HISTORIA DE LA TRIBUTACIÓN EN GUATEMALA

LA SOCIEDAD MAYA, 1000 A.C – 1524

La sociedad Maya atravesó por diversos estadios de organización social y política que
sirvieron como entorno para el surgimiento de sistemas económicos complejos. A partir de
la evidencia arqueológica del período Clásico pueden establecerse actividades de
producción, comercio e intercambio local e interregional que proveían a cada unidad política
autónoma de los bienes necesarios para su subsistencia.

En ese contexto surgió otra actividad económica de gran importancia, el tributo. En el ámbito
local, se supone que los señores recibían de los miembros del común tributo, principalmente
en especie, por medio del trabajo en la agricultura y en las obras de construcción masiva.
Puede ser que la participación en las guerras de conquista también haya sido una forma de
tributo.

En el ámbito regional, el contacto entre las unidades políticas autónomas frecuentemente

derivaba en guerras, las cuales podían tener como consecuencia la alianza o la derrota de
una de las participantes. En el segundo caso, se esperaba que la unidad política vencida
rindiera tributo a la vencedora. Parece ser que la relación guerra-conquista-tributo era parte
fundamental del sistema económico maya y con el paso del tiempo fue adquiriendo mayor
importancia. De esa cuenta, el impacto de la guerra sobre la economía, visibilizado por
medio del tributo, es un factor que debe tenerse presente en cualquier estudio sobre la
sociedad Maya.

No hay que perder de vista, sin embargo, que a partir de la evidencia iconográfica y
epigráfica en ocasiones es difícil establecer la diferencia, en alguna medida incierta y
especulativa, entre “tributo” y “regalo”. Los avances en la epigrafía maya han permitido
identificar glifos asociados con el tributo, pero los arqueólogos tienen ante sí un largo
camino por recorrer en la interpretación de sus hallazgos en lo que al tributo se refiere.

EL RÉGIMEN COLONIAL, 1524 – 1821

La conquista militar y posterior colonización de las unidades políticas existentes en el
territorio de la actual república de Guatemala supuso la implantación de un nuevo orden
político, económico y social, con la consecuente destrucción del orden prehispánico. La
intervención del papa Alejandro VI como árbitro entre España y Portugal en la primera fase
del descubrimiento, condujo a asegurar la presencia de la Iglesia católica en la conquista
espiritual del nuevo mundo.

El sistema económico se fundamentó en la explotación de la fuerza de trabajo indígena,

institucionalizada por la encomienda. A través de este mecanismo, el conquistador/colono,
la Corona y la Iglesia católica aseguraron los recursos necesarios que les permitieron,
guardando las proporciones del caso, los ingresos necesarios para asegurar su presencia
en la región.

El tributo, reconocimiento de la relación de dominación y aplicado principalmente a la

población indígena, se volvió la base fundamental de la economía y de la hacienda pública.
Ello evidencia el nacimiento de un sistema tributario basado en una política discriminatoria
y regresiva, producto de la estructura del poder colonial.

El Reino de Guatemala no contaba con los recursos necesarios que le permitieran la

inserción en el mercado europeo a través de metales preciosos, productos agrícolas o
materias primas. Fue gracias a la producción de añil que el reino empezó tardíamente (siglo
XVII) este proceso. La lejanía de las principales rutas de comercio e intercambio y lo magro
de las exportaciones contribuyeron a que la región se volviera una zona periférica y marginal
del imperio español.

La dependencia de un cultivo de exportación se volvió la seña de identidad de la economía

hasta bien entrado el siglo XX. La debilidad de la economía guatemalteca se hizo evidente
con las diferentes crisis que esta dependencia conllevaba, fuera por la caída de la
producción, la competencia o la baja en los precios de mercado. La irrupción en el mercado
del añil procedente de la India, a principios del siglo XIX provocó la mayor crisis económica
de la época.

En el Reino de Guatemala se implementaron los mismos impuestos que en el resto del

continente. La diferencia estribaba en el monto de la recaudación. El desorden burocrático
y la mala administración de los recursos existentes llevaron eventualmente al
endeudamiento y a una permanente crisis fiscal, que no pudo ser solucionada por las
reformas borbónicas de finales del siglo XVIII.

Si se acepta que una pobre recaudación fiscal incide en el desempeño del gobierno y
eventualmente en su control del poder pues la escasez de recursos financieros limita su
capacidad para hacer cumplir sus propias reglas, entonces se entiende que la bancarrota
del Reino de Guatemala jugara un papel clave en el momento en que las elites decidieron
la independencia de España.

LA ÉPOCA INDEPENDIENTE, 1821-1944

Desde los primeros años del siglo XIX hasta mediados del siglo XX, pueden apreciarse
rupturas y continuidades en la historia política de Guatemala que ayudaron a definir su
historia económica y su historia tributaria. Así, el país transitó del régimen colonial a la
época independiente y adoptó una forma de gobierno federal que fracasó debido a
diferentes circunstancias, entre las que destacan las rivalidades políticas entre las nuevas
repúblicas y la crisis económica y fiscal que fue una de las características básicas de ese
período.

Con Rafael Carrera empezó la saga de los caudillos/dictadores. Durante 30 años Carrera
estuvo a la cabeza de un régimen que consolidó el poder de las elites tradicionales. Cuando
la capacidad de respuesta a las necesidades de los sectores económicos emergentes se
agotó llegó el relevo político y se inició la llamada época liberal. Bajo un régimen dictatorial
y autoritario y en nombre del progreso, los liberales modificaron profundamente las
relaciones económicas, sociales y políticas al poner al Estado al servicio de la expansión
cafetalera.
Así, el país se incorporó totalmente al mercado mundial a través de una economía de
exportación basada en el café. La tradición del caudillo/dictador continuó en los primeros
44 años del siglo XX, con Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico. Ambos prosiguieron las
políticas estatales que permitieron la consolidación de la nueva elite cafetalera y, con una
política de total cooperación con los Estados Unidos, el nuevo poder continental,
favorecieron la creación de una economía de enclave basada en la producción de banano.

La dependencia monoexportadora fue, durante los años que cubre este capítulo, la
característica esencial de la economía y en el ámbito fiscal fue decisiva para hacer del
comercio exterior la principal fuente de ingresos ordinarios del erario. Esta fuerte
dependencia del sector externo, a la par de una política tributaria cortoplacista y errática,
dificultó la consolidación de las finanzas públicas a finales del siglo XIX. Esta tendencia
continuó en las primeras dos décadas del siglo XX, cuando los impuestos a importaciones
y exportaciones contribuían con las dos terceras partes de los ingresos tributarios. Los
escasos impuestos directos aportaban porcentajes mínimos al total de los ingresos del
erario.

Durante la década de 1930 y hasta 1943 se registró un proceso gradual de diversificación

de la estructura impositiva, en la medida en que comenzaron a aplicarse otros impuestos.
Sin embargo, su incidencia sobre los ingresos tributarios no fue significativa. Los impuestos
sobre el comercio exterior continuaron siendo la parte fundamental de los ingresos en este
período.

EL PERÍODO CONTEMPORÁNEO, 1944 - 2006

La historia tributaria de los últimos 60 años ha sido también la historia del enfrentamiento y
negociación entre el Estado y los sectores empresariales, que sistemáticamente se han
opuesto a cualquier intento de instaurar un régimen de tributación directa. La debilidad del
Estado frente a estos sectores y sus representaciones gremiales ha sido un valladar para
lograr una reforma tributaria integral. Proponer impuestos transitorios, contrarios a la
sostenibilidad fiscal del Estado, ha sido una de las formas más persistentes de oposición
del sector privado organizado ante propuestas de reformas tributarias. Acudir a recursos de
inconstitucionalidad, después de 1986, también ha sido parte de esta estrategia de
oposición. La combinación de ambas prácticas le ha dado un gran poder de negociación al
sector privado organizado frente al Estado, obligando a que cada gobierno tenga que
negociar con el sector privado para evitar que caiga la carga tributaria.

De ahí la existencia de políticas impositivas de corto plazo, cuya intención ha sido paliar
crisis inmediatas que no han contribuido a organizar el Estado con perspectiva de largo
plazo. Una clase dominante sin visión de futuro difícilmente puede orientar al resto del país
en un proyecto común moderno y democrático. La elite, no obstante, se ha beneficiado de
exenciones y exoneraciones fiscales que sucesivos gobiernos pusieron en marcha como
parte de los incentivos a la industrialización y a la diversificación productiva. A su vez, los
gobiernos militares no tuvieron éxito en aumentar la carga tributaria.

En todo caso, como parte del ajuste fiscal que tuvo lugar en la década de los ochenta, hubo
una variación en la política tributaria. Los ingresos aplicados al comercio exterior (aranceles
de importación y exportación) que por décadas habían sido la base del sistema tributario,
cedieron paulatinamente su lugar a los impuestos que recaen sobre el consumo, y
especialmente del IVA.

Los impuestos a las exportaciones prácticamente desaparecieron y hubo una pequeña

recuperación de los impuestos selectivos y de la reducida tributación directa.
Entre 1996 y el 2006 hubo un aumento gradual de la carga tributaria, aunque sin alcanzar
la meta de recaudación establecida en los Acuerdos de Paz (12% en el texto, 13.2% si se
considera el nuevo cálculo de las cuentas nacionales). De 1996 a 2003 la carga tributaria
se incrementó, mientras que en el 2004 y 2005 se redujo levemente. En el año 2006 se
recuperó la carga tributaria, alcanzando el 11.8%. En ese período continuó consolidándose
el IVA como la fuente de ingresos más importante. A ello también contribuyó el
fortalecimiento de la administración tributaria, primero con la constitución de la
Superintendencia de Administración Tributaria y luego con la aprobación de la ley “anti-
evasión” del 2006 que, por medio del sistema de retenciones, fortaleció la recaudación del
IVA e, indirectamente, del impuesto sobre la renta.

Sin embargo, persisten dos debilidades que no han permitido que la carga tributaria
aumente significativamente. Primero, aumentaron las exenciones y exoneraciones
otorgadas como incentivos fiscales a los sectores más dinámicos de la economía como la
maquila y las exportaciones no tradicionales. Ello significa que el crecimiento económico,
especialmente de la producción y de las exportaciones (no del consumo) no se refleja en
mayor tributación. Segundo, si bien aparentemente se ha fortalecido la recaudación de la
tributación directa, esta todavía no es sostenible puesto que ha dependido de ingresos
temporales sobre los activos o ingresos. A su vez, la posibilidad de deducir una gran
cantidad de gastos de la renta ha reducido la base imponible tanto del impuesto sobre la
renta aplicable a empresas como a personas. A las debilidades anteriores se suma la
inevitable reducción en la recaudación de aranceles aplicados a importaciones, ahora por
la vía de tratados de libre comercio. Lo anterior significa que conformar un sistema de
finanzas públicas sostenible y con suficientes recursos para favorecer el desarrollo del país,
continúa siendo una asignatura pendiente, de inclusión obligatoria entre los temas de la
agenda del desarrollo guatemalteco.

BREVE HISTORIA DE LOS ARBITRIOS

El sistema administrativo español tendía al centralismo. Sin embargo, los cabildos de las
ciudades poseían autonomía de facto. Esta contradicción aparente fue el resultado de la
incapacidad inicial del gobierno central de administrar los nuevos territorios, por lo que la
autonomía sirvió como un aliciente para llevar a buen puerto la política de colonización.

Prueba de lo dicho lo constituye que la autonomía del cabildo se basó en el dominio de sus
subalternas: pueblos de indios y villas. Para el caso del cabildo de Santiago, casi
exclusivamente en pueblo de indios. Con las reformas borbónicas, la Corona trató de
terminar con el dominio de alcaldes mayores y corregidores. En Guatemala esta medida
necesariamente debía pasar por la reducción del poder político-administrativo que tenía el
cabildo de Santiago, cuestión que se hizo con algún grado de éxito.
Similar evolución presentan las finanzas municipales. Con respecto al cabildo es casi
idéntica a la evolución del sistema de administración estatal. Sin embargo, con los pueblos
de indios se trató de controlar sus finanzas gradualmente. Otro aspecto derivado de la
subordinación de los pueblos de indios era que tanto la Real Hacienda, como el cabildo de
las ciudades (al menos el caso de Santiago y Guatemala de la Asunción) podían extraer
fondos de las cajas de comunidad de dichos pueblos.

Los ingresos tributarios de los cabildos de las ciudades eran de dos fuentes: impuestos
arrendados a la Corona y arbitrios. Para estos últimos sólo de algunos pedía aprobación.
En las postrimerías del período colonial se trató de ejercer por parte de la hacienda real un
poco de control sobre los llamados fondos de propios.
Con la independencia y bajo el régimen federal se trató de poner a los municipios bajo un
rasero común. También en este período aparece un elemento común a todas las
constituciones vigentes hasta la actualidad, la potestad del gobierno central para fijar o
modificar arbitrios.

El gobierno de Carrera trató de restablecer el antiguo sistema administrativo español. Otra

característica del régimen conservador fue la presencia de tributos al comercio
interprovincial.

Con respecto a los arbitrios indirectos, eran relativamente pocos y se dividieron en cuatro
categorías: sobre establecimientos, permiso de uso de bienes, selectivos y al comercio
inter-provincial.

El régimen liberal estableció la división administrativa-territorial tal y como la conocemos:

departamentos divididos en municipios. También introdujo la figura del Jefe Político, con la
misión de controlar e informar al Ejecutivo sobre las municipalidades de su jurisdicción, en
especial de las finanzas municipales.

Una característica importante de las municipalidades a inicios del régimen liberal era que
constituían un apoyo del gobierno, ya que con sus fondos se procedía a financiar servicios
que ahora los proporciona el gobierno central. Sin embargo, no es de creer que todas las
municipalidades pudieran “colaborar”. Se mencionó hasta este régimen tal asunto, no
porque antes no existiera, sino porque tal apoyo adquirió aquí una nueva dinámica producto
de “políticas desarrollistas” de los primeros gobiernos liberales.

El gobierno de Ubico anuló la poca autonomía política existente a través de las intendencias
municipales. En cuanto a las finanzas municipales, progresivamente se trató de
controlarlas.

Otro aspecto lo constituye la presunta aparición de los impuestos compartidos, desde inicios
del período liberal. Además, se entregó el impuesto de contribución urbana a algunas
municipalidades hasta que fue derogado por el Código Fiscal en 1881.
En los inicios del período liberal se intentó eliminar los arbitrios que gravaban la entrada de
artículos al municipio, o sea los gravámenes al comercio inter-provincial. En consecuencia,
se procedió al desarrollo de arbitrios sobre establecimientos y sobre permiso de uso de
bienes.
En este período inició un proceso de diversificación de los arbitrios indirectos, sin parangón
con la historia anterior, puesto que los planes de arbitrios a inicios del período contaban con
un promedio estimado de diez arbitrios para el final contaban con 50 o más.

También se empezó a cobrar el boleto de ornato, que se podía intercambiar por servicio
personal, a su vez derivado posiblemente del arbitrio de renta de comunidad que se cobraba
en algunas municipalidades. En la década de 1920 se trató de generalizarlo para todos los
municipios.

El sistema político-administrativo imperante -más no el fiscal- sufre un golpe, producto de

la Revolución de Octubre, cuando se introduce un nuevo concepto hasta entonces
desconocido en el país, la autonomía municipal. Esta se consideraba en la práctica de
naturaleza política como el reconocimiento de una serie de derechos para las
municipalidades.
En cuanto a los arbitrios, comunes en esa época eran los arbitrios al aguardiente, cerveza,
tabaco y gasolina, arbitrios selectivos que no tendrían cabida ahora porque incurrirían en
doble tributación. Además del advenimiento del arbitrio de renta inmobiliaria, al menos para
la ciudad de Guatemala.

La contrarrevolución produjo nuevos cambios, por medio de la Constitución de 1956 y el

Código Municipal del año siguiente, que reconocían la autonomía municipal con un carácter
técnico-administrativo, lo cual fue un eufemismo que tendió a reducir la calidad política del
municipio. También en 1957 se creó el INFOM y en 1960 la ANAM, teniendo como uno de
sus propósitos el ayudar a fortalecer las finanzas municipales.

Con respecto a los arbitrios, en esta época aparecieron varios impuestos compartidos,
consistiendo básicamente en sobretasas de impuestos a nivel nacional, y en algunos casos
impuestos generales, que vinieron a reemplazar los arbitrios existentes. Además, se acabó
con los arbitrios que gravaban la entrada de bienes al municipio. También en este período
se da la migración de arbitrios a tasas por servicios municipales y tasas administrativas.

Bajo los períodos revolucionario y liberacionista culminó el proceso de diversificación de los

planes de arbitrios indirectos, contándose con 184 productos grabados y 183
establecimientos (actividades).

La Constitución de 1985 restableció la autonomía plena, entendiéndose que esta no puede

ser plena sin recursos, por lo que se procedió a dar un renovado impulso a las
transferencias de impuestos compartidos, además de establecerse el situado
constitucional.

Respecto a los arbitrios, su situación es de estancamiento porque no han sido aprobados

nuevos planes y sobre todo una reforma impositiva que sustituya los arbitrios de cuotas
fijas, con tipos impositivos ad valorem y así evitar la diferenciación contenida en los planes
de arbitrios, para el caso de los arbitrios indirectos (conocidos como de actividades
económicas). El único arbitrio que con la situación actual tiene visos de mejorar es el IUSI.
En cuanto al boleto de ornato, en teoría debiera crecer a una tasa similar a la de la
población.
En síntesis, los procesos de autonomía política-administrativa y fiscal (dentro de esta los
aspectos tributarios) no se han desarrollado paralelamente, especialmente desde los
regímenes liberales, pues han recorrido una senda diferente. En cuanto a las finanzas
municipales, su trayectoria ha sido declinante (si se excluye el peso de las transferencias)
y más aún para el caso de los arbitrios.

Con respecto a los arbitrios, debemos recordar que su panorama actual viene establecido
de la época colonial, con tasas fijas y para el caso de productos con una base imponible
muy poco homogénea (redes, cajas, bultos, fardos, quintal, etcétera). Entonces, si se ha de
cumplir con el precepto constitucional de mejorar el fortalecimiento municipal, el nudo
gordiano está en la reforma de los arbitrios.

Un aspecto no analizado pero que es general, es que la relativa caída en los ingresos por
arbitrios ha sido sobrevalorada por dos efectos, a saber: el primero, la tendencia creciente
en el desarrollo de los servicios públicos municipales, que en teoría debiera haber
aumentado la tributación por concepto de tasas. El segundo, el traslado de algunos arbitrios
a constituir tasas.
Con respecto a las transferencias, si bien es cierto que inyectan importantes recursos a las
finanzas municipales, por el otro afianzan su dependencia. Esa conclusión no debe
interpretarse de manera negativa, más bien es un recordatorio que la falta de ingresos
propios impide un cierto balance y la correspondiente autonomía fiscal en los municipios.
Además las transferencias son populares debido a que permiten obtener recursos a las
municipalidades con bajo costo político y que algunos municipios por los incentivos del
cálculo del ingreso de transferencias, resultarían viendo mermadas sus transferencias si
aumentaran la recaudación de ingresos propios. Otra consecuencia de las transferencias
es que al condicionar que los gastos sean en inversión restringen la capacidad de las
municipalidades en capacitar y contratar personal capacitado.

TRIBUTACIÓN GUATEMALTECA ACTUAL

La Transformación del sistema tributario en 1998
En 1997, el Gobierno de Guatemala inició un conjunto de acciones orientadas a transformar
y fortalecer el sistema tributario del país.
Una de estas acciones fue la creación de la SAT (Superintendencia de Administración
Tributaria).

La idea fue crear una institución autónoma y descentralizada que se hiciera cargo de la
administración tributaria y aduanera, y que fuera capaz de incrementar los ingresos
tributarios en forma sostenida, transparente y honesta.
La creación de la SAT entró en vigencia el 21 de febrero de 1998, según el Decreto Número
1 de 1998.

1) La función de los impuestos

Los impuestos que pagan los contribuyentes deben invertirse en obras de beneficio para
todos y las habitantes.
Las inversiones más importantes deberían ser en salud, educación y vías de comunicación.
El Estado ha invertido en estos sectores, además de hacerlo en fondos específicos.
a) Fondos de Guatemala
El Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco: Apoya y fortalece el proceso de desarrollo
humano, sostenido y autogestionado del pueblo indígena.
El Fondo de Inversión Social: Corresponde ser el vehículo para invertir en proyectos que
mejoran el nivel de vida y condiciones económico-social de los sectores en pobreza.
El Fondo de Tierras: Consiste en definir y ejecutar la política pública relacionada con el
acceso a la tierra.
El Fondo Nacional para la Paz: Ejecuta acciones encaminadas a fortalecer el desarrollo
económico y social de la población guatemalteca, que contribuya a mejorar su nivel de vida.
b) Reformas Fiscales
Para que el Estado solvente sus necesidades y resuelva sus problemas, se han realizado
varias reformas fiscales desde 1970.
Se requería que los sectores productivos tributaran más pero, a cambio, el Estado debía
comprometerse a utilizar el dinero en forma transparente.

2) Los Tributos de Guatemala

Impuesto Directo: Aplicados directamente a los contribuyentes por sus ingresos.

Impuesto Indirecto: Se pagan sobre bienes y servicios.

Principales Impuestos de Guatemala:

* Impuesto Sobre la Renta (ISR)
* Impuesto al Valor Agregado (IVA)
* Impuesto sobre Circulación de Vehículos
* Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI)

a) Los recursos del Estado para regular la Tributación

El Estado cuenta con instituciones, trámites de registro y compendios normativos para
regular todas las actividades relacionadas con la tributación.

 La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT)

 El Registro Tributario Unificado (RTU)

a.1) SAT
Máxima autoridad fiscal
No depende de ninguna otra y tiene representación en todo el país.

Principales funciones:
* Ejercer la administración del régimen tributario.
* Administrar el sistema aduanero.
* Establecer mecanismos de verificación de precios.
* Organizar y administrar el sistema de recaudación, cobro, fiscalización y control de
tributos.
* Mantener y controlar los registros
* Sancionar a quien infrinja las leyes tributarias.
* Presentar denuncias en los casos de presunción de delitos y faltas contra el régimen
tributario

a.2) RTU
Dependencia de la SAT que inscribe y actualiza los datos de los contribuyentes.

El Registro asigna un número a cada contribuyente, designado como número de

identificación tributaria, NIT

b) ISR e IVA
ISR
Deben pagarlo todas las personas jurídicas mercantiles.
Asciende al 5% de la renta bruta.
Están afectas las ganancias sobre ahorros e inversiones.

IVA
12% del precio de la mercancía o servicio recibido.
Quien paga el impuesto es el consumidor

c) Impuesto a la Circulación de Vehículos e IUSI

IMPUESTO A LA CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS
Pago anual sobre cada vehículo automotor que se posea.

IUSI
Impuesto anual que se efectúa sobre cada propiedad inmueble que se posea.