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MÓDULO 3 – Estrutura e Organização do Estado Brasileiro

3. Divisão Espacial do Poder.

Divisão espacial do Poder tem o significado de informar como está organizado


territorialmente o estado Brasileiro, ou seja, como que o Poder está dividido
territorialmente, quais são as realidades políticas territoriais gerais, regionais e locais.

3.1 Tipos ou formas de Estado:

A forma de Estado aponta a maneira como o poder encontra-se distribuído dentro do


território do Estado. Temos duas formas principais de tipos de Estado, o unitário e o
federal.

No Estado unitário há um poder central que é o núcleo e a cúpula do poder, o qual é


exercido sobre todo o território nacional.

O Estado federal, ao contrário, conjugam-se vários centros de poder políticos autônomos,


de maneira que há um poder central, exercido sobre todo o território nacional e também
poderes regionais, exercidos ao mesmo tempo e sobre base territorial menor que o poder
central.

Recentemente tem-se falado em Estado Regional, que seria menos centralizador que o
Estado unitário e não tão descentralizado quanto o Estado federal.

De acordo com o artigo 1º da Constituição Federal o Brasil é um Estado Federal, cuja


organização político-administrativa compreende a União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição, de acordo com o artigo 18
desta.

Assim, neste capítulo, passaremos ao estudo da organização federativa brasileira, que


compreende, além dos entes que a compõe, as vedações impostas a estes, a intervenção
federal e estadual. As disposições que tratam da administração pública serão vistos em
capítulo próprio, por comportarem estudo específico.

3.2 Vedações Constitucionais

Estando o Estado Brasileiro organizado sob a forma de federação, o que implica dizer que
todos os entes que a compõem são autônomos, não pode existir uma primazia excessiva
de um sobre o outro, sob pena de se descaracterizar a forma de estado federal,
transformando-o em estado unitário.

Assim, o artigo 19 da Constituição estabelece algumas limitações ou vedações aos entes


que compõem a federação, quais sejam:
a) laicidade do Estado:

Dispõe o inciso I do artigo 19 que é vedado estabelecer cultos religiosos ou igrejas,


subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus
representantes, relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a
colaboração de interesse público.

Perceba-se que o texto constitucional não estabeleceu religião oficial para o Brasil, ao
mesmo tempo em que assegurou a liberdade religiosa, de maneira que o Estado Brasileiro
não pode privilegiar nenhuma religião ou culto e nem prejudica-lo, o que não significa
que não possa, no interesse coletivo, apoiar ações e colaborar com elas, quando isso for
útil à sociedade.

b) credibilidade de documentos públicos:

Dispõe o inciso II que é vedado recusar fé aos documentos públicos, ou seja, os


documentos produzidos pelos entes que compõem a federação valem em relação aos
demais, não podendo ser recusado pelos outros. Assim, por exemplo, uma certidão
expedida pelo órgão municipal não pode ser recusada pelo órgão estadual ou federal,
formal e materialmente.

c) igualdade entre brasileiros:

Não obstante sejamos uma federação, cujas regiões sejam bastante diferentes, o cidadão
que nasceu em um Estado do Sul é tão brasileiro quanto o que nasceu em um Estado do
Norte. Sendo assim, inadmissível que um Estado ou a União, ou mesmo um Município,
trate de maneira diferente um brasileiro por causa de pertencer a este ou aquele Estado ou
Município. Prevalece a nacionalidade.

3.3 União

A União é uma ordem central com função Interna e Internacional (art. 21, I a IV). Não
devemos confundir a União com a República Federativa do Brasil.

A União não corresponde ao ajuntamento do todo, mas é mais um dos entes políticos que
compõem a República Federativa do Brasil, esta sim, formada, como afirma o artigo 18
da Constituição Federal pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

De todos os entes que formam a federação brasileira, a União é a mais abrangente, pois
tem seu território de atuação igual ao território nacional. Suas competências também
abrangem todos que se encontram sobre o território nacional.

Por determinação constitucional, a União passou a representar a própria República


Federativa do Brasil na ordem internacional. Assim, os tratados de que a Federação
participa são assinados pela União.

A Capital Federal é Brasília, centro político e administrativo da União, local onde está
sediada e onde se instalam o centro de poder político e administrativo.
Perceba que a sede do Poder Executivo Federal (Palácio do Planalto), do Poder
Legislativo (Congresso Nacional) e Judiciário (Supremo Tribunal federal), localiza-se em
Brasília, Capital Federal e do Estado Brasileiro, não obstante, também seja sede do
Governo do Distrito Federal.

Brasília não é município, é apenas uma cidade administrativa. Não tem prefeito e nem
Poder Legislativo, assim como nenhuma cidade do Distrito Federal, como veremos
adiante, é município.

3.3.1 Bens da União: art. 20 da CF/88

Como pessoa jurídica de Direito Público, a União possui bens, ou seja, é titular de direitos
patrimoniais, como qualquer outra pessoa jurídica ou física.

A Constituição Federal, no artigo 20, arrola os bens que pertencem à União, da seguinte
forma:

“Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das


fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e
à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu


domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as


praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as
que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao
serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26,
II;

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica


exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;


X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e


aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União,
participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de
recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros
recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar
territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por
essa exploração.

§ 2º - A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo


das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada
fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e
utilização serão reguladas em lei.”

- Terras devolutas: historicamente, a origem da terra é pública, pois a colônia pertencia


a Portugal, e, portanto, à Coroa. O Estado foi, então, aos poucos, entregando parcela
dessas terras aos particulares, e, após a República, aos Estados e esses aos municípios.
De fato, toda terra que não possuir o domínio atribuído ao particular e nem se identificar
especificamente a um ente público é chamada de terra devoluta, que como regra geral,
pertence aos Estados (art. 26, IV da CF/88), salvo aquelas pertencentes à União, que
compreende, de acordo com o artigo 20, II da Carta Federal, aquelas indispensáveis à
defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de
comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei.

- Mar territorial: compreende uma faixa de doze milhas marítima de largura, medidas a
partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada nas cartas
náuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil (art. 1º da Lei nº 8.617/93).

- Terrenos de marinha: estão definidos nos artigos 2º do Decreto-lei nº 9.760/46 como


sendo os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até
onde se faça sentir a influência das marés, os que contornam as ilhas situadas em zona
onde se faça sentir a influência das marés, em uma profundidade de 33 (trinta e três)
metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-
médio de 1831.

- Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios: o artigo 231 da CF/88 descreve como
sendo as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter
permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à
preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua
reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. Tem os índios sobre
tais parcelas de terra a posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas
do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.
3.3.2 Distribuição de Competências – Predominância dos Interesses

A distribuição de competências é uma técnica utilizada especialmente nos estados


federados, a fim de definir o que compete a cada ente componente da federação fazer e
sobre o que legislar.

No Estado Federal, como visto anteriormente, cada ente político que o compõe tem a sua
autonomia para poder organizar os seus serviços e produzir suas leis. Se não houvesse
uma distribuição de competências entre os entes, realizada pela Constituição, cada ente
poderia organizar os serviços que desejasse, da forma como bem quisesse e também
produzir leis sobre quaisquer assuntos. Isso seria um caos!

Para evitar essa confusão, promove-se a distribuição de competências, o que significa


dizer que a Constituição Federal definiu quais os serviços públicos que compete a cada
ente da federação, sobre quais temas pode legislar e como cada um vai organizar os seus
serviços. Veja, autonomia, não soberania, é liberdade de atuar dentro do núcleo de
competências.

A técnica utilizada pela Constituição foi de definir o que compete a cada ente em face da
preponderância dos interesses, o que está relacionado diretamente ao território de atuação
do ente político.

União – Geral

Estados: Regional

Municípios: Local

Distrito Federal: Regional e Local

Competência Material: competência para estruturação de serviços públicos e


administrativos;

- Exclusiva (art. 21), aplicável somente à União, e comum (art. 23) aplicável à União,
Estados, Distrito federal e municípios;

- Competência Legislativa: para produção de leis que disciplinam condutas gerais.

Privativa (art. 22) – aplicável somente à União, porém, pode ser delegada por lei
complementar em pontos específicos aos estados) e, Concorrente (art. 24), aplicável à
União, estados e Distrito Federal. Neste caso da competência concorrente, devem ser
observados os §§ 1º a 4º do artigo 24, que diz:

“§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União


limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui


a competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ “4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a


eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”

3.3.2.1 Regiões Administrativas – Lei Complementar (art. 43)

As Regiões Administrativas não são entes políticos, com autonomia, mas apenas uma
divisão administrativa da União para melhor gestão social, econômica e de
desenvolvimento.

3.4 Estados – entes federados

Autonomia = tríplice capacidade;

- Auto-organização e normatização própria (art. 25, “caput” - Princípios);

- Autogoverno (Legislativo, Executivo e Judiciário; povo elege seus membros);

- Autoadministração (competências legislativas e administrativas próprias).

3.4.1 Formação dos Estados (art. 18, § 3º)

Requisitos:

 Plebiscito – população interessada é condição prévia;


 Propositura do Projeto de Lei Complementar – Congresso, qualquer das casas;
 Audiência das Assembleias Legislativas – não é vinculativo;
 Aprovação do Congresso Nacional – maioria absoluta;

Modo de Formação:

 Incorporação entre si;


 Subdivisão;
 Desmembramento para anexarem-se a outros ou formar novo estado.

3.4.2 Bens dos Estados Membros (art. 26)

I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas,


neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

3.4.3 Competências

Material/Administrativa: comum (art. 23) ou residual (art. 25, § 1º);

Legislativa: Residual (art. 25, §1º), Delegada (art. 22), Concorrente (art. 24), Tributária
(art. 155);

Exploração de Serviços de Gás canalizado: diretamente ou concessão (art. 25, § 2º),


porém as jazidas são monopólio da União (art. 177).

3.4.3.1 Regiões Metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (art. 25, § 3º)

São divisões administrativas dos Estados, que para serem criadas exigem:

 Lei Complementar;
 Municípios Limítrofes;
 Não tem personalidade;
 Espécies:

a) Região Metropolitana – conjunto de municípios limítrofes, com continuidade urbana,


reunidos em torno de um município pólo (Região Metropolitana de Campinas, São Paulo,
Baixada Santista);

b) Microrregião – constituída por municípios limítrofes, sem continuidade urbana, mas


com problemas comuns e homogeneidade (existem 64 no Estado de São Paulo).

c) Aglomerações urbanas: áreas urbanas de municípios limítrofes, sem um polo e com


grande densidade urbana (Jundiaí, Piracicaba).

3.5 Municípios – entes federados

Tem autonomia = tríplice capacidade

a) Auto-organização e normatização própria (art. 29, “caput” – Lei Orgânica, votada em


dois turnos, interstício de 10 dias e quórum de 2/3, e deve obedecer a Princípios da CF e
CE);
b) Autogoverno (Legislativo e Executivo próprios; povo elege seus membros);

c) Autoadministração (competências legislativas e administrativas).

3.5.1 Formação dos Municípios (art. 18, § 4º)

Requisitos:

 Lei Complementar Federal: estabelece prazo para criação, incorporação, fusão e


desmembramento de municípios;
 Estudo de viabilidade municipal: deverá ser publicado através de lei federal;
 Plebiscito: consulta prévia às populações dos Municípios envolvidos;
 Lei estadual: cria o município

3.5.2 Competências Municipais:

- Materiais:

a) Comum (art.23);

b) Privativa: art. 30, III a IX;

- Legislativa:

a) Interesse local: art.30, I;

b) Suplementar: art.30, II;

c) Tributária: art. 156;

d) Plano Diretor: define a política urbana do Município - art. 182 (obrigatório para
municípios com mais de 20.000 habitantes);

3.6 Distrito Federal – art. 32

Não pode se dividir em municípios, sendo regido por lei orgânica, votada em dois turnos,
interstício de 10 dias e quórum de 2/3.

Tem as mesmas competências dos Estados e Municípios e sua autonomia é parcialmente


tutelada pela União.

O Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, Polícia e corpo de bombeiros


mantidos pela União (arts. 21, XIII e XIV e art. 22 XVII), por meio do Fundo de Serviços
Públicos.
Possui Câmara Legislativa composta por Deputados Distritais.

3.7 Territórios

Não são entes federados, são autarquias territoriais que integram a União. No momento
não existe nenhum território criado, pois, aqueles que existiam à época da CF/88, foram
extintos e transformados em Estados, exceto Fernando de Noronha, que foi integrado ao
território do estado de Pernambuco.

Formação

 Lei Complementar;
 Plebiscito pela população diretamente interessada;

Organiza-se por lei federal, podendo dividir-se em Municípios. O governador é nomeado


pelo Presidente (art. 84, XIV), tem o controle das contas realizado pelo Congresso
Nacional e o Tribunal de Contas da União.

Organização do Judiciário, Ministério Público e Defensores pela União, quando mais de


cem mil habitantes, com órgãos de 1ª e 2ª instância.

O Poder Legislativo, se existir, será disciplinado por Lei Federal, que disporá sobre as
eleições para a Câmara Territorial e sua competência.

3.8 Intervenção

Autonomia é a existência de governo próprio e posse de competência exclusiva


(competência para agir dentro de um círculo preestabelecido).

Natureza: a intervenção é ato político, contrapõe-se a autonomia. É medida excepcional


e temporária que somente ocorrerá nos casos taxativamente elencados na Constituição.

3.8.1 Intervenção Federal nos Estados e no Distrito Federal

Pressupostos Materiais: (situações em que se autoriza a intervenção)

a) Defesa do Estado: 34, I e II;

b) Defesa do Princípio Federativo: 34, II, III e IV;

c) Defesa das Finanças estaduais: 34, V;


d) Defesa da Ordem Constitucional: 34, VI e VII;

Pressupostos Formais: (limites, requisitos e modo)

Efetiva-se por Decreto do Presidente da República, que especificará prazo, amplitude e


condições de execução e nomeará interventor. A natureza dos atos do interventor poderá
ser federal ou estadual e tem ele responsabilidade civil por seus atos assim como responde
o ente político interventor e o que sofre a intervenção.

Pode ser de iniciativa:

a: espontânea: para defesa da unidade nacional, ordem pública e finanças públicas


(discricionária);

b: provocada, por solicitação dos poderes executivo e legislativo locais ou requisição,


quando for coação contra o Poder Judiciário (STF), para cumprimento de ordem ou
decisão judicial (STF, STE e STJ), para execução de lei federal (STF) – ação de execução,
e ADIN interventiva - STF (vinculante);

Controle Político e Jurisdicional:

a) O decreto deve ser remetido em 24 horas ao Congresso Nacional, que será, inclusive,
convocado extraordinariamente (não haverá apreciação do Congresso quando se tratar de
representação do PGR);

b) Aprova ou suspende – 49, IV – através de Decreto Legislativo.

c) O Poder Judiciário não pode apreciar o ato quanto ao mérito, apenas se este não cumprir
os requisitos constitucionais.

3.8.2 Intervenção Estadual e Federal nos Municípios de Território: (art. 35)

Poderá ocorrer nos seguintes casos (pressupostos materiais):

I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida
fundada;

II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e
desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;

IV - o Tribunal de Justiça der provimento à representação para assegurar a observância


de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de
ordem ou de decisão judicial.
3.8.3 Questões gerais

Dívida Fundada: compromisso de investimento (obras e serviços públicos) ou despesas


para recompor o desequilíbrio orçamentário cujo prazo exceda há 12 meses (Lei nº
4.320/67, art. 98).

Precatórios: para a intervenção exige-se atuação dolosa e deliberada de preterir.


Conjugação dos princípios constitucionais da continuação do serviço público,
proporcionalidade e relação de precedência. IF 2772/SP.