Os novíssimos desafios do Tratado de Lisboa » Política Externa 19/08/17 14)41

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Os novíssimos desafios do Tratado de Lisboa EDIÇÃO ATUAL - VOL. 24 Nº 1 E 2

por Guilherme Oliveira Martins em 10/06/2010 jul/dez - 2015

O Acordo de Viena sobre o
projeto nuclear iraniano
0 comentários Curtir 0 evitou as consequências
trágicas da hipótese de o
Tweetar
Irã, país inserido na região
mais tensa do mundo, obter
A crise econômica na Europa, que se desenrolava quando este artigo foi redigido, armamento nuclear.
representa um novo e dramático desafio para o projeto da União Europeia e,
especificamente, para os efeitos do Tratado de Lisboa, que deu à União Europeia ADQUIRA ESTA EDIÇÃO

instituições e métodos de trabalho para que esta pudesse se sair bem dos problemas da
veja as edições anteriores da revista
globalização da economia. O Tratado clarifi cou e tirou o tom dramático do prematuro e
indevido debate constitucional, que foi o principal assunto político dos europeus nos assine o acervo Política Externa

últimos anos da primeira década do século. O Tratado abre novas possibilidades para a
governança econômica da UE. A coordenação de políticas econômicas nacionais está
sendo testada nos difíceis eventos deste primeiro semestre de 2010.
ÍNDICES REMISSIVOS

Índice de Autores - a partir do vol. 21 n.3

The economic crisis in Europe this year represents a new and dramatic challenge to the
project of the European Union and specifically to the effects of the Treaty of Lisbon, which Índice de Autores - vol. 01 n.1 ao vol. 21 n.2 (PDF)

provided the EU with institutions and working methods to tackle with the problems of Índice de Assuntos - vol. 01 n.1 ao vol. 21 n.2 (PDF)
globalization. The Treaty clarified and dedramatized the premature and unfit Índice Onomástico - vol. 01 n.1 ao vol. 21 n.2 (PDF)
constitutional debate that was the main political issues for the Europeans during the late
Índice Geográfico - vol. 01 n.1 ao vol. 21 n.2 (PDF)
years of the first decade of this century. The Treaty opens new possibilities for the
“economic governance of the UE”, the coordination national economic policies that is
being tested during the difficult events of the first semester of 2010. The EU and the
Treaty of Lisbon will show they are able to answer to these challenges and will do so MAIS POLÍTICA EXTERNA
acting in two concomitant scenarios: the economic and the politic.
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A questão europeia tem a ver com a procura de um equilíbrio de poderes e de uma

legitimidade política que permitam superar os egoísmos nacionais, sem esquecer as
Seguir 219
diferenças, e encontrando uma defesa adequada dos interesses e valores comuns numa
perspectiva aberta e universalista. Ortega y Gasset falou, por isso, da «superação
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europeia» como um caminho de maturidade política, social, econômica e cultural a partir
da lição dos terríveis anos da guerra e da barbárie. E esse caminho, para Ortega, deveria
preservar a pluralidade atual. Ao procurar-se uma saída para o «impasse europeu»
pretende-se, no fundo, não buscar soluções acabadas, mas instituições estáveis que
forneçam a coesão social, a cidadania ativa e uma cultura de paz.
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decisão comum de ultrapassar o impasse em que as instituições comunitárias europeias acontecimentos da Política Externa em sua
se encontraram depois do bloqueamento do processo relativo às ratificações pelos caixa postal. Cadastre-se gratuitamente.
Estados-membros do Tratado Constitucional saído da Conferência Intergovernamental
(CIG), que foi precedida pela Convenção para o Futuro da Europa, na sequência do SEU E-MAIL ASSINAR
mandato do Conselho Europeu de Laeken (2001). Esse bloqueamento consumado pela
vitória do não nos referendos francês e holandês (maio e junho de 2005) veio criar uma

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grave situação de impasse na União Europeia, tanto mais evidente quanto é certo que,
com o alargamento a 27 membros, se tornou gritante a desadequação entre a estrutura
de decisão herdada da pequena Europa dos anos 50 e as atuais necessidades, do pós-
Guerra Fria e de uma economia globalizada. Mesmo assim, apesar da assinatura formal
do Tratado Reformador Europeu em Lisboa, a 13 de Dezembro de 2007, não terminou
então a atribulada saga que conduziria à sua entrada em vigor, após as necessárias
ratificações de todos os Estados-membros. A vitória do não no referendo irlandês, a 12 de
Junho de 2008, viria a adiar, mais uma vez, a efetivação do Tratado de Lisboa. No entanto,
o novo referendo realizado na Irlanda, a 2 de Outubro de 2009, permitiu desbloquear a
situação, através de um compromisso adotado no Conselho Europeu de Outubro de 2008
que permitiu retornar à consagração de um comissário por Estado-membro a partir da
entrada em vigor do novo Tratado de Lisboa, que teve lugar a 1 de Dezembro de 2009.

Para garantir que a União Europeia possa ter voz ativa na cena internacional — como potência
cívica e fator de equilíbrio e de paz, bem como para equilibrar a sua influência e peso
econômicos com a capacidade política — tornou-se indispensável criar um sistema de
instituições que permitisse, a um tempo, representar os cidadãos e os Estados e assegurar a
eficácia e a oportunidade das decisões relevantes para a defesa e salvaguarda dos valores e
interesses comuns. A eternização das indefinições, qualquer que seja o seu estado, apenas
poderá ter efeitos negativos não só para o velho Continente, mas também para a situação geo-
estratégica do Mundo, em virtude de prevalecerem os fatores de fragmentação sobre a coesão
e a defesa dos interesses vitais comuns. Daí que, mais importante do que o apego a aspectos
puramente formais ou do que a insistência em soluções aparentemente corretas, mas
insuscetíveis de obter sucesso perante a opinião pública, se tenha tornado necessária a criação
de condições concretas para que, com realismo, a reforma das instituições europeias se
pudesse traduzir em mais eficácia e maior influência global.

Perguntar-se-á se, afinal, seria evitável, no Tratado de Lisboa, o termos ficado aquém do
desejável. A vida política e a história das instituições fazem-se sempre de avanços e
recuos, e a verdade é que o essencial da ideia de «paz europeia» foi preservado no novo
Tratado. Procurando ir ao encontro da opinião dos cidadãos e compreender as
desconfianças em relação a passos demasiado rápidos, houve que dar sinais de
pragmatismo e de moderação. Assim, as alterações que agora são concretizadas
correspondem a mudanças semelhantes às que foram adotadas noutros momentos
cruciais na vida da União e até de alcance mais limitado do que aconteceu, por exemplo,
no Ato Único (1986), em Maastricht (1992), em Amesterdão (1997) ou até em Nice (2000).
Tratou-se, contudo, de avançar em pontos, sobretudo ligados à eficiência no
funcionamento das instituições, de modo a responder adequadamente às novas
circunstâncias, especialmente no tocante à dimensão e às novas fronteiras da nova União
Europeia. Os textos fundamentais mantêm a natureza inequívoca de Tratados
internacionais, mas continuam a ser demasiado herméticos e teria sido bem melhor
adotar uma redação mais escorreita e clara, como a que constava do Tratado
Constitucional.

De qualquer modo, deixa agora de poder invocar-se a dúvida daqueles que acenavam com o
falso fantasma de uma «Constituição de Estado». Se é verdade que o texto saído da Convenção
para o Futuro da Europa, e depois alterado e consolidado pela Conferência Intergovernamental
sob a forma de Tratado Constitucional, não podia ser confundido com uma Constituição política
idêntica à dos Estados soberanos — uma vez que o método de aprovação, de ratificação e de
entrada em vigor deveria subordinar​se de forma claríssima ao Direito dos Tratados —, o certo é
que se criou erroneamente essa ideia, que depois se procurou desmontar, mesmo com
sacrifício da simplificação e da clareza para os cidadãos.

Com o Tratado de Lisboa não há mudança de paradigma relativamente aos instrumentos

comunitários que se sucederam aos Tratados fundadores das instituições comunitárias.
Procurou-se superar o impasse institucional através de alterações cirúrgicas que pretendem, no
essencial, reforçar a legitimidade supranacional e garantir uma maior eficiência institucional.
Com efeito, era insustentável manter uma União Europeia com instituições construídas para
uma pequena comunidade de seis membros, há cinquenta anos, quando hoje, com vinte e sete
membros e perante a alteração de circunstâncias de 1989, se tornou indispensável criar
condições para que o interesse comum europeu e a vontade dos cidadãos pudessem ser

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efetivamente defendidos e garantidos. Se a «superação europeia» tem de ser gradual, temos de

a fazer equilibrando audácia e prudência. São, assim, necessários cidadãos convencidos e
mobilizados, que correspondam aos desafios contemporâneos.

Mas o que nos traz este «Tratado de Lisboa»? Antes do mais, adota a via da clarificação e
da desdramatização do debate constitucional, que se revelou prematuro e desajustado,
tal como ocorreu. O passo que se pretendeu dar revelou-se prematuro por razões
diversas, a principal das quais teve a ver com o mal-estar social e econômico sentido na
Europa, designadamente nas opiniões públicas dos países fundadores, que fizeram eco de
sentimentos contraditórios — ora num reflexo de proteccionismo (em especial
relativamente à Política Agrícola Comum), ora num desejo de maior audácia em matéria
de políticas sociais e de coesão. Se somarmos a estas dúvidas e perplexidades, o ceticismo
tradicional da opinião do Reino Unido e as reticências nacionais em alguns dos Estados de
recente adesão (como a Polônia e a República Checa), temos um caldo de cultura que
exige uma atitude de grande realismo.

Mais importante do que todos os nominalismos, o fundamental é agilizar e reforçar as

instituições europeias de modo a responderem aos problemas da sociedade contemporânea e
do continente europeu, no contexto de um sistema de polaridades difusas e de uma identidade
plural e complexa. Por mais que se tenha dito que o «Tratado Constitucional» era a
concretização de algo que já existia (como reconheceu expressamente o Tribunal de Justiça no
início dos anos 90), e não sendo legítima a confusão com a ideia de «Constituição de Estado», o
certo é que todas as explicações racionais se revelaram inúteis perante a obstinação dos
defensores dos argumentos baseados na força inexorável das aparências, no medo do salto no
abismo e de se estarem a enfraquecer as soberanias nacionais.

E eis que, desaparecidos muitos dos velhos argumentos formais, aparecem novas justificações
bem semelhantes às da fábula do lobo e do cordeiro de Esopo. O ceticismo vem dizer-nos, com
Lampedusa, que mudou alguma coisa para que tudo ficado na mesma quanto ao Tratado
Constitucional, enquanto no terreno oposto vem afirmar-se que faltou audácia para dar novos
passos, no sentido da Europa mais social e mais federal. No entanto, de um ao outro dos
argumentos, fica a necessidade de preservar o essencial do projeto europeu como fator de paz
e de segurança, de desenvolvimento sustentável e de diversidade cultural. Daí que o Tratado de
Lisboa seja uma saída inteligente, sem sofismas nem simulações. Não há dúvidas: estamos
diante de um Tratado, inequivocamente (como, aliás, já estávamos anteriormente) subordinado
ao método europeu tradicional e de acordo com o princípio segundo o qual a soberania
prevalecente e originária é a dos Estados-membros. E a verdade é que esse princípio é hoje mais
claro do que alguma vez o foi.

A lógica é exatamente a mesma que se seguiu desde 1957 (e até antes, com a Comunidade
Europeia do Carvão e do Aço). Perante os fantasmas que a história europeia alberga, depois de
um século de barbárie e em face do peso dos egoísmos nacionais e tribais, havia que encontrar
um consenso fundamental que pudesse solucionar os problemas mais graves que bloqueavam
a decisão e tornavam a União incapaz de responder aos novos desafios.

A União funda-se em dois Tratados — o da União Europeia e o que respeita ao funcionamento

da mesma, tendo ambos o mesmo valor jurídico, sucedendo a União Europeia às Comunidades
Europeias. Quanto aos fundamentos, é adotada uma fórmula pacificadora e consensual que
refere o «património cultural, religioso e humanista da Europa, de que emanam os valores
universais que são direitos invioláveis e inalienáveis da pessoa humana, bem como a liberdade,
a democracia, a igualdade e o Estado de Direito». Em suma, o modelo «constitucional» europeu
continua a basear se numa «Constituição material» de natureza própria, diferente da dos
Estados, consagrando um sistema supranacional e complexo de partilha de soberanias — a res
publica europea afirma-se como União de Estados e povos livres e soberanos.

Se, em 1948, no Congresso Europeu de Haia, e em 1950 na declaração Schuman ou no primeiro

Tratado de Roma, os pais fundadores das Comunidades Europeias lançaram as bases de uma
nova realidade em que a lógica nacional foi completada por uma partilha de poderes e de
soberanias, a verdade é que tal só se tornou possível graças à capacidade dos Estados e dos
cidadãos para definirem um núcleo fundamental de interesses e valores comuns, com
instituições próprias, a partir da soberania originária dos membros e com respeito do princípio

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da subsidiariedade, segundo o qual a resolução dos problemas europeus deve ocorrer o mais
próximo possível das pessoas e dos cidadãos. Nesse sentido, havia que encarar as dificuldades
frontalmente, procurando alijar a carga dos falsos argumentos e pretextos, relançando um
projeto europeu aberto, pluralista e cosmopolita com vontade e idealismo.

Ora, o que aconteceu em Lisboa, em 2007, é preciso reconhecê-lo, foi o regresso a uma
exigência antiga, que mergulha as suas raízes na iniciativa de paz e de desenvolvimento dos pais
fundadores e que só poderá ser confirmada com medidas e políticas concretas, de modo a que
a União Europeia se possa tornar uma potência civil e um fator de paz, de desenvolvimento
humano e de estabilidade. O novo Tratado de Lisboa pode, assim, trazer um suplemento de
alma que permita compreendermos (Estados e cidadãos) que a União é indispensável a fim de
se ultrapassar o mal-estar, a descrença e uma grave crise moral de indiferença e de
desconfiança. A Europa tem, por tudo isto, de assumir um papel ativo num mundo de perigos e
incertezas — o que, exige trabalho e imaginação, bem como uma forte determinação na
realização dos objetivos comuns.
Mas quais são os elementos novos que se destacam no novo Tratado? Enumeremo los de modo
sucinto: a) antes do mais, a atribuição expressa de personalidade jurídica à União Europeia; b) a
clarificação das competências próprias da União por referência aos Estados e aos poderes
partilhados entre estes e aquela; c) a consagração de uma presidência estável do Conselho
Europeu; d) a criação da figura do Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e Política
de Segurança, que presidirá ao Conselho de Ministros dos Negócios Estrangeiros — tendo
assento no Conselho Europeu e na Comissão e, nesta, como vice-presidente; e) a consolidação e
o alargamento (apesar da timidez) das decisões adotadas por maioria qualificada — novos
domínios passarão da unanimidade à maioria qualificada; f) a clarificação da utilização das
minorias de bloqueio (evitando o prejuízo do interesse comum); g) o reforço da co-decisão,
adotada como regra; h) o importante alargamento do papel do Parlamento Europeu,
designadamente quanto à designação do Presidente da Comissão e quanto ao Orçamento da
União; i) a redução da dimensão do Parlamento Europeu, que passará a contar com 751
membros (em vez de 785), segundo uma proporcionalidade regressiva (apesar do ligeiro
entorse obtido pela Itália, que terá o mesmo número de deputados que o Reino Unido); e j) por
fim, a consagração do reforço dos poderes dos Parlamentos nacionais na concretização do
princípio da subsidiariedade.

Saliente-se a clarificação da matéria das competências. Os poderes que não sejam

atribuídos à União Europeia nos Tratados pertencem aos Estados-membros. A delimitação
das competências rege-se, assim, expressamente pelo princípio da atribuição e o exercício
das competências baseia-se nos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
Aliás, o referido princípio da atribuição conduz a que a União atue unicamente dentro dos
limites das competências que os Estados lhe tenham atribuído nos Tratados para atingir
os objetivos nestes fixados. Todas as competências que não sejam atribuídas à União
pelos Tratados pertencem aos Estados-membros.

Prevaleceu, assim, uma solução compromissória, diferente do «catálogo de competências». Há

nos Tratados um elenco de competências da União expressamente identificadas como
competências exclusivas, competências partilhadas e competências subsidiárias, a que se junta
uma competência sui generis que é a Política Externa e de Segurança Comum. Clarifica-se,
ainda, a ideia de que as competências são atribuídas pelos Estados à União e prevê-se a
possibilidade da devolução de competências da União em benefício dos Estados-membros.
Subsiste, contudo, uma cláusula de poderes implícitos ou de flexibilidade, podendo os órgãos da
UE assumir poderes, que não lhes estejam explicitamente atribuídos, na medida estritamente
necessária para garantir a prossecução de fins da União.

Quanto à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (de 7 de Dezembro de 2000), com
as adaptações que lhe foram introduzidas em 12 de Dezembro de 2007, pelo Parlamento
Europeu em Estrasburgo, se não faz parte dos Tratados diretamente, é incluída como anexo
tendo «o mesmo valor jurídico que os Tratados». No entanto, «de forma alguma o disposto na
Carta pode alargar as competências da União, tal como definidas nos Tratados». O tema foi
controverso até ao fim, mas deve assinalar-se que na relação entre a União e os cidadãos
estamos perante um passo muito significativo no sentido da criação de uma União de Direito.

Os direitos, liberdades e princípios constantes da Carta devem ser interpretados segundo as

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disposições da própria Carta (Título VII), tendo em conta as anotações que se reportam às fontes
dessas disposições. Trata-se, no fundo, de uma cautela relativamente às objeções colocadas
pelo Reino Unido (e depois pela Polônia) sobre os efeitos da aplicação da Carta que devem
referir-se, insista-se, às relações entre a União e os cidadãos. Mas, para evitar dúvidas, o Reino
Unido e a Polônia declaram que nenhuma disposição do Título IV da Carta cria direitos
suscetíveis de serem invocados perante os respectivos tribunais e que se lhes apliquem, exceto
na medida em que estes países tenham previsto tais direitos na respectiva legislação nacional.
Refira-se ainda que na sequência da atribuição de personalidade jurídica à União, esta pode
aderir à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades
Fundamentais, decisão que não altera as competências da União definidas nos Tratados. Assim
se afirma que do Direito da União fazem parte, enquanto princípios gerais, os direitos
fundamentais, tal como o garante a Convenção Europeia e tal como resultam das tradições
constitucionais comuns aos Estados-membros.

Entretanto, a designação «Comunidade Europeia» dá lugar à fórmula «União Europeia»,

devendo falar-se de «método da União» em vez do tradicional «método comunitário» — o que
não significa uma alteração de fundo, mas sim unificação terminológica e institucional. Clarifica-
se, porém, o caráter supranacional da democracia europeia, com a legitimidade originária
sediada nos Estados-membros, a subsidiariedade reforçada, o papel dos Parlamentos nacionais
clarificado e acrescido, uma maior eficácia nas decisões para defesa de interesses comuns, o
que representa uma nova oportunidade para a afirmação da União Europeia. Caberá agora aos
Estados e aos cidadãos europeus definirem, com maior ambição, os interesses comuns e os
poderes para a sua defesa e salvaguarda, em nome da paz, do equilíbrio e de uma legitimidade
complexa que assenta na dignidade da pessoa humana e concilia a representação e a
participação de Estados e cidadãos.

No Conselho Europeu Informal de Lisboa, de 18 e 19 de Outubro de 2007, houve que

executar, com sucesso, na sequência da Conferência Intergovernamental convocada em
Junho de 2007, o mandato definido durante a Presidência alemã com vista a desbloquear
o impasse existente. Houve dificuldades de última hora que tiveram de ser superadas, em
especial no caso da Polônia, que solicitou a reafirmação e a continuidade do
«compromisso de Ioannina», e da Itália, que não aceitou perder poder de voto no
Parlamento Europeu. Estes dois pontos deram lugar a respostas positivas, o que permitiu
que o Conselho Europeu de Lisboa tivesse fixado o texto do Tratado, consolidando a
proposta da Presidência portuguesa sancionada pela Conferência Intergovernamental.

Se os Parlamentos nacionais não fazem parte do quadro institucional da União, o certo é

que contribuem ativamente para o seu bom funcionamento. Uma vez que a legitimidade
em que se baseia a União Europeia é dupla, dos Estados e dos cidadãos, as Câmaras
legislativas nacionais devem assumir uma importância significativa no equilíbrio
institucional e na formação da vontade europeia. Esse papel foi reconhecido e reforçado
pelo Tratado de Lisboa. Note-se que a Convenção para o Futuro da Europa deu uma
especial ênfase a este tema, o que foi confirmado no novo Tratado, que concretizou e
aperfeiçoou os direitos e obrigações dos parlamentares nacionais no quadro da União
Europeia — quer no tocante à informação, quer em relação ao controlo da
subsidiariedade e aos mecanismos de avaliação no quadro do espaço da liberdade,
segurança e justiça ou de revisão dos Tratados.

O controle da subsidiariedade pelos Parlamentos nacionais foi uma das mais importantes
inovações do Tratado Constitucional, que o novo Tratado de Lisboa preservou. Consagra-se,
deste modo, o mecanismo de «alerta precoce» — que estipula o poder de qualquer Parlamento
nacional, nas oito semanas que se seguem à transmissão de uma proposta legislativa, enviar um
parecer fundamentado, expondo as razões pelas quais considera que a proposta não é
conforme com o princípio da subsidiariedade. Se o parecer fundamentado representar pelo
menos um terço dos votos atribuídos aos Parlamentos nacionais (cada um dispõe de dois votos,
repartidos em função do sistema parlamentar nacional, pelas duas Câmaras, no bicameralismo,
ou pela Câmara singular), o autor da proposta (normalmente, a Comissão) deverá realizar a
reapreciação do texto. Em consequência, o autor do projeto poderá decidir: mantê-lo, modificá-
lo ou retirá-lo. Se a proposta legislativa for posta em causa pela maioria simples dos votos
atribuídos aos Parlamentos nacionais e se a Comissão decidir manter o seu projeto, será
desencadeado um processo específico. A Comissão deverá justificar, em parecer fundamentado,

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como respeitou o princípio da subsidiariedade, junto do órgão com competência legislativa. Este
parecer deverá ser acompanhado da indicação das razões invocadas pelos Parlamentos
nacionais. No caso do Conselho, 55% dos respectivos membros e, no tocante ao Parlamento
Europeu, uma maioria, deverão decidir levar por diante ou não o procedimento legislativo. A CIG
de 2007, por solicitação do Reino Unido, precisou que esta disposição não deveria em nenhum
caso impor novas obrigações aos Parlamentos nacionais. O mecanismo de «alerta precoce»
estava, como se disse, já consagrado no âmbito do controlo previsto no Tratado Constitucional;
contudo, ao «cartão amarelo» juntou-se o chamado «cartão laranja» no Tratado de Lisboa, para
o caso de a proposta ser contestada por uma maioria simples de Parlamentos nacionais. Sem se
prever o «cartão vermelho» (retirada obrigatória da proposta pela Comissão), houve uma
aproximação relativamente à iniciativa tomada durante a Convenção por um conjunto de
membros, encabeçados por Gisela Stuart. O prazo de oito semanas, agora consagrado, substitui
as seis semanas previstas no Tratado Constitucional.

O Tratado de Lisboa reforça, assim, a soberania originária dos Estados-membros e abre a porta
ao aperfeiçoamento no relacionamento entre o Parlamento Europeu e os Parlamentos
nacionais. Estabelece-se, deste modo, um sistema complexo de decisão constitucional em que o
Estado-nação surge como mediador entre as instituições supranacionais da “democracia
europeia” e as instâncias infra-estaduais. Assim, a subsidiariedade assume uma importância
acrescida como fator, a um tempo, de legitimação constitucional e de decisão política. Num
tempo em que a vida política e institucional contemporânea é marcada pela coexistência de
fatores centrífugos e centrípetos, na imagem tantas vezes usada por Celso Lafer, a nova
cidadania europeia baseia-se na confluência entre as legitimidades dos Estados e dos povos.
Essa dupla legitimidade centrada nos Estados e nos cidadãos, que deveria dar lugar à criação de
um Senado paritário, é, deste modo, clarificada, permitindo um «consentimento complexo» que
não deixa de fora os legítimos representantes dos cidadãos nos Parlamentos nacionais. Só
assim poderá limitar-se o risco de erosão das tradicionais competências dos Parlamentos
nacionais em benefício dos executivos europeu e nacionais. Com efeito, a ideia de uma «União
de direito» ou de uma «democracia supranacional» obriga à consagração de uma legitimidade
efetiva na qual se sintam representados Estados e cidadãos — em lugar da criação de «fatos
consumados» que atinjam a esfera dos cidadãos sem o seu consentimento adequado. E esta
questão é especialmente importante quando falamos de competências orçamentais ou
tributárias, para as quais o respeito do princípio do consentimento é uma pedra angular da
legitimidade democrática.

O novo Tratado de Lisboa, seguindo muitas das soluções do Tratado Constitucional,

clarificou a continuidade no tocante à natureza da União Europeia. Não houve, pois, uma
refundação, mas sim uma reforma que marcou bem a soberania originária dos Estados-
membros e a dupla legitimidade (de Estados e de povos ou cidadãos) de uma União que
se identifica pela congregação de Estados e povos livres e soberanos. Daí que os Tratados
atribuam à União competência exclusiva em domínios muito específicos (união aduaneira,
estabelecimento de regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado
interno, política monetária para os Estados-membros cuja moeda seja o euro,
conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum de pescas, e
política comercial comum). Neste âmbito, só a União pode legislar e adotar atos
juridicamente vinculativos, e os Estados-membros só poderão fazê-lo quando e se
habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União. A União tem ainda
competência exclusiva para celebrar acordos internacionais, quando tal esteja previsto
num ato legislativo da União, seja necessário para lhe dar possibilidade de exercer a sua
competência interna, ou seja suscetível de afectar as regras comuns ou de alterar o
alcance das mesmas.

Já a competência partilhada entre a União e os Estados​membros ocorre quando não se esteja

nas áreas da competência exclusiva ou das ações de apoio. Estão neste caso: o mercado
interno; a política social, no que se refere aos aspectos definidos no Tratado; coesão econômica,
social e territorial; agricultura e pescas, com exceção dos recursos biológicos do mar; ambiente,
defesa do consumidor, transportes, redes transeuropeias, energia, espaço de liberdade,
segurança e justiça; e problemas comuns de segurança em matéria de saúde pública segundo
aquilo que o Tratado definir. No campo específico da investigação, do desenvolvimento
tecnológico e do espaço, a União dispõe de competência para desenvolver ações,
nomeadamente para definir e executar programas, ainda que o exercício desses poderes não

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impeça os Estados de exercerem os seus. Na cooperação para o desenvolvimento e de ajuda

humanitária, a União Europeia dispõe ainda de competências para desenvolver ações numa
política comum, sem prejuízo dos poderes próprios dos Estados. No âmbito da proteção e
melhoria da saúde humana, da indústria, da cultura, do turismo, da educação, da formação
profissional, da juventude e do desporto, de proteção civil e de cooperação administrativa, a
União dispõe de poderes para desenvolver ações de apoio, coordenação ou complemento da
ação dos Estados-membros.

O Tratado de Lisboa reforça, deste modo, as legitimidades da União e dos Estados,

clarificando-as. A “identidade complexa e plural” e a “legitimidade múltipla” constituem
elementos essenciais da democracia supranacional europeia. Qualquer Estado​membro
poderá, assim, decidir, em conformidade com as respectivas normas constitucionais,
retirar-se da União, e o processo de revisão dos Tratados é bastante aberto e exigente, de
modo a que não haja nem rigidez fixista das instituições nem indefinição e instabilidade.
Daí que, no processo ordinário de revisão dos Tratados, se preveja o recurso ao método
convencional, o que abre a possibilidade efetiva de participação alargada dos
Parlamentos, dos Governos, do Parlamento Europeu e dos parceiros sociais.

O método da União deve ser preservado e aprofundado. Os novos Tratados definem um

caminho gradualista, assente nas diferenças, na criação de um espaço de paz e no
desenvolvimento sustentável. Continuamos, pois, a ter de assumir uma leitura exigente dos
poderes soberanos dos Estados e das competências da União. O Tratado de Lisboa é, assim,
uma oportunidade, que tem de ser aproveitada sem a tentação do imobilismo nem do
messianismo. Os pequenos passos voltam à ordem do dia, temperados pela audácia e pela
ambição. O Tratado de Lisboa constitui ainda um passo importante na construção da União
Europeia. No entanto, de pouco valerá se não houver uma vontade comum determinada e se as
duas legitimidades — dos Estados e dos cidadãos — não se articularem intimamente. Do que
fica dito resulta que há novas possibilidades abertas, para além da política externa e de
segurança comum e da política monetária: falamos do «governo econômico da União», que
deve corresponder à coordenação das políticas econômicas nacionais e ao aperfeiçoamento das
políticas comuns. Não basta haver um mercado interno, não é suficiente falar de coesão
econômica e social, não basta consagrar-se uma ordem jurídica de concorrência, é fundamental
considerar o que se chamou «Estratégia de Lisboa» e agora “Objetivo Europa 2020”,, pela ligação
entre inovação e competitividade, entre coesão e emprego qualificado — o que a recente crise
financeira colocou ainda mais na ordem do dia. Para tanto, a ideia de «governo econômico»
(capaz de incentivar o investimento reprodutivo e o emprego, a inovação e a competitividade, a
coesão e a justiça distributiva) constitui o principal desafio lançado pelo Tratado de Lisboa. O
melhor funcionamento das instituições da União Europeia revela-se obrigatório em nome de
uma melhor ordem jurídico-econômica.

Perante a crise econômica e financeira global e diante das ameaças sofridas pelo Euro,
designadamente perante a fragilidade de algumas economias europeias, estará a União
Europeia habilitada a responder aos novos desafios da reconstrução econômica e da inovação,
da competitividade, da qualificação, do emprego, da inovação e da coesão? O Tratado de Lisboa
pode fornecer os instrumentos fundamentais, mas falta a coordenação econômica, o “governo
econômico da União”, para que o Euro possa afirmar-se não apenas através da ação
estabilizadora do Banco Central Europeu, mas também através de políticas econômicas e da
articulação de políticas de desenvolvimento, bem como da criação de rendimentos sustentáveis
e do incentivo à inovação, ao conhecimento e à aprendizagem. Usando a dualidade nomia /
anomia, de que Bobbio fala, e Celso Lafer tem glosado, devemos dizer que a construção
europeia tem ingredientes democráticos e de reconhecimento dos direitos humanos que devem
ser aprofundados, mas que coexistem com os elementos anômicos, dos egoísmos nacionais e
da incapacidade da coordenação racionalizadora. Bobbio fala do “descompasso entre a norma e
a realidade social”. A crise atual agrava esse “descompasso”, pelo que é indispensável haver
vontade organizadora que ligue a liberdade e a justiça, a autonomia e a coesão, a confiança e a
eficiência.

A terminar, cabe perguntar se o Tratado de Lisboa pode ajudar a União Europeia no atual
momento, em que o Euro é afectado pela crise financeira internacional e pelas
repercussões desta na confiança nos mercados. A resposta exige a compreensão da
ligação necessária entre a norma e a realidade social e econômica. Se é certo que os

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tratados só por si não permitem dar resposta à premência dos problemas, é verdade que
a clarificação das competências comuns e das legitimidades favorece o reforço da união
política e da criação de instituições aptas a gerar uma vontade da União. No fundo o
princípio da subsidiariedade favorece a legitimidade dos Estados e a legitimidade da
União, desde que se demonstre que o nível adequado de decisão é um ou outro. Longe de
apontar para um Super Estado, o que o tratado de Lisboa consagra é uma democracia
supranacional complexa, que obriga a que haja “união política” e “união econômica”. A
“união política” exige que haja uma voz respeitada e actuante na cena internacional,
enquanto a “união econômica” pressupõe um “governo econômico” e a coordenação de
políticas econômicas, que completem as estratégias de estabilidade monetária.

Para contrariar a crise que afeta o Euro há, deste modo, que agir em dois tabuleiros, em
simultâneo, o político e o econômico. O político, para que haja vontade e capacidade de ter
protagonismo na balança do mundo. Os europeus precisam politicamente uns dos outros e da
União Europeia, sob pena de se tornarem medíocres e menos relevantes. O tabuleiro
econômico é também fundamental, para que haja criação e criatividade, para que ponhamos
em prática instrumentos materiais e imateriais, para além da estabilidade monetária, que tem
de ser posta ao serviço de uma economia real e das pessoas. Há, assim, virtualidade no Tratado
de Lisboa, que devem ser aproveitadas e desenvolvidas – a começar pelo “governo econômico”,
que, por sua vez, não existirá sem “vontade política”, coordenada e partilhada. De fato, a
resposta à crise financeira e econômica ou é política ou não funciona. E se falamos no primado
da subsidiariedade, referimo-nos a uma rede, mas também a exemplos concretos (desde o local
ao global) que têm de ser aprofundados. A cidadania europeia tem de sustentar mais Europa
política e mais Europa econômica (e não meramente monetária). As políticas de investimentos
deixaram de se poder resumir a cada Estado, tem de haver, cada vez mais, iniciativas trans-
estaduais, para fazer circular a riqueza e favorecer o desenvolvimento humano. Eis por que
razão o Tratado de Lisboa, como instrumento clarificador quanto à defesa de interesses e
valores comuns pode ajudar e ser um fator mobilizador das vontades necessárias… Assim haja
empenhamento e compromisso.

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ESTA MATÉRIA FAZ PARTE DO VOLUME 19 Nº1 DA REVISTA POLÍTICA EXTERNA

Israel e Palestina: a paz é possível

O caso de Israel e palestinos, aparentemente insolúvel, pode ser resolvido. Como fazer
isso?

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