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Direito Administrativo
para Gerentes no
Setor Público
Sumário
Módulo I - Noções de Direito Administrativo: Contratos ............................................................. 1
Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo ................................................................ 2
Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo .......................................................... 8
Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato ........................................... 14
Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração ............................................ 19
Módulo II - Comentários à Lei 8.666/93 ..................................................................................... 24
Unidade 1 - Disposições Preliminares .................................................................................... 25
Unidade 2 - Da Formalização dos Contratos e da Alteração dos Contratos ........................... 34
Unidade 3 - Da Execução dos Contratos ................................................................................. 46
Unidade 4 - Da Inexecução e da Rescisão dos Contratos ....................................................... 55
Módulo III - Noções de Administração Orçamentária ................................................................ 63
Unidade 1 - O que é Orçamento Público? .............................................................................. 64
Unidade 2 - Dotação Orçamentária X Recursos Financeiros .................................................. 71
Unidade 3 - Estágios e execução das despesas orçamentárias .............................................. 77
Unidade 4 - Créditos adicionais, restos a pagar e despesas de exercícios anteriores ............ 85
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Módulo I - Noções de Direito Administrativo: Contratos

o Apresentar os conceitos e as características de


um contrato administrativo;
o reconhecer a importância do Contrato
Administrativo e de sua gestão para a
Administração Pública;
o explicar as características de um Contrato
Administrativo, bem como seus tipos;
o demonstrar as diferenças entre um Contrato
Administrativo e um contrato firmado entre
particulares;
o avaliar situações que ensejam o reequilíbrio
econômico-financeiro de um Contrato
Administrativo e
o explicar as cláusulas Exorbitantes dos
Contratos Administrativos.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo


Não podemos deixar de iniciar nosso estudo sem citar o art. 1º da Lei nº
8.666, de 21 de junho de 1993, que instituiu normas para Licitações e
Contratos da Administração Pública:

“Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e


contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de
publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”

A partir da leitura do dispositivo podemos observar que


o legislador considera esse tema crucial para a
Administração pública. Aliás, tão importante quanto a
celebração de um Contrato Administrativo, é a sua gestão
e/ou fiscalização. Tanto isso é verdade que o artigo 67 da
Lei nº 8.666/93 obriga a Administração a designar um
representante para acompanhar e fiscalizar os contratos
por ela firmados. Vejamos o que diz o citado artigo:

“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e


fiscalizada por um representante da Administração especialmente
designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e
subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição."

§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio


todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato,
determinando o que for necessário à regularização das faltas ou
defeitos observados.

§ 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência


do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em
tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.”

A obrigatoriedade de designação de um gestor para acompanhar e


fiscalizar a execução dos Contratos Administrativos também consta, na
esfera federal, do art. 6.º do Decreto 2.271, de 7 de julho de 1997, que
“Dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional e dá outras providências.”:

“Art. 6.º A administração indicará um gestor do contrato, que será


responsável pelo acompanhamento e fiscalização da sua execução,
procedendo ao registro das ocorrências e adotando as providências

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo por parâmetro os resultados


previstos no contrato.”

No Senado Federal, por exemplo, o Ato da Comissão Diretora nº 2, de


13 de fevereiro de 2008, em seu art. 3º, estabelece a obrigatoriedade da
designação de um gestor e um substituto. Vejamos o que diz a norma:

“Art. 3º - Para todo e qualquer contrato celebrado pelo Senado Federal


será designado um gestor titular e um gestor substituto, nos termos deste
Ato.”

Nunca é demais lembrarmos a responsabilidade


do gestor ou fiscal de Contrato Administrativo, afinal
seus atos estarão sujeitos ao crivo dos Tribunais de
Contas.

No caso da União, temos o art. 1º da Lei nº


8.443, de 16/07/92 (“Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da
União e dá outras providências.”), determinando que:

“Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo,


compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta
Lei:

I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por


dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das
entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano
ao Erário;”

Indo mais além, a Lei Orgânica do TCU estabelece a responsabilidade


solidária do fiscal do contrato com a empresa contratada por possíveis
danos causados pela execução irregular do contrato. Vejamos o que dizem
os arts. 15 e 16:

“Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidirá se estas são regulares,


regulares com ressalva, ou irregulares.

Art. 16. As contas serão julgadas:

I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão


dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a
economicidade dos atos de gestão do responsável;

II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou


qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário;

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III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes


ocorrências:

a) omissão no dever de prestar contas;

b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à


norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional ou patrimonial;

c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou


antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de


reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável
tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestação de contas.

§ 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal,


ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:

a) do agente público que praticou o ato irregular, e

b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do


mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano
apurado.

§ 3° Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo,


o Tribunal providenciará a imediata remessa de cópia da documentação
pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações civis
e penais cabíveis.”

É daí que decorrem as inúmeras consequências que serão estudadas


neste curso.

A missão de seguir à risca as incumbência legais muitas vezes se torna


difícil para a maioria dos Gestores, surgindo, como resultado, uma demanda
quase unânime por um Curso de Gestão de Contratos. É aqui em que
entramos, oferecendo a vocês os instrumentos necessários para uma gestão
eficiente, eficaz e efetiva.

Contrato Administrativo

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Ao utilizarmos o termo “contrato”, automaticamente vem à nossa


mente a idéia de ajuste de vontades entre duas partes, de forma escrita,
registrado em cartório e regido pela legislação civil. Porém, quando nos
referirmos a Contrato Administrativo esse conceito muda significativamente,
como veremos a seguir.

O Contrato Administrativo é um ajuste de vontades firmado entre a


Administração e um particular. Porém, como instituto de direito público,
com características próprias, o Contrato Administrativo é diferente de um
contrato regido pelo direito privado.

Ou seja, o Contrato Administrativo tem certas características que seriam


impensáveis em um contrato privado, principalmente porque há o interesse
público envolvido, que sempre será mais importante do que o interesse
privado.

Vamos então conceituar contrato administrativo?

O parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/93, define contrato da


seguinte forma:

“Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,


alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública,
quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de
licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e


qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de
vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada.”

Contrato Administrativo, segundo Hely Lopes Meirelles, “é o ajuste que a


Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou
outra entidade administrativa para a consecução de objetivos do interesse
público, nas condições estabelecidas pela própria Administração”.

De início, devemos destacar que nem todo contrato da Administração é


um Contrato Administrativo, pois existem contratos em que o órgão público
está em igualdade de condições com o contratado. Nesses casos, o contrato
é regido pelas leis de direito comum – por exemplo, a simples locação de
um imóvel pela Administração para ali exercer uma determinada atividade

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pública.O Contrato Administrativo conduz à idéia de supremacia do


interesse público sobre o privado, sendo submetido a um conjunto próprio
de regras, onde prevalecem diversas condições em favor da Administração.

Assim, feita essa distinção, o Contrato Administrativo a ser examinado é


aquele ajuste em que, por exemplo, a Assembléia Legislativa ou a Câmara
Municipal figura como parte, investida da qualidade de Administração
Pública, com a finalidade de atender ao interesse público, vinculada a outra
pessoa (o contratado) mediante um acordo de vontades, usufruindo de
privilégios e prerrogativas decorrentes do Direito Público.
Mas ainda falta, para finalizar essa lição, conhecer os tipos de Contratos
Administrativos:

Contrato de obra pública – o objeto do contrato é a construção, reforma


ou ampliação de um imóvel público, estrada, barragem etc.;

Contrato de prestação de serviço – tem por objeto todo e qualquer


serviço prestado à Administração, quer para atender as necessidades da
população, quer para o atendimento das necessidades da própria
Administração, incluídos nessa categoria os contratos de transporte,
manutenção, comunicação, reparos, etc.;

Contratos de fornecimento – voltado à aquisição de bens necessários


para a Administração;

Contrato de concessão – é aquele em que a Administração concede a um


particular a realização de determinada atividade.

Vimos que a Lei nº. 8.666/93 estabelece normas


gerais sobre licitações e Contratos Administrativos
pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo


nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa
para a consecução de objetivos do interesse público, nas condições
estabelecidas pela própria Administração.

A execução do Contrato Administrativo deverá ser acompanhada e


fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado
para tal, conhecido como Gestor ou Fiscal do contrato. O gestor responde
de maneira solidária com a empresa contratada por possíveis danos
causados pela execução irregular do contrato.

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Os Contratos Administrativos podem ser classificados como:

• Contrato de obra pública;


• Contrato de prestação de serviço;
• Contratos de fornecimento; e
• Contrato de concessão.

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Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo

Além da importância do conceito de Contrato Administrativo, devemos


conhecer as características que o identificam, principalmente os pontos de
distinção entre um contrato comum e o chamado “Contrato Administrativo”.

De acordo com o prof. Henrique Savonitti Miranda, o Contrato


Administrativo possui as seguintes características: “bilateralidade,
estabilidade, onerosidade, comutatividade, celebração intuitu personae e
formalidade”. Vamos a eles.

Bilateralidade:

A bilateralidade vem da idéia de livre acordo de vontade entre as partes,


pois ninguém pode ser obrigado a assinar um contrato com a
Administração. Ou seja, o Contrato Administrativo é a formação voluntária
de um ajuste entre a Administração Pública e o particular, cada qual movido
pelos próprios interesses – a Administração quer construir um hospital, por
exemplo, e a empresa de engenharia quer executar a obra e obter o seu
lucro devido.

Estabilidade:

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Atenção

Uma vez celebrado o contrato, a estabilidade determina


que seja integralmente cumprido. As partes adquirem
um direito à execução de seu objeto, sem espaço para
mudanças ou desistência por simples capricho ou
vontade infundada.

Devido à estabilidade do Contrato Administrativo, a parte que motivar a


rescisão antes de executado o objeto, mesmo sendo a Administração,
deverá indenizar a parte que porventura tenha sido prejudicada.

Aqui devemos examinar alguns princípios de direito que reforçam a


característica da estabilidade.

Nos contratos de direito privado uma das partes só pode exigir o


cumprimento da obrigação da outra parte se houver cumprido
integralmente suas próprias obrigações contratuais.

Nos Contratos Administrativos, regidos pelo direito público, essa regra


não vale. A princípio, mesmo que a Administração não cumpra
integralmente suas obrigações estabelecidas em contrato, o contratado não
pode interromper as suas obrigações, tudo em decorrência da supremacia
do interesse público sobre o do particular.

Porém, essa prerrogativa não possibilita o abuso desse direito pela


Administração, muito menos elimina os direitos e as garantias individuais da
parte contratada – inclusive indenizações posteriores.

A própria Lei de licitações estabelece no art. 78, incisos XIII ao XVI,


casos que constituem motivo para a rescisão, todos provocados pela
Administração:

“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

...

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XIII a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou


compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite
permitido no § 1º do art. 65 desta Lei;

XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da


Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso
de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou
ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo,
independentemente do pagamento obrigatório de indenizações pelas
sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e
outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de optar
pela suspensão do cumprimento das obrigações assumidas até que seja
normalizada a situação;

XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela


Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas
destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública,
grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o
direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que
seja normalizada a situação;

XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou


objeto para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos
contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no
projeto;

...

Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente


motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla
defesa.

Onerosidade:

O Contrato Administrativo é oneroso, pois contém obrigações recíprocas para


as partes contratantes. O contratado deve executar o objeto do contrato (o
fornecimento de um bem, a execução de um serviço ou de uma obra) e a
Administração deve pagá-lo nos termos pactuados. A Administração não tem o
poder de enriquecer ilicitamente, ou seja, de não pagar a um contratado que
cumpriu suas obrigações.

Comutatividade:

A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo pelo equilíbrio


das obrigações de ambas as partes, mantendo a equivalência dos deveres

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contratados.

Está diretamente
relacionada ao equilíbrio
econômico-financeiro do
contrato, ou seja, o
contratado não é
obrigado a cumprir
obrigações com
acréscimos ou
supressões
desproporcionais à sua
capacidade.

A equação
econômico-financeira
constitui-se na relação
que as partes
inicialmente estabelecem no contrato, objetivando a justa remuneração do
contratado.

É importante destacar que a comutatividade garante as condições


contratadas inicialmente, desde que o cenário se mantenha estável, sem
alterações bruscas que possam inviabilizar a execução do contrato. Se
algum fator externo ao contrato onerá-lo de forma a desequilibrar a
equação econômico-financeira, a própria Administração deve alterá-lo.

Na Lição 3 abordaremos as situações em que a Administração deve agir


para restabelecer as condições econômicas e financeiras inicialmente
pactuadas.

Celebração Intuitu Personae:

A celebração intuitu personae diz respeito às condições pessoais do


contratado. Os Contratos Administrativos exigem que as pessoas contratadas
cumpram direta e pessoalmente as obrigações a que se vincularam, não lhes
sendo permitido transferir para outros o cumprimento dessas obrigações.

Vejamos o que diz o art. 78, inciso VI da Lei nº 8.666/93:

Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

...

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VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do


contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem
como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;

Porém, tal vedação não é absoluta, desde que prevista em edital e no


contrato. Vejamos o que diz o art. 72 da mesma lei:

Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das


responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra,
serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela
Administração.

Formalidade:

Os Contratos Administrativos obedecem, necessariamente, a


formalidade para existirem. Isto quer dizer que, em primeiro lugar, deve o
Contrato Administrativo seguir a forma determinada em lei.

A própria Lei nº 8.666/93, especialmente em seus arts. 60 a 64,


estabelece várias normas referentes ao aspecto formal, que serão
oportunamente estudadas no próximo módulo deste curso.

É importante destacar que o Contrato Administrativo deverá ser


formalizado sempre de forma escrita, salvo o caso excepcional de que trata
o parágrafo único do art. 60 da Lei n.º 8.666/93, que permite a forma
verbal para pequenas compras de pronto pagamento no valor de até R$
4.000,00.

Ao finalizar a lição vimos que são características


de um Contrato Administrativo:

Bilateralidade: o Contrato Administrativo é a


formação voluntária de um ajuste entre a
Administração Pública e o particular, cada qual
movido pelos próprios interesses.

Estabilidade: Uma vez celebrado, o contrato deve ser integralmente


cumprido. As partes adquirem um direito à execução de seu objeto, sem
espaço para mudanças ou desistência por simples capricho ou vontade
infundada.

Onerosidade: O Contrato Administrativo é oneroso, pois contém


obrigações recíprocas para as partes contratantes.

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Comutatividade: A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo


pelo equilíbrio das obrigações de ambas as partes, mantendo a equivalência
dos deveres contratados. Está diretamente relacionada ao equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.

Celebração Intuitu Personae: Os Contratos Administrativos exigem que o


contratado cumpra direta e pessoalmente as obrigações a que se vinculou,
não lhe sendo permitido transferir para outros o cumprimento dessas
obrigações (a não ser que conste expressamente do Edital de Licitação tal
possibilidade).

Formalidade: Os Contratos Administrativos devem, necessariamente,


seguir a forma determinada em lei.

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Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato

Inicialmente vale lembrar que a equação econômico-financeira constitui-


se na relação que as partes inicialmente estabelecem no contrato,
objetivando a justa remuneração do contratado.

Vejamos o que determina o art. 65, inciso II, alínea da Lei nº. 8.666/93:

“Art. 65. Os contratos regidos por esta lei poderão ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:

...

II - por acordo das partes:

...

d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente


entre os encargos do contratado e a atribuição da Administração para a
justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na
hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do
ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do
príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.”

Nesse sentido, podemos concluir que


existem determinadas situações que
ensejam o reequilíbrio (restabelecer a
relação que as partes pactuaram
inicialmente entre os encargos do
contratado e sua justa remuneração) dos
Contratos Administrativos, como aquelas
decorrentes de fatos previsíveis ou
imprevisíveis, porém de consequências
incalculáveis, que retardam ou impedem a
execução do contrato.

As situações que podem levar ao agravamento dos encargos contratuais


do particular são as seguintes:

· Fato do Príncipe;

· Fato da Administração;

· Caso Fortuito ou Força Maior;

· Teoria da Imprevisão.

Vamos a elas.

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Fato do Príncipe:

De acordo com o prof. Diógenes Gasparini (2001:557), o Fato do Príncipe


é “toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral e imprevisível ou
previsível, mas de consequências incalculáveis, que onera extraordinariamente
ou que impede a execução do contrato e obriga a Administração Pública a
compensar integralmente os prejuízos suportados pelo particular.”

Essa determinação estatal pode ser entendida como a edição de uma


nova norma (pode ser uma lei ou um decreto), que venha afetar
diretamente o contrato, provocando um aumento das obrigações do
particular contratado. Por vezes esse aumento é tão grande que
impossibilita a execução do contrato.

Exemplo: um contrato entre a administração e uma empresa privada


tem como objetivo uma obra. Parte do material necessário para obra seria
importado. Acontece que o governo, por intermédio de uma norma legal,
eleva substancialmente a alíquota do imposto de importação desse material.
Tal fato irá onerar substancialmente os custos do contratado, podendo até
inviabilizar a obra, sem que o particular detenha qualquer ingerência sobre
isso.

Nesses casos, é dever da Administração recompor o contrato aos moldes


da contratação original, buscando o seu reequilíbrio econômico-financeiro.
Vejamos o que diz o § 5º do art. 65 da Lei nº 8.666/93:

§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou


extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando
ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada
repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais
ou para menos, conforme o caso.

Deve-se destacar que a norma deve ser geral e abstrata, ou seja, se


dirigir e obrigar indistintamente a toda a sociedade. Caso a ação da
Administração atinja somente os termos contratados, não se pode falar em
Fato do Príncipe, mas em Fato da Administração.

Fato da Administração:

Da mesma forma que o Fato do Príncipe, o Fato da Administração


também afeta o contrato, mas neste caso de forma direta, ou seja, o ato da
Administração tem incidência exclusiva sobre as condições do Contrato
Administrativo.

Como exemplo, podemos tomar a não-desapropriação pela


Administração de terreno necessário para a construção de um prédio

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

público, por motivos ambientais. Não há como prosseguir com a obra sem o
terreno onde se dará a construção.

Caso Fortuito ou Força Maior:

O Caso Fortuito ou Força Maior também representam ônus contratuais


externos que impedem a execução do contrato.

Nos casos anteriores, a fonte do desequilíbrio vinha da Administração,


ora criando obstáculo por edição de norma geral, dirigida a toda a sociedade
(mas que onera demasiadamente o contrato), ora por fato que afeta tão
somente e de forma direta o contrato assinado entre o particular e a
Administração.

Porém, nas hipóteses que examinaremos a seguir, a fonte motivadora


que impede a execução do contrato é externa, sem qualquer participação
das partes envolvidas na relação jurídica, quer seja a Administração, quer o
particular.

Tanto eventos provenientes da natureza (enchentes, furacões, etc.),


quanto decorrentes de ações humanas (greves, paralisações, ocupações
ilegais, etc.) são considerados situações que merecem a atuação da
Administração para não atribuir ao particular encargo excessivo e injusto,
principalmente porque não foi ele quem deu causa ao fato modificador das
condições originais da contratação.

Segundo Hely Lopes Meirelles, Caso Fortuito ou Força Maior são


“eventos que por sua imprevisibilidade e inevitabilidade criam para o
contratado impossibilidade intransponível de normal execução do contrato”.
Neste caso, como se verifica uma impossibilidade de execução do contrato,

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

a Administração rescinde o contrato liberando do compromisso o


fornecedor.

Vejamos o que diz o art. 78, inciso XVII da Lei n.º 8.666/93:

“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

...

XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente


comprovada, impeditiva da execução do contrato.”

Teoria da Imprevisão:

A Teoria da Imprevisão “é todo acontecimento externo ao contrato,


estranho à vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um
desequilíbrio muito grande, tornando a execução do contrato
excessivamente onerosa para o contratado.”

Portanto, trata-se de um fato imprevisível quanto à sua ocorrência e


consequências, que não decorre da ação de nenhuma das partes e causador
de grande desequilíbrio econômico, que onera exageradamente a obrigação
do particular, muito além do que inicialmente pactuado.

Tomemos como exemplo um contrato que prevê a entrega futura (por


exemplo, seis meses após a licitação) de um determinado bem. Quando da
entrega do bem, o preço do produto no mercado sofreu grande aumento em
decorrência da inflação registrada entre a data da licitação e a da entrega, o
que gerará um significativo prejuízo ao fornecedor. Neste caso, a
Administração deve proceder a alterações de cláusulas contratuais
financeiras para permitir a continuidade do contrato.

Vimos, nesta lição que a equação econômico-financeira


constitui-se na relação que as partes inicialmente
estabelecem no contrato, objetivando a justa remuneração
do contratado.

Existem determinadas situações que ensejam o desequilíbrio da equação


econômico-financeira original dos Contratos Administrativos, como aquelas
decorrentes de fatos previsíveis ou imprevisíveis, porém de consequências

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

incalculáveis, que retardam ou impedem a execução do contrato. São elas:

Fato do Príncipe: toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral


e imprevisível ou previsível, mas de consequências incalculáveis, que onera
em demasia ou que impede a execução do contrato e obriga a
Administração Pública a compensar os prejuízos do particular.

Fato da Administração: ato da Administração que afeta o contrato de


forma direta, ou seja, tem incidência exclusiva sobre as condições
pactuadas.

Caso Fortuito ou Força Maior: acontecimento externo ao contrato, que


não deriva da Administração, estranho à vontade das partes, imprevisível e
inevitável, que impede a execução da avença.

Teoria da Imprevisão: acontecimento externo ao contrato, estranho à


vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um desequilíbrio
muito grande, tornando a execução do contrato excessivamente onerosa
para o contratado.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração

Por fim, para completarmos este estudo inicial dos Contratos


Administrativos, abordaremos as chamadas “Cláusulas Exorbitantes”, que
nada mais são do que condições estabelecidas pela Lei nº. 8.666/93 que
favorecem a Administração frente ao contratado, tendo em vista a
supremacia do interesse público sobre o particular.

Tais cláusulas, como frisa Hely Lopes Meirelles, excedem o Direito


Comum, para consignar uma vantagem ou uma restrição à Administração
ou ao Contratado, sendo absolutamente válidas no Contrato Administrativo.

Atenção

São consideradas “Cláusulas Exorbitantes”: exigência de garantia,


alteraçãounilateral, rescisão unilateral, retomada do objeto,
fiscalização, aplicação de penalidades e manutenção do equilíbrio
financeiro.

A exigência de prestação de garantia pelo


contratado visa assegurar a completa execução
do contrato pelo particular e está prevista no art.
56, § 1º, da Lei nº 8.666/93. Pode ser em forma
de caução em dinheiro ou em títulos da dívida
pública, seguro-garantia e fiança bancária.

Explicando melhor, se o contratado não


executar suas obrigações nos termos pactuados,
a Administração ficará com a garantia
depositada para ressarci-la dos prejuízos
derivados da não-execução do contrato.

Nos contratos privados a existência de cláusulas de garantia é possível,


mas as duas partes têm que concordar com isso. Já nos Contratos
Administrativos tal cláusula é imposta pela Administração e de aceitação
obrigatória pelo contratado, e sempre estará presente no edital da licitação.

A alteração unilateral do contrato é prerrogativa prevista no art. 58,


inciso I, da Lei nº 8.666/93, que diz que a Administração pode modificar o
contrato, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de
interesse público, respeitados os direitos do contratado.

De acordo com o art. 65 da mesma lei, os contratos poderão se


alterados unilateralmente pela Administração quando houver modificação do
projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus

19
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

objetivos; ou quando necessária a modificação do valor contratual em


decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto.

Vale ressaltar que essa prerrogativa da Administração não impede o


contratado de pleitear o seu direito ao equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, inclusive buscando suporte na Justiça, se entender necessário.

A rescisão unilateral também é prerrogativa da Administração (art. 58,


inciso II, da Lei nº. 8.666/93) justificada na superioridade do interesse
público sobre o privado e somente admitida no Contrato Administrativo.

Porém, essa vantagem está restrita às hipóteses do art. 79, inciso I, da


lei de licitações, que resumidamente permite a rescisão contratual por falha
do contratado (cumprimento irregular de cláusulas contratuais,
especificações, projetos e prazos; a lentidão do seu cumprimento, levando a
Administração a comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do
serviço ou do fornecimento, nos prazos estipulados; atraso injustificado no
início da obra, serviço ou fornecimento; a paralisação da obra, do serviço ou
do fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à Administração,
etc.) ou pela ocorrência de caso fortuito ou de força maior.

É importante destacar que em qualquer caso de rescisão unilateral, não


tendo o particular motivado o fato, a Administração tem o dever de
indenizá-lo pelos custos já incorridos e não ressarcidos.

A retomada do objeto pode ser definida como o direito da


Administração, em caso de rescisão unilateral, de assegurar a continuidade
da execução do contrato por meio da assunção de seu objeto, quando a
paralisação por parte do contratado representar risco ao interesse público.

20
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Caso típico de retomada do objeto, em caso de rescisão unilateral, é o


contrato de concessão, onde a Administração retoma os serviços prestados
pelas concessionárias, inclusive revertendo bens para o Poder Público, tudo
para manter em operação os serviços concedidos.

Imaginem um determinado serviço público,


por exemplo, o fornecimento de energia
elétrica, deixar de ser fornecido como
forma de pressão por aumento da tarifa.
Neste caso, a Administração retoma a
concessão, assim como todos os bens
necessários à execução dos serviços,
visando garantir a continuidade do
fornecimento de energia. Tudo isso se
justifica em função do prejuízo para a
população pela interrupção desse serviço
público essencial.

Outra prerrogativa da Administração é o seu poder de fiscalização da


execução do contrato, conforme disposto no art. 58, inciso III, e art. 67 da
Lei nº. 8.666/93, que será realizado por um representante da
Administração (gestor ou fiscal do contrato) especialmente designado.

Lembra a profª. Di Pietro que "A este fiscal caberá anotar em registro
próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato,
determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos
observados ou, se as decisões ultrapassarem sua competência, solicitá-las a
seus superiores."

E continua: "O não atendimento das determinações da autoridade


fiscalizadora enseja rescisão unilateral do contrato (art. 78, VII), sem
prejuízo das sanções cabíveis".

A aplicação de penalidades contratuais, prerrogativa relacionada com o


poder fiscalizatório, permite a imposição de pena diretamente pela
Administração ao contratado, logicamente dentro dos limites legais e
estabelecidos no pacto.

Dessa forma, as faltas cometidas pela empresa contratada ensejam a


incidência de uma das punições elencadas nos arts. 86 e 87 da lei de
licitações, aplicada pela Administração sem necessidade de remessa do caso
para a apreciação do Poder Judiciário. É natural que o contratado sempre
poderá procurar o Judiciário para defender-se de qualquer excesso do Poder

21
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Público.

É conveniente ressaltar que a Administração deve sempre respeitar os


princípios do contraditório e da ampla defesa, permitindo que o contratado
se defenda ou exponha suas razões antes da aplicação da penalidade.

A manutenção do equilíbrio financeiro, apesar de ser considerada uma


das cláusulas exorbitantes, não é uma prerrogativa da Administração, mas
um dever a ser cumprido. Ou seja, sempre que a equação obrigações x
remuneração de um contrato se tornar desbalanceada em desfavor do
contratado, deve a Administração rever as cláusulas econômicas da avença
para retornar às condições iniciais pactuadas. Já nos contratos entre
particulares, tal obrigação inexiste.

Como vimos anteriormente, apesar da possibilidade de alteração


unilateral do contrato pela Administração, ela não pode alterar as condições
econômico-financeiras estabelecidas no contrato. Esse é um direito
inalienável do contratado, que deve sempre ser observado.

Resumindo a lição, vimos que “Cláusulas Exorbitantes”


são condições estabelecidas pela Lei nº. 8.666/93 que
favorecem a Administração frente ao contratado, tendo em
vista a supremacia do interesse público sobre o particular.
São elas:

Exigência de prestação de garantia: visa assegurar a completa execução


do contrato pelo particular e está prevista no art. 56, § 1º, da Lei nº.
8.666/93. Pode ser em forma de caução em dinheiro ou em títulos da dívida
pública, seguro-garantia e fiança bancária.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Alteração unilateral do contrato: prerrogativa da Administração de


modificar o contrato, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades
de interesse público, respeitados os direitos do contratado.

Rescisão unilateral: possibilidade da Administração, em determinadas


circunstâncias, de rescindir unilateralmente um Contrato Administrativo.

Retomada do objeto: direito da Administração, em caso de rescisão


unilateral, de assegurar a continuidade da execução do contrato por meio
da assunção de seu objeto, quando a paralisação por parte do contratado
representar risco ao interesse público.

Aplicação de penalidades: prerrogativa relacionada com o poder


fiscalizatório, que permite a imposição de pena diretamente pela
Administração ao contratado, dentro dos limites legais e estabelecidos no
pacto.

Manutenção do equilíbrio financeiro: poder-dever da Administração de


manter a equação obrigações x remuneração originalmente pactuada em
um Contrato Administrativo.

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I de estudo do curso Direito


Administrativo para Gerentes no Setor Pubico.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça


uma releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o
seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz
a correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Módulo II - Comentários à Lei 8.666/93

o Conhecer os principais dispositivos constantes


da Lei nº. 8.666/93;
o reconhecer as principais disposições legais
relativas à formalização dos contratos;

o avaliar casos e circunstâncias em que se fazem


necessárias alterações contratuais;
o listar as regras a serem observadas durante a
execução dos contratos e

o justificar ocorrências que ensejam rescisão


contratual e suas consequências.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Unidade 1 - Disposições Preliminares

“Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se


pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes,
supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições
de direito privado.

§ 1º Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as


condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os
direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com
os termos da licitação e da proposta a que se vinculam.

§ 2º Os contratos decorrentes de dispensa ou de inexigibilidade de


licitação devem atender aos termos do ato que os autorizou e da respectiva
proposta.”

O caput do art. 54 faz menção aos preceitos de Direito Público – tema já


abordado no Módulo I. A novidade aqui é que, além das regras já
estudadas, aplicam-se também aos Contratos Administrativos as regras de
Direito Privado (Direito Civil ou, em alguns casos, Direito Comercial) – claro,
desde que não haja conflito com as normas de Direito Público, pois essas
são prioritárias.

Devemos ter em mente que o gestor, sempre que


possível, deve participar de todas as etapas da
contratação que ficará sob sua responsabilidade:
descrição detalhada do objeto, elaboração do Projeto
Básico ou Termo de Referência (no caso de pregão),
pesquisa de preço, procedimento licitatório,
contratação e, finalmente, a gestão propriamente dita
da contratação.

Atuando dessa maneira, o gestor terá a possibilidade de auxiliar na


instrução da licitação, permitindo o estabelecimento de cláusulas
contratuais claras e precisas, que definam corretamente os direitos,
obrigações e responsabilidades do contratado e da Administração,
facilitando assim a gestão do contrato.

O art. 54 também obriga a Administração a estar sempre vinculada ao


respectivo processo administrativo que deu origem à contratação, não
sendo permitida a alteração, no decorrer da execução, das condições que
ensejaram a contratação.

“Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

estabeleçam:

I - o objeto e seus elementos característicos;

II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;

III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e


periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização
monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo
pagamento;

IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega,


de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;

V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação


funcional programática e da categoria econômica;

VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando


exigidas;

VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e


os valores das multas;

VIII os casos de rescisão;

IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão


administrativa prevista no art. 77 desta Lei;

X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão,


quando for o caso;

XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a


inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor;

XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos


casos omissos;

XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do


contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas
as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.

§ 1º (Vetado)

§ 2º Nos contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas


físicas ou jurídicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, deverá
constar necessariamente cláusula que declare competente o foro da sede da
Administração para dirimir qualquer questão contratual, salvo o disposto no
§ 6º do art. 32 desta Lei.

§ 3º No ato da liquidação da despesa, os serviços de contabilidade


comunicarão, aos órgãos incumbidos da arrecadação e fiscalização de
tributos da União, Estado ou Município, as características e os valores

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

pagos, segundo o disposto no art. 63 da Lei nº. 4.320, de 17 de março de


1964.”

Para que uma contratação possa ser realizada com sucesso, deve ser
instruída pelo órgão técnico competente ou pela unidade solicitante,
conforme o caso, com a elaboração de Projeto Básico ou Termo de
Referência, contendo, no que couber, as seguintes informações:

a) objeto perfeitamente descrito, com características e quantidades;

b) justificativa da necessidade da contratação;

c) descrição circunstanciada da situação atual e previsão da situação futura;

d) forma e local de execução dos serviços ou recebimento dos bens;

e) prazo para início dos serviços ou de entrega dos bens;

f) condições de recebimento do serviço ou dos bens;

g) formalização e prazo de vigência do contrato;

h) prazo de garantia;

i) previsão dos materiais, instalações ou equipamentos necessários;

j) indicação de pessoal técnico adequado;

k) capacidade técnica necessária;

l) planilha de composição de custos;

m) vistoria técnica e regras pertinentes;

n) obrigações da contratada e do contratante;

o) condições de pagamento;

p) acompanhamento e fiscalização do contrato;

q) estimativa de custo;

r) previsão orçamentária;

s) possibilidade de subcontratação, se for o caso;

t) possibilidade de participação de consórcio, se for o caso; e

u) marcas e modelos de referência, quando aplicável, visando facilitar a


pesquisa de preço.

27
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

No caso de Compras a definição das quantidades a serem adquiridas


deve ser estabelecida em função do consumo e da utilização prováveis,
estimados em conformidade com técnicas adequadas.

Um Projeto Básico ou Termo de Referência bem feito se revelará de


grande utilidade na elaboração da minuta de contrato que fará parte do
edital da licitação. Essa minuta deverá conter, no mínimo, as cláusulas
estabelecidas pelo art. 55.

Vale ressaltar que é fundamental ao gestor conhecer bem o objeto


contratado e suas características principais; a forma de execução, condições
e prazos estabelecidos em contrato; garantias, direitos e responsabilidades
das partes; etc. Nesse sentido, também recomendamos ao gestor o estudo
atento do Projeto Básico ou Termo de Referência, caso não tenha
participado de sua elaboração.

Especificamente no que se refere aos incisos VII e VIII do art. 55, devemos ter
em mente que o gestor deve registrar de forma clara e objetiva os fatos que
possam ensejar a imposição de penalidades ou rescisão do contrato, comunicando-
os prontamente ao setor responsável pela aplicação das sanções.

É importante que todas as possíveis penalidades constem explicitamente


do contrato firmado com o particular, pois, caso contrário, a Administração
não poderá aplicar sanções à contratada. Vejamos o que diz o prof. Marçal
Justen Filho: “a Lei faculta a aplicação de multa ao contratado inadimplente.
Porém, se o ato convocatório e o contrato forem omissos, a multa será
inaplicável pela impossibilidade de apuração da quantia da penalidade. Não
se admite a remessa à discricionariedade da Administração para aplicar
multa.”

“Art. 56. A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde


que prevista no instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de
garantia nas contratações de obras, serviços e compras.

§ 1º Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de


garantia:

I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter


sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema
centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do
Brasil e avaliados pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo
Ministério da Fazenda;

II - seguro-garantia;

III - fiança bancária.

§ 2º A garantia a que se refere o caput deste artigo não excederá a cinco


por cento do valor do contrato e terá seu valor atualizado nas mesmas
condições daquele, ressalvado o previsto no parágrafo 3º deste artigo.

28
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

§ 3º Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo


alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados
através de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o
limite de garantia previsto no parágrafo anterior poderá ser elevado para
até dez por cento do valor do contrato.

§ 4º A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída


após a execução do contrato e, quando em dinheiro, atualizada
monetariamente.

§ 5º Nos casos de contratos que importem na entrega de bens pela


Administração, dos quais o contratado ficará depositário, ao valor da
garantia deverá ser acrescido o valor desses bens.”

A garantia contratual visa assegurar à Administração o cumprimento da


obrigação assumida pelo contratado, devendo estar prevista no instrumento
convocatório.

O próprio art. 55, inciso VI, determina que é cláusula necessária em


todo contrato a que estabeleça as garantias oferecidas para assegurar sua
plena execução, quando exigidas.

Atenção

Sempre que a Administração entender que não existem riscos que


justifiquem a exigência de garantia, poderá deixar de exigi-la - as
contratações de pequeno valor e entrega imediata são exemplos da
ausência de necessidade de garantia.

A garantia, toda vez que exigida, deverá constar do edital da licitação,


podendo ser apresentada sob forma de caução, seguro-garantia ou fiança
bancária – a modalidade a ser fornecida é uma escolha do contratado.
Como algumas garantias têm prazo de validade fixo, deve o gestor ficar
atento para, sempre que necessário, solicitar sua renovação.

“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à
vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos
relativos:

I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas


estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se
houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

ato convocatório;

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que


poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com
vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a
administração, limitada a sessenta meses.

III - (Vetado).

IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de


informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta
e oito) meses após o início da vigência do contrato.

§ 1.º Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de


entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e
assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde
que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em
processo:

I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade


das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do
contrato;

III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de


trabalho por ordem e no interesse da Administração;

IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos


limites permitidos por esta Lei;

V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro


reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua
ocorrência;

VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive


quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente,
impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das
sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

§ 2.º Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e


previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o
contrato.

§ 3.º É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.

§ 4.º Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante

30
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput


deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.”

O art. 57 trata dos prazos de duração dos contratos e dispõe sobre a


possibilidade de prorrogação de sua execução. De início destacamos a
faculdade da Administração de prorrogar por iguais e sucessivos períodos a
prestação de serviços a serem executados de forma contínua, até o limite
de sessenta meses. Ex.: Contratos de limpeza, conservação, cópias
reprográficas etc.

Atenção

Em caráter excepcional e devidamente justificado, o prazo de


sessenta meses poderá ainda ser prorrogado por mais doze meses,
desde que devidamente autorizado por autoridade superior. Um
exemplo de caso que justificaria tal prorrogação seria o atraso de
uma licitação devido à interposição de mandados de segurança por
parte dos licitantes.

As prorrogações contratuais deverão ser sempre realizadas visando à


obtenção comprovada de preços e condições mais vantajosas para a
Administração. Lembramos que o gestor deve sempre ficar atento à
duração do contrato sob sua responsabilidade, e avisar com antecedência à
Administração o término de sua validade, bem como o interesse ou não em
sua prorrogação.

Já o aluguel de equipamentos e a utilização de programas de informática


têm sua duração máxima – já consideradas todas as prorrogações –
limitada a 48 (quarenta e oito) meses.

“Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por


esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:

I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de


interesse público, respeitados os direitos do contratado;

II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art.


79 desta Lei;

III - fiscalizar-lhes a execução;

IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;

V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis,

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da


necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo
contratado, bem como na hipótese de rescisão do Contrato Administrativo.

§ 1.º As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos


administrativos não poderão ser alteradas sem prévia concordância do
contratado.

§ 2.º Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico-


financeiras do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o
equilíbrio contratual.”

Aqui estão dispostas algumas das prerrogativas da Administração que


conhecemos como “Cláusulas Exorbitantes”, já vistas na Unidade I.

Vale atentar para o disposto no § 2º: sempre que a Administração


modificar um contrato unilateralmente para melhor adequação às
finalidades de interesse público, deve verificar se dessa ação derivou algum
desequilíbrio contratual (imposição de encargos excessivos ao contratado),
e nessa hipótese, proceder à revisão das cláusulas econômico-financeiras.

Advertimos que a faculdade de alteração unilateral de um Contrato


Administrativo pela Administração refere-se apenas às chamadas “cláusulas de
serviço” (ou “regulamentares”), que dizem respeito ao objeto e sua execução. Tal
faculdade não alcança as chamadas “cláusulas econômico-financeiras”, que dizem
respeito à remuneração do contratado.

Mais uma vez ressaltamos a importância de o gestor registrar todas as


ocorrências relativas ao contrato, principalmente as que ensejarem
punições à contratada, pois qualquer imposição de sanção deve sempre ser
justificada pela Administração.

“Art. 59. A declaração de nulidade do Contrato Administrativo opera


retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente,
deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.

Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de


indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que
ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados,
contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de
quem lhe deu causa.”

O art. 59 estabelece que uma vez declarada a nulidade de um Contrato


Administrativo, é com se ele nunca houvesse existido, desconstituindo todos

32
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

os efeitos já produzidos e não permitindo que outros sejam gerados.

Porém, mais uma vez, a Lei determina à Administração indenizar o


particular pelos trabalhos realizados ou bens fornecidos até o momento da
declaração de nulidade – desde que o contratado não tenha sido o causador
da declaração de nulidade e tenha agido de boa-fé.

Finalizando a lição, vimos que se aplicam aos Contratos


Administrativos as regras de Direito Privado (Direito Civil ou,
em alguns casos, Direito Comercial) – desde que não haja
conflito com as normas de Direito Público, pois essas são
prioritárias.

Sempre que possível, o gestor deve participar de todas as etapas do


procedimento do qual resultará a contratação.

A Administração deve estar sempre vinculada ao respectivo processo


administrativo que deu origem à contratação, não sendo permitida a
alteração das condições que ensejaram a contratação no decorrer de sua
execução.

Para que uma contratação possa ser realizada com sucesso, deve ser
instruída pelo órgão técnico competente ou pela unidade solicitante,
conforme o caso, com a elaboração de Projeto Básico ou Termo de
Referência contendo o maior número possível de informações que
descrevam detalhadamente a contratação solicitada.

É importante que todas as possíveis penalidades constem explicitamente


do contrato firmado com o particular, pois caso contrário a Administração
não poderá aplicá-las à contratada.

A garantia contratual de que trata o art. 56 da Lei nº. 8.666/93, toda


vez que exigida, deverá constar do edital da licitação, podendo ser
apresentada sob forma de caução, seguro-garantia ou fiança bancária – a
modalidade a ser fornecida é uma escolha do contratado. Como algumas
garantias têm prazo de validade fixo, deve o gestor ficar atento para,
sempre que necessário, solicitar sua renovação.

É faculdade da Administração a prorrogação dos contratos de prestação


de serviços a serem executados de forma contínua, até o limite de sessenta
meses. Em caráter excepcional e devidamente justificado, esse prazo
poderá ainda ser prorrogado por mais doze meses, desde que devidamente
autorizado por autoridade superior.

Os contratos de aluguel de equipamentos e utilização de programas de


informática têm sua duração máxima – já consideradas todas as
prorrogações – limitada a quarenta e oito meses.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Unidade 2 - Da Formalização dos Contratos e da Alteração dos Contratos

“Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições


interessadas, as quais manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos e registro
sistemático do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre imóveis, que se
formalizam por instrumento lavrado em cartório de notas, de tudo juntando-se cópia
no processo que lhe deu origem.

Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a


Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite
estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de
adiantamento.”

A regra geral para os Contratos Administrativos é a forma escrita,


devendo os instrumentos contratuais, devidamente assinados, serem
mantidos nas respectivas repartições públicas, bem como seus posteriores
aditamentos. Via de regra, essa não é uma atribuição do gestor, que deverá
manter sob sua guarda apenas cópia do contrato para posteriores
consultas, mas não o original.

A regra pode ser estendida por analogia a todos os fatos relativos à


gestão dos Contratos Administrativos. Deve o gestor registrar por escrito
todas as ocorrências relativas à gestão, inclusive correspondências trocadas
com o contratante. Deve-se evitar ao máximo comunicações verbais com o
particular, a regra é TUDO POR ESCRITO.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Atenção

Quanto à obrigatoriedade de formalização dos contratos, a Lei nº.


8.666/93 abre exceção apenas para as pequenas compras de pronto
pagamento, desde que em valor não superior a R$ 4.000,00. Exemplo
típico dessa situação são os gastos efetuados por suprimento de
fundos.

“Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de


seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o
número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a
sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.

Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou


de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para
sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do
mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias
daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus,
ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.”

O caput art. 61 trata das informações básicas que


devem constar de um Contrato Administrativo, enquanto
o parágrafo único cuida da obrigatoriedade de
atendimento de um dos princípios basilares da
Administração Pública: A Publicidade.

Nesse diapasão, a lei determina que a Administração deve enviar o


extrato para a imprensa oficial até o quinto dia do mês seguinte ao da
assinatura do contrato. A partir daí, a imprensa oficial dispõe de 20 dias
para publicar o extrato do contrato.

“Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de


concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e
inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas
duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a
Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como
carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou
ordem de execução de serviço.

§ 1.º A minuta do futuro contrato integrará sempre o edital ou ato


convocatório da licitação.

§ 2.º Em "carta contrato", "nota de empenho de despesa", "autorização

35
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

de compra", "ordem de execução de serviço" ou outros instrumentos hábeis


aplica-se, no que couber, o disposto no art. 55 desta Lei.

§ 3.º Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais


normas gerais, no que couber:

I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder


Público seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido,
predominantemente, por norma de direito privado;

II - aos contratos em que a Administração for parte como usuária de serviço


público.

§ 4.º É dispensável o "termo de contrato" e facultada a substituição


prevista neste artigo, a critério da Administração e independentemente de
seu valor, nos casos de compra com entrega imediata e integral dos bens
adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive assistência
técnica.”

A tabela abaixo apresenta os limites definidores da modalidade de


licitação a ser praticada pela Administração, nos termos do art. 23 da Lei
nº. 8.666/93:

Modalidade Obras e Serviços de Compras e Serviços


Eng.ª

Convite Até R$ 150.000,00 Até R$ 80.000,00

Tomada de Preços Até R$ 1.500.000,00 Até R$ 650.000,00

Concorrência Acima de R$ Acima de R$


1.500.000,00 650.000,00

Buscando o informalismo e a agilidade, o legislador facultou à


Administração substituir em alguns casos o contrato por outros
instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de
despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Todas essas modalidades substitutas, no entanto, devem, no que


couber, possuir cláusulas ou itens que indiquem as obrigações e os direitos
das partes.

A possibilidade de substituição do instrumento contratual fica restrita às


contratações realizadas por meio de Convite, ou ainda de Dispensas e
Inexigibilidades até os valores de R$ 150 mil para Obras e Serviços de
Engenharia, e R$ 80 mil para Compras e Demais Serviços.

Devemos nos lembrar, entretanto, da obrigatoriedade de publicação em


extrato desses documentos substitutivos no Diário Oficial, nos termos do
art. 61 da Lei nº. 8.666/93.

Para o gestor, que infelizmente na maior parte das vezes recebe a


contratação já concluída, vale o dispositivo para alertá-lo sobre possíveis
equívocos que possam ter ocorrido na fase pré-contratual, e que, uma vez
conhecidos, deverão ser informados à Administração.

“Art. 63. É permitido a qualquer licitante o conhecimento dos termos do


contrato e do respectivo processo licitatório e, a qualquer interessado, a obtenção
de cópia autenticada, mediante o pagamento dos emolumentos devidos.”

Mais uma vez aqui vemos a preocupação do legislador com a Publicidade


dos atos e fatos públicos. Porém, deve o gestor tomar algumas precauções
com relação ao fornecimento indiscriminado de cópias dos autos. Vejamos o
caso do Senado, cuja questão é regulamentada pelo Ato da Comissão
Diretora nº. 16/2005.

Nos termos desse normativo, para o atendimento do disposto no art. 63,


deve o interessado formalizar requerimento acompanhado de cópia
autenticada da carteira de identidade, comprovante de residência,

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

motivação detalhada do pedido, termo de responsabilidade devidamente


assinado e autenticado, além de, sendo o interessado pessoa jurídica,
procuração se o requerente atuar como representante legal, e cópia do
contrato social da empresa, ambos obrigatoriamente reconhecidos em
cartório.

Assim, deve o gestor se inteirar das normas de seu


órgão que regulamentem o fornecimento de cópias de
autos a particulares. Caso tais normas não existam, é de
bom tom colher autorização de seu superior hierárquico
para o atendimento do pleito.

Por fim, “pagamento dos emolumentos devidos“


refere-se aos custos de reprografia das cópias.

“Art. 64. A Administração convocará regularmente o interessado para


assinar o termo de contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente,
dentro do prazo e condições estabelecidos, sob pena de decair o direito à
contratação, sem prejuízo das sanções previstas no art. 81 desta Lei.

§ 1º O prazo de convocação poderá ser prorrogado uma vez, por igual


período, quando solicitado pela parte durante o seu transcurso e desde que
ocorra motivo justificado aceito pela Administração.

§ 2º É facultado à Administração, quando o convocado não assinar o


termo de contrato ou não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no
prazo e condições estabelecidos, convocar os licitantes remanescentes, na
ordem de classificação, para fazê-lo em igual prazo e nas mesmas
condições propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preços
atualizados de conformidade com o ato convocatório, ou revogar a licitação
independentemente da cominação prevista no art. 81 desta Lei.

§ 3º Decorridos 60 (sessenta) dias da data da entrega das propostas,


sem convocação para a contratação, ficam os licitantes liberados dos
compromissos assumidos.”

O artigo 64 descreve a etapa final do procedimento licitatório, qual seja,


convocar o licitante vencedor para a assinatura do contrato, nos prazos
estabelecidos.

Caso o licitante vencedor assine a avença, inicia-se a etapa da gestão e


fiscalização do contrato. Somos nós, gestores, assumindo as rédeas do
processo com zelo e profissionalismo.

Se o contrato não for assinado, poderá a Administração convocar os


licitantes remanescentes para fazê-lo em igual prazo e nas mesmas
condições propostas pelo primeiro classificado. Os convocados poderão
aceitar ou rejeitar a contratação.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

A seguir transcrevemos o art. 81 da Lei nº. 8.666/93, que trata de


eventuais sanções pela recusa do licitante vencedor em assinar o contrato:

“Art. 81. A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato,


aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo estabelecido
pela Administração, caracteriza o descumprimento total da obrigação
assumida, sujeitando-o às penalidades legalmente estabelecidas.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos licitantes


convocados nos termos do art. 64, § 2o desta Lei, que não aceitarem a
contratação, nas mesmas condições propostas pelo primeiro adjudicatário,
inclusive quanto ao prazo e preço.“

“Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com
as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para


melhor adequação técnica aos seus objetivos;

b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de


acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos
por esta Lei;

II - por acordo das partes:

a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;

b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação


técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;

c) quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição


de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada
a antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado,
sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou
execução de obra ou serviço;

d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre


os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção
do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de
sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou,
ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe,
configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.

§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições


contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços
ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do
contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento,
até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.

§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites


estabelecidos no parágrafo anterior, salvo:

I - (VETADO)

II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.

§ 3º Se no contrato não houverem sido contemplados preços unitários


para obras ou serviços, esses serão fixados mediante acordo entre as
partes, respeitados os limites estabelecidos no § 1º deste artigo.

§ 4º No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o contratado


já houver adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, estes
deverão ser pagos pela Administração pelos custos de aquisição
regularmente comprovados e monetariamente corrigidos, podendo caber
indenização por outros danos eventualmente decorrentes da supressão,
desde que regularmente comprovados.

§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou


extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando
ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada
repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais
ou para menos, conforme o caso.

§ 6º Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os


encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por
aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

§ 7º (VETADO)

§ 8º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços


previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou
penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele
previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias suplementares
até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do mesmo,
podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de
aditamento.”

O presente artigo traz uma das “Cláusulas Exorbitantes” que estudamos


na Unidade I de nosso curso: a Alteração Unilateral do Contrato.

Lembremos:

A alteração unilateral do contrato é prerrogativa prevista no art. 58, inciso I,


da Lei nº. 8.666/93, que permite à Administração modificar o contrato,
unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público,
respeitados os direitos do contratado.

Além da prerrogativa de alterações unilaterais, o artigo também


apresenta possibilidades de alterações por acordo entre as partes.
Lembremos que qualquer alteração, seja unilateral ou acordada, deve
sempre estar justificada nos autos. Vamos a elas:

Unilateralmente:

· quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor


adequação técnica do projeto a uma nova realidade;

· quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de


acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos
por esta Lei.

Em ambos os casos, há que se observar os limites fixados pelo


parágrafo primeiro, que estabelece: “O contratado fica obrigado a aceitar,
nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se
fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento)
do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de
edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

os seus acréscimos.”

Portanto, o gestor deve sempre ter em mente esses limites, de forma


que as alterações que se fizerem necessárias não ultrapassem os 25% do
valor do contrato, para mais ou para menos.

O ideal é que o Projeto Básico ou Termo de Referência que originou a


contratação seja feito com técnica e rigor, de forma a dimensionar
adequadamente os quantitativos, evitando assim aditamentos ao longo da
execução.

Por fim, a Administração deve considerar que um aumento quantitativo


dá ao contratado o direito de obter a prorrogação do prazo contratual, de
modo a viabilizar a execução da obra, o fornecimento dos bens ou a
execução dos serviços.

Por Acordo Entre as Partes:

· quando conveniente a substituição da garantia de execução. Por exemplo,


se a instituição financeira que emitiu a garantia em favor da contatada
sofrer uma intervenção por parte do Banco Central. Nesse caso, deve o
gestor solicitar que a contratada substitua a garantia por outra à escolha do
particular.

· quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou


serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação
técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários. Nos termos
do art. 10 da Lei nº. 8.666/93, as obras e serviços poderão ser executados
nas seguintes formas:

I - execução direta (quando é realizada pela própria Administração);

II - execução indireta (quando a Administração contrata um terceiro), nos


seguintes regimes:

· empreitada por preço global (quando se contrata a execução da obra ou


do serviço por preço certo e total);

· empreitada por preço unitário (quando se contrata a execução da obra ou


do serviço por preço certo de unidades determinadas);

· tarefa (quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço


certo, com ou sem fornecimento de materiais);

· empreitada integral (quando se contrata um empreendimento em sua


integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e
instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a
sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação,
atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições
de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas
às finalidades para que foi contratada).

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Aqui o gestor terá um papel preponderante, pois é de sua


responsabilidade avaliar os critérios técnicos que atestem a inadequação da
forma original de execução contratual, comprovando, ainda, que a solução
anteriormente contratada se mostra antieconômica, ineficaz e inviável.
Enfim, deve demonstrar objetivamente que a solução original não atende
aos interesses da Administração.

· quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição


de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado.
Devemos observar que a Lei veda a antecipação do pagamento sem a
correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de
obra ou serviço.

A lei procura prever uma ocorrência relativamente comum em obras ou


serviços de grande valor, permitindo que se adapte o contrato a
circunstâncias posteriores à sua assinatura que obriguem a alteração do
cronograma de pagamento inicialmente pactuado. Como exemplo temos um
atraso na obra decorrente de uma greve geral ou de eventos climáticos
imprevisíveis – não há dolo ou negligência do contratado.

Mais uma vez o gestor desempenhará papel fundamental nessa


hipótese, pois caberá a ele relatar e comprovar a ocorrência da
circunstância superveniente.

· para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os


encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção
do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato. O citado reequilíbrio
será necessário na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou
previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado.

A Lição 3 da Unidade 1 de nosso curso já tratou com a profundidade


adequada a questão do reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato.
Vale destacar novamente que a atuação do gestor nesses casos será
fundamental no restabelecimento da equação original.

Por fim, quando se tratar de mero reajuste de preços com previsão


contratual, tal como a recomposição de índices econômicos, não se pode aí

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

falar em alteração contratual, devendo o caso ser tratado por simples


apostilamento (anotação ou registro administrativo, que pode ser realizado
no verso do próprio termo de contrato, ou por termo ato separado, juntado
aos autos do processo administrativo respectivo).

Ao final da lição, você aprendeu que a regra geral para


os Contratos Administrativos é a forma escrita, devendo
os instrumentos contratuais, devidamente assinados,
serem mantidos nas respectivas repartições públicas, bem
como seus posteriores aditamentos. No caso de pequenas
compras de pronto pagamento, desde que em valor não
superior a R$ 4.000,00, pode ser dispensada a formalização de contrato.

Atenção

Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus


representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o
número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, e a
sujeição dos contratantes às normas da Lei e às cláusulas contratuais.

A Administração deve enviar o extrato para a imprensa oficial até o


quinto dia do mês seguinte ao da assinatura do contrato – a partir daí, a
imprensa oficial dispõe de 20 dias para publicar o extrato do contrato.

O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de


tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços
estejam compreendidos nos limites dessas duas modalidades de licitação, e
facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros
instrumentos hábeis (contratações realizadas por meio de Convite, ou ainda
de Dispensas e Inexigibilidades até os valores de R$ 150 mil para Obras e
Serviços de Engenharia, e R$ 80 mil para Compras e Demais Serviços).

Os contratos podem ser alterados:

Unilateralmente:

. quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor


adequação técnica do projeto a uma nova realidade;

. quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de


acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto.

Por Acordo Entre as Partes:

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

. quando conveniente a substituição da garantia de execução;

. quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou


serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação
técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;

. quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição


de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado;

. para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Unidade 3 - Da Execução dos Contratos

“Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de


acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada
uma pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.”

Neste ponto iniciamos os estudos relativos à execução dos contratos,


que balizam a atuação do gestor, sempre vinculada à lei e aos termos do
contrato.

“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada


por um representante da Administração especialmente designado, permitida
a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações
pertinentes a essa atribuição.

§ 1º O representante da Administração
anotará em registro próprio todas as
ocorrências relacionadas com a execução do
contrato, determinando o que for necessário à
regularização das faltas ou defeitos
observados.

§ 2º As decisões e providências que


ultrapassarem a competência do
representante deverão ser solicitadas a seus
superiores em tempo hábil para a adoção das
medidas convenientes.”

O art. 58 da Lei nº. 8.666/93 estabelece ser uma prerrogativa da


Administração fiscalizar a execução de seus contratos. Portanto, para a
execução desse poder-dever, o art. 67 determina a designação de um
representante da Administração para acompanhar e fiscalizar a execução
contratual.

No Senado, em complementação ao dispositivo da lei, o Ato da


Comissão Diretora nº. 2, de 13 de fevereiro de 2008, em seu art. 3º,
expressa que tal representação deverá ser exercida por um gestor e um
substituto. Vejamos:

“Art. 3º Para todo e qualquer contrato celebrado pelo Senado Federal


será designado um gestor titular e um gestor substituto, nos termos deste
Ato.”

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Porém, não está excluída a possibilidade de a gestão ser exercida por mais
de um servidor, especialmente porque a lei fala em “representante”,sem
restringir o termo a um único servidor. Esse também é o entendimento da
Advocacia do Senado, que assim se manifestou:

“A Lei nº. 8.666/93 impõe à Administração a prerrogativa e o dever de


fiscalizar a execução dos contratos (art. 58, III), sendo que o art. 67
determina o acompanhamento e a fiscalização por um representante da
Administração, especialmente designado para a gestão, bem como autoriza a
contratação de terceiros para assisti-lo ou subsidiá-lo com informações.

O fato da literalidade do caput do art. 67 da referida lei estabelecer que


um representante da Administração, especialmente designado,
acompanhará a execução do contrato, não nos parece ser um impedimento
para que esse acompanhamento seja feito por uma comissão
representante, isto é, nada impede que a fiscalização seja realizada por
uma comissão de servidores, desde que especialmente designados para
exercer a fiscalização.

O que importa fundamentalmente a nosso ver é que a Administração


cumpra a finalidade do que a doutrina chama de ‘poder-dever de
acompanhar atentamente a atuação do particular’, fiscalizando de perto a
execução do contrato, tal como estabelecido no art. 58, III, da Lei de
Licitações e Contratos.

Portanto, se a Administração entender ser conveniente que em alguns


contratos, em razão da complexidade, especialidade e/ou quantidade das
obrigações decorrentes do objeto, a fiscalização será melhor exercida por
uma comissão de representantes, ao invés de apenas um, não vemos
qualquer óbice legal impedindo que possa fazê-lo, desde que entenda
conveniente e oportuno.” (Informação nº. 130/2006 – Proc. Nº.
015.902/06-4)

A fiscalização dos contratos de que trata o art. 67, além de poder ser
exercida por mais de um servidor, também pode ser assistida ou subsidiada
por terceiros estranhos aos quadros do órgão, devidamente contratados
para tal. Tal prerrogativa deve estar devidamente justificada nos autos do
processo, como no caso de uma contratação com objeto muito técnico, que

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

requeira conhecimentos específicos que o gestor ou outro servidor do Órgão


não possua.
Mais uma vez devemos frisar a necessidade de o gestor, sempre que
possível, registrar por escrito todas as ocorrências relativas ao contrato,
bem como evitar comunicações informais com a contratada, procurando
sempre fazê-lo por meio de correspondências oficiais.

Por fim, nada impede que o gestor recorra ao seu superior hierárquico
ou a técnicos especialistas de seu Órgão para dirimir eventuais dúvidas que
porventura surjam ao longo da gestão contratual.

“Art. 68. O contratado deverá manter preposto, aceito pela


Administração, no local da obra ou serviço, para representá-lo na execução
do contrato.”

Da mesma forma que a Administração designa um representante para


acompanhar a execução do contrato, o particular também deverá indicar um
preposto para representá-lo, formando assim um canal de comunicação entre a
Administração e o contratado.

Cabe ao gestor avaliar e referendar a indicação do representante da empresa,


pois, se justificadamente recusado, deverá o contratado indicar novo preposto.

“Art. 69. O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover,


reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto
do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções
resultantes da execução ou de materiais empregados.”

Novamente constatamos a responsabilidade do gestor, pois recai sobre


seus ombros a obrigação de verificar a correta execução do contrato,
determinando o reparo e correção de eventuais problemas constatados.

Alertamos também que cabe ao gestor firmar os termos de recebimento


provisório ou definitivo, entendidos como:

Recebimento Provisório - É o recebimento preliminar do objeto


contratado, que deverá ser examinado em confronto com as exigências
legais e contratuais. Deve ser feito de forma expressa, por termo
circunstanciado, discriminando pormenorizadamente o objeto recebido. O
recebimento provisório não exonera a contratada de suas responsabilidades
contratuais e legais, nem lhe dá quitação de suas obrigações.

Recebimento Definitivo - É o reconhecimento da Administração,


mediante termo circunstanciado, da correta execução e da entrega total do
objeto do contrato. Isto se dá após o recebimento provisório, sempre
precedido de todas as verificações, medições, testes, vistorias, ou seja,
todos os exames que atestem a exata correspondência entre o contratado e
o objeto recebido.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

“Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente


à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na
execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a
fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interessado.”

O art. 70, de certo modo de maneira redundante, atribui ao contratado a


responsabilidade por danos causados à Administração ou a terceiros,
decorrentes da execução do contrato, mesmo que de forma involuntária.

A lei ainda esclarece que o fato de a Administração acompanhar e


fiscalizar a execução do contrato não pode ser considerado como atenuante
da falha do particular. Em outras palavras, a contratada não pode alegar
que a fiscalização efetuada pela Administração a exime de eventuais erros
observados posteriormente.

Porém, deve o gestor se esforçar ao máximo para prevenir a ocorrência


de falhas durante a execução da obra ou serviço, pois, nos termos de
entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o Estado responde
perante terceiros, solidariamente com o contratante, pelos danos causados
na execução de obra ou serviço.

“Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas,


previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.

§ 1º A inadimplência do contratado, com referência aos encargos


trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a
responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do
contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações,
inclusive perante o Registro de Imóveis.

§ 2º A Administração Pública responde solidariamente com o contratado


pelos encargos previdenciários resultantes da execução do contrato, nos
termos do art. 31 da Lei nº. 8.212, de 24 de julho de 1991.

§ 3º (Vetado)”

Atenção

O art. 71 exime a Administração das dívidas da contratada que


não guardem relação com o contrato, porém a responsabiliza, de
modo solidário com o particular, por eventuais débitos
previdenciários gerados pela execução do Contrato Administrativo.

Isso significa que somente determinadas dívidas relacionadas ao


contrato poderão ser cobradas da Administração, e mesmo assim após o
insucesso da cobrança direta do contratado. Primeiro tenta-se receber do
particular, e somente em caso de insucesso da cobrança é que a
Administração pode ser acionada para efetuar os devidos recolhimentos.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Vale destacar que o artigo fala somente em débitos previdenciários, mas


o Tribunal Superior do Trabalho já sumulou a questão, definindo que os
débitos trabalhistas também devem ser incluídos na responsabilidade
solidária da Administração, caso se constate que houve falha na fiscalização
do cumprimento das obrigações contratuais e legais da contratada:

“Súmula Nº. 331 do TST.

...

IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do


empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços
quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação
processual e conste também do título executivo judicial.

V - Os entes integrantes da administração pública direta e indireta


respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei
nº. 8.666/93, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações
contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida
responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações
trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.

VI - A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as


verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação
laboral.”

Novamente constatamos a importância da atuação do gestor, pois a


responsabilidade solidária da Administração citada na lei somente ocorrerá
em caso de falha na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais
e legais da contratada.

Portanto, especialmente nos casos de contratos de terceirização de mão-


de-obra, deve o gestor, antes de autorizar o pagamento de qualquer fatura,
verificar se a empresa realizou o recolhimento de todos os encargos
trabalhistas e previdenciários (INSS, FGTS, salário, 13º. salário, vale-
transporte, vale-refeição etc.).

Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das


responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra,
serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela
Administração.

A subcontratação é permitida em lei, mas só será admitida nos limites e


condições previstas no edital, e quando a execução da prestação envolver
objeto complexo, de difícil execução por uma única pessoa. Além disso,
exige-se a comprovação de capacitação da subcontratada para a execução
de sua parte do contrato. É o caso da maioria das obras de grande porte,
como a construção de um edifício público.

Ressaltamos que na hipótese de subcontratação, a Administração não

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

estabelece nenhuma relação jurídica direta com a subcontratada, mas a


responsabilidade desta é solidária com a contratada na execução do
contrato.

“Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:

I - em se tratando de obras e serviços:

a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e


fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até
15 (quinze) dias da comunicação escrita do contratado;

b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade


competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o
decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do
objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;

II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:

a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do


material com a especificação;

b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do


material e consequente aceitação.

§ 1º Nos casos de aquisição de equipamentos de grande vulto, o


recebimento far-se-á mediante termo circunstanciado e, nos demais,
mediante recibo.

§ 2º O recebimento provisório ou definitivo não exclui a


responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do serviço, nem
ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites
estabelecidos pela lei ou pelo contrato.

§ 3º O prazo a que se refere a alínea "b" do inciso I deste artigo não


poderá ser superior a 90 (noventa) dias, salvo em casos excepcionais,
devidamente justificados e previstos no edital.

§ 4º Na hipótese de o termo circunstanciado ou a verificação a que se


refere este artigo não serem, respectivamente, lavrado ou procedida dentro
dos prazos fixados, reputar-se-ão como realizados, desde que comunicados
à Administração nos 15 (quinze) dias anteriores à exaustão dos mesmos.”

O art. 73, a princípio, parece fazer uma diferenciação entre os


responsáveis pelo recebimento provisório (pelo responsável por seu
acompanhamento e fiscalização) e pelo recebimento definitivo (por servidor
ou comissão designada pela autoridade competente).

51
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Tal diferenciação pode existir, mas não invalida a possibilidade de um


único servidor – no caso o gestor – realizar ambos os recebimentos, como
normalmente ocorre na maioria dos Órgãos da Administração Pública.

Todavia, sempre que o gestor se sentir inseguro para firmar o


recebimento definitivo devido à complexidade do objeto, deve solicitar
formalmente ao seu superior hierárquico a formação de comissão especial
destinada a tal.

O importante, para a própria segurança do gestor do contrato, é que o


objeto seja recebido definitivamente nos prazos estabelecidos, pois, caso isso
não aconteça, tal circunstância poderá caracterizar inexecução contratual,
motivo para a rescisão unilateral do contrato.

Porém, isso não significa que o gestor deve receber definitivamente algo
em desconformidade com o contrato. Lembramos que nessa hipótese deve o
gestor determinar a correção das eventuais desconformidades, e só após os
devidos reparos receber definitivamente o objeto do contrato.

O recebimento definitivo tem, entre suas consequências, a liberação das


garantias contratuais de que trata o art. 56 da Lei nº. 8.666/93 – quando existentes
-, bem como o início da contagem dos prazos de garantia técnica e, também, de
prescrição e de decadência para possíveis ações judiciais.

“Art. 74. Poderá ser dispensado o recebimento provisório nos seguintes


casos:

I - gêneros perecíveis e alimentação preparada;

II - serviços profissionais;

III - obras e serviços de valor até o previsto no art. 23, inciso II, alínea "a",
desta Lei, desde que não se componham de aparelhos, equipamentos e
instalações sujeitos à verificação de funcionamento e produtividade.

52
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Parágrafo único. Nos casos deste artigo, o recebimento será feito


mediante recibo.”

O art. 74 traz alguns objetos contratuais que dispensam o recebimento


provisório, mas não o recebimento definitivo – em muitos casos é
praticamente impossível o recebimento provisório. Nesses casos o gestor
deve registrar o recebimento do bem, obra ou serviço, de forma
simplificada, mediante recibo.

Alertamos, porém, que o art. 74 é autorizativo - se o gestor entender que


cabe recebimento provisório, pode assim proceder.

“Art. 75. Salvo disposições em contrário constantes do edital, do convite


ou de ato normativo, os ensaios, testes e demais provas exigidos por
normas técnicas oficiais para a boa execução do objeto do contrato correm
por conta do contratado.”

O art. 75 alerta para a obrigatoriedade do particular custear todos os


testes e exames necessários ao recebimento do objeto do contrato. Porém,
tais provas técnicas deverão estar especificadas no ato convocatório, até
porque farão parte da planilha de custos para a formação do preço do
licitante.

Convém destacar que os ensaios, testes e demais provas a que se refere


a lei não são cláusulas obrigatórias dos editais, podendo ser exigidos ou
não, segundo conveniência da Administração. Mas, se forem exigidos,
devem estar presentes no edital.

“Art. 76. A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço


ou fornecimento executado em desacordo com o contrato.”

O art. 76 se refere à faculdade da rejeição do objeto contratado pelo


gestor, fato que ensejará inúmeras consequências que apresentaremos na
lição seguinte.

Importante salientar que tanto o recebimento como a rejeição do objeto


são de competência do gestor. Deve o gestor analisar e avaliar o objeto que
está sendo entregue, recebendo integralmente, parcialmente, ou
rejeitando-o, sempre de forma fundamentada.

É sempre prudente que o gestor, ao pretender rejeitar no todo ou em


parte obra, serviço ou fornecimento executado, permita que o contratado
apresente suas contra-razões, que devem ser avaliadas e julgadas à luz dos
dispositivos contratuais.

53
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Vimos nesta lição que a execução dos Contratos


Administrativos deve ser acompanhada e fiscalizada por um
gestor/fiscal ou comissão especialmente designada para a
tarefa, permitida a contratação de terceiros para auxiliá-los. De
forma análoga, o contratado deve indicar um preposto para representá-lo
perante a Administração.

O gestor, sempre que possível, deve registrar por escrito todas as


ocorrências relativas ao contrato, bem como evitar comunicações informais
com a contratada, procurando sempre fazê-lo por meio de correspondências
oficiais.

O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou


substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em
que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução
ou de materiais empregados.

Recebimento Provisório - É o recebimento preliminar do objeto


contratado, que deverá ser examinado em confronto com as exigências
legais e contratuais. Deve ser feito de forma expressa, por termo
circunstanciado, discriminando pormenorizadamente o objeto recebido.

Recebimento Definitivo - É o reconhecimento da Administração,


mediante termo circunstanciado, da correta execução e da entrega total do
objeto do contrato.

Recai sobre o contratado a responsabilidade por danos causados à


Administração ou a terceiros, decorrentes da execução do contrato, mesmo
que de forma involuntária.

Antes de autorizar o pagamento de qualquer fatura, deve o gestor


verificar se o contratado realizou o recolhimento de todos os encargos
trabalhistas e previdenciários (INSS, FGTS, salário, 13º salário, vale-
transporte, vale-refeição etc.), pois a Administração responde
subsidiariamente, nas mesmas condições do contratado, caso evidenciada
sua conduta culposa na fiscalização do cumprimento das obrigações
contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora.

A subcontratação da execução de parte de um contrato é permitida em


lei, mas só será admitida nos limites e condições previstas no edital, e
quando a execução da prestação envolver objeto complexo, de difícil
execução por uma única pessoa.

A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço ou


fornecimento executado em desacordo com o contrato. É sempre prudente
que o gestor, ao pretender rejeitar no todo ou em parte obra, serviço ou
fornecimento executado, permita que o contratado apresente suas contra-
razões, que devem ser avaliadas e julgadas à luz dos dispositivos
contratuais.

54
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Unidade 4 - Da Inexecução e da Rescisão dos Contratos

“Art. 77. A inexecução total ou parcial do contrato enseja a sua rescisão,


com as consequências contratuais e as previstas em lei ou regulamento.”

Aqui a lei passa a tratar os casos de inexecução contratual e desfazimento


do contrato. O dispositivo em comento estabelece que a inexecução total ou
parcial enseja rescisão.

Entretanto, a sua interpretação não pode ser literal, a ponto de se


pretender rescindir o contrato por qualquer violação contratual. Deve o
gestor, tendo em mente o princípio da razoabilidade – a sanção aplicada à
irregularidade deve ser proporcional à infração cometida pelo particular –,
realizar uma avaliação séria das ocorrências contratuais, avaliando o risco ao
interesse público.

Vale, mais uma vez, lembrar que a fiscalização


contratual não é somente uma prerrogativa da
Administração, mas sim um dever, cabendo
inclusive ao gestor a responsabilização por desídia
no cumprimento dessa tarefa. Esse é o princípio
da responsabilidade pessoal do agente público
estabelecido no art. 37, §6º, da CF/88:

“Art. 37. ...

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado


prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou


prazos;

II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações,


projetos e prazos;

III - a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar


a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos
prazos estipulados;

55
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento;

V - a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e


prévia comunicação à Administração;

VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do


contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem
como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;

VII - o desatendimento das determinações regulares da autoridade


designada para acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de
seus superiores;

VIII o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas na


forma do § 1º do art. 67 desta Lei;

IX - a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil;

X - a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado;

XI - a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da


empresa, que prejudique a execução do contrato;

XII - razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento,


justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera
administrativa a que está subordinado o contratante e exaradas no
processo administrativo a que se refere o contrato;

XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou


compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite
permitido no § 1º do art. 65 desta Lei;

XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração,


por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por
repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente
imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado
ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do
cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a
situação;

XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela


Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas
destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública,
grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o
direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que
seja normalizada a situação;

56
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto


para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais,
bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;

XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente


comprovada, impeditiva da execução do contrato;

XVIII – descumprimento do disposto no inciso V do art. 27, sem prejuízo


das sanções penais cabíveis.

Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente


motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla
defesa.”

De acordo com a doutrina normalmente aceita pela maioria dos juristas,


a rescisão de um Contrato Administrativo pode ocorrer de quatro formas, a
saber:

Rescisão Administrativa ou Unilateral – realizada por ato unilateral da


Administração.

Rescisão Amigável – acontece por acordo entre as partes.

Rescisão Judicial – determinada pelo Judiciário motivado por ação


movida por qualquer das partes.

Rescisão de Pleno Direito – ocorre de forma independente de vontade de


ambas as partes. Seria o caso do falecimento do contratado, por exemplo,
ou ainda da falência da empresa.

Mais uma vez devemos ter em mente o


princípio da razoabilidade antes de determinar a
rescisão de um Contrato Administrativo.
Pequenas falhas que não colocam em risco a
execução do objeto não são motivos suficientes
para a rescisão de um contrato. O que provoca a
rescisão é inexecução que coloque em risco o
interesse público.

57
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

É interessante observar neste dispositivo o


desequilíbrio em favor da Administração que a lei
estabelece. Nos motivos de rescisão elencados no art. 78,
somente os incisos XIII à XVI constituem casos de
rescisão provocados pela Administração.

As hipóteses contidas no inciso IX (decretação de falência ou a


instauração de insolvência civil) devem ser previamente decretadas pelo
Judiciário, ou seja, pressupõem a existência de sentença judicial de
declaração de falência ou, na hipótese de insolvência civil, de declaração
judicial que determina o vencimento antecipado das dívidas da empresa e a
arrecadação dos bens passíveis de penhora.

As razões de interesse público mencionadas no inciso XII podem ser


entendidas como situações de significativa relevância, amplamente
conhecidas, nas quais a autoridade superior considere inviável a continuação
da execução do contrato. (exemplos: estado de calamidade, frustração de
receitas públicas que inviabilizem os pagamentos, grave crise cambial etc.).

As reduções contratuais superiores a 25% (inciso XIII) – ou 50% no


caso de reforma de edifício ou equipamento – também configuram motivos
para a rescisão contratual.

Por fim, o inciso XVIII faz menção à proibição constitucional de trabalho


noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho
a menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de
quatorze anos.

“Art. 79. A rescisão do contrato poderá ser:

I - determinada por ato unilateral e escrito da Administração, nos casos


enumerados nos incisos I a XII e XVII do artigo anterior;

II - amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da


licitação, desde que haja conveniência para a Administração;

III - judicial, nos termos da legislação;

IV - (Vetado).

§ 1º A rescisão administrativa ou amigável deverá ser precedida de


autorização escrita e fundamentada da autoridade competente.

58
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

§ 2º Quando a rescisão ocorrer com base nos incisos XII a XVII do


artigo anterior, sem que haja culpa do contratado, será este ressarcido dos
prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido, tendo ainda
direito a:

I - devolução de garantia;

II - pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão;

III - pagamento do custo da desmobilização.

§ 3º (Vetado).

§ 4º (Vetado).

§ 5º Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o


cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual
tempo.”

Nos termos do art. 79, a rescisão por ato unilateral ocorrerá nas
hipóteses contidas nos incisos I a XII e XVII do art. 78, exercendo a
Administração suas prerrogativas.

Já nos casos de rescisão motivada por atos da Administração, o término da


relação contratual poderá ocorrer segundo acordo entre as partes ou por
meio de decisão judicial.

A lei estabelece ainda que caso o particular não tenha sido o causador
da rescisão, terá direito de ser ressarcido de todos os seus prejuízos,
inclusive devolução da garantia, recebimento de pagamentos devidos até a
data da rescisão, além do custo de desmobilização.

O custo de desmobilização é aquele que o particular já despendeu em


função do início da execução do objeto contratado. Por exemplo, é o caso
de uma obra em que o contrato é rescindido logo no seu início, tendo a
empresa montado o canteiro de obra. Todo o custo de montagem e
desmontagem do canteiro e outros que comprovadamente tenham sido
realizados para o início da execução do contrato deverão ser ressarcidos.

59
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Vale mais uma vez repisar o tema responsabilidade pessoal do gestor,


pois a sua atuação concreta poderá levar a uma rescisão contratual por
culpa da Administração, dando margem a pedido indenizatório par parte do
particular. Como exemplo temos o pagamento com atraso pela desídia do
gestor; a oposição do gestor, sem justificativa plausível, ao pagamento de
qualquer direito do particular; ou ainda, entre tantas possibilidades,
qualquer atitude do gestor que dificulte ou impeça o particular de executar
suas obrigações.

Marçal Justen Filho assevera que “Essas considerações são imperiosas,


para evitar que decisões individuais desastrosas desemboquem em
condenações judiciais milionárias. Tem-se verificado, na experiência dos
Tribunais, que decisões meramente subjetivas do agente público produzam
o nascimento de pretensões indenizatórias de montante vultosíssimo.
Encerrado o processo, os orçamentos públicos sofrem grande oneração. O
particular recebe indenizações extraordinárias. E, não obstante tal, o agente
público que atuou para produzir tal resultado não sofre qualquer
consequência. É imperioso, portanto, que o agente público tome consciência
de que o equívoco em suas decisões poderá produzir consequências pelas
quais ele responderá pessoalmente – essa é uma das vias para evitar a
situação alarmante que ora se verifica.”

“Art. 80. A rescisão de que trata o inciso I do artigo anterior acarreta as


seguintes consequências, sem prejuízo das sanções previstas nesta Lei:

I - assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se


encontrar, por ato próprio da Administração;

II - ocupação e utilização do local, instalações, equipamentos, material e


pessoal empregados na execução do contrato, necessários à sua
continuidade, na forma do inciso V do art. 58 desta Lei;

III - execução da garantia contratual, para ressarcimento da Administração,


e dos valores das multas e indenizações a ela devidos;

IV - retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos


causados à Administração.

§ 1º A aplicação das medidas previstas nos incisos I e II deste artigo


fica a critério da Administração, que poderá dar continuidade à obra ou ao
serviço por execução direta ou indireta.

§ 2º É permitido à Administração, no caso de concordata do contratado,


manter o contrato, podendo assumir o controle de determinadas atividades
de serviços essenciais.

§ 3º Na hipótese do inciso II deste artigo, o ato deverá ser precedido de


autorização expressa do Ministro de Estado competente, ou Secretário
Estadual ou Municipal, conforme o caso.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

§ 4º A rescisão de que trata o inciso IV do artigo anterior permite à


Administração, a seu critério, aplicar a medida prevista no inciso I deste
artigo.”

O art. 80 estabelece uma série de consequências que se apresentam nos


casos de rescisão por ato unilateral, fortalecendo o primado da supremacia
do interesse público sobre o privado.

Apesar de terem aparência de punição, tais consequências não têm natureza


sancionatória, sendo a efetiva punição por inadimplemento tratada em outros
dispositivos da lei. O que o artigo busca é limitar os possíveis prejuízos da
Administração com a rescisão do contrato.

Dessa forma, o art. 80 permite à Administração assumir o objeto em


execução, no estado e local em que se encontrar, passando a executá-lo de
maneira direta ou contratando outra empresa para a execução (execução
indireta).

Vimos nesta lição, que a inexecução total ou parcial do


contrato enseja a sua rescisão, porém deve o gestor, tendo em
mente o princípio da razoabilidade, realizar uma avaliação séria
das ocorrências contratuais. Pequenas falhas que não colocam
em risco a execução do objeto não são motivos suficientes para a rescisão
de um contrato. O que provoca a rescisão é inexecução que coloque em
risco o interesse público.

A rescisão de um Contrato Administrativo pode ocorrer de quatro


formas, a saber:

Rescisão Administrativa ou Unilateral – realizada por ato unilateral da


Administração.

Rescisão Amigável – acontece por acordo entre as partes.

Rescisão Judicial – determinada pelo Judiciário motivado por ação


movida por qualquer das partes.

Rescisão de Pleno Direito – ocorre de forma independente de vontade de


ambas as partes. Seria o caso do falecimento do contratado, por exemplo,
ou ainda da falência da empresa.

A rescisão de um Contrato Administrativo por ato unilateral ocorrerá nas


hipóteses contidas nos incisos I a XII e XVII do art. 78 da Lei nº. 8.666/93.
Já nos casos de rescisão motivada por atos da Administração, o término da

61
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

relação contratual poderá ocorrer segundo acordo entre as partes ou por


meio de decisão judicial.

Caso o particular não tenha sido o causador da rescisão, terá direito de


ser ressarcido de todos os seus prejuízos, inclusive devolução da garantia,
recebimento de pagamentos devidos até a data da rescisão, além do custo
de desmobilização.

O gestor deve sempre atuar de modo responsável e vinculado à lei, pois


a sua atuação concreta poderá levar a uma rescisão contratual por culpa da
Administração, dando margem a pedido indenizatório por parte do
particular.

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo II de estudo do curso Direito


Administrativo para Gerentes no Setor Público.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma


releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o
seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz
a correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Módulo III - Noções de Administração Orçamentária

OBJETIVOS:
o Conceituar Orçamento Público e seus
principais componentes, bem como
diferenciar
Dotação Orçamentária de Recursos
Financeiros;
o distinguir os diferentes estágios da Despesa
Pública (empenho, liquidação e pagamento);
o compreender o que são Créditos Adicionais e
em quais ocasiões são utilizados e
o entender o mecanismo dos Restos a Pagar e
das Despesas de Exercícios Anteriores.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Unidade 1 - O que é Orçamento Público?


O Orçamento Público é, em resumo, parecido com qualquer outro
orçamento: a previsão de um conjunto de despesas que serão pagas com
um conjunto de receitas. O orçamento particular de cada um de vocês, por
exemplo, elenca um conjunto de despesas (aluguel, gasolina,
supermercado, lanches, passagens, empregada doméstica, luz, gás, etc.)
que serão pagas com o respectivo salário.

No âmbito governamental isso ocorre de uma maneira bem mais


detalhada e com outro enfoque, pois no orçamento público se pretende
mostrar o que o governo fará com o dinheiro arrecadado da sociedade em
termos de plano de trabalho, e não propriamente o que ele vai comprar
com aquele recurso.

ORÇAMENTO = PROGRAMA DE TRABALHO DO GOVERNO

Em outros termos, o orçamento público evidencia o plano de trabalho do


governo para um determinado ano, apresentando objetivos e metas a
serem atingidas com o gasto.

Um exemplo de como um plano de trabalho aparece no orçamento


público pode ser obtido do Orçamento da Câmara dos Deputados para
2010:

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Programa/Ação/Produto/Localização: Reforma dos Imóveis Funcionais


destinados à moradia dos Deputados Federais em Brasília – DF. Meta:
Imóvel reformado (unidade): 82. Valor R$ 24.157.260,00

Depois de apresentar a despesa dessa forma, o orçamento público a


detalha ainda mais, agora já em termos de Grupos de Natureza de Despesa
(GND), o que nos permite saber em qual classe de gasto será enquadrada a
despesa.

Os Grupos de Natureza da Despesa são:

- GND 1 – Pessoal e Encargos Sociais

- GND 2 – Juros e Encargos da Dívida

- GND 3 – Outras Despesas Correntes

- GND 4 – Investimentos

- GND 5 – Inversões Financeiras

- GND 6 – Amortização da Dívida

Explicando cada um:

GND 1 - Pessoal e Encargos Sociais

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Despesas com salários de pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas


a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis e militares.

GND 2 - Juros e Encargos da Dívida

Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de


operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida
pública mobiliária.

GND 3 - Outras Despesas Correntes

Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias,


auxílio-alimentação, auxílio-transporte, pagamento de serviços prestados
por pessoa física sem vínculo empregatício, etc.

GND 4 - Investimentos

Despesas com softwares e com o planejamento e a execução de obras,


inclusive com a aquisição de imóveis e instalações, equipamentos e material
permanente.

GND 5 - Inversões Financeiras

Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em


utilização; aquisição de ações de empresas já constituídas, quando a
operação não importe aumento do capital.

GND 6 - Amortização da Dívida

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da


atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa,
contratual ou mobiliária.

Observando os grupos de despesa, vemos que ao gestor de contratos


administrativos interessam basicamente os itens “Outras Despesas
Correntes” e “Investimentos”, pois ali estão concentradas as despesas
cuja aquisição iremos gerir (material de consumo, softwares, execução de
obras, compra de equipamentos e material permanente).

Como exemplo da utilização de GND, tomemos o orçamento do Senado


Federal para 2010, mais especificamente o do PRODASEN. O Programa de
Trabalho “Gestão de Sistema de Informática”, tem previsão de gastos
para este ano no montante de R$ 48.206.517,00, dos quais R$
31.253.575,00 são gastos com GND 3 (Outras Despesas Correntes) e R$
16.952.942,00 com GND 4 (Investimentos).

No orçamento a despesa aparece dessa forma:

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Depois de desmembrado em Grupos de Natureza de Despesa, o gasto


sofre mais um detalhamento, dessa vez chamado “Elemento da Despesa”,
que tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como material de
consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, obras e
instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e
outros que a administração pública utiliza para a consecução de seus fins.

A título de ilustração, apresentamos a seguir alguns Elementos de


Despesa utilizados pelo Orçamento da União:

ELEMENTOS DE DESPESA

01 - Aposentadorias

3 - Pensões

4 - Contratação por Tempo Determinado

05 - Outros Benefícios Previdenciários

6 - Benefício Mensal ao Deficiente e ao Idoso

7 – Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência

...

30 - Material de Consumo

31 - Premiações Culturais, Artísticas, Científicas, Desportivas e Outras

32 - Material, Bem ou Serviço para Distribuição Gratuita

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

33 - Passagens e Despesas com Locomoção

34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização

35 - Serviços de Consultoria

36 – Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física

37 - Locação de Mão-de-Obra

38 - Arrendamento Mercantil

39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica

...

51 - Obras e Instalações

52 - Equipamentos e Material Permanente

61 - Aquisição de Imóveis

...

91 - Sentenças Judiciais

92 - Despesas de Exercícios Anteriores

93 - Indenizações e Restituições

94 - Indenizações e Restituições Trabalhistas

95 - Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo

96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado

97 - Aporte para Cobertura do Déficit Atuarial do RPPS

Há ainda diversas outras modalidades de classificação das


Despesas Públicas – tais como modalidade de aplicação, categoria
econômica, identificador de uso, etc. – mas para o nosso objetivo,
que é gestão de contratos, as aqui apresentadas são as mais
relevantes.

69
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Bem, para um primeiro contato com orçamento público acreditamos que


a exposição já está de bom tamanho. Lembrem-se de que não é necessário
decorar nada disso, mas apenas entender a lógica do orçamento público e o
significado dos termos aqui apresentados.

Vimos, na lição que o Orçamento Público evidencia o plano


de trabalho do governo para um determinado ano,
apresentando objetivos e metas a serem atingidas com o gasto
público.

Os Grupos de Natureza da Despesa são detalhamentos dos gastos


públicos segundo o seu destino, obedecendo à seguinte classificação:

· GND 1 – Pessoal e Encargos Sociais (salários de pessoal ativo, inativo e


pensionistas);

· GND 2 – Juros e Encargos da Dívida (pagamento de juros, comissões e


outros encargos de dívidas);

· GND 3 – Outras Despesas Correntes (aquisição de material de consumo,


pagamento de serviços prestados por pessoa jurídica ou física sem vínculo
empregatício, etc.);

· GND 4 – Investimentos (planejamento e a execução de obras, inclusive


com a aquisição de imóveis e instalações, equipamentos e material
permanente, softwares);

70
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

· GND 5 – Inversões Financeiras (aquisição de imóveis ou bens de capital já


em utilização; aquisição de ações de empresas já constituídas, quando a
operação não importe aumento do capital);

· GND 6 – Amortização da Dívida (pagamento e/ou refinanciamento do


principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública).

Os Elementos da Despesa são um desdobramento dos Grupos de


Natureza de Despesa, e têm a finalidade de identificar os objetos de gasto,
tais como material de consumo, serviços de terceiros prestados sob
qualquer forma, obras e instalações, equipamentos e material permanente,
auxílios, amortização e outros que a administração pública utiliza para a
consecução de seus fins.

Unidade 2 - Dotação Orçamentária X Recursos Financeiros

A partir dos conceitos apresentados na lição anterior, podemos definir


despesa pública como o conjunto de gastos do Estado necessários para o

71
Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

funcionamento e aperfeiçoamento dos serviços públicos postos à disposição


da sociedade.

Após termos entendido o que é orçamento público e despesa pública,


vamos distinguir agora dois conceitos que geram confusão em muitas
pessoas não familiarizadas com a área: dotação orçamentária x recurso
financeiro.

DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA X RECURSO FINANCEIRO

Uma grande diferença do orçamento público em relação ao orçamento


pessoal de vocês ou ao orçamento de uma empresa é que o orçamento
público é uma lei, proposta pelo Poder Executivo, votada e aprovada pelo
Poder Legislativo correspondente. Vejamos o que diz o art. 165 da
Constituição Federal:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.”

Se o orçamento que vocês estão estudando for o da União, ele deve ser
discutido, votado e aprovado no Congresso Nacional; se for de um Estado,
na respectiva Assembléia Legislativa; e se for de um Município, na Câmara
Municipal. No caso do Distrito Federal, na Câmara Distrital.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Vocês já devem ter percebido que cada Estado e cada Município têm o
seu próprio orçamento, independente do da União, e que cada orçamento

conterá o programa de trabalho daquele ente (União, Estado, DF ou


Município) e as respectivas receitas. Isso vale para todo e qualquer
município, não importa o seu tamanho.

Até agora não falamos nada sobre a que período o orçamento público se
refere. Você tem alguma idéia?

No Brasil, ele vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, ou


seja, coincide com o ano civil. Portanto, há um orçamento (ou melhor, uma
Lei Orçamentária Anual) para cada ano.

Outra regra fundamental do orçamento público (e que vale tanto para a


União, quanto para os Estados, DF ou Municípios) é a de que, se uma
despesa não está prevista no orçamento, ela não poderá ser realizada.

IMPORTANTE: NÃO PODE GASTAR SE NÃO ESTÁ PREVISTO NO


ORÇAMENTO

Essa regra consta tanto na nossa Carta Magna, a Constituição Federal,


como na Lei n.º 4.320/64, que “Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”:

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Constituição Federal Lei n.º 4.320/64


“Art. 167. São vedados: “Art. 4.º:
I - o início de programas ou projetos A Lei de Orçamento compreenderá
não incluídos na lei orçamentária todas as despesas próprias dos
anual;” órgãos do Governo e da
administração centralizada, ou que,
por intermédio deles se devam
realizar, observado o disposto no
artigo 2°.”

Ou seja, o Governo (Federal, Estadual, Distrital ou Municipal) só pode


executar os gastos que estão previstos no seu orçamento. Se não está no
Orçamento, não pode gastar. Com essa regra em mente, podemos dizer
que o orçamento público fixa as despesas do governo para aquele ano.

Tanto isso é verdade que a Lei do Orçamento da União para 2011 - Lei
nº. 12.381, de 9 de fevereiro de 2011, traz a seguinte ementa:

“Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro


de 2011.”

Nesse mesmo rumo, podemos dizer também que o orçamento público,


mais do que fixar, autoriza o governo a executar os gastos nele previstos, e
somente aqueles nele previstos.

Esse é o termo que os estudiosos de orçamento público mais gostam de


utilizar: “autoriza”. Para eles, o orçamento é um instrumento autorizativo,
pois qualquer despesa que esteja fora dele é proibida de ser realizada, é
dizer-se, não autorizada.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Juntando os conceitos expostos até agora, podemos dizer que o


orçamento público contém as autorizações de despesas que o governo
realizará naquele ano, ou, de forma mais técnica, as dotações
orçamentárias de um determinado exercício financeiro.

Esse é o termo correto para se referir a um gasto autorizado pelo


orçamento (ou seja, constante do orçamento): DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA.
Sempre lembrando que as Dotações Orçamentárias virão discriminadas no
orçamento, como vimos na Lição 1, em Programas de Trabalho, que por sua
vez serão desmembrados em Grupos de Natureza da Despesa, que por fim
serão subdivididos em Elementos de Despesa.

DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA = FIXAÇÃO DE GASTOS = AUTORIZAÇÃO


PARA REALIZAÇÃO DE DETERMINADAS DESPESAS

OBSERVAÇÃO IMPORTANTE: As dotações orçamentárias também são


chamadas de créditos orçamentários.

Para reafirmar a necessidade de haver dotação orçamentária para que


uma despesa possa ser realizada, o art. 55 da Lei 8.666/93 determina que
deve constar dos contratos firmados pela Administração o crédito
orçamentário da despesa. Vejamos:

“Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

I - o objeto e seus elementos característicos;

II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;

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III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e


periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização
monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo
pagamento;

IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega,


de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;

V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação


funcional programática e da categoria econômica;

...”

Vocês podem reparar que até este momento não se falou em dinheiro
propriamente dito, mas somente em dotação orçamentária, que como
vimos vem a ser a autorização para a realização de determinado gasto que
consta do orçamento na forma de um programa de trabalho.

Os recursos financeiros são os dinheiros arrecadados pelo governo, em


caixa, que serão utilizados para o pagamento das despesas públicas
(dotações orçamentárias).

Portanto, para que uma despesa pública seja realizada, é necessário ter
a respectiva dotação orçamentária (constar do orçamento) e ter os recursos
financeiros para o seu pagamento. Entenderam a diferença?

Nesta lição vimos que cada ente federativo (União, Estado,


Distrito Federal ou Município) tem o seu próprio orçamento,
independente do da União, que deve ser votado e aprovado

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

pelo respectivo Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembléia


Legislativa, Câmara Distrital e Câmara de Vereadores).

Os Orçamentos Públicos contém as dotações orçamentárias (ou créditos


orçamentários) de um ente federativo para um determinado exercício
financeiro, frente às receitas públicas.

Os recursos financeiros são os valores em dinheiro arrecadados pelo


governo, em caixa, que serão utilizados para o pagamento das despesas
públicas, que aparecem nos orçamentos sob forma de dotações
orçamentárias.

O Governo (Federal, Estadual, Distrital ou Municipal) só pode executar os gastos


que estão previstos no seu orçamento - se não está no orçamento, não pode
gastar.

Unidade 3 - Estágios e execução das despesas orçamentárias

Conforme estudamos na lição anterior, para que um gasto público seja


realizado, é necessário ter a respectiva dotação orçamentária (constar do

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

orçamento) e deter os recursos financeiros (dinheiro em caixa) para o seu


pagamento.

Porém, para que a despesa possa ser efetivamente paga, são


necessários alguns procedimentos formais para se ter certeza:

I) da existência de necessária dotação orçamentária;

II) do efetivo recebimento do objeto do gasto; e

III) da certeza quanto ao destinatário do pagamento.

Nesse sentido, a despesa pública passa por três etapas (a doutrina chama
de estágios):

Vamos a cada um deles?

Empenho

Empenho:

É o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado de acordo


com o que estabelece o art. 58 da Lei nº. 4.320/64:

“O empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente


que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição”.

O empenho é obrigatório e fundamental, não sendo permitida a


realização de despesa sem prévio empenho. O empenho é a garantia de que
existe uma autorização no orçamento para aquele gasto, ou seja, de que
existe dotação orçamentária para a despesa que se quer realizar.

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Em outras palavras, empenhar é reservar créditos orçamentários no


valor da despesa que se quer executar.

Quando o administrador faz o empenho de uma dotação orçamentária,


ele está dizendo ao orçamento que aquela dotação está reservada para uma
determinada empresa que, caso execute o contrato a contento da
Administração, receberá o devido pagamento.

Por isso o empenho também é visto como uma garantia para o


fornecedor ou prestador de serviço contratado pela Administração Pública
de que receberá o pagamento se cumprir o contrato. A empresa contratada
recebe da Administração um documento chamado Nota de Empenho, que
contém o número do empenho, o nome do contratado, o objeto e o valor do
contrato.

Aliás, nos casos de Licitação na modalidade Convite, a Administração


pode substituir o respectivo contrato administrativo a ser firmado com o
licitante vencedor pela própria nota de empenho, nos termos do art. 62 da
Lei 8.666/93:

Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de


concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e
inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas
duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a
Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como
carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou
ordem de execução de serviço.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Como já dissemos, o empenho é prévio, precede a realização da


despesa e tem por objetivo respeitar o limite da dotação orçamentária,
como, a propósito, prevê o art. 59 da Lei nº. 4.320/64: “O empenho da
despesa não poderá exceder o limite de créditos concedidos”.

A emissão de um empenho abate o seu valor da dotação orçamentária


total do respectivo programa de trabalho a que pertence a despesa,
tornando a quantia empenhada indisponível para novo empenho. Ou seja, o
valor fica lá no orçamento reservado para aquele contratado.

Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, são


classificados em:

empenho ordinário: utilizado para despesas com valor previa•mente


conhecido e cujo pagamento deve ocorrer de uma só vez. Exemplo: uma
compra simples – um móvel para a Assembléia Legislativa. É a modalidade
mais comum.

empenho global: destinado a atender às despesas com valor também


previamente conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento
parcelado (§ 3º do art. 60 da Lei nº. 4.320/64). Exemplos: aluguéis,
prestação de serviços por terceiros, salários, pro•ventos e pensões,
inclusive as obrigações patronais decorrentes, etc.

empenho estimativa: para acolher despesas cujo valor não se possa


determinar previamente. Exemplo: água, luz, telefone, gratificações,
diárias, reprodução de documentos, etc.

Nós dissemos há pouco que a emissão de um empenho abate o seu


valor da dotação orçamentária total do respectivo programa de trabalho a

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

que pertence a despesa, tornando a quantia empenhada indisponível para


novo empenho. Mas e se o contratado não cumprir o contrato? Perde-se
essa dotação orçamentária?

Não, nesse caso podemos anular aquele empenho e o seu valor volta a
se tornar disponível para outro novo empenho. A anulação de um empenho
pode ocorrer:

. no decorrer do ano:

Parcialmente, quando seu valor exceder o montante da despesa


realizada;

Totalmente:

• quando o serviço contratado não tiver sido prestado;

• quando o material encomendado não tiver sido entregue; ou

• quando o empenho tiver sido emitido incorretamente.

. no final do ano, quando o empenho se referir a despesas não realizadas,


salvo aquelas que se enquadrarem nas condições previstas para inscrição
em Restos a Pagar – nós veremos o que são Restos a Pagar mais à frente.

Liquidação do Empenho:

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Esse é o segundo estágio da despesa. De acordo com o art. 63 da Lei


nº. 4.320/64:

“Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito


adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos
comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a


obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços


prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação


efetiva do serviço.”

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Vale dizer que é a comprovação de que o contratado cumpriu todas as


obrigações constantes do empenho, ou seja, forneceu o bem ou executou o
serviço contratado.

É nessa etapa que o gestor atua, verificando


cuidadosamente se o contrato foi cumprido
integralmente, fazendo constar do processo de compra
toda e qualquer ocorrência que julgue importante ou que
eventualmente possa resultar em glosas.

O estágio da liquidação da despesa envolve, portanto, todos os atos de


verificação e conferência, desde o recebimento (provisório ou definitivo) do
material ou o atesto da prestação do serviço, observando se tudo está de
acordo com as especificações do contrato. É tarefa básica do gestor de
contratos.

Pagamento:

Por último, o pagamento é a etapa final da despesa. Este estágio


consiste no pagamento das faturas do contratado. No caso do Governo
Federal, todos os pagamentos são realizados por meio de ordem bancária,
geralmente pelo Banco do Brasil.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Recapitulando a lição vimos que para que a despesa pública possa ser
realizada, deve passar por três estágios: Empenho, Liquidação e
Pagamento.

O Empenho é o ato emanado de autoridade competente que


cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição. O empenho é prévio, precede a
realização da despesa e tem por objetivo respeitar o limite da dotação
orçamentária.

Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, são


classi•ficados em: empenho ordinário; empenho estimativa; e empenho
global.

O segundo estágio da despesa – Liquidação do Empenho – consiste na


verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito. É nessa etapa que o
gestor atua, verificando cuidadosamente se o contrato foi cumprido
integralmente, fazendo constar do processo de compra toda e qualquer
ocorrência que julgue importante ou que eventualmente possa resultar em
glosas.

O Pagamento é a etapa final da despesa, e consiste na entrega dos


recursos financeiros ao contratado por meio de ordem bancária.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Unidade 4 - Créditos adicionais, restos a pagar e despesas de exercícios


anteriores

Bem, sabemos o que é orçamento público, dotação orçamentária (ou


crédito orçamentário), recursos financeiros e conhecemos as fases da
despesa. Vamos agora ver o que são créditos adicionais.

Vocês se lembram que dissemos que se uma despesa não está prevista
no orçamento ela não poderá ser realizada? Pois é, essa é uma regra que
não pode ser desrespeitada. Porém, imaginemos os seguintes
acontecimentos:

1. Houve uma enchente no seu estado e o Governo Estadual tem que


realizar, com urgência, obras de contenção de várias encostas e
recuperação da estrutura de três pontes. Porém, estas obras não estavam
previstas no orçamento, pois não se imaginava que fosse acontecer uma
enchente dessas. Como então executar as obras?

2. A sua cidade foi eleita a sede da olimpíada estadual da criança e do


adolescente. Para tanto, o governo estadual pediu que a Prefeitura
construísse mais dez novas quadras poliesportivas ainda este ano. Porém,
quando o orçamento foi aprovado na Câmara Municipal, não se fazia idéia
de que a cidade seria eleita, portanto a construção dessas quadras não
constou do orçamento. Como então construí-las?

3. Houve uma decisão judicial que concedeu aumento de remuneração dos


funcionários públicos de sua cidade. Quando o orçamento foi feito, não se
considerou esse aumento, assim as dotações orçamentárias existentes para
pagamento de pessoal não serão suficientes para o ano todo. Sabe-se que
não se pode descumprir uma ordem judicial. Como fazer então?

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Para essas três situações existem os chamados CRÉDITOS ADICIONAIS,


que são uma maneira de alterar o orçamento vigente, acrescentando
dotações que não existiam ou que se tornaram, ao longo do ano,
insuficientes.

Vejamos o que dizem os artigos 40 e 41 da Lei 4.320/64:

“Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não


computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação


orçamentária específica;

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em


caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.”

A regra é que todos esses créditos devem, da mesma forma que o orçamento,
ser aprovados pelo Poder Legislativo correspondente (Congresso Nacional,
Assembléia Legislativa ou Câmara Municipal, conforme o caso), na forma de um
projeto de lei.

Mas há exceções. No exemplo 1, o crédito seria na modalidade


extraordinário, pois o fato se enquadra no conceito de calamidade pública.
Nesse caso, o Governo Estadual não pode esperar para agir sob risco de
perdas de vidas. Portanto, ele cria o crédito extraordinário por meio de uma
Medida Provisória, que altera o orçamento, acrescentando as dotações

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

orçamentárias para as obras de contenção de encostas e recuperação de


pontes.

Já o exemplo 2 é considerado como crédito especial – não havia dotação


específica para a construção das quadras, mas essa ausência não decorreu
de calamidade pública ou de guerra. Nesse caso, deve-se seguir o rito
ordinário do processo legislativo: o Prefeito propõe à Câmara Municipal da
cidade um projeto de lei criando o crédito adicional, que será votado e
aprovado pela Câmara.

Por fim, o exemplo 3 enquadra-se na modalidade suplementar, pois já


havia a dotação no orçamento para pagamento de pessoal, porém ela não
vai ser suficiente. Nesses casos, pode-se fazer o reforço da dotação até um
determinado percentual (geralmente 10% - depende da legislação de cada
Estado e Município) por decreto do Prefeito, sem precisar da aprovação da
Câmara Municipal. Acima desse percentual, o procedimento adequado deve
ser também a via do projeto de lei.

No caso da gestão de contratos, o gestor deve ficar atento


para a necessidade de um eventual pedido de crédito
suplementar, caso as dotações orçamentárias que suportam
seu contrato se tornem insuficientes.

Agora, passemos a outro assunto que está envolvido diretamente com a


gestão de contratos: Restos a Pagar. Vejamos o que diz o art. 36 da Lei nº.
4.320/64:

“Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas


mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as
processadas das não processadas.”

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

De uma maneira mais simples, se uma despesa foi empenhada no final


do ano, mas não deu tempo para a empresa contatada entregar o material
ou prestar o serviço ainda naquele ano, deve-se inscrever esse empenho
em “Restos a Pagar” para o próximo ano, de forma que não se misturem
despesas relativas a um ano com as do ano seguinte.

Essa exigência volta-se a atender à obrigação legal de adoção do regime


de competência, que exige que as despesas sejam contabilizadas conforme
o exercício a que pertençam, ou seja, em que foram gerados.

Se uma despesa foi empenhada em um exercício e somente foi paga no


seguinte, ela deve ser contabilizada como pertencente ao exercício em que
foi empenhada.

Os Restos a Pagar podem ser classificados em:

a) São Restos a Pagar processados as despesas em que a empresa contratada já


tenha cumprido sua obrigação (já tenha entregue o material, prestado o serviço ou
executado a obra) até o final do ano, porém não houve tempo de pagá-la até 31
de dezembro. Ou seja, a despesa já foi liquidada, mas ainda não foi paga.

b) São Restos a Pagar não-processados as despesas empenhadas que dependem,


ainda, da prestação do serviço ou fornecimento do material. Ou seja, até o final do
ano ainda não foram liquidadas.

A inscrição de empenhos em Restos a Pagar terá validade até 31 de


dezembro do ano subsequente. Após essa data, os saldos remanescentes
serão automaticamente cancelados.

Não se deve confundir Restos a Pagar com Despesas de


Exercícios Anteriores.

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

Despesas de Exercícios Anteriores são as dívidas resultantes


de compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores
àqueles em que devem ocorrer os pagamentos, e que não
estejam inscritos em Restos a Pagar, no caso de se referirem ao exercício
imediatamente anterior.

Por exemplo, o pagamento de um valor atrasado devido a um servidor


público, referente ao exercício financeiro de 2007, que somente agora, em
2011, foi reconhecido pela Administração. Este valor não estava inscrito em
Restos a Pagar nem tampouco se refere a 2011. Nesse caso, vai ser pago
sob o título de “Despesas de Exercícios Anteriores”.

Créditos Adicionais são entendidos como mecanismos


para se alterar o orçamento vigente de modo a se
acrescentar dotações que não existiam ou que se tornaram,
ao longo do ano, insuficientes.

São classificados em:

· Suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

· Especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação


orçamentária específica;

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Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público

· Extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, tais


como em caso de guerra ou calamidade pública.

Restos a Pagar são despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31
de dezembro, cuja execução interessa ao Poder Público, mesmo que
aconteça no exercício seguinte. São classificados em Processados
(liquidados, mas não pagos) e Não Processados (ainda não liquidados e
consequentemente não pagos).

Já as Despesas de Exercícios Anteriores são as dívidas resultantes de


compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que
devem ocorrer os pagamentos, e que não estejam inscritos em Restos a
Pagar, no caso de se referirem ao exercício imediatamente anterior.

Parabéns! Você chegou ao último módulo de estudo do curso Direito


Administrativo para Gerentes no Setor Público.

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Exercícios de Fixação. O resultado não influenciará na sua nota final, mas
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