Las omisiones reglamentarias como actos de autoridad violatorios de

derechos humanos.

La generación de normas generales, abstractas e impersonales que promuevan y

garanticen la vigencia y protección de los derechos humanos es uno de los fines
más importantes que una sociedad democrática debe hacer valer a través de la
función legislativa del Estado. Por esta razón, es de vital importancia que la
Constitución y las leyes, con el objetivo de dotar de contenido y operatividad a los
derechos que reconocen, establezcan mandatos de acciones positivas a
diferentes órganos para que legislen o reglamenten en determinada materia.
Cuando estos mandatos son incumplidos, nos encontramos frente a una omisión
legislativa o una omisión reglamentaria, distinguiendo uno de otro en función del
ámbito competencial de las autoridades a las que se atribuye la omisión.

A. La clasificación de las omisiones legislativas y reglamentarias.

En la resolución de la controversia constitucional 14/2005, el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación distinguió entre omisiones absolutas y relativas. Las
primeras se caracterizan porque el órgano obligado por un mandato expreso no ha
creado las leyes o reglamentos requeridos en ningún sentido. Por otro lado, en las
segundas, la autoridad sí ha reglamentado y legislado de acuerdo con el mandato
de acción, pero de manera parcial o incompleta.

En el mismo precedente, la Corte también discriminó entre las omisiones de

ejercicio potestativo, que tienen carácter opcional para la autoridad, y de ejercicio
obligatorio, en las que existe un deber constitucional o legal de la autoridad de
legislar o de reglamentar. Dicho esto, serían cuatro los tipos posibles de omisiones
legislativas o reglamentarias: 1) absolutas de ejercicio obligatorio; 2) relativas de
ejercicio obligatorio; 3) absolutas de ejercicio potestativo; y 4) relativas de ejercicio
potestativo. Esta clasificación se encuentra recogida en la tesis jurisprudencial con
rubro “OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS”.

En el caso concreto, nos encontramos frente a una omisión reglamentaria de

ejercicio obligatorio y de carácter absoluto. En primer lugar, es reglamentaria
porque la autoridad obligada a generar normas generales, abstractas e
impersonales para dar contenido y eficacia a derechos es el Ejecutivo Federal, a
través de la Secretaría de Salud y su organismo desconcentrado, la COFEPRIS.

Es de ejercicio obligatorio porque el artículo 235 Bis, adicionado a la Ley General

de Salud mediante el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas
disposiciones a la Ley General de Salud y al Código Penal Federal, establece que
“la Secretaría de Salud deberá diseñar y ejecutar políticas públicas que regulen el
uso medicinal de los derivados farmacológicos de la cannabis sativa, índica y
americana o marihuana, entre los que se encuentra el tetrahidrocannabinol, sus
isómeros y variantes estereoquímicas, así como normar la investigación y
producción nacional de los mismos”. A través del verbo operativo “deberá”, se
logra concluir que esta porción normativa es una obligación y no una mera
potestad para decidir o no reglamentar sobre la materia. Este carácter obligatorio
se refuerza con el establecimiento de un plazo para la expedición de esta
reglamentación, proporcionado por el artículo cuarto transitorio del Decreto (180
días).

Por último, la omisión en cuestión es de carácter absoluto, pues el Ejecutivo, a

través de la Secretaría de Salud y de COFEPRIS, no ha cumplido, de ninguna
manera, dicha obligación.

B. La omisión reglamentaria como acto reclamado en el juicio de amparo

indirecto.

En la resolución del amparo en revisión 1359/2015, la Primera Sala de la Suprema

Corte argumentó que aquél órgano jurisdiccional, así como el resto de los
tribunales federales, históricamente han sido reacios a la idea de la procedencia
del juicio de amparo como medio constitucional para la impugnación de omisiones
legislativas, encontrando en el principio de la relatividad de las sentencias de
amparo la justificación para esta reticencia. Sin embargo, decidió la Primera Sala,
estos precedentes debían ser superados.
Después de la reforma constitucional en materia de amparo de junio de 2011, el
artículo 103, en su fracción I, establece que “los tribunales de la Federación
conocerán de toda controversia que se suscite por normas generales, actos u
omisiones que violen los derechos humanos”. En la misma tesitura, la fracción II
del artículo 107 de la actual Ley de Amparo señala que el amparo indirecto
procede contra “actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los
tribunales judiciales administrativos o del trabajo”.

Ante estas disposiciones, la Corte sostuvo que el amparo sí procede en contra de

omisiones legislativas, como ya lo ha hecho en otras ocasiones1. Las razón para
llegar a esta última conclusión fue el hecho de que la Constitución establece
genéricamente la procedencia del juicio de amparo en contra de “omisiones de la
autoridad” sin especificar expresamente que se excluyan las omisiones del
legislador. En otras palabras, no hay razones de carácter constitucional para
pensar que el legislador, junto con sus omisiones, se encuentre fuera del alcance
del juicio de amparo.

Analizadas estas nociones, se puede hacer un ejercicio de analogía con las

omisiones reglamentarias en las que incurra la autoridad administrativa. La
fracción I del artículo 103 de la Constitución, luego de la reforma de 2011,
establece que los tribunales federales conocerán de las controversias suscitadas
por omisiones que violen derechos humanos. Al no especificar qué tipos de
omisiones se encuentran contemplados, la norma constitucional considera a
cualquier tipo de omisión, ya sea reglamentaria o legislativa, como objeto del juicio
de amparo.

De lo anterior se deriva el hecho de que, en el caso concreto, la omisión de la

autoridad administrativa de expedir el reglamento ordenado por el legislador sí
puede ser impugnada a través del juicio de amparo indirecto.

1
Amparo en revisión 323/2014, amparo en revisión 566/2015, amparo en revisión
631/2012, amparo en revisión 378/2014, amparo directo 14/2009, amparo directo
48/2014, amparo directo 49/2014, 13/2016.