficiarios. Na
realidade, portanto dada a producao privada de Bp os fraa-
- r i d a r » serao: 1) d e s c o n s i d e r a d o s se Cefr > C'bp (caso de um
duopolio em que o p r o d u t o r X de Bp incorreria em enorme Cefr,
para obrigar Y a par t i c i p a r de Cbp); 2) eliminados segundo as
e s t r a t e g i a s a, b, c e d, e n q u a n t o C'bp - Cefr > 0; e 3) serao
p a r c i a l m e n t e descons i d e r a d o s quando C'bp - Cefr = 0 . Estas tris
condicòes estabèlece m :

a) a passagem da p r o d u c a o p r i v a d a para a producao coletiva


de Bp ;

b) o limite da o r g a n i z a c a o eficiente da acio coletiva para a


p r o d u c a o de Bp;

c) a racionalidade da convivencia pac ifica entre acao


coletiva e frae-ridar».

A t i p o l o g í a de p o l í t i c a s p ú b l i c a s deriva de sugestao de
J a m e s Wilson e pode ser b r e v e m e n t e descrita. 21/ Toda política,
por d e f i n i c a o d o g m á t i c a aqui, b e n e f i c i a a alguém e custa algo
a alguém. B e n e f i c i o s e c u s t o s podem ser d i f u s o s ou concentrados,
como é m o s t r a d o na t a b e l a a s e g u i r :

labela 1

BENEFICIOS

concent rados d i fusos


I T 1
concent r a d o s ; B
- i — -
Cusios i
d i fusos I D
L 1
I I

P o l í t i c a s de tipo A e D sao de fácil identificacao e


entendímento Políticas de custos e beneficios difusos (D)
configuram claramente a producao de bens públicos, requerendo
portanto, em condicoes democráticas normáis, visibi1idade,

21/ Cf. James WILSON , "The p o l i t i c s of Regulation", in James


MACKIE (ed.), Social Beseocisabilila aod the Busioess
PcedicaœeQt, Washington, The Brookings Institution, 1974.
71

n e g o c i a d o e a c o r d o no processo decisòrio. P o l í t i c a s de tipo A


b e n e f i c i o s e custos c o n c e n t r a d o s - tendem a ser produzidas fora
da arena visivel de governo e pela via da i n t e r m e d i a d o entre as
p a r t e s interessadas e agencias b u r o c r á t i c a s g o v e r n a m e n t a i s . Isso,
é claro, quando a c o n c e n t r a d o de custos incide nos grupos que
deterao a concentrado dos beneficios. Caso contràrio,
tratar-se-á de política de tipo B, quando c e r t o s grupos pagam por
b e n e f i c i o s que alcancam pelo menos para além de seus próprios
membros. No limite, urna política de tipo B penaliza alguns
grupos em inteiro favor de outros - caso de política
redistributiva s t r i c t o sensu de renda ou social. Finalmente,
quando os beneficios sao concentrados e os custos difusos,
está-se n o r m a l m e n t e diante de p o l í t i c a s p o p u l i s t a s . Nao obstante
o caráter e s q u e m á t i c o da tipologia - como de resto é fatal com
t i p o l o g í a s -, eia se mostrará útil no e n t e n d i m e n t o de certas
acoes e nao-atoes na h i s t o r i a política b r a s i l e i r a .

£ tempo de, após a l g u m a s p á g i n a s de aridez, organizar a


evolucao da e s t r u t u r a institucional b r a s i l e i r a de acordo com as
nocoes recém-estabelecidas.

A expansao da economia urbano-industrial brasileira ñas


tres p r i m e í r a s décadas deste século nada teve de e s p e t a c u l a r . Ao
contrario, ademais de modestas taxas a n u a i s de crescimento
4,6%, entre Í91i e 1919, e 3,9% entre 1920 e 1928 -, apresentou
acentuado desequilibrio setorial. A indùstria textil, por
exemplo, grande a b s o r v e d o r a de m a o - d e - o b r a , declina de urna taxa
de crescimento anual de 3,7%, no p e r i o d o 1911/1919, para 1,9%
ao ano no período s u b s e q u e n t e . gg/ Nao obstante, a populado
ocupada na indùstria, na década de 20, era considerave1mente
superior á da década de 1900 - 13,8% do total da populado
ocupada, na década de 20, contra 3,4%, em 1900. Entre outros
fatores, deve-se a m o d i f i c a d o por certo ao assai ar lamen t o de
antigos empregados domésticos e de ex-artesaos recém-
-expropriados. Dai a substancial queda na p o p u l a d o ocupada no
setor de servicos, a c o m p a n h a n d o o c r e s c i m e n t o da mao-de-obra
fabril (43,2% do total da PEA, em 1900, para 16,5%, em 1920). 23/

Por mais p r e c a r i o que seja o valor d a s estatísticas para


a q u e l e s períodos, é difícil acreditar que nao tenham apreendido
p e l o menos a tendencia geral do processo. Ai estao, ademais, o
levantamento do n ú m e r o de associacoes de t r a b a l h a d o r e s criadas
na cidade de Sao Paulo, já citadas, nos períodos 1888/1900 e
1915/1929. E, além disso, o número de greves, também crescente.
Seja pelo a u m e n t o s i g n i f i c a t i v o do número de operários, seja
pela evolucao organizacional destes, ou ainda por ambas as
razoes, a evolucao da economia urbano-industrial imporá ao
empresariado a mesma dupla lógica a que está sujeito o
operariado: a d i f e r e n c i a d o organi zacional de seus c o m p e t i d o r e s ,

22/ Cf. Anibal VILELLA e Wilson SUZIGAN, Política de Governo e


CCES£Ì!!!EQTQ da EcQQQtDia Snasileica - 18S2=I245, R.J.
IPEA/INPES, 1973, tabela V.9, P. 172.
23/ Ibidem, tabela B.23, P. 288.
72

a busca do monopolio da r e p r e s e n t a c a o de interesses setoriais


(como m e c a n i s m o de e l i m i n a c a o do f r « « - r i d » r ) e o confronto com o
c o m p e t i d o r de classe, o qual , pela inexorável lògica do mercado,
deverà compulsoriamente consumir um ¡nal eyblicQ por eie
produzido, producilo esta que só pode ser evitada pela producilo
a l t e r n a t i v a , por parte de um ou de alguns empresarios, de um
bem c o l e t i v o a ser c o n s u m i d o por todos os e m p r e s a r i o s do setor.
Nao obstante a base fragmentaria das evidencias ainda
d i s p o n í v e i s , sobretudo em relacao ao movimento oper'aio, as
i n f o r m a c o e s e x i s t e n t e s ilustram c o n v i n c e n t e m e n t e a p1ausibi 1idade
da lógica da acao coletiva a n t e r i o r m e n t e descrita. Encorajador,
sobretudo, é o fato de que, em nenhuma das fontes até aqui
c o n s u l t a d a s , tenha-se e n c o n t r a d o qualquer evidencia significativa
contraditória ao modelo proposto. Os parágrafos seguintes
descrevem s u m a r i a m e n t e a e v o l u c a o do confi ito social, de acordo
com a lógica proposta.

A organizacao dos interesses económicos teve lugar


imediatamente após a constitucionalizacao do jovem país
independente. Em 1827, cria-se a Sociedade Auxiliadora da
Industria Nacional, para p r o m o v e r os interesses da agricultura,
do comercio e da industria p r o p r i a m e n t e dita, nesta ordem. A
Sociedade segue-se, em 1834, a AssociacSo Comercial do Rio de
Janeiro, m e n o s abrangente em escopo geográfico, porém mais
nítida quanto aos interesses que defenderia. A Sociedade,
todavía, foi a mais i m p o r t a n t e das duas pela maior parte do
século passado. Contando com o reconhecimento e respeito dos
p o d e r e s públicos, a Sociedade funcionava como um corpo consultivo
do Estado, estando o f i c i a l m e n t e ligada ao M i n i s t e r i o e Secretaria
do Estado dos N e g o c i o s do I m p è r i o de 1833 a 1850. Após 1861, a
Sociedade tornou-se um órgao do entao recentemente criado
M i n i s t e r i o da A g r i c u l t u r a , C o m e r c i o e Obras Públicas. Sua funcao
era a de fornecer c o n s e l h o s quanto á concessao de privilegios
para i m p o r t a c a o de m a q u i n a r i a para a agricultura ou industria ou
para o e s t a b e l e c i m e n t o de n o v a s industrias.

A lei de patentes de 1830 contou com ativa


participado da Sociedade. Por esta lei, o governo imperial
podia conceder cartas patentes garantidoras, por prazo
determinado, de m o n o p o l i o sobre invencoes, estabelecimento de
nova indùstria ou isendo de taxas a l f a n d e g á r i a s . Entre 1850
e 1880, a Sociedade converteu-se no único órgao de julgamento
de tais pedidos. Dado o conflito latente entre interesses
agrícolas e industriáis, era de se esperar crescente
controvèrsia em torno de suas decisoes. A segunda lei de
patentes, de 1882, t r a n s f e r i u a r e s p o n s a b i 1 i d a d e exclusiva de
julgar os pedidos para o g o v e r n o . A d e c a d e n c i a institucional
da S o c i e d a d e se evidencia, a seguir, pela c r i a d o , em 1881, da
Associacao Industrial do Rio de Janeiro e pelo s u r g i m e n t o da
A s s o c i a c a o Comercial de Sao P a u l o , em 1894. Naturalmente, urna
especializada Sociedade Nacional de Agricultura é fundada em
1987 .

A especializado organi zacional indicava, sobretudo no


período, i n t e n s i f i c a d o de c o n f l i t o s c o m p e t i t i v o s entre regioes
73

agrícolas e entre agricultores e comerciantes. Assim, já em


1874,_ fazendeiros e comerciantes da Bahía reclamavam mais
atencao para a agricultura do Nordeste, enquanto um
Congresso de Lavradores, Agricultores, Proprietarios e
Capitalistas das Provincias do Nordeste, em 1878, defendía
urna política de livre comercio contra a concessao de
p r i v i l e g i o s g o v e r n a m e n t a i s á a g r i c u l t u r a do c e n t r o - s u l .

A organizacao e s p e c i a l i z a d a dos i n t e r e s s e s industriáis se


faz a s e g u i r . S u c e d e n d o á A s s o c i a c a o I n d u s t r i a l , c r i a - s e no Rio
de J a n e i r o um C e n t r o I n d u s t r i a l , que ao longo de dois anos de
vida (1890/92), fixará na agenda pública a demanda dos
industrialistas contra a agricultura e contra o comercio
importador: p r o t e c a o t a r i f a r i a e c r é d i t o s u b s i d i a d o . Em t o r n o do
problema tarifario congregavam-se os principáis interesses
económicos do país, seriadamente descritos por uma
intérprete: "industriáis, buscando protecao contra
manufaturados importados; importadores, que tinham melhor
mercado quando as tarifas estavam baixas; industrias
e s t r a n g e i r a s , que l u c r a r i a m m a i s via e x p o r t a c a o , na a u s e n c i a de
barreiras alfandegárias; plantadores de café, que temiam
retaliacao, caso o Brasil f i x a s s e barreiras elevadas; e o
próprio Estado, que auferia renda dos impostos sobre
importacoes." 24/ Sendo esses interesses com frequencia
contraditórios, era natural que se organizassem
especializadamente.

A organizacao do s e t o r industrial mais importante do


Rio de J a n e i r o á é p o c a - o s e t o r textil - se dará, entretanto,
por c o n t a de m o t i v a c a o m a i s c o m p l e x a . Q u a n d o se cria o Centro
da Indústria de F i a c a o e T e c e l a g e m do Rio de J a n e i r o , em 1902,
seu objetivo é duplo: de um lado, t r a t a v a - s e de combater a
política de estabi 1izacao de J o a q u i m Murtinho - e neste
s e n t i d o c o m p e t i a c o n t r a i m p o r t a d o r e s e a g r i c u l t o r e s - , de o u t r o ,
c o n s t i t u i u uma r e s p o s t a á organizacao sindical e operária e
c o n s e q u e n t e s g r e v e s r e i n c i d e n t e s no s e t o r . 2 g / Aprofundando-se a
c r i s e e c o n ó m i c a , t o d o s os s e t o r e s i n d u s t r i á i s foram a t i n g i d o s , e
nao a p e n a s o s e t o r textil - atingidos pela política do g o v e r n o
e pela m o b i l i z a c a o s i n d i c a l . D i a n t e d i s s o , o C e n t r o de F i a c a o e
Tecelagem combina-se com a r e m a n e s c e n t e S o c i e d a d e Auxiliadora
da I n d u s t r i a N a c i o n a l e c r i a - s e , em 1904, o C e n t r o I n d u s t r i a l do
Brasil (CIB) .

Dois sistemas paralelos desenvolvem-se a partir daí : o


das organizacoes industriáis c o m o um t o d o , de que o CIB é
exemplo, e o das organizacoes setoriais. Se as organizacoes
abrangentes eram i m p o r t a n t e s no confronto da indústria,
como um todo, com os fazendeiros e com a burguesia
compradora, as organizacoes setoriais eram f u n d a m e n t á i s no
conflito com o m o v i m e n t o o p e r a r i o . Esta d i s t i n c a o é altamente
r e l e v a n t e , p o i s d i s t i n g u i r á a p o s i c a o do e m p r e s a r i a d o i n d u s t r i a l ,

g4/ L E O P O L D I , OEi p. 68. Toda a d e s c r i c a o até a g o r a feita


tem c o m o base o excelente t r a b a l h o de M. A n t o n i e t a L e o p o l d i .
£ 5 / Ibidem, P . 35.
74

quando se trata de lidar com f r s e - r i d e r s no confronto com os


o u t r o s s e t o r e s da classe burguesa (ele nao se importará, e ver-
- s e - á porque), assim como a p o s i c i o que toma quando se trata de
free-riders de um mesmo setor industrial. Eis urna descrido
que ilustra s i m u l t á n e a m e n t e a m o t i v a d o empresarial para a acao
coletiva (evitar o consumo c o m p u l s o r i o de um nal eúfelí&a) e a
necessidade de eliminar o free-rider: "em memorial enviado ao
P r e s i d e n t e da República, já no ano de 1918, o Centro da Indústria
de Calcados e C o m e r c i o de C o u r o s faz urna breve r e c a p i t u l a c a o dos
problemas enfrentados até entao, face á acao da Liga de
Operários em C a l c a d o s . Segundo o relato, a Liga, pressionando
pela jornada diária de oito h o r a s de trabalho e a b a n d o n a n d o o
a c o r d o firmado anteriormente, passara a executar urna espécie de
plano, cujo p r o p ó s i t o era atuar em cada fábrica isoladamente, de
forma que o industrial fosse o b r i g a d o a ceder. Caso contrario,
sua fábrica ficaria permanentemente fechada, enquanto os
grevistas seriam s u s t e n t a d o s pelos operários das fábricas que
estivessem funcionando". Evidentemente, esta estrategia
operária só p o d e r i a obter s u c e s s o na medida em que o e m p r e s a r i a d o
estivesse desorganizado. Por outro lado, seria do interesse de
cada e m p r e s á r i o em p a r t i c u l a r e n t r a r em acordo com os grevistas,
ter sua fábrica funcionando e conquistar maior fatia do mercado.
Por isso, segue o relatório, "esta acao tena comecado em
fábricas nao filiadas ag Centro (grifo do autor), as quais,
desorientadas (sic!), submeteram-se ás exigencias. A esta
altura, os (demais) fabricantes de calcados procuraran! o
Qentro gara urna reacio coletiva^. a ¿nica gue Egderia ser
eficagj. nao SQ eata a m a n u t g n d o dg§ egQÍSS definidgs Eilg
EatrgnatOj. guantg eana g 3 Q Í 9 U Í l a m g n t S da gQd§ SEgYÍSla (grifo do
autor). gé/

A lógica da acao coletiva se revela ai claramente em


operado. Ela se inicia, fundamentalmente, com o objetivo de
evitar o c o n s u m o c o m p u l s o r i o de um mal público, mediante a
producao alternativa de um bem coletivo, colocando-se
posteriormente o problema de e l i m i n a d o do fr««-ridtr Em
Sao Paulo, assim como no Rio de Janeiro. Outra transcricao.
"Cabe ressaltar que, já neste momento (1919), o operariado
a c h a - s e mais o r g a n i z a d o do que o patronato C...3. No Estado de
Sao Paulo existem 49 d e s s a s associacoes, sendo 10 na Capital. No
t r a n s c o r r e r da década de £0, o p a t r o n a t o aumenta o número de suas
organizacoes por setor. A f o r m a d o de urna entidade de classe
industrial, g e r a l m e n t e , visava á defesa dos interesses económicos
mais imediatos do setor industrial nela congregado. Entretanto,
a n e c e s s i d a d e de uniao do e m p r e s a r i a d o frente aos operários em
greve é outro motivo forte de que resulta a criado de muitas
a s s o c i a c o e s p a t r o n a i s " . 27/

g6/ A t r a n s c r i c a o faz parte do r e l a t ó r i o de 1918 da Diretoria


do Centro de Indústria de C a l c a d o s e C o m e r c i o de Couros. Ver,
Angela de Castro GOMES, Burguesía e Icsbalho^. Política e
Legislada Sgcial og Brasil = í21Zzl23Z, R.J., Campus, 1979,
p. 130.
2Z/ Cf. Mariza Saenz LEME, S IdgQlQgia das Industriáis
B n a s i l g i E B S - 1 2 1 2 Z 1 2 3 5 , R.J., Vozes, 1978, P. 10.
75

Iniciada a acao c o l e t i v a , a reduelo do Í5"«®TÍáir torna-se


imperiosa. Dois exemplos, um no Rio de Janeiro, o u t r o em Sao
Paulo, de como a questao foi claramente colocada pelo
empresariado, em 1919, Na s e q u i n c i a da C o n f e r e n c i a de Paz de
Genebra, os i n d u s t r i á i s aceitam o principio das oito horas
de jornada, descanso semanal, aumento salarial de 5 0%, com
e q u i p a r a c i o entre h o m e n s e mulheres, e proibicao do trabalho do
menor de 14 anos. Este foi o acordo firmado entre o Centro
dos Industriáis de F i a c a o e Tecelagem de A l g o d a o e a Uniao dos
Operarios em Fábricas de Tecidos, s e g u i d o por acordos s i m i l a r e s
entre vários outros c e n t r o s e m p r e s a r i a i s e s i n d i c a t o s operarios.
Neste mesmo ano, todavia, o patronato c o m e c a a sabotar o acordo,
tendo em vista, de a c o r d o com sua argumentacao, as diferentes
condicoes de producilo ñas d i v e r s a s r e g i o e s do país. No Rio de
Janeiro, o C e n t r o da I n d u s t r i a de C a l c a d o s e C o m e r c i o de Couros,
que havia solicitado a r e g u l a m e n t a c a o legal da jornada de oito
horas, recua, ponderando sobre a inexeqllibilidade da medida,
"eaauaatQ a i a f o s s e a c e i t a a s e todas as f á b r i c a s da c i d a d e (grifo
do autor). §§/ Em Sao Paulo, o estabelecimento Pinotti Gamba,
que havia concordado em conceder o a u m e n t o salarial, reserva-se
"o direito de r e s t a b e l e c e r os salários anteriores, visto que,
pela d e s i g u a l d a d e do preco da m a o - d e - o b r a , os s e u s produtos nao
poderiam competir com os da c o n c o r r i n e i a " . g9/

Nao está o m o v i m e n t o operario isento do p r o b l e m a do fra«=


- r i d « r , isto é, daquele que fura greve, que aceita e m p r e g o por
salàrio menor, que se recusa a participar das associacoes. 0
inicio da acao c o l e t i v a operária d e p e n d e fundamentalmente de
voz e persuasao. Desconheco teorias que diem conta das
motivacoes desses abnegados, teimosos e renitentes líderes
que conseguem iniciar a organizacao do movimento operário. No
caso do Rio de Janeiro da década de 10, sao onze os líderes
presentes e falantes em todas as a s s e m b l é i a s , responsáveis pela
organizacao da poderosa Federacao Operária. 30/ Em qualquer
caso, porém, a condicio para eliminar o frt«-rid«r, urna vez
criada a organizacao, consiste em obter alguma forma de
monopolio de representacao, pelo m e n o s em relacao a um
segmento determinado de t r a b a l h a d o r e s . E tal é a demanda
Eolítica fundamental do m o v i m e n t o o p e r á r i o ñas tres primeiras
décadas do século. Além das r e i v i n d i c a c o e s por m e l h o r e s c o n d i c o e s
de trabalho: salario, seguranca, descanso - a permanente
demanda por reconhecimento como interlocutor legítimo e
exclusivo, quer em relacao ao e m p r e s a r i a d o , quer em relacao ao
Estado. Antes da década de 30, escassa, se alguma, é a
reivindicacao operária de natureza "social" moderna e a
montagem do Estado de Bem-estar já estava em andamento em

28/ Nao só frase entre aspas, mas praticamente todo este


parágrafo, á e x c e c a o dos comentarios, e n c o n t r a - s e em Saenz
LEME, g e , cit . P. 102-104.
22/ Saenz LEME, BE~ cít^. P.
3®/ Cf. Maria Cecilia V e l a s c o e CRUZ, é m S E g l s g Mggrsi. Hatises
dB CBSDEBEtamentS QEgEÉEiB Da B e E Ú b l i E a ygiha, IUPERJ, mimeo,
1981, passim.
76

praticamente todo o mundo civilizado. Fundamentalmente, a demanda


é por reconhecimento da identidade p o l í t i c a do operariado,
que n o Rio de J a n e i r o e em Sao P a u l o , ao final d o s a n o s 20, já
a t i n g í a n ú m e r o s u p e r i o r ao n ú m e r o de e l e i t o r e s .

Até 1930, esta é a dinàmica do setor urbano-


-industrial brasileiro. Conflitos de trabalho dando lugar
á formado de o r g a n i z a c o e s d e um lado e de o u t r o , g e s t a d o de
i d e n t i d a d e s c o l e t i v a s ao s a b o r d o s c i c l o s e c o n ó m i c o s . C i c l o que,
na década de 20, traria violenta repressào ao movimento
operario, na sequela da crise economica do período. A
e r o s a o do m o d e l o o l i g á r q u i c o se i n t e n s i f i c a v a e a r e v o l u c a o , ao
final da década, viria redefinir as bases da competido
econòmica, política e social.

E n t r e 1931 e 1934, em acelerada sucessao de decretos,


sao reconhecidas, aceitas e atendidas todas as demandas do
m o v i m e n t o s i n d i c a l , g e r a d a s d e s d e 1907, de tal s o r t e que a lei de
s i n d i c a l i z a c a o , q u a n d o p r o m u l g a d a em julho de 1934, assegurou
aos sindicatos "o d i r e i t o de lutar por seus interesses
económicos e demandar, como órgao colaborador do poder público
(artigo 6 o . d o d e c r e t o ) , a r e g u l a r i z a d o da j o r n a d a de trabalho,
em g e r a l , e de m u l h e r e s e m e n o r e s , em p a r t i c u l a r , e em i n d ú s t r i a s
insalubres (artigo 8o., i n c i s o c), a melhoria de salários,
a d e m a i s da f i x a c a o do s a l à r i o m í n i m o (inciso d, mesmo artigo)".
Essas d e m a n d a s nao t i n h a m m a i s objeto, estando tudo regulado
sob o p a t r o c i n i o e fiscalizado do Ministerio do Trabalho,
c r i a d o a p ó s a R e v o l u c a o de 30. 31/

• que há d e n o v i d a d e no d e c r e t o de s i n d i c a l i z a c a o , de no.
2 9 . 6 9 4 , de 12 de j u l h o de 1934, n a o é a consagrado legal das
d e m a n d a s o p e r á r i a s , já a n t e r i o r m e n t e s a n c i o n a d a s , m a s a c g n c e s g i o
do privilègio p o l í t i c o de monopolio da representado aos
sindicatos únicos por c a t e g o r í a s profissionais. O objetivo
político máximo do movimento sindical - a conquista do
monopolio da r e p r e s e n t a d o de um segmento específico - era
garantido pelo poder público, em troca, porém, da automonia
sindical. A reacao é significativa. A organizado sindical
operária, que vinha c r e s c e n d o sob a bandeira libertadora da
R e v o l u c a o de 30, p e r d e o i m p e t o a p a r t i r de 1934. Com e f e i t o , sao
39 o s s i n d i c a t o s r e g i s t r a d o s em 1931, e já sao m a i s de 259 d o i s
a n o s d e p o i s , em 1933; n ú m e r o s que b a i x a m p a r a 208, em 1934, e 69,
em 1935. Entre 1931 e 1934, vigiam a pluralidade e a
competido sindicáis; a partir de j u l h o de 1934, imperava o
sindicato único, ó r g a o c o l a b o r a d o r do poder p ú b l i c o , f i s c a l i z a d o
em sua p o l í t i c a e e c o n o m i a i n t e r n a s p e l o M i n i s t é r i o do T r a b a l h o .

Nao obstante, as greves prosseguiam, a partir de 1931.


P r e s t e s a se e s g o t a r a a g e n d a de d e m a n d a s t r a b a l h i s t a s em s e n t i d o
estrito, sem reducao da a g i t a d o sindical e sem estruturas
políticas estabilizadas, inicia o governo revolucionário, ás

3 1 / Para a evolucao da política trabalhista no período ver


U . G . S A N T O S , CicJadania e J u § t i t a , R.J., C a m p u s , 19B7.
77

vésperas da Constituinte de 1934, o primeiro ciclo de urna


politica social de governo coir a criado do Instituto de
A p o s e n t a d o r i a e Pensoes dos Marítimos. A r e l a d o entre este c i c l o
dos anos 30 e o processo privado iniciado na década anterior já
está bem documentado. 32/ Importa qui c o n s i d e r a r que, con seu
modelo tripartite de finaneiamento ( e m p r e g a d o r e s , e m p r e g a d o s e
E s t a d o ) e com sua a d m i n i s t r a d o colegiada, con r e p r e s e n t a n t e s de
e m p r e g a d o r e s , de empregados, mas com o presidente nomeado pelo
poder público, firma-se um modelo institucional de desenvolver
urna política pública, a política social, no caso, que ilustra a
cela A da Tabela 1. T r a n s f e r e - s e a a d m i n i s t r a d o da política para
a área invisível das burocracias do Estado e dos sindicatos
p a t r o n a i s e de e m p r e g a d o s .

De acordo com o mesmo modelo inaugurado pelo IAPM, seguem-


-se o IAPC e o IAPB, em 1934, enguanto o IAPI, o IAPETEC e o
IPASE já serio criados em 1938, após o golpe ditatorial de
1937. Nio obstante, as greves persistirán! até 1936,
p a r t i c u l a r m e n t e após a C o n s t i t u i d o de 1934 haver r e s t a b e l e c i d o o
principio da pluralidade sindical. Entre 1931 e 1936, com efeito,
a média de greves por ano no Estado de Sao Paulo é de 17, a mais
elevada média de greves por ano desde o inicio do século. 33/

0 recurso á politica social, para resolver a crise de


particípacao em um contexto de escassa institucionalizado
política, deixou como saldo apenas um e s t i l o de produzir essa
política - o modelo burocrático - s u b t r a í d o á agenda visível de
competido legítima. A retomada do crescimento económico
sustentado, a partir de 1933 - com taxas de c r e s c i m e n t o da
producao industrial da ordem de 11,3% ao ano 34/ - nao a r r e f e c e r a
o ímpeto grevista, nem a belicosidade do L e g i s l a t i v o , nem
as demandas liberalizantes do e m p r e s a r i a d o . Por que, entio. 1937?

Em primeiro lugar, é s a b i d o que a i n d u s t r i a l i z a d o p r o d u z o


operariado, que o operariado produz greves por motivos
económicos e por motivos políticos, e que só depois de
resolvido o problema político - monopolio prático da
representado, criado de fortes c e n t r á i s s i n d i c á i s - é que
estes mesmos sindicatos, agora fortes, colaboram para o
a r r e f e c i m e n t o das greves. 35/ Para que tal ocorra, e n t r e t a n t o , é
necessário que o processo siga seu curso natural, tendo sido
aqui d i t a t o r i a 1 m e n t e i n t e r r o m p i d o .

Combalido pelo impacto das g r e v e s ininterruptas e pelo


incómodo de um Legislativo independente, viu-se o governo
provisorio diante dos resultados desfavoráveis das eleicoes

32/ Ibidem, passim.


33/ Cf. Luiz Werneck VIANNA, L i b g t a l i S I B Q g S ì n d i c a t s DB Btasil,
R.J., Paz e Terra, 1976, p. 144.
34/ C f . V I L E L L A e SUZIGAN, Q E ^ e i t ~ . tabela VI. 1, p. 180.
35/ Cf. Geoffrey K. IGHAM, S t r i k e s and I n d u s t r i a l Conflict,
London, Macmillan, 1974; G. BAIN e F. E L S H E I K H , UniQD GCQtìth
and tbg B u s i n g s s C a d e . Oxford, B l a c k w e l l , 1976.
78

estaduais de 1935, ñas quais as v e l h a s o p o s i c o e s oligárquicas


recuperaram o poder em várias unidades da federado. 36/
Unidades estas, a d e m a i s , que p o s s u i a m poder m i l i t a r p r ó p r i o . E,
aqui, introduz-se o problema dos militares, sumariado rápidamente
a seguir.

A p o l í t i c a da e l i t e i m p e r i a l em r e l a c a o aos m i l i t a r e s foi a
da "erradicado", como acentúa Edmundo Campos. 37/ Por
erradicacáo entende-se a reducio máxima de qualquer papel
político e social a t r i b u i d o ' a o s m i l i t a r e s . N a o a p e n a s o s civis
desdenhavam os valores militares. M a i s do que isso, n e g a v a m - l h e s
recursos, c r i a v a m um p o d e r a r m a d o p a r a l e l o - a G u a r d a Nacional,
sob controle estrito da oligarquía - e impunham-1hes urna
lideranca civil. Dos sessenta e t r i s m i n i s t r o s da Guerra do
S e g u n d o I m p e r i o , 37 foram c i v i s e 86 m i l i t a r e s . 3 8 /

Ora, n e n h u m a t o r p o l í t i c o s e c o n s t i t u í c o m o tal sem deter


e x c 1 u s i v i d a d e s o b r e algum t i p o d e recurso, a i n d a que seja um voto
s i n g u l a r . As i n v e s t i g a c o e s de E d m u n d o C a m p o s e de José M u r i l o de
C a r v a l h o r e v e l a n c o m o , a p a r t i r da P r o c l a m a d o da República, o
Exército buscou adquirir e x c l u s i v i d a d e sobre competincia bélica,
vía m o d e r n i z a c a o dos recursos humanos e materiais, recursos
a d e q u a d o s a urna forca a r m a d a p o l i t i c a m e n t e r e l e v a n t e , e s o b r e t u d o
exclusividade quanto a recrut ament o, administrado e uso da
violencia.

0 p r o b l e m a da m o d e r n i z a c a o foi encaminhado, inicialnente,


p e l o e n v i ó de o f i c i á i s b r a s i l e i r o s á A l e m a n h a para estudos, ao
que se s e g u i u a v i n d a de urna m i s s a o m i l i t a r francesa, já na
d é c a d a de 80, q u a n d o o s t e n e n t e s e s t a v a m d e i x a n d o c l a r o que, tal
c o m o a c o n t e c e r á d u r a n t e as " s a l v a c o e s " do p e r í o d o p r e s i d e n c i a l de
H e r m e s da F o n s e c a , os m i l i t a r e s b r a s i l e i r o s nao se i d e n t i f i c a v a m
p o l í t i c a ou i d e o l ó g i c a m e n t e c o n a s o l i g a r q u í a s (oligarquías, de
resto, que detinham poder armado privado). 0 problema de
exclusividade sobre a administrado da violencia foi sendo
solucionado passo a passo. 0 alistamento militar obrigatório e o
recrutamento por sorteio, em 1916, contribuiram
significativamente para a n a c i o n a l i z a d o do Exército, enquanto
o r g a n i z a d o , e a d i v u l g a d o de s e u s v a l o r e s em escala nacional.
A extincao da Guarda Nacional, em 1918, a f a s t o u o penúltimo
o b s t á c u l o ao m o n o p o l i o da f o r c a e, f i n a l m e n t e , com a c r i a d o da
figura do Estado-maior, surge urna nova concepcao de defesa
nacional, dependente do p r o g r e s s o m a t e r i a l e da m o d e r n i z a c a o do
p a í s . Isto em 1980, q u a n d o o s p a r t i d o s p o l í t i c o s a i n d a e n g a t i n h a m

3 6 / Cf. Robert LEVINE, Jhe èstasi Beaime, N.Y., Columbia


U n i v e r s i t à Press, 1970.
3 Z / Cf. E d m u n d o C a m p o s C O E L H O , Eo Busca da IdgQtidade, R.J.,
Forense Universitaria, 1976.
3 8 / Ibidem, t a b e l a 11, P. 54.
79

e nao conseguem ultrapassar o horizonte de seus respectivos


feudos estaduais.32/

Maduro enquanto ator político, apostando no progresso


industrial como condicio para seu pròprio engrandecimento,
dotado de baixa taxa de d e s c o n t o do f u t u r o , ao contràrio do
e m p r e s a r i a d o da é p o c a , e face á a m e a c a oligárquica de retomada
do poder - sendo a s u s t e n t a d o política civil do governo
altamente p r e c à r i a - , nao custou ao E x é r c i t o p e r c e b e r que o
apoio a urna ditadura liderada por V a r g a s c o m p a t i b i 1 izaria o
projeto de crescimento organizacional, s o l i d à r i o ao avanco
industrial do país, com a eliminado do último foco
alternativo de poder armado - as milicias estaduais. Em
1921, as forcas regulares do E x é r c i t o e q u i v a l i a m ás forcas
militares estaduais - 29.000 homens. Em 1932, já surge urna
diferenca favorável ao E x é r c i t o <58 mil c o n t r a 3 3 mil), que se
a c e n t ú a em 1937 (75 mil c o n t r a 38 m i l ) . 4 0 / Em qualquer caso,
t r a t a v a - s e a i n d a de um p o d e r m i l i t a r autónomo, independente do
E x é r c i t o e, c o m o tal, i n t o l e r á v e l .

Sem d ú v i d a , o golpe de 1937 apaziguou os anseios de


exclusividade dos militares, reduziu á impotencia a ofensiva
oligárquica e disciplinou operarios e empresários, porém nao da
mesma maneira. A ditadura restabeleceu a unicidade sindical
- o sindicato ú n i c o -, c o m o órgao de c o l a b o r a d o com o poder
p ú b l i c o , em troca do monopolio de r e p r e s e n t a c a o . No e n t a n t o , o
sindicato único, c o m o c o n c e s s a o do E s t a d o , nao possuía poder
coercitivo s o b r e sua clientela potencial, p o s t o que sua vida
administrativa e política era controlada pelo M i n i s t e r i o do
Trabalho. CsosesueDtemeDte^ tedas gs reereseotadgs dg siodicatg
erara egieotiais £c9a;nidtcai dada a imegssibilidade do
sindiEatg retaliar eyeotuais faltas de eartíEieacag §
colaborado. E foi j u s t a m e n t e o que ocorreu, após o golpe de
1937, no movimento sindical brasileiro: enquanto o número de
s i n d i c a t o s r e c o n h e c i d o s m u í t i p 1 i c a v a - s e v e r t i g i n o s a m e n t e (695 em
1936¡ 955 em 1938; 1111 em 1939), o número de associados
d e c r e s c i a p a u l a t i n a m e n t e , c o m o s e g u e : 1 8 9 . 6 1 9 em 1936; 1 5 2 . 8 5 5 em
1938; 1 7 2 . 4 4 0 em 1939; 1 4 6 . 5 3 7 em 1940; e 127.871 em 1941. 4 1 /
Os s i n d i c a t o s ú n i c o s , n a o o b s t a n t e o m o n o p o l i o de representado,
ou m e l h o r , p r e c i s a m e n t e por isso, sem a c o r r e s p o n d e n t e c a p a c i d a d e
de r e t a l i a d o , e n c a m i n h a v a m - s e para o d e s a p a r e e i m e n t o , nao fora o
D e c r e t o no. 4 . 2 9 8 , de 14 de m a i o de 1942, e s t a b e l e c e n d o o i m p o s t o
sindical, isto é, a c o n t r i b u i d o c o m p u l s o r i a d o e m p r e g a d o p a r a a
manutencao do "seu" sindicato. Adicion almente, financiavam-se
com esses recursos, c o m o se f i n a n c i a m a t é hoje, os gastos
correntes do Ministério do T r a b a l h o .

39/ Toda esta p a s s a g e m está b a s e a d a em J o s é M u r i l o de CARVALHO,


"As Forcas Armadas na Primeira República. 0 Poder
Desestabilizador", In Histgria Geral da CiyilizaQag
B r a s i l e i r a , T o m o III, 2 o . V o l u m e , S . P . , D i f e l , 1977 .
30/ Cf.LEVINE, QE* £Ít^. tabela 2, p. 157. E s s e p r o b l e m a vai
r e s s u r g i r d e p o i s de 1946 e p e r m a n e c e l a t e n t e até h o j e .
3 1 / Cf. Werneck V I A N N A , g e . cit-- t a b e l a s VI e V I I , p. 2 2 8 - 9 .
80

A e v o l u c a o do s i n d i c a l i s m o empresarial é distinta a partir


de episòdio e x e m p l a r . Em 1919, um grupo de industriáis de tecidos
do Rio de Janeiro d i v e r g e da d i r e t o r i a do Centro Industriai do
Brasil e funda urna nova e n t i d a d e setorial e regional: o Centro
dos Industriáis de F i a c a o e Tecelagem de Algodao. 0 motivo
aparente sao divergencias em torno da aceitacao ou nao da
demanda operarla de oito horas de jornada, aumento salariai,
etc., defendidas pelo p r e s i d e n t e do CIB, Jorge Street, com
oposicao do g r u p o mencionado. 0 motivo real, todavia, é a
d i s t r i b u i c a o do e m p r é s t i m o que o Governo Federal concede ás
industrias em crise. Jorge Street é contra o e m p r é s t i m o mas, se
houver, que seja e q u a n i m e m e n t e repartido entre as industrias em
crise em todo o país. Contra isso punham-se os industriáis
cariocas que, com maior c a p a c i d a d e de articulacao e de pressao
política, podem conseguir a concessao do empréstimo sem
n e c e s s i t a r da c o o p e r a c a o de o u t r a s federacoes regionais. E é isto
o que de fato o c o r r e quando, r e c o r r e n d o a L e o p o l d o Bulhoes, ex-
- M i n i s t r o da Fazenda, o b t é m - s e o e m p r é s t i m o pretendido, repartido
entre os p a r t i c i p a n t e s c a r i o c a s do grupo de pressao. 42/

0 que o e p i s o d i o ilustra é o fato de que, d e p e n d e n d o do tipo


de problema e do a m b i t o da organizacao, a apropriacao dos
b e n e f i c i o s deve ser funcao do e s f o r c o feito para produzi-lo. E o
ambito da o r g a n i z a c a o deve ser tanto quanto possível aproximada
da m a g n i t u d e de c o l a b o r a c a o n e c e s s à r i a á p r o d u c á n do beneficio.
No caso relatado, produzir o beneficio, via CIB, implicava
em repartí-lo com um número de industriáis superior ao
número necessàrio para produzí-lo e que, com efeito, nao
precisou colaborar. E s s e s p a r t i c i p a n t e s em excesso seriam na
realidade fr«»-rid«ri, tal como desejava o presidente
Jorge Street. Ao c o n t r a r i o do s i n d i c a l i s m o operario, o movimento
empresarial nao perdeu sua c a p a c i d a d e de controlar seus fr»«-
-riders. Para tanto, p r e c i s o u derrotar a p r o p o s t a oficial de
sindicalizacao vertical, por ramos de atividade, análoga á
s i n d i c a l i z a c a o o p e r á r i a . Tal c o m o a classe percebeu corretamente,
a proposta governamental criaria compulsorios fr«t-ridtr«
empresariais. A resistencia da lideranca empresarial é forte e
o governo termina por recuar, aceitando a existencia de
estruturas mais a m b i c i o s a s e p r ó x i m a s ao d e s e j o governamental,
ao lado de organizacoes mais especializadas, com capacidade
r.et al iat ór ia sobre p o t e n c i á i s fr««-rid»rt. 43/

A g r e g a d o s ou desagregados conforme a conveniencia, sao


esses grupos que irao p a r t i c i p a r dos conselhos que se criam
d u r a n t e o período d i t a t o r i a l , e que vao compor, juntamente com
as liderancas sindicáis, as burocracias previdenciárias e
trabal histas. P a r a l e l a m e n t e , o DASP, criado em 1938 para promover
a reforma do Estado brasileiro, muítip1ica-se em governos
e s t a d u a i s , através dos "daspinhos". Através de urna política

45/ Esse episodio e relatado em Mariza Saenz LEME, ge^ cit^.,


P.11-1S.
43/ Essa disputa e r e l a t a d a em S a e n z LEME, ge^ cit^., e Antonieta
LEOPOLDI, QE^ C i U
81

t i p i c a m e n t e b u r o c r à t i c a , a c o m o d a d a por i n s t i t u i c o e s um tanto ou
quanto di seip1inadoras, é que se forman as identidades políticas
do e m p r e s a r i a d o e do o p e r a r i a d o , a v e s s o s aos partidos, habéis na
p o l í t i c a de c o r r e d o r e das n e g o c i a c o e s de cúpula. Ao se restaurar
o processo p o l í t i c o c o m p e t i t i v o em 1946, com o inicio da formacao
de partidos n a c i o n a i s , a c a r a c t e r í s t i c a m a i s m a r c a n t e do período
que vai até 1964 será j u s t a m e n t e a de c o n f r o n t o entre a política
burocrático-tecnocrática, vulnerável á desigualdade na
distribuitilo invisível de recursos políticos, e a política
Parlamentar, de e s c a s s o poder de c o n t r o l e sobre a outra parte do
sistema. Detendo, todavia, recursos c o n s t i t u c i o n a i s de instancia
aprovadora ou iniciadora de políticas em certas áreas, os
partidos políticos nao r e s i s t i r i o ao fascínio da aprovacao ou
recusa de medidas capazes de produzir dividendos eleitorais.
Incluem-se, nesse caso, a política do salário-mínimo, do
vencimento do funcionalismo, do preeo dos aluguéis, das
restricoes ou dos i n c e n t i v o s fiscais. Tanto o segundo governo
Vargas, quanto o de Kubitschek e o de Joao Goulart experimentaran!
derrotas diante do d e l i r i o p o p u l i s t a (política de Tipo C da
Tabela 1), enquanto os parlamentares, por seu turno, se
viam frustrados diante da arrogancia e o n i p o t e n c i a dos C o n s e l h o s
e Superintendencias sobre os quais nio dispunham de nenhum
poder. 33/

A magnitude da escala de t r a n s f o r m a c a o economica e social,


que se operou no país d u r a n t e o período a u t o r i t à r i o , nio poderia
deixar de produzir i m p a c t o s sobre as i n s t i t u i c o e s pré-64. De um
lado, redefinem-se as i d e n t i d a d e s empresariais, alterando os
parámetros o r g a n i z a c i o n a i s que permitam aos d i f e r e n t e s segmentos
controlarem de modo eficiente possíveis fr»«-rid«r»• Dai
a especial izacao e conseqllente aumento de entidades
representativas. Em 1978, pesquisa nio exaustiva revelava a
existencia de 67 o r g a n i z a c o e s i n d u s t r i á i s e x t r a c o r p o r a t i v a s . 4§/
De outro, r e o r g a n i z a - s e o m o v i m e n t o sindical operário, inclusive
o sindicalismo rural, inédito, além das a s s o c i a c o e s p r o f i s s i o n a i s
de classe mèdia, de liberáis, etc. 36/ A e x i s t e n c i a de urna
s o c i e d a d e plural b a s t a n t e v i g o r o s a é inegável . Resta saber se,
afinai, o processo político parlamentar e p a r t i d á r i o irá se
encontrar com os segmentos sociais atuantes, competitivos,
visíveis.

44/ Todo esse processo està m a g i s t r a l m e n t e descritD em Lourdes


SOLA, Ihe Eoliti&al and IdealBaiEal Ggastcaiats to EEBQBOIÌE
Uaoaaement io Brazils 1235=1263- D. Phil. Thesis, Oxford,
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35/ Cf. Renato BOSCHI. Elites lodystciais e fleoBEraEia. R.J.,
Graal, 1979, P. 19®.
36/ Cf. Renato BOSCHI, ò Ènte da Assgciagig no Brasil, S.P.,
Vèrtice, 1987.
82

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CAPITULO III

A E8PECIFICIDADE DO "WELFARE STATE" BRA8ILEIR0

Lian« Aurtlltno • 8oni» Mirlan Dmlb«


I. T E O R I A S E TIPOLOGIAS 80BRE A EMERGENCIA
E DESENVOLVIMIENTO DO " M E L F A R E STATE"

A política social b r a s i l e i r a , com urna única e x c e d o 1/, nao


tem sido e x a m i n a d a , em seu c o n j u n t o , sob a ótica a n a l í t i c a do
W«1far» 8t»t» As n o c o e s de E s t a d o de B e m - E s t a r Social ou de
E s t a d o Protetor parecem e s t r a n h a s , tanto á r e a l i d a d e brasileira,
quanto ás nossas t r a d i c o e s c i e n t i f i c o - a c a d e m i c a s no campo da
publie analista Mesrno semánticamente, nao dispomos de urna
traducao d e s s a s e x p r e s s o e s , t a n t o assim que a forma corrente de
designado da intervencao social do Estado é feita no plural
- políticas sociais - e s e t o r i a l m e n t e referida: a política de
previdincia, a p o l í t i c a de saúde, a política e d u c a c i o n a l , etc.
Sao poucos e recentes os e s t u d o s que tem tentado tratar o
conjunto das p o l í t i c a s s o c i a i s do Estado com categorías mais
densas, tais como "perfil de intervencao s o c i a l " ou "sistema
b r a s i l e i r o de p r o t e c a o s o c i a l " B/, indicando, a i n d a assim, urna
r e s i s t e n c i a ao t r a t a m e n t o já c l á s s i c o da questao.

Por o u t r o lado, nao é u n í v o c a entre os e s t u d i o s o s e polley


M k c r t a d e f i n i d o d a s á r e a s c o n s t i t u t i v a s da p o l í t i c a social: se
nao há muita dúvida em r e l a c i o ás áreas como previdincia e
assistincia social, educado e saúde, a considerado das
políticas de h a b i t a d o , s a n e a m e n t o ou t r a n s p o r t e s c o l e t i v o s já
p r o d u z q u e s t i o n a m e n t o s e, mais ainda, as p o l í t i c a s salarial e de
emprego, tidas c o m o p r ó p r i a s da política económica. Enfim, é
muito recente no p a í s a u t i l i z a d o g e n e r a l i z a d a do c o n c e i t o de
seguridade social, para e f e i t o s de urna d e s i g n a c a o positiva e
a m p i a no c a m p o de m e c a n i s m o s de m a n u t e n c a o e r e i n t e g r a d o direta
e indireta da renda, c o n c e i t o que p r e t e n d e superar as c o n c e p c o e s
estreitas de seguro social. Obviamente, essa ausencia de
densidade no Brasil do c o n c e i t o de Visitare S t a t e reflete, entre
multas coisas, o perfil e características adquiridas pelas
p o l í t i c a s sociais, principalmente seus reduzidos efeitos, seus

1/ Cf . Uanderley G u i l h e r m e d o s SANTOS, G l d a á a a i a 6 JuStisa: a


política social na ordem b r a s i l e i r a . Rio de Janeiro, Campus,
1979, e x a m i n a a p o l í t i c a social brasileira segundo c o n c e i t o s e
p a r á m e t r o s do N.S.
g/ Cf. P e d r o L u i s B a r r o s S I L V A , ettacis á saúde como e q I Í L Í C S
aQYEEOafflealal Campiñas, U N I C A M P , 1984. Sonia Mirian DRAIBE,
"0 padrao de protecao social brasileiro: desafios á
democrat i z a d o " , in S o á l i S S CSDiUDtUCal, vol.8, n e 2, p. 13-
19, Curitiba, IPARDES, 1986.
87

baixos graus de eficacia e e f e t i v i d a d e s o c i a i s . A-final, a noció


de Estado de Bem-Estar Social é fortemente impregnada de
conteúdos s o c i a l m e n t e positivos, parecendo estranho que fosse
utilizada para dar conta dessa nossa realidade de miseria,
pobreza, sxclusao social. Além disso, a q u e l s ausencia reflete,
também, a própria a r m a d o institucional e financeira da política
social: a m u í t i p l i c i d a d e d a s c o n t r i b u i d a s e fundos sociais, a
f r a g m e n t a d o da m á q u i n a a d m i n i s t r a t i v a , m a r c a d a por s u p e r p o s i c o e s
e pela pouca t r a n s p a r e n c i a , a opacidade d o g a s t o social - esta é
urna realidade institucional-administrativa que pouco apoio e
concreticidade oferece a um tratamento u n i t a r i o como o sugerido
pelos c o n c e i t o s de M a l f a r a State ou profcetao s o c i a l . Também no
plano simbólico, estao a u s e n t e s as n o e o e s mais integradas e
mobi 1 izadoras da política social. A s u s t e n t a d o ideológica das
lutas pela extensao dos d i r e i t o s sociais, pela raaior justica e
eqüidade, ou pelos a s p e c t o s mais r e d i s t r i b u í i v o s da a d o social
do Estado, faz-se predominantsmente de forma parcelizada e
categorizada das demandas, tanto quanto d o s demandantes, mesmo
quando, no período recente, essas d e m a n d a s foram um pouco mais
aglutinadas e intermediadas por p r o g r a m a s e acoes político-
- p a r t i d á r i a s ou a t r a v é s das a g e n d a s de n e g o c i a d o sindical.

Em tais c i r c u n s t a n c i a s , nao é de se e s t r a n h a r que os estudos


e debates sobre as p o l í t i c a s sociais no Brasil tenham adquirido
forte tonalidade negativa, r e f e r i d o s a uta o p o s t o - o U»1faro
S t a t e - tomado, s u p o s t a m e n t e , como m o n o p o l i o da r e a l i d a d e nórdica
e inglesa, como filho dileto da s o c i a l - d e m o c r a c i a européia e, no
plano da literatura, como e s p e c i a l i d a d e a n g l o - s a x a no campo da
social polley. 0 "caso b r a s i l e i r o " e as r a r e f e i t a s r e f e r e n c i a s a
países da regiao latino-americana assumem, entao, as
características de casos de um n a o - d e s e n v o l v i m e n t o do Estado do
Bem-Estar Social ou, na melhor das hipóteses, de casos
particulares, "anómalos", dotados de tal especificidade, que
difícilmente poderiam ser t o m a d o s como v a r i a n t e s de tendencias
gerais, ou, entao, i n t e g r a n t e s de um outro p a d r a o - entre outros
históricamente constatados - de formado e implementado dos
sistemas de protecao social, que tem acompanhado o
d e s e n v o l v i m e n t o das s o c i e d a d e s e e c o n o m í a s modernas, assentadas
sobre o trabalho a s s a l a r i a d o e sobre a d i n á m i c a c a p i t a l i s t a do
mercado.

Entretanto, os filoes mais ricos da hoje vasta literatura


sobre o Vialfara 8tata tem a p o n t a d o exatamente para o fato de que
- urna vez t r i l h a d o o fértil c a m i n h o dos e s t u d o s c o m p a r a d o s - é
possível apreender o Estado Protetor menos como a concret i z a d o
de programas sociais demócratas do pós-guerra, antes como
importante elemento estrutural das economías capitalistas
contemporáneas, urna d e t e r m i n a d a forma de a r t i c u l a d o entre o
Estado e o mercado, que se m a n i f e s t a ao longo do d e s e n v o l v i m e n t o
cap it a l i s t a .

Por outro lado, essa mesma literatura, ao se examinar


comparativamente os p r o c e s s o s h i s t ó r i c o s de f o r m a d o do Ua!fara
8tata em diversos países, cora diferentes graus de
desenvolvimento, admitiu e concebeu distintos padroes, que
88

marcaran) a c o n s o l i d a c a o dos c o n t e m p o r á n e o s E s t a d o s do Bem-Estar


Social. Tendencias e p a d r o e s que e x p r e s s a m r a í z e s e condicoes
históricas distintas, é claro, e que se m a n i f e s t a m em v a r i a c o e s
das c o m p l e x a s d i m e n s o e s da p r o t e c a o social, seja no que tange ás
relacoes de i n c l u s a o / e x c l u s a o que o s s i s t e m a s abrigam, seja no
que c o n c e r n e a seus a s p e c t o s r e d i s t r i b u t i v o s , seja, finalmente,
no que se refere ás s u a s r e l a c o e s com o sistema político. Por
isso mesmo, aquele forte componente valorativo positivo que
parecería estar e m b u t i d o no p r ó p r i o c o n c e i t o de Mtlfir* Btatl
pode ser reavaliado, a b r i n d o a p o s s i b i l i d a d e de se pensar em
padroes mais progressistas, assim como em formas mais
c o n s e r v a d o r a s de e d i f i c a d o do "Estado Social".

Exatamente o que essa literatura tem mostrado é que o


Welfare S t a t e pode ser m a i s u n i v e r s a l i s t a , institucionalizado e
estatizado, em a l g u n s casos, ao passo que, em outros, mostra-se
mais p r i v a t i s t a e residual; m a i s g e n e r o s o na cobertura, assim
como na diversificacao dos beneficios e servicos sociais
d i s t r i b u i d o s em uns; m a i s s e l e t i v o e a s s i s t e n e i a l i s t a em outros;
mais infenso aos m e c a n i s m o s e dinámica político-partidaria e
eleitoral; em certas circunstancias, mais "politizado" e
c 1 i e n t e l i s t i c a m e n t e u t i l i z a d o em outras. Em d e t e r m i n a d o s casos e
padroes, foi capaz de p r a t i c a m e n t e e x t i r p a r a pobreza absoluta,
garantindo urna renda mínima a todos quantos nunca lograran)
integral—se via mercado e salario; em outros, tem deixado
relativamente a descoberto e d e s p r o t e g i d o s os bolsoes ou as
carnadas m a i s p o b r e s da p o p u l a d o .

No que tange ao financiamento e ao gasto social, as


diferencas tampouco deixam de se manifestar. Em geral, os
sistemas tendem a ser f i n a n c i a d o s por c o n t r i b u i c o e s sociais de
empregados e empregadores, mas os pesos relativos dessas
contribuicoes, assim como a participado do Estado no
f i n a n c i a m e n t o d o sistema, variam bastante, quando se considera»
d i f e r e n t e s g r u p o s de p a í s e s . Em relacao ao gasto social, é certo
que t e n d e n c i a s g e r a i s de e l e v a c a o c o n t i n u a d a tem-se manifestado,
desde o pós-guerra, na maioria dos casos, respondendo,
principalmente, ás elevadas taxas de c r e s c i m e n t o (em número e
v a l o r ) das a p o s e n t a d o r i a s , aos c r e s c e n t e s g a s t o s com a atencao á
saúde (notadamente a h o s p i t a l a r ) e, mais r e c e n t e m e n t e , a elevacao
dos gastos com os e s q u e m a s de seguro-desemprego. Entretanto,
também nesse plano, longe estao os p a í s e s de apresentarem modelos
uniformes, o que se c o n f i r m a , hoje, tanto pelos diferentes
impactos que sofreram com a c r i s e e c o n ó m i c a atual, quanto pelas
distintas r e a c o e s e a j u s t a m e n t o s levados a c a b o por g o v e r n o s de
o r i e n t a d o política c o n s e r v a d o r a e s o c i a l i s t a e s o c i a l - d e m o c r a t a .

Também no plano institucional, a montagem do aparelho


burocrático-administrativo de s u s t e n t a d o das p o l í t i c a s sociais
obedeceu lógicas d i v e r s a s e, por isso m e s m o , suas atuais faces
sao diferentes. Se há a q u e l e s relativamente bem-organizados,
leves e ágeis, g o z a n d o de alto grau de r a c i o n a l i d a d e , a realidade
p r e d o m i n a n t e parece ser a de g i g a n t e s c a s máquinas, marcadas por
incoeréncias, altamente burocratizadas e feudal izadas,
respondendo muito m a i s a i n t e r e s s e s e b a r g a n h a s c o r p o r a t i v o s que
89

a p a r á m e t r o s m a i s g e r a i s de r a c i o n a l i d a d e politica, de j u s t i c a e
e q U i d a d e soc ial .

Certamente, nao se t r a t a , na l i t e r a t u r a i n t e r n a c i o n a l , de
t a o - s o m e n t e i d e n t i f i c a r e c o n s t a t a r semel b a n c a s e diferencas. A
t e n t a t i v a é, sobretudo, a de avanzar no c a m p o da t e o r i z a d o , de
m o d o a p o s s i b i l i t a r a c o n s t r u c a o mais c o n s i s t e n t e de " m o d e l o s " ou
padroes de f o r m a d o e desenvolvimento dos modernos sistemas de
p r o t e c a o social r e l a c i o n a d o s com d e t e r m i n a n t e s e c o n ó m i c o s , s ó c i o -
-culturais e políticos, c a p a z e s de o f e r e c e r g r a u s c o n f i á v e i s de
explicado para a v a r i a d o das tendencias detectadas ñas suas
complexas dimensoes.

Muito embora seja e s t e um e s f o r c o ainda em realizado,


carente ainda de resultados mais definitivos, parece-nos
permitir, ou p e l o m e n o s s u g e r i r , a p o s s i b i 1 i d a d e de r e a v a l i a r o
nosso "caso". Muitas daquelas características que pareceriam
compor a especificidade irredutível d o s i s t e m a brasileiro de
políticas sociais podem ser repensadas, a luz dos estudos
i n t e r n a c i o n a i s s o b r e p a d r o e s de f o r m a d o , d e s e n v o l v i m e n t o e c r i s e
do M e l g a r e S t a t o . Em o u t r a s p a l a v r a s , p a r e c e - n o s ser possível,
hoje, interrogar a literatura teórica e histórica sobre o
assunto, para ai b u s c a r i n s t r u m e n t o s a n a l í t i c o s e s u g e s t o e s de
como pensar um determinado padrao de desenvolvimento e
c o n s o l i d a d o do ifcafce num p a í s de c a p i t a l i s m o t a r d í o c o m o
o brasileiro, que m o l d o u a face mais c o m p l e t a do seu s i s t e m a de
p r o t e c a o social sob a è g i d e de um r e g i m e a u t o r i t a r i o , nos q u a d r o s
de um m o d e l o e c o n ó m i c o c o n c e n t r a d o r e s o c i a l m e n t e e x c l u d e n t e .

Nesta sedo, b u s c a r e m o s e x a m i n a r os q u a d r o s teóricos nos


quais se tem d e s e n v o l v i d o os e s t u d o s s o b r e o Melíara State.
Nossos objetivos sao bastante delimitados. Em nivel dos
argumentos teóricos expostos pelas diferentes correntes, tratamos
de identificar o c o n j u n t o de d e t e r m i n a n t e s que p e r m i t i d o - ou
nao - a f i r m a r a p e r t i n e n c i a do t r a t a m e n t o d a s p o l í t i c a s sociais
brasileiras com a s c a t e g o r í a s que tém s i d o utilizadas para a
compreensao do M e l g a r a Sfeafee. Em nivel de h i p ó t e s e s e relacoes
mais precisas, b u s c a m o s i d e n t i f i c a r a q u e l a s que o f e r e c e m e f e t i v a
ancoragem empírica para o tratamento do caso nacional.
Finalmente, examinando algumas tipologías produzidas pelos
estudos internacionais comparados, t r a t a r e m o s de v e r i f i c a r sua
p e r t i n e n c i a para o e s t u d o do c a s o b r a s i l e i r o .

t E a a á H B e@EEB0fc.ss i0È.GEaEQÈ.BÈ.itfaa a a t a a a sEiase


Q sttesosSe de "HBÍÍBEO ifeafce"

É certo que o p r ò p r i o c o n c e i t o de Wolíoro Ifcati admite


variacoes, segundo as c o r r e n t e s t e ó r i c a s a que se filiam seus
estudiosos. Para e f e i t o s de e c o n o m i a de e x p o s i d o , a p r e s e n t a m o s ,
de inicio, algumas definicoes correntes para, posteriormente,
90

e x a m i n a r m o s as v a r i a c o e s que podem contemplar, segundo distintas


t e n d e n c i a s de i n t e r p r e t a d o .

Para Briggs, o W e l f a r e S t a t * é "C...3 um estado no qual se


usa d e l i b e r a d a m e n t e o poder o r g a n i z a d o (através da política e da
administrado) num e s f o r c o p a r a modificar o dogo das forcas do
mercado em pelo m e n o s tres d i r e c o e s : primeiro, garantindo aos
individuos e ás familias, urna renda mínima, i n d e p e n d e n t e m e n t e do
valor de m e r c a d o de seu t r a b a l h o ou de sua p r o p r i e d a d e ; segundo,
restringindo o arco de inseguranca, colocando os individuos e
familias em c o n d i c o e s de fazer frente a certas "contingencias
sociais" (por e x e m p l o , a doenca, a velhice e a d e s o c u p a d o ) que,
de outra forma, c o n d u z i r i a m a c r i s e s individuáis ou familiares; e
terceiro, a s s e g u r a n d o que a t o d o s os cidadaos, sem d i s t i n t i ó de
•tatú* ou classe, sejam o f e r e c i d o s os mais altos p a d r o e s de urna
gama r e c o n h e c i d a de s e r v i c e s s o c i a i s " . 3/

Do ponto de vista mais s u b s t a n t i v o das p o l í t i c a s envolvidas


na noció do W e l f a r e State, a t r a d i c a o anglo-saxa em geral aponta,
desde Beveridge, para a q u e t a s d i r e c i o n a d a s a: 1) garantia de
renda (income maintenance); 2) saúde (health); 3) educacao
(education); e 4) h a b i t a c i o (housing). C o n s i d e r a n d o a seguridade
social como o c o n j u n t o das a c o e s referidas á previdencia, á
assistincia social e á saúde (mesmo quando nao vinculada a
mecanismos contributivos), a O E C D vem a d o t a n d o urna definicao de
Welfare State que inclui, além da seguridade, as políticas
e s t a t a i s para a e d u c a c a o e a h a b i t a c i o .

Chamando a atencao para os aspectos tendencial mente


u n i v e r s a l i s t a s das p r á t i c a s de W e l f a r e , Uilenski 4/ trabalha com
a seguinte d e f i n i c a o : "A essencia do W e l f a r e S t a t e é um padrao
m í n i m o - g a r a n t i d o pelo Estado - de renda, alimentacio, saúde,
alojamento e instrucao, a s s e g u r a d o a qualquer c i d a d i o como um
direito p o l í t i c o e nio como b e n e f i c e n c i a " . 5/

Tomadas em seu conjunto, essas d e f i n i c o e s 6/ retem alguns


e l e m e n t o s que valem a pena s u b l i n h a r . P r i m e i r a m e n t e , a referencia
á acao estatal na o r g a n i z a c i o e imp 1ementacao d e s s a s políticas,
independentemente do grau em que se efetiva a participado do
Estado em cada urna délas. Em s e g u n d o lugar, e em decorrencia,
está envolvida, na c o n c e p c i o do W e l f a r e 8tate, urna determinada

3/ Cf. A. BRIGGS, "The W e l f a r e State in historical perspective"


in Archiygg E u r g e g g o n e s sjg Sociglggig, n.S, 1961. p.258.
3/ Cf. H.L. WILENSKI, Ihe Welfare State and Eaualita- Berkeley,
U n i v e r s i t y of C a l i f o r n i a Press, 1975, p. XIII.
5/ Ibid, P . X I I I .
6/ M u i t o s sao os a u t o r e s que assinalam o caráter culturalmente
comprometido das definicoes de Welfare propostas por
estudiosos ingleses, as quais nio ajudariam a c o m p r e e n d e r o
desenvolvimento e as características de outros tipos de
E s t a d o s de B e m - E s t a r S o c i a l . Cf. N.G.S. KINI, " A p p r o a c h e s to a
theory of c o m p a r a t i v e w e l f a r e policies", in S. AYAR, org.
Perseecliyes gn ibe Welfare State, Bombain, Manaktalas, 1966.
91

re1 a s a o Estado-mercado, na qual o priraeiro tende a alterar o


l^vjre_mpvimentq, assim como os resultados s o c i a l m e n t e a d v e r s o s do
segundo. .Em terceiro lugar, está a noca o de substituido da
v renda, quando esta é p e r d i d a temporaria ou p e r m a n e n t e m e n t e , d a d o s
os "riscos" n o r m á i s p r ó p r i o s das e c o n o m í a s de mercado: a perda da
capacidade de trabalho por condicoes de velhice, doenca,
maternidade, ou a situado de desemprego. Mas, também
- principalmente na tradido anglo-saxa - a manutendo ou
integrado da renda, face ao patamar mínimo considerado
s a t i s f a t ó r i o para a t e n d i m e n t o das n e c e s s i d a d e s s o c i a i s vitáis dos
individuos e das familias: ou seja, contemp1am-se, também,
aqueles que estao fora do mercado ou vinculados a ele
marginalmente. Nest o acepcao, as p o l í t i c a s de M a l f a r a tém como
referencial, menos o trabalhador contributivo, antes o c o n j u n t o
dos cidadaos; por sua ves, este tea nelas a garantía do e x e r c i c i o
de um direito e nao a expressao de urna ado benevolente do
Estado. Direito social, no caso referido ás n e c e s s i d a d e s v i t á i s
socialmente c o n s i d e r a d a s : a a l i m e n t a d o , a h a b i t a d o , a at ene ao á
saúde, a educado - núcleo duro ou face predominante, na
c o n c e p d o de Titmus Zf dos modernos E s t a d o s de Bem-Estar S o c i a l .

Assim expressas, essas definieoes constituem, ainda,


instrumento a n a l í t i c o s u f i c i e n t e para n o s c a p a c i t a r a tratar as
políticas sociais no Brasil através da categoría de Ualfara
Stata. Se, de um lado, a referencia substantiva ás atoes
c o n c r e t a s do E s t a d o poderia tentar-nos afirmar sua pertinencia, a
referencia ás práticas de lncona nalntananca, referidas aos
direitos básicos da cidadania, parece remeter a um quadro
b a s t a n t e estranho á r e a l i d a d e brasileira. Entretanto, há que se
considerar que essa d i m e n s a o do U a l f a r a S t a t a nao apenas esteve
ausente ao longo de toda sua historia, como parece ser um
componente que caracteriza muito mais um determinado padrao,
assim como t e n d e n c i a s r e c e n t e s dos E s t a d o s de Bem-Estar Social.
Para examinar essa hipótese, parece-nos, entao, necessário,
recuar para um plano m a i s geral de discussao, identificando, ñas
grandes correntes teóricas, as solucoes que se tratou de
encontrar para as s e g u i n t e s questoes: qual a natureza do Estado
de Bem-Estar Social nos quadros do Estado e da economía
capitalistas contemporáneos? Que razoes explicam sua e m e r g e n c i a ?
Quais os p r i n c i p á i s d e t e r m i n a n t e s de sua expansao, ritmo de
t r a n s f o r m a c o e s e formas r e c e n t e m e n t e a d q u i r i d a s ? P a r e c e - n o s que,
de posse dessas respostas, será possível extrapolar os c o n t e ú d o s
mais d e s c r i t i v o s da n o d o de Wal f are Stata, avantando em d i r e d o
a d e f i n i e o e s mais u n i v e r s a i s .

É bastante recente o esforco e x e r c i t a d o no c a m p o da teoria


sociológica e da teoria política, visando á i n t e r p r e t a d o teórica
das políticas s o c i a i s dos Estados c o n t e m p o r á n e o s . Até há bem
pouco tempo, o debate científico sobre a política social foi
dominado por j u r i s t a s e e c o n o m i s t a s . A i n t e r v e n d o dos s o c i ó l o g o s
e c i e n t i s t a s p o l í t i c o s d i r i g i u - s e antes para influir na p r o d u d o
legislativa que para avancar na c o m p r e e n s a o c i e n t í f i c a que sobre

z/ Cf. R. TITMUS, Essass SO the UelíaCK State. London, Alien &


Unwin, 1963.
92

ela incidem. Desde o final dos anos 70, entretanto, verifica-se,


nesse ámbito, um e m p e n h o m a i s decidido, envolvendo número já
s i g n i f i c a t i v o de t r a b a l h o s e p e s q u i s a s , assim como o esforco de
alguns autores, tentando c a p t a r e sistematizar as tendencias
teóricas que o r i e n t a m a q u e l e s t r a b a l h o s .

Talvez seja de J e n s Alber a producao m a i s importante, que


tratou de explicitar correntes teóricas e hipóteses de
verificado empírica relacionadas á genese e á expansao do
Uelfare State 8/ S e g u n d o e s s e autor, é possível identificar
quatro grandes c o r r e n t e s t e ó r i c a s de i n t e r p r e t a d o do Uelfare
State. A principal linha de d e m a r c a d o é a que coloca, de um
lado, os modeles e l u n a l i s t a s e, de outro, os modelos m a c H i s t a s -
Por sua vez, cada urna d e s s a s orientacoes, segundo Alber, divíde-
se em dois t i p o s de a b o r d a g e m : a f U Q C I D D a l i s t a e a que opera com
t B B E i a s de C B O f l l l Q < c o n f 1 i t u a l i s t a , a partir de agora).

Os Elunalistas concebem a i n s t i t u i d o do U e l f a r e como um


prodtlío geral dos p r o c é s s o s de c r e s c i m e n t o e diferenciado que
ácompanham a modernizado da sociedade. Na sua ' vérsao
fUQCÍQDaliSta, as políticas sociais sao relacionadas ás.
exigencias impostas pelo aumento e generalizacao dos. riscos^
c o n s e q U e n t e s dos p r o c é s s o s de i n d u s t r i a l i z a c a o e u r b a n i z a c a o . Na
sua yecteote t e m í l i t u a l i s i a , o U i l f a r e B t a t e expressa demandas
crescentes, a l i m e n t a d a s p e l o s p r o c é s s o s de m o b i l i z a c a o social e
política, assinalando-se o significado dos direitos de
associacao, assim c o m o a d e m o c r a t i z a c a o do direito ao voto.

Para os fflarxistag, a p o l í t i c a social é um produto específico


do desenvolvimento capitalista, indispensável para garantir a
acumulacao de capital, assim c o m o para regular os c o n f l i t o s de
c l a s s e . Na sua v e r s a o fun£igr¡al¿§ta, entende-se a política social
como exigencia do d e s e n v o l v i m e n t o económico, enfatizando-se a
ameaca que a e x a c e r b a d o da e x p l o s a o capitalista impoe sobre a
r e p r o d u c a o da forca de t r a b a l h o . Na sua t r a d u c a o conflitualist3,
embora considerando as transformacoes estruturais, o
d e s e n v o l v i m e n t o da p o l í t i c a social é remetido antes aos protestos
c o l e t i v o s e á luta de c l a s s e s .

Marxistas e pluralistas que trabalham na tradicao do


conflito podem p r i v i l e g i a r as demandas o r i g i n a d a s "de baixo"
isto é, a a f i r m a d o das r e i v i n d i c a c o e s do m o v i m e n t o o p e r a r i o
privilegiar as iniciativas "do alto", as que expressariam o
movimento das e l i t e s ou s e t o r e s dominantes na defesa do próprio
poder.

A partir dessas g r a n d e s linhas, Alber constrói um quadro das


p r i n c i p á i s a n á l i s e s do U v l f a r * S t a t e (Ver Q u a d r o i). Como todas
as c1assificacoes, esta t a m b é m admite c o n t e s t a c o e s , seja por
esquematismos, seja pela c o n h e c i d a d i f i c u l d a d e de identificar,
nos autores, um ú n i c o fator e x p l i c a t i v o . E n t r e t a n t o , parece-nos
interessante r e p r o d u z í - 1 a, para melhor identificar os tipos de

i/ Cf. J. ALBER, Dalla cacita alio stato sotiale. Bologna, II


Mu 11 no, 1986.
93

euaDRO i 5/

HOCELOS FUNCIONALISTAS MODELOS CONFLITUALISTAS


Exigencias s i s t e s á t i c a s da I n t e g r a d o e Controle Social
IndustrialI2ACJO ( c a p i t a l i s t a s

Sot> pressao da p e r i f e r i a Por i n i c i a t i v a do centro


( P o l í t i c a Social de "baixo") ( P o l i t i c a Social do " a l t o " )

Tradúao Dukheiminiana Tradísao Ueberiana

Reacao ás novas foreas de vida e aos problenas Reatao á denocratizaclo e á o r g a n i z a d o dos Reacao ao d e d í n i o de l e -
gerados pela nodernizacao ( i n d u s t r i a l i z a d o , trabalhadores. g i o i t i d a d e das é l i t e s po-
urbanizacao, oi-ferenciacao) e pelo d e d í n i o líticas.
funcional dos sisteoas t r a d i c i o n a i s de seguri- HARSHALL BAIER
dade
( D i r e i t o s Sociais coso consegüencia da i n s - (Estrategia de legitima -
ACHINGER t i t u c i o n a l i z a d o do papel do cidadao). cao e controle dos grupos
HQDELOS dominantes e de seus apa-
PLURALISTAS ratos a d m i n i s t r a t i v o s ) .

HILENSKY/LEBEAUX HE1HANH GQLDTHORPE RIHLINGER

(Reacao á questio ope- (Resultante dos ob- (Exigencia de l e g i t i i a c a o


r á r i a e á organizacáo j e t i v o s e dos con - e ideología das e l i t e s po
do soviaento s o c i a l ) . f l i t o s entre grupos l í t i c a s no contexto das
sociais e i n d i v i - i n s t i t u i c o e s e dos p r o b l i
duos) . aas específicos da indus-
t r i a l i z a d o e da n o b i l i z g
GE0R6E cao).

(Redefinicao dos problemas s o c i a i s em consg


qlléncia do alargaoento do sufragio e do es-
forco do novioento o p e r a r i o ) .

HODELOS INTEGRADOS - PETER FLORA

Reacao á p o l i t i z a d o dos problenas da aodernizacao, variável segundo a e s t r u t u r a organizativa envolvida e aberta a


diversas solucoes, segundo as c a r a c t e r í s t i c a s i n s t í t u c i o n a i s e á estrutura organizativa do Estado.
94

QUADRO I (continuado)

TRADICAO NARXISTA
Tutela da acuoulado c a p i t a l i s t a e t e n t a t i v a Programas de p a c i f i c a d o e de c o n t r o l e Programas de q u a l i f i c a d o
do Estado de c o r r i g i r os e f e i t o s negativos que seguen a exasperado dos c o n f l i t o s de impostos pelos interesses
classe. do Estado.

OFFE KORPI HABERNAS/OFFE VOBRUNDA


NAKR/OFFE
LENHARDT/OFFE (Gradual e l i m i n a d o dos problemas A assuncao e s t a t a l das (fieado social i n t e g r a t i -
de seguridade devidos á e x p l o r a d o tarefas sociais para en- va necessària para a d e f j
(0 Estado t u t e l a a reprodu- gratas ao crescimento do poder da frentar as disfuncoes do sa do poder p o l í t i c o so-
cao ameacada da (orea de d a s s e operaría en conseqdéncia da capitalismo c r i a novos der bre as organizacoes
trabalho, regula a p a r t i c i - organizado sindical e p o l í t i c a ; modelos e legitimado dos trabalhadores; depen-
p a d o no processo produtivo p o l í t i c a social cono resultado que, por sua vez, impoem dencia do Estado f i s c a l
e persegue urna orden de das relatoes de f o r t a das d a s s e s ) un naior comproaisso so- em r e l a d o á acumulado
prioridade t i p i c a do s i s - cial . capitalista).
tena c a p i t a l i s t a , dispensan
do medidas pacificadoras de
p o l í t i c a s sociais aos gru-
pos providos de capacidade
de l u t a ) .

H0DE- HUtLER/HEUSQSS O'CONNOR PEVEN/CLOUARD


LOS (Operando na qua- (0 crescimento do ( P o l í t i c a Social cono meio de p a r t i -
(NEQ) lidade de centro setor monopolista cipacao/controle do protesto c o l e t i -
HAR - ideal do capita - exige a s o c i a l i z a vo provocado pelos c i c l o s economi -
XIS - lismo, o Estado d o dos custos do eos do c a p i t a l i s m o ) .
TAS t u t e l a a reprodu- trabalho e produz
cao ameacada da excesso de capaci GINSBURGH
torga de traba - dade e de forca (Controle social dos t r a b a j a d o r e s
lho ( i s t o é, a de trabalho para que seguem a emergencia dos s i n d i c a -
producao de plus- cuja p a c i f i c a d o tos m i l i t a n t e s e da o r g a n i z a d o p o l i
v a l i a ) . E estabi- torne-se necessá- t i c a de d a s s e operaría. A garantía
l i z a a acumula- Tía a p o l í t i c a SQ e s t a t a l da subsistencia absolve con-
coes. cial). temporáneamente funcoes pacificado -
ras e d i s c i p l i n a r e s ) .

HOCELOS INTEGRADOS - GOUGH

(0 desenvolvínento c a p i t a l i s t a c r i a problemas e provoca c o n f l i t o s de d a s s e favorecido pela m o b i l i z a d o s i n d i c a l dos


trabalhadores, pela r e l a t i v a autonomía do Estado e pela sua c e n t r a l i z a d o (en parte devido á intensidade dos c o n f l i t o s ,
ñas, tamben, herdada pelo absolutismo). Tudo isso torna prováveis as reacoes públicas no campo s o c i a l ) .

Fonte: Jens AL8ER, OP. c i t .


»/ Veja-se b i b l i o g r a f i a referente a este quadro ao f i n a l do Capitulo.
95

interpretacoes em niveis mais específicos de explicacoes. Ao


fazi-lo, nosso interesse é m u i t o m e n o s o e x a m e de cada autor
citado (alguns dos quais reiativamente desconhecidos), roas,
antes, o exame dos argumentos desenvolvidos, de m o d o a d e s t a c a r
o s e l e m e n t o s s i g n i f i c a n t e s de cada q u a d r o a n a l í t i c o

P a r a os e l u r a l i § t a § f y n c i o Q a l i s t a s , b a s i c a m e n t e v i n c u l a d o s á
tradicao durkheirniniana (Uilenski, Lebeaux, Accinger), as
instituicoes do M a l f a r e c o n s t i t u e m o p r o d u t o de urna crescente
n e c e s s i d a d e de t u t e l a s o c i a l , n a s c i d a com a i n d u s t r i a l i z a c a o e a
urbanizado, que se e x p r e s s a a t r a v é s de p r o c e s s o s de m o b i l i z a c a o
e organizado, os quais, ao serem respondidos, redundam em
j>oteneiacao ^da burocracia estatal. Tal necessidade deriva,
sobretudo, da s e p a r a d o d o s p r o d u t o r e s d o s m e i o s de p r o d u c a o , da
separado entre a renda individual e a familiar e do
enfraqueciroento dos vínculos de parentesco e de vizinhanca
( c o n s e q ü i n c i a da m i g r a d o i n t e r n a e da u r b a n i z a c a o ) . Por sua vez,
os p r o c e s s o s de o r g a n i z a d o sao a l i m e n t a d o s p e l o a l a r g a m e n t o da
oportunidade de c o m u n i c a d o e a s s o c i a r l o ñ a s g r a n d e s e m p r e s a s e
cidades, ao m e s m o t e m p o em que c r e s c e o p o t e n c i a l de c o n t r o l e do
Estado, apoiado na crescente m o b i l i z a c a o de recursos que o
pròprio desenvolvimento econòmico possibilità. Finalmente, também
a consciincia (individual e coletiva) das crescentes
o p o r t u n i d a d e s de r e a l i z a d o das a s p i r a c o e s e r e i v i n d i c a c o e s r e d u z
a c a p a c i d a d e de s u p o r t a r a s c a r e n c i a s m a t e r i a i s , e s t i m u l a n d o as
demandas por s e g u r i d a d e social . N e s s e nivel de formulado, a
teoria da m o d e r n i z a d o ve, c o m o geral e i n e x o r á v e l , o processo
que c o n d u z ao s u r g i m e n t o e d e s e n v o l v i m e n t o do E s t a d o do B e m - E s t a r
Social.

Também os funeionalistas marxistas consideram a política


social como resultante do desenvolvimento sòcio-econòmico,
especificada, entretanto, como e x i g e n c i a do m o d o de producao
c a p i t a l i s t a . D a d a s as c o n t r a d i c o e s e n t r e t r a b a l h o e a c u m u l a d o no
processo produtivo capitalista, a i n t e r v e n c a o social do E s t a d o é
inevitável e, ao m e s m o t e m p o , c o n t r a d i t o r i a m e n t e l i m i t a d a : para
garantir a p r o d u c a o da m a i s - v a l i a , é n e c e s s à r i o que o Estado
g a r a n t a a r e p r o d u c a o da forca de t r a b a l h o , s e m p r e que esta e s t e j a
sob ameacas a d v i n d a s da i n t e n s i f i c a c a o da a t i v i d a d e produtiva.
T a m b é m para a d i n a m i z a c a o d o s m e r c a d o s , os sistemas públicos de
transferencia (salario indireto) funcionam como protecao á
acumulacao. Esta, porém, r e q u e r , além d i s s o , a "paz s o c i a l " , o
que s i g n i f i c a a i n s t i t u i c a o de um s i s t e m a de c o n t r o l e sobre as
classes trabalhadoras, de m o d o a m a n t e - l a s d e n t r o dos limites
toleráveis á est ab i 1 i z a c a o do movimento de acumulacao
capitalista. Tal combinacao contraditória de elementos de
"assisténcia social" e controle, p o r p a r t e do E s t a d o (Mili ler e
Neususs), é explicitada, em O ' C o n n o r , c o m o c o n t r a d i c a o e n t r e as
exigencias de acumulacao e legitimado, ñas condicoes do
c a p i t a l i s m o m o n o p o l i s t a , a t r a v e s s a d o por c r i s e s de s u p e r p r o d u c a o ,
realizacao e pelo desemprego. Em face d e s s e s p r o c e s s o s , o E s t a d o
é levado a d e s e n v o l v e r p o l í t i c a s de s u s t e n t a d o da renda e,
assim, dinamizar mercados e manter graus adequados de
legitimado. Mas, o crescimento do setor monopolista exige,
também, a socializacao d o s c u s t o s de r e p r o d u c a o da forca de
96

trabalho, em p a r t i c u l a r de um p r o c e s s o de f o r m a c a o p r o f issijDnal,
"a" p a t a m a r e s c r e s c e n t e s de q u a l i f i c a c a o , „ c o e r e n t e s com os altos,
n i v e i s ' de produt i v i d à d e . Entao, além de gastos sociais.
tradicionais, o setor monopolista estimula o "crescimento do
capital social, a c e n t u a n d o as c o n t r a d i c o e s e n t r e a s . f u n c o e s do.
Estado, que se m a n i f e s t a m c o m o c r i s e fiscal no q u a d r o , m a i s a m p i o
de c r i s e do p r ò p r i o E s t a d o . .

Nesse quadro analitico funeionalista, tanto os pluralistas


q u a n t V ~ os marxistas nao negam, certamente, que os conflitoV
•políticos atravessam o desenvolvimiento d a s políticas sociais.
Entretanto, estas sio entendidas, fundamentalmente, como acao
preventiva, urna quase n e c e s s i d a d e s i s t è m i c a para conservacao e
desenvolvimento da sociedade, com consideráveis graus de
i'nexorabil i d a d e .

A i n s i s t e n c i a de a u t o r e s que t r a b a l h a m na v e r t e n t e da teoria
d9 EQQÜlitS é exatamente a de nao ser possível deduzir
diretamente a " r e a c a o " d o E s t a d o - no p l a n o de a c a o social - da
estrutura sòcio-econòmica, muito embora esta deva ser
considerada. Somente a " i n t e r p r e t a c a o " que a s o c i e d a d e faz da
realidade sòcio-econòmica pode transformar as exigencias
estruturais em n e c e s s i d a d e s e d e s a f i o s p o l í t i c o s que reguerem,
estes sim, " urna respostá institucional. A interpretacao, a
"traducao" de um p r o b l e m a social que vai p r e v a l e c e r no campo
p o l í t i c o d e p e n d e do é x i t o d a s l u t a s pela p r ò p r i a d e f i n i c a o . Lutas
que se p r o c e s s a m na SQCiejJadg, nao c o n c e b i d a em t e r m o s g e n é r i c o s
e sim considerando as r e l a c o e s de forca entre seus varios
segmentos, que p e r s e g u e ® obje' i v o s c o n f l i t i v o s ou c o n t r a d i t ò r i os
(goldthorpff>.
i-.. m

0 t r a b a l h o de M a r s h a l l expoe, claramente, essa tradicao


c o n f 1 i t u a l i s t a . Para e s t e a u t o r , a p o l í t i c a social c o r r e s p o n d e ao
ú l t i m o e s t á g i o do longo p r o c e s s o de a f i r m a c a o d o s d i r e i t o s c i v i s :
a universalizacao e a institucionalizacao dos direitos civis e
políticos fornecem, aos grupos menos privilegiados, urna válida
plataforma para obter - g r a c a s á sua maior forca exercitada
enquanto eleitores -, em primeiro lugar, a garantia de
s u b s i s t e n c i a e, depois, a c o n s e r v a c a o de seu •titUl, mediante
t r a n s f e r e n c i a s estatais realizada "fora" do mercado.

Quando o movimento operário nega que a indigencia e a


p o b r e z a sejam m e r o s r e s u l t a d o s d o a r b i t r i o d o s g o v e r n a n t e s (ou do
destino) e r e d e f i n e o p r o b l e m a social a t r i b u i n d o - o a disfuncoes
estruturais do sistema, p a s s a a l u t a r por n o v a s f o r m a s de acao
social do E s t a d o e c o n s t i t u i - s e , assim, no p r i n c i p a l a p o i o que
sustenta o desenvolvimento do Meifara S t a t o (Heimann, Mie
George).

No campo marxista, a orientacao conf1 i t u a l i s t a também


explica a politica social pela forca crescente da classe
operária. Diferente dos pluralistas, o que se Poe em primeiro
plano de e x p l i c a c a o s a o a s r e l a c o e s de classe, assim como a
funcao de controle sobre os conflitos sociais embutida nos
s i s t e m a s de s e g u r i d a d e s o c i a l , o s quais, por o u t r o lado, reiteram
97

os m e c a n i s m o s de m e r c a d o . Certamente, essa tese geral admite


variacoes, modificacoes.

Por e x e m p l o , Walter Korpi, a i n d a que a t r i b u a o p r o b l e m a da


seguridade social á ordem econòmica capitalista, considera a
política social c o m o c a p a z de m o d i f i c a r s e u f u n c i o n a m e n t o e a
e x p l i c a pelo c r e s c e n t e p o d e r da c l a s s e o p e r á r i a . Vé o E s t a d o c o m o
um potencial agente de transformado social, cuja acào é
determinada p e l a s r e l a c o e s de forca e n t r e a s c l a s s e s . E quanto
maiores forem os recursos de p o d e r á disposicao da classe
opefáriar, mai'or a p r o b a b i l i d d e de que o E s t a d o s e j a l e v a d o a agir
ño s e n t i d o do i n t e r e s s e d o s t r a b a l h a d o r e s . O s r e c u r s o s de p o d e r a
que se r e f e r e sao, s o b r e t u d o , a o r g a n i z a d o s i n d i c a l , assim c o m o
a a s s o c i a c à o p o l í t i c a d o s t r a b a l h a d o r e s em p a r t i d o s s o c i a l i s t a s .
È a t r a v é s d e l e s que, no E s t a d o , os t r a b a l h a d o r e s a v a n c a m s o b r e a
f o r t a l e z a dos c a p i t a l i s t a s - a p r o p r i e d a d e p r i v a d a - i m p o n d o - l h e s
limites.

Também numa perspectiva "positiva", Gensburgh entende que,


ao cumprir a f u n d o geral de g a r a n t i r a r e p r o d u c i o da forca de
t r a b a l h o , os s i s t e m a s de s e g u r i d a d e s o c i a l , de um lado, e s t i m u l a m
o t r a b a l h o e, de o u t r o , m a n t i m sob c o n t r o l e o s g r u p o s que nao
participam do processo produtivo. Embora nao concebidos para
promover o interesse dos trabalhadores, os sistemas de
t r a n s f e r e n c i a s p ú b l i c a s nascem sob pressalo da m i l i t S n c i a s i n d i c a l
e dos p a r t i d o s o p e r a r i o s , os quais t e r m i n a m por constituir-se,
t a m b é m , no p r i n c i p a l foco de r e s i s t e n c i a á s t e n t a t i v a s de r e d u c a o
dos g a s t o s s o c i a i s do E s t a d o .

Numa outra perspectiva, Peven e C l o w a r d a r g u m e n t a m serem o s


sistemas de p r o t e c a o social um forte m e c a n i s m o de c o n t r o l e , que
se expandem ou se c o n t r a e m s e g u n d o as flutuacoes cíclicas da
economía capitalista, completando ou substituindo as formas
primarias de c o n t r o l e (as que se p r o c e s s a m no à m b i t o do pròprio
processo produtivo). 0 d e s e m p r e g o é o fator que m a i s contribuí
para a s u b t r a c a o de g r u p o s c a d a vez m a i s n u m e r o s o s da d i s c i p l i n a
do t r a b a l h o , e l e v a n d o o grau de a g i t a d o s o c i a l ; em r e s p o s t a , o
Estado é levado a c r i a r um s e g u n d o s i s t e m a de controle - os
s i s t e m a s p ú b l i c o s de s e g u r i d a d e - r e a b s o r v e n d o m a s s a s e x p u l s a s d o
processo produtivo e submetendo-as a formas alternativas de
disciplina. N o s p e r í o d o s de e x p a n s a o , esses sistemas tornam-se'
relativamente supérfluos; mas aqueles grupos mais passivos perdem
seus beneficios rapidamente, a o p a s s o que sao o s m a i s c a p a z e s d e '
reagir, a t r a v é s de p r o t e s t o s c o l e t i v o s , á sua d i m i n u i d o , o s que :
mais tendem a se b e n e f i c i a r das p r e s t a c o e s s o c i a i s dispensadas,
pelo Estado. '

A a r g u m e n t a d o de C l a u s Offe é m a i s a b r a n g e n t e . Para este


autor', a institucionalizado da s e g u r i d a d e social no sistema
c a p i t a l i s t a d e v e - s e a t r e s m o t i v o s . Em p r i m e i r o lugar, a e x p a n s a o
do t r a b a l h o a s s a l a r i a d o p r e s s u p o e que o a c e s s o a f o r m a s de vida
n a o - m e r c a n t i s seja r e g u l a d o por lei, já que s o m e n t e se tal a c e s s o
nao for v o l u n t a r i o e livre, p o d e p e r m a n e c e r v á l i d a , com e f i c a c i a
e durab i 1 i d a d e , a obrígacao de vender a pròpria forca de
t r a b a l h o . 0 s i s t e m a de s e g u r i d a d e r e f o r c a a q u e l a o b r i g a t o r i e d a d e .
98

Em segando lugar, tal ^sistema se faz necessáriq porque a


industrializado c a p i t a l i s t a p o e em perígo a "réproduYao "da forcá
de" t r a b a l h o , ao d e s a g r e g a r formas p r e t é r i t a s tradicionais dé
protecao. F i n a l m e n t e , __as flutuacoes cíclicas do mercado " de
trabalho impoem que os* " é x é r c i t o s de reserva", criados e
recriados pela a c u m u l a d o c a p i t a l i s t a , sejam "protegidos", de
modo a permanecerem garantidos, seja a reproducao, seja_ o_
"controle d a forca de t r a b a l h o , m e s m o quando esta nao é utilizada
ño p r o c e s s o p r o d u t i v o . Se esse é o quadro estrutural que explica
a g í n e s e d a s p o l í t i c a s s o c i a i s p a r a Offe, este autor, entretanto,
distancia-se das teses funeionalistas mais estreitas, ao
enfatizar o papel das reivindicacoes sindicáis operárias,
sobretudo ñas primeiras fases de constituido do Uslfarc.
Insiste, por outro lado, ñas funcoes legitimadoras da política
social, que nao garante, tao-somente a estabilidade económica,
mas r e f o r c a a lealdade das m a s s a s . Nessa perspectiva, Offe tende
a se aproximar dos teóricos conf1 itualistas, que veem na
. i n s t i t u c i o n a l i z a d o da política social o resultado das e x i g i n c i a s
de l e g i t i m a d o das e l i t e s p o l í t i c a s dominantes.

Porque parece ser e x a t a m e n t e esta a tese mais geral dos


estudos t í p i c o s dos m o d e l o s c o n f 1 i t u a l i s t a s , principalmente da
corrente pluralista vinculada á tradicao weberiana. Assim, o
Estado assume funcoes sociais, como reacao ao déficit de
1egitimidade, que se apresenta sob diferentes modalidades,
segundo as diversas fases do desenvolvimento. Na origem da
política social, o p r o b l e m a a enfrentar era a integrado, no
Estado burgués, do emergente movimento operario. Frente ao
radicalismo das organizacoes sindicáis e políticas dos
trabalhadores, as e l i t e s operaram no sentido de fragmentar sua
acao, fazendo com que os m e c a n i s m o s de r e l a d o mais direta com o
Estado, via p o l í t i c a social, tendessem a afrouxar seus vínculos
com o r g a n i z a c o e s m i l i t a n t e s (Rimlinger).

I Ñas suas variacoes, essa tese aparece, também, sob o


a r g u m e n t o de que, dada a p e r m a n e n t e necessidade de legitimar todo
o sistema de poder, d i a n t e da perda de f u n d o legitimadora da
acao p o l í t i c a tradicional do Estado, as elites no poder encontram
novas o p o r t u n i d a d e s de l e g i t i m a d o na política social, urna vez
que esta pode responder aos n o v o s p r o b l e m a s sociais g e r a d o s pela
i n d u s t r i a l i z a d o e pelo incremento demográfico. Com o a u x i l i o de
novos aparatos burocrático-assisteneiais, naturalmente
interessados na sua própria expansao, cada vez mais ampios
s e t o r e s p r e v i d e n c i á r i o s vao sendo c o l o c a d o s sob a regulamentacao
e administrado estatal, fazendo com que a seguridade social
deixe de ser s i m p l e s i n s t r u m e n t o de tutela dos segmentos mais
i n d i g e n t e s e se torne um bem escasso, destinado a todos, e nao-
-adquirível equanimemente, s e n a o sob a supervisao pública. Na
luta distributiva, resultados mais favoráveis d e p e n d e r a o "da
Tfápacidade "dos v a r i o s g r u p o s de fazer valer a ameaca de quebra do
consenso, seja pela sua forca eleitoral, seja pelas posicoes
E s t r a t é g i c a s que ocupám no p r o c e s s o produtivo. 0 autor que Alber
examina," n e s t e caso, é'Horst Baier.
99

No campo raarxista, a versao da tese do dgficit de


legitimidade aparsce em Vobiruda, Offe gT~~pr incipalmente, en
Habermas. A p o l í t i c a social responde, em geral, á reacao do
tTstacTo" c a p i t a l i s t a á o r g a n i z a d o e p r e s s a o do m o v i m e n t o operario,
atuando no sentido da i n t e g r a d o social. Entretanto, essa mesma
garantia de i n t e g r a d o altera a i n t e r d e p e n d e n c i a funcional do
sistema económico: os gastos sociais do Estado aumentara a
dependencia das finanzas públicas dos recursos económicos,
e s t i m u l a n d o as formas de i n t e r v e n d o p o l í t i c a na economía; essa
intervendo sobre setores, a n t e r i o r m e n t e autónomos, acentúa a
perturbado dos delicados mecanismos de interdependencia
funcional, aerando, também, novas e mais o n e r o s a s e x i g e n c i a s de
l e g i t i m a d o . 0 m o v i m e n t o é, portanto, em espiral: in ic i al ment e, o
Estado busca 1 e g i t i m a r - s e , a t r i b u i n d o - s e novas f u n d e s que, por
sua vez, i m p u l s i o n a m novas r e i v i n d i c a c o e s s o c i a i s . Isso o obriga
a buscar novos mecanismos de legitimado, multiplicando as
p r e s t a c o e s sociais, o que c o n t r i b u í para a e r o s a o d a s p r e c e d e n t e s
justificativas legáis e n o r m a t i v a s . M o v i m e n t o em espiral que se
faz, entretanto, a t r a v é s da crise, expondo, cada vez mais, a
vulnerabi 1idade do sistema.

Obviamente, esse estudo c 1 a s s i f i c a t ó r i o tratou, também, de


resgatar aqueles trabalhos que se afastam das tendencias
privilegiadoras de e l e m e n t o s únicos de interpretado, buscando
modelos mais integrados de e x p l i c a d o - o que, de fato, melhor
qualifica o atual e s t á g i o dessa producao. Alber d e s t a c a , entre
eles, as p r o d u c o e s de Peter Flora e de Ian Gough, autores que,
segundo sua leitura, tentaran e x p l í c i t a m e n t e d e s e n v o l v e r m o d e l o s
integrados, fazendo convergir, na i n t e r p r e t a d o , elementos e
condicoes diversas.

Peter Flora tenta conciliar elementos da teoría da


m o d e r n i z a d o com a q u e l e s da teoría do d e s e n v o l v i m e n t o p o l í t i c o e
organiza, para tanto, num único sistema interpretativo, tres
c a t e g o r í a s de fatores: os p r o c e s s o s de m o b i l i z a c a o que estimulara
solucoes políticas, as iniciativas e s t a t a i s alimentadas pela
preocupado de garantir a ordera interna e a sol idar iedade
política i n t e r n a c i o n a l . No centro da a n á l i s e está a c o n v i c c a o de
que os problemas de m o b i l i z a c a o e m e r g e n t e s com a expansao do
mercado, a t r a v é s da m e d i a d o das a s s o c i a c o e s , exercem pressoes
sobre a burocracia estatal. Inspirado pelos modelos de
d e s e n v o l v i m e n t o p o l í t i c o d e s c r i t o s por Stein Rokkan, Peter Flora
atribuí a e m e r g e n c i a do Uelf «re ÍJSafee na s o c i e d a d e industrial aos
p r o b l e m a s c o n e x o s aos p r o c e s s o s de m o d e r n i z a d o , e n f a t i z a n d o que,
no p l a n o d a s inst ituicoes, as solucoes v a r i a d o s e g u n d o fases e
c a r a c t e r í s t i c a s do p r o c e s s o de d e s e n v o l v i m e n t o p o l í t i c o .

Ñas suas o b s e r v a c o e s s o b r e o d e s e n v o l v i m e n t o , por exeroplo,


Flora entende que os p r o b l e m a s sociais p o s t o s pelos p r o c e s s o s de
industrial i z a d o e mobilizacao podem encontrar, em várias
medidas, r e s p o s t a s i n s t i t u c i o n a i s do tipo assistencial privado,
confessional, cooperativo, que serao, a seu modo, "filtradas"
pelo Governo. Visto de sua outra face, partidos e grupos de
interesse "filtram" a q u e l e s processos que emergem com as novas
oportunidades geradas pela c o n c e n t r a d o operária, pela máior
100

comunicacio, transformando-os em pressào política sobre a


autoridade estatal. Esses dois planos de pressao dao lugar a
intervencoes de governo, que variarao, segundo o grau de
d e s e n v o l v i m e n t o a l c a n c a d o pelo p r o c e s s o de c o n s t r u c a o do Estado e
da Nació. É, na verdade, tal d e s e n v o l v i m e n t o que determina, de um
lado, a estrutura-chave para a resolucao dos conflitos e,
portanto, das d i m e n s o e s e peso p o l í t i c o da "questao operária". De
outro lado, define, também, o raio de acio governativa, que
reflete o processo constitucional de centralizacao e de
c o n c e n t r a e i o de p o d e r d e c i s ò r i o , em particular do Executivo.

De posse desse quadro geral explicativo, Flora pode examinar


a emergencia e d e s e n v o l v i m e n t o do Malfare *TffFal*i na*""s¥guTffré
direcao: o principal o b j e t i v o d o Uelfare S t a t e era, na "origem,
defensiva _dé_ i n t e g r a c a o e de est ab i 1 izacao. No seni fdò"*~cta-
ipnsérvicào da estrutura existente, a politica" do Uelfare
permaneceu por muito tempo e é, até agora, em grande parte,"
defensiva. Entretanto, variaram as r e s p o s t a s ás p e r g u n t a s ~ g y e m
d"eve ser i n F e g r á d o e Q gue deve ser estabilizado In ic ial'ment e, a
politica de integracio era dirigida exclusivamente á classe
operária, a quem se n e c e s s i t a v a limitar e canalizar a militància
politica contra o sistema; o que deveria ser estabilizado era o
sistema e c o n ò m i c o c a p i t a l i s t a e a ordem politica dominante. Hoje,
o U e l f a r e S t a t e e s t e n d e u - s e , para cobrir outros estratos, além da
classe operária, e perdeu seu caráter puramente defensivo;
todavia, a i n t e g r a c a o e a est ab i 1izacio continuam a ser funcoes
essenciais. ?/ No campo dos pluralistas, portanto, parece ser de
Flora a t e n t a t i v a integradora em um modelo que, ainda trabalhando
com e l e m e n t o s da v e r t e n t e funeionalista, considera, como veremos,
nao apenas o quadro d i n à m i c o dos conflitos, mas, também, a
h i s t o r i c i d a d e das s o l u c o e s institucionais.

Na vertente marxista, Alber recupera o trabalho de Ian


Gough, como p a r a d i g m á t i c o da t e n t a t i v a integradora de diversos
filoes teóricos. R e s u m a m o s a leitura que faz de Gough:

"0 desenvolvimento c a p i t a l i s t a provoca a expropriacao da


forca de t r a b a l h o e ameaca sua reproducao, mas tais p r o b l e m a s nio
dio lugar, necessariamente, a medidas de política social. A
intervencao do E s t a d o Social v e r i f i c a - s e quando a m o b i l i z a c i o dos
trabalhadores - por sua vez d e t e r m i n a d a , apenas parcialmente,
pelo p r o c e s s o de a c u m u l a c i o - d e m o n s t r a - s e , na luta de classes,
s u f i c i e n t e m e n t e forte para e x e r c e r pressio eficaz sobre o Estado.
Por sua vez, a c a p a c i d a d e deste de realizar a política social
será tanto m a i o r quanto maior for sua autonomia relativa frente
aos setores da c l a s s e dominante, assim como mais elevada for sua
c e n t r a l i z a c a o ' (do poder decisorio). Mas, a autonomia e a
c e n t r a l i z a c a o do E s t a d a nao sio, para Gough, funcao do e s t á g i o de
d e s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a , p o i s dependem da evolucao p r e c e d e n t e
da pròpria e s t r u t u r a estatal e das c o n o t a c o e s mais fortemente

2/ Cf. P. FLORA, "Soluzione o fonte di crisi? Il Uelfare State in


prospectiva storica", in M. FERREIRA, org. LB SlalQ del
b e n e s s e r e : una crisi senza u s c i t a ? Firenzi, Le Monnier, 1981,
P. 1-2.
101

r e p r e s e n t a t i v a s ou, ao contrario, absolutistas e centralizadas,


que tenham p r e v i a m e n t e a d q u i r i d o . "

De posse desse quadro, é possível, entao, chamar a atencao,


tanto para as d i f e r e n c a s , quanto para as s i m i 1 a r i d a d e s entre as
vertentes pluralistas e m a r x i s t a s que trataran de explicar,
teoricamente, as o r i g e n s do U e l f a r e S t a t e . Desde logo, cumpre
a s s i n a l a r a d i f e r e n c a b á s i c a que separa, entre o s funeionalistas,
a p e r s p e c t i v a p l u r a l i s t a da marxista. E n q u a n t o para os p r i m e i r o s
(pluralistas), o Uelfare explica-se, sobretudo, pela tendencia
geral de modernizado (industrializado, urbanizado e suas
c o n s e q ü e n c i a s sociais), para os s e g u n d o s (marxistas), o Uelfare
é, antes de tudo, um produto do capitalismo e, portanto,
h i s t ó r i c a m e n t e datado no m u n d o o c i d e n t a l . Em a m b o s , entretanto,
as r a z o e s " e s t r u t u r a i s " detèm peso principal na a r g u m e n t a d o e o
argumento é, fundamentalmente, de c a r á t e r d e d u t i v i s t a , o que
parece estar sendo n e g a d o p e l o s t e ó r i c o s c o n f 1 í t u a l i s t a s .

_ ' 'Esses p l u r a l i s t a s ou m a r x i s t a s tratam de buscar, para além


das c o n s i d e r a c o e s estruturais, os fatores p o l í t i c o s que melhor
possam explicar a e m e r g e n c i a do E s t a d o do Bem-Estar Social,
a q u e l e s fatores que se manifestam no c a m p o das r e l a c o e s de forca,
de c o n f r o n t o de interesses diversos, etc. O b v i a m e n t e , os m o d e l o s
mais i n t e r e s s a n t e s sao a q u e l e s que t e n t a r a n c o m p o r um quadro mais
integrado de e x p l i c a d o (Flora e G o u g h ) e, nesse particular,
chama a atencao a recente retomada de Flora na tradicáo
durkeiminiana. da teoria da modernizacao: como veremos
posteriormente, este a u t o r entende que, sob a s c a r a c t e r í s t i c a s
c a p i t a l i s t a s das economías, sao, entretanto, os p r o c e s s o s mais
gerais da m o d e r n i z a c a o que podera c o m p o r um quadro explicativo
mais c o n v i n c e n t e á c o m p r e e n s a o da origem do Uelfare. Nao sao,
entretanto, tais processos, senao um p o n t o de p a r t i d a para a
explicado, que deve, também, contemplar outras condicoes
propriamente políticas e poiítico-institucionais .

Para o analista, entretanto, esse quadro de argumentado


ainda é g e n é r i c o e insuficiente, s e m p r e que p r e t e n d e examiná-lo
da ótica de estudos comparativos e, principalmente, se sua
p r e o c u p a d o é detectar, na teoria, os e l e m e n t o s e x p l i c a t i v o s que
lhe permitem analisar, ñas suas e s p e c i f i c i d a d e s , casos n a c i o n a i s
diversos. Por isso mesmo, vale a pena a g o r a identificar, ñas
c o r r e n t e s teóricas gerais, as h i p ó t e s e s mais p r e c i s a s que foram
p r o p o s t a s e que, de fato, permitem urna a n c o r a g e m empírica mais
clara. Isto é, vamos examinar as correntes de explicado,
procurando destacar, nos a r g u m e n t o s gerais, as r e l a c o e s mais
p r e c i s a s que ai estao c o n t e m p l a d a s e que p e r m i t i r i a m , num momento
posterior, estudos e m p i r i c a m e n t e r e f o r c a d o s s o b r e a grigefQ e a
eseaosao do U e l f a r e State em países e s p e c í f i c o s .
Vejamos, em p r i m e i r o lugar, as h i p ó t e s e s concernentes á
origen do Estado do Bem-Estar Social e verifiquemos,
inicialmente, como os í U Q C i B Q a l i s t a s ( p l u r a l i s t a s ou m a r x i s t a s )
tenderiam a fatores e s t r u t u r a i s na d e t e r m i n a d o da emergencia do
Uelfare State
102

Para os f U Q t i Q Q a l i s t a s e l u c a l i s t a s p o d e - s e afirmar que:

- os sistemas de s e g u r i d a d e social sao introduzidos em todos


os países industrializados e urbanizados,
independentemente das diferencas específicas de níveis
similares de u r b a n i z a d o e industrializacao; portanto,
pode-se esperar, nos d i v e r s o s países, a introducao do
sistema de p o l í t i c a s o c i a l ;

- as variacoes, no tempo, podem ser explicadas pelos


diversos inicios da i n d u s t r i a l i z a c a o : quanto mais precoce
o deslanchar da industrializacao, mais precoce,
provavelmente, será a introducao d o s s i s t e m a s de protecao
soc ial.

Posicio e s p e c í f i c a , em r e l a c a o á origem, caberia a Peter


Flora: a v a n a d o , no tempo, e x p l i c a - s e , t a n t o pela v a r i a d o dos
problemas sociais e p o l í t i c o s (determinados pelos processos de
modernizado), quanto pelo potencial das estruturas sociais
intermediárias - a introducao da política social será mais
precoce quanto mais intensa a i n d u s t r i a l i z a c a o e quanto mais
fraca a p o s s i b i l i d a d e de s o l u c o e s e s p o n t a n e a s e a s s o c i a t i v a s .

Vejamos, agora, as h i p ó t e s e s d e s t a c á v e i s da a r g u m e n t a d o dos


füQEÍQQalistas fflaE!<ͧÍ3S Dada a tese geral de que a política
emerge como resposta ás e x i g e n c i a s do sistema, esse argumento
g e n é r i c o se deixa t r a n s p a r e c e r , em alguns autores, na forma das
s e g u i n t e s relacoes-.

- a política social nasce com os primordios mesmo do


capitalismo industrial; a f o r m a d o de grupos homogéneos e
concentrados de assalariados exige que a
p a r t i c i p a c a o / e x c 1 u s a o no m e r c a d o de t r a b a l h o seja regulada
de modo v i n c u l a n t e ;

- a política social e m e r g e com a necessària protecao ao


desemprego, fenòmeno típico e ciclico do processo
capitalista de a c u m u l a d o ; ao inst i t uc ional i zar-se , tal
protecao i m p u l s i o n a o d e s d o b r a m e n t o do M a l f a r « State;

- a política social é fortemente relacionada ás


características do m o d o de producio capitalista, mas é
consentanea á fase monopolista do capitalismo, sendo
ìntroduzida e institucionalizada por exigencias da
dinàmica m o n o p o l i s t a de a c u m u l a d o de capital.

Vista em conjunto, a perspectiva funeionalista, tanto


p l u r a l i s t a quanto m a r x i s t a , p r o d u z um reduzido campo de hipóteses
que podem apoiar e s t u d o s de v e r i f i c a d o e m p í r i c a . Por outro lado,
pouco auxiliam na c o m p r e e n s i o das d i f e r e n c a s entre os processos
de origem do M a l f a r e S t a t e , seja no que se refere ao momento,
m e s m o de o r g a n i z a d o das acoes s o c i a i s do Estado como sistema de
política, seja no que tange á s d i f e r e n c a s institucionais. Ao
criticar as visoes funeionalistas, muitos autores chamam a
a t e n c i o para o fato de essa p e r s p e c t i v a ser incapaz de, sozinha,
103

explicar porque, na E u r o p a O c i d e n t a l , a introducto de fortes


sistemas de seguridade social ocorreu era p a í s e s que nao
a p r e s e n t a v a m o s m a i o r e s g r a u s de d o s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a , de
industrializacao, de u r b a n i z a c a o , etc. C o n s i d e r a r e s s a s q u e s t o e s
parece ser a intencao dos autores que trabalham, levando
fortemente em considerarlo a dinàmica dos conflitos sociais e
políticos, para além, entao, de h i p ó t e s e s t a o - s o m e n t s de tipo
est rut ural.

Entre os e l U E B l i S l a S £SQÍlÍ.ty§I¿sta§, convém e x a m i n a r dois


blocos de hipóteses: as e x p l i c i t a d a s p e l o s que enfatizam as
pressoes advindas de "baixo" (setores subalternos, nao-
-privilegiados) e as que s u b l i n h a m as p r e s s o e s originadas do
"alto" ( c o m p o r t a m e n t o d a s e l i t e s d o m i n a n t e s ) .

No p r i m e i r o bloco, destacam-se duas hipóteses de análise:

- os s i s t e m a s de s e g u r i d a d s social s u c e d e n á u n i v e r s a l i z a c a o
do d i r e i t o a v o t o e q u a n t o m a i s p r e c o c e m e n t e e s t a se der,
mais rapidamente tende a ser introduzida a politica
soc iali

- a politica social r e s u l t a da raobilizacao e orsanizacao


operaria o quanto a n t e s t a i s f e n ó m e n o s ocorrerera, mais
precoce tenderá a ser a emergencia dos sistemas de
protecao social.

No s e g u n d o b l o c o , isto é, entre o s que priorisatn as pressoes


"desde o alto", as h i p ó t e s e s sobre a orisera do M a l f a r e sao as
seguintes:

- quanto m e n o r a l e g i t i m i d a d e d e m o c r á t i c a do r e g i m e , tanto
m a i o r a d i s p o s i c a o de i n t r o d u z i r a s p o l í t i c a s em resposta
á mobilizacao operaría;

- quanto m a i s l i m i t a d a a i n f l u e n c i a da b u r g u e s í a industrial
sobre os m e c a n i s m o s p o l í t i c o - r e p r e s e n t a t i v o s , m a i s p r e c o c e
a i n t r o d u c a o dos s i s t e m a s de p r o t e c a o social em resposta
(preventiva) á mobi1izacao operaria.

Peter F l o r a , além de p a r t i l h a r d e s s a ú l t i m a tese, adiciona


o u t r a s mais: o m a i s alto g r a u de cent r a l i z a c a o p o l i t i c a , o mais
intenso envolvimento em conflitos internacionais e a menor
influencia dos conflitos confessionais, técnicos e lingüísticos
sao também fatores explicativos da PEior precocidade da
introducao das políticas sociais.

Também e n t r e os s s c B Í S k a s que t r a b a l h a m na perspectiva da


teoria do conf.lito ( p r i n c i p a l m e n t e neoraarxistas) , é possível
separar os que enfatizam as pressoes "de baixo" dos que
privilegiara as p r e s s o e s "do a l t o " . E n t r e o s p r i m e i r o s , a h i p ó t e s e
geral sobre o r i g e n é a s e g u i n t e :

- sá urna forte correlacao positiva entre os graus de


consciéncia operária, o r g a n i z a c a o sindical e p o l í t i c a dos
104

trabalhadores e a precocidade da e m e r g e n c i a do Melfare


State.

Entre os que enfatizam as p r e s s o e s "desde o alto", pode-se


destacar :

- dada a m o b i l i z a c a o operaría, será mais rápida a introducalo


da política social quanto maior for a c o n c o r r è n c i a entre
setores d o m i n a n t e s e a n e c e s s à r i a busca, pelos contendores
(de c i m a ) de a l i a n c a s intere 1asses;

- dada a o r g a n i z a c a o da c l a s s e operaría, m a i s rapida será a


introducto do sistema de protecao social quanto mais
centralizado e relativamente autonomo (em relacao aos
interesses d o m i n a n t e s ) for o aparato de Estado.

Examinemos, agora, as h i p ó t e s e s que podem ser extraídas dos


argumentos gerais sobre o deseQVBlyiBgQlQ ou a giseansio do
U e l f a r e State.

Os elurali§tas funeignalista§ atribuem a expansao dos


s i s t e m a s públicos de p r o t e c a o s o c i a l :

- á general izacao d a s s i t u a c o e s de riscos-, cresce o número


de traba 1hadores dependentes e de anciaos, enquanto
diminuí o potencial assistencial das redes de grupos
sociais primários (dada a diferenciacao e a maior
mobilidade);

- á c r e s c e n t e dispon ibi 1idade de recursos em raaos do Estado


V permitida pelo pròprio grau de d e s e n v o l v i m e n t o econòmico.

Para os m a c ü i s t a a f u n e i o n a l i s t a s , as r e l a c o e s m a i s claras
ocorrem entre a e x p a n s a o do U e l f a r e State e:

- os e f e i t o s n e g a t i v o s c r e s c e n t e s do processo p r o d u t i v o e a
socialízacao c r e s c e n t e d o s custos de r e p r o d u c a o da forca
de trabalho;

- o crescimento do setor monopol íst ico e a conseqiiente


explosio de m a o - d e - o b r a excedente, o que obriga o sistema
a ampliar a p r o t e c a o s o c i a l .

Em Peven e Cloward, há urna correlacao negativa: a longo


prazo, o gasto social tende a cair e, assim, o M e l f a r e tende á
estagnacao, dadas as depressoes cíclicas e conjunturais da
economía.

Entre os f u Q £ Í g n a I i s t a § , há autores p l u r a l i s t a s e m a r x i s t a s
que explícam a e x p a n s a o do U e l f a r e State por um movimento de
c o n v e r g e n c i a internacional, este, por sua vez, e x p l i c a d o , seja
pela lógica comum do d e s e n v o l v i m e n t o capitalista, seja pelas
c a r a c t e r í s t i c a s também g e r a i s do processo de m o d e r n i z a c a o . Peter
Flora, ao considerar os f a t o r e s internacionais no m o v i m e n t o de
expansao dos s i s t e m a s de p r o t e c a o , atenta para os p r o c e s s o s de
105

difusao que atuam no s e n t i d o de acentuar a convergencia e


semelhancas entre os distintos países.

Pode-se v e r i f i c a r , entao, que f u n c i o n a l i s t a s , p l u r a l i s t a s ou


marxistas tendem a imputar aos aspectos comuns e gerais do
processo de industrializacao (capitalista) o desenvolvimento
similar dos s i s t e m a s de p r e s t a G o e s sociais p ú b l i c a s ñas e c o n o m i a s
industriáis c o n t e m p o r á n e a s . É certo que os p l u r a l i s t a s assinalam
urna expansáo continua, ao p a s s o que os marxistas tendem a
sublinhar um d e s e n v o l v i m e n t o d e s c o n t i n u o , que tem como paño de
fundo as crises c í c l i c a s d a s e c o n o m i a s c a p i t a l i s t a s .

Obviamente, para as c o r r e n t e s que enfatizam os E B Q f l i t a s , as


hipóteses sobre o desenvolvimento do Malíara Sfcnta sao
relacionadas menos a características estruturais do
desenvolvimento e c o n ó m i c o e m u i t o m a i s á d i n á m i c a dos processos
políticos. Para o s B l y c a l i s t a s que enfatizam as p r e s s o e s "desde
baixo", a e x p a n s a o se deve:

- á institucionalizacao dos direitos da cidadania e á


elevacao da "demanda por eqüidade", ancorada no p r i n c i p i o
da igualdade frente á lei;

- á c r e s c e n t e influencia dos s i n d i c a t o s , ao maior peso da


representaGao parlamentar dos partidos operarios, á
p a r t i c i p a c a o dos p a r t i d o s de esquerda no G o v e r n o . Em a m b a s
as hipóteses, quanto maior o peso relativo daqueles
fatores, maior deverà ser tanto o n ú m e r o de p r o t e g i d o s , os
tipos de b e n e f i c i o s sociais, quanto, finalmente, o g a s t o
social e s t a t a l ¡

- á c o m p e t i G a o pelo voto nos anos eleitorais.

Para os pluralistas conf1itualistas que enfatizam as


pressoes "desde cima", o m o v i m e n t o de e x p a n s a o do W e í í a r e SfcaSa
exp1ica-se:

- pela e x a u s t a o das m o d a l i d a d e s t r a d i c i o n a i s de legitimadlo


e, portento, pela c o n s t a n t e introducilo de novos m e c a n i s m o s
legitimadores, a e x p a n s a o da p o l í t i c a social sendo o mais
corrent e ;

- pela maior mobilidade de recursos possibi1 itada pelo


c r e s c i m e n t o d o s a p a r e l h o s b u r o c r á t i c o s do Estado;

- pela p r ó p r i a i n s t i t u i d o dos p r o g r a m a s sociais, que criam


a base em que se afirmam os i n t e r e s s e s e x p a n s i ó n i s t a s das
burocracias e categorías profissionais envolvidas.

Para os m a r x i s t a s que privilegiam o c o n f l i t o e as pressoes


originadas "desde baixo", as h i p ó t e s e s em relacao á expansao do
U«Iftre S^afcs podem ser assim exp1icitadas, ou seja, o
d e s e n v o l v i m e n t o do W o l í o r o está r e l a c i o n a d o :
106

ao r e f o r c o (político e organizacional> da classe operária;


quanto mais forte a organizacao da classe operaría,
menores as probabilidades de r e d u c a o cíclica do gasto
social -,

- em c o n s e q ü é n c i a , ás o n d a s de g r e v e e c o n t e s t a c a o social,
com objetivos de integracao p o l í t i c a e controle social;
neste caso, quanto m a i s e l e v a d o s os índices de greve,
maior o c r e s c i m e n t o d a s p r e s t a c o e s sociais;

- negativamente, quanto aos c i c l o s e x p a n s i v o s do sistema


e c o n ò m i c o , isto é, o M a l f a r e tende a crescer ñ a s recessoes
e a restringir—se ñas expansoes, devido ao p e s o inverso
que, em relacao a ele, mantém o sistema primario de
c o n t r o l e s o b r e o t r a b a l h o (o p r ò p r i o processo p r o d u t i v o ) .

Sao e s c a s s a s as h i p ó t e s e s que sustentam v e r i f i c a c a o empírica


e comparativa destacáveis da argumentacao dos marxistas que
enfatizam as p r e s s 5 e s "desde o alto". Eventualmente, poder-se-ia
extrair do t r a b a l h o de V o b r u d a a seguinte formulacao: quanto
m e n o r e s as d i s t a n c i a s e n t r e maioria e m i n o r í a no G o v e r n o e quanto
mais incerto for o r e s u l t a d o esperado das eleicoes, tanto mais
forte a t e n d e n c i a á e x p r e s s a o d a s p r e s t a c o e s sociais.

Enfim, no u n i v e r s o d o s "modelos c o n f 1 i t u a l i s t a s " , p a r e c e ser


a forca c r e s c e n t e do m o v i m e n t o operario o motor principal que
explicaría a e x p a n s a o d o s s i s t e m a s de seguridade social, seja
pelas suas d e m a n d a s e s p e c í f i c a s por p r o t e c a o , seja p e l a reacio
que provoca no c o m p o r t a m e n t o dos s e t o r e s dominantes. Para os
pluralistas, tal reacio se manifesta através dos ciclos
eleitorais; para os m a r x i s t a s , tendería a c o r r e s p o n d e r a ondas de
protestos e greves. A c r e s c e - s e a isso a afirmacào, de parte dos
pluralistas conf1itualistas, de que a pròpria capacidade
administrativa do Estado, crescente, estimula a expansao do
sistema, dados os i n t e r e s s e s p a r t i c u l a r e s das burocracias em
ampliar seus r e c u r s o s de poder e sua margen de c o m p e t e n c i a .

Algumas consideracoes de caráter m a i s s i n t é t i c o podem ser


feitas, quando se c o n s i d e r a o c o n j u n t o dos a r g u m e n t o s t e ó r i c o s e
das hipóteses e s p e c í f i c a s sobre origem e expansao do Malfare
State. £ certo, c o m o afirma Ascoli 1,$/, serem m u i t o s os pontos
comuns partilhados por pluralistas e marxistas, seja ñas
v e r t e n t e s f u n e i o n a l i s t a s ou c o n f 1 i t u a l i s t a s . Tanto em relacao á
origem quanto á expansao, a relacao entre o desenvolvimento
economico e o M a l f a r e S t a t a parece inevitável. No nivel da
argumentacao teórica geral - desconsideradas as diferencas
específicas - os "elementos essenciais para a análise da
emergencia e d e s e n v o l v i m e n t o d o s m o d e r n o s sistemas de protecao
social podem ser s i n t e t i c a m e n t e indicados-, a modernizacao, a
industrializacao e a urbanizacao, para uns, o desenvolvimento
capitalista, para outros, trazem c o n s i g o o s i m p u l s o s b á s i c o s que

18/ Cf. U. ASCOLI, "Il sistema italiano de welfare", in , org..


Welfare state alllitaliaoa. Laterza, i?84.
1 0 7

farmo decencadear, ao final, a emergencia de un sistema


nacionalmente articulado, sob a d m i n i s t r a d o e s t a t a l , de p r o t e c a o
social. Para os que se afastam do mecanismo dedutivista e
considera!» os conflitos sociais como núcleo dinámico desee
p r o c e s s o , fundamental é a p r e s e n c a o r g a n i z a d a da c l a s s e o p e r a r i a ,
seja pela p r ó p r i a c a p a c i d a d e de impor s e u s o b j e t i v o s , seja p e l a s
reacoes preventivas ou de e s t r a t e g i a p o l í t i c a que provocan no
c o m p o r t a m e n t o d a s e l i t e s e do próprio E s t a d o .

No plano das h i p ó t e s e s que possibi 1itam alguma ancoragea


empírica, é verdade que nao apenas é restrito o número de
relaeoes que podem ser e x t r a í d a s dos argumentos, como, neste
nivel, as diferencas entre as c o r r e n t e s e filiacoes teóricas
parecen perder n i t i d e z .

De todo modo, a r g u m e n t o s gerais e hipóteses específicas


parecem compor -uro quadro c o m p l e x o que g a n h a utilidade para a
análise dos c a s o s n a c i o n a i s de emergencia e e x p a n s a o d o s m o d e r n o s
sistemas de p r o t e d o e b e m - e s t a r social, etn face do forte suposto
p r e s e n t e nestas teorías: o de que, i n g r e s s a n d o d e t e r m i n a d o país
em estágios m a i s a v a n z a d o s do d e s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a ou da
modernizado, pode-se e s p e r a r que d e s e n v o l v a m s i s t e m a s p ú b l i c o s
(ou pelo menos regulados p e l o E s t a d o ) de protedo social. As
variacoes, no tempo, tanto da e m e r g e n c i a quanto da expansao
desses sistemas, devem-se a razoes históricas complexas, em
particular á estrutura e á dinámica do campo dos conflitos
sociais, ñas suas expressoes económico-corporativas ou mais
claramente políticas.

Permanece, entretanto, para o analista, urna certa


insatisfado, quando busca apoio e instrumental t e ó r i c o neste
campo. Afinal, c o n s i d e r a d a s em seu c o n j u n t o , essas exp1icacoss
estío muito fortemente r e f e r i d a s a um p a r á m e t r o ttlDEBESl« tomado
como central para captar as diferencas entre os diversos
p r o c e s s o s de c o n s t i t u i d o do U e l f a r e S t a t e : g y a a d o e m e r g e m ? E com
que citülB a v a n c a m ? Diferencas no plano da sua g§¿rutyc§
institucional. ñas suas dioeaSBgS. ñas suas celSEQgf Eom Q
sistema CQl.¿tico - estas sao a p o n t a d a s de modo m u i t o tenue ñas
formulacoes que e x a m i n a m o s , mas sao, o b v i a m e n t e , c r u c i a i s para o
analista interessado em m u n i i — s e de instrumental t e ó r i c o para nao
somente estudar um caso n a c i o n a l , mas estudar um quadro dos
padroes internacionais de montagem dos s i s t e m a s de protedo e
bem-estar. Na próxima s e d o , d e s e j a m o s interrogar a literatura
recente, exatamente para ampliar naquela diredo nossos
instrumentos a n a l í t i c o s .

B. ttodalididci E t t c u t u c a l t i d e E u n c i o n a D i o t o
da HHilface Stitt"

Identificar um quadro de deterrainacoes que permita dar


conta, tanto da emergencia dos m o d e r n o s s i s t e m a s de Uelfare,
1 0 8

quanto das suas v a r i a c o e s s u b s t a n t i v a s e formáis, p a r e c e ser o


esforco desenvolvido por Flora e Heidenheimer, em recente
trabalho. 11/ Frente ás d i f e r e n t e s i n t e r p r e t a c o e s t e ó r i c a s de
orientacao durkheiminiana, w e b e r i a n a ou m a r x i s t a , Flora parte da
a f i r m a c a o de que é comum, aos c l á s s i c o s , a idéia de que, pelo
menos no á m b i t o e u r o p e u , o c r e s c i m e n t o do m o d e r n o M e l f a r e 8t»fc®
pode ser interpretado como urna resposta a dois processos
fundamentáis: a e x p a n s a o do c a p i t a l i s m o , que se torna o modo de
p r o d u c a o d o m i n a n t e a p ó s a r e v o l u c a o i n d u s t r i a l , e o m o v i m e n t o que
vai da formacao do Estado nacional á sua transformacao em
democracia de m a s s a a p a r t i r d o s ú l t i m o s d e c e n i o s do s é c u l o XIX.
Instituicoes assisteneiais desenvolveram-se sob a égide dos
Estados absolutistas, mas esta é, sobretudo, a p r é - h i s t ó r i a do
Melfare. Seu inicio e f e t i v o d á - s e e x a t a m e n t e com a s u p e r a c a o dos
absolutismo^ e a e m e r g e n c i a d a s d e m o c r a c i a s de massa e, nesse
sentido, o m o d e r n o M e l l a r e pode ser i n t e r p r e t a d o , s e g u n d o Flora,
como urna resposta á crescente demanda por igualdade sócio-
- e c o n ó m i c a ou, c o m o quer M a r s h a l l , c o m o a i n s t i t u c i o n a l i z a c a o dos
I d i r e i t o s s o c i a i s em r e l a c a o ao d e s e n v o l v i m e n t o dos d i r e i t o s civis t
e politicos.
L"
Mas o M a l f a r e é bem m a i s que um mero eCBSiytQ da democracia
de m a s s a s . C o n s t i t u i - s e pela t r a n s f o r m a c a o fundamental do pròprio
Estado, de"~SUa e s t r u t u r a , de s u a s funcóes e da sua legit imidade.
As funcoes e s t a t a i s de g a r a n t í a de s e g u r a n c a externa, liberdade
económica interna e i g u a l d a d e frente á leí sao progressivamente
substituidas por urna nova r a z i o de ser: a distribuicao de
servicos sociais de base securitária e as transferencias em
dinheiro, segundo criterios estandartizados e de rotina, nao
l i m i t a d o s á a s s i s t é n c i a de e m e r g e n c i a .

Nesse sentido, o M a l f a r e é, nao só uma r e s p o s t a á demanda


por igualdade s ó c i o - e c o n ó m i c a , mas, t a m b é m , uma resposta á
d e m a n d a de s e g y n a n c a s ó c i o - e c o n ó m i c a . S e g u n d o a q u e l e s autores, é
o p r o c e s s o de e x p a n s a o c a p i t a l i s t a que subjaz a q u e l e s movimentos
políticos de t r a n s f o r m a c a o do E s t a d o . Na t r a d i c a o marxista, o
Melfare, em última i n s t a n c i a , c o n s t i t u i - s e em uma resposta aos
c o n f l i t o s de classe e ás c r i s e s c í c l i c a s do c a p i t a l i s m o . Por isso
mesmo, sua h i s t o r i a só tem i n i c i o em fins do s é c u l o XIX, com o
agravamento dos e f e i t o s do c i c l o e c o n ó m i c o s o b r e as c o n d i c ó e s de
vida dos t r a b a l h a d o r e s com a i n t e n s i f i c a c a o dos conflitos de
classe. Ao integrar essas perspectivas, Flora pode, agora,
afirmar serem a 5SguC3DE3 e a igualdade as duas dimensoes
f u n d a m e n t á i s do M a l f a r i .

Entretanto, Flora deve e n f r e n t a r o s e g u i n t e problema: os


estudos h i s t ó r i c o s s o b r e o M e l f a r e mostram que: a ) nao foram as
sociedades européias m a i s a y a n c a d a s em termos democráticos e
capitalistas que primeiro desenvolveram as instituicoes e
políticas do m o d e r n o U a l f a r a 8 t t t e ; b> os E s t a d o s f a s c i s t a s que
se firmaram após a P r i m e i r a G u e r r a n a o a p e n a s nao desmantelaram

11/ Cf. p. FLORA 8 A. H E I D N H E I M E R , Le s^ilueeo del uelfate stale


ÍD £uroea e infìmética,F I o r e n c a , Il M u l i n o , 1984.
109

aquelas instituicoes, como, em alguma medida, até mesmo as


d e s e n v o l v e r a m ¡ c ) um p a í s n a o - d e m o c r á t i c o e n a o - c a p i t a l i s t a , como
a URSS pós-1971, criou instituicoes muito similares. Em suma, o
tíalíar® ita^Q p a r e c e ser um f e n ò m e n o bem m a i s aerai de
modernizado, nao-exc1 usivamente vinculado á sua versilo
"democràtico-capitalista", ig/
Ì
Será na t e o r i a ( c o m p l e x a ) de modernizado elaborada por
Durkheim que Flora b u s c a r á e x p l i c a d o para a generalidade do
f e n ò m e n o h i s t ó r i c o do Usifare. S i n t e t i z e m o s seu a r g u m e n t o .

Em t e r m o s g e r a i s , na p e r s p e c t i v a d u r k h e i m i n i a n a , o Malfare"
pode ser i n t e r p r e t a d o c o m o urna t e n t a t i v a de c r i a r n o v a forma de
solidariedade em s o c i e d a d e s altamente diferenciadas, buscando
resolver os problemas correlatos á divisao do trabalho.
Enfraquecidas as antigas associacoes e poderes intermediários das
sociedades, a m p l i a m - s e a s o p o r t u n i d a d e s de i n d i v i d u a l i z a c a o ; por
outro lado, os m ú l t i p l o s p r o c e s s o s de transformacáo da vida
social impoem mecanismos de centralizado. Esses processos
fundamentáis se r e f l e t e m ñ a s i n s t i t u i c o e s do Mei f a r e : "C . . 3 a s
burocracias públicas assumem muitas das funcoes antes ,
d e s e n v o l v i d a s por u n i d a d e s m e n o r e s , e n q u a n t o as t r a n s f e r e n c i a s e
s e r v i c o s tendem a t o r n a i — s e c a d a vez m a i s i n d i v i d u a l i z a d o s " . 13/ —

Mas, o W e l Í B P B longe e s t á , n e s s a ó t i c a , de c o n s t i t u i i — s e em
urna resposta absolutamente satisfatória aos problemas
fundamentáis das sociedades diferenciadas: a anomia e a
d e s i g u a l d a d e . Ñas s o c i e d a d e s i n d u s t r i á i s , a a n o m i a r e f e r e - s e a um
déficit de regulado, p r o d u t o do c r e s c i m e n t o da economía de
m e r c a d o , que se m a n i f e s t a em i n s t a b i l i d a d e e c o n ó m i c a r e c o r r e n t e e
intensificado dos conflitos industriáis. £ certo que, ao
i n s t i t u i r m e c a n i s m o s de g a r a n t í a de r e n d a e p r e s t a d o de s e r v i c o s
individuáis, o Uelfare pode enfrentar a questao das necessidades
v m a t e r i a i s dos i n d i v i d u o s , a í n d a que nao t e n h a s i d o c a p a z de atuar
na origem dessas mesmas necessidades. Foi assim limitado na
tentativa de estabilizar o mercado e institucionalizar as
r e l a c ó e s e c o n f l i t o s i n d u s t r i á i s . R e s p o n d e u , e n t a o , m u i t o m a i s ao
problema da i n s e g u r a n c a e c o n ó m i c a que á q u e s t a o geral da anomia
das sociedades modernas. E n f r e n t a r m a i s f o r t e m e n t e a q u e s t a o da
anomia teria, históricamente, significado o aprofundamento da
regulamentacao normativa. Na complexa tradicao cultural
ocidental, tal s e r i a p o s s í v e l sernpre que " j u s t a " , isto é, s e m p r e
que respeitados os ideáis de igualdade, na sua dupla e
contraditória d i m e n s a o de " i g u a l d a d e de r e s u l t a d o s " e " i g u a l d a d e
de o p o r t u n i d a d e s " .

A i g u a l d a d e de r e s u l t a d o s s u p o e um c r i t e r i o i g u a l i t á r i o na
alocado de r e c u r s o s , p r o d u t o s e s e r v i c o s - urna redistribuido
adequada ás n e c e s s i d a d e s e refe rida á seguranca económica. Ao
r e s p o n d e r a esse t i p o de d e m a n d a por i g u a l d a d e , pode-se perceber
o sentido das p o l í t i c a s d e y«l fara de g a r a n t í a de r e n d a mínima

F L O R A , op. c it . , p. 35.
P . 35 .
110

(assistència aos pobres, salàrio-minimo, pensao social, instrucao


obrigatória, servicos sociais, etc.), distintas de esforcos
redistribuidos n o s e n t i d o e s t r i t o (o i m p o s t o p r o g r e s s i v o s o b r e a
renda). Responder á demanda por igualdade de oportunidade (o
exemplo mais c l a r o é o d e s e n v o l v i m e n t o da educacao secundaria
compreensiva, mas, também, os programas de seguros sociais
proporcionáis á renda) significou, entretanto, implicitamente, a
1 e g i t i m a c à o da d e s i g u a l d a d e : e n f a t i z a n d o o m è r i t o , r e f o r c a m - s e as
bases da s u a d e f i n i c a o - a s d i f e r e n c a s d e r e n d a e de condicoes
soc iais.

A s d i m e n s o e s , e n t a o , de s e g u r a n c a e i g u a l d a d e , c o n s t i t u e m - s e
em o b j e t i v o s c o n t r a d i t ó r i o s do U c l f a r * , m a s q u e p o d e m i n t e r a g i r e
c o m p l e t a i — s e e a s r e s p o s t a s á d e m a n d a p o r s e g u r a n c a r e a f i r m a m , na
sua face m e r i t o c r a t i c a , as p o s i c o e s sociais, contribuindo para a
estabilizacao da desigualdade. Mas, ao faze-lo, a desigualdade
pode ser atenuada, urna vez que os e s t r a t o s mais pobres da
populacao sao os m a i s i n s e g u r o s e, portanto, tendencialmente,
mais demandam seguranca. 0 equilibrio relativo entre esses
objetivos, na edificacao e transformacao do Uvlfare, variam
históricamente, assim como tem impactos d i f e r e n c i a d o s no plano
institucional. 0 esquema que Flora elabora para aproximar-se
dessas variacoes é apresentado a seguir. Em que medida os
objetivos de seguranca sao alcancados, quais seus pesos
relativos, que diferentes prioridades assumem. Estas questoes
admitem respostas distintas, segundo países e fases de suas
transformacoes.

REDI8TRIBUICA0

Igualdade de result a d o s
(mínimos nac i o n a i s )

Seguranca Seguranca Inseguranca Regulament acao


"Social" dos mercados e
das relacóes
industriáis

D
Igualdade de E oportunidade
8
I
0
U
A
L
D
A
D
e
MERITOCRACIA
111

E essas variasoes, assim como seus impactos sobre as


características institucionais do Welfare, relacionam-se a
fatores-chave, no plano nacional, e a ura f a t o r p o s t o n o plano
internacional. Em geral, as variáveis dBSgDSBlyÍBEDtB SÓSISr
rgCQÜQHIES (industrializacao e urbanizado no contexto da
organizado capitalista da p r o d u c a o ) e g s & i l i s a c a B d§ £ l § § § §
a e g c á c i a ( p r e s s a o verau* a c o e s d e f e n s i v a s d o s i s t e m a político
através das i n s t i t u i c o e s do U e l f a r e ) e, mais próximamente, o
dgggQyalyiiagDte ÍOStitUEianal «extensao do sufragio,
características do regime político), produzem efeitos
c o n v e r g e n t e s que explican! a e m e r g e n c i a d o s U e l f a r a , a s s i m c o m o a s
características que os diferenciado entre si. No plano
internacional, através do c o n c e i t o de g f g i t B de d i f u s i e * os
autores dao e n f a s e ao fato de que, presentes já determinados
p r o c e s s o s d e i n s t i t u c i o n a l i z a c a o d o M a l f a r * em d a d o s p a í s e s , s u a s
inovacoes difundem-se sobre outros, atrasados, exercendo pressoes
no mesmo sentido.

Fundamental, para os autores, é a c o n s i d e r a d o da variável


próxima - o desenvolvimento institucional, isto é,
características dos regimes políticos, tanto no momento da
emergencia do M a l f a r a , quanto ao longo de suas transformacoes,
sao cruciais para a e x p l i c a d o das formas inst i t u c i o n a i s que
adquire o Estado do Bem-Estar Social: o m a i o r ou m e n o r g r a u em
que se a p r o x i m a r l o d o s p o l o s r e d i s t r i b u i c a o / m e r i t o c r a c i a , formas
mais assistencialistas e seletivas vertu* tendencias mais
universalistas na dispensa dos bens e servicos sociais, a maior
ou menor fragilidade ou forca com que serao consagrados os
direitos sociais, etc.

0 estudo que fazem do " a m b i e n t e constitucional" europeu


ilustra bem o tratamento dado a essa variável crucial.
R e p r o d u z i m o s aquí sua a r g u m e n t a c a o e h i p ó t e s e s .

0 p r i m e i r o a r g u m e n t o d i z r e s p e i t o á d i n á m i c a da c o n q u i s t a e
expansao dos direitos sociais. Da m e s m a m a n e i r a q u e a c o n t e c e c o m
o direíto ao voto, i s t o é, d e s d e q u e concedido a um grupo da
populacao, cedo ou t a r d e o u t r o s g r u p o s p r e s s i o n a m pela e x t e n s a o
desse direito - os esquemas de protecao social
institucionalizados previamente para certas categorías de
trabalhadores sao, posteriormente, demandados por outras,
inclusive s e t o r e s de c l a s s e m e d i a . Diferente, entretanto. é o
s e n t i d o d e s s e m o v i m e n t o n o c a s o d o d i r e i t o ao v o t o , o movímentó
propagou-se de cima para b a i x o da e s c a l a social; no caso dos
d i r e i t o s sociais, a difusao tendeu a fazer-se no s e n t i d o inverso.
Por outro lado, d i f e r e n t e s tambera s a o a s r e a c o e s n e g a t i v a s do
s i s t e m a p o l í t i c o , ñ a s c o n d i c o e s de c r i s e d a s s o c i e d a d e s m o d e r n a s :
abolir as eleicoes pode ser um c a m i n h o para romper com as
c o n d i c o e s d o s d i r e i t o s p o l í t i c o s , ñ a s i n s t i t u i c o e s do títlfmrm nao
tifíi s i d o d e s m a n t e l a d a s ( a í n d a q u e p o s s a m sofrer t ransf ormacoes
n o s E s t a d o s a u t o r i t a r i o s >.

0 outro a r g u m e n t o se r e f e r e á r e l a G a o entre as políticas


sociais e o sistema político. Segundo os autores, "[...3 é
p r o v á v e l que a i n t r o d u c a o e o alargamiento d o d i r e i t o ao v o t o , e a
112

i n t r o d u c a o legal bu de fato da responsabi 1 idade p a r l a m e n t a r criem


um a m b i e n t e favorável ao d e s e n v o l v i m e n t o do U e l f & r « S t a t e , já que
fazem crescer a o p o r t u n i d a d e para os g r u p o s económicamente em
desvantagem de a r t i c u l a r , agregar e representar seus próprios
i n t e r e s s e s e d e m a n d a s , e o b t e r , enfim, o p o d e r e x e c u t i v o " . 14/

A luz da i n t e r a c a o d e s s a s v a r i á v e i s , o s a u t o r e s fazem um
estudo das distintas probabilidades e configuracoes que podem
mais precisamente explicar a emergencia e características do
Wolfors europeu, em fins do s é c u l o XIX e i n i c i o do s é c u l o XX.
Ainda que conscientes das dificuldades de classificacao dos
regimes, o p t a m por t r a b a l h a r em quatro t i p o s : d e m o c r a c i a liberal
e democracia de massas (regimes parlamentares) e monarquías
constitucionais de s u f r a g i o l i m i t a d o e de s u f r a g i o ampliado. 0
quadro de p o s s i b i 1 i d a d e s que c o m p o e m , entao, para pensar as
relacoes entre direitos políticos, representacao parlamentar e
d i r e i t o s s o c i a i s é m o s t r a d o na p á g i n a s e g u i n t e .

As mgnarguias const i t u c i o n a i s corn sufráaíS liSDitado (ou


representacao por "estados") tendem a desenvolver sistemas
relativamente i n d i f e r e n c i a d o s e l o c a l i z a d o s de assistencia aos
pobres, segundo o conceito paternalista de dever e
responsabi1idade pela protecao a súditos necessitados e
obedientes. É a caridade, e nao o d i r e i t o que justifica os
beneficios e esses, h a b i t u a l m e n t e , sao c o n c e d i d o s sob forma nao-
- m o n e t á r i a s o m e n t e ás p e s s o a s i n c a p a z e s de t r a b a l h a r . Em face das
crescentes necessidades sociais, esses r e g i m e s tendem a e x p a n d i r
e s s e f o r m a t o de a s s i s t e n c i a , sem que n a t u r a l m e n t e se d e s d o b r e daí
um outro, b a s e a d o no d i r e i t o s o c i a l .

As d e m o c r a c i a s l i b e r á i s com s u f r á a Í B l i m i t S á S ' fundadas na


p r o p r i e d a d e , no i m p o s t o ou no s t a t u s social t e n d e m a r e s t r i n g i r a
assistencia pública no quadro mais geral da limitacao á
intervencao do Estado. A s d e s p e s a s com a a s s i s t e n c i a o s c i l a m com
r e l a t i v a i n d e p e n d e n c i a da c r e s c e n t e n e c e s s i d a d e s o c i a l . Em geral,
mantém sistemas assisteneiais indiferenciados e localizados,
d i r i g i d o s a p e s s o a s i n c a p a z e s que, nessas condicoes, p e r d e m (se
antes o tiveram) seus direitos políticos. Esses regimes opoem-se
aos esquemas securitários obrigatórios, muito embora possam
subvencionar a s s o c i a c o e s v o l u n t á r i a s de m ú t u o s o c o r r o ou outras
in ic iat ivas.

As democracias de massa tèm grande p r o b a b i 1 idade de


desenvolver sistemas de a s s i s t e n c i a e x t e n s o s , diferenciados e
centralizados, baseados no d i r e i t o social e em contribuicoes
obrigatórias. E s s a m a i o r p r o b a b i 1 i d a d e d e v e - s e ao enfrentamento
com urna classe operária mais organizada e atuante através de
partidos, assim como o sistema político envolve ampia c o m p e t i d o
pelos votos dos grupos sociais nao-privilegiados economicamente.
As v a r i a c o e s que e s t e s i s t e m a a d m i t e , no que t a n g e ao f o r m a t o da
protecao social, devem-se, principalmente, ás d i f e r e n c a s nos
s i s t e m a s p a r t i d á r i o s (em p a r t i c u l a r a forca e c o e s a o do m o v i m e n t o

14/ C f . P. F L O R A , op. cit., p. 67.


113

operario), assim como as d i f e r e n c a s nos graus de desenvolvimento


da b u r o c r a c i a e s t a t a l .

As m g n a r g y i a s £ B Q § t i t u c i o n a i s cgm s u f r a g i o a l a r g a d o tenden a
desenvolver sistemas de assistencia ampios, diferenciados e
centralizados, fundados no direito social e em contribuicoes
obrigatórias. Tal se deve, de um lado, á forte tradicao
paternalista e burocrática. De o u t r o , á reacio de defesa do
Estado autoritário, que impulsiona o desenvolvimento das
i n s t i t u i c o e s de a s s i s t e n c i a s o c i a l f r e n t e á s p r e s s o e s o r g a n i z a d a s
da c l a s s e o p e r á r i a . H i s t ó r i c a m e n t e , a l i á s , f o r a m e s t e s os r e g i m e s
que mais precocemente introduziram os sistemas públicos
o b r i g a t ó r i o s , n a c i o n a l m e n t e o r g a n i z a d o s , de s e g u r i d a d e s o c i a l .

Democracia Liberal Democracia de Massa


Regimes §SSÍst§nc¿a EÚblica Diteitgs Sgciais como
Par1ament ares como alternativa á corolario democrático
p e r d a <ou a u s e n c i a ) dos direitos políticos
de d i r e i t o s políti- e como conseqilénc ia de
cos e civis. competicao eleitoral
dos partidos.

M o n a r q u í a s Const i t u c i o n a i s
Regimes nao- ñSSisfciQCia § g § e g - Bgfflrgslar SBEÍal como
-parlamentares bees como responsa- defesa autoritária con-
bilidade paternalis tra a (plena) c i d a d a n i a
ta em f a c e d o s " s ú - política e como conse -
ditos" necessitados. qüencia da competicao
por lealdade.

Sufrágio limitado Sufrágio ampliado


(honous) ou r e p r e - ( h o m e n s ou u n i v e r s a l ) ,
sentacao por "esta-
do" .

É claro q u e e s t a s h i p ó t e s e s e c1 a s s i f i c a c o e s estao muito


fortemente referidas ás características e ambiente político
europeu; por outro lado, foram construidas para auxiliar a
r e c o n s t i t u i c a o d e um m o m e n t o p a r t i c u l a r , a q u e l e d a e m e r g e n c i a do
Meifare State, pretendendo dar conta de diferencas que se
manifestar), principalmente, na o r i g e m . Mas sao bastante úteis,
eremos nós, para ampliar a compreensüo de c1 a s s i f i c a c o e s e
tipologías f e i t a s por o u t r o s a u t o r e s e que pretenderán) examinar
c a r a c t e r í s t i c a s m a i s p e r m a n e n t e s d e d i f e r e n t e s m o d e l o s d e Mei f a r e
State.

A mais clàssica tipologia, recorrentemente utilizada nos


estudos de caso ou c o m p a r a t i v o s sobre o Estado do Bem-Estar
Social é aquela organizada por Titmus.
114

Em Social Cólica ~ da l a t n a d u c t i o a . numa das primeiras


tentativas de estudar comparativamente o Welfare State, Titmus
desenvolve urna classificacao dos varios tipos e padroes de
política social, a qual passou a ser um referencial quase
obrigatório dos estudos atuais. Segundo esse autor, é possível
d e l i n e a r t r e s m o d e l o s de p o l í t i c a s o c i a l :

- o ü g d g l Q Besisiual <Tha R e a i d u a l "Welfare" Modal of Social


Pollcy);

- o Modele MgcitQCrátigo-Pgrticulirista (The Industrial


Aehievenent Performance Modal of 8ocial Pollcy> >

- o Hodslg Institucional Bedistcibutivo <Tha Rediatributive


Modal of Social Pollcy).

Na b a s e d o m o d e l o cfiSÍdual. a p o l í t i c a social i n t e r v e n ex-


-pomt q u a n d o o s c a n a i s " n a t u r a i s " e " t r a d i c i o n a i s " de s a t i s f a c a o
d a s n e c e s s i d a d e s ( f a m i l i a , r e d e de p a r e n t e s c o , m e r c a d o ) n a o estao
em c o n d i c o e s de r e s o l v e r d e t e r m i n a d a s e x i g e n c i a s do i n d i v i d u o : a
intervencao possui, entao, o caráter temporalmente limitado e
deve cessar com a eliminado da emergencia social. As
experiencias inglesas das Leis dos Pobres devem constituir, para
Titmus, a base desse modelo. Contemporáneamente, residual e
seletivo (porque dirigido a grupos particulares de individuos,
d o t a d o s de c a r a c t e r í s t i c a s e s p e c í f i c a s ) p a r e c e ser, p a r a o autor,
o Uelfare State nos Estados Unidos.

f' 0 m o d e l o ¡ D g E i t o c c á t Í E B r E a c t i E U l a c i S t a i 5 / f u n d a m e n t a - s e , por
sua vez, na p r e m i s s a de que c a d a um d e v e e s t a r em c o n d i c o e s de
resolver suas próprias necessidades, em b a s e a séu t r a b a l h o , a
seu mérito, á BlEfOEOBDCI profissional, á produtividade. A
p o l í t i c a social i n t e r v é m a p e n a s p a r c i a l m e n t e , corrigindo a acao
do m e r c a d o . 0 s i s t e m a de M e l f a r e , p o r i m p o r t a n t e que seja, é tao-
- s o m e n t e complementar ás instituicoes económicas.

Em a m b o s o s m o d e l o s , o papel f u n d a m e n t a l , c o m o se ve, é o
realizado pelo mercado — - No p r i m e i r o , — a política social ocupa'um
espaco marginal: é dirigida exclusivamente aos estratos mais
p o b r e s da p o p u l a d o , a q u e l e s que nao q u e r e m ou nao p o d e m r e s o l v e r
suas necessidades através dos mecanismos do mercado. Portanto,
teóricamente, a"feta—urna p e q u e ñ a p a r t e da p o p u l a d o ; a maioria,
s u p o e - s e , u t i l i z a - s e d o s c a n a i s i n s t i t u c i o n a i s p r i v a d o s (seguros,
sistema bancário e de crédito, esquemas privados de
aposentadorias, etc.). A o E s t a d o c a b e a r e g u l a d o geral dessas
instituicoes e o d e s e n v o l v i m e n t o d e um s i s t e m a d e i n c e n t i v o s á
p o u p a n c a , á a q u i s i c a o de p r o p r i e d a d e s e b e n s , ao t r a b a l h o . T i t m u s
chega a c h a m a r e s s e m o d e l o de A s s i s t e n c i a P ú b l i c a (Tha Public
Asslstance Model). No s e g u n d o modelo - aparentemente Titmus o

i§/ Utilizamos, aquí, a "traducao" que faz Ugo Ascoli da


e x p r e s s a o de T i t m u s i n d u a t r l a l - a c h i e v e m e n t p e r f o r m a n c e m o d a l ,
p o r q u e g a n h a m e l h o r s e n t i d o em l i n g u a l a t i n a . C f . U. A S C O L I ,
op . cit . , p. 11.
115

aproximava das características da R e p ú b l i c a Federal Alema -,


embora a e n f a s e s o b r e as v i r t u d e s e p o s s i b i l i d a d e s do mercado
esteja também presente, supoe-se, entretanto, a n e c e s s i d a d e da
ado corretiva e complementar do Estado e, portanto, a
i n s t i t u i d o d e um s i s t e m a d e Wa

0 terceiro modelo - iQstityEÍDOBl-BgdiStri&utiyB - concebe o


sistema de M a l f a r « c o m o e l e m e n t o i m p o r t a n t e e constitutivo das
sociedades contemporáneas, voltado para a producao e d i s t r i b u i d o
de bens e servicos sociais "extramercado", os quais sao
garantidos a todos os cidadaos universalmente cobertos e
protegidos. Respeitando mínimos históricamente definidos de
n e c e s s i d a d e s e c o n d i c o e s de v i d a , tal s i s t e m a t e n d e á i n s t i t u i d o
da renda m í n i m a e d o s m e c a n i s m o s de i n t e g r a d o de renda, assim
como a c o n s t i t u i d o d e s i s t e m a s p ú b l i c o s g r a t u i t o s na prestaGao
de s e r v i c o s e s s e n c i a i s , em p a r t i c u l a r o s d e s a ú d e . I n t e r n a m e n t e ,
em g e r a l , c o n t é m m e c a n i s m o s r e d i s t r i b u t i v o s de r e n d a e r e c u r s o s .
Países escandinavos e a Inglaterra exemp1 ificaram esse modelo,
que s u p ó e a i n c a p a c i d a d e do m e r c a d o d e r e a l i z a r , p o r si p r ó p r i o ,
urna alocado de r e c u r s o s tal q u e e l i m i n e a pobreza, atual ou
fut u r a .

Tal t i p o l o g í a p a d e c e , t a m b é m , d o s m a l e s do e s q u e m a t i s m o e da
inevitável r e s t r i c a o do n u m e r o d e v a r i á v e i s l e v a d a s em c o n t a na
sua construcao. Claramente, na classificacao de Titmus, as
v a r i á v e i s sao, d e um l a d o , a r e l a c a o E s t a d o v ® r s u s m e r c a d o e, de
outro, os d e s t i n a t á r i o s d a s p o l í t i c a s <se p o u c o s , s e m u i t o s , se
todos), ausentes outras características que permitissem urna
elaborado mais qualitativa do perfil institucional dos varios
t i p o s d e W s l f a r B Bfcafea. D a d a tal r e s t r i c a o , a b e m d a v e r d a d e , n a o
é tSo clara a diferenca entre os dois primeiros modelos e nao é,
entao, por acaso, que o s e s t u d o s que t r a t a r a m de utilizá-la
tenderam a tomá-la polarizadamente pelo primeiro e terceiro
modelos.

Por outro lado, o modo como, dicotomicamente, apresenta-se


nesta tipología o duplo "residual" versus "institucional" (leia-
-se o r g a n i z a d o s institucionais públicas) nao permite captar os
Hlix h i s t ó r i c o s q u e c o m p u s e r a m d i f e r e n t e m e n t e o s p e s o s relativos
do Estado, do m e r c a d o e do q u e v e m s e n d o c h a m a d o o "terceiro
setor" na organizado mais geral da protecao social. Por
"terceiro setor", os autores tim querido designar as instituiGoes
voluntárias e/ou de solidariedade, tanto as tradicionais (a
familia extensa, a comunidade local, a Igreja, as a s s o c i a G o e s
corporativas de corte tradicional), quanto as "modernas" <as
formas contemporáneas de associativismo e cooperativismo,
envolvendo associacoes de bairro, de moradores; as formas
comunitárias e de v i z i n h a n c a que se a r t i c u l a m , tanto para a
demanda quanto p a r a a i n t e r m e d i a d o da prestado de servicos
sociais; além, é claro, da f a m i l i a nuclear, do voluntariado
elitista, mas, também, o profissional-mi 1itante, etc.) - setor
que, a o l o n g o d a c o n s t r u c a o e t r a n s f o r m a d o do W o l Í B r e , m o s t r o u -
- s e s e m p r e p r e s e n t e , t r a n s f o r m a n d o - s e , e l e p r ó p r i o , era n a t u r e z a e
em r e l a c a o c o m a s i n s t i t u i c o e s e c o n ó m i c a s e p ú b l i c a s d e p r e s t a d o
de servicos sociais. A sua r e c u p e r a d o a n a l í t i c a nos e s t u d o s e
116

tipologías de Welfar® tem sido sublinhada pela literatura,


principalmente a que tem-se d e d i c a d o á suposta "Crise d o Estado
Protetor".16/

Um outro p l a n o de d i s c u s s l o dessa t i p o l o g í a d i z respeito á


sua pequeña c a p a c i d a d e de a p r e e n d e r as r e l a c o e s e n t r e o perfil da
p r o t e c a o social e a d i n á m i c a do sistema de i n t e r e s s e e do sistema
político. Já se viu, no nivel d o s a r g u m e n t o s t e ó r i c o s e hipóteses
interpretativas gerais, a importancia que se tem dado, na
compreensao do Uelfare, tanto ás características corporativas
que, mesmo em s i s t e m a s m a i s u n i v e r s a l i s t a s , marcan o movimento de
definicao e c o n q u i s t a de d i r e i t o s sociais, quanto á importancia
do sistema partidário e dos ciclos político-eleitoráis na
d i n á m i c a da e x p a n s a o dos s i s t e m a s de p r o t e c a o social. Obviamente,
esses fatores provocam i m p a c t o s institucionais de monta sobre o
perfil institucional que adquirem, em d i f e r e n t e s momentos, os
s i s t e m a s de p o l í t i c a social, o que a tipología de T i t m u s resiste
em captar.

Preocupado e x a t a m e n t e com os c o m p o n e n t e s c o r p o r a t i v i s t a s e
c 1 i e n t e l i s t a s que parecem c a r a c t e r i z a r certos p a d r o e s de U a l f a r e ,
Ugo Ascoli empreende a t e n t a t i v a de reelaborar a tipología
ditada, de modo a c o n t e m p l a r a q u e l e s componentes, básicamente
tratando de diferenciar o modelo meritocrático-particularista
anterior. S e g u n d o sua a r g u m e n t a c a o , há sistemas - e esse parece,
a seu ver, ser o c a s o italiano - que, aínda que " r e s p e i t a n d o " as
principáis d i f e r e n c i a c o e s s ó c i o - e c o n ó m i c a s criadas pelo mercado
(modelo meritocrático-particularista>, tendem a subordinar os
principáis mecanismos p ú b l i c o s de d i s t r i b u i c a o dos recursos á
lógica c l i e n t e l i s t a geral que parece regular o funeionamento do
sistema político. Esse tipo, no qual os partidos tendem a
monopolizar parte i m p o r t a n t e do a c e s s o aos recursos públicos,
distingue-se de um outro, no qual sao, principalmente as
organizacóes de interesses corporativos, que dispoem daquele
"quase-monopólio". 0 esquema que propoe, entao, alterando o
p r o p o s t o por T i t m u s , é o s e g u i n t e :

l i e o s as Uilfacc
A) fc)®lfare "Residual" (caracterizado, principalmente, pela
política s e l e t i v a )

Bi "Corporativo"
B ) WeHarffl "Meritocrát ico-Part icularista'
BE "Clientelista"

C) U e H ® r ® "Institucional-Redistributivo" (caracterizado pela


política s u b s t a n c i a l m e n t e u n i v e r s a l i s t a igualitária, mais ou
menos temperada pela p o l í t i c a s e l e t i v a )

Essa c1 a s s i f i c a e S o m o d i f i c a d a é a que lhe p e r m i t e afirmar e


verificar a h i p ó t e s e de ser o s i s t e m a italiano de W c l f a r a do tipo

Ié/~Cf. P. ROSANCALLON, La Crigg ge l„l£kat P r o y i d e n c e . Paris,


Seuil, 1981.
117

particularista-C1ientELista, assira COQO examinar suas


transforraaGoes em direcao a ura tipo "institucional-
-red ist ribut i v o " . à Z /

Finalmente, d e v e - s e a s s i n a l a r que e s s a t i p o l o g i a , i n c l u s i v a
a modificacao i n t r o d u z i d a p o r A s c o l i , ' foi, por algum tempo,
utilizada em t e r m o s de um e v o l u c i o n i s m o l i n e a r : nos estudos de
casos, parecería que o modelo "universalista-institucinai" de
forte c o n t e ú d o i g u a l i t a r i o c o n s t i t u í a , na t r a j e t ó r i a d o s p a í s e s ,
a superacao ou a fase mais avancada de um processo de
desenvolvimiento do ÜOIIÍOFQ i è a È Q que, em p r i n c i p i o , t i n h a i n i c i o
a t r a v é s do m o d e l o "rneritocrát ico-part i c u l a r i s t a " . Interpretacao
linear que, nos estudos mais recentes, tem s i d o a l t e r a d a , seja,
por nao corresponder multo precisamente aos movimentos
i d e n t i f i c a d o s em d i f e r e n t e s p a í s e s , s e j a p o r q u e , sob o i m p a c t o da
crise dos anos 8© e sob a direcao conservadora de alguns
governos, muitas das características universalistas e
igualitarias de s i s t e m a s m a r c a d a m e n t e do tipo "universalista-
-insíitueional" pareceriam estar sendo modificadas numa direcao
m a i s s e l e t i v a , r e s i d u a l e, p o r t a n t o , p a r t i c u l a r i s t a .

Cremos e s t a r de p o s s e , agora, de um i n s t r u m e n t a l teórico


b a s t a n t e d i v e r s i f i c a d o e que p o d e p e r m i t i r urna m e l h o r a p r o x i m a c a o
ao e s t u d o do p a d r a o b r a s i l e i r o de W s ü í o r a SteoÉG. Os argumentos
teóricos gerais, assim como as hipóteses analíticas enumeradas,
permiten), d e s d e logo, algumas opcoes para futuros estudos. Has
sao p r i n c i p a l m e n t e o s e s t u d o s m a i s r e c e n t e s , aquí u t i l i z a d o s , que
nos parecen mais p r o f i c u o s para a t e n t a t i v a de enfrentar as
perguntas mais gerais a respeito da emergencia e das
c a r a c t e r í s t i c a s do y e l d a r a n o B r a s i l ,

A nosso ver, o s e s t u d o s c o m p a r a t i v o s de F l o r a , H e i d e n h e i m e r
e Alber, assim c o m o a t e n t a t i v a de g e n e r a l i z a c a o t e ó r i c a que dai
fazem, representara um a v a n c o n o c a m p o da t e o r í a s o b r e o M a i n a r e
State, por v a r i a s r a z o e s . A p r i m e i r a d é l a s - e m a i s geral - diz
respeito á questao da hi.st c¡r ic iflade do Malfare Stata e ás
sugestoes, explícitas ou implícitas, q u e fazem cora que esse
fenómeno só p o s s a ser s e n t i d o n o q u a d r o g e r a l de transformado
que o c o r r e a u m a d e t e r m i n a d a e t a p a do desenvolvimiento e c o n ó m i c o e
p o l í t i c o das s o c i e d a d e s o c i d e n t a i s . 0 Bal f a r e S t a t e , na c o n c e p c a o
d e s s e s a u t o r a s , é h i s t ó r i c a m e n t e d a t a d o e, p o r isso, n a o p o d e ser
c o n f u n d i d o cora as i n i c i a t i v a s , m ú l t i p l a s , d e p o l í t i c a s o c i a l , que
constituem a sua p r é - h i s t ó r i a . Isso p o r q u e c o r r e s p o n d e a .uiaa
efetiva reestruturacao das r e l a G o e s e n t r e o E s t a d o , os grupos
sociais e os individuos, que e m e r g e no q u a d r o de uma clara
r u p t u r a cora a i d e o l o g i a e a o r g a n i z a G a o liberal da e c o n o m i a e da
s o c i e d a d e . Reest rut u r a c a o , ou m e l h o r d i z e n d o , ogya BStCSitUEa, «¡ue
supoe a intervencao económica e a regulacao social por parte do
Estado, alterando, sob essa forma, principios próprios de
funcionamiento e r e p r o d u c a o da e c o n o m í a c a p i t a l i s t a competitiva.^
Nesse sentido, os trabalhos nos quais n o s apoiamos permiten)
superar a v i s a o l i n e a r cora que, frequentemente, se tratou a

i z / Cf. U A S C O L I , "Il s i s t e m a italiano de u e l f a r e " , in U. ASCOLI,


o r g . , op. c i t . , p. 5 - 5 1 .
118

historia da constituido da seguridade social, vista


principalmente da ótica dos tipos de riscos e das categorías
sociais e n v o l v i d a s e o m o v i m e n t o de expansao da c o b e r t u r a .

Aquela seqüencia t r a d i c i o n a l m e n t e apontada - s e g u r o contra


acidentes de trabalho, seguro-saúde, seguro-velhice e seguro-
-desemprego, assim como as categorías de trabalhadores
industriáis de algumas poucas industrias <"periculosidade"),
trabalhadores industriáis em geral, trabalhadores agrícolas,
t r a b a l h a d o r e s independentes, total das p e s s o a s o c u p a d a s - ganha
sentido, quando confrontada a esse quadro mais geral que
identifica as novas r e l a c o e s e n t r e o E s t a d o e a e c o n o m í a (Estado
e mercado).

Mais i m p o r t a n t e aínda, esses estudos c o m p a r a t i v o s permitem


avaliar melhor as "inovacoes institucionais" que ocorrem na
emergencia do Uelf&re State. Trata-se, aqui, de pensar
efetivamente a nova e s t r u t u r a do E s t a d o ou, se quiser, a ooya
f a e n a dQ E s t a d 9 E a e i t a l i s t a < no seu p r o c e s s o de t r a n s f o r m a d o . Ou
seja, d e s t a c a r - s e e e x p a n d i r - s e um a p a r e l h o social do Estado, com
características de c e n t r a l i z a d o e u n i f i c a d o , ocupado por urna
crescente b u r o c r a c i a que pode d e s e n v o l v e r interesses e recursos
p r ó p r i o s de poder f u n d a d o s ñas s u a s p a r t i c u l a r e s relacoes com as
"clientelas" ao M e l f a r e State. Essa n o v i d a d e institucional foi
apreendida por esses a u t o r e s na énfase que eoloeam na e d i f i c a d o
de um s i s t e m a EÚblÍEQ ebniaatÓniQ de s e g u r i d a d e social, diferente
daquelas formas e práticas pretéritas patrimonialistas
assistencialistas ou 1iberal-associativistas (por exemplo,
sociedades de socorros mutuos e subvencoes estatais) - formas
essas que nem s e m p r e d e s a p a r e c e n em termos absolutos e muito
menos no mesmo ritmo, mas, sem dúvida, passaram a ser
determinadas, ñas n o v a s c o n d i c o e s , pelas c o n c e p c o e s e mecanismos
d o m i n a n t e s de s e g u r i d a d e s o c i a l .

Finalmente, no plano teórico, esses estudos sublinham,


enfáticamente, ser impossível captar a raeionalidade dessas
t r a n s f o r m a c o e s se nao se levam e f e t i v a m e n t e em conta os processos
p o l í t i c o s que explicam, estes sim, tanto o m o m e n t o da emergencia,
quanto as v a r i a c o e s i n s t i t u c i o n a i s dos m o d e r n o s U e l f a r e States. A
m e d i a d o do c o n f l i t o político, na e x p l i c a d o , diz respeito, para
Alber, Flora e Heidenheimer, p r i n c i p a l m e n t e a dois planos. 0
primeiro é o que d e s t a c a a e m e r g e n c i a das o r g a n i z a c o e s sindicáis
e políticas do movimento operario e os movimentos da luta
política, seja o que aponta para suas c o n q u i s t a s efetivas, seja o
que mostra as acoes r e a t i v a s e, até mesmo, preventivas, das
élites dominantes, no sentido da i n t e g r a d o da classe operaría,
da busca por 1 eg it i m a d o , etc. . 0 segundo plano é o que enfatiza
as c a r a c t e r í s t i c a s do sistema e do regime político, incluindo a
própria o r g a n i z a d o do Estado (graus e níveis de cent ral i z a d o ,
burocratizacao. etc.) nos d i f e r e n t e s m o m e n t o s do processo de
const í t u i d o do U e l f a r e State.

Por outro lado, o exame das c 1 a s s i f i c a c o e s e t i p o l o g í a s do


Weltare, ampliadas pelas a r g u m e n t a c o e s m a i s gerais de Flora,
Heidenheimer e Alber, pode constituir-se, também, num
1 ts

instrumental a u x i l i a r na c a p t a c a o das c a r a c t e r í s t i c a s g e r a i s do
sistema brasileiro de p o l í t i c a s sociais, assim c o m o das suas
fases e expansao. Isso p o r q u e , ao e n f a t i z a r e m características
p r e d o m i n a n t e s nos t r e s t i p o s indicados, abrem c a m i n K o para que se
p o s s a repensar, num p l a n o m a i s global, c e r t a s m a r c a s do s i s t e m a
brasileiro que, correntemente, tem sido entendidas como tao
e s p e c í f i c a s , a p o n t o de i m p e d i r e m ou inibirem o seu t r a t a m e n t o em
t e r m o s mais g e r a i s de U*1f a r e S t a t e .

Na p r ó x i m a secao, a t í t u l o ainda e m b r i o n a r i o e tentativo,


e m p r e e n d e m o s um e s t u d o do p a d r a o b r a s i l e i r o de p o l í t i c a s s o c i a i s ,
á luz das i n d i c a c o e s e s u g e s t o e s c o n t i d a s na l i t e r a t u r a teórica
sobre o W « 1 f a r e 8 t s t e .
IX - WELFARE STATE: O CASO BRABILEIRO

A. ö UislficisBEifia da P o l í t i c a S o c i a l Bcailltica

Nest a sedo, buscaremos destacar os element os


historiográficos referentes á p r o d u c ä o de legislacio soc ial e
formado do a p a r e l h o social do Estado b r a s i l e i r o , de modo a,
posteriormente, empreender um e s f o r c o de tratamento históri co
a n a l í t i c o do p r o c e s s o de c o n s t r u c i o do U a l f a r * S t a t a no Brasil.

Em relacao ás áreas de i n t e r v e n c a o social do Estado, já


vimos que parece haver urna s e q ü é n c i a relativamente comum á
maioria dos países capitalistas ocidentais. A montagem de
códigos, l e g i s l a c a o e r e d e s p ú b l i c a s de e d u c a d o (principalmente
básica) antecedería acóes estatais ñas áreas de saúde,
p r e v i d e n c i a e assisténcia social, sendo, p o s t e r i o r m e n t e , seguidas
pela emergencia de esquemas (e regulacoes) concernentes á
h a b i t a d o p o p u l a r . No á m b i t o do núcleo do que hoje se considera a
"seguridade social, a s e q ü é n c i a mais comum p a r e c e r í a ser a que vai
da legislacao e d e f i n i c á o de e s q u e m a s de s e g u r o s contra acidentes
de trabalho, s e g u i d o s dos e s q u e m a s de a p o s e n t a d o r i a s e pensoes,
quase concomitantes com a definicáo de seguros-saúde, para,
finalmente, serem completados pela p r o t e c á o ao d e s e m p r e g o (em
geral, precedidos por a l g u m a s formas de p r o t e c a o á familia). A
s e q ü é n c i a no Brasil nao é m u i t o d i f e r e n t e e t e n t a r e m o s observá-la
t o m a n d o as á r e a s que caracterizan! o W a l f a r e

i. A P o l í t i c a Educacional

A acáo do Estado b r a s i l e i r o no c a m p o da e d u c a d o t em suas


o r í g e n s r e m o t a s no Estado I m p e r i a 1. A o b r i g a t o r í e d a d e da e d u c a d o
primária, assim como a d i v i s a o de competencias entre Uniao,
estados e municipios, em r e l a c a o á o f e r t a e montagem de redes de
ensino nos tres níveis, já const am, também, da C o n s t i t u i d o de
1981. Até 1930, e n t r e t a n t o , á efe tivacao de urna p o l í t i c a nacional
de e d u c a d o faltavam r e c u r s o s de d i v e r s a s ordens, em particular
os r e f e r e n t e s a urna c o d i f i c a d o integrada quanto ao territorio
nacional, e os r e l a t i v o s á arma cao o r g a n i z a c i o n a l do Estado de
121

suporte á política, para alero, é certo, da c l a r a i d e n t i f i c a d o e


alocado de recursos financeiros adequados. Cent r a l i z a d o
doutrinário-pedagógica, unificado organizacional e
inst it uc ional i z a c a o parecerían!, entao, ser tarefas ainda a
realizar, no à m b i t o do E s t a d o N a c i o n a l , após 1930. Vejamos os
principáis momentos desse movimento.

Como já a f i r m a m o s em o u t r o t r a b a l h o , a e f e t i v a c i o de uma
política educacional nos Estados modernos parecería responder,
simultaneamente, a t r i s processosi á d e f i n i d o dos parámetros
político-ideológicos sob os quais se deve processar a
" s o c i a l i z a c a o " dos c i d a d à o s , uma r e s p o s t a ás p r e s s o e s e d e m a n d a s
por e x t e n s a o da c i d a d a n i a e, enfim, ás t a r e f a s de reproducao
i d e o l ó g i c a de f o r m a d o t é c n i c o - p r o f i s s i o n a l da f o r c a de t r a b a l h o .

"Esses t r i s a s p e c t o s , que, em o u t r o s p a d r o e s de f o r m a c a o dos


E s t a d o s c a p i t a l i s t a s , se d e s d o b r a r a m ao longo de um t e m p o c o n t a d o
em sáculos ou pelo menos em muitos lustros, estiveram
s i m u l t a n e a m e n t e p r e s e n t e s no m o v i m e n t o de e s t r u t u r a c à o do s i s t e m a
n a c i o n a l de e n s i n o b r a s i l e i r o a p a r t i r de 1 9 3 0 . Desde a criado
do M i n i s t e r i o da E d u c a c a o e S a ú d e P ú b l i c a , no ano da R e v o l u c a o ,
até a aprovacào da Lei de Diretrizes e Bases da Educacao
Nacional, em 1961, e s t r u t u r o u - s e uma área do a p a r e l h o s o c i a l do
Estado que c o n f e r i u a p o i o m a t e r i a l p a r a a e l a b o r a d o da p o l í t i c a
governamental da educacao. Ao mesmo tempo, equacionou-se e
a m o l d o u - s e uma r e s p o s t a de c a r á t e r " c a p i t a l i s t a " ás p r e s s o e s p e l a
ampliado da c i d a d a n i a e, paralelamente, foram d e l i m i t a d o s os
c o n t o r n o s de uma área de i n v e s t i m e n t o p r i v a d o .

Estava colocada, em 1930, uma q u e s t a o n a c i o n a l da e d u c a c a o ,


tanto em termos da u n i f i c a c a o do sistema educacional e do
fortalecimento da Uniao, quanto dos seus conteúdos sociais,
e x p r e s s o s ñas v á r i a s p l a t a f o r m a s de " e d u c a c a o p ú b l i c a e g r a t u i t a "
- em r e s p o s t a a r e c l a m o s que g a n h a v a m forca d e s d e o s a n o s 20.

Nessa questao educacional estavam presentes varios aspectos.


Havia uma c r i t i c a ao d u a l i s m o i m p e r a n t e na P r i m e i r a República,
fruto de uma d i v i s a o de c o m p e t e n c i a s e n t r e a U n i a o e os Estados,
imposta pelo "extremado" federalismo vigente. Dessa dualidade
d e c o r r e r i a outra, c o m o a s s i n a l a Nagle, t r a d u z i d a na c o n t r a p o s i c a o
entre " e s c o l a s de e l i t e " ( s e c u n d á r i a e s u p e r i o r ) e "escolas do
p o v o " ( p r i m á r i o e t é c n i c o - p r o f i s s i o n a l ) . E, para além d o s l i m i t e s
pelo federalismo, configurava-se uma s i t u a d o mais geral : a
natureza tradicional, dispersa e subordinada do aparelho
administrativo ligado á e d u c a c a o no nivel do G o v e r n o F e d e r a l e
m e s m o no da a d m i n i s t r a c á o e s t a d u a l .

Entre 1930 e 1945, d e s e n c a d e o u - s e um i n t e n s o m o v i m e n t o de


armado, no E x e c u t i v o F e d e r a l , de um a p a r e l h o n a c i o n a l de e n s i n o
e de elaborado de códigos e "leis orgánicas", visando a
e s t a b e l e c e r d i r e t r i z e s e e s t r u t u r a o r g a n i z a t i v a para os diversos
r a m o s e n í v e i s da e d u c a c a o no p a í s .

Do p o n t o de v i s t a do p r o c e s s o de central i z a c a o e i n t e g r a d o
de um s i s t e m a n a c i o n a l de e n s i n o , v a l e l e m b r a r s e u s m o m e n t o s m a i s
122

i m p o r t a n t e s . A c r i a c a o d o M i n i s t e r i o da E d u c a c a o e S a ú d e P ú b l i c a ,
en 1930, s e g u i r a m - s e o C o n s e l h o Nacional de E d u c a c a o e o C o n s e i b o
Consultivo do Ensino Comercial, a m b o s e s t r u t u r a d o s no á m b i t o do
ministerio e t e n d o p o r a t r i b u i d o fixar d i r e t r i z e s g e r a i s para o
ensino primario, secundario, superior e técnico-profissional.
Essas diretrizes foram s u c e d i d a s , durante o Estado Novo e no
decorrer de 1946, p e l a s L e i s O r g á n i c a s do E n s i n o - reformas e
planos de caráter parcial, que a f e t a r a m cada um d o s ramos e
niveis, sem estabelecer, contudo, sua a r t i c u l a d o s e g u n d o um
criterio nacional de continuidade e divisao do trabalho
educat ivo.

A meta da c r i a c a o de um "código de d i r e t r i z e s da educacao


n a c i o n a l " ( s e g u n d o e x p r e s s a o da é p o c a ) , foi p e r s e g u i d a em toda a
d é c a d a d o s 3® e sob o E s t a d o Novo. E s t e v e m e s m o p r e v i s t a na Carta
de 1934, q u a n d o s e d e f i n i u a c o m p e t e n c i a da U n i a o p a r a fixar o
plano nacional de e d u c a c a o - c o m p r e e n s i v o de t o d o s o s graus e
ramos para c o o r d e n a r e f i s c a l i z a r sua e x e c u c a o em t o d o o País.
Mas, até ai, nao lograram chegar os impulsos centralistas
vigentes.

A Constituicáo de 1946 r e a f i r m a v a a c o m p e t e n c i a da Uniao


p a r a fixar a s b a s e s e d i r e t r i z e s da e d u c a c a o n a c i o n a l e, em 1948,
iniciou-se a l o n g a t r a m i t a d o do P r o j e t o de D i r e t r i z e s e Bases,
que provocou acirradas discussoes, um movimento político de
e n v e r g a d u r a , q u e foi t r a n s f o r m a d o em leí s o m e n t e em 1961.

Um novo passo s ó s e r i a dado em 1953, quando Educacao e


Cultura se d e s v i n c u l a r a m da Saúde, constituindo um ministério
especifico.

Cora a aprovacao das Diretrizes e Bases e a criacao do


Conselho F e d e r a l de E d u c a c a o , completou-se a c e n t r a l i z a d o dos
dispositivos básicos de controle estatal sobre a educacao-,
c o n f o r m a r a - s e um a p a r e l h o e d u c a c i o n a l c e n t r a l i z a d o e o Executivo
Federal ar-mara-se d o s i n s t r u m e n t o s l e g á i s e de um p l a n o geral de
:
educacao. 0 sistema nacional de e n s i n o adquiriu um formato
i n t e g r a d o e, a partir dos dispositivos centráis, asseguravam-se
as oargens das quais se efetivariam a descentralizado
administrativa, as p r e r r o g a t i v a s do regime federativo e a relacao
entre a escola pública e a escola privada.

Nao b a s t a , entretanto, rastrear esse movimento tao-somente


nos s e u s a s p e c t o s de c e n t r a l i z a d o , unificado e controle. A
constituido do aparelho educacional integrado, no Brasil,
envolveu, pelas próprias c a r a c t e r í s t i c a s da e t a p a que estamos
analis'ando, Q u t r o s c o n t e ú d o s que já e s t a v a m p r e n u n c i a d o s d e s d e os
anos 80, sob o s t í t u l o s m a i s g e r a i s das d e m a n d a s p e l a educacao
popular, pública e gratuita.

£ 0 encaminhamento da "educacao popular", no pos-30,


espelharia diversidade e a transformacao da estrutura de
classes no p r o c e s s o de i n d u s t r i a l i z a d o . As demandas populares
pela e x t e n ^ a o da c i d a d a n i a , a e s t r u t u r a c á o m a t e r i a l e legal do
aparelho de educacao respondeu com a reafirmado da
123

universalidade, g r a t u i d a d e e o b r i g a t o r i e d a d e do e n s i n o p r i m à r i o ,
mas, ao mesmo tempo, com a o r g a n i z a d o de urna rede paralela
v o l t a d a para a e d u c a d o d a s " c l a s s e s m e n o s f a v o r e c i d a s " ; a s s i m , a
" c i d a d a n i a i n c o m p l e t a " dos s e t o r e s a s s a l a r i a d o s se c o n f i g u r a v a na
p r o p r i a e s t r a t i f i c a d o dual do a p a r e l h o e s c o l a r , em s i s t e m a s que
articulavam diferencialmente os níveis primário-secundário e
superior e, de outro lado, primário-pré-vocacional e
profissionai.

N o s p r i m e i r o s a n o s da d é c a d a de 30, a partir da c r i a d o do
Conselho C o n s u l t i v o do E n s i n o C o m e r c i a l , foram e s t r u t u r a d a s no
Ministério da Educado a I n s p e t o r i a do E n s i n o Profissionai e
Técnico e a D i v i s a o do E n s i n o I n d u s t r i a l . A reforma do ensino
c o m e r c i a l , em 1931, deu i n i c i o ao p r o c e s s o de a r t i c u l a d o da rede
tècnico-profissional de ensino, que c u l m i n a r i a , e n t r e 1942 e
1946, com as L e i s O r g á n i c a s do E n s i n o I n d u s t r i a i e Comercial
(1942 e 1943, r e s p e c t i v a m e n t e ) e com a i n s t i t u i d o do sistema
SENAI-SENAC, de associacao escola-empresa, para educado e
t r e i n a m e n t o dos t r a b a l h a d o r e s u r b a n o s .

Se esse aspecto da o r g a n i z a d o do a p a r e l h o de ensino ja


traz, na sua p r ò p r i a e s t r u t u r a c a o , a m a r c a m a i s geral do c a r á t e r
de classe da e c o n o m i a e da s o c i e d a d e brasileira na fase de
constituido do " c a p i t a l i s m o i n d u s t r i a l " , também a delimitado
das relacoes entre a escola pública e a escola privada revelam
conteúdos peculiares. As polarizacoes liberdade de ensino
- m o n o p o l i o estatal s o b r e a e d u c a d o , repetidamente presente no
ocidente e u r o p e u ñas d i s p u t a s por c o m p e t e n c i a e n t r e o E s t a d o e a
Igreja, enredaram-se, aqui, numa outra questào: ainda que
embrionariamente, tratava-se da delimitado de urna área
específica de v a l o r i z a d o do c a p i t a l . Além das tensoes entre o
Estado e setores sociais que competiam pela "formado das
individualidades", debatia-se, também, o direito do capital
p r i v a d o a um e s p a c o de i n v e r s a o na e m p r e s a e d u c a c i o n a l . " 18/

A t é certo p o n t o , a p a r t i r da Lei de D i r e t r i z e s e Bases, de


1961, está d e f i n i d a a e s t r u t u r a - c h a v e sob a qual se p r o c e s s a r á a
fHEiDSle do s i s t e m a , p r i n c i p a l m e n t e no p ó s - 6 4 . A reorganizado
desse sistema, e n t r e o final dos a n o s 60 e o i n i c i o da d é c a d a de
70 (reforma un i versi t ària, introducao da formado
profissiofializante n o e n s i n o b á s i c o e s e c u n d á r i o ) , nao se d e s v i o u
muito daquela matriz. Medida importante foi a extensao da
é s c o l a r i d a d e o b r i g a t ó r i a para o i t o a n o s (ciclo b á s i c o ) , definida
n o s fins de 60.

I m p o s s i b i 1 i t a d o s de fazer, aqui, um e x a m e d e s s e p r o c e s s o de
expansao e reorganizado, verificando seus números mais
significativos, assim como algumas características

I B / Cf. Sonia D R A I B E , B U E B 5 e ÖEtaiDQtfBSeS: um e s t u d o s o b r e a


constituido do E s t a d o e as a l t e r n a t i v a s da indust r ial i z a d o
no Brasil, 1 9 3 0 / 1 9 6 0 . Rio de J a n e i r o , Paz e T e r r a , 19B5, p.
68-72.
124

específicas i2/< assinalamos tao-somente alguns aspectos


importantes, em relacao á educacao, no p e r í o d o que vai de 1964
até o i n i c i o d o s a n o s 80:

- a notável expansao quantítativa global do sistema,


p r a t i c a m e n t e em s e u s t r e s n í v e i s , c o n f i g u r a n d o um padrao
de educacao de m a s s a b a s t a n t e a c e n t u a d o . Em termos de
cobertura, entre meados dos a n o s 70, t e'or icament e se
cob-reVTia oferta, 90JÍ da faixa e t á r i a c o r r e s p o n d e n t e "á
educacao básica; a p o p u l a c a o u n i v e r s i t a r i a p a s s a de sua
porcentagem h i s t ó r i c a d e i'/, a 3% ou 4V, da p o p u l a c a o , nos
anos 80. Entretanto, os números globais escondem urna
realidade, também numérica, muito perversa. Segundo
algunas estimativas, no p r i n c i p i o d o s a n o s 80, a i n d a oito
milhoes de c r i a n c a s em idade de estudar encontravam-se
fora da e s c o l a ; a e v a s a o e s c o l a r a p ó s as d u a s primeiras
s é r i e s do e n s i n o b á s i c o u l t r a p a s s a v a 50X, o que t e n d i a a
afunilar a pirámide educacional desde sua base; a
c o b e r t u r a do e n s i n o de s e g u n d o grau p e r m a n e c í a bem baixa;
o contingente de p r o f e s s o r e s l e i g o s no e n s i n o primario,
principalmente na r e g i a o N o r d e s t e , mantinha-se acima de
n í v e i s t o l e r á v e i s , etc.;

- praticamente em t o d o s os n í v e i s , a acelerada expansao


parece ter sido acompanhada de urna tendencia muito
acentuada á d e t e r i o r a c a o da q u a l i d a d e do e n s i n o , e esta
está c o r r e l a c i o n a d a a um c o n j u n t o de c a u s a s que vao desde
o baixo investimento público no sistema, aos baixos
s a l a r i o s do m a g i s t e r i o , á c u r t a p e r m a n e n c i a dos e s t u d a n t e s
ñas escolas, até quest oes" c'ürricu 1 a r e s e pedagógicas,
introduzindo urna e s p e c i e de c í r c u l o v i c i o s o no sistema,
bastante resistente, além de a l t o s g r a u s de ineficácia,
i n o p e r á n c i a , etc.;

- a expansao da rede p ú b l i c a foi a c o m p a n h a d a e até mesmo


— •7 s u p e r a d a , em a l g u n s n í v e i s de e n s i n o e/ou r e g i o e s do país,
' por a c e n t u a d o c r e s c i m e n t o da rede p r i v a d a . Por o u t r o lado,
também parece certo que tal e x p a n s a o o b e d e c e u muito a
critérios elientelisticos de a l o c a c a o e indefinicao de
p r i o r i d a d e s no s i s t e m a , além do p e s o c o r p o r a t i v o c r e s c e n t e
de a l g u m a s c a t e g o r i a s p r o f i s s i o n a i s m a i s bem localizadas
na barganha política, em particular o segmento de
professores un i v e r s i t á r i o s ou, mais fortemente, dos
s e g m e n t o s de p r o p r i e t á r i o s da rede p r i v a d a .

E. A Previdencia Social

A s e q ü é n c i a a c i d e n t e s do t r a b a l h o - a p o s e n t a d o r i a s e pensoes
- doenca-maternidade/famí1ia-desemprego, enquanto riscos que vao

19/ Para urna aproximacao, ver BRASIL 1985. R e l a t ó r i o sobre a


s i t u a c a o social do p a í s . C a m p i ñ a s , U N I C A M P , 1987. V.2.
125

paulatinamente sendo cobertos por um sistema público de


seguridade social, foi, também, relativamente observada no
Brasil. No que diz respeito aos beneficiarios, a seqüéncia
a s s i n a l a d a p e l a l i t e r a t u r a i n t e r n a c i o n a l é, tendencialmente, de
categorias profissionais vinculadas ás profissoes de risco
(mineiros, por exemplo), seguida por c a t e g o r i a s (gerais) de
trabalhadores industriáis urbanos, estendendo-se para
profissionais independentes, trabalhadores rurais e estratos
medios variados. No B r a s i l , como veremos, tal seqiiencia é bem
diferente: i n i c i a - s e , é v e r d a d e , con c a t e g o r i a s p r o f i s s i o n a i s de
trabalhadores ligados a servicos públicos (ferroviarios,
portuarios, etc.), de um lado, e, t a r d í a m e n t e , c o m o em o u t r o s
casos, inclui t r a b a l h a d o r e s r u r a i s .

Foi a p e n a s com os I n s t i t u t o s de A p o s e n t a d o r i a s e P e n s o e s que


teve inicio e f e t i v o , na d é c a d a de 30, a m o n t a g e m de um s i s t e m a
p ú b l i c o de p r e v i d e n c i a s o c i a l , cobrindo, d e s d e logo, os r i s c o s
r e l a c i o n a d o s á p e r d a da c a p a c i d a d e l a b o r a t i v a (velhice, doenca,
morte, i n v a l i d e z ) , assim c o m o os s e r v i c o s de a s s i s t é n c i a m é d i c a .

C o m o se sabe, a p r é - h i s t ó r i a desse m o m e n t o foi m a r c a d a pela


legislado sobre acidentes de trabalho, de 1919, e a
r e g u l a m e n t a c a o d a s C a i x a s de A p o s e n t a d o r i a s e P e n s o e s , segundo a
Lei Eloy C h a v e s , de 1923. g0/ A Lei C h a v e s , por sua vez, c o m o já
assinalaram diversos autores, t l o - s o m e n t e r e g u l a v a um contrato
privado entre e m p r e g a d o s e e m p r e g a d o r e s no ámbito da empresa
individual e, nesse sentido, a par das s o c i e d a d e s de socorros
mútuos, etc., nao c o n f i g u r a v a , aínda, o i n i c i o da c o n s t r u c a o do
s i s t e m a p ú b l i c o , c o m p u l s o r i o de p r e v i d e n c i a s o c i a l .

É certo, também, que, no p e r í o d o que se a b r e em 1930, c o m o


trataremos de ver, a q u e l e s i s t e m a nao se c o n s o l i d a plenamente,
padecendo de límitacoes de ordem quantitativa, qualitativa,
financeira e institucional, que s o m e n t e s e r a o r o m p i d a s na fase
posterior. Vale a pena, nesta recompilacao histórica, assinalar a
p r o d u c a o legal m a i s i m p o r t a n t e r e l a t i v a á p r o t e c á o s o c i a l .

Se olharmos a cronologia do p o n t o de vista dos riscos


cobertos, vale lembrar que os Institutos de A p o s e n t a d oria,
criados por categorias a partir de 1933, respondiam pela
c o b e r t u r a por a p o s e n t a d o r i a s ^ E e n s g e s ^ a u x j l i Q ^ d o e n g a , assim c o m o
pela prestado de s e r v i d o s de a s s i g t i n c i a médica. Tendo seus
p l a n o s de b e n e f i c i o s p o u c o u n i f o r m i z a d o s e n t r e si, s o m e n t e d e p o i s
da Lei O r g à n i c a da P r e v i d e n c i a Social de 1961, e da efetiva
i n t e g r a d o dos I n s t i t u t o s num ú n i c o o r g a n i s m o (o INPS), em 1966,
é que de fato aqueles riscos passam a ser uniformemente
a s s e g u r a d o s para a quase t o t a l i d a d e dos t r a b a l h a d o r e s u r b a n o s . Em
1967, o regime r e l a t i v o a a c i d e n t e s do t r a b a l h o passa a ser
i n c o r p o r a d o ao INPS. Em 1974, é c r i a d o um o u t r o b e n e f i c i o - R e n d a

20/ A lei s o b r e i n d e n i z a c a o de a c i d e n t e s do t r a b a l h o ( t r a n s p o r t e ,
construcao e fábricas) nao p r e v i a um esquema securitário
público; r e g u l a v a a o p e r a d o de e m p r e s a s p r i v a d a s de seguro
do t r a b a l K o .
126

Mensal Vitalicia d e s t i n a d o a o s i d o s o s com m a i s d e 7 0 a n o s e a


i n v á l i d o s que nao tenham p r e e n c h i d o os r e q u i s i t o s de c o n t r i b u i d o
tipicos para aposentadoria.

Em relacao aos bgQgficigs familiares, data de 1963 a


i n t r o d u c a o do s a l á r i o - f a m í l i a , _e_de l 9 7 4 o s a l a r T o ^ m a t " é r n i d a d e e~
ó a u x i lJ.o-matéTfrrgadV, c o n s t i t u i n d o , até a d é c a d a de 80, os tris
ú n i c o s " benefícfios ~ d e s s a espécie e exclusivos da previdencia
urbana".""

Até meados dos anos 80, nao se instituiu um segung-


r d e s e t o e c e a g • Em 1 9 6 6 , foi c r i a d o o F u n d o d e G a r a n t i a p o r T e m p o de
Servico - FGTS, o qual, voltado precipuamente para substituir a
estabilidade no emprego constante das leis trabalhistas, foi
i n t e r p r e t a d o p o r a l g u n s c o m o c o r r e s p o n d e n d o , t a m b é m , a um t i p o de
seguro-desemprego. De fato, o primeiro esquema de seguro-
- d e s e m p r e g o .4,-de 1 9 8 6 , o r g a n i z a d o p e l o N i n i s t é r i o do TTabalfio" e ~
só r e c é n t e m e n t e p a r e c e e s t a r r e c e b e n d o défiriicoés" finánceiVás* e
"orsTawig^eriona-is . -

Do ponto de vista das c a t e s g c i a s de t x a b a l h a d g c e s . IAP


vio cobrindo, entre 1933 e 1953, a maior parte dos t r a b a l h a d o r e s
urbanos. 1 9 3 3 - IAP d o s m a r í t i m o s ; 1 9 3 4 - IAP d o s c o m e r c i a r l o s ;
1937/38 - IAP d o s i n d u s t r i á r i o s , dos e m p r e g a d o s de carga, dos
funcionários públicos federáis - IPASE. Os ferroviários, que
m a n t i v e r a m por b a s t a n t e t e m p o a e s t r u t u r a das CAP, em 1 9 5 3 , tem
unificadas todas elas numa estrutura única, similar aos
Institutos: a CAPFESP. Outras categorías profissionais foram
incorporadas bem mais tarde, já na d é c a d a d e 7 0 . Em 1971, é
criado.o PRORURAL/FUNRURAL, que e s t e n d e a l g u n s p o u c ó s b e n e f i c i o s
Xse-i-5, nessa época, quando o plano urbano de beneficios já
^contava com 18) a trabalhadores rurais; as e m p r e g a d a s d o m é s t i c a s
sao incorporadas em 1 9 7 2 , o s t r a b a l h a d o r e s a u t ó n o m o s em 1973,
além de a l g u m a s c a t e g o r í a s e s p e c i f i c a s (religiosos, estudantes,
etc . > .

D o p o n t o de v i s t a d o f i n a n e i a m e n t o , e s t r u t u r a o r g a n i z a c i o n a l
e gestao desse sistema, vale a pena relembrar certas
características. Na seqüencia de criacao dos Institutos de
Aposentadoria, montou-se, sob o controle do G o v e r n o Federal,
imensa e c r e s c e n t e m á q u i n a de s e r v i c o s , e m b o r a c o m p o s t a de urna
estrutura fragmentada (os I n s t i t u t o s o r g a n i z a d o s s o b forma de
autarquías) e p o u c o u n i f o r m e n o que r e s p e i t a v a a o s b e n e f i c i o s e
servicos distribuidos e prestados, i n d i v i d u a l i z a d o s que e r a m os
Institutos por c a t e g o r í a s profissionais.

Por mais de tres décadas, a historia dos Institutos de


A p o s e n t a d o r i a foi m a r c a d a por t e n t a t i v a s d e u n i f i c a c a o d o s i s t e m a
previdenciário, assim como pelas fortes resistencias corporativas
e p o l í t i c a s q u e tal c e n t r a l i z a c á o p r o v o c a v a . Em 1 9 4 5 , c h e g o u - s e a
d e c r e t a r a L e i O r g á n i c a d o s S e r v i c o s S o c i a i s no Brasil, criando
um I n s t i t u t o ú n i c o ( I S S B ) e v i s a n d o u n i f i c a r t o d o s o s s e r v i c o s d e
previdencia. Essa Lei, r e v o g a d a em 1 9 4 6 , foi s u c e d i d a p o r urna
o u t r a t e n t a t i v a , a t r a v é s d e p r o j e t o q u e t r a m i t o u no C o n g r e s s o , de
1947 até 1961, quando, entao, foi p r o m u l g a d a a Lei O r g á n i c a da
127

Previdencia Social, que a b r a n g i a t o d o s os a s s a l a r i a d o s em r e g i m e


de CLT, igualando beneficios a serení auferidos. ft LOPS,
entretanto, nao foi regulamentada, mantendo-se, nos anos
s u b s e q u e n t es, a diferenciacäo i n t e r n a no que se referia aos
beneficios previdenciários.

A t é o i n i c i o d o s a n o s 60, a u n i f i c a d o p r e t e n d i d a v i n c u l a v a -
-se simultáneamente a varias questoes. De um l a d o , procurava-se
urna s o l u c a o que u n i f o r m i z a s s e e a m p l i a s s e b e n e f i c i o s e servicos
previdenciários. De outro, t r a t a v a - s e de i m m a g i n a r s o l o a ~ o que
possibi 1 itasse utilizaeao financeira mais efetiva dos fundos,
f r a g m e n t a d o s e n t r e o s v a r i o s IAP, s e j a p e l o a g r a v a m e n t o " n a t u r a l "
da situacao financeira destes, seja porque se percebia a
alternativa de que viessem a financiar grandes projetos
e c o n ó m i c o s do g o v e r n o . Além disso, a u n i f i c a c a o p o d e r i a reforcar
instrumentos de controle e mobilizacao política das classes
trabalhadoras. Lógicamente, pela natureza das questoes
e n v o l v i d a s , e p o r s o l u c o e s , e n t a o , que c o n t r a r i a v a m f o r t e m e n t e a s
articulacoes políticas existentes (a unificacao encontrou
r e s i s t e n c i a s e d i v e r g e n c i a s no á m b i t o d a s b u r o c r a c i a s s i n d i c á i s e
dos Institutos, mas, t a m b é m , d o s p a r t i d o s p o l í t i c o s , assim c o m o
das b u r o c r a c i a s de g o v e r n o , em p a r t i c u l a r n o s e i o d o M i n i s t é r i o
do Trabalho). Porque, é importante lembrar, tal "sistema"
previdenciário, pelas suas r e l a c o e s coa os sindicatos, de um
lado, com a s b u r o c r a c i a s do M i n i s t é r i o do T r a b a l h o , de o u t r o , e
pelas conhecidas r e l a c o e s d i r e t a s da b u r o c r a c i a s i n d i c a l com o
Ministério, operava a t r a v é s de f o r t e s p r o c e s s o s c1ientelistas,
manipuladores e control adores das classes trabalhadoras, além, é
claro, de t e r v i s t o , sob a f o r m a f r a g m e n t a d a c o m o se c o m p u s e r a m ,
cristalizar fortes interesses corporativos de categorías
profissionais que viam na u n i f i c a c a o a m e a c a a privilegios e
b e n e f i c i o s já a l c a n c a d o s .

Por t o d a s e s s a s r a z o e s , a r e m o d e l a c a o e a u n i f i c a c a o só se
farao no período pós-64, n u m a s i t u a c a o em que já e s t a o a f a s t a d o s
e reprimidos os interesses dos trabalhadores e de suas
representacoes na g e s t a o d o s I n s t i t u t o s . Permaneceu, é certo,
parte da b u r o c r a c i a g e s t a d a n o s p r ó p r i o s i n s t i t u t o s e que, na
s i t u a c a o a u t o r i t á r i a do PÓS-64, reorganizado, consolidando, o
s i s t e m a de p r e v i d e n c i a s o c i a l , tendo podido expandir, em m u i t o ,
s e u s t r a e o s t e c n o c r á t i c o s e, a p a r e n t e m e n t e , a p o l í t i c o s .

A p ó s a c r i a d o do I N P S em 1 9 6 6 , n o v o i m p u l s o cent r a l i z a d o r ,
u n i f i c a d o r e r a e i o n a l i z a d o r se f a r à s e n t i r , em 1 9 7 7 , q u a n d o , de
fato, se reestruturava plenamente o organismo previdenclário,
agora concebido como um único sistema, organizado segundo
especia1izacoes funcionáis, incluindo acoes assistenciais e de
a s s i s t è n c i a a m e n o r e s . E c r i a d o o S i s t e m a N a c i o n a l de P r e v i d e n c i a
e Assistència Social - SINPAS, g e r i d o por um n o v o e específico
Ministerio, o MPAS. 0 S I N P A S é c o m p o s t o por sete entidades: o
INPS, o INAMPS, o IAPAS, a LBA, a FUNABEM e a DATAPREV
(respect imamente : beneficios sociais; assistència médica,
arrecadacào/pagadoria; assistència sociali atendo a menores
a b a n d o n a d o s e i n f r a t o r e s ; e in format i z a d o ) .
I

128

Desde suas origens, na d é c a d a de 30, a p r e v i d e n c i a social


foi íiQaQSiada p o r um s i s t e m a t r i p a r t i t e de contribuicoes por
p a r t e de e m p r e g a d o s , e m p r e g a d o r e s e o E s t a d o , o p e r a n d o em regime
de repartido simples. Contribuicoes e beneficios sao
relacionados á renda pretérita, o que faz com que o s beneficios
previdenciários, no máximo, reponham a condicio anterior de
emprego e salários, e x c l u i n d o , p o r t a n t o , t a n t o os d e s e m p r e g a d o s ,
quanto os que estio fora do mercado formal de trabalho,
r e p r o d u z i n d o , e n t r e o s a s s a i a r i a d o s , as d i s p a r i d a d e s s a l a r i a i s da
economia.

.._".< ., ' Do ponto_de_ v i s t a jios a s p e c t o s EedͧlLÍfeut.Íyes, o sistema


préviàeìTFTarTo^ b r a s i l e irò t a o - s o m e n t e a b r i g a transferencias de
r e n d a entre os p r ó p r i o s s e g u r a d o s (e s e u s d e p e n d e n t e s ) : de"~3rtrtVBs
a n i o - a t i v o s ; "de s a o s a e n f e r m o s ; e, e'm íñf"ima' 'p rbp óìr c a o T 3é
'segurados contribuintes a beneficiários nao-cont ribuintesl
( t r a b a l h a d o r e s r u r a i s e b e n e f i c i á r i o s da R e n d a Mensal V i t a l i c i a ) .
Ás contribuicoes das empresas, r e p a s s a d a s aos custos direto.s,
"acaban por ser a r c a d a s p e l o s c o n s u m i d o r e s ( i n d e p e n d e m e n t e , a^iás,
de séu nivel de r e n d a ) . Por o u t r o lado, os t e t o s p r e v a l e c e n t e s
dos rendimentos sujeitos a contribuicoes e a pequeña diferenca
entre as a l í q u o t a s que i n c i d e m s o b r e a s f a i x a s salariais mais
baixas, o s i s t e m a de finane i a m e n t o p r e v a l e c e n t e até m e a d o s dos
a n o s 80, é m a r c a d o por r e g r e s s i v i d a d e . Em r e s u m o , o f i n a n c i a m e n t o
do sistema previdenciário, tal c o m o se e s t r u t u r o u n o s a n o s 60 e
70, l i m i t o u - s e a p r o m o v e r urna r e d i s t r i b u i d o h o r i z o n t a l de renda.,

Sem dúvida, um certo padrao de universalizacio ocorreu


d e n t r o do s i s t e m a , a partir, p r i n c i p a l m e n t e , da d é c a d a de 70. A
incorporado g r a d a t i v a de c a t e g o r í a s p r o f i s s i o n a i s e funcionáis
acrescentou-se, na área de assistencia médica, a medida de
extensao do a t e n d i m e n t o m é d i c o de u r g e n c i a a toda a populado,
i n d e p e n d e n t e m e n t e de sua c o n d i c i o de a s s e g u r a d a ou nio.

Sob esse padrio, conformado c o m o s i s t e m a nos a n o s 60 e


reorganizado na década seguinte, o sistema previdenciário
brasileiro expandiu-se muito. Seus n ú m e r o s m a i s significativos
podem ser indicados. Na metade dos anos 80, a populado
previdenciária coberta alcancava a c a s a dos 100 milhSes de
p e s s o a s , o que c o r r e s p o n d i a , a p r o x i m a d a m e n t e , a 75% da p o p u l a d o .
A massa de contribuintes superava a casa dos 25 milhoes,
equivalendo a 9 0 % da p o p u l a d o e c o n o m i c a m e n t e a t i v a (em 1963,
esse percentual era da o r d e n de 23%). E, ainda assim, esse
sistema seguiu, ñas c o n d i c o e s b r a s i l e i r a s , bastante excludente.
Ao incluir urna r e l a c a o c o n t r a t u a l em p a r t e s i g n i f i c a t i v a de seus
programas e ao e x c l u i r o p c a o do tipo fiat benefit« ou renda
mínima, exclui, por e x e m p l o , no s e t o r u r b a n o , os t r a b a l h a d o r e s
empregados precariamente, os d e s e m p r e g a d o s por l o n g o t e m p o ou os
que nio tem c o n d i c i o de se i n c o r p o r a r c o m o autónomos, dada a
elevada contribuicio requerida.
129

ssnel®

Até os a n o s 30, nao e x i s t i u , proprismente, urna política


nacional de s a ú d e no B r a s i l . É c e r t o que, enquanto demandas e
pressoes sobre a a g e n d a do E s t a d o , a saúde da populacao, em
geral, e da p o p u l a c a o t r a b a l h a d o r a , em p a r t i c u l a r , c o n s t i t u i a - s e
como questao desde muito antes, principalmente impulsionada pelos
p r o c e s s o s de u r b a n i z a c a o , m i g r a c a o e i m i g r a c a o , etc., ao longo do
d e s e n v o l v i m e n t o da e c o n o m i a e x p o r t a d o r a c a f e e i r a . E n t r e t a n t o , até"
o final da d é c a d a de 20, n e n h u m a r e s p o s t a de m o n t a , de c a r á t e r
Q ü G i S Q S l e e f e t i v a t e v e c u r s o e e s s a l i m i t a c a o tem a ver, p a r a os
d i v e r s o s a u t o r e s que a n a l i s a m o p r o b l e m a , f u n d a m e n t a l m e n t e , com a
natureza e organizacao do Estado oligárquico. Durante sua
vigencia, as a c o e s de s a ú d e p ú b l i c a e medicina previdenciária
efetivam-se, de um lado, por m e d i d a s l e v a d a s a c a b o por a l g u n s
estados da Federacao; de outro, por beneficios e servicos
prestados por e m p r e s a s ou, n o s a n o s 20, por a l g u m a s C a i x a s de
Aposentadorias e P e n s o e s - á m b i t o p r a t i c a m e n t e p r i v a d o de acao,
c o m o já se a s s i n a l o u . §1/

A i n t e r v e n c a o e f e t i v a do E s t a d o no c a m p o da s a ú d e inicia-se
na década de 3® e s o m a n t e vai c o n s o l i d a r perfil específico a
p a r t i r de m e a d o s da d é c a d a de 6®.

E n t r e 1 9 3 0 e 1966 - s e g u n d o a p e r i o d i z a c a o s u g e r i d a por José


Carlos Braga -, sob os impulsos cent r a l i z a d o r e s do Estado
brasileiro, define-se um m o d o de i n t e r v e n c a o e os c o n t o r n o s de
urna política de s a ú d e " C . . . 3 o r g a n i z a d a centralmente em dois
subsetores: o de s a ú d e p ú b l i c a e o de m e d i c i n a p r e v i d e n c i á r i a . 0
primeiro s e r á p r e d o m i n a n t e até m e a d o s de 6© e, em m u i t o s t r a e o s
fundamentáis, a e s t r u t u r a e n t a o m o n t a d a v i g e até nossos dias.
A l t e r n a t i v a m e n t e , o s u b s e t o r de m e d i c i n a p r e v i d e n c i á r i a a m p l i a - s e
s i g n i f i c a t i v a m e n t e a p a r t i r de fins da d é c a d a de 5® e, em t e r m o s
de p o l í t i c a e s t a t a l de s a ú d e , assume predominancia a partir da
segunda metade dos anos 60". g g /

• s u b s e t o r de s a ú d e p ú b l i c a a p r e s e n t a um m o v i m e n t o , e n t r e os
anos 30 e 50, de centralizacao e especificacao da máquina
administrativa federal, e diversificacao de acoes, sob a
c a r a c t e r í s t i c a de um m o d e l o s a n i t a r i s t a de i n t e r v e n c a o na saúde.
0 M i n i s t e r i o da E d u c a c a o e S a ú d e , c r i a d o em 1930, já p r e v é um
Departamento Nacional de S a ú d e e A s s i s t e n c i a Médico-Social, o
qual, em 1937, assume a coordenacao dos departamentos estaduais
de saúde, uniformizando suas estruturas internas. Campanhas
s a n i t á r i a s sao l e v a d a s a c a b o p e l o M i n i s t é r i o , d e s d e 1934, e se
constituirao, por sua vez, em importantes elementos de
centralizacao da política. Sao apoiados pela diversificacao

2 1 / Cf. J.C. B R A G A & S e r g i o G ó e s DE P A U L A , Sgádg g £ c g X Í d Í O £ ¿ S :


e s t u d o s de p o l í t i c a s o c i a l , S a o P a u l o , H U C I T E C , 1981, p. 4 1 -
5® .
g g / Cf. J.C. B R A G A a S. G ó e s DE P A U L A , OP. cit., P . 52 .
130

i n s t i t u c i o n a l e de s e r v i c o s , tais como a c r i a d o , em 1937, do


S e r v i c o N a c i o n a l da F e b r e A m a r e l a ; em 1939, o S e r v i t o de M a l à r i a
do N o r d e s t e ; em 1940, o S e r v i c o de M a l à r i a da B a i x a d a F l u m i n e n s e .
Em 1941, r e o r g a n i z a d o o c o r r i d a no M i n i s t e r i o leva á i n c o r p o r a d o
de outros v a r i o s s e r v i c o s de c o m b a t e a e n d e m i a s , assim c o m o é
assumido o c o n t r o l e da f o r m a d o de t é c n i c o s em saúde pública,
além de i n s t i t u c i o n a l i z a d a s as c a m p a n h a s s a n i t a r i a s . A estrutura
do M i n i s t é r i o indica, também, a s á r e a s de i n t e r v e n c a o : S e r v i c o s
N a c i o n a i s de T u b e r c u l o s e , de P e s t e , de M a l a r i a , de Lepra, de
ICáncer e Doencas Mentáis, de Febre Amarela, de Educado
Sanitària, de Fiscalizado da M e d i c i n a , de Bioest at í st ica e
B i o m e t r i a M é d i c a , além do D e p a r t a m e n t o N a c i o n a l da C r i a n c a .

Outro momento importante do processo de conformado


o r g a n i z a t i v a será a s e p a r a d o , em nivel m i n i s t e r i a l , d a s á r e a s de
saúde e e d u c a d o , sendo criado, em 1953, o M i n i s t é r i o da Saúde;
também se expande, nesses anos, o Servico Especial de Saúde
Pública - SESP, o qual , sob a forma de f u n d a d o , integrará o
M i n i s t é r i o , em 1960. F i n a l m e n t e , em 1956, é c r i a d o o D e p a r t a m e n t o
N a c i o n a l de E n d e m i a s R u r a i s , que p a s s a a c e n t r a l i z a r os s e r v i c o s
de combate ás e n f e r m i d a d e s e n d é m i c a s . Sob os impulsos desse
m o v i m e n t o cent r a l i z a d o r e das c a m p a n h a s s a n i t á r i a s , organizou-se
essa área da i n t e r v e n c a o do E s t a d o , t e o r i c a m e n t e e x p r e s s a n d o um
m o d o u n i v e r s a l i s t a p ú b l i c o de e s t e n d e r o a t e n d i m e n t o s a n i t à r i o de
m a s s a s - as c h a m a d a s m e d i d a s de s a ú d e c o l e t i v a .

Entretanto, t a n t o no que d i z r e s p e i t o ao f i n a n e i a m e n t o , ao
gasto,^~quanto aos resultados da p o l í t i c a de saúde pública,
restricoes e limitacoes pautaram a área. A partir dos anos 60,
verifica-se um" d e c l i n i o r e l a t i v o d o g a s t o em s a ú d e pública e,
como dissemos, o c r e s c i m e n t o da m e d i c i n a p r e v i d e n c i á r i a . S e g u n d o
J o s é - G a r l o s "Braga, d u a s h í p ó t e s e s podem ser levantadas para
explicado desse movimento. Além das restricoes de ordem
éstrutural, p r ó p r i a s do p e r í o d o de i n d u s t r i a l i z a d o , a primeira
hipótese. é de c a r á t e r p o l í t i c o : d a d o o b a i x o grau de o r g a n i z a d o ,
mobilizacáo e forca política da massa da populado,
principalmente seus segmentos mais pobres, eram b a i x a s , também,
as pressoes sobre o governo, para que e x p a n d i s s e sua acao e
efetivasse a p o l í t i c a ( u n i v e r s a l ) de s a ú d e b á s i c a , coletiva. A
a c a o do g o v e r n o , no p e r í o d o , f a z - s e p r i o r i t a r i a m e n t e a t r a v é s de
campanhas sanitárias, importantes, mas de pouco efeito na
m o l d a g e m de s e r v i c o s p e r m a n e n t e s de a t e n c a o á s a ú d e . Obviamente,
as campanhas, estas sim, resultavam em vultosos dividendos
p o l í t i c o s , de c a r á t e r l e g i t i m a d o r .

A outra h i p ó t e s e r e m e t e á l i m i t a d o da e s t r u t u r a t r i b u t à r i a ,
que, nessa etapa do desenvolvimento económico, carreava
q u a n t i d a d e r e l a t i v a m e n t e p e q u e ñ a de r e c u r s o s para o E s t a d o . Como
a f i r m a o a u t o r : "C . . . 3 com a c a r e n c i a de r e c u r s o s e a a u s e n c i a de
pressoes políticas, a saúde pública viu-se muito pouco
a q u i n h o a d a . Ao m e s m o t e m p o , o s i s t e m a p r e v i d e n c i á r i o a p r e s e n t a v a -
-se substancialmente auto-financiável, crescendo sua
disponib 11idade f i n a n c e i r a com o a u m e n t o do e m p r e g o E ... 3. Como
os o b j e t i v o s da a t e n c a o m é d i c a p r e v i d e n c i á r i a a g r e g a v a m , a d e m a i s ,
forcas políticas consideráveis, nao é de se e s p a n t a r que, _no.gue
131

toca á a t e n c a o m é d i c a como política social governamental, a


previdencia tenha sido reforcada e privilegiada". 23/

Pois_ é verdadeiramente a medicina previdenciária que


efetivará,~ da década de 6® em d i a n t e , a p o l í t i c a de s a ú d e no
Brasil e foi, a t é os d i a s ' a t u a i s , no àmbito da organizacao
p r e v i d e n c i á r i a , que se v e r i f i c o u a un iversal i z a c a o da p o l í t i c a de
atencao á s a ú d e e e x p a n s a o e f e t i v a da c o b e r t u r a , situacao que
p o d e ser e x e m p l i f i c a d a por um ú n i c o i n d i c a d o r . Em 1970, o gasto
p ú b l i c o em saúde a s s i m se d i s t r i b u í a : U n i a o - 15,1355; estados e
D i s t r i t o Federal - S S , 4 2 % ; m u n i c i p i o s (das c a p i t a i s ) - 2,06%; e
INAMPS - 60,01%. Em 1980, o INAMPS respondía por 64,01% dos
gastos públicos em saúde, sob aquelas características
organi z a c i o n a i s já a s s i n a l a d a s no t ó p i c o a n t e r i o r e, sob a è g i d e
dos governos autor itários, moldou-se, a t r a v é s da expansao da
medicina previdenciária, um sistema de saúde marcado por
c a r a c t e r í s t i c a s m u i t o p e c u l i a r e s . A s s i n a l e m o s as p r i n c i p á i s .

Do ponto de v i s t a do íÍQaQ£Íaü!gQt9 do sistema de saúde


- tomadas em conjunto a saúde pública e a medicina
p r e v i d e n c i á r i a - o p e s o maior recai, c o m o se viu, na p a r t i c i p a c a o
do INAMPS, esta f i n a n c i a d a por c o n t r i b u i c o e s d o s segurados da
p r e v i d e n c i a s o c i a l , n u m a forma de a u t o - s u s t e n t a c a o f i n a n c e i r a . Os
s e g u r a d o s arcam, entao, com a p a r c e l a m a i o r de f i n a n e i a m e n t o de
um sistema que, por sua vez, un iversal izou p a r t e da atencao
médica, teoricamente c o b r i n d o toda a p o p u l a c a o . É verdade que
essa situacao n à o é e x c l u s i v a do B r a s i l . Entretanto, além de
c h a m a r a a t e n c a o p e l a s s u a s p r o p o r c o e s , o r g a n i z o u - s e em c o n d i c o e s
ñas quais o patamar b á s i c o de a t e n c a o em saúde coletiva é
precàrio, l i m i t a d o e i n s u f i c i e n t e (com e x c e c a o de a l g u n s poucos
estados da F e d e r a c a o ) . Por o u t r o lado, assim f i n a n c i a d o , esse
sistema é p a r t i c u l a r m e n t e a f e t a d o pelo c o m p o r t a m e n t o financeiro
do sistema previdenciário, sensível, c o m o se sabe, tanto ás
crises e recessoes, quanto ás i n j u n c o e s do seu processo de
"amadurecimento" natural com o c r e s c i m e n t o e s p e r a d o dos gastos
com b e n e f i c i o s , em p a r t i c u l a r a p o s e n t a d o r i a s e p e n s o e s .

Do p o n t o de v i s t a da g e s t a s do s i s t e m a , no que d i z r e s p e i t o
a seu s e g m e n t o de m e d i c i n a p r e v i d e n c i á r i a , a e x c l u s à o Oas c l a s s e s
t r a b a l h a d o r a s d a s d e c i s o e s d e s s a área p a s s a a m a r c a r , no p ó s - 6 4 ,
o sistema decisorio e de poder. Entretanto, a visao
r a c i o n a l i z a d o r a e t e c n o c r à t i c a p r e d o m i n a n t e nào s ì g n i f i c o u , d e s d e
logo, maior i m u n i d a d e do s i s t e m a a p r e s s ò e s c1ientelísticas e
corporativas. Sob o regime autoritàrio, verificou-se o uso
clientelistico forte do sistema, principalmente nos ciclos
e l e i t o r a i s (muito e m b o r a seja a s s u n t o p o u c o p e s q u i s a d o , e v i d e n c i a
empírica nunca deixou de transparecer na imprensa e em
depoimentos). Por o u t r o lado, dada a p r i v i l e g i a d a relacao do
sistema com o setor privado, p r e s t a d o r de servicos médicos,
interesses particularistas desse segmento, articulados com
interesses burocráticos, f i z e r a m - s e m u i t o p r e s e n t e s no p r o c e s s o
d e c i s o r i o e de a l o c a c a o de r e c u r s o s . Por fim, principalmente a
partir do fim dos anos 70, a manifestacao de interesses

23/ Cf. J.C. BRAGA & S. G ó e s DE P A U L A , OP. c i t . , P.55.


132

corporativos de profissionais ligados á área (médicos e


paramédicos) foi crescentemente forte, particularmente, em
questoes relacionadas a salários, alternativas e mesmo
resistencias a reformas e reorganizacoes.

A expansao p r o p o r c ional men t e maior da med ic ina


previdenclaria em r e l a c a o á s a ú d e p ú b l i c a i n t r o d u z i u e acentuou
ciistórcoes no sistema. A primeira significou o desequilibrio
entre a m e d i c i n a h o s p i t a l a r - c u r a t i v a em d e t r i m e n t o da atencao
Preventiva e p r í m á r i a em s a ú d e . A s e g u n d a s i g n i f i c o u uma forma
particular de a r t i c u l a c a o com o setor p r i v a d o , orientando-se o
s i s t e m a m e n o s para a e x p a n s a o d o s s e r v i c o s p ú b l i c o s e m a i s para a
c o m p r a de s e r v i c o s j u n t o ao s e t o r p r i v a d o (hospitalar, medicina
de grupo, etc.). Situacao que, ñas p a l a v r a s de um analista,
significou "a maximizacao de interesses particularistas",
burocráticos e e m p r e s a r i ais, com b a i x o grau de c o n t r o l e p ú b l i c o
s o b r e as a t o e s do E s t a d o , e d i s t a n t e s dos i n t e r e s s e s da p o p u l a c a o
c o n s u m i d o r a d o s s e r v i c o s de s a ú d e . 24/

Sob essas características, expandiu-se notavelmente, no


país, o s i s t e m a de s a ú d e m o l d a d o nos a n o s 6 0 / ^ 0 . Estendeu-se a
"cobertura dos s e r v i c o s , i n c o r p o r a n d o - s e um v o l u m e cada vez maior
de pessoas. A evolucao do número de consultas médicas,
internacoes, consultas odontológicas e exames complementares
demonstram o d i n a m i s m o do c r e s c i m e n t o da p r o d u c a o d o s servicos.
Entretanto, esse crescimento, marcante pelas características
assinaladás, manteve e aprofundou a diferenciacao entre setores
da forca de t r a b a l h o , entre o trabalhador urbano e entre as
regioes do país (a despesa com assistincia médica para o~
trabalhador rural "constituía, em 1984, 1/7 da d e s p e s a com o
previdenciário urbano, a d e s p e i t o da p o p u l a c a o r u r a l . s e r m a i s de
1/3 da u r b a n a ) . M a i s do que t u d o , o s i s t e m a p a s s o u r á p i d a m e n t e a
i p a d e c e r de t o d o s o s m a l e s do s e u g i g a n t i s m o e d e s c o n t r o l e , o que
! levou a que, d e s d e m e a d o s da d é c a d a de 70, a d i s c u s s á o de sua
r e f o r m a f o s s e m a r c a d a , s o b r e t u d o p e l a s t e s e s de í n t e a r a s i g , de um
lado (dos t r e s n í v e i s de a c o e s p ú b l i c a s - federal, estadual e
; municipal), e de d e S C e D t c a l i g a E a S g dgS£gQ£eat,ra£Íg ( p o l í t i c a e
* — a d m i n i s t r a t i v a ) , de o u t r o .

Assim, entre 1975 e 1982/83, foram encaminhadas várias


medidas, n a q u e l e s e n t i d o , a t r a v é s da lei que i n s t i t u i u o Sistema
Nacional de Saúde, em 1975; o P r o g r a m a de I n t e r i o r i z a c a o das
A c o e s de S a ú d e e S a n e a m e n t o - P I A S S , de 1975; o P r o g r a m a Nacional
de S e r v i c o s B á s i c o s de S a ú d e - P R E V - S A Ú D E , de 1980; o Plano de
Reorientacao da Assistincia á S a u d e no á m b i t o da Previdincia
Social - C O N A S P , em 1982; e, f i n a l m e n t e , as A c o e s I n t e g r a d a s de
S a ú d e - AIS, em 1984. A p ó s o d e s l a n c h a r da democratizacáo, em
1985, d e f i n e - s e um n o v o p r o g r a m a de i n t e g r a c a o / d e s c e n t r a l i z a c a o ,
em 1987 - S i s t e m a U n i f i c a d o e D e s c e n t r a l i z a d o de S a ú d e ( S U D S ) -,
a t u a l m e n t e em c u r s o .

2 4 / Cf. P.l. Barros SILVA, Atengig á saúde como eolítica


a a v e H D a m e n t a l . C a m p i ñ a s , U N I C A M P , 1984.
133

Por varias e complexas razoes, é apenas com as flcóes


Integradas de S a ú d e que, de fato, i n i c i a - s e urna e s t r a t e g i a de
1
reorganizacao do sistema de saúde. E m _ serjL .> „tanto essa
e s t r a t e g i a quanto, p o s t e r i o r m e n t e , a e n c e t a d a pelo SUDS, t i v e r a m ,
como horizonte mais geral, superar as características mais
perversas, contraditórias e i r r a c i o n a i s da p o l í t i c a de s a ú d e no
Brasil, através de m e t a s de i n t e g r a c a o d a s a c o e s públicas nos
t r e s n í v e i s da F e d e r a c a o , do r e o r d e n a m e n t o da r e l a c a o com o s e t o r
privado, da elevacao da c a p a c i d a d e g e r e n c i a l e o t i m i z a c a o dos
r e c u r s o s f i n a n c e i r o s do s i s t e m a e da d e s e e n t r a 1 i z a c a o de d e c i s o e s
e operacao, visando, t o d a s elas, a e l e v a r o g r a u de e f i c a c i a e
resolutividade da p o l í t i c a e dos o r g a n i s m o s responsáveis pela
e x e c u c a o da a t e n c a o á s a ú d e no p a í s . g § /

As AIS tinham c o m o o b j e t i v o : a estruturacao de sistemas


estaduais de saúde com alto grau de resolutividade;
desenvolvimento da c a p a c i d a d e gerencial d o s s e r v i c o s em nivel
local e r e g i o n a l ; i n t e g r a c a o da a l o c a c a o de r e c u r s o s o r i u n d o s de
diversas fontes (federal, e s t a d u a l e m u n i c i p a l ) ; v a l o r i z a c a o dos
r e c u r s o s h u m a n o s p a r t i c i p a n t e s da e q u i p e de saúde; planejamento
da i n t e r v e n c a o a t r a v é s do d e s e n v o l v i m e n t o d e p a r á m e t r o s t é c n i c a e
financeiramente viáveis e adaptados ás condicoes locáis;
orientacáo da pesquisa e das a t i v i d a d e s das instituicoes de
e n s i n o p a r a as n e c e s s i d a d e s de s a ú d e em c a d a r e g i a o . Desde logo,
as AIS e n f r e n t a r a m d i v e r s a s d i f i c u l d a d e s e resistencias, seja
pelas dimensoes dos problemas a resolver, seja por afetarem
inúmeros interesses, seja, finalmente, pela própria concepcao e
desenho, enquanto política. Assim, em 1984, já se a s s i n a l a v a m •
r e t r a c a o dos r e c u r s o s d a s e s f e r a s e s t a d u a i s e locáis, alterando,
na p r á t i c a , o p r i n c i p i o da r e p a r t i c a o p r o p o r c i o n a l de encargos;
e x c e s s i v a h e g e m o n i a do I N A M P S , que p a s s a v a a ter forte i n g e r e n c i a
ñas secretarias estaduais e l o c á i s de s a ú d e , uma vez que os
repasses de recursos estavam condicionados a padroes de
produt i v i d a d e p ré-f i x a d o s b a i x a r e p r e s e n t a t i v i d a d e e falta de
agilidade das c o m i s s o e s de p l a n e j a m e n t o e g e s t a o dos servicos,
que nao c o n s e g u i r a m e f e t i v a r - s e , até e n t a o , c o m o l a g u s real das
d e c i s o e s (CLIS, CIMS, C R I S , C I S ) . 26/

As AIS foram, de fato, suplantadas, em 1987, pelo SUDS,


e s t r a t é g i a m a i s radical de descent r a l i z a c a o que será e x a m i n a d a em
secao posterior.

& Pelit&ea HabiSoeianal

Enquanto sistema estatal, centralizado, referido a todo o


territorio nacional, apoiado em recursos de instituicoes

g § / Para e x a m e d e t a l h a d o d o s p l a n o s e p r o g r a m a s que a n t e c e d e r a m a
AIS, ver B R A S I L 1985. R e l a t ó r i o s o b r e a s i t u a c a o social do
p a í s . C a m p i ñ a s , N E P P / U N I C A M P , 1986.
§ 6 / Cf. NEPP, OP. c i t . , p. 1 4 5 - 1 4 8 .
134

específicas, a p o l í t i c a habitacional constituí área tardía de


intervencao social do Estado," somente se e f e t i v a n d o no PÓS-64,
com a instituicáo do Sistema F i n a n c e i r o da H a b i t a c a o e a criacao,
para operá-lo, do Banco Nacional da Habitacao.

/ Entretanto, a i n t r o d u c t o da política no c a m p o da habitacao


popular é anterior. De fato, muitos dos Institutos de
Aposentadorias e Pensoes desenvolverán, entre suas atividades,
planos de f i n a n e i a m e n t o de h a b i t a c a o , en p a r t i c u l a r o IAPB, o
IAPC, o IAPI, assim como aqueles aos quais se vinculam
f u n c i o n a r i o s p ú b l i c o s (federáis e estaduais). Infelizmente, nao
existem e s t u d o s de v e r i f i c a c a o e m p í r i c a da p r o d u c a o de moradias
populares, através dos IAP, ao longo dos anos 40 e,
principalmente, 50. Também, em 1946, foi criada, a nivel do
Governo F e d e r a l , a F u n d a c a o da Casa Popular, cujas realizacoes
p o u c o se c o n h e c e .

Criados em 1964, o SFH e o BNH tiveram, como fonte de


financiamento, o Fundo de G a r a n t i a por T e m p o de S e r v i c o (FGTS) e
os d e p ó s i t o s em caderneta de p o u p a n c a . 0 FGTS, como já se disse,
foi instituido com o o b j e t i v o de substituir o estatuto da
estabilidade no emprego, c o n s t i t u i n d o p a t r i m o n i o do trabalhador
para fins de habitacao, d e s e m p r e g o , etc. D i r i g i d o para financiar
o SFH, sua aplicacao deveria produzir retornos financeiros, de
modo a r e m u n e r a r tal p a t r i m o n i o , da mesma forma o c o r r e n d o com os
recursos o r i g i n a d o s das c a d e r n e t a s de poupanca. Por o u t r o lado,
em conjunto, as a p l i c a c o e s d o s recursos do SFH d e v e r i a m , também,
gerar e x c e d e n t e s para v a l o r i z a r os capitais (públicos e p r i v a d o s )
que participam da i n t e r m e d i a c a o financeira no p r o c e s s o produtivo
e na g e s t á o da política h a b i t a c i o n a l . Assim, "é fácil perceber
que o custo desses r e c u r s o s , c o m b i n a d o á e s t r u t u r a de rendimento
da popul acao^^a^iJ^xa^^Li^i^-?^ 3 -- 8 -^ 6 ^^.^^!. 3 1 ^^. desse m e c a n i s m o de
'fi'n an dTáñ^nJyjb.. Su*a inadequacao, patente ñas" conjunturas
e c o n ó m i c a s favoráveis, atinge o p a r o x i s m o . d a c o n j u n t u r a recessiva
do inicio dos anos 80, quando os patamares elevadíssimos
alcancados pela inflacao e pela taxa de juros se s o b r e p u s e r a m á
política de d e s i n d e x a c a o dos s a l á r i o s . Se, já no final dos anos
60, d e s f a z i a - s e o sonho da casa própria para os e s t r a t o s de baixa
renda, na c r i s e dos a n o s 80, e s s e sonho também se d e s v a n e c e para
as carnadas médias". §7/

Se a forma de f i n a n e i a m e n t o e a regra de auto-sustentacao


financeira já limitavam, de inicio, a e f e t i v i d a d e social dessa
política, que terminou, de fato, por b e n e f i c i a r s e t o r e s médios,
outras c a r a c t e r í s t i c a s a c e n t u a r a m seus baixos e f e i t o s sociais e
as perversoes que nela se instalaram, como, por exemplo:
excessiva cent ralizacao do poder de decisao polí_tica e do
c o n t r o l e " s o b r é ~o"s "recursos f i n a n c e i r o s e inst ituc iorTáis 7Tir~es"f era
federal; e o alto grau de p r i v a t i z a c a o inserto n o s -prócessós
TJecis.órios e de alocacao de recursos, dada a possib i 1 idade de qué!
'segmentaos privados "(setor-de construcao c i v i l ) e burocráticos
.maxim.izassem seus interesses em detrimento de interésses
"colet ivos. " - _

27/ Cf. NEPP, op. cit . , P . 4 .


135

Concebida e i m p l e m e n t a d a sob a m a r c a a u t o r i t a r i a do regime


do pós-64, essa área de i n t e r v e n c á o d o Estado talvez tenha
c o n s t i t u i d o a q u e l a em que m a i s se p r o n u n c i a r a n c a r a c t e r í s t i c a s de
iniquidades, irracionalidades e b a i x í s s i m o grau de efetividade
social. 0 grande, moderno, caro e sofisticado Sistema Financeiro
da Habitácao produziu, ao longo do p e r í o d o 1 9 6 5 / 8 4 , um total
aproximado de 4,5 m i l h o e s de m o r a d i a s , das quais, entretanto,
apenas 723 mil se destinaram a carnadas de baixa renda da
populacao (até tres salários-mínirnos, incluindo lotes
urbanizados). No mesmo período, a p e n a s 7,7% do s a l d o total de
finaneiamento realizado no á m b i t o do S F H foram destinados a
mutuários com r e n d a inferior a 3,5 salários-mínirnos mensais. A
t a b e l a a s e g u i r m o s t r a a p r o d u c a o do SFH no p e r í o d o 1 9 6 5 / 6 8 .

0 sistema p r a t i c a m e n t e e n t r o u em c o l a p s o nos anos 80 e,


entre 1985 e 1987, a r r a s t o u - s e o p r o j e t o de sua reordenacao
integral, o que a p e n a s o c o r r e no inicio de 1988.

£ dos anos 80, também, o crescimento de iniciativas


estaduais e municipais de, através de sistemas variados
(mutiroes, ajuda mutua, lotes urbanizados, etc.), avancar na
producao de moradias para os setores menos aquinhoados da
populacao, numa situacáo de déficit habitacional bastante
crítica. D i f í c i l m e n t e se pode, já, fazer um b a l a n c o , em t e r m o s
n a c i o n a i s , d o s r e s u l t a d o s de t a i s i n i c i a t i v a s , m u i t o e m b o r a todos
os e s t u d o s que t r a t a r a m de e x a m i n a r e s s a s formas "alternativas"
de enfrentar o problema habitacional chamen a atencao para os
parcos resultados alcancados.

9. A P o l í t i c a A»»i»t«nci»l

Tem s i d o difícil e s t a b e l e c e r com precisao, no Brasil, o


ámbito específico de urna política em assisténcia social.
Programas de assisténcia social sao muitos no país, e
d e s e n v o l v i d o s por d i v e r s o s ó r g a o s p ú b l i c o s , d i s t r i b u i d o s ñas tres
esferas de governo. Por o u t r o lado, dirigem-se a servicos e
beneficios dos mais variados, que vao do atendimento ás
n e c e s s i d a d e s de s a ú d e , alimentacao, educacao, t r a b a l h o , lazer,
assisténcia jurídica, etc., procurando enfrentar, sob forma de
auxilios temporários ou emergenciais, alguns dos múltiplos
aspectos do q u a d r o de c a r e n c i a s que a f e t a a g r a n d e maioria da
populacao brasileira.

Com esse caráter fragmentado, indefinido, relativamente


instável, programas de assisténcia pública vém sendo
desenvolvidos no país, ao longo de toda sua h i s t o r i a . Urna dada
cent r a l i z a c a o , todavia, o c o r r e u em nivel do G o v e r n o Federal e,
posteriormente, em nivel d o s e s t a d o s da F e d e r a c a o , com a c r i a c a o
de s e c r e t a r i a s de p r o m o c a o s o c i a l , desde m e a d o s dos a n o s 70.
136

PRODUCAO DO 8FH
1963/68

NIVEL DE RENDA UNIDADES %

De 1 a 3 s a l a r i o s - m í n i m o s

lotes u r b a n i z a d o s 41.901 0,01


. Joao de Barro 9.760 0,00
. PROMORAR 222.140 0,05

De 3 a 5 salários-minimos

. COHABS 1 .247.725 27,27


. PICAM 96.305 6,02

De 5 a 10 salarios-mínimos

. Cooperativas 810.358 18,72

Mais de 10 salarios-mínimos

SBPE 1 .900.878 41 , 54
RECOM 247.424 5, 40

TOTAL 4.S73.992 100,00

Em nivel federal, tal processo tendeu a realizar-se em


torno, primeiramente, de uma agencia criada em 1942: a Legiao
Brasileira de Assistência, o r g a n i z a d a como parte do Programa
Emergencial de M o b i l i z a c i o do Trabalho Civil, durante a guerra.
Em 1969, a LBA foi t r a n s f o r m a d a em fundacio e vinculada ao
Ministerio da P r e v i d e n c i a e A s s i s t ê n c i a Social, integrando, a
partir de 1977, o SINPAS, entao organizado. Na sua órbita, foram
desenvolvidos programas de assistência ao menor (creches,
alimentacio, etc.), nutricio materno-infanti 1, acoes de
legalizacio jurídica dos cidadios, assistência aos idosos, aos
e x c e p c i o n a i s e p r o g r a m a s de e d u c a c a o para o trabalho

Do ponto de v i s t a da c l i e n t e l a a que se dirige, a LBA,


apesar de integrar o sistema p r e v i d e n c i á r i o , nao se d i r i g e tao-
-somente a segurados; em geral, a p o p u l a c a o coberta por seus
programas é c o n s t i t u i d a por p e s s o a s que se encontram em. s i t u a c i o
de desemprego, subemprego, as que têm poder aquisitivo
insuficiente ou, ainda, apresentam condicSes reduzidas de
137

superar, por s e u s p r ó p r i o s m e i o s , a s i t u a c a o de d e s f a v o r e c i m e n t o
em que se e n c o n t r a m . Do p o n t o de v i s t a de seu f i n a n e i a m e n t o , os
r e c u r s o s d e s t i n a d o s á LBA o r i g i n a m - s e , principalmente, do F u n d o
da P r e v i d e n c i a e A s s i s t é n c i a Social e, r e c e n t e m e n t e , de r e c u r s o s
o r i u n d o s do FAS e F I N S O C I A L . Do p o n t o de v i s t a de sua o r g a n i z a c a o
e operacao, a LBA opera através de núcleos e agencias
distribuidas em quase todos os municipios brasileiros,
indiretamente através de c o n v e n i o s com e n t i d a d e s privadas e,
eventualmente, com prefeituras. Seus principáis programas
vigentes t i v e r a m i n i c i o na d é c a d a de 70, a p ó s as r e o r g a n i z a c o e s
i n s t i t u c i o n a i s a que n o s r e f e r i m o s .

F i n a l m e n t e , do p o n t o de v i s t a da c l i e n t e l a a t i n g i d a , é m u i t o
difícil estimar, ao l o n g o de sua e x i s t e n c i a , os n ú m e r o s mais
significativos dos seus programas. Como a maioria das áreas
s o c i a i s , essa é m a r c a d a p o r urna r e c o r r e n t e d i f i c u l d a d e de c l a r a e
precisa contab i 1izacao de s e u s c l i e n t e s , em operacoes sempre
marcadas por duplicidade de contagem. Por volta de 1985,
afirmava-se estar, a LBA, a t e n d e n d o a c e r c a de q u a t r o m i l h o e s de
beneficiários, principalmente, entre seus programas prioritarios,
os dirigidos a enancas, g e s t a n t e s e n u t r i z e s da p o p u l a c a o de
renda de até d o i s salários-mínirnos. Em 1987, tendo efetivamente
sido verificada g r a n d e e x p a n s a o nos s e u s r e c u r s o s e atoes, a
a g e n c i a a f i r m a v a ter a t e n d i d o a quase 50 m i l h o e s de brasileiros,
número evidentemente exagerado.

Resta, ainda, assinalar ser impossível verificar o


significado d e s s e t i p o de p r o g r a m a a s s i s t e n c i a l na c o m p o s i c a o da
renda f a m i l i a r das carnadas m a i s p o b r e s da p o p u l a c a o , por várias
razoes, até pela mais evidente, a de que é m u i t o instável a
permanencia das m e s m a s f a m i l i a s e p e s s o a s nos mesmos programas
- a oferta, a inscricao, o cadastramento oscilando
acentuadamente, segundo injuncoes politicas e c 1 i e n t e l isti cas,
sao c a r a c t e r í s t i c a s que s e m p r e m a r c a r a m a área a s s i s t e n c i a l .

A o u t r a a g e n c i a que m e r e c e r e f e r e n c i a é a FUNABEM, voltada


para a atencao a menores abandonados e infratores. Criada em
1964, a Fundacao N a c i o n a l do B e m - E s t a r do M e n o r substituiu o
a n t i g o S e r v i c o de A s s i s t é n c i a ao M e n o r ( c r i a d o em 1941); em 1974,
é v i n c u l a d a ao M i n i s t é r i o da P r e v i d e n c i a e A s s i s t é n c i a Social e,
em 1979, passa a i n t e g r a r o S I N P A S . T e ó r i c a m e n t e , esta F u n d a c a o é
de c a r á t e r n o r m a t i v o , d e v e n d o a o p e r a c a o d i r e t a ser r e a l i z a d a , em
nivel d o s e s t a d o s , p e l a F E B E M .

A LBA e a FUNABEM deveriam, por definicao, elaborar a


política n a c i o n a l de a s s i s t é n c i a social e a p o l í t i c a n a c i o n a l de
atencao ao menor, t a r e f a que a m b a s , de fato, nunca lograram
real izar.

Finalmente, é i m p o r t a n t e a s s i n a l a r o u t r a área de política


assistencial, a que se consubstancia através dos múltiplos
programas de alimentacào e nutricio realizados pelo Instituto
N a c i o n a l de A l i m e n t a c a o e N u t r i c i o (INAN), c r i a d o em 1972.
138

Históricamente, a política de a l i m e n t a c a o no Brasil tem suas


qrjjjérís em 1940, com a c r i a c i o do primeiro p r o g r a m a federal - o
Programa de' A l i m e n t a c a o de T r a b a l h a d o r e s . Durante a década de 50,
forarti d e s e n v o l v i d o s mais dois programas, apoiados por doacoes
internacionais de alimentos, sob os a u s p i c i o s do UNICEF: um
programa de a l i m e n t a c a o de gestantes, n u t r i z e s e c r i a n c a s de zero
a cinco anos e outro de a l i m e n t a c a o e s c o l a r . Apenas em 1972,
entretanto, que, criado o INAN, se inaugura e f e t i v a m e n t e essa
área de intervencio do Estado, obedecendo ao Programa Nacional de
A l i m e n t a c a o e Nutricio, e q u a c i o n a d o para operar durante 1973/74.
Desde o inicio, define-se a c l i e n t e l a - a l v o : o grupo materno-
-infantil; e um principio norteador:, a educacio alimentar.
Seguem-se o PRONAM II, com vigencia programada para 1976/79, mas,
de fato, p r o r r o g a d o até 1980. 0 INAN, através do P R D N A M , atua em
tres linhas básicas: a syelenjeotacle a l Í E e o t a r (Programa de
Nutricio em Saúde (PNS); P r o g r a m a Nacional de A l i m e n t a c a o Escolar
(PNAE); Programa de Complementacao Alimentar e o Programa de
Alimentacao do T r a b a l h a d o r (PAT)¡ a c a Q Í Q D a l i s a t a Q SlQ sistema de
EEQdUtis e £BffleE£ÍalÍg3£aB d o s alimentos b á s j c g s (Projeto de
Aquisicáo de Alimentos em Areas Rurais de Baixa Renda (PRÜCAB);
Programa de A b a s t e c i m e n t o dos Alimentos Básicos em Areas Rurais
de Baixa Renda ( P R O A B ) ; e a t i y i d a d e s de E g a e l e m e a t a t a g e aeaie
(combate ás carencias nutricionais específicas, formacao de
recursos h u m a n o s e r e a l i z a c a o de estudos e p e s q u i s a s ) .

Os c r i t é r i o s de elegib i 1idade referentes a cada programa sao


variados. se, na maioria, sao destinados á p o p u l a c i o de até dois
salários-minirnos, sendo, portante, seletivos, e exigindo testes
de melos, o PNAE, por e x e m p l o , distancia-se, urna vez sendo,
teoricamente, d e s t i n a d o a todas as criancas m a t r i c u l a d a s na pré-
-escola e 1 grau (em 1985, foi estendido também aos irmios dos
escolares que se encontravam fora da escola), tendo, neste
sentido, caráter universal. Também há d i f e r e n c a s em relacio ao
finaneiamento desses p r o g r a m a s : em geral, sio u t i l i z a d o s recursos
do Orcamento da Uniao, do s i s t e m a bancàrio federal (Banco do
Brasil e Banco Nacional de C r é d i t o Cooperativo), do FAS, do
FINSOCIAL, etc. 0 PAT, e n t r e t a n t o , é um programa o r g a n i z a d o pelas
empresas, através de i n c e n t i v o s fiscais, e o custo final de sua
refeicao é dividido entre a e m p r e s a (38%), o e m p r e g a d o (20%) e o
G o v e r n o (42%). Do ponto, de v i s t a da cobertura, ..o prograjna,. .mais
abrangente é o PÑÁE: atualmente a merenda escolar cobre
pràticamente toda a faixa etária de escolares a que se destina.
Em'seguida, p o s i c i o n a - s e o PNS (em 1984, atingiu 4,3 milhoes de
b e n e f i c i á r i o s ) ; os o u t r o s p r o g r a m a s sio de c o b e r t u r a reduzida. Em
relacao á forma de operacio, t a m b é m variam muito os p r o g r a m a s . Em
geral centralizada, principalmente no que tange á compra de
alimentos, ver ificou-se, recentemente, um esforco de
descentralizacio na merenda escolar, acentuadamente
municípalizada nos dias atuais.

Fazem-se necessárias duas palavras fináis referentes á


política assistencial . Em p r i m e i r o lugar, vale lembrar que os
p r o g r a m a s assist eneiais levados a cabo por estados e municipios
sao também múltiplos, muito e m b o r a nao se verifique, no Brasil, a
139

tendencia de privilegiar as acoes locáis e municipais de


assisténcia, p r e s e n t e s em outros países.

Por outro lado, essa área de intervencao governamental tem


sido r e i t e r a d a m e n t e apontada como a mais p e r n e a d a por m e c a n i s m o s
c1ientelistas, assim como por ausencia de controles, o que t e n d e
a torná-la fácil presa de m a n i p u l a d o e c o r r u p c a o . Na ausencia de
p o l í t i c a s claras para o setor, de m e c a n i s m o s p ú b l i c o s de c o n t r o l e
e de verificado,é ampio o espaco aberto para que tais
características se reproduzam; por outro lado, na ausencia de
clara d e f i n i d o de direitos dos c i d a d a o s em relacio áquela oferta,
de bens e s e r v i c o s no Brasil, ao longo de sua historia, a
política de a s s i s t é n c i a foi sempre marcada por urna concepcao
assistencialista estreita, que tende a estigmatizar seus
beneficiários, t o r n a n d o - o s s o l i c i t a n t e s e p e d i n t e s em face de um
Estado supostamente benévolo.

B. e t c l Q d l i a d B t C a r a c t c r l i a c l e és
-Utlfact Stals. Btitiluito

Ainda que sumaria e insuficiente, a historiografía


apresentada pode apoiar o e x e r c i c i o que faremos a seguir, o de
construir urna p e r i o d i z a c a o da montagem institucional do íaro
State no Brasil e o de indicar, segundo a t i p o l o g í a c o m e n t a d a , as
características mais g e r a i s do padrao de Estado de Bem-Estar
vigente entre nós.

C útil, desde logo, sublinhar, urna vez mais, a c o n c e p c a o de


Welfare com a qual estamos trabalhando: a de urna transformado
ñas relacoes entre o E s t a d o e a economia, que se manifesta em
modificacoes na própria estrutura do E s t a d o e na emergencia de
sistemas nacionais, públicos ou estatalmente regulados, de
educacáo, saúde, integracáo de renda, assisténcia social e
habitado popular. Concretamente, trata-se de p r o c e s s o s que se
expressam na o r g a n i z a d o e p r o d u c a o de bens e s e r v i c o s públicos,
na montagem de esquemas de transferencias sociais, na
interferencia pública sobre a estrutura de oportunidades de
acesso a bens e servicos p ú b l i c o s e privados e, finalmente, na
regulado (e i n c e n t i v o ) á producao de b e n s e servicos sociais
privados.

Ora, nesse sentido, a p e r i o d i z a c a o que p r e t e n d e m o s indicar


somente pode ter c o m o p o n t o de partida, c o m o já o disseroos, o
período que se abre em 1930, considerando o conjunto de
tranformacoes do Estado brasileiro e as formas de regulado
social que ai tém inicio. Por outro lado, essa mesma concepcao
nos obriga a e x a m i n a r , criteriosamente, entao, a natureza da
p r o d u c a o legal e inovacao em políticas que transcorrem no período
que vai de 1930 aos nossos días, na tentativa de evitar urna visao
linear do movimento de c o n s t r u c a o e c o n s o l i d a d o do U a l f o r a §£ats
ent re nós.
140

Mijitos s a o o s a u t o r e s que c h a m a r a m a a t e n c á o p a r a o fato de


que, ao longo desse período, d u a s f a s e s de a c e l e r a d a producao
legal se d e s t a c a m : a fase 1 9 3 0 / 4 3 e a fase 1 9 6 Ó / 7 1 , a m b a s , a l i a s ,
efetivadas sob regimes autoritarios, situacao que parece
r e f e r e n d a r a t e s e d a s a c o e s p r e v e n t i v a s d a s e l i t e s e da b u s c a de
formas de legitimacao, via política social. Essa nao é,
entretanto, a discussao que a q u i nos i n t e r e s s a fazer. Antes,
p a r e c e - n o s i m p o r t a n t e e x a m i n a r a t é que p o n t o e s s e s d o i s períodos
se assemelham, na sua natureza, ou e x p r e s s a m f a s e s distintas
d a q u e l e m o v i m e n t o g e r a l que q u e r e m o s p e r i o d i z a r .

A p r o d u c a o l e g i s l a t i v a a que se r e f e r e o p e r í o d o 1 9 3 0 / 4 3 é
fundamentalmente a que d i z r e s p e i t o á c r i a c a o d o s I n s t i t u t o s de
Aposentadorias e Pensoes, de um lado, e, d e o u t r o , a r e l a t i v a á
legislacao trabalhista, c o n s o l i d a d a em 1943. S e e s s a é, de fato,
a inovacao mais importante, o período, entretanto, é, também,
c o m o v i m o s , fértil em a l t e r a c o e s ñ a s á r e a s de p o l í t i c a de s a ú d e e
de e d u c a c á o , o n d e se m a n i f e s t a m e l e v a d o s g r a u s d e cent r a l i z a c a o ,
no E x e c u t i v o Federal, de r e c u r s o s e instrumentos i n s t i t u c i o n a i s e
administrativos.

Por o u t r o lado, n o s q u a d r o s l i m i t a d o s do r e g i m e d e m o c r á t i c o
que tem vigencia entre 1945 e 1964, simultáneamente segue o
movimento de inovacao 1egal-institucional (nos campos da
educacao, saúde, assisténcia social e, muito tenuemente, na
h a b i t a c a o p o p u l a r ) e e x p a n d e - s e o s i s t e m a de p r o t e c a o s o c i a l nos
m o l d e s e p a r á m e t r o s d e f i n i d o s p e l a s i n o v a c o e s do p e r í o d o 1 9 3 0 / 4 3 ;
isto é, ao m e s m o t e m p o há a v a n c o s no p r o c e s s o de cent r a l i z a c a o
institucional e de i n c o r p o r a c a o de n o v o s grupos sociais aos
esquemas de p r o t e c a o , sot2 UIB eadcaQj. eotretSQtej. seletiyg ( a B
ElüQQ c¡ss b§Q!ÍÍciáEÍgs¿ J . h g t g r g a É Q g g <ng elano dos beneficios) e
fcagtneQtadg ÍOB e l a o g ÍQ§titucignal e finaQceirg) de intervencig
s o c i a l do E s t a d g .

Muito d i f e r e n t e , pela sua natureza, conteúdo e impacto


social, é o período que vai d e m e a d o s da década de 60 a
praticamente meados da d é c a d a s e g u i n t e , quando o conjunto de
medidas legislativas compoe, em r e l a c a o ao p e r í o d o a n t e r i o r , um
quadro de radical transformacao da armacao institucional e
f i n a n c e i r a do s i s t e m a de p o l í t i c a s o c i a l . IraüSÍgtfflatlg Ladícal
e g r a u e é e s s e g ragmeatg sw aug* g f g t i y a E g G t e J . se g r g a n i z a m gs
s i s t e m a s naciorjais E Ú b U c o s ou e s t a t a l m e n t e reauladgs^. na á r g a d e
bens e seryisgs sociais básicos (educa£ag.L saúde,. assistgncia
S Q C i a l x E C g y i d e n c i a g h a b i t a c a a l ^ SUEerando a f o r m a f r a a n g n t a d a e
socialmente seletiva anterior^ abrindo espito Eara certas
tendencias un i v e r s a l i z a n t e s A masx ECINCiealmentGX eata I
ifflElgIDgDtatag E g s t g r i g n de E g l í t i c a s dg m a s s a e Cglatiyaagntg
aiDEla EB&entUCa.. Além dissg,. tambEEx g s s g Uü! E g r i g d g ús
i n o v a t i o em E o l í t i c a s g c i a l x urna v g z aue se a b r e a i o t e r y e n c a g d °
E s t a d o em n g y g s s g t g t e s í h a b i t a t l g > x i n t r g d u z e u z s e niecanismgs Qg
carneo de f g r m a t a B dg e a t r i m a n i g dos t c a b a l h a d o r e s e da assim
chamada E 3 C t i c i E a C a g Q g s l u c r o s da e m e r e s a ( F G J S e P I S / P A S E P 2 gx
a í n d a mantsnds f g r t e s c a r a c t e r í s t i c a s de g b c l u s a B a . g s i s t e m a de
Ergtgcag social a y a n c a oa i n c i u s i g dgs t c a b a l h a d g n g s cunaiS-L
141

SSSiOB EBOOS §e dìfergnciam OS ElSDQS de bgneficios Bara


tcabalhadscEs ucfeauos•

É dessa forma, com as características autoritarias e


t e c n o c r á t i c a s do r e g i m e que se instalou em 1964, que se c o m p l e t a
o sistema de W o l í a r ® no B r a s i l . define-se o núcleo duro de
i n t e r v e n c a o social do E s t a d o ; a r m a - s e o a p a r e l h o c e n t r a l i z a d o que
suporta tal i n t e r v e n c a o ; sao i d e n t i f i c a d o s os f u n d o s e r e c u r s o s
que a p o i a r a o f i n a n c e i r a m e n t e o sistema; d e f i n e m - s e os p r i n c i p i o s
de o p e r a c a o ; e, f i n a l m e n t e , as r e g r a s da ine 1 u s a o / e x c 1 u s à o s o c i a l
que marcam d e f i n i t i v a m e n t e o s i s t e m a . A e x p a n s a o m a s s i v a , que se
verifica a p a r t i r de m e a d o s dos a n o s 70, f a r - s e - á sob o padrao
o r g a n i z a d o d e s d e 1964 e que, já ao final d o s a n o s 70, apresenta
indicios, pelos aspectos organizacionais, financeiros e sociais,
de e s g o t a m e n t o e c r i s e .

As c o n s i d e r a c o e s a n t e r i o r e s p e r m i t e m - n o s a v a n c a r , entao, urna
p r o p o s t a de p e r i o d i z a c a o do p r o c e s s o de m o n t a g e m do M a l f a r e S t a t e
brasileiro. A n o s s o ver, e com a p o i o na l i t e r a t u r a i n t e r n a c i o n a l
dedicada á mesma questio, g g / é possível o b s e r v a r os seguintes
cortes e características temporais:

- 1930/64 - iQtrgdUElg e Exeansag Fragmentada

a) 1930/43 - introdutao
b> 1 9 4 3 / 6 4 - e x p a n s a o f r a g m e n t a d a e seletiva

- 1964/85 - GSQSBlídaGBB lüStítucigQal e ReestruturBE3B


CBQsgrvaáBEa

a) 1964/77 - consolidacao institucional


b ) 1977/81 - e x p a n s a o m a s s i v a
c) 1 9 8 1 / 8 5 - r e e s t r u t u r a c a o c o n s e r v a d o r a (tentativas)

- 1985/...- Rgg§t rut u¡:aEÍB E E B 3 C g S 5 Í 5 t a (tentativas)

V a r i a s o b s e r v a c o e s d e v e m ser feitas em r e l a c a o aos c r i t e r i o s


u t i l i z a d o s n e s s a t e n t a t i v a de p e r i o d i z a c a o . Em p r i m e i r o lugar, os
tres grandes cortes (1930, 1964 e 1985) levam em conta,
f u n d a m e n t a l m e n t e , as m u d a n c a s no p l a n o do r e g i m e p o l í t i c o e, para
1930 e 1964, as m u d a n c a s na forma do E s t a d o , m u l t o m a i s que em
ocorrencias específicas no p l a n o das p r ó p r i a s instituicoes do
Meifare Esse criterio nos parece indispensável, seja pela
pròpria definicao m a i s geral de E s t a d o do B e m - E s t a r Social com
que t r a b a l h a m o s , seja pelo fato de as c a r a c t e r í s t i c a s da p r ò p r i a
protecao social, p r i n c i p a l m e n t e n o s s e u s a s p e c t o s m a i s ou menos
unlversalizantes, assist e n e i a l i s t a s ou red i s t r í b u t i v i s t a s , além,
é claro, da d e f i n i c a o das r e l a c o e s e n t r e a p o l í t i c a e c o n ò m i c a e a
política social (tanto no nivel m a i s e s t r u t u r a l da regulacao

28/ Ver, por exemplo, as p e r i o d i z a c o e s i n d i c a d a s , para países


europeus, por A L B E R , FLORA, HEIDENHEIMER, OP. cit. 0 c a s o
i t a l i a n o foi bem p e r i o d i z a d o por M. F E R R E R A , H tíelfacg S t a t g
ÍD Italia- B o l o g n a , II M u l i n o , 1984.
142

econòmica e social, quanto no plano dos "modelos de


d e s e n v o l v i m e n t o " e de g e s t á o da e c o n o m i a ) .

Em s e g u n d o lugar, os c r i t e r i o s c o n s i d e r a d o s para e s p e c i f i c a r
os subperíodos sao bastante heterogéneos, o que pode,
naturalmente, introduzir dificuldades. Entretanto, no estágio
atual deste trabalho, n a o foi p o s s í v e l s u p e r a r p l e n a m e n t e esse
risco. Por exemplo, o subperíodo 1930/43 (Introducao) remete
fundamentalmente á legislacao previdenciária e trabalhista,
e n q u a n t o que o u t r o s s u b p e r í o d o s , p r i n c i p a l m e n t e o da c o n s o l i d a c á o
institucional (1964/77), tém c o m o r e f e r e n c i a o q u a d r o m a i s geral
de acao s o c i a l do E s t a d o ( i n c l u i n d o , portante, educacao, saúde e
habitacao).

O b v i a m e n t e , nao sao e s t r i t a m e n t e c o n t e m p o r á n e a s as i n o v a c o e s
ou m o d i f i c a c o e s de m o n t a em c a d a área ou s u b á r e a da a c a o social
do E s t a d o . A opcao enfatiza, portanto, de forma seletiva, as
modificacoes que parecen mais importantes na organizacao e
c o m p 1 e m e n t a c a o d o n ú c l e o b á s i c o do M a l f a r e S t a t a .

Também as expressoes "expansao fragmentada e seletiva" e


"expansao massiva", utilizadas para denominar o modo de
crescimento, avanco e cobertura da protecáo social sao
insuficientes para dar c o n t a da e s p e c i f i c i d a d e do movimento em
cada urna d a s s u b f a s e s . A primeira, obviamente, é p e n s a d a como
fragmentada e seletiva, seja p o r q u e nem todas as áreas de
intervencao social do E s t a d o o p e r a m p l e n a m e n t e , seja porque a
política se d i r i g e a g r u p o s s o c i a i s que vao p a s s o a passo se
i n c o r p o r a n d o ao s i s t e m a ( p r e v i d e n c i á r i o , mas, t a m b é m , em r e l a c a o
a outros bens e servicos sociais coletivos). A segunda - expansao
massiva - diz respeito a um momento de crescimento com
c a r a c t e r í s t i c a s de p o l í t i c a de m a s s a s .

0 problema de e x p r e s s o e s d e s c r i t i v a s como e s s a s é que nao


permitem captar diferencas particulares, quando se sabe que
f r a g m e n t a c a o , sel e t i v i d a d e , u n i v e r s a l i s m o e a t e n c a o m a s s i v a podem
p e r m e a r a m b o s os s u b p e r í o d o s de formas d i s t i n t a s . Por e x e m p l o : a
e x p a n s a o m a s s i v a nao s i g n i f i c a , necessariamente, universalizacao
e, p o r t a n t o , a r u p t u r a total com m o d o s s e l e t i v o s de c r e s c i m e n t o .

Finalmente, há urna d i f i c u l d a d e s u p l e m e n t a r em r e l a c a o ao
p e r í o d o que se i n i c i a p o r v o l t a de 1981. Rigorosamente pensado,
esse p e r í o d o se e s t e n d e até n o s s o s días, urna vez que, de fato,
nao ocorreu urna r e e s t r u t u r a c a o p l e n a do sistema de políticas
sociais no país. Mas, é v e r d a d e que, no p l a n o das agendas
governamentais, a questáo da r e e s t u t u r a c a o está colocada (na
v e r d a d e d e s d e o s ú l t i m o s a n o s da d é c a d a de 7 0 ) e, ñas condicoes
de crise econòmica, é acentuada. Entretanto, é possível
distinguir diferencas de c o n c e p c a o e e n c a m i n h a m e n t o na pròpria
f o r m u l a c à o da a g e n d a , a s s i m c o m o ñas p r o p o s t a s de r e e s t r u t u r a c a o
que sio encaminhadas a i n d a sob o r e g i m e m i l i t a r e as que se
e o l o e a m na ordem do dia, já com o g o v e r n o civil da Nova R e p ú b l i c a
- que d e n o m i n a m o s c o n s e r v a d o r a e p r o g r e s s i s t a .
143

Tentativas ainda parciais, mas bem mais decisivas, só


ocorrem, efetivamente, em 1987 e 1988 - a l g u m a s no ámbito da
s a ú d e e p r e v i d e n c i a , o u t r a s no quadro d o s t r a b a l h o s c o n s t i t u i n t e s
em c u r s o . D e s s a forma, ainda que i m p r e c i s a m e n t e , com os s u b c o r t e s
1981/85 e 1985/... t r a t o u - s e de c a p t a r , tanto a natureza dos
encaminhamentos propostos (a reestruturacao>, quanto as
d i f e r e n c a s de c o n c e p c a o e d e f i n i c a o de um n o v o perfil de Uelfare
S t a t e no Brasil .

Com todas essas ponderacoes, a sugestao de periodizacao


parece-nos necessária. S e g u n d o os o b j e t i v o s d e s t e t r a b a l h o , ela
poderá orientar e m e l h o r a p o i a r a a n á l i s e que será feita, no
capitulo posterior, da morfología e funeionamento do Uelfare
State brasileiro, tal como foi e r i g i d o e c o n s o l i d a d o no p ó s - 6 4 .
Antes de empreende-1a, porém, vale a pena sublinhar
c a r a c t e r í s t i c a s g e r a i s do p a d r á o o b e d e c i d o no Brasil ao longo d a s
f a s e s de i n t r o d u c a o e c o n s o l i d a c a o .

Como vimos na p r i m e i r a secáo, as tipologías de Uelfare


enfatizam principalmente o binomio meritocracia-universalismo das
acoes sociais do E s t a d o , assim como o a s p e c t o r e s i d u a l ou de
seletividade com que a t i n g e m e/ou i n c o r p o r a n g r u p o s sociais a
seus beneficios. Levando em consideracao a argumentacáo
anteriormente feita, assim c o m o as c a r a c t e r í s t i c a s a p o n t a d a s na
historiografía, é p o s s í v e l v e r i f i c a r que o p r i n c i p i o do mérito,
entendido básicamente como a posicao ocupacional e de renda
a d q u i r i d a no nivel da e s t r u t u r a p r o d u t i v a , c o n s t i t u i a base s o b r e
a qual se e r g u e o s i s t e m a b r a s i l e i r o de p o l í t i c a s o c i a l . No c a s o
da p r e v i d e n c i a s o c i a l , e s s e é o p r i n c i p i o v i g e n t e d e s d e a fase de
introducao; na fase de c o n s o l i d a c a o , q u a n d o se d e f i n e m outros
beneficios e o sistema de fundos sociais, também a relacao renda-
-contribuicao-beneficio segue dominante e, nesse sentido, as
políticas sociais, na sua maioria, reproduzem o sistema de
desigualdades predominante na sociedade. Sao escassos seus
aspectos redistributivos e igualitários, teóricamente presentes
tao-somente no á m b i t o da e d u c a c a o ( e d u c a c á o b á s i c a o b r i g a t ó r i a e
gratuita) e no da s a ú d e ( a t e n d i m e n t o de urgéncia). Assim, a
inexistencia de m í n i m o s s o c i a i s e x t e n s i v o s a t o d o s o s cidadáos,
i n d e p e n d e n t e m e n t e de sua p o s i c a o no m e r c a d o de t r a b a l h o , faz com
que, na r e l a c a o E s t a d o / m e r c a d o , sejam, de fato, m u i t o f r á g e i s os
m e c a n i s m o s c o r r e t o r e s que, em p r i n c i p i o , d e v e r i a m o p e r a r a t r a v é s
das p o l í t i c a s s o c i a i s .

N a o será e s t r a n h o , entao, a f i r m a r ser o p a d r a o b r a s i l e i r o de


U e l f a r e do t i p o E t n Í t 9 E c á t Í £ Q : E S C t Í E U l S C Í S t a , tal c o m o o d e f i n i u
Titmus. Entretanto, sobre essa base, o sistema brasileiro
adquiriu, também, ao longo d o s a n o s 70, e principalmente no
subperiodo que se abre em 1981, outras características
importantes. Dada a moldagem meritocrática, de um lado, e a
estrutura de e m p r e g o e s a l á r i o s v i g e n t e , de outro, o sistema
b r a s i l e i r o d e s e n v o l v e u um e s q u e m a a s s i s t e n c i a l d e n s o , sobreposto
e/ou paralelo ao núcleo da s e g u r i d a d e (LBA e programas de
alimentacao e nutricio), e s q u e m a que s i m u l t á n e a m e n t e se r e f e r e a
grupos e s p e c í f i c o s - e, portanto, teóricamente residuais - mas
que, em principio, se dirige á maior parte da populacao,
144

assalariada ou nao. d e f i n i d o como c r i t e r i o de e l e g i b i 1idade a


renda familiar de até d o i s s a l a r i o s - m í n i m o s , de fato aqueles
programas a s s i s t e n e i a i s ( n a o - c o n t r i b u t i v o s ) se relacionam, por
definicao, a " g r u p o s de r i s c o " - c r i a n c a s , gestantes, nutrizes,
idosos os q u a i s , entretanto, compoem a grande maioria da
populacao, dada a e s t r u t u r a de renda e e m p r e g o v i g e n t e no país.
Dessa forma, o a s p e c t o t e ó r i c a m e n t e s u p l e m e n t a r da p o l í t i c a de
assistencia publica é menos residual e, antes, opera como
substitutivo precario, é certo, de mínimos sociais (nao
definidos, nem i n s t i t u c i o n a l i z a d o s ) . Obviamente, a miséria, o
subemprego e o d e s e m p r e g o estao á base dessa derivacao ulterior
do s i s t e m a b r a s i l e i r o , a c e n t u a d a , a l i a s , no p ó s - 8 5 . De todo modo,
é i m p o r t a n t e a s s i n a l a r o fato de que, m a i s que un iversal izar—se,
o sistema brasileiro de p r o t e c á o social a v a n c o u na trilha de
sup1ementar-se por m e c a n i s m o s a s s i s t e n e i a i s a t u a l m e n t e bastante
importantes (lembre-se, também, dos p r o g r a m a s diversificados,
o p e r a d o s p e l o F I N S O C I A L , FAS, S E A C , etc >.

Ñas suas relacoes com o s g r u p o s de interesse e sistema


político, o Mal-faro Stata no B r a s i l , tendeu a adquirir, desde a
fase de i n t r o d u c a o , conotacao £QEBQE:atÍ¥ÍSÍa> característica,
alias, que freqüentemente marca os sistemas de base
meritocrático-particularista. Mas, talvez, seja o caráter
elientelista aquele que m a i s f o r t e m e n t e a f e t a sua dinámica. E
ísso por v a r i a s e c o m p l e x a s r a z o e s . D e s d e a fase de introducao,
sabe-se das relacoes privilegiadas, no caso da previdencia
social, entre burocracias dos Institutos, burocracias do
Ministerio do Trabalho e cúpulas partidarias (especialmente o
PTB). Rompido esse padrao, no pós-64, outras formas de
clientelismo se i n s e r i r a m no s i s t e m a , afetando a alocacao de
r e c u r s o s , o m o v i m e n t o de e x p a n s a o e, e n f i m , t e n d e n d o a f e u d a l i z a r
(sob d o m i n i o de g r u p o s , p e r s o n a l i d a d e s e/ou c ú p u l a s p a r t i d a r i a s )
áreas do organismo previdenciário e, principalmente, a
d i s t r i b u i c a o de b e n e f i c i o s em p e r í o d o s e l e i t o r a i s .

Desde fins dos a n o s 70 em diante, o c r e s c i m e n t o do espato


a s s i s t e n c i a l de p o l í t i c a s s o c i a i s s o m e n t e v e i o r e f o r c a r o a s p e c t o
elientelista; a a b e r t u r a do s i s t e m a político, pós-85', deixou
transparecer, com mais nitidez, essa característica de
f u n e i o n a m e n t o do s i s t e m a . E i m p o r t a n t e l e m b r a r , e n t r e t a n t o , que o
c l i e n t e l i s m o nao diz r e s p e i t o t a o - s o m e n t e ao n ú c l e o da s e g u r i d a d e
social. a f e t o u , d e s d e s e m p r e , a e d u c a c a o (ñas r e l a c o e s p o l í t i c a s
entre as e s f e r a s da F e d e r a c a o e, no p ó s - 6 4 , principalmente no
m o d o de o p e r a c a o do C o n s e l h o F e d e r a l de E d u c a c a o ) e, com fortes
conteúdos corporativistas e privatistas, marcou, também, o
f u n e í o n a m e n t o do S i s t e m a F i n a n c e i r o da H a b i t a c a o .

£ certo, como já foi assinalado, que tendencias


u n l v e r s a l i z a n t e s - em t e r m o s de c o b e r t u r a e b e n e f i c í á r i o s - foram
s e n d o i n t r o d u z i d a s no s i s t e m a No c a m p o da s e g u r i d a d e s o c i a l , a
u n i f i c a c a o dos IAPs, sob o INPS, c o n s t i t u i u , já, um m o v i m e n t o de
h o m o g e n e i z a c a o de b e n e f i c i o s e u n i v e r s a l i z a c a o de d i r e i t o s , pelo
menos a t o d o s os a s s a l a r i a d o s u r b a n o s f o r m a l m e n t e inseridos no
mercado de t r a b a l h o . Em r e l a c a o á saúde, c o m o foi dito, desde
fins dos anos 70, via medicina previdenciária, abre-se o
145

a t e n d i m e n t o de urgencia a toda a populacao. No caso da educacao,


o nivel básico o b r i g a t ó r i o e gratuito consta, já, da primeira
constituicao republicana e a extensao da obrigatoriedade para
oito anos, na década de 70, amplia esse "direito" da cidadania
(muito embora se saiba que é baixa a efetiva cobertura nesse
ciclo, p r i n c i p a l m e n t e após a primeira serie, que apresenta t a x a s
de evasao em relacáo á segunda, da ordem de 50%). Entretanto,
estas tendencias universal izantes, longe estao, aínda, de
conferir, ao sistema b r a s i l e i r o de W e l f a r e características do
tipo " i n s t i t u c i o n a l - r e d i s t r i b u t i v o " .

Feitas essas o b s e r v a c o e s sumárias, é possível elaborar o


quadro m o r f o l ó g i c o do W e l f a r e State no Brasil, apresentando a
seguir, tal como se manifestou a partir de meados dos anos 70.
Urna avaliacao rigorosa desse quadro e n v o l v e r í a um esforco de
quantificacao (de recursos, servicos oferecidos, beneficiarios)
extremamente difícil de ser aquí realizado. Mas, desde logo, é
possível observar que, tal como foi montado esse sistema, a maior
igualdade, no sentido de urna redistribuicao vertical da renda
(através das p o l í t i c a s sociais), nao constituí o b j e t i v o básico: o
nivel mínimo o f e r e c i d o é bastante minguado e, tal como veremos no
capítulo seguinte, o m e c a n i s m o redistríbutivo interno ao esquema
de t r a n s f e r e n c i a s sociais é frágil.

Em principio, o p r i m e i r o objetivo do sistema brasileiro


tendería a ser, no ámbito da seguridade social, a protecao do
status já a d q u i r i d o pelo trabalhador, contra riscos de declínio
social (presente e futuro). Também aquí, seja pelas iniquidades
que abriga, seja, finalmente, pelos baixos valores dos
beneficios, a f r a g i l i d a d e se manifesta na p r o t e c a o .

Essas observacoes tao-somente apontam tendencias e


características muito g e n é r i c a s do U e l f a r e State no Brasil. A
seguir, estudamos, com mais detalhes, sua m o r f o l o g i a e p r i n c i p i o s
de funcionamento.

C. 6 E u i c l í i c l d i d i do HUil£ici S t B t i - Scuiltice

Nao há n e n h u m a dúvida de que a intervencao social do Estado


assumiu características bastante nítidas após 1964,
características que se expressam em p r i n c i p i o s de organizacao
perfeitamente coerentes com o modelo e c o n ó m i c o conservador e
socialmente e x c l u d e n t e . Vejamos quais sao esses p r i n c i p i o s .

1. A Extrema cent ral isacSo política 9 flnance&ra no nívol federal


das acoes sociais do Ooverno

E indiscutível que a cent ral izacao do poder de decisoes e


dos c o n t r o l e s f i n a n c e i r o s no Governo Federal assumiu proporcoes
sem precedentes. De um lado, a cent ralizacao " d e s a p r o p r i a " os
estados e m u n i c i p i o s dos instrumentos de intervencao social, em
146
147

tris sentidos: ao concentrar recursos f i n a n c e i r o s no Executivo


Federal; ao e s t a b e l e c e r normas gerais a p l i c á v e i s as políticas
sociais; e ao submeter a a p l i c a c a o de fundos f e d e r á i s ¿s decisoes
da Uniao, evitando, ao máximo, qualquer tipo de "repasse
a u t o m á t i c o " de r e c u r s o s . Dco&cg d9 E B S E U t í V S E e d g C S l , Por outro
lado, há urna reducao relativa da acao social da administracao
direta e sua substituicao, seja por grandes complexos
organizacionais (BNH, SINPAS, etc.), seja por organismos da
a d m i n i s t r a c a o d e s c e n t r a l i z a d a (empresas, fundacoes, a u t a r q u í a s ) .

8. Uaa fornidával fraomantaeíe in»tituslonal


Ocorreu urna m u l t i p l i c a c a o de d i f e r e n t e s formas de o r g a n i s m o s
públicos, como institutos, fundacoes e, p r i n c i p a l m e n t e , e m p r e s a s
públicas. £ possivel identificar as c o n s e q U i n c i a s mais graves
dessa maneira " d e s c e n t r a l i z a d a " com que se e x p a n d i u o aparelho
social de Estado:

a) b u r o c r a t i z a c i o excessiva;
b) a u t o n o m i z a c a o c r e s c e n t e desses o r g a n i s m o s em relacao ao
comando central de governo;
c) bloqueio á formulacao e á i m p l a n t a c a o de p l a n o s gerais
para cada setor e, e v i d e n t e m e n t e , de urna p o l í t i c a social
nacional ;
d) ausincia de m e c a n i s m o s p ú b l i c o s de controle, que abre
espaco para o livre m o v i m e n t o dos i n t e r e s s e s p r i v a d o s no
aparelho de Estado;
e) incrível s u p e r p o s i c a o de p r o g r a m a s e de clientelas, como
expressao da d e s i n t e g r a c a o i n s t i t u c i o n a l .

3. A e x c l u s S o da p a r t i c í p e c 3 o escìa! e p e l i t I c a da ¡»opulacSa nos


proceaao» da d e d a l o
Q movimento de cent r a l i z a c a o e de fragmentacao de tipo
burocrático e autoritario suprimiu ou evitou a p a r t i c i p a c á o de
sindicatos, partidos e m o v i m e n t o s sociais em todos os dominios
d a s p o l í t i c a s sociais. Isso ocorreu, já de inicio, em dominio
onde estava, há muito, estabelecida a participacáo dos
sindicatos: na p r e v i d e n c i a social. Os n o v o s "setores" já foram
concebidos segundo essa orientacao, como, por exemplo, a
habitacao. De outro lado, as diretrizes fundamentáis das
políticas sociais nao foram objeto de d i s c u s s o e s no Parlamento.
Foram suprimidas, portanto, todas as formas de c o n t r o l e público.
E nao é por acaso que, no inicio dos a n o s 80, o sistema de
p r o t e c a o social exibia todas as formas de desordem institucional,
d e s o r g a n i z a c a o a d m i n i s t r a t i v a , fraudes e c o r r u p c a o .

4. 0 p r i n c i p i o do autof inane i a m a n t o ÈSO invamt í ciento modal


Esse principio, além de ter s i g n i f i c a d o a c r i a c a o de fundos
financeiros específicos para cada setor, r e p r e s e n t o u também a
s u b m i s s a o do gasto social a c r i t e r i o s e c o n ó m i c o s e financeiros de
rentabilidade privada para a a l o c a e a o de recursos. 0 melhor
exemplo, eremos, é o do BNH, que p r i v i l e g i o u a h a b i t a c a o em
detrimento do saneamiento e a h a b i t a c a o para a c l a s s e media sm
p r e j u í z o da h a b i t a c a o popular.
148

9. O principio da prívat1SBC3O

0 p r i n c i p i o do a u t o f i n a n e i a m e n t o t r a d u z i u - s e em unta especie
de regra de ouro das p o l í t i c a s sociais: os u s u a r i o s deven pagar
pelo que recebem. No limite, essa regra d e s e m b o c a na p r i v a t i z a c a o
dos servicos sociais, que tem d i f e r e n t e s aspectos:
a) a abertura de espaco p a r a a p e n e t r a c a o dos interesses
privados no aparelho de Estado, a t r a v é s de grupos de
p r e s s a o , lobbie». etc.;

b ) urna forma de a r t i c u l a c a o bastante e s t r u t u r a d a entre o


a p a r e l h o de E s t a d o e o s e t o r privado produtor de servicos
(como os h o s p i t a i s ) ou fornecedor de "produtos sociais"
(como as c o n s t r u t o r a s ) . Pode-se dizer, portanto, que se
estabelece urna d i v i s a o de trabalho entre Estado e setor
p r i v a d o : o Estado e s t a b e l e c e regras e transfere recursos;
o setor p r i v a d o e n c a r r e g a - s e da p r o d u c a o de b e n s ou da
d i s t r i b u i c a o de servicos;

c ) a p r i v a t i z a c a o , enfim, resultou na d i m i n u i c a o relativa da


p a r t i c i p a c a o do Estado n o s setores de e d u c a c a o e saúde.

Sao e s s e s os p r i n c i p i o s que estío na base da r e o r g a n i z a c a o e


da reproducao do s i s t e m a b r a s i l e i r o de protecao social. Nao é
necessário, aquí, que nos e s t e n d a m o s , d e m o n s t r a n d o de que maneira
se manifestam c o n c r e t a m e n t e , no funeionamento efetivo do aparelho
social do Estado. V a l e a pena, isto sim, mencionar algumas
palavras sobre dois p o n t o s que c a r a c t e r i z a n bem as d i s t o r c o e s do
nosso Malfare State.

Em primeiro lugar, a questao da natureza extremamente


regressiva do f i n a n e i a m e n t o do gasto social do Estado. Podemos
identificar quatro tipos de r e c u r s o s que servem para financiar as
políticas sociais: os r e c u r s o s fiscais, as c o n t r i b u i c o e s sociais,
os fundos de tipo p a t r i m o n i a l e os fundos constituidos con
contribuicao de empresas, destinados específicamente ao gasto
social, como o FINSOCIAL e o s a l á r i o - e d u c a c a o .
Quanto aos recursos de o r i g e m fiscal, nao é necesario
enfatizar o que já é s a b i d o - o sistema t r i b u t a r i o b r a s i l e i r o é
bastante r e g r e s s i v o -, nem a p o n t a r suas p r i n c i p á i s d i s t o r c o e s - a
ridicula carga fiscal sobre a agricultura, o alto grau de
sonegacao fiscal da p e q u e ñ a e m e d i a empresa, as injusticas do
imposto de renda para p e s s o a s físicas, etc. 0 que devemos
reiterar é o caráter residual do gasto social financiado con
recursos fiscais, em dois s e n t i d o s : o Estado gasta diretamente
urna proporcao r e l a t i v a m e n t e p e q u e ñ a do que arrecada con impostos
e esse gasto é urna fracao desprezivel no conjunto do dispendio
social. (Exemplo clássico: a nao-contribuicao do Estado á
previdenc ia).

Os o u t r o s tris tipos de r e c u r s o s sao definidos, em geral,


como uma r e l a c a o entre s a l a r i o ou folha salarial e contribuicao.
Os estudos sobre esse a s s u n t o demonstraram que essa forma de
financiamento recai, principalmente, sobre os a s s a l a r i a d o s , con
149

p e s o maior sobre as carnadas de r e n d a m a i s b a i x a . 0 exemplo mais


notável é, indiscutivelmente, o da p r e v i d e n c i a social: fixado o
t e t o de 20 s a l a r i o s - m í n i m o s p a r a o c á l c u l o das c o n t r i b u i c o e s , as
carnadas a s s a l a r i a d a s m a i s e l e v a d a s sao p r i v i l e g i a d a s ; assim, por
exemplo, quem g a n h a e n t r e um e t r e s s a l á r i o s - m í n i m o s paga 8,5%,
e n q u a n t o quem g a n h a 100 paga a p e n a s 2%.
No que diz r e s p e i t o aos fundos f o r m a d o s pelas empresas,
p o d e - s e a f i r m a r que, em geral, e l e s sao o p e r a d o s como se fossem
impostos i n d i r e t o s e sao r e p a s s a d o s aos p r e c o s d o s produtos, o
que s i g n i f i c a que sao p a g o s p e l o c o n j u n t o d o s consumidores. Nao
tèm, p o r t a n t o , e f e i t o s r e d i s t r i b u t i v o s .

0 segundo ponto que m e r e c e c o m e n t á r i o é o burocratismo


excessivo que caracteriza a máquina social pública.
Evidentemente, essa nao é urna característica exclusiva do
aparelho social do E s t a d o , s e n i o que c o n t a m i n a toda a a t i v i d a d e
pública. Mas, as c o n s e q ü i n c i a s aqui sao, t a l v e z , mais t r á g i c a s .
Em p r i m e i r o lugar, numa s i t u a d o de c a r e n c i a s c r ó n i c a s e de falta
de recursos, nao é a d m i s s í v e l que o custo de operado das
p o l í t i c a s s o c i a i s acabe c o n s u m i n d o a "parte do leao", c o m o p a r e c e
indicar a observado. Em s e g u n d o lugar, o burocratismo e a
i n e f i c i e n c i a a c a b a m por i n t r o d u z i r ou a c e n t u a r a p r à t i c a do favor
(Exemplo: as d i f i c u l d a d e s para a aposentadoria). Em terceiro
lugar, a r e l a t i v a a u t o n o m i a da b u r o c r a c i a é e f e t i v a m e n t e um fator
muito importante de r e s i s t e n c i a ás t r a n s f o r m a e o e s da política
social, que e x i g e m , c o m o se sabe, a s u p r e s s a o de c e r t o s ó r g a o s , o
r e m a n e j a m e n t o de o u t r o s , a e x t i n c a o de p r o g r a m a s , etc.

Feitas essas considerados, t o r n a - s e m a i s fácil entender


porque consideramos meritocrático-particularista nosso Welfsre
Na v e r d a d e , a i n t e r v e n c a o social do E s t a d o está fundada na
capacidade c o n t r i b u t i v a do t r a b a l h a d o r , sancionando aquilo que
podemos chamar de d i s t C i b u Í E a a E E Í B á n i a d § t e a d a - Assim, por
exemplo, a e x t e n s a o da rede de água e e s g o t o s o m e n t e se farà se
os e s t a d o s e m u n i c i p i o s puderem servir os e m p r é s t i m o s c o n t r a t a d o s
j u n t o ao ex-BNH, c o b r a n d o , aos u s u a r i o s , " t a r i f a s r e a l i s t a s " . Os
e m p r é s t i m o s c o n c e d i d o s para a c o n s t r u c a o de h a b i t a c o e s p o p u l a r e s ,
realizados basicamente com r e c u r s o s do F u n d o de Garantía por
Tempo de Servido (FGTS), requerem um valor da prestado
c o m p a t í v e l com os c u s t o s do BNH e dos a g e n t e s f i n a n c e i r o s , o que
resulta em urna taxa de j u r o s r e a i s em t o r n o de 10% ao ano. As
tarifas dos servidos de t r a n s p o r t e s coletivos urbanos devem
r e m u n e r a r os i n v e s t i m e n t o s p r i v a d o s ; os e s t u d a n t e s u n i v e r s i t á r i o s
que nao encontram v a g a s no s i s t e m a p ú b l i c o de e n s i n o devem arcar
com m e n s a l i d a d e s c o m p a t í v e i s com o i n v e s t i m e n t o em e d u c a d o ; os
hospitais privados sao urna a p l i c a d o de capital como qualquer
outra, etc., etc. Nesse quadro, c o m o já dissemos, o gasto
público, f i n a n c i a d o a t r a v é s de um s i s t e m a t r i b u t à r i o r e g r e s s i v o ,
a s s u m e um c a r á t e r f r a n c a m e n t e r e s i d u a l , nao d e s e m p e n h a n d o nenhum
papel r e d i s t r i b u t i v o que p u d e s s e a l t e r a r a d i s t r i b u i d o p r i m à r i a
de renda.

Isto posto, é preciso dar um passo adiante e tentar


apreender melhor a e s p e c i f i d a d e do n o s s o MaSíova BfcsÈQ. E o
fundamental é compreender que nosso capitalismo definiu um
c a m i n h o c o n s e r v a d o r de " p r o g r e s s o " s o c i a l .
150

Q u e r e m o s dizer com isso que:

a) o r á p i d o d e s e n v o l v i m e n t o econòmico p r o v o c a urna acelerada


e p r o f u n d a t r a n s f o r m a c a o da estrutura social;

b) essa t r a n s f o r m a c a o se t r a d u z em urna m u d a n c a da estrutura


de emprego; essa criacao de empregos se expressa
socialmente em um processo de mobilidade social
ascendent e ;

c) mas, por outro lado, vigoram b a i x o s s a l á r i o s para ampios


contingentes de trabalhadores, ao m e s m o t e m p o em que
milhoes permanecem subempregados ñas cidades ou
i n t e i r a m e n t e marginal izados no campo.

0 p r o g r e s s o social assume, portanto, a forma de mobilidade


com miseria a b s o l u t a de ampia parcela da p o p u l a c a o , de mobilidade
com d e s i g u a l d a d e extrema. 0 progresso social, entre nós, realiza-
-se quase que p r e e n c h e n d o i n t e g r a l m e n t e os r e q u i s i t o s da "forma
ideal" de d e s e n v o l v i m e n t o social do c a p i t a l i s m o - a concorrencia
sem travas entre homens livres, que "seleciona" os "mais
capazes".

Ora, essa situacao é inteiramente distinta do quadro


histórico do M a l f a r e S t a t e d o s países desenvolvidos. Como se
sabe, as p o l í t i c a s s o c i a i s de bem-estar surgem simultaQeameQte á
urna situacao de p l e n o - e m p r e g o que, a c o m p a n h a d a de urna subida
persistente do salàrio real, eleva os níveis de vida da
esmagadora maioria da populacao. Aqui, nao. Para a grande
maioria, os s a l á r i o s sao b a i x o s e para urna p a r t e e x p r e s s i v a nao
há emprego regular. Diante disso, há várias conseqüéncias
fundament a i s :

a) a pròpria base c o n t r i b u t i v a (o s a l à r i o ) per capita é


relativamente estreita, se t o m a r m o s a área da seguridade
social. Conseqüentemente, a qualidade dos s e r v i c o s é
afetada e os beneficios sociais sao necessariamente
i n s u f i c i e n t e s para as finalidades a que se destinami

b) a política a s s i s t e n c i a l voltada ao c o m b a t e da miseria


absoluta fica " s o b r e c a r r e g a d a " , por ter de enfrentar as
c a r e n c i a s de, digamos, um terco da p o p u l a c a o ;

c) mas, há outros dois tercos que, (DeS(D9 SOietggadQS S


tgQgfegQdQ regularmente SSláEies, necessitam da
a s s i s t e n c i a do E s t a d o para assegurar urna vida digna. Com
isso, a p r ò p r i a d e f i n i c a o de p o l í t i c a assistencial fica
prejudicada.

Porém, de o u t r o lado, os recursos fiscais d i s p o n i v e i s para


suportar as tarefas a m p l i a d a s da politica assistencial e para
complementar os r e c u r s o s p r e v i d e n c i á r i o s sao parcos, porque o
s i s t e m a ^ t r i b u t à r i o e x p r e s s a o "grande pacto", que engloba todas
as fracoes e carnadas da c l a s s e p r o p r i e t á r i a , quer e x i m i n d o - a s da
c o n t r i b u i c a o fiscal justa, quer p r i v i l e g i a n d o - a s com i n c e n t i v o s e
subsidios.
151

D. ài íQttcecttica«» aabci ti BCÌBIQÌ


DQ llWtlitct Statai: DB Bcaail

A análise da e m e r g e n c i a e e x p a n s a o da p o l i t i c a social tem,


m u i t a s vezes, p a d e c i d o da l i n e a r i d a d e de r a c i o c i n i o , p r ò p r i a aos
e s q u e m a s i n t e r p r e t a t i v o s de tipo f u n e i o n a l i s t a , seja na v e r t e n t e
pluralista, seja na m a r x i s t a . No p r i m e i r o caso, enfatiza-se a
politica social como r e s u l t a d o d a s e x i g e n c i a s do processo de
m o d e r n i z a c a o do Brasil, com seus c o n t e ú d o s de industrialìzacao,
u r b a n i z a c a o , t r a n s f o r m a c a o d e m o g r á f i c a , etc. Para os m a r x i s t a s , o
desenvoivimento do c a p i t a l i s m o i n t r o d u z um d e t e r m i n a d o p a d r a o de
divisilo social do t r a b a l h o e p r o v o c a m e c a n i s m o s g a r a n t i d o r e s da
r e p r o d u c a o da forca de t r a b a l h o , c o e r e n t e s com as e x i g e n c i a s do
processo de a c u m u l a c a o . Dada a m o d e r n i z a c a o ou a n e c e s s i d a d e de
r e p r o d u c a o ( a b s t r a t a ) da forca de trabalho, poder-se-ia observar
um c o n t i n u u m das p r i m e i r a s m e d i d a s de p o l i t i c a social, t o m a d a s na
p r i m e i r a década d e s t e século, até as mais r e c e n t e s , da década de
70, tudo se p a s s a n d o em t e r m o s de um processo permanente de
expansao, seja dos b e n e f ì c i á r i o s , seja d o s t i p o s de b e n e f i c i o s ,
seja, enfim, dos recursos financeiros e institucionais
mobilizados pelo E s t a d o . n a o p e r a c a o dos sistemas públicos de
p o l i t i c a soc ial .

Nesse sentido, é de se destacar a d i f e r e n c a que pode ser


observada nos e s t u d o s m a r x i s t a s ou pluralistas que trabalham
e n f a t i z a n d o o c a m p o das r e l a c o e s de forca e dos c o n f l i t o s s o c i a i s
e políticos como determinantes, tanto da origem, quanto da
e x p a n s a o dos s i s t e m a s de p o l í t i c a social. Seja porque privilegien!
o m o v i m e n t o e as p r e s s o e s das c l a s s e s t r a b a l h a d o r a s , seja p o r q u e
e n f a t i z e m o c o m p o r t a m e n t o d a s elites, seja, enfim, p o r q u e 1evem
s e r i a m e n t e em conta a e s t r u t u r a do Estado, o sistema e o regime
político. Os autores que trabalham nessa tradicao trata« o
m o m e n t o de introdusaQ das p o l í t i c a s s o c i a i s , assim como as e t a p a s
de sua tnansfstmacls. a partir de criterios fundamentalmente
p o l í t i c o s e poi í t i c o - i n s t i t u c i o n a i s , o que, de algum modo, r o m p e
com o padrao linear que a s s i n a l á v a m o s a n t e r i o r m e n t e , c o n d u z i n d o a
urna periodizacao, a nosso ver, mais c o e r e n t e e sublinhando
d i f e r e n c a s q u a l i t a t i v a s i m p o r t a n t e s em cada etapa. Tomemos dois
trabalhos para melhor e x e m p l i f i c a r o que d i s s e m o s : Gidadaoia S
JU5tlta. de W a n d e r l e y G u i l h e r m e dos S a n t o s 2 2 / e §3udg g
P r e v i d e n c i a , de José C a r l o s Braga. 30/

0 primeiro trabalho tem a vantagem de expor, muito


claramente, o esquema de a n á l i s e que d i r i g e a interpretacao.
Movendo-se no c a m p o das t e o r í a s das elites, análise sistèmica,
teoria da m o d e r n i z a c a o , trata de i d e n t i f i c a r as v a r i á v e i s , assim
como as relacoes mais típicas que permitem compreender as

29/ Cf W.G dos S A N T O S , " C i d a d a n i a e J u s t i c a : a p o l í t i c a social


na ordem b r a s i l e i r a " , in C o n t r í b u i g g e s em C i g n c i a s S o c i a i s ,
1, C a m p o s , Rio de J a n e i r o , 1979, 138 p.
32/ Cf. J.C. BRAGA 8 S. Góes DE PAULA, OP. cit.
152

políticas sociais. Resumidamente, p o d e r — s e - i a dizer, segundo o


autor, que a d i s p o n i b i l i d a d e de r e c u r s o s ( a p r e e n d i d a a t r a v é s do
conceito de e s c a s s e z , m a i s p r e c i s a m e n t e e s t r u t u r a da escassez)
d e t e r m i n a m u d a n c a s no c o m p o r t a m e n t o das e l i t e s , o qual, por sua
vez, provoca alteracoes no c o n t e ú d o e na qualidade das suas
decisoes. Entretanto, essas relacoes sao impulsionadas por
processos " n a t u r a i s " (isto é, n a o - c o n t r o l á v e i s por p o l í t i c a s de
governo), t a i s c o m o a d i v i s a o social do t r a b a l h o , o crescimento
populacional e a u r b a n i z a d o , os quais, por sua vez, produzem
impactos em termos de diferenciado social, mediados pelas
organizacoes que geram d e m a n d a s (o p r o c e s s o de diferenciacao
social m a i s a m u l t i p l i c a d o o r g a n i z a c i o n a l sao c h a m a d o s , aqui, de
complexificacao social). Em conjunto, atuam como variáveis
intervenientes e n t r e a e s t r u t u r a da e s c a s s e z e o comportamento
das elites decisorias. Sobre este último, atua, também, o
conhecimento social acumulado como fonte independente de
propulsao, com impactos inclusive sobre os processos de
t r a n s f o r m a d o da e s t r u t u r a s o c i a l . Em geral, e s s a s v a r i á v e i s nao
atuam independentemente, compoem a n t e s um q u a d r o dinámico de
relacoes e i n t e r a c o e s que podem ser v i s u a l i z a d o s no esquema da
p á g i n a s e g u i n t e , p r o p o s t o pelo autor.

Finalmente, chama-se a a t e n c a o para o fato de as elites


d e c i s o r i a s n a o operaren! o a p a r e l h o de E s t a d o ( b u r o c r a c i a s , grupos
técnicos, assessorias) livremente. De fato, m a i o r e s ou menores
probabilidades de encaminhamento de decisoes (mudancas ou
r e s i s t e n c i a s a e l a s ) d e p e n d e r a o das d i v e r s a s f o r m a s de interacoes
p o s s í v e i s e n t r e as e l i t e s p o l í t i c a s e a b u r o c r a c i a p ú b l i c a .

ó e g i a d g n g s t e guadce de t e l a t S e s e i a l g c a í S e s t a u s a i s ^ . q
tcafealhg gm etsame a l i e n a §gc a a l l g n a t a g oa t G E e s s i t a s dag
g l i t e g ^ . AUG §G gegca gm o f a i g r e x e l i & a l i y g ECQHIES 9U§ dá
c g o l a da griggin da E Q l í t i £ a s o c i a l ng S c a s i l a g Q S U a Q t g r g g y l g t i g
dg ECBQgssg ECgdutiyg• Isto p o r q u e , nos e s t r e i t o s q u a d r o s dos
principios de 1 a i * s a z - f « i r » , p r e d o m i n a n t e s até os a n o s 30, os
processos de crescimento populacional, migracao, imigracio e
conseqüente comp1exificacao social, gerando mobilizacio e
demandas via movimento sindical, encontraram, por parte das
elites, respostas fundamentalmente repressoras, coatoras,
respostas tao-somente a l t e r a d a s pela lei de sindicalizacao de
1907 e pela Lei E l o s C h a v e s , de 1923 (Caixas de ñ p o s e n t a d o r i a s e
Pensoes). Esta última, segundo o autor, marca o inicio da
producalo de leis s o c i a i s e f e t i v a s no País. Sem r o m p e r plenamente
com os p r i n c i p i o s " 1 a i s s e z - f a i r é a n o s " (urna vez corresponderem,
a i n d a , a a c o r d o s quase p r i v a d o s entre e m p r e g a d o r e s e e m p r e g a d o s ) ,
expressam, entretanto, o r e c o n h e c i m e n t o do papel da forca de
trabalho e da n e c e s s i d a d e de n o r m a s e s t á b i l i z a d o r a s da ordem
social. Desta forma e por tais razoes, a política social
c o m p e n s a t o r i a , no Brasil, p r e c e d e a p o l í t i c a social via r e g u l a d o
da acumulado, que a p e n a s se i n i c i a r á a p ó s a R e v o l u c á o de 30,
quando já se t o r n a r a c l a r o ser "C.. D i n d i s p e n s á v e l urna mudanca
na composicao da elite, ou, pelo menos, em p a r t e déla, que
permitisse a renovado do equipamento ideológico com que
enfrentava o p r o b l e m a da ordem e c o n ó m i c a e social, em primeiro
lugar, e, como corolário, que se a l t e r a s s e m as normas que
V A R I W E I 8 E H E L A C O E 8 TIPICA» P A S POLITICA» SOCIAIS

m u d a n p a s no o o n h e o l m a n t o
soolal ö8peolallzado

dlvlaao soolal
Prooessos do trabalho; complexlfloapào mudanpas na mudanpas
Naturale oresolmento soolal (dlferen- peroeppäo 3 no o o n t e ù -
populaolonal; olapäo oomporta- do e q u a n -
urbanlzapäo • organlzapäo)
- > mento das tldadedae
eli tee deolsoes
polfttoas
A

estrutura da
esoassez
<

F O N T E : W.G. dos S a n t o « , nidarianla a Juwtlpa: e polftloa soolal na ordern b r a s l l e l r a ,


o p . c l t . , p. 6 7 .
154

presidiara o processo de a c u m u l a d o e as relacoes sociais que ai


se d a v a m " . 31/

Em resumo e em r e l a c a o ás q u e s t o e s s o b r e a origem e o
m o m e n t o da e m e r g e n c i a da p o l i t i c a social no B r a s i l , U a n d e r l e y G.
dos S a n t o s e n f a t i z a , em ú l t i m a i n s t a n c i a , o c o m p o r t a m e n t o "desde
o alto" de n o v a s e l i t e s , a p ó s 193®, em face de demandas de
organizacoes que expressam níveis diferenciados de
compiexificacao social; e a s s i n a l a um d u p l o m o m e n t o de inicio da
p o l í t i c a s o c i a l : as r e g u l a m e n t a c o e s da d é c a d a de 20, d a n d o inicio
á p o l í t i c a social c o m p e n s a t o r i a ; e a política econ6mico-social
encetada pelo governo, p r i n c i p a l m e n t e nos q u a t r o p r i m e i r o s anos
a p ó s a R e v o l u c a o de 1 9 3 0

Em r e l a c a o á m e s m a q u e s t a o , o t r a b a l h o de José C a r l o s Braga,
inscrito na tradicao marxista, t r a t a de c o m p o r um quadro de
d e t e r m i n a c ó e s , no qual leva em c o n s i d e r a d o , em ú l t i m a i n s t a n c i a ,
as n e c e s s i d a d e s de f o r m a d o e r e p r o d u c a o da forca de t r a b a l h o ñas
c o n d i c o e s do c a p i t a l i s m o e, em p r i m e i r a i n s t a n c i a , o t i p o e grau
de d e s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a b r a s i l e i r o , assim c o m o a n a t u r e z a
e f u n d o do E s t a d o N a c i o n a l . Ñ a s s u a s p a l a v r a s :

"Neste trabalho, utiliza-se, de forma descritiva e


provisoria, a n o d o de g u e s t a s s o c i a l , para a p r e e n d e r f e n ó m e n o s
complexamente determinados. De um lado, a génese e a
t r a n s f o r m a d o d e s s e s f e n ó m e n o s c o n s t i t u e m man i f e s t a c o e s c o n c r e t a s
das f o r m a s a t r a v é s d a s q u a i s se r e p r o d u z e m as r e l a c o e s s o c i a i s de
producao. De outro, manifestam-se ñas práticas políticas e
ideológicas e t e n d e m a se c o n s t i t u i r em o b j e t o de políticas do
Est ado.

0 desenvolvimento capitalista, nesse sentido, c o n s t i t u í em


questoes sociais, entre outros, aqueles processos relacionados á
f o r m a d o e á r e p r o d u c a o da f o r c a de t r a b a l h o para o c a p i t a l . Num
mesmo movimento, constitui o Estado o organismo por excelencia, a
regular e responder tais questoes; e ao fazi-lo, o Estado
capitalista e nacional ampliam-nas, " a t r i b u i n d o - 1 h e s " um c a r á t e r
geral e u n i v e r s a l .

No Brasil, o c a r á t e r tard io do d e s e n v o l v i m e n t o c a p i t a l i s t a
coloca precocemente, ao E s t a d o , tais problemas. Tanto porque o
Estada assume práticas que "classicamente" pertenciam á
i n i c i a t i v a das c l a s s e s , q u a n t o p o r q u e , m e s m o ñ a s p r i m e i r a s e t a p a s
de sua f o r m a d o , deve, m i n i m a m e n te, a t u a r c o m o E s t a d o N a c i o n a l .

Assim pensada a gugstao sgcigl, parece ser possível


apreender diferentes processos e suas respectivas políticas de
regulado, d i s t r i b u i d a s por d i f e r e n t e s p l a n o s : o da r e g u l a d o do
mercado de trabalho e do p r o c e s s o de trabalho (política de
imigrado, l e g i s l a d o trabalhista, política salarial, r e g u l a d o
da j o r n a d a de t r a b a l h o , etc.); o da n o r m a t i z a c a o da atividade
política ( o r g a n i z a d o e controle sindical, l e g i s l a d o do d i r e i t o

31/ Cf U G dos S A N T O S , op cit., p. 74.


155

de greve, etc >¡ o da composicao do consumo coletivo dos


a s s a l a r i a d o s (saúde, h a b i t a c a o , e d u c a c a o , etc.), o da c o m p o s i c a o
d a s "rendas do t r a b a l h o " (como, por e x e m p l o , o F u n d o de G a r a n t i a
por Tempo de Servico - FGTS, o Programa de Assistencia dos
S e r v i d o r e s P ú b l i c o s - PASEP)C . . .3". 3 2 /

De acordo com esse quadro analítico, Braga afirma a


emergencia da q u e s t a o s o c i a l (a s a ú d e e n t r e e l a s - que é a que
lhe preocupa) no bojo da economía capitalista exportadora
cafeeira, primeira etapa do d e s e n v o l v i m e n t o do c a p i t a l i s m o no
Brasil, processo que o p e r a em d o i s n í v e i s : "C...3 reflete o
avanco da d i v i s a o do t r a b a l h o a s s a l a r i a d o ; do p o n t o de vista
político, assume forma, aínda que embrionaria, de política
s o c i a l " . 33/

É certo, s e g u n d o o a u t o r , que m e d i d a s de p o l í t i c a social vao


sendo, entao, a y a n c a d a s p e l o E s t a d o , d e s d e as p r i m e i r a s d é c a d a s
do século, mas, principalmente, durante os anos 20. 35/
E n t r e t a n t o , será s o m e n t e a p a r t i r d o s a n o s 30, com a a l t e r a c a o do
c a r á t e r do E s t a d o e a n e c e s s á r i a a m p l i a c á o de s u a s b a s e s s o c i a i s ,
que as q u e s t o e s s o c i a i s g a n h a r a o e s t a t u t o p o l í t i c o , passando a
fazer p a r t e da p r o b l e m á t i c a d o p o d e r . Mais ainda, somente num
segundo momento, quando a a c u m u l a c á o p a s s a a ser d o m i n a d a pelo
capital i n d u s t r i a l , é que e s s e p r o c e s s o g a n h a r e s p a l d o e c o n ó m i c o .
Fundamental, a seu ver, para m a r c a r esse m o m e n t o de i n f l e x a o , em
relacao á o r i g e m e ao m o m e n t o de i n t r o d u c a o da p o l í t i c a social
( e n q u a n t o p o l í t i c a n a c i o n a l ) , sao " C . . . 3 a s a l t e r a c o e s de c a r á t e r
p o l í t i c o e as t r a n s f o r m a c o e s da n a t u r e z a d o E s t a d o , que criara as
condicoes i n i c i á i s para que as q u e s t o e s s o c i a i s em geral C...3,
já p o s t a s no p e r í o d o a n t e r i o r , p u d e s s e m ser e n f r e n t a d a s através
de um bloco orgánico e sistemático de políticas. 0
desenvolvimento capitalista anterior colocara urna série de
problemas sociais, de alguna forma impossíveis de serem
r e s o l v i d o s no q u a d r o e c o n ó m i c o e p o l í t i c o d a P r i m e i r a República.
Mas, o p r o c e s s o p o l í t i c o de 1930 e, em p a r t i c u l a r , o fato de que
este n o v o s i s t e m a de poder d e v e r i a c o n t e m p l a r , de algum modo, os
assalariados urbanos, tornavam necessária urna definicao e
tentativa de i m p l a n t a c a o de p o l í t i c a s s o c i a i s , C...3 forma de
controlar, política e económicamente, a classe trabalhadora,
respondendo, por vezes, a seus movimentos, mantendo a
l u c r a t i v i d a d e d o s e t o r i n d u s t r i a l e sua c a p a c i d a d e de a c u m u l a c a o ,
mantendo níveis mínimos d e r e p r o d u c a o da forca de trabalho,
mantendo sob controle a participacao política dos
trabalhadores".35/

A origem e o m o m e n t o de i n t r o d u c i d da p o l í t i c a social no
Brasil e s t a o r e l a c i o n a d o s a um q u a d r o c o m p l e x o de determinaGoes,
que nao se reduz ao nivel das exigencias estruturais
indeterminadas. Exigencias da r e p r o d u c a o da forca de trabalho,

32/ Cf. J.C. B R A G A & S. G ó e s DE P A U L A , op. cit., p. 41.


33/ id ibid , op. cit.
34/ id. ibid., op . cit., p. 41.
35/ Cf. J.C BRAGA 8 S. G ó e s DE P A U L A , OP. cit.
156

m o b i l i z a d o e demanda operária, n e c e s s i d a d e s de controle social e


político dos trabalhadores sao postas desde o nascimento da
economia exportadora capitalista, mas que somente encontrarao
resposta de tipo orgànico e integrado (ainda que r e s t r i t o ) após a
R e v o l u c a o de 1930.

Nao será, de nenhuma forma, incorreto dizer que o conjunto


da literatura sobre as p o l í t i c a s sociais no Brasil toma, a
e x e m p l o dos dois autores que a n a l i s a m o s , a Revolucao de 1930 como
o marco que dá inicio á acao social do Estado, ainda que,
evidentemente, possa haver discordancia dentro dessa visio
" c o n f 1 i t u a l i s t a " básica. Por e x e m p l o , Wanderley G u i l h e r m o s dos
S a n t o s enfatiza, como vimos, a acao preventiva das élites; José
C a r l o s Braga fala em n e c e s s i d a d e de l e g i t i m a d o , vía massas, da
estrutura do poder c o n f o r m a d a pelo " c o m p r o m i s s o " entre setores
agrários e urbano-indust riáis, numa situado de cnse de
hegemonia

Nem essa clareza, nem essa c o n c o r d a n c i a básica em r e l a d o ao


inicio da política social no Brasil vamos encontrar na formado
do U e l f a r e S t a t e após a "Revolucao de 1964"

Durante alguns anos, foi m u i t o difícil aos que se opunham ao


E s t a d o a u t o r i t à r i o abandonar a tese e s t a g n a c i o n i s t a e admitir que
a "Revolucao de 1964" havia r e a l i z a d o r e f o r m a s económicas com
base ñas quais foi possível vencer a crise e desencadear um
vigoroso p r o c e s s o de expansao produtiva. Ao acabar rendendo-se
aos fatos, as oposicoes deslocam sua crítica ao caráter
excludente do desenvolvimento económico para a questio da
distribuido de renda. Nessas circunstancias, admitir que as
políticas sociais ganharam novo impulso e c e n t r a r a critica no
cataten CQQSeCVadQi: da intervencao estatal era muito difícil, nao
somente diante dos p o s s í v e i s b l o q u e i o s ideológicos, como também
por causa do receio de nao ser entendido e estar enfraquecendo a
crítica ao regime. Pensar entao num U e l f a r e S t a t e brasileiro,
como e s t a m o s agora fazendo, era p r a t i c a m e n t e impossível, porque
essa categoria tem, entre nós, urna c o n o t a c a o positiva que a
associa á r e d i s t r i b u i d o de renda, direitos s o c i a i s ampios, etc.

Mas, hoje, e r e m o s que é c o r r e t o dizer que havia definida, no


final dos anos 50, urna questao social que admitía varios
encaminhamentos, varias a l t e r n a t i v a s . E v i d e n t e m e n t e , há um eang
de fUGdQ e s t r u t u r a l . E p o d e - s e pensar que estavam dadas novas
necessidades de regulado social, advindas do avanco da
industrializacao que completa sua última etapa (a
i n d u s t r i a l i z a d o pesada, trazendo consigo o surgimento da grande
empresa oligopolista moderna e a vertebrado do aparelho
industrial; o a d e n s a m e n t o do a s s a i a r i a m e n t o da forca de trabalho,
a unificado do mercado de t r a b a l h o e o desen vo 1 viment o da
u r b a n i z a d o e da met ropol izacao ) e do aprof undament o futuro desse
processo, com o evolver de urna nova etapa do desenvo1vimento
capitalista Mas, a d e t e r m i n a d o das solucoes, o tipo de Uelfare
State, diríamos nós agora, d e p e n d e r í a a n t e s de tudo da luta
política. E foi a r e e s t r u t u r a c a o c a p i t a l i s t a conservadora que
imprimiu a marca m e r i t o c r á t i c o - p a r t í c u l a r i s t a ao nosso sistema de
157

p r o t e c a o social, que tem um enorme d i n a m i s m o a d v i n d o da expansao


econòmica e, ao m e s m o tempo, é b a r b a r a m e n t e r e g r e s s i v o .

S. à Ssieakésin Me aalifcàRa asciai il -Ney» StBiiblici.

0 governo da Nova República identificou e comprometeu-se,


oficialmente, com o resgate da assim chamada "divida social",
herdada do passado autoritàrio e agravada pela crise. Ao
examinarmos os dQGUtQgnfcgs g f i E i a i s dg 1285. os p r o d u z i d o s pela
COPAG - Erignidadgs Sbeísííj. dg i u o b g de 85j. q I END da Nova
R g e y b l i c a ti fioalfflentgo. E r i g t i d a d g s § g c i 3 i § i de 1 2 i é que
acompanharam o p a c o t e t r i b u t à r i o de n o v e m b r o de 1986, é possivel
identificar, tanto o d Ì a 3 Q Ó § t Ì £ g . quanto a g s t r a t É S Ì S desenhada
para a intervencao social do Governo F e d e r a i .

No que se refere ao diagnòstico, este se compòs pela


a r t i c u l a d o de dois níveis de análise. De um lado, t r a t o u - s e de
estabelecer, com os dados disponiveis, um quadro da dramática
s i t u a d o social do país, p r i n c i p a l m e n t e no que se refere ás taxas
de desemprego e aos graus de misèria e p o b r e z a em que vivem
parcelas e x t r e m a m e n t e e l e v a d a s da p o p u l a d o b r a s i l e i r a . De o u t r o
lado, aqui, talvez, com um tom menos p ú b l i c o e oficial, foram
sendo gradativamente identificadas as perversoes do padrao
b r a s i l e i r o de p r o t e c a o social, isto é, o perfil que, em conjunto,
adquiriram as políticas públicas de corte s o c i a l . -E isso,
basicamente, a partir de dois parámetros avaliados pelos
criterios mais simples e consensuáis de eqdidade e justica
social: o eadcag dg fiQaQEiafflgnig das p o l í t i c a s s o c i a i s (a sua
regressividade; a regra do a u t o f i n a n c i a m e n t o ; a base definida por
fundos vinculados; a d i s t o r c i o no destino e f e t i v a m e n t e social de
fundos e recursos para tais fins arrecadados) e o eadrgo
gcsaDlsacignal que veio p r e s i d i n d o a d e f i n i d o e i m p l a n t a d o das
políticas da área social (a centralizado excessiva; a
burocrat izacao absurda; a fragmentado institucional; a
superposicao dos órgaos e programas, e suas conseqUincias
conhecidas - d e m o r a s inaceitáveis no curso dos recursos, custos
elevados da máquina, d e s c o n t r o l e s de todo tipo, dificuldades
quase i n c o n t o r n á v e i s em se atingir as c l i e n t e l a s e s p e c í f i c a s na
maior parte dos p r o g r a m a s ) .

0 diagnóstico, c o n s i d e r a n d o ambos os p a r á m e t r o s , reconhecia


a dramática r e i t e r a d o e a m p l i a d o da inefet i v i d a d e e ineficácia
s o c i a i s das p o l í t i c a s da área. Pelo lado i n s t i t u c i o n a l , entao, a
" h e r a n c a " t r a d u z i a - s e num formidável a p a r e l h o social, complexo e
o c u p a d o por grande e s o f i s t i c a d a b u r o c r a c i a , mobilizando volumes
bastante significativos de recursos - aparelho, entretanto,
produtor de políticas pifias, socialmente ineficazes,
descontinuas no tempo, h e t e r o g é n e a s e mal c o m p o s t a s no todo,
inviab11 izando, nao somente políticas sociais setoriais
harmónicas, quanto qualquer d e f i n i d o de urna política social
geral para o país. E isso, vale lembrar, tanto no que se refere á
158

acao junto ás p o p u l a c ó e s carentes, marginais, "vulnerareis",


quanto áquelas carnadas formalmente vinculadas á atividade
econòmica, detentoras, p o r t a n t o , de d i r e i t o s f o r m á i s á p r o t e c a o
c o n t r a os m a i o r e s r i s c o s s o c i a i s . Finalmente, e s s e q u a d r o dizia
respeito ao c o n j u n t o da i n t e r v e n c i o social - ás políticas de
educacao, saúde, previdencia, habitacao, alimentacio e nutricio,
t r a n s p o r t e s c o l e t i v o s , para a s s i n a l a r a p e n a s as m a i s i m p o r t a n t e s .

Dado e s s e d i a g n ó s t i c o e em face das c o n d i c o e s e c o n ó m i c a s e


políticas do p a í s (os v á r i o s n í v e i s de " d i f i c u l d a d e s " e c o n ó m i c a s
e a s e x i g e n c i a s do p r o c e s s o m e s m o de d e m o c r a t i z a c i o ) , o governo
m o n t o u urna e s t r a t e g i a ¿e i Q t e r v e n t a g social, t a m b é m o r g a n i z a d a em
d o i s n í v e i s e t e m p o r a l i d a d e d i s t i n t o s de i n t e r v e n c i o . De um lado,
c o n c e b e u - s e e i n i c i o u - s e a i m p l e m e n t a c a o d o s E 1 3 D Q S de E m e r g e n c i a
para o combate á fome, ao d e s e m p r e g o e á miseria. Os dois
p r o g r a m a s de p r i o r i d a d e s s o c i a i s - P P S - 8 5 e P P S - 8 6 - e x p r e s s a r a m ,
ao mesmo tempo, essa i n t e n c a o e as r e s t r i c o e s financeiras e
o r g a n i z a c i o n a i s que se i m p u n h a m : foram i d e n t i f i c a d o s p r o g r a m a s na
área de alimentacao e nutricio, numa tática de ativacao e
consolidacio do já e x i s t e n t e , com p r i o r i d a d e s p a r a clientelas
c o m p o s t a s de c r i a n c a s , gestantes, n u t r i z e s e f a i x a s de r e n d a de
até dois salários-mínimos. A p e n a s tris n o v o s programas foram
a n u n c i a d o s : o do L e i t e , e s t e n d e n d o sua d i s t r i b u i c i o a c r i a n c a s de
até sete anos, o P r o g r a m a de A l i m e n t a c a o P o p u l a r ( P A P ) e o de
Medicamentos e Imunobio1ógieos A c o p l a d a s a t a i s p r o g r a m a s , foram
previstas m e d i d a s p o n t u a i s ou r e g i o n a l m e n t e d e f i n i d a s ñas áreas
de abastecimento, saúde, educacao, construcio, assentamentos
agrários, com algum r e b a t i m e n t o sobre o emprego, assim como
estímulos á i n t e g r a c a o e n t r e a p e q u e ñ a p r o d u c i o (de a l i m e n t o s ) e
p r o g r a m a s r e g i o n a i s de a l i m e n t a c a o . Do p o n t o de v i s t a da i n o v a c a o
organizacional, o P r o g r a m a do L e i t e e, em m e n o r m e d i d a , o PAP,
foram concebidos sob nova chave, envolvendo o primeiro a
distribuicio de c u p o n s a t r a v é s de a s s o c i a c o e s c o m u n i t á r i a s e o
s e g u n d o , t a m b é m com o e n v o l v i m e n t o d a q u e l a s a s s o c i a c o e s . Do ponto
de vista dos r e c u r s o s , foram a l o c a d o s li t r i l h o e s de cruzeiros
para o PPS-85 e 76 t r i l h o e s p a r a o P P S - 8 6 , modestos ante as
necessidades, mas, teoricamente, cobrindo a ampliacao da
cobertura pelo m e n o s de a l g u n s p r o g r a m a s , além do inicio dos
novos.

0 o u t r o nivel de a t u a c a o e r a , e a i n d a é, o que t e o r i c a m e n t e
deve encaminhar-se para a grande reformulajaB do Sistema
Brasileiro de P r g t e t a g S o c i a l . A i n d a que com a c o e s p o n t u a i s já
a v a n c a d a s em a l g u m a s á r e a s , n e s s e nivel, logo se d e s e n c a d e a r a m as
g r a n d e s d e c i s o e s s o b r e as g r a n d e s r e f o r m a s : a da P r e v i d e n c i a , a
S a n i t à r i a , a do S i s t e m a F i n a n c e i r o da H a b i t a c a o , a da E d u c a c i o , a
Administrativa, a do S i s t e m a de E d u c a c i o , a T r i b u t à r i a , etc. Que
esse nivel de a c i o g o v e r n a m e n t a l e n v o l v e r l a , como envolve, urna
temporalidade d i s t i n t a do p r i m e i r o , n a o a p e n a s era s a b i d o como
d e s e j á v e l , p e l a p r ò p r i a e x i g i n c i a de um p r o c e s s o m a i s d e m o c r á t i c o
de definicao de políticas. Deveriam estar presentes, ñas
discussoes e propostas, a reformulacao dos padroes de
f inane íament o e de organizacao, a introducao de cntérios
s o c i a l m e n t e m a i s j u s t o s na c o n c e p c i o dos p r o g r a m a s e a projecio,
159

para m è d i o e l o n g o p r a z o , do perfil de protesilo social com que a


sociedade brasileira deverà conviver no f u t u r o .

P o d e - s e i n f e r i r d e s s a p r o p o s t a de a c a o em d o i s n i v e i s a sua
outra face, i s t o é, a de que a s p o l í t i c a s f e d e r á i s e f e t i v a s em
cada área correriam "normalmente", segundo o padrao vigente,
d e f i n i d a s i n c r e m e n t a l m e n t e em t e r m o s o r c a m e n t a r i o s , á e s p e r a das
inovacoes p o s t e r i o r e s (com h o n r o s a s e x c e c o e s - por exemplo, o
c r e s c i m e n t o do orcatnento do M i n i s t e r i o da E d u c a d o , por i m p o s i c a o
da Lei Calmon). I n f e r e n c i a que s o m e n t e p o d e r i a ser confirmada
pelo exame do g a s t o social a g r e g a d o e discriminado por área,
c o i s a a p a r e n t e m e n t e i m p o s s í v e l até h o j e de se fazer no B r a s i l .

Essa t e r i a s i d o a e s t r a t é g i a inicial d e s c o r t i n á v e l da nova


intervencao social do governo. Visto mais de perto esse
movimento, é possível, tambera, i d e n t i f i c a r a l g u n s p a r á m e t r o s ou
principios presentes nessa estratégia, aqueles mesmos reclamados
pela sociedade, desde há tempos, e que passaram a ser
incorporados no d i s c u r s o o f i c i a l : a dgSEgQltaliSatae> com sua
forte v e r t e n t e de m u D i s i e a l i s a t a Q ; a i D t g a c a c a s dos servicos e
equipamentos s o c i a i s em nivel locali a eacticieaeaB popular nos
processos de decisao, imp1ementacao e controle das políticas
sociais,- e, finalmente - a l g o que vera g a n h a n d o forca -, urna
concepcio a l t g r n a £ i y a de o r g a n i z a r e d i s t r i b u i r b e n s e servicos
sociais - alternativa, porque tem, fundamentalmente, o
s i g n i f i c a d o de c o r r e r p a r a l e l a m e n t e á m á q u i n a b u r o c r á t i c a , p o r q u e
sendo "desinstitucionalizadora", nesse sentido, aparece ñas
sugestoes recorrentes de d i s t r i b u i c i o de cupons, de relacio
direta com os usuarios, de d i s t r i b u i c i o d i r e t a de r e c u r s o s em
d i n h e i r o ás f a m i l i a s ou, enfim, porque prevé a p a r t i c i p a d o de
associacoes v o l u n t a r i a s dos m a i s d i v e r s o s t i p o s na i m p 1 e m e n t a c a o
das poiít icas.

Por fim, cabe destacar, nesta caracterizado geral da


estratégia e dos principios, o peso crescente que ganhou, no
discurso oficial e ñas propostas, a tese de que o lado
assistencial das políticas sociais saia, definitivamente, da
situado relegada em que sempre esteve, distanciando-se das
concepcòes assist e n e i a l i s t a s e t u t e l a r e s que m a r c a r a n essa forma
de atuacio, e que, efetivamente, g a n h e m e s t a t u t o de política
r e f e r i d a aos d i r e i t o s da c i d a d a n i a . Isto, p r i n c i p a l m e n t e , no que
d i z r e s p e i t o a p r o g r a m a s a s s i s t e n c i a i s e de e m e r g e n c i a , de base
nio-contributiva, profetando, no longo prazo, sua plena
integrado com os g r a n d e s s i s t e m a s de p o l í t i c a social ou sua
g r a d a t i v a e 1 i m i n a c a o , seja pela s u p r e s s a o d o s b o l s o e s de p o b r e z a ,
seja p e l o r e f o r c o da p r o t e d o social e x a t a m e n t e para as carnadas
mais vulneráveis da populado (por exemplo, o reforco de
b e n e f i c i o s f a m i l i a r e s no à m b i t o da p r e v i d e n c i a s o c i a l ) .

Essa é a e s t r a t é g i a , e s s a s as t e s e s que m a r c a r a n , a t é c o m e c o
de 1987, a d e f i n i d o de p o l í t i c a social da Nova R e p ú b l i c a . Sua
efetivacao, porém, haveria de o b s e r v a r d e t e r m i n a d a s cgndiefigs
para que, de fato, seus resultados fossetti significativos. A
p r i m e i r a délas, e a m a i s o b v i a , s e r i a a de que, efet i v a m e n t e , os
programas de p r i o r i d a d e s s o c i a i s f u n c i o n a s s e m e fossem e f i c a z e s .
160

Uma estrategia que organizou como um dos seus pilares os


p r o g r a m a s e m e r g e n c i a i s h a v e r i a de estar s e r i a m e n t e comprometida,
se aquelas atoes que d e f i n i u como prioritarias, imediatas e
inadiáveis entrassem em r i t m o de estagnacao, postergado ou
desat i v a c i o .

A segunda condicio, no plano das re-formas, é a de que a


demora necessària nao se t r a n s f o r m a s s e em inercia e que o
processo de discussao envolvesse, necessariamente, dois
m e c a n i s m o s : o de dar a m p i a p u b l i c i d a d e ás t e s e s e ás p r o p o s t a s em
cada área e o da compat ib i 1 i z a d o p r o g r e s s i v a entre todas as
propostas, as da área s o c i a l e as o u t r a s , ern p a r t i c u l a r as
r e l a t i v a s á r e f o r m a t r i b u t à r i a , á qual t o d a s e s t a o a t r e l a d a s , e á
reforma administrativa, uma v e z que e n v o l v e m t o d a s as e x i g e n c i a s
de r e f o r m u l a c a o do a p a r a t o i n s t i t u c i o n a l .

A terceira condícao, e claramente a mais complexa, diz


r e s p e i t o á e f e t i v a c o m p a t i b i 1 i z a c a o das p o l í t i a s s o c i a i s - a t u a i s
e futuras - com o c o n j u n t o das políticas governamentais, em
p a r t i c u l a r com a s da área e c o n ò m i c a no a m p i o s e n t i d o (isto é, as
que d i r e t a m e n t e tèm que ver com e m p r e g o , salarios, distribuido
de renda, d e s e n v o l v i m e n t o i n d u s t r i a l e a g r à r i o ) . Ou seja, e s t a m o s
aqui nos r e f e r i n d o a um nivel de c o m p a t i b i 1 i z a c a o de políticas
que assegure, em c u r t o , m è d i o e longo p r a z o s , a harmonia dos
impactos mutuos atualmente previsíveis. Claramente, trata-se,
aquí, de restabelecer o planejamento no país, em bases
democráticas, que exprima, de fato, a vontade política e as
prioridades governamentais, assegurando metas, recursos e
definíndo o p a d r a o de d e s e n v o l v i m e n t o social e e c o n ò m i c o que se
al mej a.

Essas condicoes, a n o s s o ver, nao tèm s i d o c u m p r i d a s . Na


verdade, pode-se afirmar que o p a d r a o de protecao social do
Estado autoritàrio nao foi a l t e r a d o em s e u s pilares básicos,
financeiros e organizacionais. Senio, vejamos.

Examinemos, em primeiro lugar, o chamado Programa de


P r i o r i d a d e s S o c i a i s . £ p r e c i s o s a l i e n t a r , d e s d e logo, que a idéia
de p r o g r a m a de e m e r g e n c i a foi f o r m u l a d a de m a n e i r a inteiramente
imprecisa, dando a e n t e n d e r que v i s a v a a atenuar os efeitos
s o c i a i s da c r i s e e c o n ò m i c a . O r a , d e s d e 1984, a e c o n o m i a e s t a v a em
c r e s c i m e n t o , com o a u m e n t o da p r o d u c á o , do e m p r e g o e dos s a l á r i o s
reais. Sería necessàrio, isto sim, p e n s a r n a o em um p r o g r a m a de
emergència mais apropriado evidentemente a países em que a
p o b r e z a ou a m i s e r i a p o s s a m ser c o n s i d e r a d a s c o n j u n t u r a i s , mas em
um EtQgcamg integrafo dg combatg á miséüia absoluta, que
identificasse, c l a r a m e n t e , a p o p u 1 a c a o - a l vo, o c g n j u n t g de atoes
sociais do Estado e o prazo de cumprimento das metas fixadas.
P o d e - s e i m a g i n a r que a idéia de um p r o g r a m a i n t e g r a d o de combate
á misèria absoluta tenha esbarrado, quer em dificuldades de
formulado, quer, e e s p e c i a l m e n t e , em d i f i c u l d a d e s p o l í t i c a s de
definido e coordenado g o v e r n a m e n t ais, que exigiriam,
provavel mente, t a n t o a r e f o r m u l a c a o ou s u p r e s s a o de p r o g r a m a s já
existentes, q u a n t o a r e d e f i n i c a o ou ext i n d o de ó r g a o s . Nao foi
161

p o s s í v e l , portante), m u d a r em p r o f u n d i d a d e , nesse ponto, o caráter


da p o l í t i c a s o c i a l .

Dessa forma, é de se a d m i t i r que:

a) foi e s t e n d i d a a m e r e n d a e s c o l a r para 2 6 0 d i a s por a n o e


incluidos, como beneficiarios, o s irmaos menores dos
e s c o l a r e s , a i n d a que n a o m a t r i c u l a d o s . Este, sem q u a l q u e r
s o m b r a de d ú v i d a , é o p r o g r a m a social m a i s b e m - s u c e d i d o ,
a i n d a que, e v i d e n t e m e n t e , e s t e j a m u i t o longe de f u n c i o n a r
cora n í v e i s de eficiencia e cobertura que possam ser
c o n s i d e r a d o s ideáis;

b) o Programa de Sup1ementacio Alimentar a gestantes e


nutrizes, desenvolvido pelo INAN, ainda que tenha
ampliado o número de atendidos e a quantidade de
alimentos distribuidos, esbarra em dificuldades
operacionais quase que intransponiveis, pela simples
razao de que é impossivel reunir, cjg maQgjra
EgDtt§lÍ3§da. o s v a r i o s a l i m e n t o s i n t e g r a n t e s da c e s t a e
d i s t r i b u í - 1 os por I s d e o B r a s i l ;

c ) dos novos programas, o PAP, iniciado em 1985, nao


d e s l a n c h o u e está, hoje, p r a t i c a m e n t e d e s a t i v a d o , d e v i d o
mais á s d i f i c u l d a d e s d e c o r r e n t e s da p é s s i m a organizacao
da COBAL e m e n o s á falta de r e c u r s o s ou á oposicáo do
setor distribuidor privado. Quanto ao Programa de
Medicamentos e Imunobiológicos, o d e f e i t o p a r e c e - n o s ser
de concepcao. Em vez de se b a s e a r num mecanismo ágil,
como, p o r e x e m p l o , r e c e i t a s a p r e s e n t á v e i s em f a r m á c i a s e
pagas posteriormente pelo governo, acabou assentando-se,
por pressoes do M i n i s t e r i o da Saúde, sobre a CEME,
o r g a n i s m o que p a d e c e de c o n h e c i d o s m a l e s a d m i n i s t r a t i v o s .
Apenas para c i t a r d o i s fatos: 1) a C E M E nao consegue
gastar as disponibilidades o r c a m e n t á r i a s que lhe sao
d e s t i n a d a s ; 2 ) p a r t e c o n s i d e r á v e l d o s r e m e d i o s que p r o d u z
perde o p r a z o de v a l i d a d e por c a u s a d a s d i f i c u l d a d e s de
distribuicao. Apenas o P r o g r a m a do L e i t e teve éxito,
apesar de todos os p r o b l e m a s que tem sido apontados
( e l i e n t e l i s m o , f r a u d e s , etc.);

d) r e s t a r l a urna m e n c a o aos programas administrados pelo


FINSOCIAL, onde se registram importantes inovacoes (o
P r o g r a m a do Lixo, por e x e m p l o ) e o n d e há um g e r e n c i a m e n t o
eficiente. No entanto, c o m o se sabe, os recursos do
FINSOCIAL transformaram-se em recursos orcamentários,
restando relativamente pouco para ser aplicado pelo
BNDES.

Facamos, a g o r a , urna a v a l i a c a o s i n t é t i c a do a n d a m e n t o do que


chamamos as "grandes reformas", do encaminhamento da
reestruturacáo do padrao de finaneiamento e do padrao de
organizacao da nossa protecao social. 0 modelo adotado para
iniciar o p r o c e s s o foi o de c r i a c a o das g r a n d e s c o m i s s o e s , área
por área (ou m e s m o s u b á r e a s de p o l í t i c a ) , c o m p o s t a s por membros
162

do governo e abertas a representantes da "sociedade civil",


sindicatos de trabalhadores e patronais, "especialistas",
"notáveis", etc. At<*aram, somente na área do Ministerio da
Educacao, cerca de 1S c o m i s s o e s r e l a c i o n a d a s ás reformas do
ensinoì houve comissoes d e s t i n a d a s a propor a r e f o r m u l a c a o do
s i s t e m a da p r e v i d e n c i a s o c i a l , do s i s t e m a n a c i o n a l de h a b i t a c à o ,
da assisténcia social e da saúde (a Comissào da Reforma
S a n i t à r i a ) , , do sistema tributàrio, do s i s t e m a f i n a n c e i r o e do
sistema administrativo.

R a s s a d o s m a i s de tres anos, p o d e - s e d i z e r que, no c a m p o do


finaneiamento, é preciso salientar, de i n i c i o , que a pròpria
retomada do c r e s c i m e n t o l i q u i d o u com os p r o b l e m a s conjunturais
a t r a v e s s a d o s pela p r e v i d e n c i a s o c i a l e r e f o r c o u a a r r e c a d a c à o do
F G T S e do P I S / P A S E P . H o u v e v a r i a s m e d i d a s que a u m e n t a r a m a carga
fiscal, mas ficaram m u i t o l o n g e de c o n f i g u r a r urna a l t e r a c a o em
p r o f u n d i d a d e do s i s t e m a t r i b u t à r i o . Q u a n t o a o s f u n d o s s o c i a i s , de
o u t r a parte, nem se c o n s e g u i u e l e v a r a a l i q u o t a do F I N S O C I A L , nem
r e m o v e r o t e t o da c o n t r i b u i c à o p r e v i d e n c i á r i a , nem d e f i n i r fonte
de f i n a n c i a m e n t o p r ò p r i a para o s e g u r o - d e s e m p r e g o i n s t i t u i d o em
f e v e r e i r o de Í986. A única medida a relevar, aqui, é a melKoria
da eficiencia na a r r e c a d a c à o d o F I N S O C I A L e na contribuicào á
previdencia.

Quanto ao p a d r à o organizacional, poderiamos dizer que:

a) nao houve nenhuma tentativa de l e v a r á pràtica urna


reforma administrativa que sequer se restringía á
melhoria da e f i c i e n c i a de organismos existentes. Nào
h o u v e , t a m b é m , a p o s s i b i 1 i d a d e de c o o r d e n a r m i n i m a m e n t e o
existente, quer através da r e a t i v a c a o do Conselho de
Desenvolvimento Social, quer a t r a v é s da a c à o da SEPLAN.
I d é i a s de um o r c a m e n t o s o c i a l e da r e e s t r u t u r a c à o e f e t i v a
dos o r g a n i s m o s s o c i a i s n à o p a s s a r a m do p a p e l ;

b) o Banco N a c i o n a l da H a b i t a c à o foi e x t i n t o e fundido á


Caixa Econòmica Federai. Mas a p o l i t i c a de h a b i t a c à o e
s a n e a m e n t o nào se a l t e r o u ;

c) a ú n i c a a l t e r a c a o f u n d a m e n t a l d e u - s e na área da s a ú d e e
da p r e v i d e n c i a s o c i a l . C o n v é m e x a m i n á - l a d e t i d a m e n t e .

F. E i t c ì t i i i i i i ofeitáculoa i i a e i c t s i e o l í t i c o » da
d t i c i Q t c a l l i a c a o da e o l í t i c a di a a ú d u .
ttfltHo«» ectllolaacca • eceulaóclaa

Pretendemos, agora, sintetizar algumas idéias acerca da


natureza, a l c a n c e e l i m i t e s do p r o c e s s o de d e s c e n t r a l i z a c à o que
vem ocorrendo no setor saúde. Procurar-se-á buscar os
antecedentes dessa experiencia, de modo a caracterizar a
c o n f i g u r a c à o o r g a n i z a c i o n a l e o p r o c e s s o d e c i s ò r i o que p r e v a l e c í a
163

antes da experiencia de iroplantacao do Sistema Unificado e


• e s c e n t r a l i z a d o de S a ú d e ( S U D S ) .

A p a r t i r d e s s e quadro, serao analisados os dois principáis


movimentos de n a t u r e z a e s t r a t é g i c a que impulsionaram e deram
i n i c i o ao p r o c e s s o de descent r a l i z a c a o de p a r c e l a d a s d e c i s o e s do
Governo Federal para os g o v e r n o s estaduais e municipais: a
r e i t e r a c a o das A c o e s I n t e g r a d a s de S a ú d e , em 1985, e o s c o n v e n i o s
S U D S , em 1987.

Por último, s e r á feita urna p r i m e i r a t e n t a t i v a de refletir


sobre resultados visíveis das decisoes tomadas, quer p o s i t i v o s ,
quer negativos, ensaiando-se brevemente a elaboracao de um
cenário possivel de desenvolvimiento do processo de
descentralizacao dessa político setoria), era face da c o n j u n t u r a
p o l í t i c o - e c o n ó m i c a de c u r t o p r a z o .

É p r e c i s o ter c l a r o que o p r o c e s s o de descent r a l i z a c a o da


política governamental para o s e t o r s a ú d e o c o r r e em um cenário
o n d e os p r i n c i p á i s a t o r e s s a o :

- os p r i n c i p á i s e s c a l o e s d e c i s o r e s d a s a g e n c i a s e s t a t a i s em
nivel federal, que participara da g e s t a o d e s s a área de
intervencao - ministros da Previdencia e Assistincia
Social, Saúde e Educacao e sua assessoria direta;
presidentes das autarquías, fundacoes e empresas ligadas
a esses ministérios e o priraeiro nivel de dirigentes
dessas organizacoes (INAMPS, DATAPREV, FSESP, CEME, etc.);

- a Presidencia da República;

- o sistema político, a t r a v é s de p a r l a m e n t a r e s ( d e p u t a d o s e
senadores) com mandato federal, estadual e local,
t r a d i c i o n a l m e n t e l i g a d o s á q u e s t a o da s a ú d e ;

- a burocracia das organizacoes que operacionalizam os


p r o g r a m a s de i n t e r v e n c a o ;

- os a g e n t e s p r i v a d o s p r e s t a d o r e s de s e r v i c o , quer através
de suas organizacoes de representacáo de interesses
( s i n d i c a t o s p a t r o n a i s e f e d e r a c o e s ) , quer i n d i v i d u a l m e n t e ,
quando possuem relevancia e recursos políticos suficientes
para tanto;

- as c o r p o r a c o e s profissionais dos trabalhadores do setor;

- os g o v e r n o s estaduais e locáis;

- os agentes privados fornecedores de equipamentos e


medicamentos.

De forma muito simplificada, é possivel dizer que as


p r i n c i p á i s linhas de c o n f l i t o , interacao e aliancas entre esses
a t o r e s sao d a d a s p e l a d i s p u t a de.
164

- distribuido dos r e c u r s o s orcamentários¡

- distribuido dos r e c u r s o s financeiros;

- distribuido dos credenciamentos, corwinios e da


a u t o r i d a d e de contratado;

- distribuidlo de postos-chave de operado da máquina


b u r o c r á t i c a do setor, em geral, e da previdenciária, em
part icular;

- capacidade de n o m e a c á o em geral.

Nessa p e r s p e c t i v a , o p r o c e s s o de descent ral i z a d o deve ser


entendido como um movimento que procura alterar, de forma
significativa, as regras do jogo e a distribuido desses
recursos, transformando, de m o d o importante, a capacidade de
m o b í l i z a c a o de r e c u r s o s , aliancas, formas de o p e r a d o de vários
desses atores. Isso tem como conseqilincia um c o m p l e x o processo de
desestabilizado das c o r r e l a c o e s de forjas, que durante quase
duas décadas (desde 1967, s e g u r a m e n t e ) prevaleceram na d e f i n i d o
do perfil dessa p o l í t i c a e s t a t a l .

A t r a n s f o r m a d o setorial que está o c o r r e n d o também nao pode


ser c o m p r e e n d i d a se d e s v i n c u l a d a do c o n t e x t o político-económico
do Brasil, n o t a d a m e n t e no que se refere á:

- forma de c o n d u c a o da t r a n s i d o democrática e papel do PMDB


nesse processo; e

- conjuntura económica e x t r e m a m e n t e favorável á ampliado


dos r e c u r s o s p r e v i d e n c i á r i o s , dado o desempenho favorável
da massa de salários, e n t r e 1985 e 1987.

1. Antecedentes

A p o l í t i c a estatal para o setor saúde caracterizou-se, no


passado, por um p r o c e s s o de cent ralizacao no Governo Federal, e
d e n t r o déla na P r e v i d e n c i a S o c i a l , a c o m p a n h a d a por um movimento
simultàneo de f r a g m e n t a d o da c a p a c i d a d e de o p e r a c i o n a l i z a c a o da
principal agencia de i m p l e m e n t a c a o de programas de acao - o
INAMPS. Tal fato foi , dado o gigantismo dessa organizado,
ocasionado por vários fatores, entre os quais se destacam.
crescimento da c l i e n t e l a a b r a n g i d a e a conseqiiente i n c o r p o r a d o ,
pela Previdencia Social, de outras organizacoes que se
encarregavam de p a r c e l a da p o p u l a d o c o n s i d e r a d a fora do seu raio
de acao. Em conseqUincia, o quadro organizacional e a
configurado do processo d e c i s o r i o no setor eram fortemente
m a r c a d o s pela p r e d o m i n á n c i a do I N A M P S ante as outras organizacoes
atuantes no setor e que, paulatinamente, foram sendo
transformadas em agincias de prestado de servicos para a
Previdencia Social. Esse fenómeno ocorreu muitas vezes em
d e t r i m e n t o do e x e r c í c i o de f u n c o e s de P 1 a n e j a m e n t o , normatizacao,
pesquisa, etc., que foram s e n d o a t r o f i a d a s ou r e l e g a d a s a plano
165

muito secundario, levando ao " e n v e l h e c i m e n t o " progressivo de


organizacoes ditas centráis no s e t o r , c o m o o M i n i s t e r i o da S a ú d e .

No p l a n o da p r e s t a d o de s e r v i c o s , o p t o u - s e , a t é 1980, c o m o
já é conhecido, por urna p o l í t i c a de c o m p r a de s e r v i c o s ao s e t o r
privado (filantrópico e lucrativo), que e x p e r i m e n t o u um forte
desenvoivimento e crescimento. E s s a d i r e t r i z foi a c o m p a n h a d a por
outra, de abandono progressivo das unidades hospitalares do
pròprio INAMPS, que sofreram um p r o c e s s o de sucateamento e
obsolescencia reais.

Tais c a r a c t e r í s t i c a s - c e n t r a l i z a c a o d e c i s o r i a , f r a g m e n t a d o
operacional e vínculo de compra e venda, como diretriz de
reíacionamento com o s e t o r p r i v a d o e com o restante do setor
p ú b l i c o - levaram a um r e s u l t a d o p a r a d o x a l . De um lado, c r e s c i a m
os q u a n t i t a t i vos de s e r v i c o s p r e s t a d o s , o v o l u m e de r e c u r s o s e a
b u r o c r a c i a de g e s t a o . De o u t r o , o a t e n d i m e n t o era c a d a vez m e n o s
eficaz, a d e t e r i o r a d o de p r á t i c a s o r g a n i z a c i o n a i s r a c i o n a i s era
c é l e r e e as b a s e s t é c n i c a s ( e q u i p a m e n t o s e i n s t a l a c o e s da r e d e de
servicos disponível) de operado, cada vez piores. Mas é
importante reafirmar a o b t e n c a o de um r e s u l t a d o efetivo pouco
lembrado, ainda que d i s t a n t e da n e c e s s i d a d e de a t e n c a o á saúde
dos brasileiros: a estruturado de um g i g a n t e s c o sistema de
clientela, do qual se b e n e f i c i a r a m , de a l g u m a forma, quase t o d o s
o s p r i n c i p á i s a t o r e s que i n t e r a g e m no s e t o r :

- os e s c a l o e s d i r i g e n t e s da p o l í t i c a de a s s i s t é n c i a m é d i c o -
-previdenciária eram b e n e f i c i a d o s p e l o n o t á v e l v o l u m e de
recursos orcamentários e financeiros autónomos ao
orcamento fiscal para distribuir, a s s o c i a d o ao número,
também gigantesco, de nomeacoes, credenciamentos,
contratacoes, etc. a n e g o c i a r , q u e r com a P r e s i d e n c i a da
R e p ú b l i c a , quer com o s i s t e m a p o l í t i c o ;

- a P r e s i d e n c i a da R e p ú b l i c a b e n e f i c i a v a - s e da u t i l i z a d o de
sistema de concessao de "benesses" e favores, que
controlava, indiretamente, a t r a v é s do p o d e r de nomeacao
dos principáis dirigentes, além de poder utilizar o
desempenho quantitativo crescente como exemplo da ado
fiscal de cada g e s t a o ;

- o sistema político beneficiava-se através do uso


corriqueiro e r o t i n e i r o de l o t e a m e n t o de c a r g o s d c i d e o
nivel local, p a s s a n d o p e l o nivel e s t a d u a l , até o nivel
federal da a u t a r q u í a I N A M P S e da o b t e n c a o de tratamento
d i f e r e n c i a d o na r e d e de a t e n d i m e n t o .

- a burocracia beneficiava-se, a i n d a que de forma p e r v e r s a


para sua pròpria sobrevivencia, da r e g r a que passou a
prevalecer: pouco salario, pouco trabalho e estabilidade
no e m p r e g o ;

- as corporacoes profissionais beneficiavam-se dos ganhos


funcionáis de d e t e r m i n a d a s c a t e g o r i a s , especialmente os
médicos, e da o p o r t u n i d a d e p e r m a n e n t e de ter um o b j e t o de
166

crítica e denuncia, o que a u m e n t a tanto o " e s p i r i t o de


c a r g o " quanto m a s c a r a e d i l u i a s r e s p o n s a b i l i d a d e s acerca
da e s p a n t o s a q u a n t i d a d e d e p r o f i s s i o n a i s mal t r e i n a d o s que
saem das i n s t i t u í c o e s d e e n s i n o m é d i c o a cada ano e que
sao absorvidos no m e r c a d o de trabalho, gracas a urna
p o l í t i c a de a s s i s t é n c i a m é d i c a com um perfil assistencial
e privatista;

- os p r e s t a d o r e s de s e r v i c o s e f o r n e c e d o r e s de e q u i p a m e n t o s
e medicamentos beneficiavam-se, quer da capacidade de
compra sistemática, q u e r da total a u s e n c i a de c r i t é r i o s e
c o n t r o l e s de q u a l i d a d e , minimamente aceitáveis e efetiva,
o que, também, validou a regra surrealista da "oferta
define a demanda".

Mesmo aqueles s e t o r e s ou o r g a n i z a c ô e s que, em principio,


eram os mais afetados pelo desempenho e perfil da política
p r e v i d e n c i á r i a , d a d a sua s i t u a c a o de " m a r g i n a i i d a d e r e l a t i v a " das
decisoes estratégicas e operacionais, acabarais r e c e b e n d o a l g u m a s
"benesses". A política de r e p a s s e s de recursos, tanto para
programas do Ministério da Saúde, quanto para os governos
estaduais e locáis, sem d ú v i d a c u m p r i u papel importante para
garantir, ao m e n o s , a sobrevivencia das secretarias estaduais e
l o c á i s de s a ú d e e de v á r i a s o r g a n i z a c ô e s da ó r b i t a d o Ministério
da S a ú d e a p a r t i r do final dos a n o s 70.

0 s i s t e m a de c l i e n t e l a , p a r a f u n c i o n a r em p l e n a c a p a c i d a d e ,
s e m p r e d e p e n d e u do d e s e m p e n h o da r e c e i t a p r e v i d e n c i á r i a que, nos
anos 70, foi extremamente l u c r a t i v o para os interesses das
faccôes e s e t o r e s que se a m a l g a m a r a m n e s s e perfil de i n t e r v e n c a o
estatal. É fato c o m p r o v a d o que, á cada o s c i l a c i o do d e s e m p e n h o
dos r e c u r s o s finar.ceiros a u t ó n o m a m e n t e g e r i d o s pela Previdencia
Social, surgiu um movimento de contencâo de despesas e
racionalizado da p r e s t a c a o de s e r v i c o s que, de alguma forma,
rearranjava, em patamares suportáveis, os interesses dos
d i f e r e n t e s s e t o r e s que i n t e r a g i a m no s e t o r .

No bajo d e s s e s m o v i m e n t o s de a d a p t a c S o ao nivel de gasto


disponível e impulsionado pelos dados alarmantes quanto ás
c o n d i c o e s de s a ú d e d o s b r a s i l e i r o s é que t o m a c o r p o o denominado
"movimento sanitário", v i s a n d o á r e o r d e n a c á o da p o l í t i c a estatal
p a r a o s e t o r . Um d o s p i l a r e s f u n d a m e n t á i s d e s s a r e o r d e n a c â o era a
d e s c e n t r a l i z a c a o d a s d e c i s o e s e da o p e r a c a o do s e t o r para e s t a d o s
e municipios, a l i a d a á c r i a c i o de um s i s t e m a ú n i c o de s a ú d e e um
maior controle social, d a d o que a p o p u l a c a o u s u á r i a s e m p r e se
c a r a c t e r i z o u c o m o o g r a n d e a t o r a u s e n t e d a s d e c i s o e s do setor.

A p a r t i r de 1980, com as f i n a n ç a s p r e v i d e n c i á r i a s em crise,


i n a u g u r a - s e um m o v i m e n t o de r a c i o n a l i z a c a o da a s s i s t é n c i a médica
gerida pelo INAMPS. Procuravam-se medidas de contencao de
d e s p e s a s d e s n e c e s s á r i a s , que iam d e s d e o e s t a b e l e c i m e n t o de novas
formas de r e m u n e r a ç a o a o s e t o r p r i v a d o (a i n t r o d u c a o do valor
m è d i o do p r o c e d i m e n t o ) , a t é a i d é i a de um maior a p r o v e i t a m e n t o da
rede p ú b l i c a p r e s t a d o r a de s e r v i c o s e sua i n t e g r a c i o e f e t i v a ao
sistema prestador.
16 7

Comecava-se, dessa forma, a promover a i n t e g r a d o das a t o e s


setoriais, á m e d i d a que as e v e n t u a i s relacoes e a s s i s t e m á t i c a s do
INAMPS con as áreas de saúde dos governos e s t a d u a i s e locáis
ganharam um n o v o impulso, via o que se denominou Acoes I n t e g r a d a s
de Saúde (AIS) .

Tal i n t e g r a d o , se deixado de lado o discurso p r o g r e s s i s t a e


inovador que a justificou, teve como resultado prático a
sistematizado do r e p a s s e dos recursos p r e v i d e n c i á r i o s para a
área estadual e local, r e f o r c a n d o a r e l a d o de compra e venda,
com p r e d o m i n a n c i a do INAMPS, na d e f i n i d o d o s v a l o r e s a serem
r e p a s s a d o s e na forma de a v a l l a d o e controle.

Concretamente, até 1984, o cenário a n t e r i o r m e n t e r e s u m i d o


permanecía inalterado, a d a p t a n d o - s e ás c o n j u n t u r a s financeiras
mais ou menos f a v o r á v e i s e m a n t e n d o , na sua esséncia, as r e l a c o e s
de favoritismo, c o r p o r a t i v i s m o e clientela que foram sua marca
c a r a c t e r í s t i c a n o s anos 70.

a. A« mudanzas da Nova República: estratésl» a novinento


dos principáis atoras

Com o inicio da t r a n s i d o política b r a s i l e i r a em 1985/86 e o


estabelecimento do que se convencionou chamar Nova República,
algunas t r a n s f o r m a d a s i m p o r t a n t e s ocorrem no perfil da política
estatal de a t e n c a o á saúde.

Em primeiro lugar, reafirraa-se a estratégia das Acoes


Integradas de Saúde, com a d e t e r m i n a d o de p r i v i l e g i a r o setor
p ú b l i c o (próprios d o INAMPS; h o s p i t a i s u n i v e r s i t á r i o s e rede d o s
g o v e r n o s estaduais e locáis)¡ d i v i d i r a pressao do setor privado,
estabelecendo urna alianca diferenciada com as entidades
filantrópicas e imprimir roaior r a c i o n a l i d a d e e eficiencia á
g e s t a o da política de a s s i s t e n c i a médica.

Em segundo lugar, a questáo da descent r a l i z a d o ganha um


novo conteúdo, á m e d i d a que passa a ser e q u a c i o n a d o um conjunto
de decisoes que visavam transferir parte do poder decisorio
centralizado no INAMPS para os governos estaduais e locáis,
especialmente ñas áreas de g e s t a o e c o n t r a t a c á o de s e r v i c o s ao
setor privado e o p e r a c á o d a s u n i d a d e s próprias.

Em terceiro lugar, comeca a ser estudada urna reorganizado


administrativa no INAMPS, visando transformá-1o em urna
o r g a n i z a d o de p 1 a n e j a m e n t o e s t r a t é g i c o , a v a l i a c a o e c o n t r o l e de
a p l i c a d o de r e c u r s o s p r e v i d e n c i á r i o s no setor saúde. Procurava-
-se, desse modo, afastar o INAMPS de suas funcoes o p e r a c i o n a i s e
gerenciais, d a n d o e s p a t o para que estas passassem a ser e x e r c i d a s
pelos governos e s t a d u a i s e locáis. Preservava-se, entretanto, a
pluralidade institucional em nivel federal, sem que h o u v e s s e urna
definicao m a i s clara de qual o r g a n i z a d o seria, nesse nivel de
governo, a p r e d o m i n a n t e na d e f i n i c a o das acoes s e t o r i a i s .

A elaborado de tal e s t r a t é g i a acontecía num contexto de


reativacao económica, quando as r e c e i t a s p r e v i d e n c i á r i a s ganharam
168

um impulso s i g n i f i c a t i v o . Isso fez com que fosse possivel


proraover a l g u m a s a l t e r a c ô e s na c o r r e l a c â o de f o r ç a s v i g e n t e , sem
contrariar, est r u t u r a l m e n t e , o s i n t e r e s s e s d o s d i f e r e n t e s atores
que interagem com a politica de assistência médica
previdenc iâria.

Obviamente, nao e x i s t i u nem urna p e r f e i t a s i n t o n i a de idéias


no i n t e r i o r da e q u i p e d i r i g e n t e do M P A S / I N A M P S q u a n t o á forma de
c o n d u c a o d e s s e p r o c e s s o de f o r m u l a c a o de urna n o v a e s t r a t e g i a , nem
um grau de formaiizacao e execucáo dessas etapas que fosse
racionalmente pré-escolhido e determinado.

Concretamente, ocorreu um maior d i s p è n d i o do I N A M P S com o


s e t o r p ú b l i c o , sem que fosse p o s s i v e l e s t i m a r o s e v e n t u a i s ganhos
de produtividade ou melhoria na questao do atendimento. £
possivel s u p o r que nao tenham o c o r r i d o m u d a n c a s s i g n i f i c a t i v a s no
a t e n d i m e n t o por p a r t e da r e d e p ú b l i c a p r ò p r i a , e s t a d u a l ou locai.
0 e f e i t o m a i o r p a r e c e ter s i d o o e s t r e i t a m e n t o d a s r e l a c ò e s entre
e s f e r a s de g o v e r n o , a p a r t i r de um d i s c u r s o e de urna p r à t i c a que,
se n a o e l i m i n a v a m o c l i e n t e l i s m o da d i s t r i b u i c a o de r e c u r s o s no
v a r e j o , p r o c u r a v a » , em nivel do d i s c u r s o e d a s d e c i s o e s de a m b i t o
central, c a r a c t e r i z a r urna r e l a c a o de p a r c e r i a , c o - p a r t i c i p a c a o e
c o - r e s p o n s a b i 1 i d a d e no e n f r e n t a m e n t o d o s p r o b l e m a s de s a ú d e .

Com a eleicao dos novos governadores, as r e l a c o e s e n t r e os


dirigentes da P r e v i d e n c i a Social (MPAS/INAMPS) estreitaram-se
ainda mais. Procurava-se, c l a r a m e n t e , o b t e r r e s p a l d o de um ator
( g o v e r n o s e s t a d u a i s ) que, l e g i t i m a d o p e l o voto, p a s s a v a a ter um
g r a n d e p o d e r de p r e s s a o e n e g o c i a c a o , em geral , d a d o s os c a m i n h o s
da transido politica brasileira, podendo alterar
s i g n i f i c a t i v a m e n t e a c o r r e l a c a o de forcas no s e t o r s a ú d e .

Os d i r i g e n t e s da P r e v i d è n c i a Social p o s s u í a m o r e c u r s o mais
importante para c o n v e n c e r n o v o s g o v e r n a d o r e s e n o v o s s e c r e t a r i o s
de saúde para a necessidade premente de descentralizacao: os
recursos que s e r i a m t r a n s f e r i d o s em um m o m e n t o de dificuldades
p a r a as f i n a n c a s e s t a d u a i s e m u n i c i p a i s .

É preciso ficar c l a r o . q u e as e v i d è n c i a s d e m o n s t r a m que a


intendo dos dirigentes da P r e v i d è n c i a Social em promover a
descent r a l i z a c a o acelerada, repassando f u n c ò e s do I N A M P S para
o u t r a s e s f e r a s de g o v e r n o , era t e s t a r , na p r à t i c a , a a l t e r n a t i v a
que p a r e c e r í a m a i s viável de m e l h o r i a da p r e s t a d o de servicos
para o usuàrio Tal c a r a c t e r i s t i c a d i f e r e n c i a as g e s t o e s P i r e s e
Almeida Magalhaes das anteriores, urna v e z que se tomam, pela
primeira vez, decisoes que procuravam, se bem-sucedidas,
desmontar a máquina previdenciárla, a l t e r a n d o as r e g r a s do jogo,
de tal m a n e i r a que se p o d e r i a o b t e r urna m u d a n c a s i g n i f i c a t i v a na
correlacao de forcas dos atores interessados na- p o l í t i c a do
set or.

Essa p o s t u r a p a r e c i a p a r t i r da c o n s t a t a c a o de que, dada a


p r à t i c a de f u n e i o n a m e n t o da a s s i s t ê n c i a m é d i c a p r e v i d e n c i à r i a , a
ùnica forma de p o s s i b i l i t a r que a rede de servicos se tome
efetiva para a p o p u l a d o é transferir a responsabi1idade da
1 6 9

a l o c a d o de r e c u r s o s p a r a d i r i g e n t e s p o l í t i c o s que, p o r forca de
sua " l o c a l i z a d o " , s a o m a i s s e n s í v e i s ás p r e s s o e s p o p u l a r e s .

Inicia-se, a p a r t i r de m e a d o s de 1987, a c e l e b r a d o de uro


c o n j u n t o de c o n v e n i o s com os e s t a d o s , v i s a n d o r e p a s s a r a s f u n c o e s
de gerencia dos servicos e da contratado de terceiros.
Procurava-se induzir, s e m p r e que p o s s í v e l , que o p r ó p r i o e s t a d o
p a s s a s s e a r e a l i z a r um m o v i m e n t o c o n c o m i t a n t e de d e s c e n t r a l i z a c a o
de p a r t e de s u a s f u n c o e s (já e x i s t e n t e s e r e c é m - r e c e b i d a s ) para
os m u n i c i p i o s . N e s s a d i v i s a o , o s m u n i c i p i o s f i c a r i a m r e s p o n s á v e i s
pelo a t e n d i m e n t o b á s i c o ( a m b u l a t o r i a l e h o s p i t a l a r ) e os e s t a d o s
pelo atendimento de s e g u n d o e t e r c e i r o n í v e i s . 0 que deveria
p e r m a n e c e r na ó r b i t a d o G o v e r n o Federal n u n c a foi d e l i m i t a d o com
c l a r e z a . £ p o s s í v e l i n t u i r que as u n i d a d e s de r e f e r e n c i a n a c i o n a l
e de m a i s alta e s p e c i a l i z a c a o d e v e r i a m p e r m a n e c e r nessa e s f e r a de
governo ou terem sua g e s t a o t r a n s f e r i d a para ela, o que é
especialmente problemático no segundo caso (veja-se o exemplo do
E s t a d o de Sao P a u l o ) .

Simultáneamente, inicia-se a reforma administrativa do


INAMPS, que procurava dar inicio ao p r o c e s s o de fusao das
superintendencias regionais com as secretarias estaduais de
saúde, cessao de imóveis e equipamentos, transferencia de
pessoal, etc. T u d o isso p r o c u r a v a forcar que o c e n t r o d e c i s o r do
planejamento operacional, da g e s t a o dos s e r v i c o s , da c o n t r a t a d o
e c o n t r o l e do s e t o r p r i v a d o fosse um ó r g a o e s t a d u a l , e l i m i n a n d o o
duplo c o m a n d o que s e m p r e c a r a c t e r i z o u o s e t o r s a ú d e n e s s e nivel
de g o v e r n o .

Se levadas até as últimas conseqüincias, ter—se-ia


conseguido um f o r t e a v a n c o na d e s e s t r u t u r a c a o da c o r r e l a c a o de
f o r c a s e x i s t e n t e s n o setor, f a z e n d o com que l i n h a s de conflito,
interacao e a l i a n c a s fossem r e f e i t a s ero n o v a s bases. Dejamos
algumas hipóteses.

O s d i r i g e n t e s da P r e v i d e n c i a Social (MPAS e, p r i n c i p a l m e n t e ,
do I N A M P S ) p e r d i a m sua c a p a c i d a d e de a l o c a r r e c u r s o s e d i s t r i b u i r
facilidades no varejo, f i c a n d o com a c a p a c i d a d e de discutir,
negociar e alocar, b a s e a d o s no p l a n e j a m e n t o e na p r o g r a m a d o d o s
estados, ñas m e t a s f í s i c o - f i n a n c e i r a s e na q u a n t i a de r e c u r s o s a
t r a n s f e r i r . Com e s s e n o v o p a p e l , o i n t e r e s s e p o l í t i c o na n o m e a c a o
dos dirigentes do I N A M P S d i m i n u i r l a s e n s i v e l m e n t e , passando a
existir urna o r g a n i z a d o que t e r i a sua r a z i o de existencia na
avaliacao e controle das acoes estaduais e locáis. T e r - s e - i a um
novo p ó l o de c o b r a n c a e f i s c a l i z a c a o , com c a r a c t e r í s t i c a s mais
t é c n i c a s e sem o p o d e r de d i s t r i b u c a o c o t i d i a n a de r e c u r s o s .

0 sistema p o l í t i c o t e r i a que se rearticular totalmente,


passando a d e p e n d e r da c r i a d o ou da m a n u t e n c i o dos canais de
comunicado e pressao com os governos estaduais e locáis,
d i m i n u i n d o b a s t a n t e a i n g e r e n c i a do G o v e r n o F e d e r a l .

A P r e s i d e n c i a da R e p ú b l i c a t e r i a que i n c o r p o r a r , t a m b é m , os
governos estaduais e locáis, de forma d i f e r e n c i a d a da que até
1 7 0

entao era a d o t a d a , em sua r o t a de n e g o c i a d o e distribuido de


at end iment os, n o m e a c ó e s , e t c .

A r e d e p r i v a d a c o n t r a t a d a teria seu d e s e m p e n h o a v a l i a d o e,
p o s s i v e l m e n t e , o c o n t e ú d o da p r e s t a d o de s e r v i c o s , quer do p o n t o
de vista quantitativo, quer do ponto de vista financeiro,
revisto. Isto porque, seria lógico s u p o r que, nenhum estado
receberia a s a t r i b u i c o e s de g e s t a o , sem a n t e s c e r t i f i c a r - s e do
que e como e s t a v a a s s u m i n d o . Isso faria com que, no mínimo, a
rede privada perdesse forca relativa, d a d o que s u a s i n s t i t u i c o e s
de r e p r e s e n t a d o d e i n t e r e s s e s , em nivel n a c i o n a l , que até entao
conduzíam as negociacóes, ficariam temporariamente fragilizadas
com a troca de i n t e r l o c u t o r e s , rotinas, m e c a n i s m o s de c o n t r o l e ,
etc .

0 f u n c i o n a m e n t o da rede p ú b l i c a d e v e r i a melhorar, dado o


esforco de inversao f i n a n c e i r a feito em 1985, 1986 e 1987,
havendo, também, em r e l a c a o a eia, urna a v a l l a d o d e ' d e s e m p e n h o
que r o m p e s s e com a q u e l e c í r c u l o de p o u c o s a l a r i o , pouco trabalho
e completa estabi1idade. Isso porque esquemas de isonomia
salarial e s t a v a m p r e v i s t o s n o s c o n v e n i o s e os g o v e r n o s e s t a d u a i s
teriam como conseguir maior produtividade.

Dessa forma, e a i n d a que de m a n e i r a a b r u p t a , e s t a r i a sendo


forcado que os interesses fossem rearticulados ao redor das
liderancas p o l í t i c a s e s t a d u a i s e locáis, o que possibi1itaria,
dado o seu perfil mais progressista em alguns estados
estratégicos, a obtencao de m a i o r e s p a c o para a pressao dos
usuarios, compensando, em parte, o total deslocamento das
d e c i s o e s no s i s t e m a em s u b s t i t u i c a o .

Se a partir dai seria obtido um melhor desempenho, a


constatado p a r e c e r í a ser c u r t a e l a c ó n i c a : pior do que está é
impossível! Além disso, t e r - s e - i a urna d i v i s a o geográfica dos
problemas, que, d e p e n d e n d o d a s o r g a n i z a c o e s de s a ú d e e x i s t e n t e s
em cada estado e das complexidades dos problemas a enfrentar,
poderia levar a a v a n c o s s i g n i f i c a t i v o s (o c a s o t í p i c o é o do
E s t a d o de A l a g o a s ) . F i n a l m e n t e , p a s s a r i a m a e x i s t i r d o i s p o l o s de
cobranca, fiscalizado e a v a l l a d o dos servicos prestados: o
INAMPS transformado e a p o p u l a d o usuària.

A r e a l i d a d e d e m o n s t r o u que a s d i f i c u l d a d e s de t r a n s f o r m a d o
em um s i s t e m a de a t e n d i m e n t o tao c o m p l e x o sao m a i o r e s do que é
p o s s í v e l i m a g i n a r . N a o h o u v e urna c o n t r a p a r t i d a s e q u e r a d e q u a d a em
nivel de i m p 1 e m e n t a c á o d a s d e c i s o e s , c o m p a t í v e l com as p r e s s o e s e
resistencias que c o m e c a r a m a s u r g i r . Q u a n d o o d e s e n h o final da
estrategia dos S U D S p a s s o u a t o r n a r - s e m a i s transparente, dois
tipos de r e s i s t e n c i a foram p a r t i c u l a r m e n t e s e n t i d o s . Um a d v i n d o
d a s l i d e r a n c a s p o l í t i c a s de n a t u r e z a f i s i o l ó g i c a , no Congresso,
articuladas com escaloes internos á pròpria Presidencia da
República, que passaram a pressionar, fortemente, buscando
obstaculizar a realizado d o s c o n v e n i o s ou a substituido de
p e s s o a s n o s p o s t o s - c h a v e de c o m a n d o da e s f e r a e s t a d u a l . Isso se
d e v i a ao fato de que:
171

- á medida que os p r o c e s s o s de estadualizacao ocorriarn,


t o r n o u - s e e v i d e n t e que d e t e r m i n a d o s g o v e r n o s e s t a d u a i s nao
alinhados com a e s t r a t e g i a do P a l a c i o d o P l a n a l t o e sua
e x t e n s a o p a r l a m e n t a r e s t a v a m r e c e b e n d o r e c u r s o s de m a n e i r a
autònoma e fora do campo de negociacao e sancao
e s t a b e l e c i d o no nivel da P r e s i d e n c i a da R e p ú b l i c a ;

- a substituicao de pessoas em postos-chave nao era


acompanhada de c o m p e n s a c o e s a nivel clientelistico, ao
contràrio, verificava-se o fechamento de canais de
influencia e pressao, ao m e n o s s e g u n d o os trámites e
procedimientos a t é e n t a o u t i l i z a d o s ;

- os d i r i g e n t e s da P r e v i d e n c i a Social p a s s a r a m a m a n i f e s t a i —
-se, publicamente, em relacao ás pressoes recebidas,
a s s o c i a n d o tal p r à t i c a a c a r a c t e r í s t i c a s de funeíonamento
do atual governo, demonstrando os obstáculos que a
manutencao, entre outros, do sistaema de clientela
dificultava a transicio democrática pretendida.

üutro p r o b l e m a é o r i u n d o da p r ò p r i a b u r o c r a c i a do INAMPS,
que também passa a p r e s s i o n a r c o n t r a r i a m e n t e a seu p r o c e s s o de
transferencia para a gestao estadual e local, dificultando e
boicotando a manutencao dos n í v e i s de atividade do INAMPS.
Curiosamente, os prestadores privados nao pressionaram, num
p r i m e i r o m o m e n t o , p a r e c e n d o a g u a r d a r o d e s f e c h o da d i s p u t a intra-
-burocrática e no i n t e r i o r do p r i m e i r o e s c a l i o do g o v e r n o e do
Congresso Nacional.

A e s f e r a estadual de g o v e r n o , para a qual se transferirán,


ainda que de m a n e i r a p o u c o r e g u l a r , atribuicio e competencias,
man ifest a v a - s e de m o d o d i f e r e n c i a d o . Em S a o P a u l o , procurou-se
imprimir, rapidamente, regras próprias, m o l d a n d o o p r o c e s s o de
estadualizacao ás diretrizes poi i t i c o - p a r t i d á r i a s do governo
estadual e estabelecendo c e r t o grau de autonomia, tanto em
r e l a c a o aos d i r i g e n t e s do I N A M P S do nivel c e n t r a l , c o m o ás o u t r a s
s e c r e t a r i a s de saúde.

Em e s t a d o s como Pará, Alagoas, R i o G r a n d e do Sul e Bahia,


procurou-se atuar de m a n e i r a b a s t a n t e i n t e g r a d a com a Direcao
Geral do I N A M P S , o m e s m o a c o n t e c e n d o com o R i o de Janeiro. Em
outros estados, nao houve um movimento de apoio ou de
autonomizacao mais explícito, d e p e n d e n d o de c a d a caso, de qual o
g r u p o p o l í t i c o que o c u p a v a a S e c r e t a r i a de S a ú d e e de seu grau de
a r t i c u l a c a o com a q u e l e que o c u p a v a a S u p e r i n t e n d e n c i a R e g i o n a l do
INAMPS, sendo que a maioria aguardava a definicao das novas
r e g r a s do j o g o , a i n d a p o u c o c l a r a s .

Em outras palavras, para além do repasse de recursos


inicial, nada acontecía em nivel de transformacoes mais
concretas. Os dirigentes locáis sequer tiveram participacao no
processo, que parecía aínda n à o ter a t i n g i d o esse nivel de
governo. E s s a s i t u a c a o foi t o r n a n d o a p o s i c a o do e n t a o Ministro
da Previdéncia Social cada vez mais insustentável, dada a
quantidade de conflitos, atritos e pressoes daqueles
172

parlamentares e m e m b r o s das c o a l i z ò e s g o v e r n a n t e : que viam seus


p e d i d o s nao só negados, como d e n u n c i a d o s p u b l i c a m e n t e .

A dinàmica do movimento de descent r a l i z a c a o sofre urna


primeira desaceleracao com a substituicao do Ministro da
Previdencia Social, Raphael de Almeida Magalhaes. Dada a
continuidade da linha mestra e s t r a t é g i c a pelo seu sucessor, é
possivel afirmar que a d e s a c e l e r a c a o nao se transformou em
retrocesso. Entretanto, dificuldades internas de ordem
b u r o c r á t i c a , a s s o c i a d a s a o p c o e s de mudanca de rotina de trabalho
na preparacao do p l a n e j a m e n t o e programacáo orcamentária, em
1988, fizeram com que o c o r r e s s e um atraso nos pagamentos em
J a n e i r o e fevereiro.

A c o n t i n u i d a d e da p r e s s a o dos p a r l a m e n t a r e s a r t i c u l a d o s com
o Palácio do Planalto, num c o n t e n t o p o l í t i c o cada vez mais
tumultuado, aliada á a p r o v a c á o do mandato de c i n c o anos para os
Presidentes da República na A s s e m b l é i a Nacional Constituinte,
apoiada pelos mesmos parlamentares insatisfeitos com a
descentralizacao do setor, fizeram com que tal atraso servisse
adequadamente como um dos p r e t e x t o s para a dispensa do entao
P r e s i d e n t e do INAMPS.

A nomeacao de um f u n c i o n á r i o da Previdencia Social, de


estrita c o n f i a n c a do P r e s i d e n t e da República, para tal posto,
p a r e c e d e f i n i r , agora sim, urna t e n t a t i v a de r e t r o c e s s o ou mudanca
de rota no p r o c e s s o r e c é m - i n i c i a d o .

A fragilidade, i n d e f i n i c o e s e a pouca o p e r a c i o n a l i d a d e de
algumas d e c i s o e s que foram t o m a d a s para tentar garantir um certo
grau de irreversibi 1idade ao processo de descent ralizacao
permitem que tal t e n t a t i v a de m u d a n c a ou r e v e r s a o possa ser bem-
-sucedida. Em primeiro lugar, o repasse de recursos e da
transferencia das a t r í b u i c o e s a p ó i a - s e num i n s t r u m e n t o jurídico
limitado e de fácil r e v e r s i b i l i d a d e : os c o n v e n i o s . Em segundo
lugar, a nova estrutura do I N A M P S nao foi c o m p l e t a d a e os atos
para sua i m p l a n t a c a o sequer d e l i n e a d o s em sua t o t a l i d a d e . Além da
rigidez das normas existentes, limitando as decisoes, a
dificuldade do acerto em cada e s t a d o dos i n t e r e s s e s dos grupos
políticos que apóiam a descent ralizacao levaram a nao-decisoes
acerca: do controle dos recursos financeiros, do caráter
a u t o m á t i c o d o s r e c u r s o s f i n a n c e i r o s e da c a p a c i d a d e de definir e
contratar os prestadores de servicos, o que dificulta o
desenvolvimento do processo. Em terceiro lugar, a pròpria
inoperància das o r g a n i z a c o e s e s t a d u a i s e l o c á i s de saúde, elas
próprias necessitando de urna reestruturacào profunda para
conseguir a s s u m i r o papel de g e s t o r a s dos SUDS, c o m p l e t a o quadro
de o b s t á c u l o s mais u r g e n t e s a superar. Isto se p r e t e n d e - s e dar
c o n t i n u i d a d e á rota de descent r a l i z a c a o a l m e j a d a .

Note-se que em nenhum m o m e n t o se tocou aqui na questao


a s s i s t e n c i a l p r o p r i a m e n t e dita. Nao se trata de e s q u e c i m e n t o , mas
sim da c o n v i c c a o de que a l t e r a c o e s nesse c a m p o ainda nao foram
o b t i d a s em d e c o r r è n c i a do p r o c e s s o de descent r a l i z a c a o , de forma
geral . Isso significa que se houve avancos, o processo de
173

descentralizado em curso pode, no máximo, ter facilitado


determinadas d e c i s o e s p e l o e s t a b e l e c i m e n t o de um mecanismo que
obriga a u n i f i c a d o das d e c i s o e s e, m u i t a s vezes, das redes de
atendimento existentes.

3, Cenarlos Eie v&asnte


Existem alguns c e n á r i o s de desenvolvimiento i m a g i n á v e i s no
curto prazo. Eles dependem do resultado específico de
a c o n t e c i m e n t o s no c a m p o p o l í t i c o e e c o n ñ m i c o .

A principio, é preciso indagar se a articulado entre


a P r e s i d e n c i a da R e p ú b l i c a e o C o n g r e s s o Nacional p r e t e n d e ou nao
aproveitar—se do canal de negociado com governadores e
prefeitos, com a i m p l a n t a c à o do SUDS, p a s s a n d o a controlar o
repasse de recursos e passando a imprimir ao processo de
d e s c e n t r a l i z a d o urna dinámica que lhes seja favorável. Para isso,
é necessària a o b t e n c a o de cinco anos de m a n d a t o e a provável
s u b s t i t u i d o do M i n i s t e r i o da P r e v i d e n c i a Social por alguém mais
sintonizado com a c o a l i z à o g o v e r n a n t e ou a sua anuencia para com
tais p r o c e d i m e n t o s .

Em segundo lugar, é preciso v e r i f i c a r o peso r e l a t i v o de


cada governo estadual ante o Governo Federai. Alguns governos
estaduais terao seus p r o c e s s o s de descent r a l i z a c a o e repasse
obstaculizados, a m e n o s que se curvem ás e x i g e n c i a s da coalizào
governante, o que nào parece ser o caso. Outros governadores,
entretanto, pelo apoio real que já p r e s t a n á c o a l i z à o governante,
tem poder suficiente para dar continuidade ao processo de
descent ralizacao, segundo seu pròprio ritmo. Isso poderia
significar, em muitos casos, a p o s s i b i 1idade do uso
c l i e n t e l i s t i c o da m á q u i n a p r e v i d e n c i á r i a p e l o g o v e r n o estadual ou
local, em perfeita sintonia e associacào com os interesses
r e g i o n a i s e locáis da c o a l i z à o g o v e r n a n t e em nivel federal. Ter—
-se-ia, portanto, o a v a n c o da descent r a l i z a c a o em s e n t i d o o p o s t o
ao p r e t e n d i d o no m o m e n t o inicial, e x a t a m e n t e pela ausencia de um
dos c o n t r a p e s o s f i s c a l i z a d o r e s : o I N A M P S t r a n s f o r m a d o .

Em terceiro lugar, é p r e c i s o analisar o c o m p o r t a m e n t o futuro


da receita p r e v i d e n c i á r i a . Se a c o n j u n t u r a e c o n ò m i c a permanecer
na rota recessiva, como indicam alguns a n a l i s t a s , pode ser que
deixe de ser i n t e r e s s a n t e para os g o v e r n o s e s t a d u a i s e locáis,
assumir a gestao, dado que os dividendos do manejo da
administrado da a s s i s t é n c i a médica p r e v i d e n c i á r i a deixariam de
existir, ou seriam muito p e q u e ñ o s em face da envergadura da
tarefa a realizar e dos p r o b l e m a s de sua administracào num
c o n t e x t o de e s c a s s e z f i n a n c e i r a .

Em quarto lugar, é p r e c i s o c o n s i d e r a r os e f e i t o s que a


reforma t r i b u t à r i a terá, quer no aporte adicional de recursos
para estados e municipios, quer ñas responsabilidades que
possivelmente e s s e s n í v e i s de g o v e r n o serio i n d u z i d o s a assumir,
dentre as quais se destaca a r e s p o n s a b i 1 i d a d e pelas p o l í t i c a s de
p r e s t a d o de s e r v i G o s á p o p u l a c à o .
174

O cenário m a i s p r o v á v e l no c u r t í s s i m o p r a z o é a q u e l e onde
s u r g i r á urna s o l u c a o n e g o c i a d a e n t r e os d i r i g e n t e s da P r e v i d e n c i a ,
a coalizao governante e os g o v e r n o s m a i s sintonizados com o
P l a n a l t o , f a z e n d o com que, m e d í a n t e a o b s e r v a n c i a de d e t e r m i n a d a s
regras e enguanto durar o processo constituinte, medidas visando
a continuidade do processo de descent ral i z a c a o possam ser
tomadas. Nos estados, onde as relacoes sao confiituosas, o
processo tenderá a paralisai—se, dependendo, c a d a m o v i m e n t o , de
urna n e g o c i a d o específica. T u d o isso p a r t i n d o do p r e s s u p o s t o de
que, a curto prazo, nao o c o r r a um d e s e q u i l i b r i o f i n a n c e i r o que
i n v i a b i l i z e os r e p a s s e s .
175

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AJU8TAMENT0 N O S P A I S E S EM DESENVOLWJMKNTO:
QUEM PAGA E8SA CONTA?

P a u l e R e n a t o Cemfcs Saug»
I. INTRODUCTO

O presente trabalho procura analisar sucintamente as


c o n s e c u e n c i a s sobre o e m p r e g o e, especialmente, os s a l a r i o s das
políticas de ajustamento mais freqüentemente adotadas pelos
países nao desenvolvidos fortemente impactados pelas crises
internacionais d e s t a s d u a s ú l t i m a s décadas. 0 principal objetivo,
porém, será o de identificar em que c o n d i c o e s p o d e r í a m o s combinar
a eficácia das p o l í t i c a s de a j u s t a m e n t o externo e interno com a
manutencao do poder de compra dos salários e de níveis aceitáveis
de bem-estar para a maioria da populacáo. A experiencia a este
respeito, e s p e c i a l m e n t e na A m é r i c a Latina, ensina que o custo do
processo de ajustamento tende a ser muito desigualmente
distribuido, com os a s s a l a r i a d o s e t r a b a l h a d o r e s em geral - em
especial os de m e n o r e s r e n d i m e n t o s - suportando m a i s fortemente o
onus do processo.

0 trabalho está centrado, em sua exemp1 ificacao, sobre o


caso brasileiro, cujas características, por várias razoes,
permitem associá-lo, nao á média da situacáo dos países nao
desenvolvidos, mas a urna e s p é c i e de "caso-típico". As dimensoes
do país lhe conferem um peso e s p e c i f i c o muito s i g n i f i c a t i v o no
concerto das s i t u a c o e s que se quer analisar; por outro lado, a
extrema g r a v i d a d e que os p r o b l e m a s tratados assumiram ou assumem,
no país, c o l o c a m - n o c o m o um dos melKores casos a serem analisados
e discutidos d e n t r o de urna p e r s p e c t i v a de buscar urna situacao
paradigmát ica.

Finalmente, é preciso d e l i m i t a r o campo de trabalho, também


do ponto de vista do espectro d o s problemas que serio abordados.
Interessa-nos analisar o i m p a c t o de medidas típicas de política
macroeconomica s o b r e as v a r i á v e i s mais d i r e t a m e n t e a s s o c i a d a s ao
bem-estar das pessoas (emprego e salários). 0 propósito é
considerar as medidas usualmente associadas á política de
desenvolvimento, como a política industrial, a política de
d i s t r i b u i c a o de renda ou outras. T a m p o u c o é adequado dizer que o
centro das preocupacoes é a p o l í t i c a de curto prazo na sua
concepcao tradicional, pois várias medidas tim a ver com
alteracoes estruturais na e c o n o m i a (especialmente no que diz
r e s p e i t o á n a t u r e z a e c a r a c t e r í s t i c a s de sua vinculacao externa).
Por estas razoes, é preferível agrupar o escopo do estudo desde o
ponto de vista do objeto das políticas adotadas-. queremos
analisar o conjunto das p o l í t i c a s de a j u s t a m e n t o que visam a
superar os d g S g g u i l i b t i S S COaQEQg£QQQ!EÍ£SS e x t e r n o s e internos.
Assim, p r o c u r a r e m o s e s t u d a r o c o n j u n t o da p o l í t i c a económica que
p r o c u r a dar c o n t a d o s s e g u i n t e s p r o b l e m a s :

a) o desequilibrio externo vinculado ao crescente e


insustentável endividamento destas economías;

b) a crise de f i n a n e i a m e n t o do setor p ú b l i c o e a c o n s e q ü e n t e
e x p l o s a o do seu g r a u de e n d i v i d a m e n t o interno;

c) a aceleracao da inflacao a taxas que eoloeam essas


e c o n o m i a s no límiar da H i p e r i n f l a c a o .
II. A N A T U R E Z A DOS D E S E Q U I L I B R I O S ECONOMICOS RECENTES

A. Q ditiflullibclB latifDB • a ccin da divida

O desenvolvimento e c o n ó m i c o dos p a í s e s a t r a s a d o s no pós-


-guerra foi m a r c a d o p o r v a r i a c o e s e x t r e m a m e n t e importantes ñas
condicôes de f u n e i o n a m e n t o da e c o n o m i a i n t e r n a c i o n a l . Em g r a n d e
medida, esse processo de c r e s c i m e n t o e diversificacâo dessas
e c o n o m í a s foi b a s e a d o no f o r t a l e c i m e n t o e a m p l i a c a o d o s mercados
internos dos respectivos países, sendo a substituicao de
i m p o r t a c o e s e a m o n t a g e m d o s s e t o r e s i n d u s t r i á i s os m o t o r e s desse
d e s e n v o l v i m e n t o . N a o o b s t a n t e , l o n g e de s i g n i f i c a r a a u t a r q u í a em
relacao á economia internacional, esse p r o c e s s o c r i o u e ampliou
os lacos com o exterior, de tal forma que as flutuacoes da
conjuntura internacional acabaram por induzir ou permitir
alteracoes p r o f u n d a s na e s t r u t u r a d e s s a s e c o n o m í a s , a l é m do seu
esperado impacto conjuntural. Em t e r m o s m u i t o gérais, podemos
r e l e m b r a r as e s c a s s a s p o s s i b i 1 i d a d e s de f i n a n e i a m e n t o e x t e r n o que
m a r c a r a m as d é c a d a s d e 5 0 e 60. P r a t i c a m e n t e i n e x i s t i a m os f l u x o s
de c a p i t a i s p r i v a d o s e o f i n a n c i a m e n t o r e s u m i a - s e ás linhas de
crédito oficiáis ou d a s e n t i d a d e s m u í t i 1 a t e r a i s , como o Banco
Mundial ou o BID. A balança comercial desses países mostrou-se
cronicamente deficitaria nesse período, em parte devido á
deterioracâo d o s t e r m o s de i n t e r c a m b i o e em p a r t e á n a t u r e z a do
processo de industrializacao que introduzia novas
i n f l e x i b i 1 i d a d e s na e s t r u t u r a d a s i m p o r t a c o e s . Os r e c u r s o s ao FMI
eram freqüentes, mas apenas c o m o um m e c a n i s m o de acesso aos
finaneiamentos compensatorios. 0 déficit c o m e r c i a l significava
concretamente que e s s e s p a í s e s a c a b a v a m por absorver poupanca
externa que c o m p l e m e n t a v a o e s f o r c o i n t e r n o e p e r m i t i a urna taxa
de i n v e s t i m e n t o m a i o r .

As condicôes c o m e c a m a a l t e r a r — s e no final dos anos 60.


Nesse momento, a economia internacional viveu um qUinqüénio
c o m p l e t a m e n t e diferente da s i t u a c a o anterior. E n t r e 1 9 6 8 e 1973,
o mercado internacional de c a p i t a i s privados experimentou um
grande auge, especialmente devido ao excesso de liquidez
concentrado nos mercados europeus e motivado pela política
expansionista e deficitaria da economia americana, em parte
v i n c u l a d a ao s e u e s f o r c o de g u e r r a ( V i e t n a m ) . 0 chamado "mercado
de euro-dólares" s i g n i f i c a v a a p o s s i b i 1 i d a d e de empréstimos a
prazos relativamente longos e com t a x a s de juros flutuantes,
183

porém extremamente r e d u z i d a s (6 a 77. ao ano), o que implicava,


i n c l u s i v e , em t a x a s reais negativas.

Do lado c o m e r c i a l , e s s a é p o c a a s s i s t e a urna alteracao na


estratégia de mercado das grandes corporacoes, que passam a
incluir as suas f i l i á i s de p a í s e s do Terceiro Mundo no seu
esforco de a m p l i a c á o d o s m e r c a d o s a nivel m u n d i a l . Isto i n d u z a
urna r e d e f i n i c a o d a s p o s s i b i l i d a d e s de p a r t i c i p a c a o d e s s e s países
no m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l de p r o d u t o s i n d u s t r i a l i z a d o s , com g r a n d e
expansao das exportacóes e geracao de superávits comerciáis
aprec iáveis.

0 Brasil, em p a r t i c u l a r , u s u f r u i b a s t a n t e d e s s a s i m p o r t a n t e s
alteracoes conjunturais e passa a exportar manufaturas, a captar
significativos volumes de empréstimos internacionais
- extremamente vantajosos do ponto de vista do custo de
finaneiamento - e a obter importantes saldos comerciáis. Como
conseqüincia, c r e s c e a d i v i d a e, t a m b é m , os n í v e i s d a s r e s e r v a s
i n t e r n a c i o n a i s do p a í s . Em fins de 1973, a d i v i d a b r a s i l e i r a era
de 12 bilhoes d e d ó l a r e s e as r e s e r v a s a t i n g i r a m cerca de 7
bilhoes.

A crise do petróleo, em 1973, altera radicalmente a


situacao. Os s u p e r á v i t s c o m e r c i á i s t r a n s f o r m a m - s e r á p i d a m e n t e em
e n o r m e s d é f i c i t s , nao a p e n a s p e l o a u m e n t o dos p r e c o s do p e t r ó l e o ,
mas, também, pela queda dos p r e c o s das d e m a i s e e í M e d i t & 8 B no
mercado internacional, devido á crise internacional. Nao
obstante, a l i q u i d e z i n t e r n a c i o n a l c o n t i n u a a l t a e em expansao,
t e n d o a p e n a s t r o c a d o de m a o s . Agora, sao os " p e t r o - d ó l a r e s " que
n e c e s s i t a m ser r e c i c l a d o s no m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l .

Da combinacao desses dois movimentos, resulta a


i m p o s s i b i 1idade de pagar a d i v i d a com s a l d o s comerciáis e a
necessidade c r e s c e n t e de r e c u r s o s e x t e r n o s para c o b r i r o déficit
c o m e r c i a l e para s a l d a r os c o m p r o m i s s o s v i n c e n d o s . "A d i v i d a nao
deve ser paga, m a s pode ser a d m i n i s t r a d a " , s e g u n d o urna c o n c e p e á o
muito em voga e n t r e os f o r m u l a d o r e s da política económica na
segunda metade dos a n o s 7®. Esse período, porém, assiste á
explosao das t a x a s de j u r o s no m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l , d e v i d o ás
p o l í t i c a s m o n e t á r i a s dos p r i n c i p á i s p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s - em
especial os Estados Unidos. 0 endivídamento passa a ser
crescente, a taxas exponenciais. C o m e c a a ficar e v i d e n t e que a
situacao é d i n á m i c a m e n t e i n s u s t e n t á v e l a o longo do tempo. Em
1982, o p r o c e s s o vem á t o n a , com a m o r a t o r i a m e x i c a n a . A p a r t i r
daí, passa a ser e v i d e n t e a t o d o s que o s i s t e m a precisa ser
ajustado. Nao é mais possível sustentar a política de
endividamento crescente. A quebra do sistema financeiro
i n t e r n a c i o n a l a p a r e c e , p e l a p r i m e i r a vez, n o p ó s - g u e r r a , c o m o urna
p o s s i b i 1idade c o n c r e t a .

0 ajuste deveria incluir um c o m p a r t i 1har de


responsabilidades e custos a nivel internacional. É obvio,
t é c n i c a m e n t e , que nem toda r e s p o n s a b i 1 i d a d e p o d e r i a ser a t r i b u i d a
aos países devedores. As políticas monetárias dos países
centráis, desde os anos 5®, criaram o mercado financeiro
184

internacional, n o s moldes que o b s e r v a m o s , e agravaram claramente


a situacao, em fins dos anos 70. Por o u t r o lado, a deterioracao
dos termos de i n t e r c a m b i o era um tema que d e v e r i a pelo m e n o s ser
objeto de um t r a t a m e n t o c o n j u n t o entre países i n d u s t r i a l i z a d o s e
p a í s e s e x p o r t a d o r e s de c o m m o d i t l « » .

Do ponto de vista dos países devedores, o ajuste


significava, básicamente, a adoclo de m e d i d a s que visassem á
e l i m i n a c a o d o s d é f i c i t s c o m e r c i á i s e á g e r a c i o de s u p e r á v i t s que
permitissem o p a g a m e n t o do s e r v i c o da d i v i d a . Essa e s t r a t é g i a , em
si mesma, nao era p e r n i c i o s a ou c o n t r á r i a á continuidade do
crescimento e c o n ó m i c o desses p a í s e s . Desde que o ajuste fosse
comparti 1 h a d o com os países credores, as t r a n s f e r e n c i a s para o
exterior nâo atingiriam v o l u m e s que c o m p r o m e t e s s e m a capacidade
de poupanca e i n v e s t i m e n t o do p a í s . Na realidade, porém, o ajuste
foi realizado a p e n a s pelos p a í s e s d e v e d o r e s e a transferencia
líquida de r e c u r s o s para o e x t e r i o r a t i n g i u c i f r a s extremamente
elevadas a partir de 1983 em t o d o s esses p a í s e s (ver T a b e l a s 1 e
2), comprometendo sua c a p a c i d a d e de p o u p a n c a e investimento,
afetando especialmente as f i n a n ç a s p ú b l i c a s e contribuindo á
a c e l e r a c â o do p r o c e s s o i n f 1 a c i o n á r i o .

B. Q d i i t s u i l í b n i Q do u t a c e ú h l i c a i o l a d i u i d i i s t Q t Q i a t i c o a

A situacao atual do s e t o r público de muitos dos países


devedores r e f l e t e uma i n c a p a c i d d e quase a b s o l u t a de r e a l i z a r os
investimentos necessários á criacao das condicoes para o
desenvolvimento. 0 déficit p ú b l i c o vem a t i n g i n d o c i f r a s em torno
ou superiores aos 5% do P r o d u t o Interno Bruto. 0 acúmulo dos
déficits públicos ao longo d o s anos deu inicio e alimentou um
p r o c e s s o de c r e s c e n t e e n d i v i d a m e n t o , que, e n t r e t a n t o , g a n h o u vida
p r ó p r i a e passou, talvez, a explicar a p a r c e l a maior do próprio
crescimento do déficit em funcao do alto peso do servico da
divida.

Olhando retrospectivamente, podemos identificar alguns


fatores que podem e x p l i c a r esse p r o c e s s o de deterioracao das
financas públicas. Em primeiro lugar, deve-se destacar a
desaceleracáo geral no ritmo de c r e s c i m e n t o e c o n ó m i c o dos países
latino-americanos a partir da c r i s e do p e t r ó l e o (ver Tabela 3).
Deve-se ressaltar a i m p o r t a n c i a de a l g u n s períodos de franca
recessáo, como, por exemplo, os p r i m e i r o s anos da presente
década. Menor crescimento significou menores receitas
tributárias, o que afetou especialmente os servicos de
p r e v i d e n c i a social. Em segundo lugar, é i m p o r t a n t e destacar que
os g o v e r n o s da r e g i a o optaram por uma e s t r a t é g i a de e n f r e n t a m e n t o
da questao externa a partir de meados da década de 70, que
procurava defender m i n i m a m e n t e as economías n a c i o n a i s das graves
crises já m e n c i o n a d a s . Assim, a s p o l í t i c a s de c a m b i o , de precos e
tarifas públicas e de a d m i n i s t r a c a o do endividamento externo
passaram crescentemente a ser e x e c u t a d a s com um sentido de
185

TASELA i

AMERICA LATI»! E CARIBE: ENTRABA LIQUIDA CE CHITAIS E


TRANSFERENCIAS DE KCURSQ3

(US» bilHoes e percentagecisl

ENTRADA LIQUIDA PAGAKENTOS LIQUIDOS TRANSFERENCIA DE EXPORTACAQ DE TRANSFERENCIA DE


DE CAPITAIS DE LUCROS E JUROS RECURSOS BENS E SERHKQS RECURSOS/EXPORTÉ
CAO DE BENS E
SERVICOS 3/

ANO (1) (21 (31 (4) (5)=(3)/(4)

(5)

1973 7.9 4.2 3.7 28.9 12.8

1974 11.4 5.9 6.4 43.6 14.7

1975 14.2 5.5 8.7 41.1 21.2

1976 17.8 6.8 11.9 47.3 23.3

1977 17.1 8.2 8.9 55.9 15.9

1978 26.1 16.2 Í5.9 61.3 25.9

1979 29.8 13.6 15.4 82.9 18.8

1989 29.5 17.9 11.6 197.6 19.8

1981 37.3 27.1 18.2 116.1 8.8

1982 19.8 38.7 -18.9 163.2 -18.3

1983 3.8 34.2 -31.2 182.4 -38.5

1984 Í0.3 36.1 -25.8 113.9 -22.7

1985 &/ 4.7 35.1 -30.4 188.9 -28.1

Fonte: CEPftL. 1986.

Notas:
9/ Ei percentagens.
ti/ Estiiativas preliainares sujeitas a revisao.
186

TABELA 13

ARGENTINA, BRASIL E MEXICO: DIVIDA EXTERNA DE MEDIO E LONGO


P R A Z O S E P A G A M E N T O S DE J U R O S - 1 9 7 0 / 1 9 8 6

(US$ m i l h o e s e X do PNB)

1970 1986

Total da d i v i d a 5 . 171 43.012


Argent ina 5. 128 97.164
Brasil 5 . 128 97.164
Mexico 5 .966 91.062
Total dos j u r o s p a g o s
Argent ina 338 3.698
Brasil 135 7.516
Mexico 283 7 .737
J u r o s p a g o s corno % do PNB
Argent ina 5 . 0 6.8
Brasil 0 . 9 4 . 1
Mexico 3.7 10.2

Fonte: Banco Mundial, 1988.

TABELA 3

A R G E N T I N A , B R A S I L E M E X I C O : T A X A S DE C R E S C I M E N T O DO P R O D U T O ,
DO C O N S U M O E DO I N V E S T I M E N T O POR P E R I 0 D 0 8 - 1965/86

(Taxas p e r c e n t u a i s anuais)

1965/80 1980/86

Taxa de c r e s c i m e n t o do PIB
Argent ina 3. 4 - 0 .8
Brasil 9 .0 2 .7
Mexico 6 .5 0 . 4
C o n s u m o do g o v e r n o
Argent ina 3. 6 - 2 .4
Brasi 1 7 0 0. 8
Mexico 8 .5 3 .0
Consumo privado
Argent ina 2. 9 0 6
Brasil 9 0 2 .7
Mexico 5 .8 -1 .0
Invest iment o
Argent ina 4 5 -12 . 6
Brasil 11 . 2 -2 . 7
Mexico 8 .5 -7 . 6

Fonte: Banco Mundial, 1988.


187

prevenir uria quebra de proporcoes do sistema produtivo. A


conseqiienc ia, porém, foi a ocorrència de un processo de
"socializacào de perdas", em que o E s t a d o p a s s o u a arcar com
grande parte do 6 n u s da d i f í c i l s i t u a c a o g e r a d a pela economia
internacional. 0 e x e m p l o da t r a n s f o r m a d o do perfil da divida
e x t e r n a de m è d i o e l o n g o p r a z o d o s c a s o s do B r a s i l , entre 1973 e
1985, é e x t r e m a m e n t e i l u s t r a t i v o (ver T a b e l a 4). Finalmente, a
pròpria aceleracao inflacionaria teve serias conseqüincias sobre
o processo de a m p l i a c a o do déficit p ú b l i c o . 0 chamado imposto
inflacionario p e r d e u s i g n i f i c a d o com a a c e l e r a c a o da ìnflacao.
Por o u t r o lado, na falta de o u t r o s i n s t r u m e n t o s m a i s e f i c a z e s a
curto prazo, os governos recorreram reiteradamente á pràtica de
p r o c u r a r d e s a c e l e r a r a e l e v a c a o de p r e c o s , via a d m i n i s t r a c a o das
tarifas dos s e r v i c o s p ú b l i c o s , alcancando alguns resultados no
curto prazo, mas comprometendo, ainda mais, a. c a p a c i d a d e
financeira do s e t o r p ú b l i c o , em e s p e c i a l a c a p a c i d a d e de auto-
- f i n a n e i a m e n t o e de i n v e s t i m e n t o d a s s u a s e m p r e s a s .

TABELA 4

BRASIL: PARTICIPACAO RELATIVA DO 8 E T 0 R P U B L I C O NA


DIVIDA EXTERNA BRUTA - 1973/85

(em percentagem)

ANO a/ PARTICIPACAO DO S E T O R PUBLICO

1973 52
1974 50
1975 b/ 53
1976 b/ 56
1977 60
1978 63
1979 68
1980 69
1981 68
1982 68
1983 74
1984 79
1985 82

Fonte. BAER, 1986.

Notas :
<|/ S i t u a c a o ao final do e x e r c i c i o .
b/ S i t u a c a o em 30 de s e t e m b r o
188

A dinámica do endividamento público constitui-se,


entretanto, na m a i o r f o n t e de a l i m e n t a c a o do " c í r c u l o déficit-
divida" . A chamada "ciranda-financeira" - extremamente importante
no caso b r a s i l e i r o - s i g n i f i c a v a que o E s t a d o p a s s o u a ser o
grande garantidor de um processo de especulacao financeira
baseado em t í t u l o s p ú b l i c o s de a l t a s r e n t a b i l i d a d e , liquidez e
s e g u r a n c a , t o d a s ao m e s m o t e m p o . As t a x a s de j u r o s foram m a n t i d a s
sempre elevadas e positivas - compensando folgadamente a
aceleracao da i n f l a c a o e g e r a n d o um mecanismo exponencial de
expansao da divida pública, e respondendo por apreciável e
c r e s c e n t e p a r c e l a do déficit p ú b l i c o . Essa p r á t i c a , ao longo dos
anos, acabou por inviabilizar a política monetária, enquanto
m e c a n i s m o de c o n t r o l e da e x p a n s a o da b a s e , e c r i o u um n o v o tipo
de ativo, totalmente líquido e rentável. Nao é de se e s t r a n h a r ,
neste caso, que o m e r c a d o f i n a n c e i r o e s t e j a t o t a l m e n t e baseado
nos títulos públicos.

0 a j u s t a m e n t o do setor p ú b l i c o , nestas condicoes, passa a


ser extremamente difícil. De um lado, o enfoque tradicional
apontaria á n e c e s s i d a d e de c o r t a r gastos supérfluos, reduzir
salários, cortar pessoal e privatizar importantes parcelas do
setor público. Algumas dessas medidas, ou tem um alto custo
político, o u t r a s sao í n v i á v e i s t é c n i c a m e n t e (por e x e m p l o , cortar
pessoal já e s t á v e l ) ou sao i n o c u a s (por e x e m p l o , a privat i z a d o
de algumas e m p r e s a s ou s e r v i c o s m a r g i n a i s ) . A desmontagem do
m e c a n i s m o de e n d i v i d a m e n t o f i n a n c e i r o do setor p ú b l i c o é, porém,
extremamente complicada, pois significaría afetar toda a
estrutura do sistema financeiro privado, devendo o Estado
a r b i t r a r as p e r d a s que podem s e r e x t r e m a m e n t e i m p o r t a n t e s .

c . 6 a c t l a c a c a e i o í l i c í Q o á e i » • g s a c i a s da h í e a t í o f l i t S a

Os países latino-americanos c o n v i v e r a m com a inflacao a


taxas relativamente elevadas, d u r a n t e todo o p ó s - g u e r r a . Durante
os anos 80, porém, a situado tendeu a agravar—se
s i g n i f i c a t i v a m e n t e . P a í s e s , c o m o o Brasil e a A r g e n t i n a , passaram
a apresentar taxas de i n f l a c a o superiores aos dois dígitos
mensais, com t e n d e n c i a a s c e n d e n t e . 0 grau de i n c e r t e z a , que urna
inflacao tao e l e v a d a i n t r o d u z n o s i s t e m a e c o n ó m i c o é tao grande,
que t e n d e a a f e t a r as d e c i s o e s de i n v e s t i m e n t o , i n d e p e n d e n t e m e n t e
de o u t r o s f a t o r e s . Por o u t r o lado, as p o s s i b i 1 i d a d e s de g r a n d e s
v a r i a c o e s na massa s a l a r i a l e n o p o d e r de c o m p r a da p o p u l a d o , em
geral , i n t r o d u z e m , a cada m o m e n t o , o p e r i g o da r e c e s s á o a g u d a ou,
em menor medida, d o d e s c o n t r o l e por " e x c e s s o de demanda". A
política salarial p a s s a a ser um e l e m e n t o crucial da política
económica.

Neste novo patamar, a q u e s t a o da i n f l a c a o d e i x o u de ser urna


prioridade a p e n a s para os e c o n o m i s t a s o r t o d o x o s , para g a n h a r a
u n a n i m i d a d e dos a n a l i s t a s , c o m o um dos t e m a s a serem p e r s e g u i d o s
pela política económica. Ao m e s m o t e m p o , vários mitos foram
189

derrubados e algunas discussoes superadas. Assim, por exemplo,


ficou o b v i o que os s a l a r i o s nada tinham a ver com a a c e l e r a c a o da
inflacao, ao c o n t r a r i o do que a p r e g o a r a m ao longo das d é c a d a s de
60 e 70 os e c o n o m i s t a s o r t o d o x o s . Os p r ó p r i o s industriáis e
c o m e r c i a n t e s p a s s a r a m a ser o s d e f e n s o r e s de p o l í t i c a s salariais
náo-restritivas. Por outro lado, também ficou claro que a
p o l í t i c a m o n e t a r i a t r a d i c i o n a l de c o n t r o l e de e x p a n s a o da b a s e só
tende a agravar o problema, na m e d i d a em que e l e v a os j u r o s e a
própria divida pública, forcando a emissao mais acelerada de
títulos que possuam liquidez absoluta. Duas das medidas mais
tradicionais de controle inflacionario - salarios e moeda
t o r n a r a m - s e , o b v i a m e n t e , i n o c u a s nesta atual c o n j u n t u r a .

O p e r a n d o com t a x a s m e n s a i s de i n f l a c a o , da o r d e m de 10 a 208
ao mes, estas e c o n o m í a s - em e s p e c i a l , a d o B r a s i l - t o r n a r a m - s e
f o r t e m e n t e i n d e x a d a s , o que i n t r o d u z um n o v o c o m p o n e n t e inercial,
que torna o processo rígido para reducoes na taxa, mas
extremamente elástico e flexível para elevacoes. Qualquer
acontecimento fortuito tende a aumentar a inflacao e a colocá-la
em um novo p a t a m a r , do qual é n o v a m e n t e d i f í c i l de descer. A
manutencao de t a x a s de j u r o s e l e v a d a s e positivas, necessárias
para evitar a fuga de c a p i t a i s para a t i v o s reais ou para o
exterior, fixa, também, urna e s p e c i e de p a t a m a r m í n i m o para a
remuneracao de t o d o s os c a p i t a i s , o que i n f l u e n c i a a todos os
produtores, que tém algum poder de m o n o p o l i o , a adotaren uma
política de p r e c o s de sua p r o d u c a o c o r r e n t e em h a r m o n i a com e s s e
e1 e v a d o pat amar.

Neste contexto extremamente complexo, onde as receitas


tradicionais mostraram-se inocuas, foram formuladas e
implementadas d i v e r s a s e x p e r i e n c i a s de " c o n t r o l e h e t e r o d o x o " da
inflacao. Em geral, t r a t a v a m - s e de e x p e r i e n c i a s de c o n t r o l e de
precos e salarios baseados, i m p l í c i t a ou e x p l í c i t a m e n t e , em uma
idéia de p o l í t i c a de r e n d i m e n t o s . Tais políticas, geralmente,
t i v e r a m éxito num p r i m e i r o m o m e n t o , mas, na m a i o r i a d o s c a s o s , as
economias v o l t a r a m m a i s ou m e n o s r á p i d a m e n t e a e x i b i r os mesmos
problemas e a s m e s m a s i n f 1 e x i b i 1idades, n o que d i z r e s p e i t o ao
controle inf1acionário. É interessante notar, também, que os
resultados, em t e r m o s do c u s t o social d e s s a s políticas, foram
e x t r e m a m e n t e v a r i á v e i s , t e n d o p r o v o c a d o r e c e s s a o e queda s a l a r i a l
(Argentina - P l a n o A u s t r a l ) ou, ao c o n t r á r i o , a e x p a n s a o s a l a r i a l
e a u g e e c o n ó m i c o (Brasil - P l a n o C r u z a d o ) . G e r a l m e n t e , o f r a c a s s o
no controle da i n f l a c a o p a r e c e estar a s s o c i a d o á ausencia de
medidas c o o p 1 e m e n t a r e s que a t a q u e n as c a u s a s ú l t i m a s g e r a d o r a s e
a l i m e n t a d o r a s do p r o c e s s o i n f 1 a c i o n á r i o . M a i s e s p e c í f i c a m e n t e , os
o u t r o s dois d e s e q u i l i b r i o s p e r m a n e c e m i n a l t e r a d o s , constituindo-
-se em elemento disruptivo dos programas de controle
inflacionario, como analisaremos mais adiante
I l i A LOGICA ECONOMICA DA8 POLITICAS 0 R T 0 D 0 X A 8 DE AJU8TAMENT0

A jformulacao de p o l í t i c a s m a c r o e c o n ò m i c a s de a j u s t a m e n t o , em.
ger.al , é d i r i g i d a ^ join—dos- t r i s . d e s e q u i l i b r i o s que se mencionar^m-
r o e x t e r n o , o d o " s é t o r p u b l i c o ou o i n f l a c i o n a r i o . D e p e n d e n d o do
problema a ser e n f r e n t a d o , a economia ortodoxa coloca maior ou
menor infase n o s d i v e r s o s i n s t r u m e n t o s de política economica,
dentro de urna c o n c e p c à o g l o b a l b a s i c a m e n t e s e m e l h a n t e para os
tres tipos de desequilibrio.

Os ajustes praticados ñas economías latino-americanas


durante a década de 80, em geral , colocaram ènfase no
r e s t a b e l e c i m e n t o do e q u i l i b r i o e x t e r n o . T r a t a v a - s e de b u s c a r urna
nova estrutura do comércio exterior e da balanca comercial
compatível com um nivel de f i n a n e i a m e n t o e x t e r n o já nao tao
abundante q u a n t o na d é c a d a de 7 0 e f r a n c a m e n t e e s c a s s o a partir
de 1982. Em e s s è n c i a , buscava-se a reduelo do gasto doméstico
- consumo e investimento privados e públicos - e a geracao de
"excedentes exportáveis.

F o r a m t r i s os i n s t r u m e n t o s de p o l í t i c a e c o n o m i c a utilizados
p r i o r i t a r i a m e n t e , p o l í t i c a m o n e t a r i a a t i v a , que p r o c u r a v a r e d u z i r
o crédito dos setores privado e público; poi it i,ca JLiscai,..
..tendente a r e d u z i r o déficit p