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Celso Fernandes

Campilongo
Mestre pela Faculdade de Direito da USP
Professor das Faculdades de Direito da PUC e
de São Bernardo do Campo

REPRESENTAÇÃO
POLÍTICA
Direçã Hiromi
o Toyota
Benja Capa
min Ary
Abdal Normanha
a Antônio Ubirajara
Júnio Domiencio
r
Samir
a
Yous
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S 7
u Um enfoque
m multidisciplina

ár r do direito________________
7
io Estrutura e
função do
1 . direito___________________
O 9
obje 3 . Sistema
to político e
do representação___________
trab 12
alho________________________________
A
5
representação
2 . política como
Teor congruência_______________
ia 12
Foco e estilo
dos
da
sist representação_____________
ema 13
se Um conceito
direi de
to__________________________________
representação______________
15
4

.O
modelo
de "input
de
demand
a"

17
Os limites da
congruência___
17
As teorias
elitistas e a
apatia das
massas_______
19
As policies
decisions_____
21
5

.O
modelo
de "input
de
suporte"
_

24
O ambiente
dos sistemas
políticos______
24
Suporte
específico e
suporte difuso_
27
Os
componentes
do suporte____
29

I 6.
S Representação
B
N
e
8 responsividade___________
5 34
0
8
A
0 representação
3 como
1 responsividade ____________
3 34
3 Os
4 componentes
da
responsividade.____________
1988
Todos os
36
direitos
reservados 7 . As funções
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S.A. — Rua
Barão de representação
Iguape, 110 política_________________
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278-9322 — 39
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8656 O conceito de
End.
Telegráfico função ___________________
"Bomlivro" — 39
São Paulo A
multiplicidade
de funções
representativas
_________________________
40
A
representação
como
instrumento
de controle
político 43
_________________________________________

1
8.
Representação
política e
direito ______________________________
45 O
Estado e
objeto
representação______________________________
45
A crise do
do
trabal
Estado Social______________________________
48
A crise da ho
representação______________________________
50
Democracia
representativa
e ordem
jurídica _________________________________
55
9 . Vocabulário
crítico ______________________________
58
10 . Bibliografia
comentada____________________________
60

A
representação
política, com
tema pertinen
ao direito,
sociologia e
ciência polític
entre outras áre
do
conhecimento,
comporta vári
abordagens.
impossível
conhecimento d
múltiplas facet
da
representativida
sem reconhecer
necessária
implicação ent
essas
perspectivas.
objetivo des
livro, sem perd
a dimensã
polimorfa d
tema, limita-
ao exame d
representação
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dos ma
importantes
elementos d
sistema político
A
exploração d
temas d
inquestionável
relevância para
aprofundament
da discussão nã
será sequ
esboçada. A
virtudes
deficiências d
dogmática
jurídica como in
trumental d
análise d
representação,
incompatibilida
es entre o Estad
Social e
democracia
representativa,
relação ent
produção
legislativa,
participação
popular e repr
sentação polític
para citar algu
exemplos,
receberam apen
ligeiras
referências.
"Bibliografia"
exposta ao fin
poderá supr
parte dess
lacunas.
A propos
do livro reside n
levantamento d
contribuições d
sociologia
política para
estudo d
representação.
Por valer-se
obras pou
difundidas n
Brasil, a análi
sugerida discu
aspectos
freqüentemente
omitidos ou
menosprezados pelas
abordagens
tradicionais. Apesar
do caráter
2
classificatório e da
terminologia pouco
usual — com os
T
devidos eori
esclarecimentos na
seção "Vocabulário a
crítico" —, o livro
tenta desvenda dos
mistérios
desembocam no se-
que
siste
guinte postulado:
apenas a conjugação
mas
do enfoque formal
com as abordagens
e
multidisciplinares
pode delinear com
direi
maior clareza o que to
é a representação
política.

Um enfoque
multidiscip
nar do
direito
Deve-se
reconhecer q
uma abordage
exclusivamente
normativista
representação
política apresen
limitações.
Apesar disso,
esquemas
analíticos
dogmática
jurídica não s
suficientemente
permeáveis ne
às contribuiçõ
das ciênci
sociais como u
todo, nem às
sociologia
política e
particular. P
isso é relevan
para o enfoq
multidisciplinar
dos fenômen
jurídicos,
exame tanto d
estruturas
formais q
compõem
ordenamento
legal, como d
processos socia
sobre e sob
quais atuam
regras de direit
Nesse contex
de reciprocida
entre norma
sociedade pod
se fal
juntamente co
Bobbio, e
abordagem
estrutural
funcional d
fenômeno
jurídico.
A
preocupação
centrada
estrutura d
ordenamento
jurídico, típi
da postu
kelseniana,
notadamente
quanto ao estud
da representaç
política, te
conduzido
jurista
situações que, d
ponto de vista
metodologia
positivista, s
embaraçosas. A
admitir
existência
uma nítida lin
divisória entre
política e
direito, tor
problemático
definir para q
lado pende
representação.
Disso decor-
re grande parte das unilateral — o
dificuldades da normativo —, um
análise formal da significativo fluxo de
representação. dados, que
Encarando o incessantemente
fenômeno da corre de um para o
representatividade outro lado da
de um prisma fronteira, passa
despercebidamente formalista seja inútil
pela frente do ou dispensável. Ao
jurista. contrário, quando o
A abordagem fenômeno analisado
funcionalista dos é jurídico — ou uma
fenômenos sociais instituição social
volta suas atenções com indisfarçáveis
exatamente para configurações
essas áreas divisórias legais, como a
entre os subsistemas representação
que compõem a política —, é óbvio
sociedade. Partindo que o exame da
do pressuposto de dimensão formal é
que existe um alto imprescindível. É
grau de trocas entre curioso notar que até
os sistemas políticos, mesmo estudiosos
sociais, econômicos que examinam a
e culturais, a análise representação
sistêmica é receptiva política da ótica da
às tentativas de sociologia ou da
compreensão dos ciência política são
fatos sociais de uma sensíveis à
maneira abrangente, importância dos
isto é, ampla o mecanismos
suficiente para formais.
captar a Hanna Pitkin
complexidade social destaca que uma
e os processos "visão formalista" e
dinâmicos que lhe o estudo de "certos
dão coesão. Por organismos
isso, no enfoque institucionais"
sistêmico-fun- compõem elementos
cional, a questão das importantes para a
fronteiras entre um e investigação da
outro subsistema representação po-
perde relevância.
Mais do que as
características
internas, estáticas e
normativas que
conferem certa
estruturação aos sub-
sistemas sociais, o
que importa na
abordagem sistêmica
são as interações, os
movimentos e os
processos de
mudança e
adaptação dos
sistemas sociais às
novas condições que
constantemente os
envolvem.
Destacar os
aspectos que,
metodologicamente,
conferem utilidade à
análise sistêmica está
longe de significar
que o enfoque
lítica. Em sentido talvez, resuma-se sua
análogo, Bolívar contribuição para o
Lamounier enfatiza estudo dos
que a necessidade de fenômenos jurídicos.
adensar os elos de Os limites do
representação paradigma dogmático
política passa, da ciência do direito
necessariamente, são evidentes quando
pelos mecanismos utilizados no estudo
formais do processo da representação
eleitoral. E política. Os
complementa: constitucionalistas
incumbem-se de
Estou convencido
de que não pode afirmar isso. Nesse
haver democracia referencial, justifica-se
sem processos plenamente o exame
formais de da abordagem
representação, funcional do
sublinhando no
termo formal, não fenômeno
a conotação de representativo. Não
"mero que ela se apresente
formalismo", mas como solução dos
sim a capacidade
de introduzir problemas meto-
incertezas no dológicos da
processo dogmática jurídica ou
político; confor- como remédio capaz
me o raciocínio de salientar os
exposto neste
ensaio. Neste condicionamentos
sentido, parece- sociais do processo
me crucial reiterar formal de re-
que um dos presentação.
maiores
obstáculos à Também não
democracia no significa que a
Brasil é uma abordagem funcional
certa atitude possa
compartilhada "complementar" a
pela direita
autoritária e por estrutural. Nada
setores da disso. A virtude do
esquerda: uma exame das "funções"
visão puramente da representação
instrumentalista
dos política reside na pos-
procedimentos na sibilidade de
medida em que desnudamento de
abrem maiores aspectos que, na
possibilidades
de ação para
maioria das
grupos abordagens
específicos. estruturais, ficam
relegados a uma
opacidade in-
condizente com sua
Estrutura e relevância jurídica.
função do Norberto
direito Bobbio, professor
de Filosofia do
Contra esse Direito e Ciência
"mero formalismo" Política,
insurge-se a examinando os
abordagem limites do enfoque
funcional. E nisso, funcio-
t
o
nal — análise que, proceder
até agora, na paralelamente, sem
que a primeira,
opinião do mestre como já ocorreu no
italiano, tem se passado, encoberte
revelado à segunda, nem
"decepcionante" —, que a segunda,
faz uma ressalva como poderia
ocorrer numa
importante: inversão total das
perspectivas tão
gostaria que
comum às vogas,
ninguém
às modas, ao
acreditasse que
gosto do novo pelo
podemos sair de
novo..., encoberte
apuros unindo as
à primeira.
posições estruturais
com as funcionais
através de uma A cautela de
suposta análise Bobbio é pertinente.
estrutural- Por isso fizemos
funcional: entre questão de ressaltar
estrutura (do
Direito) e função
— com Pitkin e
(do Direito) não há Lamounier — a
correspondência importância da
biunívoca porque a dimensão formal da
mesma estrutura — representação.
por exemplo, o
direito considerado
Trata-se de aspecto
como combinação que não pode ficar
entre normas encoberto. Isso não
primárias e impede que, "para-
secundárias — lelamente", se
pode ter as mais
variadas funções, investigue as
assim como a características
mesma função — funcionais dos me-
por exemplo, canismos de
aquela representação.
habitualmente
atribuída ao Direito Ainda que as
de fazer possível a estruturas norma-
coesão e a tivas da
integração do grupo representação
— pode ser
desenvolvida
política exerçam
mediante distintas diversas funções
estruturas (por exemplo, de
normativas. O que redução das tensões
não significa que do sistema político e
estrutura e função
sejam da legitimação dos
independentes: atos de governo), da
modificações da mesma forma que as
função podem funções
incidir sobre representativas
modificações
estruturais e vice- podem ser
versa. Dito isto, se desenvolvidas
se quer extrair uma mediante diversas
consideração final, estruturas
esta é a de que a
análise estrutural,
normativas
atenta às (legislação sobre
modificações da partidos políticos e
estrutura, e a Constituição, para
análise funcional, exemplificar), isto
atenta às
modificações de não invalida o esfor-
função, devem ser ço de identificação
continuamente das funções da
alimentadas e
representação. A inexistência
de univocidade
entre as estruturas
normativas e as
funções sociais da
representação é um
fato. Mas
diferentemente do
que insinua Bobbio,
a falta de correspon-
dência entre
estrutura e função,
no caso da
representativida-de
política, pode ser
interpretada como
reflexo de dois as-
pectos distintos do
conceito de
representação: o
formal e o
substantivo. O
teórico empenhado
em investigar a
dimensão formal da
representação estará
preocupado em
dissecar as ins-
tituições e as
normas que
conferem
operacionalidade à
representação: a
estrutura
representativa. Por
outro lado, o pes-
quisador da
substância da
representação
voltará suas aten-
ções para a
"essência real
interna", a
finalidade e as
intenções do ato de
representar: a
função de
representação. As-
sim, se a
representação
política possui uma
dimensão formal e
outra substantiva,
parece claro que a
compreensão do
instituto dependerá
da maneira como
sua estrutura e seu
funcionamento
operam na prática.
13

3
Miller e Stokes chamavam de "congruência", isto é, de iden-
tidade entre legisladores e eleitores.
A tese de Miller e Stokes, especialmente o conceito de
"congruência" como prova da existência da representação,
Sistema político e desempenhou grande influência sobre os estudos empíricos
posteriores. O que os autores consideravam um ponto de partida
representação transformou-se numa verdadeira definição de representação
excludente de todas as outras. Com isso, perdia-se a
perspectiva de que a relação de representação não se reduz à
"congruência" entre as atitudes dos eleitores e a percepção dos
representantes. O processo representativo é farto em exemplos
de que, mais do que as atitudes ou expectativas dos eleitores,
outros fatores influem na conduta dos representantes. Dito de
outro modo: a relação de representação não se exaure no
A representação política como congruência processo eleitoral. Assim como a análise formal da
representação encobre aspectos relevantes do instituto, limitar-
Um levantamento da contribuição sistêmico-funcionalis-ta,
se ao exame da "congruência" entre eleitos e eleitores redunda
na área da ciência política, sobre o estudo da representação, numa abordagem restrita do processo representativo.
passa, inicialmente, pelo trabalho de Miller e Stokes,
"Constituency influence in congress", publicado em 1963. Esse
texto é tido como um ponto de partida para um novo enfoque
ao tema. A concepção básica desenvolvida por Miller e Stokes
Foco e estilo da representação
era a de que a correlação entre as atitudes dos eleitores e a
Quando Edmund Burke escreveu sua famosa "Carta aos
percepção que seus representantes tinham dessas atitudes
eleitores de Bristol" (1774), combinou uma concepção de "foco"
variava, no momento das votações no Congresso, de acordo
da representação com uma concepção de "estilo" de re-
com o tipo de questão discutida. O objetivo da investigação
presentação. Quanto ao foco, a representação poderia ser local
era estabelecer a função desempenhada por esses fatores
ou nacional. Quanto ao estilo, o comportamento dos re-
(atitudes dos eleitores e percepção dos representantes) no
presentantes poderia ser livre ou imperativo (representante
comportamento de voto dos legisladores. Resumidamente, o
agindo segundo sua própria consciência — mandato livre; ou de
resultado foi o seguinte: as preferências do eleitorado são
acordo com as instruções de seus eleitores — mandato im-
importantes para os membros do Congresso em matéria de
perativo). Mas no mundo moderno, diante de um grande pro-
direitos civis, mas têm papel menor na definição das políticas de
cesso de diferenciação social e política, os "focos" da repre-
welfare e nenhuma importância de fato em temas como a
sentação são outros. Além dos interesses locais ou nacionais há
política externa. A relação de representação, dentro desse
pontos focais funcionais — como os religiosos, étnicos,
referencial, vem definida em termos daquilo que
14 15

econômicos e ideológicos — ou individuais — grandes per- eleitor: a representação política envolve um complexo e dife-
sonalidades, por exemplo. Os "estilos" do mandato político renciado jogo de influências onde estão inseridos partidos po-
também não se resumem às formas de relacionamento eleito- líticos, grupos de pressão, a burocracia estatal e forças so-
ciais que sequer são representadas no Legislativo ou no Exe- Um conceito de representação
cutivo. Ainda podemos falar em "foco" e "estilo" da repre-
sentação, mas não no sentido que Burke atribuía aos termos. Existem duas correntes a respeito do que seja a relação
Foco e estilo formam uma útil distinção para dissecar o con- de representação: a primeira encara-a como uma "relação in-
ceito de representação, examinar os papéis desenvolvidos pe- terindividual" entre representante e representado; a segunda
los componentes do sistema representativo e verificar a es- vê os representantes como um grupo (a assembléia) que re-
trutura e a função desse sistema. presenta a comunidade como um todo, isto é, uma "relação
A abordagem funcionalista explora esta fenda — múl- intergrupal". As duas teorizações, apesar de fornecerem ele-
tiplos focos e estilos de representação — como pedra de to- mentos relevantes para a compreensão do conceito de repre-
que para sua crítica à noção de representação política como sentação, não são capazes de explicar o funcionamento dos
"congruência" entre representantes e representados. O en- sistemas representativos contemporâneos. Para o enfoque
foque funcional não está preocupado em encontrar a "natu- funcionalista, o que importa é a formulação de uma teoria
reza" ou a "essência" da representação. Tampouco ocupa-se habilitada a examinar o fenômeno representativo como uma
em ver no processo um "valor em si". Analisa-o de modo a propriedade do sistema político.
perceber que a representatividade das decisões não está tão Pitkin conceitua a representação política como princi-
associada à "natureza" ou "congruência" com que são to- palmente um ordenamento público e institucionalizado, en-
madas, e sim com o modo de tomada de decisões. Portanto, volvendo muitas pessoas e grupos, operando nos esquemas
algo muito semelhante à legitimação pelo procedimento su- complexos dos ordenamentos sociais de larga escala. O que
gerida pelo sociólogo alemão Niklas Luhmann: pouco importa identifica essa representação não é a ação individual exercida
se a decisão é justa, exata ou "congruente", pois nas so- por algum participante, mas a estrutura e funcionamento do
ciedades complexas — onde aumentam os problemas caren- sistema como um todo, os modelos que emergem das múl-
tes de decisão — a "natureza da decisão" cede lugar aos "pro- tiplas atividades de muitas pessoas. Identificar os componen-
cedimentos que generalizam o reconhecimento das decisões".
tes que — "na estrutura e no funcionamento do sistema co-
Isso, transferido para o sistema representativo, significa que
mo um todo" — propiciem o estabelecimento de mecanis-
a "congruência" é substituída pelo "procedimento". São evi-
mos de representação torna-se, assim, elemento essencial do
dentes as implicações políticas e o viés conservador dessa pos-
tura, mas isto não retira da abordagem sistêmico-funcionalista modelo sistêmico.
uma razoável dose de realismo, o que será examinado nos Tentaremos sumarizar, nos próximos parágrafos, alguns
próximos parágrafos. pólos da investigação sistêmico-funcionalista da representa-
ção política. Em todos eles nota-se o esforço em superar o
referencial individualista que permeia muitos estudos sobre
o tema (um indivíduo sendo representado ou representando
outro) e o empenho em situar as instituições representativas
dentro dos padrões estruturais e dos fluxos processuais ine-
rentes aos sistemas políticos das sociedades complexas. Pri-
meiramente, examinaremos a relação entre as exigências ou
16_______________________________________________________________

demandas que alimentam e produzem os sistemas políticos {inputs


of demand) e os apoios ou sustentáculos recebidos pelos sistemas
{inputs of support), especialmente quanto à representação; depois, o
conceito de "responsividade"; finalmente, alistaremos as "funções da
representação política".
4
O modelo de "input de demanda"

Os limites da congruência
A noção de representação como "congruência", isto é,
identificação entre os desejos dos representados e as atitudes dos
representantes, já dissemos, não é capaz de responder à grande
variedade de relações representativas processadas nos sistemas
políticos modernos. Da mesma forma que os eleitores, muitas
vezes, são incapazes de exprimir seus desejos sobre questões
específicas, os representantes também podem orientar suas ações
com base em interesses totalmente alheios aos eleitores.
Conseqüentemente, o estudo da representação não pode estar
limitado às relações eleitorais ou intra-indi-viduais. A
complexidade e diferenciação das sociedades modernas exigem,
portanto, que sejam superados os padrões tradicionais de
abordagem do fenômeno representativo.
Esta preocupação em reformular a teoria da representação
compartilha da proposta da teoria dos sistemas — no-tadamente
em relação ao exame do sistema político — de forjar
instrumentos de análise mais operativos que os tradicionais. A
abordagem estrutural — normalmente vinculada a um
formalismo normativista ou a um exame simplista da "na-
18 19

tureza jurídica" das instituições políticas — possui limitações dentro do seguinte esquema: existem "demandas" ou "exi-
aqui já apontadas. gências" inerentes aos cidadãos e introduzidas no sistema po-
O direito constitucional, por si só, é reconhecidamente lítico (input of demand); processadas, recebem uma "resposta"
incapaz de esgotar a explicação das realidades políticas. Con- {output) do sistema representativo. Assim, o sistema re-
centra-se nas estruturas, nas normas, nos aspectos mais está- presentativo é explicado pela constante adequação entre in-
veis dos fenômenos que analisa. Mas a vida real e a opera- puts e outputs. Um processo de identificação entre a vontade
cionalidade prática dos sistemas políticos extravasam o figu- dos eleitores e as atitudes dos representantes, qualificado como
rino formal. Daí o socorro às categorias funcionais. "modelo elementar de input de demanda".
Na sociologia política, possivelmente sob influência das Esse modelo imagina que os interesses geradores das de-
abordagens formais do conceito de representatividade, é forte a mandas sejam claros para os eleitores (indivíduos ou grupos). A
concepção de que a relação de representação desenvolve-se eleição de representantes é o mecanismo crucial de comu-
nicação dessas preferências, que se pressupõe seja capaz de 3 — É muito duvidoso que as pessoas sejam depositá
assegurar um governo responsável (no sentido de responder às rias de demandas de policy, quer sobre a forma de orientações
ou perspectivas gerais quer sobre sistemas de crença.
demandas dos eleitores). John C. Wahlke enumera algumas 4 — Muitos cidadãos são privados das informações que
situações que desmentem a operacionalidade desse esquema e seriam necessárias sobre atores, estruturas e processos polí
demonstram o conflito entre o papel efetivamente ticos para transmitir suas eventuais demandas ou expectativas.
desempenhado pelos eleitores e o idealizado pelo "modelo". 5 — Os cidadãos que mantêm contatos com seus repre
sentantes são poucos.
São elas: 6 — Os cidadãos não são particularmente interessados
ou informados sobre as decisões de seus representantes.
1 — Só poucos cidadãos são depositários de interesses 7 — Nem são interessados em outros aspectos do fun
que correspondam claramente a "demandas políticas" ou "ex- cionamento ordinário do parlamento.
pectativas políticas", ou a preferências e desejos facilmente 8 — Relativamente poucos cidadãos têm uma clara no
convertíveis num ou noutro sentido. ção de que estão exprimindo demandas ou escolhas políticas
2 — Só poucos têm posições mediatas, coerentes e se- quando votam.
guras sobre a maioria das questões objeto de políticas públicas.
Para que o mecanismo de "input de demanda" seja acio-
nado, continua John C. Wahlke, é preciso que: (a) os partidos
políticos (pois a escolha eleitoral é feita entre os candidatos
indicados pelos partidos) possuam programas conhecidos
pelos eleitores; (b) o comportamento dos representantes seja
conforme o programa partidário; e (c) que os eleitores sejam
capazes de associar os candidatos aos programas e seus
comportamentos legislativos anteriores, baseando seu voto
nesses dados. Porém, sublinha Wahlke, "está amplamente
provado que os eleitores identificam-se com um partido por
razões mais ou menos idênticas às que os identificam a um
time de futebol". Conseqüentemente, a estrutura partidária e o
processo eleitoral reforçam a crítica do "modelo elementar de
input de demanda", incapaz de explicar ou justificar a ligação
entre as demandas dos eleitores e as respostas dos eleitos.

As teorias elitistas e a apatia das massas


As "teorias elitistas" da democracia — a respeito das
quais não cabe, nos limites deste livro, um exame aprofun-
20 21

dado — também possuem implicações, como insiste Wahl-ke, portanto, é saber em que medida os "inputs de demanda"
com o enfoque da representação política inspirado no modelo de expressos pelas elites são suficientemente representativos dos
"input de demanda". Para estas teorias, as demandas políticas interesses da maioria. Tudo o que foi dito nos parágrafos
são formuladas por pouquíssimos atores — as elites —, anteriores sobre o papel dos eleitores e as características dos
ficando num plano secundário a importância dos grandes partidos reforça as dúvidas quanto à representa-tividade das
contingentes eleitorais na articulação das policies. A questão, políticas provenientes de um processo de com-petição entre
elites.: mente estimulada pelo sistema. Além disso, as demandas das
Inegável o realismo das críticas ao modelo de "input de classes socioeconômicas dotadas de maior capacidade de agre
demanda". O processo de identificação entre eleitores e eleitos gação de interesses, organização e conflito sempre são mais
efetivamente padece das insuficiências apontadas por John C. efetivas — o que deságua em apatia dos setores circunstan
Wahlke. Igualmente realistas as observações das "teorias cialmente privados dessa capacidade. O "realismo" dessas
elitistas" da democracia: as demandas políticas são mesmo posturas repousa na hipótese inverificável de que as capaci
formuladas por um pequeno número de agentes. Porém, há dades políticas da pessoa mediana numa sociedade de mer
que se registrar que esse realismo está circunscrito ao con- cado são um dado fixo, ou, pelo menos, com pouca proba
texto de sociedades marcadas pela concentração do capital bilidade de mudar em nossa época.
nas mãos da minoria, pela desigualdade de oportunidades so-
ciais e políticas e pela redução do cidadão ao papel de simples
consumidor dos produtos políticos. Enfim, esse realismo não As policies decisions
se mostra interessado em avaliar as razões da apatia e
incapacidade dos eleitores diante das questões políticas nem Apesar disso, a maior parte das investigações sobre a
examina por que os sistemas partidários são de escassa re- representação política continua orientada para localizar os
presentatividade. mecanismos que obtenham "congruência", isto é, o acordo
O argumento da "apatia das massas" — do qual é exemplo entre os interesses e demandas dos eleitores e os atos dos le-
significativo o rol das oito situações acima enumeradas — gisladores. Do ponto de vista jurídico, perquire-se a adoção de
não verifica que um sistema político que prima pelo disfarce controles normativos (além da periodicidade das eleições)
das questões e pela ausência de responsabilidade dos sancionadores dos desvios na "congruência". Da perspectiva
representantes para com os representados desestimula a par- da sociologia política, indaga-se a respeito dos papéis, de-
ticipação popular. A apatia dos eleitores chega a ser vista como sempenhados por representantes e representados, aptos a
benéfica à estabilidade política, e, por isso, é discreta- propiciar a adequação dos desejos do público às atitudes dos
legisladores. Ambas posturas não enfrentam relevante
questão: a natureza das policies decisions legislativas. Mais:
quais as condições e causas das variações desse produto le-
gislativo básico (as policies decisions legislativas).
O termo policy permanece conceitualmente obscuro na
literatura política. Celso Lafer reconhece a dificuldade do es-
tudo do policy making, mas ressalta que "este estudo é básico,
na medida em que a função do subsitema político é guiar a
sociedade através do seu esforço organizado, de modificar a
probabilidade dos resultados pela ampliação do poder de
gestão da sociedade sobre o seu próprio destino". A policy
implica na opção entre programas, normas e políticas públi-
22 23

cas de conteúdo variável. O "modelo elementar de input de plicadas pelos próprios componentes do sistema representa-
demanda'' tenta explicar as variações nas policies outputs em tivo concebido pelo modelo de "input de demanda": exigên-
termos de congruência entre as mutações nas atitudes dos ci- cias dos representados e respostas dos representantes.
dadãos e a percepção dessas mudanças pelos representantes. É certo que elementos de outro nível — fundamental-
Dito de outro modo: as variações nas, policies outputs são ex- mente de natureza econômica — desempenham função pre-
ponderante na definição das políticas públicas. O ambiente ação político-administrativa se oriente diretamente a partir
que circunda os processos representativos, com suas variáveis das expectativas e dos interesses imediatos da população. Mas
socioeconômicas, condiciona o policy output de tal forma que nem só os "interesses da população" são ignorados na for-
revela a insuficiência das explicações estruturais (normativas) mulação das policies. Segundo Offe, até os interesses capazes
ou centradas no modelo do "input de demanda". Daí a de se apresentar organizadamente, ou aqueles efetivamente
crítica de John C. Wahlke: "os estudos sobre a relação adotados pelos partidos políticos, dada a pluralidade de pre-
ambiente-escolhas políticas subentendem que os estímulos tensões divergentes, não são implementáveis desde o processo
hipoteticamente atribuídos às demandas por determinadas de formação das publics policies. Offe vai mais longe: afirma
políticas são, na verdade, anéis automaticamente prede- que deve ser abandonada a perspectiva que pretende explicar o
terminados de uma cadeia de reações procedentes do ambiente poder segundo o esquema de utilização interessada de seus
ao policy output, e, nesta cadeia, nem as demandas nem as instrumentos (o fluxo "input de demanda" — output). Se o
expectativas de policy, nem qualquer outro tipo de policy modelo de "input de demanda" é insuficiente e impróprio para
orientation desempenham um papel significativo". Em outros descrever a representação política, qual a opção teórica
termos: nenhum dos já discutidos comportamentos e atitudes viável? Como superar as dificuldades da teoria da
dos cidadãos em matéria de policies está no nível de representação política? Se a prática das instituições repre-
assegurar seu acesso ao processo decisório. sentativas está desacreditada, como revigorá-la? Existiriam
No que se refere a esse exagero de ver as instituições re- alternativas à democracia representativa? Na sociedade de
presentativas como únicas e autênticas articuladoras da von- massas seria admissível a democracia direta? Haveria um cri-
tade política do público — modelo "input de demanda" —, a tério de legitimidade legal-racional diverso do processo de elei-
posição do cientista político alemão Claus Offe não difere da ção de representantes? Logicamente, ao se questionar o mo-
de John C. Wahlke. Para Offe, as organizações que, segundo delo elementar de "input de demanda", ao se duvidar das
um sistema constitucional democrático, deveriam preencher possibilidades de efetiva "congruência" entre eleitores e eleitos,
as funções de articular e canalizar a vontade política, ao se indagar sobre a veracidade do circuito "exigência dos
degeneraram ao ponto de transformar-se em sistemas representados-respostas dos representantes", entreabrem-se
"representativos" de filtragem, tornando impossível que a essas perguntas. Tentaremos responder algumas delas no
decorrer do trabalho. Nos parágrafos seguintes descrevere-
mos a sugestão da teoria dos sistemas de deslocar o foco
das investigações do "input de demanda" para o "input
de suporte".
25

5 tretanto, o exame do sistema político não deve se restringir aos


aspectos do government — Legislativo, Executivo e Judiciário.
Segundo Luhmann, as atividades de governo — dentre as quais
se incluem as funções representativas — abrangem apenas uma
O modelo de parte do sistema político. As policies adotadas no seio das
instituições representativas, na verdade, já foram filtradas,
"input de suporte" selecionadas e definidas em outros lugares. Partidos, grupos de
interesse, sindicatos, burocracia estatal, enfim, todas as
organizações ocupadas na pré-escolha das alternativas
apresentadas nas casas de representação desmascaram a
ingenuidade do modelo de "input de demanda". Por isso a
análise sistêmica verifica as duas facetas da realidade política: o
government e os mecanismos de pré-seleção das decisões
O ambiente dos sistemas políticos políticas (ou redução da complexidade).
Ao dizer que o sistema político possui dois aspectos,
O ponto de partida do modelo de "input de suporte" é Luhmann está negando validade ao modelo de "input de de-
de que o acesso ao processo decisório é predeterminado por uma manda' '. Por quê? Se as alternativas decisórias foram sele-
cadeia de reações advindas do ambiente que circunda os cionadas previamente — antes de apresentadas às instituições
sistemas políticos. Transfere-se o enfoque centrado nas variáveis representativas —, fica claro que aquele modelo não capta essa
estruturais — regras de organização dos partidos, legislação dimensão da realidade política. Preocupado com os circuitos
eleitoral, grau de operacionalidade da tripartição dos poderes, "eleitor-eleito", "demanda-resposta", "representan-tes-
elenco de direitos sociais e políticos assegurados na representados", o modelo "input de demanda" não percebe que
Constituição — para o exame das variáveis ambientais que as alternativas dessas relações são, muitas vezes, formuladas fora
influem na definição das políticas públicas. Ou seja, o processo dos vínculos de representação.
decisório é explicado menos pelas práticas do sistema Próxima ao conceito funcionalista de "redução da com-
representativo e mais pelas variáveis socioeconômicas ou am- plexidade" está a noção de "seletividade das instituições po-
bientais. O contexto que envolve o sistema político é com- líticas". Segundo Claus Offe, o sistema político é dotado de
posto, de um lado, pela economia, cultura, estrutura social e "regras de exclusão institucionalizadas". Determinados acon-
personalidades de uma sociedade, e, de outro, pelo sistema tecimentos são sistematicamente excluídos da apreciação das
internacional. Desse meio provêm as influências que deter- instituições políticas. Quanto à representação, significa que as
minam as decisões políticas. estruturas regentes do modelo de "input de demanda" —
Luhmann corrobora com essa tese. Para ele, o sistema normas constitucionais, ideologias políticas, procedimentos
político mantém um conjunto de trocas com seu ambiente eleitorais, técnicas de repressão — estão dispostas de maneira a
permitindo a tomada de "decisões coletivas vinculantes". En- impedir a fluência de eventos questionadores da legitimidade
do esquema "exigências-respostas". Exemplifican-
26 27

do: a garantia da propriedade privada impõe limites ao objeto nismo ade; por isso se afirma que a regra de maioria — princípio
da política estatal; assim, o raio de ação das instituições de basilar de atuação das instituições representativas — não
representativas tem sua extensão restringida por esse meca- seletivid incide sobre questões de natureza "privada" — no caso, a
propriedade. estruturas normativas, procedimentos judiciais, regras de ad-
Ora, se é verdade, como escreve Luhmann, que existe judicação. Tanto uma quanto outra ignoram aspectos fun-
uma pré-seleção política das demandas; se é correto, como damentais do sistema político-jurídico: as conseqüências so-
sugere Offe, que as estruturas políticas possuem mecanismos ciais do policy making.
de "seletividade" que subtraem eficácia de certos eventos,
então é seguro que o modelo de "input de demanda" incorra
em simplificações. Torna-se difícil examinar a representação Suporte específico e suporte difuso
política exclusivamente no âmbito das relações entre eleitores e
eleitos. O processo possui dimensões que ultrapassam o O modelo de "input de demanda" trabalha com a idéia de
circuito demanda-resposta. Isso porque — externamente à "sustento específico", isto é, o apoio recebido pelos re-
estrutura decisória da representação política — há elementos presentantes decorreria da sua capacidade de oferecer respostas
que predefinem o que pode ser considerado "demanda" legislativas ou políticas que atendessem a interesses específicos
(Luhmann) e — internamente aos mecanismos das instituições dos representados. Existiria uma contraprestação específica a
representativas — regras que facilitam o fluxo de umas e determinada exigência. Quanto maior o grau de
interrompem o de outras demandas (Offe). "contraprestações" obtido por um grupo, maior a represen-
Isso nos conduz a uma posição cautelosa quanto ao papel tatividade e "congruência" da sua relação com o representante.
das instituições representativas. Não significa que a de- Mas, se esse modelo possui defeitos metodológicos, quais as
mocracia representativa seja um sonho irrealizável, nem que as alternativas teóricas da investigação sobre a representação
críticas elitistas estejam certas quanto aos limites da re- política? Uma hipótese explorada pelas abordagens sistêmicas é
presentação. Quer dizer apenas que o enfoque tradicional da a que procura ver no processo político tanto o "sustento
representação, do processo decisório e do governo represen- específico" como o "sustento difuso" ou "apoio simbólico". O
tativo, é insuficiente. O modelo de "input de demanda" ex- "suporte específico" seria insuficiente para explicar fenômenos
plica pouco da vida política e descuida de pontos significati- políticos como: (a) a tolerância dos membros de um sistema
vos. Ocorre com a ciência política o mesmo que com a dog- político a longos períodos de frustração na realização de suas
mática jurídica: uma indiferença para com as conseqüências do exigências; (b) o sacrifício e adiamento de benefícios
processo decisório. A ciência política concentra-se nos re- conjunturais em nome de vantagens para as futuras gerações;
sultados das votações do Legislativo e do processo eleitoral ou (c) a satisfação apenas parcial das demandas; (d) a supressão de
nos "fatores" determinantes desses resultados. A dogmática benefícios antes obtidos; (e) o planejamento a longo prazo das
jurídica preocupa-se com os inputs do sistema jurídico — respostas às exigências específicas.
O sociólogo americano David Easton destaca que essas
situações não se explicam apenas por um eventual equilíbrio
entre as forças sociais que disputam os benefícios políticos. As
pessoas podem aceitar esses sacrifícios em decorrência de um
apego às instituições absolutamente desinteressado pelas
contrapartidas imediatas. Por isso Easton afirma que:
28 29

Exceto em longos períodos, o suporte (apoio) difuso é indepen- comprar com maiores ou menores benefícios como contrapartida
dente dos efeitos dos outputs cotidianos. Ele consiste numa das obrigações e responsabilidades que incidem sobre os
reserva de suporte que habilita o sistema a superar as tempes- membros. Se quisermos, os outputs, aqui, podem ser consi-
tades desencadeadas pelo desequilíbrio entre outputs e inputs of derados psíquicos ou simbólicos e, nesse sentido, podem ofe-
demand. É um tipo de suporte que o sistema não precisa recer benefícios individuais imediatos capazes de estimular
uma resposta de suporte. Os indivíduos podem ficar satisfeitos, profissionais ainda gozam do respeito e da admiração de elei-
por exemplo, com a promessa de futura grandiosidade para seus tores que seguidamente vêem frustradas suas reivindicações? O
sistemas ou gratificados ao sentirem-se partes importantes de que faz com que os parlamentos e as eleições sejam consi-
processo histórico que clama por restrições presentes em
nome de benefícios futuros para o sistema político.
derados mecanismos que conferem legitimidade às decisões
políticas? O deslocamento das investigações das "demandas" ao
Portanto, o que se destaca com a noção de "suporte di- "suporte" sugere que as respostas a essas questões talvez não
fuso" não é a satisfação instrumental ou a resposta a exigências residam nas atitudes, percepções e comportamentos dos
específicas de grupos de interesse, e sim a recompensa representantes diante das exigências dos representados, mas no
"simbólica" que o processo de constituição de representantes suporte conferido por estes àqueles. E, a respeito disso, é
incorpora. O sistema político, segundo essa perspectiva, seria pequena a contribuição dos estudos políticos, jurídicos e
sociológicos.
capaz de obter lealdade, consenso e reconhecimento através de
apoio difuso recebido de seus membros. A representação
política passa a ser interpretada de uma perspectiva dúplice:
Os componentes do suporte
de um lado, enfatizando o circuito "representantes-
representados" em busca do suporte específico; de outro, exa- Segundo Easton, um sistema político pode ser descrito de
minando um grupo de símbolos de preferência permanente e diferentes formas, dependendo do aspecto que se pretende
indeterminado — "a caixa de ressonância dos valores pre- enfatizar. É comum a caracterização do sistema político como:
valecentes" — refletido no suporte difuso. (a) um conjunto de interações que produz a alocação
Como é possível a agregação de interesses, o adiamento de autoritária de valores; (b) um meio de transformação de de-
pretensões e a composição de ressentimentos num sistema mandas em outputs; e (c) um mecanismo de processamento
político pautado pelo desequilíbrio entre exigências do pú- das energias da sociedade para atingir objetivos. No último
blico e respostas das autoridades? O que permite às institui- sentido a descrição é particularmente útil, na visão de Easton,
ções representativas, mesmo negando guarida às demandas para ressaltar a necessidade de suporte para a capacidade
populares, continuar desempenhando funções de mobilização diretiva do sistema. Em outras palavras: há uma sugestão no
do consenso? Por que deputados, senadores e políticos sentido de deslocar a análise do sistema político do "modelo de
input de demanda" para o exame do "input de suporte".
Enquanto o primeiro esquema enfatiza as exigências dos
membros para com o sistema político, o segundo destaca os
sentimentos. Demandas e suportes formam o elo entre o
sistema político e seu ambiente. Por isso o exame das de-
mandas não é suficiente para a compreensão das variáveis
políticas.
O suporte pode, então, ser entendido como um conjunto
de atitudes afetivas e sentimentais para com elementos do
30 31

sistema político. Trata-se de um input que transmite efeitos do manter um grau mínimo de coesão entre os membros do
ambiente para o sistema político. Os elementos ou objetos que sistema. Destaca a qualidade de "ser membro", "pertencer",
recebem o suporte são divididos em três categorias: "integrar" uma "comunidade política". Este sentimento gera
comunidade política, regime e autoridade. O suporte à "co- "disponibilidade para a obediência" e "empenho político" de
munidade política" é o mais comum, difuso e estável, pois visa participação, duas facetas do suporte nitidamente vinculadas
às instituições representativas. normas e estruturas do "regime", existe a necessidade de
O suporte ao "regime político" assegura estabilidade às apoio aos ocupantes dos postos criados pelas regras. No que se
normas e estruturas que permitem a conversão das demandas refere à representação política esse suporte pode ser específico,
em outputs. É o apoio às "regras do jogo", ao aparato manifestando-se pelo voto, pelas sondagens de opinião, pela
institucional do governo. Isso faz com que a eleição política, por reeleição, ou genérico, traduzindo uma disposição dos membros
exemplo, consubstancie-se num procedimento de satisfação do sistema em aceitar as autoridades como algo inevitável e
simbólica dos eleitores e não num efetivo acolhimento de conveniente. Enquanto o suporte à "comunidade política" e ao
"inputs de demanda". O suporte ao "regime político" é do "regime" permanece pouco estudado pela ciência política, o
tipo genérico. Nele enquadra-se a eleição de representantes. suporte às autoridades sempre foi objeto de investigações.
Percebe-se, então, que a representação política possui uma Contudo, o que se pretende destacar com o conceito de
dupla dimensão: de um lado, a relação substantiva entre suporte é que a democracia representativa, como sublinha
representantes e representados — o "input de demanda", a
Wahlke, parece apoiar-se menos sobre o suporte derivado da
satisfação de exigências, a "congruência" na representação; de
outro, a identificação simbólica do processo eleitoral — o mecânica satisfação dos "inputs de demanda" e mais sobre o
"input de suporte", a legitimação pelo procedimento, a suporte produzido com outros meios.
distância entre representantes e representados engendrando Enfatizando o conceito de suporte — geral ou específico
uma confiança mitológica na representação. Em linguagem — verifica-se que a representação política pode funcionar como
poética, Alfred de Grazia assim descreve o processo de geradora de disponibilidade para a obediência indepen-
representação: "uma ação teatral gerida por atores autônomos dentemente de motivos dos membros do sistema político. O
nos limites fixados pelo Estado, pelo ambiente e por mutáveis apoio à comunidade, ao regime e às autoridades tem óbvias
gostos dos espectadores. Estes atores desenvolvem um papel implicações com o sistema representativo. A simbologia que
significativo, mas este papel não tem nenhuma relação direta envolve a "representação da nação", o respeito às "regras do
com o bilhete de ingresso pelo qual os espectadores fazem jogo" e a reverência às autoridades é prova disso. Apesar da
fila". descrença que atinge os representantes e as instituições re-
O terceiro "objeto político" de suporte é a "autoridade". presentativas, a representação política continua sendo um ins-
Assim como o sistema político depende do suporte às trumento de direção e implementação de políticas públicas. A
tolerância para com as intervenções governamentais, a aceitação
de decisões que impõem novos comportamentos e a cooperação
com metas fixadas por representantes confirmam a hipótese.
Dito de outro modo: 1 — a capacidade diretiva dos sistemas
políticos depende de habilidade na execução das decisões; 2 —
a arregimentação de suporte para essas decisões exerce um
papel importante no processo; 3 — as instituições
representativas podem ser objeto desse suporte.
Em que medida o "input de suporte" pode aumentar a
capacidade diretiva do sistema? Que papel as instituições
32

representativas desempenham nesse processo? Como disse- velmente independente dos representados, pode gerar suporte
mos, o suporte pode ser difuso (geral) ou específico. O su- difuso; quando eleito segundo os parâmetros constitucionais,
porte difuso representa a prévia disponibilidade de aceitação propicia legitimação pelo procedimento. A maior parte dos
dos output do sistema político. O "mandato livre" conferido estudos sobre a representação política preocupa-se com o
aos representantes exemplifica essa situação. Autoriza-os a "input de demanda" que os representados formulam aos
decidir sem especificar antecipadamente o tipo de decisão representantes e com a qualidade das respostas implementa-
que será tomada. O suporte específico, por outro lado, refere- das, isto é, com a congruência entre representantes e repre-
se à concordância com medidas governamentais determina- sentados. Sem dúvida, um enfoque fundamental. Em termos
das. O apoio específico é conferido ao sistema político por- ideais, a "congruência" está muito próxima da democracia
que uma medida em particular é positivamente avaliada pe- política. Apesar disso, metodologicamente não é lícito igno-
los afetados, em termos de seus interesses particulares. O su- rar que nas relações de representação a noção de suporte de-
porte difuso independe do aplauso ou agrado dos cidadãos
sempenha importância tão relevante quanto a de demanda.
atingidos pela medida, o suporte específico resulta dessa apro-
E mais: a "congruência" representativa, ainda que ideal, na
vação. Por isso o suporte difuso é considerado um compo-
nente fundamental para a capacidade diretiva do sistema po- prática política é freqüentemente substituída pela disposição
lítico. imotivada para a obediência, pelo suporte difuso e pela legi-
Alguns autores distinguem legitimidade e suporte. A obe- timação pelo procedimento.
diência pode ser obtida normativamente, através da crença
na legitimidade, ou instrumentalmente, por meio do supor-
te. A representação política, em termos práticos, gera tanto
legitimidade quanto suporte. Além disso, o suporte específico
pode criar o suporte difuso — instrumental —, sem que
ocorra a legitimidade normativa. Técnicas de estímulo à par-
ticipação no processo eleitoral ou de "gestão de símbolos"
criam uma disponibilidade para a obediência autônoma da
legitimidade. Políticas pouco atrativas recebem o suporte so-
cial a partir da manipulação do sentimento de "crise econô-
mica" ou "ofensa às instituições". Estratégias dessa natureza
ilustram a diferença entre legitimidade e suporte, e demonstram
que este pode aumentar a capacidade diretiva do sistema
político. A escolha de representantes envolve, portanto, uma
legitimação pelo procedimento eleitoral e um suporte, difuso
ou específico, assentado numa motivação instrumental
diversa da legitimidade.
O representante, quando defende interesses particulares
de seus constituintes, cria suporte específico; quando razoa-
35

6 vantamento das diversas definições de representação política,


concluía que o governo representativo é aquele responsi-vo, ou
seja, sensível aos desejos populares. A potencialidade de
respostas era priorizada, deixando em segundo plano o efetivo
Representação e atendimento dos desejos dos representados. A investigação
teórica e empírica que se seguiu aos estudos de Pit-kin, em
responsividade 1967, tomou duas direções: de um lado, enfatizando a noção de
"input de suporte" — Wahlke; de outro, destacando a
importância da responsividade — Eulau. As duas frentes tentam
superar as dificuldades empíricas do conceito de Pitkin, calcado
na possibilidade e não na resposta efetiva. Apesar dos esforços,
continua incerta a definição adequada e moderna da relação de
representação. Talvez por isso, Hanna Pitkin, quase vinte anos
A representação como responsividade após a publicação de The concept of representation, tenha
escrito, no prefácio à edição espanhola, que existe a
A complexidade das sociedades hodiernas faz com que as probabilidade das instituições representativas traírem — ao
relações de representação sejam cada vez menos "con- invés de servirem à democracia e à liberdade — e excluírem —
gruentes". É difícil obter identidade das posições dos repre- ao revés de integrarem parti-cipativamente — a maioria da
sentantes com as dos eleitores. A distância entre o eleitorado e população do processo de decisão política.
seus representantes, a burocratização dos partidos políticos, a Sem responsividade não ocorre representação, dizia Pitkin.
ausência de controle dos mandatários, o surgimento de Contudo, seu conceito de responsividade era pouco claro. Qual
problemas inéditos e conjunturais, sobre os quais não se o seu objetivo? Seu conteúdo? Heinz Eulau e Paul D. Karps,
conhece a opinião dos eleitores, limitações legais ao funcio- concordando com a importância da noção, fixaram os
namento de partidos e à realização de eleições, manifestações de "componentes da responsividade". Segundo estes autores, a
democracia direta, manipulação de informações, enfim, representação política é fenômeno complexo. A congruência
inúmeros obstáculos apõem-se ao acordo entre representantes e entre representantes e representados é um dos componentes da
representados. Daí o questionamento da utilidade analítica da responsividade, mas não o único. Confinar representação e
noção de "congruência" e a crítica ao modelo de Miller e responsividade a um de seus componentes — o acordo entre
Stokes. Não se trata de afirmar que a "congruência" seja eleitores e as políticas desenvolvidas pelos eleitos — elimina a
quimérica, mas de reconhecer que a relação de representação oportunidade de compreender a "complexidade da vida política
também existe onde o acordo é parcial. real". Como explicar a representação pela congruência se
A partir dessa constatação, as análises sistêmico-fun- mesmo não respondendo aos ditames do eleitorado continua
cionalistas examinam a representação sob a luz de um novo
havendo representantes? Vislumbra-se lo-
conceito: a responsividade. Pitkin, após um exaustivo le-
36 37

go que a representação política possui ângulos diversos da Os componentes da responsividade


"congruência", e a responsividade admite dimensões distintas
da convergência eleitos-eleitores. Assim, Eulau e Karps enumeram quatro componentes da
responsividade. Combinados, estão na base de uma nova teoria tante quanto a atividade legislativa. Os representados também
da representação, segundo os autores adequada às condições de sentem-se correspondidos com os favores. Apesar do descaso que
complexidade social típicas de nossa época. essas relações clientelistas recebem dos teóricos da
O primeiro elemento é a policy responsiveness. Refere-se representação a service responsiveness está altamente incor-
ao modelo elementar de "input de demanda", preocupa-se com porada nas práticas do moderno governo representativo. Não se
as conexões entre as preferências dos eleitores e a atuação política trata de peculiaridade de sistemas políticos pouco diferenciados
dos eleitos, concentra-se na formação das políticas públicas. As ou de origem patrimonialista, mas de característica própria
teorias clássicas da representação incorporam, implicitamente, dos Estados burocratizados.
a responsividade nesse nível, isto é, como congruência. A allocation responsiveness é o terceiro componente da
Inquestionável que a policy responsiveness é componente responsividade a dar forma ao conceito de representação. Alocar
importantíssimo da relação de representação. Porém, como verbas para beneficiar redutos eleitorais redunda em res-
sublinhado, não esgota a noção de responsividade. O ponsividade. Envolve aprovação de empréstimos, atribuição de
representante pode ser responsivo mesmo contrariando os fundos, defesa de serviços públicos, incentivo a providências
impulsos iniciais de seu eleitorado e gerando congruência só administrativas, enfim, qualquer medida que envolva a
aposteriori. Ou responder a interesses diversos do grupo que o destinação de receitas em benefício dos representados.
elegeu. Além disso, a idéia do representante sobre o "melhor" A quarta e última dimensão da responsividade é a sym-
pode ser diversa da dos representados. Enfim, distintos fatores bolic responsiveness. Enquanto as demais facetas da respon-
podem complicar, ao nível teórico, a men-suração empírica do sividade abrangem transações materiais — políticas públicas,
grau de convergência das partes do processo representativo. Daí serviços e distribuição de recursos financeiros —, a responsi-
a busca de outros componentes da responsividade. vidade simbólica implica em relações psicológicas entre o apoio
O segundo elemento é a service responsiveness. Engloba conferido aos representantes e as respostas alegóricas fornecidas
os serviços não legislativos prestados pelo representante à sua aos representados. Manipulando atitudes diante do eleitorado,
clientela. Toda sorte de favores, benesses e tráfico de influência com técnicas que vão da teatralização da linguagem à
captados em benefício de indivíduos ou grupos particulares indumentária passando pelo discurso ideológico e pela hipócrita
inclui-se nessa resposta através de serviços. Inúmeros invocação de valores universais, o representante obtém apoio
representantes entendem que esse trabalho é tão impor- político e votos. Em termos distintos: o representante,
respondendo simbolicamente ao público, ganha um suporte
difuso que lhe confere liberdade de ação legislativa e uma reserva
de credibilidade a ser desfrutada no futuro. Isso demonstra,
analogamente à crítica do modelo de "input de demanda", que a
policy responsiveness não é condição sine qua non da
representação política. Quando o legislador apresenta projeto de
lei impossível de ser aprovado, lembram Eulau e Karps, muitas
vezes o faz para responder simbolicamente aos eleitores. Isso
também compõe a responsividade.
38

Portanto, a resposta aos eleitores dá-se de diferentes for-

7
mas. A responsividade preenchida numa dimensão não sig-
nifica, necessariamente, responsividade nas outras. Além dis-
so, já foi salientado que focos e estilos da representação po-
lítica em sociedades altamente diferenciadas são múltiplos.
Agir responsivamente com relação a um distrito eleitoral po-
de exprimir falta de respostas aos interesses de uma unidade
As funções da
política maior. Responder às expectativas dos empregados po-
de frustrar exigências dos empregadores. Atender aos mora-
representação política
dores de uma rua pode significar desprezo aos anseios de um
bairro. Enfim, existem diversos pontos focais para cada di-
mensão da responsividade. Tudo isso reforça a convicção de
que, teórica e empiricamente, a representação política segue
sendo um dos mais intrincados temas das ciências sociais e
jurídicas. O conceito de função
A sociedade está dividida em classes, frações de classe,
interesses divergentes, culturas distintas e outros elementos Na medida em que a complexidade social impõe ao sis-
de fragmentação. Assim, impõe-se ao sistema político um pro- tema político a institucionalização de mecanismos de transa-
cesso de transações intermediado, entre outros mecanismos, ção, pode-se afirmar, na lógica da teoria dos sistemas, que
pela representação política. A responsividade dos represen- a representação política exerce funções específicas nesse pro-
tantes não se reduz à reação automatizada às demandas dos cesso. Quais, então, as funções da representação? A resposta
representados. Há, igualmente, outras possibilidades de res- exige uma pequena digressão a respeito do conceito de fun-
postas. No processo de transação os representantes tanto rea- ção. O termo é usado por analogia: assim como o organismo
gem imperativamente como agem livremente. jPor isso é im- humano subdivide-se em partes que desempenham funções,
praticável uma teoria da representação política circunscrita os sistemas sociais possuem subsistemas que desenvolvem fun-
ao modelo do "input de demanda": ela desconsidera a ini- ções. Resumidamente, pode-se dizer que essas funções são
ciativa do representante, a responsividade em outros níveis de três ordens: manutenção da estabilidade; satisfação de de-
e o caráter simbólico da representação. Transforma-se, na mandas sociais específicas; adimplemento de necessidades la-
verdade, num paradigma que impõe obstáculos ao entendi- tentes. Equilíbrio, harmonia e consenso são os objetivos bus-
mento da representação política. cados por essas funções. A crítica feita ao funcionalismo
assenta-se nos seguintes pilares: o funcionalismo ignora os
conflitos, instabilidades e desequilíbrios; preocupa-se com a
manutenção, ignorando a mudança; explica as atividades so-
ciais a partir de seus efeitos e conseqüências, deixando de la-
do suas causas.
40 41

Não é o caso de aprofundar, aqui, a discussão desse te- que relativiza tanto uma noção unívoca quanto suas críticas.
ma. Além disso, não existe apenas um funcionalismo — o Basta reter, para os efeitos de uma resenha das análises sistê-
micas da representação, que o termo função, como aponta democráticas ocidentais quanto nos países em desenvolvimen-
Dahrendorf, deve pressupor o conflito e a mudança. A partir to. Parte do pressuposto de que a representação política po-
dessa postura será possível apontar as funções da repre- de ser de três tipos: popular (assentada nos direitos de cida-
sentação política em sociedades marcadas por características dania), de interesses (fundamentada em grupos ocupacionais)
inconfundíveis: o dinamismo da história e o dissenso. e funcional (baseada em categorias profissionais). Uma for-
Incorporando os conceitos de conflito e mudança à idéia ma predomina sobre as outras segundo o grau de desenvol-
de função torna-se mais simples compreender os motivos que vimento econômico e o perfil da estratificação social. Inde-
fizeram, no curso da história, crescer desmesuradamente as pendentemente do tipo de representação política que o siste-
funções da representação política. A preocupação com as fun- ma possua, suas funções serão três: controle central — im-
ções das instituições representativas não é recente. John Stuart plica na manutenção ordenada da disciplina do sistema; es-
Mill, em 1861, reservou um capítulo do clássico Considera- pecificação de metas — engloba a participação na definição
ções sobre o governo representativo para seu estudo, e con- de prioridades políticas; e coerência institucional — redunda
cluiu que a "função verdadeira de uma assembléia represen- em revisão, reformulação e ajuste contínuos dos limites en-
tativa é a de vigiar e controlar o governo; colocar todos os tre os subsistemas. O esquematismo das observações de Ap-
seus atos à luz da publicidade; exigir explicação e justifica- ter parte de uma concepção de função que, mesmo conside-
ção para todos os atos que pareçam contestáveis; censurá- rando a variável "mudança do sistema", está centrada nas
los se forem considerados condenáveis e, se os homens que noções de adaptação e continuidade. O conflito e a ruptura
compõem o governo abusarem de seus deveres, ou cumpri- não têm espaço na representação que desempenha aqueles
rem-nos de maneira conflitante com a vontade da nação, papéis.
retirá-los de seus cargos e nomear seus sucessores". Resta sa- Outro esforço de indicação das funções da representa-
ber que critérios definem e multiplicam essas funções atual- ção é o de Anthony Birch. Em sua perspectiva essas funções
mente. subdividem-se em gerais e específicas. As primeiras compreen-
dem o controle popular, a liderança e a manutenção do sis-
tema. Cada uma dessas funções gerais desmembra-se em ou-
A multiplicidade de funções representativas tras específicas, da seguinte maneira: controle popular englo-
ba responsividade (responsiveness), prestação de contas
Da mesma forma que o conceito de função e o próprio (ac-countability) e mudança pacífica (peaceful change);
funcionalismo possuem diversas definições, as funções da re- liderança abraça recrutamento de líderes e responsabilidade;
presentação política também são especificadas de muitas ma- manutenção do sistema combina legitimação, consentimento
neiras. David Apter, por exemplo, tenta criar um modelo ca- e alívio de pressões. Portanto, oito funções específicas.
paz de explicar a representação política tanto nas sociedades Quais as funções do controle popular? Por meio da res-
ponsividade cria-se a expectativa de que os legisladores respon-
dam aos interesses e opiniões dos eleitores. Sem dúvida, como
já foi dito, a noção de responsividade envolve alguns obstácu-
los — resposta a que interesses: de curto ou longo prazo?;
42 43

resposta efetiva ou potencial? Além disso, o controle popu- popular sobre o governo.
lar está associado à obrigação de prestação de contas dos re- Liderança, por sua vez, envolve, de um lado, o proces-
presentantes ao público e à criação de um mecanismo que so de formação, seleção e recrutamento de líderes e, de ou-
facilite a mudança pacífica de uma liderança para outra. tro, a inculcação de responsabilidade destes para com os li-
Para Birch, essas funções específicas conferem controle derados. A função de recrutamento de líderes é desempenhada
por estruturas representativas que permitam o acesso de no- midade à crença na conveniência das instituições. A repre-
vos grupos aos centros de autoridade. A irrupção de novas sentação, por outro lado, tem a função de mobilização do
lideranças, como sugere Easton, é uma forma de resposta das consenso: discursos, debates e campanhas parlamentares, em
instituições representativas às exigências do público e uma téc- diversas ocasiões, persuadem a população a aceitar políticas
nica de preenchimento dos papéis do sistema político. Mas pouco interessantes ao cidadão comum. Por fim, a represen-
liderança também exige outra função: responsabilidade. A tação exerce a função de aliviar as pressões sofridas pelo pro-
responsabilidade, temporalmente, manifesta-se no momen- cesso político. Isto é feito oferecendo-se oportunidades para
to eleitoral. É durante a eleição que o representante presta manifestações de descontentamentos e canalizando as insa-
contas ao eleitorado. Ainda temporalmente, o outro lado da tisfações para leito constitucional. Essas funções de manu-
medalha é a responsividade: enquanto a responsabilidade está tenção viabilizam a estabilidade e o suporte popular ao
condensada na eleição, a responsividade volta-se para o que sistema político.
acontece durante o cumprimento do mandato. Sintetizando: Domenico Fisichella, na introdução à coletânea por ele
as funções de liderança desempenhadas pela representação organizada e intitulada A representação política, ocupa-se em
possibilitam o surgimento de líderes responsáveis. arrolar as funções da representação numa dupla dimensão:
Finalmente, na classificação de Birch existe a função de funções fungíveis, isto é, partilhadas por outras instituições
manutenção do sistema, que se desdobra em três lances: le- que não as representativas; e funções infungíveis, ou seja, de-
gitimação, consentimento e alívio de pressões. Legitimação, sempenhadas específica e exclusivamente pela representação
nas palavras de Birch, significa "dotar o governo com um política. Entre as funções fungíveis, Fisichella aponta a par-
tipo particular de legitimidade". A preocupação resume-se ticipação política, a tomada de decisões, o recrutamento de
em atribuir à eleição a função de autorização aos governan- líderes, a comunicação entre governantes e governados, a ar-
tes: um título que justifique o desempenho dos papéis do ticulação de interesses, o controle financeiro do Executivo,
governo. Birch não distingue legitimação de legitimidade, a eleição do primeiro-ministro (nos sistemas parlamentaris-
legitimidade pelo título de legitimidade pelo exercício, tas), a iniciativa legislativa, a socialização política, a legiti-
mação, a mobilização do consenso e a satisfação de necessi-
legitimidade formal de substancial, mas sua identificação
dades simbólicas. Contudo, a nota distintiva e infugível das
entre legitimidade e manutenção do sistema induz à redução
funções representativas é o controle político.
da legiti-

A representação como instrumento


de controle político
Em que consiste a função de controle político própria
da representação? Trata-se da função estável e formalmente
institucionalizada que compreende a oposição por toda a le-
gislatura. A única função exclusiva e infungível da represen-
44

tação política democrática é aquela de controle político asse-


gurado pela presença, no organismo representativo, de uma
maioria e de uma oposição eleitas em bases competitivas, afir-
ma Fisichella. Descortinam-se, a partir daí, dois aspectos im-
portantes da noção de representação: de um lado, percebe-se
8
que o controle político confere à responsividade e à res-
ponsabilidade representativa novos patamares — não só do
Representação
representante aos representados, mas também do governo à
representação e da representação ao governo; de outro, nota-
política e direito
se que a sobrecarga de funções fungíveis provoca desequilí-
brios que colocam em risco a capacidade das instituições re-
presentativas desempenharem sua função específica.
Evidentemente, o levantamento das funções representa-
tivas aqui esboçado com base em Apter, Birch e Fisichella
está longe de esgotar o assunto. Sua virtude talvez resida em Estado e representação
demonstrar a complexidade do tema. Acrescidas das preo-
cupações da teoria dos sistemas arroladas neste livro, formam A representação política continua sendo um tema fun-
um painel ilustrativo das relações existentes entre o sistema damental para o direito constitucional e para a ciência polí-
político e as instituições representativas. tica. Não importa a coloração partidária de quem discuta o
assunto. O certo é que de Lenin a Maurras, por exemplo, ain-
da que atacando as instituições parlamentares, se reconhece
a importância do conceito de representação. A representa-
ção política democrática, isto é, aquela que resulta do livre
embate eleitoral, é critério básico de legitimação das regras
jurídicas e dos comandos políticos. O principal canal de co-
municação entre o Estado e a sociedade, entre o direito e a
política, ainda é ocupado pelas entidades de representação.
Por tudo isso, quando se assiste ao descrédito reservado às
instituições representativas ou à desmesurada apologia do
"participacionismo" (muitas vezes visto como algo excludente
da representação), pergunta-se: o que se passa com as insti-
tuições representantivas?
Não se pode aceitar passivamente a tese de que o Brasil,
pelas peculiaridades da sua estrutura social ou de sua forma-
ção econômica, não preenche os requisitos indispensáveis à
46 47

implantação de um autêntico sistema representativo. É ób- so, também nos países adiantados existe insatisfação diante
vio que se compararmos o Brasil com nações mais desenvol- das instituições representativas. Esse fato, no mínimo, rela-
vidas, encontraremos gritantes diferenças. Mas, apesar dis- tiviza o argumento da falta de "requisitos". Países que, pe-
lo menos ao nível teórico, preenchem esses "requisitos", vi- a falta de clareza na separação entre Estado e sociedade civil
vem uma "crise da representação" muito parecida com a bra- faz com que o padrão liberal de análise da representação po-
sileira. lítica — e, em certa medida, também o padrão marxista, com
De um lado, a dimensão jornalística da "crise da repre- sua análoga separação entre base econômica e superestrutu-
sentação" é insuficiente para justificar o descrédito. Os "trens ra política — depare-se com obstáculos epistemológicos de
da alegria", os "jetons", os "pianistas" e os "marajás" — difícil transposição. Tomando a separação entre Estado e so-
independentemente dos ingredientes ao mesmo tempo folcló- ciedade como ponto de partida para a análise da representa-
ricos e melancólicos que envolvem — são dados que não ex- ção, torna-se árduo admitir função representativa para insti-
plicam a crise. De outro lado, a decantada fraqueza do qua- tuições colocadas fora do aparelho estatal, identificar a ínti-
dro partidário, somada ao esfacelamento das prerrogativas ma relação existente entre a vida econômica e as regras jurí-
do Legislativo após 1964 e à notória falta de sintonia entre dicas aprovadas nas casas de representação e verificar que
representantes e representados (que atingiu seu ápice com a o direito e a política não se reduzem à ação estatal. Em pou-
votação da emenda Dante de Oliveira), também são fatos que cas palavras: a rígida separação entre Estado e sociedade im-
só iluminam alguns aspectos da crise de representação. pede que se examine vários aspectos atuais e polêmicos do
O que há, além disso, que auxilie no entendimento das conceito de representação.
críticas ao desempenho das funções representativas? Um breve O segundo ponto relevante para a diferenciação entre
esboço histórico das diferenças entre o Estado no século XIX o Estado do século passado e o atual reside no enfoque das
e no século XX talvez seja significativo para o esclarecimen- relações Estado/economia. Na visão do laissez-faire, a ativi-
to de alguns pontos do problema. dade econômica era reservada aos particulares. As regras que
O primeiro aspecto digno de destaque, especialmente no orientavam o jogo da economia eram as do mercado. Ape-
que se refere às análises teóricas, é o das relações entre o Es- sar das contradições inerentes ao princípio do laissez-faire —
tado e a sociedade. Enquanto no século XIX, na perspectiva que sempre conviveu com uma série de instituições estatais
do liberalismo clássico, havia uma nítida separação entre o que facilitavam a iniciativa privada —, a concepção de um
Estado e a sociedade civil, no século XX esta linha divisória Estado eqüidistante dos problemas econômicos prevaleceu.
deixou de ser tão nítida. Mas, atualmente, a representação Isto acabou por gerar, especificamente no âmbito da repre-
política não pode ser encarada como órgão da sociedade pe- sentação política, a noção de que é vedada, às decisões to-
rante o Estado, nem como exclusiva titular da função de pro- madas mediante a regra de maioria, a interferência na pro-
dução de normas jurídicas, nem como instituição indiferente priedade privada. Isto significa, trocando os termos, que po-
aos problemas da ordem econômica. Em termos distintos: lítica e economia — da mesma forma que Estado e socieda-
de — estão de tal maneira dissociados, que a avaliação das
funções desempenhadas pelos dispositivos de representação
torna-se impraticável. É notório o anacronismo dessa postura.
Atualmente, gostemos ou não, a presença do Estado na
ordem econômica é uma realidade irreversível. Num sistema
onde impera a dualidade de iniciativas — estatal e privada;
48

onde o Estado e a sociedade assumem crescentemente papéis a política e o direito não se reduzem à política e ao direito
intercambiáveis; e onde a regulamentação da distribuição e estatais. Isto implica no reconhecimento de que a represen-
aplicação dos recursos públicos desempenha função de equi- tação política estatal não tem nem o monopólio da represen-
líbrio econômico e social — separar as teorias do Estado das tação social, nem a exclusividade da produção normativa. Dito
teorias econômicas é coisa impensável. Mais: a intervenção de outro modo: existe uma pluralidade de pólos de produção
do Estado na economia e nas políticas sociais, como ressalta do direito e, ipso facto, de lugares de exercício das ativi-
Barcellona, modifica profundamente a relação Estado/socie- dades representativas. A presença do Estado na ordem eco-
dade e incide sobre as formas legislativas, sobre a represen- nômica, por sua vez, modifica o grau de demandas apresen-
tação política e sobre a determinação das funções do Esta- tadas às instituições representativas e o padrão de respostas,
do, agora acrescidas de novas e múltiplas exigências. inclusive normativas, do Estado. A expansão da cidadania,
O terceiro tópico significativo para a comparação do Es- como categoria inédita da vida política atual, incorpora as
tado dos séculos XIX e XX reside na chamada "expansão grandes populações ao processo político e coloca o tema da
representação no centro dos debates sobre o fundamento do
da cidadania política''. Enquanto no século passado ainda poder normativo: como tomar decisões vinculantes e legíti-
persistiam grandes limitações formais de acesso ao jogo po- mas em contextos sociais altamente complexos?
lítico, no século XX praticamente todos os cidadãos maiores Portanto, muito além da dimensão jornalística e da par-
— independentemente de critérios censitários, sexuais ou cul- cialidade de algumas análises dos limites do conceito de re-
turais — participam do processo eleitoral. A democracia de presentação política, existe um conjunto de mudanças sociais,
massa, dentre os três aspectos aqui apontados, é o único real- políticas e econômicas que, processado em ritmo acelerado,
mente novo. Nas proporções em que se manifesta atualmen- torna obsoletos os standards estruturais das abordagens mais
te, o fenômeno de expansão da cidadania política alcança o formalistas. Atada a paradigmas rigorosos de análise jurídica
status de fato inédito, o que justifica as dificuldades da equa- — geralmente calcados no modelo liberal do Estado do
ção de problemas político-jurídicos como aqueles ligados aos século XIX — a ciência do direito também não consegue re-
sistemas eleitorais, à organização partidária, ao acesso aos solver satisfatoriamente diversos enigmas da noção de repre-
meios de comunicação e, também, à representação política. sentação. Deste modo, o senso comum popular que desacre-
dita das instituições representativas é alimentado por um senso
comum teórico dos juristas, que faz uma rígida diferencia-
A crise do Estado Social ção entre direito e política, direito e economia, e se contenta
por oferecer alternativas meramente formais à problemática
O referencial até aqui traçado — ressaltando as modifi- das instituições representativas. O exemplo mais conspícuo
cações na linha divisória entre Estado e sociedade, o caráter dessa tendência é dado, sem dúvida alguma, pelo debate entre
intervencionista do Estado e a expansão da cidadania políti- parlamentarismo e presidencialismo. Alçada ao nível de uma
ca para as grandes massas — projeta inúmeras conseqüên- das principais questões institucionais, essa discussão vem
cias no desempenho da função representativa. Na medida em literalmente impregnada por um dogmatismo positivista, for-
que o Estado e a sociedade não são mais vistos como tão an- malista e inócuo, que demonstra acentuado descaso do di-
titéticos e separados, é possível, por exemplo, perceber que reito para com o fundamento material da vida social.
50 51

A crise da representação política, desse modo, ganha me- mercantilização da esfera política acabam por produzir — na
lhor elucidação se examinada a partir do contexto de uma cri- arena privilegiada das contendas sociais: o Estado — uma
se do Estado Social. A politização da esfera econômica e a crescente dificuldade para respostas às reivindicações
apresentadas pela sociedade. O aparelho estatal pode, então, 1 — A perda de centralidade do conflito entre trabalho
reagir de duas formas: ou aumenta suas receitas tributárias, e capital determinada pelo progressivo igualamento provo
gerando uma crise fiscal; ou desenvolve técnicas de dispersão cado pelas políticas redistributivas e pela deslocação de po-
dessas demandas sociais, mediante sua procedimentalização deres do processo produtivo para sedes e sobre bases diver
(trivia-lizando e neutralizando os embates sociais, sas da tradicional distinção entre propriedade capitalista e tra
transformando-os em relações jurídico-formais abstratas). balho assalariado. Além disso, amplos setores das socieda
Nas duas hipóteses, a representação política estatal sofre des de capitalismo avançado (funcionários públicos, estudan
abalos significativos. tes, donas-de-casa, aposentados etc.) só estão indiretamente
Dado o princípio no taxation without representation, as atrelados ao conflito clássico entre trabalho e capital. Isto
instituições representativas se vêem na contingência de refe- esvazia parcialmente a representatividade dos partidos polí
rendar a volúpia tributária do Estado. Isto implica numa per- ticos, normalmente estruturados para a mediação dessas re
da de legitimidade do princípio da representação. Mas, por lações econômicas.
outro lado, o caminho da "legitimação pelo procedimento", Não se pretende negar a existência ou a importância do
com a seleção e adiamento no tempo das pretensões sociais, conflito entre trabalho e capital. Mas sim chamar a atenção
não enfrenta os desafios da perseguição de padrões mais ele- para a falta de sintonia entre as fórmulas institucionais clás-
vados de justiça social. Isto também redunda, a médio prazo, sicas de intermediação desses conflitos (partidos e
numa perda de legitimidade das instituições representativas. sindicatos) e o surgimento de um novo padrão de
Tanto o aumento da capacidade de absorção de recursos pelo conflituosidade, que ultrapassa a dimensão classista para
Estado quanto a "legitimação pelo procedimento" exigem um encontrar legitimidade na defesa de interesses gerais, do
fortalecimento das instituições representativas, mas, parado- tipo da proteção das áreas verdes, combate à poluição,
xalmente, revelam os limites dessas instituições para enfren- melhoria dos serviços públicos etc. Nesses setores, as
tar situações cada vez mais complexas. Crise de representa- instituições representativas tradicionais parecem ceder seu
ção, déficit de legitimidade, ingovernabilidade e crise fiscal são,
lugar a novas formas de agregação de interesses. Ou seja: a
assim, partes de um todo: a crise do Estado Social.
um novo padrão de representatividade.
2 — A excessiva fragmentação dos interesses sociais, fru
to de um processo de diferenciação combinado com o cor
A crise da representação
porativismo típico de amplos setores sociais.
Há fatores sociais que contribuem para a "crise de re- O trabalho das instituições representativas — filosofi-
presentação", enumerá-los será útil para o aprofundamento camente, na história do pensamento liberal, um trabalho
voltado para a realização do "bem comum" —, diante de
da discussão.
uma conjuntura crescentemente diferenciada e conflitiva,
tende a desnudar-se como verdadeiro labor de
representação de interesses particulares. A própria noção de
"bem comum", vaga e ambígua, perde por completo o seu
significado numa sociedade cada vez mais fragmentada por
distintos e incompatíveis interesses setoriais.
52
53
3 — O fenômeno das agregações transitórias — típicas
de uma conflituosidade diversa daquela eminentemente eco do estamento burocrático ou pela "vontade" dos grupos pri-
nômica — com características de fluidez e provisoriedade pou vados portadores dos interesses econômicos mais poderosos.
co acomodáveis às estruturas burocráticas das instituições re A representação política — e, logicamente, o circuito Gover-
presentativas tradicionais. no-Parlamento — é de tal forma alijada deste jogo (quando
Assim, é muito comum que num protesto contra o des- dele não participa sub-repticiamente!) que até sua relevância
matamento de áreas verdes, por exemplo, transitoriamente simbólica como instrumento de legitimidade desaparece.
estejam unidos grupos políticos ou econômicos opostos. Daí 5 — A redução da política econômica à política conjun-
decorrem duas conseqüências: de um lado, essa aparente "ho- tural e de manobra monetária. A intervenção regulatória do
mogeneidade" das facções antagônicas pode provocar uma Estado no ciclo econômico deixa de ter caráter totalizante,
perda de identidade associada a um declínio da representati- expressivo de definições estratégicas de conjunto, para re-
vidade dos próprios grupos; de outro, pode abrir espaços para duzir-se cada vez mais à política conjuntural, gestão da des-
associações capazes de suprir as deficiências das instituições pesa pública e manobra monetária. Isto coloca no centro da
representativas tradicionais. ação governamental e parlamentar a relação entre inflação
Quanto ao sistema político, modificam a representação: e deflação, deflação e desemprego, inflação e emprego: são
4 — A perda de centralidade do circuito Governo- estes, de fato, os termos nos quais se move a manobra políti-
Parlamento como itinerário das decisões políticas. A "nova ca do Executivo e do Parlamento relativamente à gestão da
conflituosidade", inerente a um Estado regulador do ciclo despesa pública e social.
econômico e a uma sociedade fragmentada, é portadora de Os parlamentos modernos são cercados por grandes es-
interesses agregáveis em estruturas políticas mais ágeis e me truturas burocráticas de apoio. Centros de estudos, bibliote-
nos burocratizadas. Daí o surgimento de sistemas paralelos cas, bancos de dados, secretarias, equipamentos de informá-
de governo e de centros alternativos de decisão, muitas vezes tica e assessorias técnicas, combinados com as sugestões dos
informais e extra-estatais, com um potencial de agregação e lobbies, sindicatos, entidades científicas, universidades e qua-
representação de interesses maior do que o das instituições dros partidários, fornecem material mais que suficiente para
tradicionais. uma eficaz atuação parlamentar no domínio econômico. Ape-
A noção de "anel burocrático" pode ilustrar essa "per- sar disso, as instituições legislativas não têm sido capazes de
da de centralidade do circuito Governo-Parlamento". O cres- atuar satisfatoriamente nesse campo.
cimento do aparato administrativo dos executivos — com as Os programas partidários e a atuação parlamentar —
inequívocas ligações e dependências que se criam entre a ini- mesmo com toda essa estrutura burocrática — parecem mais
ciativa privada e a burocracia estatal — faz com que, em torno voltados para a perspectiva de médio e longo prazos a res-
dos múltiplos centros de gerenciamento das políticas públi- peito dos temas econômicos. Todavia, o que se percebe é que
cas, gravitem "anéis" que pressionam, influenciam e deter- os problemas de política econômica são crescentemente con-
minam o que deve ser "representado". Isto significa que o junturais, dinâmicos e provisórios — e deles se ocupam os
Governo — em tese a corporificação institucional da "von- executivos. Ou seja: enquanto partidos e parlamentos atuam
tade popular" — é muitas vezes conduzido pela "vontade" com vistas a importantes questões estruturais das políticas
econômicas, deixam de fornecer respostas aos problemas con-
54 55

junturais, ao dia-a-dia da vida econômica. Esse espaço, en- O recurso aos decretos-leis, à delegação legislativa, às
tão, passa a ser ocupado pelos executivos. portarias, regulamentos e instruções normativas — instrumen-
tos legais forjados no âmbito dos executivos — viabiliza os os reflexos dessa situação. As interpretações normativistas ten-
"avanços" sobre o Legislativo. Não cabe, aqui, discorrer a dem a reduzir o Estado ao ordenamento jurídico:
respeito do inconfundível viés autoritário desses "avanços". visualizam a representação política apenas sob o prisma
Basta sublinhar que as instituições representativas sofrem técnico-formal da sua composição, sua situação com
uma verdadeira capitis diminutio com essas práticas. referência à divisão dos poderes e os procedimentos de
Compete, pois, instrumentalizar o Legislativo com os elaboração legislativa. As análises marxistas vêem no Estado
meios de intervenção nas políticas econômicas de o "comitê político da burguesia": examinam a representação
conjuntura. Ao "discurso competente" dos executivos política parlamentar como sendo a forma ideal para a
(aparentemente técnico, científico, neutro e ágil), deve opor- economia capitalista. Que contribuição estas posturas
se, dentro do possível, a discussão transparente e a fornecem ao estudioso dos problemas macrojurídicos da
politização intensa de todas as questões econômicas pelas representação política atual?
casas de representação.
A gestão conjuntural da economia vai da definição de
investimentos até a fixação das políticas monetárias, Democracia representativa e ordem jurídica
salariais e de pleno emprego. Não pode, em razão disso,
ficar excluída da apreciação das instituições Há que se fazer, finalmente, uma ligação entre a crise
representativas. das instituições representativas e suas repercussões na
No caso brasileiro, este aspecto é notoriamente esfera jurídica, notadamente no que se refere à produção
perceptível. O papel do Congresso em episódios como os normativa, para que se conclua este breve painel de questões
"pacotes econômicos", a dívida externa, o controle da que envolvem a temática da representação política. Sendo
inflação e as políticas de emprego tem sido o de um ator as instituições representativas os mecanismos do sistema
sem importância, incapaz de alterar uma trama fora do político mais vinculados à produção de leis, é natural que a
seu alcance. crise da representação tenha reflexos no ordenamento
Até mesmo no que se refere ao planejamento jurídico. Portanto, o contexto histórico de modificações do
econômico e à elaboração da peça orçamentária (ambos Estado na passagem do século XIX para os dias de hoje —
seguidamente esvaziados por alterações conjunturais do exemplificativo das transformações que criaram esse
diapasão entre instituições políticas e sistema social —
tipo "desvalorizações monetárias" e necessidades de
continua sendo válido para o exame das relações entre
"caixa" do Estado), a função das instituições
representação política e ordenamento jurídico. A
representativas tem sido apenas ho-mologatória.
interpenetração entre Estado e sociedade, a presença do
Este conjunto de fatores sociopolíticos extremamente Estado na economia e a expansão da cidadania política, da
vinculados é revelador da incapacidade do modelo tradicio- mesma forma que provocam alterações no padrão
nal de representação social. Existe um gap entre o sistema tradicional de representação política, são fenômenos que
social e o sistema político, e o direito constitucional não contribuem para a descrença nos sistemas legislativos.
está apto para elaborar um esquema interpretativo que A noção moderna de norma jurídica envolve a idéia de
explique direito posto pelo Estado. Disso defluem dois postulados:
de que o Estado monopoliza a produção de leis e o
Parlamento
56 57

detém a exclusividade da representação. Há indícios bastan- lidade, com formas paralelas de legalidade que contestam es-
te significativos de que os dois princípios concorrem, na atua- ses monopólios. O processo social de fragmentação de inte-
resses, a corporativização da sociedade e o fenômeno das agre- a sedimentação da democracia de massas começa a exigir das
gações transitórias, por exemplo, abrem espaços para formas instituições políticas e do ordenamento jurídico concepções
mais flexíveis, informais, específicas e passageiras de legisla- mais flexíveis de representação e de norma. A chave do libe-
ção. Contratos coletivos, pactos setoriais, acordos interna- ralismo jurídico — a racionalidade formal — esgotou suas
cionais etc, são sinais de um novo padrão de legalidade, que potencialidades. O recurso à racionalidade material — atra-
rompe com o monopólio estatal da produção normativa. De vés dos mecanismos do Welfare State — também dá sinais
outra parte, o sistema de consultas, durante o processo legis- inequívocos de exaurimento: disso dão provas os países avan-
lativo, a sindicatos e associações empresariais, o poder de veto çados, com cortes brutais nas verbas dos programas sociais.
de entidades eclesiásticas e corporações de profissionais libe- Desses impasses e transformações deverá aflorar a nova le-
rais, o poder econômico, a livre imprensa e os instrumentos galidade.
de democracia direta — exemplificativamente — apresentam- A representação política parlamentar precisa adaptar-
se como formas alternativas de representação política. se aos novos mecanismos de obtenção do consenso e de jus-
A teoria jurídica considera o princípio da generalidade tificação de obediência. Conciliar os imperativos de gover-
das normas uma conquista do Estado de direito. Essas re- nabilidade com as expectativas de participação política am-
gras gerais, por sua vez, pressupõem a existência de uma sé- pla; combinar eficácia com legitimidade; compatibilizar ra-
rie de eventos que possuem certos aspectos em comum. Po- cionalidade formal e material. Sem dúvida, tarefa dificílima.
rém, com as transformações no papel do Estado, as decisões Mas válida, se atentarmos para o fato, historicamente com-
legislativas têm assumido uma feição, como já foi dito, pu- provável, de que onde fenecem as instituições representati-
ramente conjuntural. As instituições representativas, apare- vas vicejam os autoritarismos.
lhadas para o processo legislativo de aprovação de "regras
gerais", típicas de "situações normais" (isto é, rotinizadas),
precisam se conscientizar de que os atos de governo são cada
vez mais determinados por "situações anormais" (ou seja,
inéditas). É para a produção dessa legislação conjuntural que
as instituições parlamentares devem encontrar fórmulas de
efetiva atuação representativa.
A lógica das ações coletivas e a racionalidade do Esta-
do Social transbordam dos figurinos da legitimidade formal.
Obviamente, os esquemas do positivismo jurídico e a obser-
vância das "regras do jogo" continuam sendo elementos in-
dispensáveis à vida democrática. Mas, paralelamente a isso,
59

9 as possibilidades de ação humana. A lei é um tipo de es-


trutura.
Função: relações entre papéis e estruturas que se destinam a
alimentar as necessidades elementares do sistema, tais como:
Vocabulário crítico manutenção, integração, realização de objetivos e
adaptação.
Input: acontecimentos externos ao sistema que o alteram ou
modificam. Para o sistema político, os inputs mais impor-
tantes são as demandas (exigências) e os apoios (suportes).
Legitimação pelo procedimento: procedimentos são sistemas de
ação que fazem com que os endereçados aprendam a aceitar
decisões antes que ocorram. A legitimidade da ordem
jurídica, ao invés de fruto de valores supremos, passa a ser
Complexidade social: conjunto aberto e infinito de possibili- reconhecida apenas como o procedimento capaz de
dades de ação humana. Para alguns autores, dentre os quais produzir decisões.
Luhmann, a redução da complexidade social implica na Output: os inputs entram nos sistemas e geram conseqüências:
seleção de ações possíveis. Essa "redução" conferiria os outputs. Trata-se de um tipo de resposta, efetiva ou
estabilidade ao sistema e poderia, inclusive, redundar em simbólica, produzida pelo sistema político.
limitações aos instrumentos da democracia política. Daí a Processo: seqüência de eventos relacionados por causalidade
natureza conservadora desse enfoque. ou afinidade, mas que conferem organização aos mo-
Diferenciação: termo usado nas teorias sistêmico-funcionalis-tas vimentos do sistema.
da mudança social. Significa um aumento na especialização Seletividade das instituições: a estrutura interna do sistema
das partes da sociedade, o que resulta em maior he- político — burocracia estatal, suas rotinas e formalismos —
terogeneidade social. A atribuição das atividades políticas a possuiria mecanismos institucionalizados de exclusão de
um grupo reduzido — os representantes do povo — seria fruto acontecimentos contrários aos interesses capitalistas.
desse processo de diferenciação. Há quem entenda que a vida Sistema: um sistema exige três condições: estrutura, função e
política atual — ao fortalecer a democracia participativa — processo. Sistema é um todo delimitado por fronteiras com
desmente e subverte essa especialização. seu ambiente circundante, mas inserido num circuito de
Dogmática jurídica: enfoque do direito que toma como ponto entrada e saída de sinais, estímulos e informações. O
de partida inquestionável a ordem legal vigente, ou a sistema político é o conjunto de interações pelos quais os
"estrutura" jurídica. valores são repartidos pela sociedade.
Estrutura: elementos relativamente estáveis de um sistema, que
servem de referência para sua análise, pois delimitam
61

10 lista Italiano, discute, entre outros temas, as estruturas e


funções do direito.
EASTON, David. Categorias para a análise de sistemas em po
lítica. In:______, org. Modalidades de análise política. Rio
Bibliografia comentada de Janeiro, Zahar, 1970. Resumo dos principais conceitos
funcionalistas relacionados ao sistema político.
FARIA, José Eduardo. Eficácia jurídica e violência simbólica;
o direito como instrumento de transformação social. São
Paulo, Edusp, 1988. Enfoque crítico e moderno do Estado e
do direito nas sociedades capitalistas.
FERRAZ JR., Tércio Sampaio. Poder representativo e comu-
nicação. Filosofia Política, Porto Alegre, L&PM, 3, 1986.
Reflexão sobre a representação política com base na obra de
APTER, David. Notas sobre una teoria de la representación Niklas Luhmann.
no democrática. In:_______Estudio de la modernización. FISICHELLA, Domenico et alii. La rappresentanza política.
Buenos Aires, Amorrortu, 1970. Cientista político Milano, Giuffrè, 1983. Além da interessante introdução de
sistêmico-funcionalista. Tenta estabelecer relação entre o Fisichella — "Sobre o conceito de representação política"
desenvolvimento econômico e as formas de representação —, esta série de ensaios divide-se em duas partes. Na
política. primeira, reúne textos clássicos sobre a representação:
BARCELLONA, Pietro & CANTARO, Antônio. La sinistra e lo Hobbes, Rousseau, Burke, Sieyès, Constant, Hegel, Mill,
stato sociale. Roma, Riuniti, 1984. Análise da crise da re- Bagehot e outros. Na segunda, textos atuais: Kelsen, Pit-kin,
presentação política como aspecto particular da crise do Weissberg e textos como os de John C. Wahlke, "Demanda e
Estado Social. Crítica às abordagens sistêmicas, especial- suporte", e Heinz Eulau e Paul Karps, "Os componentes da
mente a Niklas Luhmann. responsividade".
BIRCH, Anthony. Representation. London, Macmillan, 1972. KINZO, Maria D'Alva Gil. Representação política e sistema
Texto introdutório, sintético e didático. Bom apanhado do eleitoral no Brasil. São Paulo, Símbolo, 1980. Examina os
desenvolvimento histórico do conceito de representação e diversos entendimentos do conceito de representação
seus problemas atuais. política.
BOBBIO, Norberto. Contribución a la teoria del derecho. Valentia, LAMOUNIER, Bolívar. Representação política: a importância de
Fernando Torres, 1980. Mestre italiano com diversos certos formalismos. In:______; WEFFORT, Francisco C; BE-
trabalhos traduzidos para o português, todos na área NEVIDES, Maria Victória, orgs. Direito, cidadania e partici-
política. Sua outra especialidade, o direito, encontra boa pação. São Paulo, T. A. Queiroz, 1981. Sugere mudanças
síntese nessa obra. Positivista vinculado ao Partido Socia- institucionais que adensem as formas de participação popular e
a maior inteligibilidade dos processos de representação.
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LUHMANN, Niklas. Legitimação pelo procedimento. Brasília,


UnB, 1980. Investigação sobre a legitimidade das estrutu-
ras jurídicas — judiciárias, legislativas e administrati-
vas —, tomando como ponto de partida o conceito de pro-
cedimento.
MILLER, Warrem E. & STOKES, Donald E. Constituency in-
fluence in Congress. American Political Science Review,
Baltimore, 57, 1963. Considerado um marco inicial da re-
novação dos estudos norte-americanos sobre a represen-
tação política. Discute a noção de congruência.
OFFE, Claus. Problemas estruturais do Estado capitalista.
Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1984. Conjunto de tex-
tos que discute os problemas do sistema político do pris-
ma marxista. Estabelece um debate importante a respeito
das posições de Luhmann.
PITKIN, Hanna. El concepto de representación. Madrid, Cen-
tro de Estudios Constitucionales, 1985. Obra clássica so-
bre o tema. Exame rico em referências históricas, filosó-
ficas e bibliográficas. Um dos primeiros textos a desen-
volver o conceito de responsividade.

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