ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Entidades políticas e administrativas

Francisco Mafra.

Sumário: 1. Introdução. 2. Entidades estatais. 3. Entidades autárquicas. 4.

Entidades Fundacionais. 5. Entidades empresariais. 6. Entidades
paraestatais.

1. Introdução.

Hely Lopes MEIRELLES explica que entidade é pessoa jurídica, pública ou

privada; órgão é elemento despersonalizado ao qual cabe realizar as atividades
da entidade de que faz parte, por meio de seus agentes, pessoas físicas
investidas em cargos e funções.[1]

Dentro da organização política e administrativa brasileira as entidades são

classificadas em estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e
paraestatais.

2. Entidades estatais.

Entidades estatais são pessoas jurídicas de direito público que integram a

estrutura constitucional do Estado. Possuem poderes políticos e
administrativos, ou seja, fazem as suas próprias leis e têm administração
própria. No Brasil são os componentes da Federação chamados de União,
Estados-membros, Municípios e o Distrito Federal.

MEIRELLES lembra que somente a União é soberana.[2] Somente a União

possui o supremo poder ou o poder político de um Estado. A soberania é um
atributo da personalidade do mesmo Estado. A soberania é privativa da Nação
e própria da Federação.[3] As outras entidades estatais somente são
autônomas política, administrativa e financeiramente.[4]

Autonomia política é o poder das entidades de fazer as suas próprias leis. Já

a autonomia administrativa significa a soma de poderes da pessoa ou entidade
para administrar os seus próprios negócios, sob qualquer aspecto, consoante
as normas e princípios institucionais de sua existência e dessa
administração.[5] Quem possui autonomia financeira recebe suas rendas e
administra o seu dispêndio.
A autonomia dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios está
subordinada aos princípios emanados dos poderes públicos e aos pactos
fundamentais que instituíram a soberania de uma nação.

3. Entidades autárquicas.

As autarquias são pessoas jurídicas de Direito Público, possuem natureza

meramente administrativa, são criadas por lei específica, têm por objetivo a
realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade
estatal responsável por sua criação. O seu funcionamento e a sua operação
são de acordo com a lei que as criou e nos termos de seu regulamento. Podem
realizar atividades econômicas, educacionais, de previdência ou qualquer outra
outorgada pelo ente estatal que as criou, não sendo, entretanto, subordinadas
hierarquicamente. São sujeitas, isto sim, ao controle finalístico de sua
administração e da conduta de seus dirigentes.[6]

Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO define autarquias como: “pessoas

jurídicas de Direito Público de capacidade exclusivamente administrativa”.[7]

São pessoas de Direito Público e por esta razão é que as autarquias podem
ser titulares de interesses públicos.

As autarquias são responsáveis pelos próprios atos, sendo que a

responsabilidade do Estado, em relação a eles, apenas subsidiária.

Sofrem a denominada tutela ou controle. A tutela consiste no poder de influir

sobre as autarquias com o propósito de torna-las de acordo com o
cumprimento dos objetivos públicos em razão dos quais foram criadas,
harmonizando-as com a atuação administrativa do restante do Estado.

Os fins deste controle ou “supervisão” são os de assegurar o cumprimento dos

objetivos fixados a partir de sua criação. Torná-la adaptada à política e
programação do Governo no tocante à sua especialidade, zelar pela
concretização da eficiência administrativa e garantir as suas autonomias
administrativa, operacional e financeira também são finalidades da tutela ou
controle administrativo.

4. Entidades fundacionais.

Pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado, têm as suas áreas de

atuação definidas conforme o inciso XIX do art. 37 da CF/88, emendada pela
EC 19/98. As entidades fundacionais particulares são criadas com simples
autorização legal. Já as fundações públicas são criadas por lei, como as
autarquias.

As fundações públicas se constituem de autarquias. Elas são pessoas de

Direito Público de capacidade exclusivamente administrativa, aplicando-se-lhes
o regime jurídico próprio das autarquias.

5. Entidades empresariais.
São as pessoas jurídicas de Direito Privado criadas sob a forma de sociedade
de economia mista ou empresa pública. Sua finalidade é a de prestar serviço
público que permita exploração no mundo empresarial ou de exercer atividade
econômica de interesse coletivo. São criadas a partir de autorização por lei
específica, tendo o Poder Executivo a responsabilidade de tomar as
providências complementares para sua instituição.

6. Entidades paraestatais.

Pessoas jurídicas de Direito Privado autorizadas por lei a prestarem serviços

ou a realizarem atividades de interesse público ou coletivo, mas não exclusivos
do Estado. São os conhecidos serviços sociais autônomos (SESC, SESI,
SENAI, etc.) e as organizações sociais de acordo com a Lei 9648, de
1998. São autônomas administrativa e financeiramente, possuem patrimônio
próprio e trabalham em regime de iniciativa particular, segundo seus estatutos,
sujeitas à supervisão estatal da entidade a qual estão vinculadas, para o
controle do desempenho estatutário. São os entes de cooperação com o
Estado.

Órgãos públicos: conceito, natureza e classificação

Aurélio Marcos Silveira de Freitas

Resumo: O Direito Administrativo brasileiro prevê a existência de teorias sobre

as relações do Estado com os agentes públicos e os órgãos públicos.
Considerando que o Estado brasileiro é uma pessoa jurídica e que não dispõe
de vontade própria, acaba por utilizar pessoas físicas, para manejá-lo. Formula-
se um conceito de órgão público como uma unidade que congrega atribuições
exercidas pelos agentes públicos, que são as pessoas físicas que manejam o
Estado, conforme a diretriz dada pela lei brasileira vigente. Apresenta-se a
natureza jurídica dos órgãos públicos e ainda a teoria do órgão formulada pelo
jurista alemão Otto Friedrich von Gierke. Por fim, apresenta-se a classificação
doutrinária para os órgãos públicos no Brasil, dando destaque para o
pensamento de José dos Santos Carvalho Filho e Maria Sylvia Zanella di
Pietro.

Palavras chave: 1.Órgãos públicos. 2. Conceito. 3. Natureza. 4. Classificação.

Sumário: 1.Os órgãos públicos e a noção de Estado. 1.1. A evolução teórica

da relação visualizada na doutrina entre o Órgão e a Pessoa. 1.2. Conceito de
órgão público. 2. Evolução da natureza jurídica e a teoria do órgão. 3. A
classificação dos órgãos públicos. 4. Considerações finais. 5. Referências
bibliográficas.
1. OS ÓRGÃOS PÚBLICOS E A NOÇÃO DE ESTADO.

Na seara do Direito administrativo existe uma sólida doutrina que cuida da

pesquisa e da publicação de textos voltados para o estudo dos órgãos
públicos. No Estado brasileiro não podemos afastar a compreensão entre
órgão público, federalismo e pessoa jurídica.

Daí segundo José dos Santos Carvalho Filho:

“A noção de Estado, como visto, não pode abstrair-se da de pessoa jurídica. O

Estado, na verdade, é considerado um ente personalizado, seja no âmbito
internacional, seja internamente. Quando se trata de Federação, vigora
o pluripersonalismo, porque além da pessoa jurídica central existem outras
internas que compõem o sistema político. Sendo uma pessoa jurídica, o Estado
manifesta sua vontade através de seus agentes, ou seja, as pessoas físicas
que pertencem a seus quadros. Entre a pessoa jurídica em si e os agentes,
compõe o Estado um grande número de repartições internas, necessárias à
sua organização, tão grande é a extensão que alcança e tamanha as
atividades a seu cargo. Tais repartições é que constituem os órgãos
públicos.[1]

Extrai-se do fragmento da obra deste autor, a importância de estudar e

compreender a teoria do órgão, formulada pelos europeus e que abastece a
seara jurídica administrativa brasileira.

1.1 A evolução teórica da relação visualizada na doutrina entre o Órgão e

a Pessoa.

No campo do Direito administrativo existe um legado deixado pelos europeus

acerca das outras teorias que antecederam a teoria do órgão aceita pelos
doutrinadores brasileiros. Dentre elas iremos ressaltar as que fizeram parte dos
primeiros degraus para alicerçar o pensamento alemão sobre o assunto e que
foi aceito no Brasil.

Primeiramente, a ideia jurídica era agasalhada pela teoria do mandato. O que

esta teoria dizia ? Em seu arcabouço, os agentes públicos eram mandatários
do Estado. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro:

“Várias teorias surgiram para explicar as relações do Estado, pessoa jurídica,

com suas agentes: 1. pela teoria do mandato, o agente público é mandatário
da pessoa jurídica; a teoria foi criticada por não explicar como o Estado, que
não tem vontade própria, pode outorgar o mandato.”[2]

Esta teoria teve sua gênese no direito privado e não poderia prosperar, até
porque, o Estado não poderia outorgar mandato a alguém. Como dito acima, a
teoria foi bastante questionada, pois se o Estado não tem vontade própria,
haveria então duas vontades existentes, uma do agente e outra distinta. Tal
teoria não sobreviveu.
Em outro momento, teoria diferente surgiu. Foi denominada de teoria da
representação. Aqui, passou-se a compreender que os agentes públicos são
representantes do Estado. Na visão de Irene Patrícia Nohara:

“Posteriormente houve a substituição dessa concepção pela teoria da

representação, pela qual a vontade dos agentes, em virtude de lei, exprimiria
a vontade do Estado, como ocorre na tutela ou na curatela, figuras jurídicas
que apontam para representantes dos incapazes. Ocorre que essa teoria, além
de equiparar o Estado, pessoa jurídica, ao incapaz (sendo que o Estado é
pessoa jurídica dotada de capacidade plena), não foi suficiente para alicerçar
um regime de responsabilização da pessoa jurídica perante terceiros
prejudicados nas circunstâncias em que o agente ultrapassasse os poderes da
representação”.[3]

Não obstante o conceito acima trazido pela doutrina brasileira, é perceptível

que acerbas foram também as ácidas críticas a esta teoria. Inicialmente,
porque o Estado estaria sendo visto como um sujeito incapaz, ou seja, uma
pessoa que não tem condições plenas de manifestar, de falar, de resolver
pendências. E depois, porque se o representante estatal exorbitasse seus
poderes, o Estado não poderia ser responsabilizado. Ora, tal situação é
totalmente estranha, inadequada.

Pois bem, superadas tais teorias, surge então uma terceira que agrada a
classe jurídica tanto europeia como também a brasileira. Surge então a
denominada teoria do órgão. Por inspiração do jurista germânico Otto Friedrich
von Gierke, foi construída a teoria do órgão, capaz de nos apresentar a
compreensão de que segundo ela, a vontade da pessoa jurídica estatal deve
ser atribuída aos órgãos que a compõem. Acredito que nos dias atuais, a teoria
do órgão também poderia ser compreendida como uma teoria das células
administrativas. Assim, peço venia aos doutrinadores brasileiros, para
apresentar esta nova nomenclatura, a saber, teoria das células administrativas.

As células administrativas, são nada mais do que órgãos, componentes

públicos, junção de agentes, de categorias, de atribuições, que todos juntos
fazem o Estado e o apresentam como organismo vivo, dinâmico e pulsante,
que deve acompanhar as transformações sociais, administrativas e energéticas
do mundo globalizado.

Em razão da teoria do órgão, no Brasil houve a criação da noção de imputação

dos atos praticados pelos agentes ao Estado, numa relação orgânica. No dizer
de Hely Lopes Meireles “os órgãos são, centros de competências instituídos
para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.”[4]

A teoria alemã, tem aplicação direta na hipótese da chamada função de fato.

Esta imputação tem reflexos na responsabilidade, pois o Estado brasileiro
responde pelos atos que seus agentes praticam, mesmo se estes atos
extrapolam das atribuições estatais conferidas, sendo-lhe assegurado o
intocável e assustador direito de regresso.
Cabe ao servidor público brasileiro extremo zelo nas suas atitudes
profissionais, tendo em vista que qualquer ato praticado, que seja interpretado
com prejudicial ou desprezível ao patrimônio de alguém, sofre o desprazer de
suportar o irascível desgosto de pagar a conta pelo prejuízo causado.

1.2 Conceito de órgão público.

Com base na teoria do órgão, podemos conceituar órgão público como uma
unidade que une atribuições praticadas pelos agentes públicos que o formam
com o objetivo de manifestar a vontade do Estado, o seu pensamento, ou pelo
menos a sua tendência de agir.

Na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello “os órgãos nada mais significam
que círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes funcionais
repartidos no interior da personalidade estatal e expressados através dos
agentes neles providos.”[5]

Vale dizer que a teoria do órgão, de onde procede o conceito acima foi bem
aceita por outros juristas, tais como, Jellinek, Carré de Malberg, Renato Alessi,
Marcello Caetano entre tantos outros.

2 EVOLUÇÃO DA NATUREZA JURÍDICA E A TEORIA DO ÓRGÃO.

Acerca da natureza dos órgãos também foram elaboradas teorias dentre as

quais enquadramos a natureza jurídica. Dentre elas citamos a teoria subjetiva,
a teoria objetiva e a teoria eclética.

Na primeira, surge a teoria subjetiva os órgãos são identificados com os

agentes públicos. Em síntese esta teoria entende que desaparecendo o
funcionário público, o órgão também deixa de existir. Tal interpretação é a
manifestação de sua enorme falha. Não pode o órgão desaparecer, com o
sumiço do funcionário.

Na segunda, surge a teoria objetiva, por outro lado, vê no órgão público um

conjunto de atribuições, mas inconfundível com o agente público. Leva uma
certa vantagem sobre a teoria anterior, uma vez que, desaparecendo o
funcionário, o órgão público não desaparece com ele. Porém, é criticada pelo
aspecto de que o órgão não tem vontade própria, da mesma forma que o
Estado. Esta teoria não consegue explicar como o Estado expressa sua
vontade.

Enfim, por último surge a teoria eclética. Aqui o órgão é forjado pois dois
elementos. Surge claramente a figura do agente e a figura do complexo de
atribuições. Entretanto, esta teoria incide na mesma falha que a subjetiva, à
medida que, exigindo os dois elementos para a existência do órgão, levará à
mesma conclusão de que, desaparecendo um deles, no caso o agente,
também desaparecerá o órgão.

Vê-se então que várias são as teorias que apresentam a natureza jurídica do
órgão público. Entretanto, a teoria que prevalece no Brasil vigente é a de que o
órgão é um feixe de atribuições, de atividades vivas e orgânicas. Com isto
ressaltamos a doutrina exposta por Maria Sylvia Zanella di Pietro:

“Acreditamos que a doutrina que hoje prevalece no direito brasileiro é a que vê

no órgão apenas um feixe de atribuições, uma unidade inconfundível com os
agentes. Como diz Hely Lopes Meirelles (2003:67), “cada órgão, como centro
de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente
funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser
modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica.
Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a
mudança de seus titulares não acarreta a extinção do órgão”. Além disto,
grande parte dos órgãos é constituída por vários agentes, cada um exercendo
uma parcela das atribuições totais dos órgãos que integram”.[6]

Cremos que a existência de órgãos públicos, com estrutura e atribuições

definidas em lei, corresponde a uma necessidade de distribuir de forma
racional as várias e complexas atribuições que incumbem ao Estado brasileiro
nos dias atuais. A diretriz constitucional vigente diz isto, e enfatiza que os
órgãos públicos não são criados livremente e também extintos só pela
vontade pura e simples. As reservas legais estão disciplinas na Constituição
Federal de 1988 e devem ser observadas como caminhos adequados pelo
governo.

3. A CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS.

São várias e diversas as classificações adotadas pela doutrina brasileira acerca

dos órgãos públicos. Entretanto, demonstraremos duas em destaque. A
primeira, na visão de José dos Santos Carvalho Filho e a última na visão
jurídica de Maria Sylvia Zanella di Pietro.

Em José dos Santos Carvalho Filho:

“São os mais diversos os critérios adotados para definir-se a classificação dos

órgãos públicos. Veremos os mais importantes: “a)-quanto à pessoa
federativa; b)-quando à situação estrutural; c)-quanto à composição; d)-quanto
aos órgãos de representação unitária; e)-quanto aos órgãos de representação
plúrima.”[7]

Quanto à pessoa federativa, os “órgãos dividem-se em federais, estaduais,

distritais e municipais. Quanto à situação estrutural, este critério leva em
consideração a situação do órgão, sua estrutura estatal, assim temos: a)-os
diretivos que são aqueles que detêm condição de comando, de direção. b)-os
subordinados, os incumbidos das funções rotineiras de execução.

De outro lado, quanto à composição, podem os órgãos dividir-se em singulares

e coletivos. Os singulares, quando integrados em um só agente. Podemos
exemplificar, na figura do chefe do Executivo. E os coletivos, quando
compostos por vários agentes, é o caso dos órgãos colegiados ou de
representação plúrima (como nos Tribunais, Conselhos) e os de representação
unitária, em que a vontade do agente exterioriza a vontade do próprio órgão
(como no caso dos Departamentos, Coordenadorias).

Em Maria Sylvia Zanella di Pietro, a classificação dos órgãos públicos “vários

são os critérios para classificar os órgãos públicos: 1.quanto à esfera de ação
[...] 2.quanto à posição estatal [...] 3.quanto à estrutura [...] 4.quanto à
composição”.[8]

Quanto à esfera de ação, classificam-se em centrais e locais. Os centrais,

exercem atribuições em todo o território nacional, estadual, distrital e municipal.
Assim, temos os ministérios e secretarias. E os locais, atuam em parte do
território, como delegacias de polícia, postos de saúde etc.

Quanto à posição estatal, são os originários da constituição federal vigente, e

representam os poderes do Estado. No Brasil, como temos apenas três
poderes, citamos o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.

Quanto à estrutura os órgãos podem ser simples ou unitários e compostos. Os

órgãos compostos são constituídos por vários outros órgãos, como ocorre nos
ministérios e secretarias.

Quanto à composição, classificam-se em singulares, integrando-se a um único

agente. E os coletivos, integrando-se por vários agentes, como é o caso da
Presidência da República.

4.CONSIDERAÇÕES FINAIS

Á guisa de considerações finais compreendemos, em síntese, que do conteúdo

manejado neste artigo jurídico, o Estado é uma pessoa jurídica e que, como tal
não dispõe de vontade própria. Ele atua sempre por meio de pessoas físicas,
que são os seus agentes públicos. Trata-se de um conceito pedagógico e
extremamente objetivo apresentado por Maria Sylvia Zanella di Pietro,
analisado no bojo deste texto.

Com este artigo jurídico desejamos contribuir no sentido de revisar a evolução

histórica das teorias que antecederam a teoria do órgão elaborada por Otto
Gierke e sugerir que à teoria do órgão seja incluída a ideia de células
administrativas. No sentido de revisão, apresentamos as teorias anteriores à
teoria do órgão, citando a teoria do mandato e a teoria da representação.
Acerbas foram as críticas sofridas (devidamente fundamentadas) sobre as
teorias do mandato e da representação, e por isto, tais teorias não foram
aceitas.

Buscamos também apresentar uma natureza jurídica trilhando nossas letras

pela teoria subjetiva, teoria objetiva e teoria eclética, até compreendermos que,
embora sejam várias as teorias que apresentam a natureza jurídica do órgão
público, a teoria que prevalece no Brasil atual é a de que o órgão é
considerado um feixe de atribuições, de atividades vivas e orgânicas.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, analisadas no contexto deste artigo,
cada órgão público é um centro de competência governamental ou
administrativa, tendo funções, cargos e agentes. Compreendemos que a
existência de órgãos públicos, no Brasil, com estrutura e atribuições definidas,
surgem em razão da lei e não do mero capricho do governante.

Destacamos, que a competência é atribuída aos órgãos, pelo ato legislativo,

através da desconcentração jurídica. Tais leis são de iniciativa do chefe do
Poder Executivo federal, conforme descreve o artigo 61 §1º, ressaltando que
está vedada a criação ou extinção de órgãos públicos mediante decretos (art.
84, inciso VI, letra a).

As reservas legais estão disciplinadas na Constituição Federal de 1988,

devendo ser observadas como caminhos adequados, afastando-se qualquer
nulidade jurídica ou vício na sua feitura, uma vez que, ao chefiar o Poder
Executivo, ocorre em muitos homens e mulheres, a emoção da assinatura de
um documento oficial e o deslumbramento perante a sociedade.

Por fim, apresentamos duas classificações adotadas pela doutrina brasileira

acerca dos órgãos públicos. Embora existam várias admitidas no Brasil.
Ressaltamos as visões jurídicas de José dos Santos Carvalho Filho e de Maria
Sylvia Zanella di Pietro.

Pedagogicamente, os dois autores apresentam entendimentos coerentes e que

ajudam a compreender como o Brasil recepcionou a teoria do órgão e
apresenta o raciocínio acerca das atribuições e das competências, que são
instituídas para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes,
cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a qual estão vinculados.

Agentes Públicos: Definições, Espécies e Classificações

Agente Público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.
Tal definição tem origem na Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade
Administrativa), em seu art. 2º. De forma sucinta, percebemos que agente
público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado, remuneradamente
ou gratuitamente, permanentemente ou transitoriamente, politicamente ou
administrativamente.

Percebemos que a expressão agente público agrega vários segmentos do

serviço público, sendo bem mais ampla que a definição de servidor público,
normalmente, adotada pelos Estatutos, que os definem como a pessoa
legalmente investida em cargo público. De fato, o servidor público integra uma
das categorias dos agentes públicos.

Portanto, agente público é todo indivíduo ligado ao Estado por algum tipo de
vínculo, e sua atuação nessa qualidade representa a manifestação de vontade
estatal. Nesse contexto, torna-se claro que o servidor público é uma espécie do
gênero agente público, pois, em sentido estrito, o servidor público é o agente
ligado ao Estado pelo regime estatutário. O servidor público é aquele que
ocupa cargo público, já agente público é o ocupante de cargo, emprego, função
ou mandato. Sendo os servidores públicos espécies de agentes públicos, os
mesmos são classificados como agentes administrativos.

Já a expressão empregado público é utilizada para representar aqueles que

possuem um vínculo funcional com a Administração, estabelecido através de
um regime jurídico celetista, enquanto funcionário público é um termo que
atualmente só é utilizado no Direito Penal, não sendo mais relevante no estudo
do Direito Administrativo. Funcionário público, para o Direito Penal, é todo
aquele que, embora transitoriamente ou sem remuneração, pratica crime contra
a Administração Pública, no exercício de cargo, emprego ou função. Assim, os
conceitos de agente público, empregado no Direito Administrativo, e de
funcionário público, empregado no Direito Penal, são bem amplos e
equivalentes.

Por fim, o agente público é uma pessoa natural mediante a qual o Estado se
faz presente. O agente manifesta uma vontade que, afinal, é imputada ao
próprio Estado. Agentes públicos são, assim, todas as pessoas físicas que
manifestam, por algum tipo de vínculo, a vontade do Estado, nas três esferas
do Governo (União/Estados e Distrito Federal/Municípios) e nos três Poderes
do Estado (Executivo/Legislativo/Judiciário). Trata-se, desse modo, de uma
expressão utilizada em sentido amplo e genérico.

Cargos Públicos

Quais são as espécies de cargos públicos presentes no Direito Administrativo

brasileiro? Observamos que há três cargos distintos no serviço público, a citar:

a) Cargo Vitalício: é uma espécie de “super estabilidade”, na qual a exoneração

se faz somente com sentença com trânsito em julgado. O exemplo de cargo
desta natureza é o Juiz de Direito.

b) Cargo Efetivo: é aquele constituído mediante concurso público e

caracterizado pela estabilidade.

c) Cargo em Comissão: é aquele livre de nomeação e de exoneração,

preenchido sem concurso e caracterizado por não possuir estabilidade.

Espécies e Classificação

Utilizaremos aqui a definição de Hely Lopes Meirelles quanto às espécies e

classificações de Agentes Públicos, uma vez que esta é a mais usual e
frequente em concursos públicos.

a) Agentes Políticos: são aqueles integrantes do alto escalão do Governo,

possuindo competência definida diretamente pela Constituição Federal,
exercendo funções governamentais, judiciais e quase judiciais, elaborando
normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com
independência nos assuntos de sua competência. Não se submetem aos
regimes jurídicos próprios dos servidores públicos em geral, pois possuem
regras próprias, devido à importância de suas funções. Normalmente, seus
cargos são providos mediante eleição, nomeação ou designação. Exemplos:

o Membros do Poder Executivo – o Chefe do Poder Executivo (Presidente da

República, Governador e Prefeito) e seus auxiliares imediatos (Ministros de
Estado e Secretários Estaduais e Municipais);

o Membros do Poder Legislativo – Senadores, Deputados (Federais, Estaduais

e Distritais) e Vereadores;

o Membros do Poder Judiciário – Magistrados (Juízes, Desembargadores,

Ministros de Tribunais Superiores);

o Membros do Ministério Público (Procuradores e Promotores) e Membros dos

Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros);

o Representantes diplomáticos (diplomatas);

o Demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho

das atribuições governamentais, judiciais ou quase judiciais, atuando ao quadro
do funcionalismo estatutário.

Nesse sentido, o STF referiu-se aos magistrados como “agentes políticos,

investidos para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de
plena liberdade funcional no desempenho de suas funções, com prerrogativas
próprias e legislação específica”. As prerrogativas dos agentes políticos,
hauridas diretamente da Constituinte, os distinguem dos demais agentes
públicos, sendo garantias necessárias para o regular exercício de suas
relevantes funções (liberdade para tomada de decisões). Ainda, segundo a
Corte Suprema, a Lei nº 8.429/1992, de atos de improbidade administrativa,
não se aplica a todos os agentes políticos. No entendimento do STF, essa lei
não é aplicável aos agentes políticos sujeitos ao chamado “regime de crime de
responsabilidade”.

b) Agentes Administrativos: são aqueles que possuem uma relação funcional

com a Administração Pública. Exercem atividade profissional e remunerada e
sujeitam-se à hierarquia administrativa e a regime jurídico próprio. São os
servidores públicos, os empregados públicos, os contratados temporariamente
(excepcional interesse público – art. 37, IX, CF), os ocupantes de cargo em
comissão etc.

Como regime jurídico devemos entender o conjunto de regras que estabelecem

a relação existente entre a Administração Pública e seus agentes públicos. De
modo sucinto, podemos concluir que tal expressão abrange o conjunto de
direitos e deveres existente em tal vínculo funcional (A Lei 8.112/90 - Estatuto
do Servidor Público Federal – representa o regime jurídico dos servidores
públicos civis no âmbito federal, mas existem também outros estatutos). Alguns
autores utilizam a expressão “servidores públicos” em sentido amplo,
englobando os servidores públicos em sentido estrito (estatutários) e os
empregados públicos.

Distinções de Agentes Administrativos

1. Servidor Público: ocupante de cargo público, efetivo ou comissionado (Lei

8.112/1990); mantêm relação funcional com o Estado em regime estatutário,
sempre sujeito a regime jurídico de direito público.

2. Empregado Público: ocupante de emprego público, não tem estabilidade,

mas possui direito ao fundo de garantia (regime contratual trabalhista –
celetista); sujeitos a regime jurídico de direito privado. Ex: Banco do Brasil.

Observação:

Enquanto vigeu a redação do art. 39, caput, dada pela EC nº 19/98 (a qual
extinguiu a exigência de adoção do denominado regime jurídico único) foi
possível a contratação, concomitante, de servidores públicos e de empregados
públicos pela Administração Direta, autarquias e fundações públicas de
qualquer ente federado. Contudo, a modificação do referido caput teve sua
eficácia suspensa, pelo Supremo Tribunal Federal, em agosto de 2007, porque
a Câmara dos Deputados não observou a exigência de aprovação em dois
turnos (CF, art. 60, § 2º). Na ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade)
2.135/DF (2/8/2007), a Corte Suprema deferiu medida cautelar para suspender
a eficácia do art. 39, caput, da CF, com a redação da EC nº 19/98,
esclarecendo que a decisão terá efeitos prospectivos (ex nunc), isto, é, toda a
legislação editada durante a vigência do artigo continua válida, assim como as
respectivas contratações de pessoal.

Em suma, até que seja decidido o mérito da causa, voltou a vigorar a redação
original, que exige a adoção, por parte de cada ente da Federação, de um só
regime jurídico aplicável a todos os servidores integrantes da Administração
Direta, autarquias e fundações públicas. Logo, atualmente, não é mais possível
a contratação, concomitante, de servidores públicos e de empregados públicos
para os órgãos e entidades retromencionados.

3. Função Pública: todo cargo tem função, mas nem toda função tem cargo. Ex:
mesário eleitoral, júri de tribunal.

4. Funcionário público: termo não mais utilizado no Direito Administrativo,

somente no Direito Penal (substituído por Agente Público). Na seara do direito
penal ela é empregada abarcando todos os agentes que, embora
transitoriamente ou sem remuneração, pratiquem crime contra a administração
pública, no exercício de cargo, emprego ou função públicos (CP, art. 327).
Portanto, para fins penais, a abrangência do conceito de funcionário público é a
mais ampla possível, correspondendo à expressão “agente público”,
consagrada no âmbito administrativo.
c) Agentes Honoríficos: não possuem qualquer vínculo funcional com o Estado.
Possuem, geralmente, uma função gratuita e temporária, mas respondem
penalmente pelo exercício arbitrário delas. Segundo a doutrina, colaboram com
o Estado prestando serviços específicos em decorrência de sua condição
cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional.
Nessas condições, temos: mesários do TRE, jurados do Tribunal de Júri,
membros de Conselhos Tutelares, dentre outros. São apenas considerados
“funcionários públicos” para fins penais e usualmente atuam sem remuneração.

d) Agentes Delegados: são os particulares contratados pela Administração, que

agem em nome próprio, executando as atribuições para as quais foram
contratados, sob a permanente fiscalização do poder delegante. Não são
servidores públicos e não atuam em nome do Estado, mas apenas colaboram
com o Poder Público (descentralização por colaboração). Sujeitam-se, todavia,
no exercício da atividade delegada, à responsabilidade civil objetiva (CF, art.
37, § 6º) e ao mandado de segurança (CF, art. 5º. LXIX). Enquadram-se como
“funcionários públicos” para fins penais (CP, art. 327). Dividem-se,
basicamente, em: concessionários, permissionários e autorizatários de serviços
públicos, bem como leiloeiros, tradutores públicos, entre outros.

e) Agentes Credenciados: são os que recebem da Administração a

incumbência de representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade
específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante. Como
exemplo, podemos citar as clínicas especializadas credenciadas pelo SUS
(Sistema Único de Saúde), as clínicas especializadas credenciadas pelo
DETRAN e a atribuição a alguma pessoa da tarefa de representar o Brasil em
determinado evento internacional (ex., artistas). Também são considerandos
“funcionários públicos” para fins penais.