Marcos Soares da Mota e Silva

Pós-graduado em Direito Tributário pelo Ins-

tituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET) e
em Direito Processual Tributário pela Universi-
dade de Brasília (UnB). Graduado em Engenha-
ria Mecânica pela Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ) e em Direito pela Universida-
de do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Profes-
sor de Direito Tributário e Direito Constitucional
no Centro de Estudos Alexandre Vasconcellos
(CEAV), Universidade Estácio de Sá, Faculdade
da Academia Brasileira de Educação e Cultu-
ra (Fabec) e em preparatórios para concursos
públicos. Atua como auditor fiscal da Receita
Federal.

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 Administração Pública

Princípios da Administração Pública

Princípios jurídicos são os valores, as diretrizes que informam uma disci-
plina jurídica ou mesmo o Direito como um todo. Os princípios encontram-se
na base do ordenamento jurídico e orientam sua interpretação e aplicação.

O ordenamento jurídico é integrado por inúmeros princípios, não haven-

do necessariamente uma hierarquia entre eles. Portanto, em um caso con-
creto, no qual incidam dois princípios, não se deve imaginar que um deles
irá anular o outro.

Provavelmente, o que ocorrerá é que um princípio irá incidir em grau

maior do que o outro, mas ambos deverão ser observados.

Sendo assim, a aplicação dos princípios jurídicos deve se dar de forma

conjunta e harmônica.

A Constituição traz inúmeros princípios que devem nortear a Adminis-

tração Pública. Alguns estão previstos no caput do art. 37, que trata especi-
ficamente da Administração Pública, que são os princípios da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. Vejamos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

L I M P E

Legalidade

Impessoalidade

Moralidade

Publicidade

Eficiência
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Há outros princípios espalhados ao longo da Constituição, principalmen-

te no artigo 5º, como os princípios do devido processo legal, do contraditório
e da ampla defesa e outros, ainda, estão previstos na legislação infraconstitu-
cional, mas em nosso material vamos nos ater à análise dos cinco princípios
citados no caput do artigo 37 da CF.

Antes de analisarmos os referidos princípios, é importante registrar que eles

se aplicam a todos os Poderes da República (Legislativo, Executivo e Judiciário) e
a todas as esferas de Governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Princípio da legalidade
O princípio da legalidade impõe que, em qualquer atividade, a Adminis-
tração Pública deverá agir de forma estritamente vinculada à lei. Logo, se
não houver previsão legal, a Administração sequer poderá agir.

Enquanto o particular pode fazer tudo que a lei não proibir, a Adminis-
tração Pública só pode fazer o que a lei autoriza. Seus atos têm que estar
sempre pautados na legislação.

Princípio da impessoalidade
Todos os atos da Administração Pública deverão ter como finalidade obri-
gatoriamente o interesse público, e não o interesse do administrador ou de
algum grupo específico.

Todos devem ser tratados de forma isonômica, sendo vedado, por exem-
plo, o nepotismo e outras práticas que venham a favorecer ou prejudicar
alguma categoria.

Princípio da moralidade
Ao administrador não basta seguir o que a lei impõe, ele tem fazer o que
for melhor e mais útil ao interesse público.

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Princípio da publicidade
O Princípio da Publicidade impõe que a Administração Pública dê ciência
a todos de seus atos. Isso dá transparência e possibilita questionamentos e
um controle da atividade administrativa por parte da sociedade.

Entretanto, é importante destacar que em determinados casos a publici-

dade poderá ser restrita, quando o interesse público ou segurança o justifi-
carem. A própria CF prevê algumas exceções, como no artigo 5.º:
Art. 5.º [...]

XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando

necessário ao exercício profissional;

[...]

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado;

[...]

LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da

intimidade ou o interesse social o exigirem;

[...]

Princípio da eficiência
Esse princípio foi introduzido na Constituição por meio da Emenda Cons-
titucional 19/98, chamada de emenda da reforma administrativa, que deu
nova redação ao artigo 37 e a outros artigos.

Os agentes públicos devem agir com rapidez, presteza e rendimento. Nas deci-
sões a serem tomadas deve-se levar em conta sempre a relação custo-benefício.

A Administração Pública deve atentar para que suas estruturas e organizações

não sejam subtilizadas, ou deixem de atender às necessidades da população.

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Acesso ao serviço público

O acesso ao serviço público é objeto do inciso I do artigo 37 da CF que
diz:
Art. 37. [...]

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os
requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;

[...]

Cabe destacar que a própria CF impõe que determinados cargos só po-

derão ser exercidos por brasileiros, tendo por regra que eles sejam acessíveis
aos brasileiros que preencham os requisitos previstos em lei. Todavia, há a
possibilidade de que estrangeiros exerçam cargos, empregos ou funções pú-
blicas, na forma da lei.

É oportuno trazer a baila uma situação comum atualmente, que é a exi-

gência, em edital de concurso público, de algum requisito para investidura
em cargo público que não foi previsto em lei como, por exemplo, o exame
psicotécnico.

Sobre o tema o Supremo Tribunal Federal já firmou jurisprudência no

sentido de que a aplicação do exame psicotécnico para dar acesso ao servi-
ço público é possível, de acordo com a Constituição Federal, desde que haja
lei que o preveja. Além disso, é preciso observar, em sua aplicação, critérios
mínimos de objetividade e o princípio da publicidade.

Concurso público
A Constituição Federal, no artigo 37, II, determinou que:
Art. 37. [...]

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso

público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do
cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em
comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

[...]

Portanto, é vedado, como regra, o acesso a cargos ou empregos públicos

que não se dê por meio de concurso público.

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Exige-se a realização de concurso em atendimento ao princípio da isono-

mia, ou igualdade, de forma que todos aqueles que atendam aos requisitos
estabelecidos tenham as mesmas condições para concorrer ao cargo público.

Porém, particularidades do cargo podem justificar níveis de exigência

ou características específicas como, por exemplo, limitação de altura, idade,
nível de escolaridade, classificação feita por áreas de especialização etc., sem
que isso viole a isonomia entre os candidatos.

O concurso será de provas ou de provas e títulos (por exemplo: especia-

lização, mestrado, doutorado etc.). Logo, não será possível concurso só de
títulos, antes sempre será necessária a aplicação de prova.

O prazo de validade do concurso público será de até dois anos e a prorro-

gação, se houver interesse da Administração Pública, será feita apenas uma
vez, e por igual período. Essa é a redação do artigo 37, III da Constituição
Federal, in verbis:
Art. 37. [...]

III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez,
por igual período;

[...]

Logo, se o prazo inicial for de um ano, a prorrogação, se houver, também

será de um ano, não de até dois anos.

Dentro do prazo de validade de um concurso, cabe à Administração

nomear todos os aprovados, até o número de vagas previsto no edital, antes
de nomear o primeiro aprovado no concurso seguinte. Essa é a previsão do
artigo 37, IV, da CF, que diz:
Art. 37. [...]

IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em

concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre
novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;

[...]

Registre-se que essa regra, no âmbito federal, tornou-se inócua em face

do §2.º do artigo 12 da Lei 8.112/90, que diz:

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Art. 12. [...]

§2.º Não se abrirá novo concurso enquanto houver candidato aprovado em concurso
anterior com prazo de validade não expirado.

Cabe, ainda, citar a súmula 15 do STF, que diz que:

Súmula 15. Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem o direito
à nomeação, quando o cargo for preenchido sem observância da classificação.

Associação sindical e greve

O legislador constituinte assegurou aos servidores públicos o direito à
livre associação sindical, no artigo 37, VI, da Constituição Federal, que diz:
Art. 37. [...]

VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;

[...]

Desta forma, os servidores têm, nesse aspecto, os mesmos direitos dos

trabalhadores da iniciativa privada (CF, art. 8.º).

É importante salientar que não é obrigatória a filiação ao sindicato, ca-

bendo aplicar-se em relação ao servidor público o disposto no artigo 8.o, V
da CF que diz que
Art. 8.º [...]

V - ninguém será obrigado a filiar-se ou manter-se filiado a sindicato;

[...]

Cabe registrar, entretanto, que o STF declarou inconstitucionais os dis-

positivos da Lei 8.112/90 que previam o direito de negociação coletiva e ao
ajuizamento de ações coletivas perante a Justiça do Trabalho (art. 240, “d” e
“e”), sendo esses dispositivos posteriormente revogados pela Lei 9.527/97,
art. 18 (ADI 492/DF).

Sendo assim, os servidores possuem o direito à associação sindical, mas

não detêm alguns direitos dele decorrentes, no caso, os servidores públicos
não têm direito à negociação coletiva, nem de ajuizar ações perante a Justiça
do Trabalho.

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Nessa linha, inclusive, o STF editou a súmula 679, que proíbe a convenção
coletiva para fixação de vencimentos dos servidores públicos.

Quanto ao direito de greve, há que se registrar que ele é um importante

instrumento de pressão que poderá ser exercido pelos servidores públicos
quando as normas vigentes não atenderem às suas expectativas.

A Constituição Federal assegura o direito de greve como um direito fun-

damental para os trabalhadores em geral (art. 9.º), e para os servidores pú-
blicos civis (art. 37, VII), competindo-lhes decidir sobre a oportunidade de
exercer tal direito e sobre os interesses que devam por meio dele defender.
A redação atual do inciso VII do artigo 37 dispõe o seguinte:
Art. 37. [...]

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;

[...]

O artigo 37, inciso VII da CF, em sua redação original, garantiu o direito
de greve ao funcionário público nos termos e limites definidos em lei com-
plementar. Em função da não elaboração da referida lei complementar, a
doutrina se dividia quanto à eficácia e abrangência do dispositivo, surgindo
duas interpretações: uma que afirmava que o direito de greve por ter sido
assegurado pela CF teria que ser garantido em sua plenitude. E a outra que
defendia o efeito limitado da norma, sendo necessária a publicação de lei
complementar para o exercício efetivo do direito.

O STF em diversas oportunidades manifestou-se no sentido de que o re-

ferido artigo possuía eficácia limitada, bem como considerou não ser pos-
sível a aplicação analógica da Lei 7.783/89, que dispõe sobre o exercício do
direito de greve dos trabalhadores da iniciativa privada, por esta se tratar
de uma lei ordinária, enquanto a Constituição exigia lei complementar para
disciplinar a matéria.

Além disso, destacava o STF que a própria Lei 7.783/89, em seu artigo 16,
possuía uma determinação expressa que impedia sua aplicação no âmbito
do serviço público, ao dizer:
Art. 16. Para os fins previstos no art. 37, inciso VII, da Constituição, lei complementar
definirá os termos e os limites em que o direito de greve poderá ser exercido.

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Mesmo com a nova redação da CF, que não exigia mais lei complementar
para disciplinar o tema, o STF manteve o posicionamento de eficácia limita-
da do dispositivo em decisão proferida no Mandado de Injunção 20/DF de
19/05/94, cuja ementa se transcreve:
Mandado De Injunção Coletivo - Direito de Greve do Servidor Público Civil - Evolução desse
Direito no Constitucionalismo Brasileiro - Modelos Normativos no Direito Comparado -
Prerrogativa Jurídica Assegurada pela Constituição (Art. 37, VII) - Impossibilidade de seu
Exercício antes da edição de Lei Complementar - Omissão Legislativa - Hipótese de sua
configuração reconhecimento do Estado de Mora do Congresso Nacional - Impetração
por Entidade de Classe - Admissibilidade - Writ Concedido. (Mandado de Injunção N. 20/
DF, Dju: 22/11/1996, p. 45690, Rel. Min. Celso de Mello).

Destarte, o entendimento do STF era no sentido de que a existência da

norma infraconstitucional constituía um requisito para o exercício do direito
de greve pelo servidor público, o que tornava ilegítimo o exercício de tal
direito no âmbito do serviço público, ante a inexistência da norma, sob pena
de ser configurada infração funcional, em função da referida inexistência da
norma.

Todavia, em julgamento recente, os ministros do STF passaram a entender

que os servidores públicos têm os mesmos direitos atribuídos aos trabalha-
dores da iniciativa privada, devendo ser aplicados, no caso, os dispositivos
previstos na Lei 7.783/89 naquilo que couber.

Concluindo, é importante ressaltar que se por um lado a utilização da Lei

7.783/89 torna exercitável o direito de greve pelo servidor público, por outro
impõe limites ao gozo do direito de greve e possibilita base e fundamenta-
ção legal para instrução dos casos judiciais de paralisação.

Remuneração
Os servidores públicos possuem um limite máximo de vencimentos co-
nhecido como teto remuneratório. A imposição desse teto impede que os
servidores públicos recebam vencimentos acima de determinados valores,
com o objetivo de se evitar o excesso no pagamento das remunerações e
subsídios pelo Estado aos seus servidores.

A Emenda Constitucional 41/2003 deu nova redação ao inciso XI do artigo

37 da Constituição, que já havia sido alterado pela Emenda Constitucional
19/98. O texto atual diz o seguinte:

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Art. 37. [...]

XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos

da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de
mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie
remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais
ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie,
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o
subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador
no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito
do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado
a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie,
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este
limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;

[...]

A Emenda Constitucional 19/98 definiu como teto da Administração Pú-

blica o subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal. A Emenda Cons-
titucional 41/2003, por sua vez, criou os subtetos para cada ente político.

Nos Estados-membros e no Distrito Federal, dependendo do Poder, a

Emenda Constitucional 41/2003 criou três subtetos, com três regras diferen-
tes para cada Poder:

 Executivo Estadual – ninguém recebe mais do que o governador do

Estado.

 Legislativo Estadual – ninguém recebe mais do que o deputado esta-

dual.

 Judiciário Estadual – ninguém recebe mais do que o desembargador

do Tribunal de Justiça, sendo que o teto do desembargador não pode
ser mais do que 90,25% do ministro do STF, devendo, ainda, ser apli-
cado aos membros do Ministério Público, procuradores do Estado e
defensores públicos.

No âmbito municipal, impôs-se um teto único, ninguém pode ganhar

mais do que o prefeito.

Por meio da Emenda Constitucional 47/2005, foram incluídos os §§ 11 e 12

ao artigo 37 da Constituição. O §11 prevê que as parcelas de caráter indeniza-
tório previstas em lei não serão computadas para efeito dos limites remunera-
tórios de que trata o inciso XI do caput do referido artigo da seguinte forma:

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Art. 37. [...]

§11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI
do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.

O §12, por sua vez, autoriza os Estados e o Distrito Federal a instituírem

teto único, por meio de emendas, às Constituições Estaduais e à Lei Orgâ-
nica, no caso do Distrito Federal, exceto no que se refere aos subsídios dos
deputados estaduais e distritais e dos vereadores.
Art. 37. [...]

§12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados
e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições
e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo
Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do
subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto
neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores.

O inciso XII do artigo 37 dispõe que:

Art. 37. [...]

XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão
ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;

[...]

O limite imposto pelo inciso XII do artigo 37 da CF se refere a cargos de

funções iguais ou assemelhadas. Trata-se de uma norma que objetiva es-
tabelecer isonomia de vencimentos entre os Poderes. Assim, o Poder que
historicamente paga os menores vencimentos (Executivo) serve como um
patamar, devendo os outros dois Poderes (Legislativo e Judiciário) obedece-
rem a tal limite.

Esse dispositivo é conhecido como paridade remuneratória para o exercí-

cio de cargos no âmbito dos Poderes.

O inciso XIII do artigo 37 da Constituição Federal veda a vinculação ou

equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remune-
ração de pessoal do serviço público. Isso impede a utilização de qualquer fator
de reajustamento automático das remunerações. Vejamos o dispositivo:
Art. 37. [...]

XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o

efeito de remuneração de pessoal do serviço público;

222
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[...]

O inciso XIV do artigo 37 traz uma outra limitação em termos de remune-

ração dos servidores públicos, ao estabelecer que:
Art. 37. [...]

XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados
nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores;

[...]

Por fim, cabe registrar o disposto no inciso XV do artigo 37, que trata da
irredutibilidade de subsídios e vencimentos dos ocupantes de cargos e em-
pregos públicos, in verbis:
Art. 37. [...]

XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são

irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, §4º, 150,
II, 153, III, e 153, §2º, I;

[...]

Da leitura do dispositivo anterior percebe-se que a regra da irredutibilida-

de comporta as seguintes ressalvas:

 observância do teto remuneratório (CF, art. 37, XI e art. 39, §4.o);

 aplicação da norma do artigo 37, XIV da CF; e

 aplicação do princípio da isonomia tributária (CF, art. 150, II) e incidên-

cia do imposto de renda (CF, art. 153, III e §2.º, I).

Atividades de aplicação
1. (Esaf ) O princípio constitucional da legalidade significa:

a) que tudo que não estiver proibido por lei é lícito ao administrador
público fazer.

b) que os atos praticados pelos servidores públicos devem estar de acor-

do com o que estabelece a lei.

c) que, se determinada tarefa operacional não estiver especificamente

descrita em lei, o servidor não deve fazê-la, ainda que se inclua no rol
geral de suas atribuições.

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d) que todos os atos dos servidores públicos devem ser públicos.

e) que o servidor público não deve agir de modo impessoal.

2. (Esaf ) Com referência aos princípios constitucionais da Administração Pú-

blica, é falso afirmar:

a) a moralidade tem relação com a noção de costumes.

b) a eficiência vincula-se ao tipo de administração dita gerencial.

c) a publicidade impõe que todos os atos administrativos sejam publica-

dos em diário oficial.

d) a observância da legalidade alcança os atos legislativos materiais, ain-

da que não formais.

e) a impessoalidade pode significar finalidade ou isonomia.

3. (Esaf ) Pela regra do teto remuneratório, ficou estabelecido que, nos Esta-
dos-federados, o limite de remuneração no âmbito do Poder Judiciário é
o subsídio dos desembargadores. Esse mesmo teto, conforme a integri-
dade da norma constitucional, abrange, ademais dos membros do Minis-
tério Público, a(s) categoria(s) de:

a) procuradores e defensores públicos.

b) procuradores e auditores fiscais.

c) somente defensores públicos.

d) somente procuradores.

e) procuradores e delegados de polícia.

Dica de estudo
Livro Direito Administrativo, de Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Editora Atlas.

Referências
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros,
1997.

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CONSTITUIÇÃO. In: DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico, 22. ed. Rio de Janei-
ro: Forense, 2003.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 1999.

FREIRE, Elias; MOTTA FILHO, Sylvio Clemente. Ética da Administração Pública:

teoria e 640 questões. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. (Versão revisada e atu-
alizada até a EC 52/2006).

MORAES, Alexandre de. Direto Constitucional. 5.ed. São Paulo: Atlas, 1999.

Gabarito
1. B

2. C

3. A

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