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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Os aspectos apontados acima representam ângulo diversos do intuito
essencial de impedir que fatores pessoais, subjetivos sejam os verdadeiros
Princípios. móveis e fins das atividades administrativas.
Descentralização e desconcentração.
Administração Direta e Indireta; 5 - PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA
Características básicas das organizações formais modernas: tipos Para configurar o princípio da moralidade administrativa e operacionali-
de estrutura organizacional, natureza, finalidades e critérios de zá-lo parece melhor adotar o último entendimento. O princípio da moralida-
departamentalização. de é de difícil tradução verbal talvez porque seja impossível enquadrar em
Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor um ou dois vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadoras
público. das verdadeiras finalidades da Administração Pública. Em geral, a percep-
Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão pri- ção da imoralidade administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor,
ao se considerar o contexto em que a decisão foi ou será tomada. A deci-
vada.
são, de regra, destoa do contexto, e do conjunto de regras de conduta
Excelência nos serviços públicos. extraídas da disciplina geral norteadora da Administração. Exemplo: em
Gestão da Qualidade. momento de crise financeira, numa época de redução de mordomias, num
Gestão de resultados na produção de serviços públicos. período de agravamento de problemas sociais, configura imoralidade
O paradigma do cliente na gestão pública. efetuar gastos com aquisição de automóveis de luxo para "servir" autorida-
des, mesmo que tal aquisição revista-se de legalidade.
Princípios. A ação popular que pode ser proposta por qualquer cidadão (no senti-
do de detentor de direitos políticos) para anular ato lesivo à moralidade
OS PRINCÍPIOS BÁSICOS PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA administrativa (art. 5.', ine. LXXUI).
1- NOÇÃO Outro é a previsão de sanções a governantes e agentes públicos por
Os órgãos e entes da Administração direta e indireta na realização das atos ou condutas de improbidade administrativa. A probidade, que há de
atividades que lhes competem regem-se por normas. Além das normas caracterizar a conduta e os atos das autoridades e agentes públicos, apa-
específicas para cada matéria ou setor, há preceitos gerais que informam recendo como dever, decorre do princípio da moralidade administrativa. Na
amplos campos de atuação. São os princípios do direito administrativo. linguagem comum, probidade equivale a honestidade, honradez, integrida-
de de caráter, retidão. A improbidade administrativa tem um sentido forte de
Tendo em vista que as atividades da Administração Pública são disci- conduta que lese o erário público, que importe em enriquecimento ilícito ou
plinadas preponderantemente pelo direito administrativo, tais princípios proveito próprio ou de outrem no exercício de mandato, cargo, função,
podem ser considerados também princípios jurídicos da Administração emprego público.
Pública brasileira.
6 - PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
2 - TIPOLOGIA
Ao discorrer sobre democracia e poder invisível, Bobbio caracteriza a
Na Constituição de 1988 encontram-se mencionados explicitamente democracia, sob tal prisma, como o "governo do poder público em público",
como princípios os seguintes: legalidade, impessoalidade, moralidade, atribuindo a este último vocábulo o sentido de "manifesto(,", "visível" (O
publicidade e eficiência (este último acrescentado pela Emenda 19/98 - futuro da democracia, 1986, p, 84). Por sua vez, Celso Lafer pondera que
Reforma Administrativa). Alguns doutrinadores buscam extrair outros prin- "numa democracia a visibilidade e a publicidade do poder são ingredientes
cípios do texto constitucional como um todo, seriam os princípios implícitos. básicos, posto que permitem um importante mecanismo de controle 'ex
Outros princípios do direito administrativo decorrem classicamente de parte populi' da conduta dos governantes... Numa democracia a publicida-
elaboração jurisprudencial e doutrinária. de é a regra básica do poder e o segredo, a exceção, o que significa que é
3 - PRINCÍPIO DA LEGALIDADE extremamente limitado o espaço dos segredos de Estado" (A ruptura totali-
tária e a reconstrução dos direitos, 1988, p. 243-244).
ASPECTOS GENÉRICOS
A Constituição de 1988 alinha-se a essa tendência de publicidade am-
Uma das decorrências da caracterização de um Estado como Estado pla a reger as atividades da Administração, invertendo a regra do segredo e
de Direito encontrase no princípio da legalidade que informa as atividades do oculto que predominava. O princípio da publicidade vigora para todos os
da Administração Pública. Na sua concepção originária esse princípio setores e todos os âmbitos da atividade administrativa.
vinculou-se à separação de poderes e ao conjunto de idéias que historica-
mente significaram oposição às práticas do período absolutista. No conjun- Um dos desdobramentos desse princípio encontra-se no inc. XXXIII do
to dos poderes do Estado traduzia a supremacia do poder legislativo em art. 5.', que reconhece a todos o direito de receber, dos órgãos públicos,
relação ao poder executivo; no âmbito das atuações, exprimia a suprema- informações do seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral.
cia da lei sobre os atos e medidas administrativa,, Mediante a submissão 7 - PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
da Administração à lei, o poder tornava-se objetivado; obedecer à Adminis-
tração era o mesmo que obedecer à lei, não à vontade instável da autori- A Emenda Constitucional 19198 - Reforma Administrativa - acrescen-
dade. Daí um sentido de garantia, certeza jurídica e limitação do poder tou o princípio da e ficiência aos princípios da Administração enunciados no
contido nessa concepção do princípio da legalidade administrativa. caput do art. 37.

Tornaram-se clássicos os quatros significados arrolados pelo francês Na legislação pátria o termo eficiência já aparecera relacionado à pres-
Eisenmann: a) a Administração pode realizar todos os atos e medidas que tação de serviços públicos. Assim, a Lei Orgânica do Município de São
não sejam contrários à lei; b) a Administração só pode editar atos ou medi- Paulo, de 04.04.1990, no art. 123, parágrafo único, diz que ao 44 usuário
das que uma nora autoriza; c) somente são fixado por norma legislativa; d) fica garantido serviço público compatível com sua dignidade humana,
a Administração só pode realizar atos ou medidas que a lei ordena fazer. prestado com eficiência, regularidade, pontualidade, uniformidade, conforto
e segurança, sem distinção de qualquer espécie". Por sua vez, a Lei
4 - PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 8.987195 - Concessão e Permissão de Serviços Públicos - no § 1.'do art.
No entender de Celso Antônio Bandeira de Mello, impessoalidade “tra- 6.', caracteriza o serviço adequado como aquele "que satisfaz as condições
duz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generali-
sem discriminações, benéficas ou detrimentosas... O princípio em causa dade, cortesia na sua prestação, modificidade das tarifas".
não é senão o próprio princípio da legalidade ou isonomia” (Elementos de Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Adminis-
direito administrativo, 1992, p. 60) tração Pública. O vocábulo liga-se à idéia de ação, para produzir resultado
de modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o princípio
da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e

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preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiên-
omissão - características habituais da Administração Pública brasileira, com cia"
raras exceções.
Trata-se, portanto, de princípios incidentes não apenas sobre os ór-
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚ- gãos que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os
BLICA pertencentes aos três Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder
Nívea Carolina de Holanda Seresuela Judiciário), nas também de preceitos genéricos igualmente dirigidos aos
entes que em nosso país integram a denominada Administração Indireta,
INTRODUÇÃO ou seja, autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia
A denominada função administrativa do Estado submete-se a um es- mista e as fundações governamentais ou estatais (4).
pecial regime jurídico. Trata-se do denominado regime de direito público ou
regime jurídico-administrativo. Sua característica essencial reside, de um Destarte, os princípios explicitados no caput do art. 37 são, portanto, os
lado, na admissibilidade da ideia de que a execução da lei por agentes da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da
públicos exige o deferimento de necessárias prerrogativas de autoridade, eficiência. Outros se extraem dos incisos e parágrafos do mesmo artigo,
que façam com que o interesse público juridicamente predomine sobre o como o da licitação, o da prescritibilidade dos ilícitos administrativos e o da
interesse privado; e de outro, na formulação de que o interesse público não responsabilidade das pessoas jurídicas (inc. XXI e §§ 1.º a 6.º). Todavia, há
pode ser livremente disposto por aqueles que, em nome da coletividade, ainda outros princípios que estão no mesmo artigo só que de maneira
recebem o dever-poder de realizá-los. Consiste, na verdade, no regime implícita, como é o caso do princípio da supremacia do interesse público
jurídico decorrente da conjugação de dois princípios básicos: o princípio da sobre o privado, o da finalidade, o da razoabilidade e proporcionalidade.
supremacia dos interesses públicos e o da indisponibilidade dos interesses
públicos. Vejamos, agora, o significado de cada um dos precitados princípios
constitucionais da Administração Pública.
Neste sentido, temos o ilustre posicionamento de CARDOZO:
"Estes, são princípios gerais, necessariamente não positivados de for- PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS
ma expressa pelas normas constitucionais, mas que consistem nos alicer- Caput Do Art. 37
ces jurídicos do exercício da função administrativa dos Estados. Todo o Conforme mencionado anteriormente, os princípios constitucionais ex-
exercício da função administrativa, direta ou indiretamente, será sempre por plícitos são aqueles presentes no art. 37, da Constituição Federal, de
eles influenciados e governado" maneira expressa. Assim, são eles:
o princípio da legalidade,
Tomando o conceito de Administração Pública em seu sentido orgâni- o princípio da impessoalidade,
co, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pessoas destinados ao o princípio da moralidade,
exercício da totalidade da ação executiva do Estado, a nossa Constituição o princípio da publicidade
Federal positivou os princípios gerais norteadores da totalidade de suas e o princípio da eficiência.
funções, considerando todos os entes que integram a Federação brasileira
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Passemos, então, a estudá-los uniformemente.

Destarte, os princípios inerentes à Administração Pública são aqueles PRINCÍPIO DA LEGALIDADE


expostos no art. 37 de nossa vigente Constituição. Alguns, diga-se de Referido como um dos sustentáculos da concepção de Estado de Direi-
pronto, foram positivados de forma expressa. Outros, de forma implícita ou to e do próprio regime jurídico-administrativo, o princípio da legalidade vem
tácita. definido no inciso II do art. 5.º da Constituição Federal quando nele se faz
declarar que:
Antes de procedermos à analise de cada um dos princípios que regem "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
o Direito Administrativo, cabe novamente acentuar, que estes princípios se em virtude de lei".
constituem mutuamente e não se excluem, não são jamais eliminados do
ordenamento jurídico. Destaca-se ainda a sua função programática, forne- Desses dizeres decorre a ideia de que apenas a lei, em regra, pode in-
cendo as diretrizes situadas no ápice do sistema, a serem seguidas por troduzir inovações primárias, criando novos direitos e novos deveres na
todos os aplicadores do direito. ordem jurídica como um todo considerada

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA No campo da administração Pública, como unanimemente reconhecem
(De Acordo Com A Emenda Constitucional n.º 19/98) os constitucionalistas e os administrativistas, afirma-se de modo radical-
Primeiramente, cumpre distinguir o que é Administração Pública. As- mente diferente a incidência do princípio da legalidade. Aqui, na dimensão
sim, MEIRELLES elabora o seu conceito: dada pela própria indisponibilidade dos interesses públicos, diz-se que o
"Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos administrador, em cumprimento ao princípio da legalidade, "só pode atuar
instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, nos termos estabelecidos pela lei". Não pode este por atos administrativos
é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em de qualquer espécie (decreto, portaria, resolução, instrução, circular etc.)
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técni- proibir ou impor comportamento a terceiro, se ato legislativo não fornecer,
co, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da em boa dimensão jurídica, ampara a essa pretensão (6). A lei é seu único e
coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o definitivo parâmetro.
aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços,
visando à satisfação das necessidades coletivas ". Temos, pois, que, enquanto no mundo privado se coloca como apropri-
ada a afirmação de que o que não é proibido é permitido, no mundo público
A Administração Pública, ainda, pode ser classificada como: direta e assume-se como verdadeira a ideia de que a Administração só pode fazer
indireta. A Direta é aquela exercida pela administração por meio dos seus o que a lei antecipadamente autoriza.
órgãos internos (presidência e ministros). A Indireta é a atividade estatal
entregue a outra pessoa jurídica (autarquia, empresa pública, sociedade de Deste modo, a afirmação de que a Administração Pública deve atender
economia mista, fundações), que foram surgindo através do aumento da à legalidade em suas atividades implica a noção de que a atividade admi-
atuação do Estado. nistrativa é a desenvolvida em nível imediatamente infralegal, dando cum-
primento às disposições da lei. Em outras palavras, a função dos atos da
A Constituição Federal, no art. 37, caput, trata dos princípios inerentes Administração é a realização das disposições legais, não lhe sendo possí-
à Administração Pública: vel, portanto, a inovação do ordenamento jurídico, mas tão-só a concretiza-
"Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da ção de presságios genéricos e abstratos anteriormente firmados pelo

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exercente da função legislativa. pessoa do administrado. Passa a afirmar-se como uma garantia de que
este não pode e não deve ser favorecido ou prejudicado, no exercício da
Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleção de MELLO: atividade da Administração Pública, por suas exclusivas condições e carac-
"Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sen- terísticas.
tido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de
um propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto – Jamais poderá, por conseguinte, um ato do Poder Público, ao menos
administrativo – a um quadro normativo que embargue favoritismos, perse- de modo adequado a esse princípio, vir a beneficiar ou a impor sanção a
guições ou desmandos. Pretende-se através da norma geral, abstrata e alguém em decorrência de favoritismos ou de perseguição pessoal. Todo e
impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo – que é o colégio represen- qualquer administrado deve sempre relacionar-se de forma impessoal com
tativo de todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social – a Administração, ou com quem sem seu nome atue, sem que suas caracte-
garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização rísticas pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar predileções ou
da vontade geral" discriminações de qualquer natureza.

De tudo isso podemos extrair uma importante conclusão. Contraria- Será, portanto, tida como manifestadamente violadora desse princípio,
mente ao que ocorre em outros ordenamentos jurídicos, inexiste qualquer nessa dimensão, por exemplo, o favorecimento de parentes e amigos
possibilidade de ser juridicamente aceita, entre nós, a edição dos denomi- (nepotismo), a tomada de decisões administrativas voltadas à satisfação da
nados decretos ou regulamentos "autônomos ou independentes". Como se agremiação partidária ou facção política a que se liga o administrador
sabe, tais decretos ou regulamentos não passam de atos administrativos (partidarismo), ou ainda de atos restritivos ou sancionatórios que tenham
gerais e normativos baixados pelo chefe do Executivo, com o assumido por objetivo a vingança pessoas ou a perseguição política pura e simples
objetivo de disciplinar situações anteriormente não reguladas em lei. E, (desvio de poder).
sendo assim, sua prática encontra óbice intransponível no modus constitu-
cional pelo qual se fez consagrar o princípio da legalidade em nossa Lei Dessa perspectiva, o princípio da impessoalidade insere-se por inteiro
Maior. no âmbito do conteúdo jurídico do princípio da isonomia, bem como no do
próprio princípio da finalidade.
Regulamento, em nosso país, portanto, haverá de ser sempre o regu-
lamento de uma lei, ou de dispositivos legais objetivamente existentes. Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:
Qualquer tentativa em contrário haverá de ser tida como manifestamente "No princípio da impessoalidade se traduz a ideia de que a Administra-
inconstitucional. ção tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas
ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Sim-
Princípio Da Impessoalidade patias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem
O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública pode interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de
ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela Admi- facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa é senão o
nistração Pública, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao próprio princípio da igualdade ou isonomia".
ente ou órgão em nome do qual se realiza, e ainda destinados generica-
mente à coletividade, sem consideração, para fins de privilegiamento ou da Princípio Da Moralidade
imposição de situações restritivas, das características pessoais daqueles a Já na Antiguidade se formulava a ideia de que as condições morais de-
quem porventura se dirija. Em síntese, os atos e provimentos administrati- vem ser tidas como uma exigência impostergável para o exercício das
vos são imputáveis não ao funcionário que os pratica mas ao órgão ou atividades de governo. Segundo informam os estudiosos, seria de Sólon a
entidade administrativa em nome do qual age o funcionário. afirmação de que um "homem desmoralizado não poderá governar".

A mera leitura dessa definição bem nos revela que esse princípio pode Todavia, foi neste século, pelos escritos de Hauriou, que o princípio da
ser decomposto em duas perspectivas diferentes: a impessoalidade do moralidade, de forma pioneira, se fez formular no campo da ciência jurídica,
administrador quando da prática do ato e a impessoalidade do próprio capaz de fornecer, ao lado da noção de legalidade, o fundamento para a
administrado como destinatário desse mesmo ato. invalidação de seus atos pelo vício denominado desvio de poder (15). Essa
moralidade jurídica, a seu ver, deveria ser entendida como um conjunto de
Com efeito, de um lado, o princípio da impessoalidade busca assegurar regras de conduta tiradas da disciplina interior da própria Administração,
que, diante dos administrados, as realizações administrativo- uma vez que ao agente público caberia também distinguir o honesto do
governamentais não sejam propriamente do funcionário ou da autoridade, desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto,
mas exclusivamente da entidade pública que a efetiva. Custeada com o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno. Afinal, ponde-
dinheiro público, a atividade da Administração Pública jamais poderá ser ra, como já proclamavam os romanos "nem tudo que é legal é honesto"
apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrência do exercí- (nort omne quod licet honestum est).
cio funcional, se viu na condição de executá-la. É, por excelência, impesso-
al, unicamente imputável à estrutura administrativa ou governamental Hoje, por força da expressa inclusão do princípio da moralidade no ca-
incumbida de sua prática, para todos os fins que se fizerem de direito. put do art. 37, a ninguém será dado sustentar, em boa razão, sua não
incidência vinculante sobre todos os atos da Administração Pública. Ao
Assim, como exemplos de violação a esse princípio, dentro dessa par- administrador público brasileiro, por conseguinte, não bastará cumprir os
ticular acepção examinada, podemos mencionar a realização de publicida- estritos termos da lei. Tem-se por necessário que seus tos estejam verda-
de ou propaganda pessoa do administrador com verbas públicas ou ainda, deiramente adequados à moralidade administrativa, ou seja, a padrões
a edição de atos normativos com o objetivo de conseguir benefícios pesso- éticos de conduta que orientem e balizem sua realização. Se assim não for,
ais. inexoravelmente, haverão de ser considerados não apenas como imorais,
mas também como inválidos para todos os fins de direito.
No âmbito dessa particular dimensão do princípio da impessoalidade, é
que está o elemento diferenciador básico entre esse princípio e o da iso- Isto posto, CARDOSO fornece uma definição desse princípio, hoje
nomia. Ao vedar o tratamento desigual entre iguais, a regra isonômica não agasalhado na órbita jurídico-constitucional:
abarca, em seus direitos termos, a ideia da imputabilidade dos atos da "Entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver, aquele que de-
Administração ao ente ou órgão que a realiza, vedando, como decorrência termina que os atos da Administração Pública devam estar inteiramente
direta de seus próprios termos, e em toda a sua extensão, a possibilidade conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade para a gestão
de apropriação indevida desta por agentes públicos. Nisso, reside a dife- dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica".
rença jurídica entre ambos.
Admite o art. 5.º, LXXIII, da Constituição Federal que qualquer cidadão
Já, por outro ângulo de visão, o princípio da impessoalidade deve ter possa ser considerado parte legítima para a propositura de ação popular
sua ênfase não mais colocada na pessoa do administrador, mas na própria que tenha por objetivo anular atos entendidos como lesivos, entre outros, à

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própria moralidade administrativa. publicidade. Salvo, naturalmente, se as normas vigentes assim não deter-
minarem.
Por outra via, como forma de também fazer respeitar esse princípio, a
nossa Lei Maior trata também da improbidade administrativa. Assim, se a publicação feita no Diário Oficial foi lida ou não, se a co-
municação protocolada na repartição competente chegou ou não às mãos
A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa de quem de direito, se o telegrama regularmente recebido na residência do
que mereceu consideração especial pela Constituição, que pune o ímprobo destinatário chegou faticamente a suas mãos ou se eventualmente foi
com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4.º). extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada importa se as formalida-
des legais exigidas foram inteiramente cumpridas no caso.
Deste modo, conceitua CAETANO:
"A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionário servir a Nesse sentido, afirma MELLO:
Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas fun- "O conhecimento do ato é um plus em relação à publicidade, sendo ju-
ções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em ridicamente desnecessário para que este se repute como existente (...).
proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". Quando prevista a publicação do ato (em Diário Oficial), na porta das
A moralidade administrativa e assim também a probidade são tuteladas repartições (por afixação no local de costume), pode ocorrer que o destina-
pela ação popular, de modo a elevar a imoralidade a causa de invalidade tário não o leia, não o veja ou, por qualquer razão, dele não tome efetiva
do ato administrativo. A improbidade é tratada ainda com mais rigor, porque ciência. Não importa. Ter-se-á cumprido o que de direito se exigia para a
entra no ordenamento constitucional como causa de suspensão dos direitos publicidade, ou seja, para a revelação do ato".
políticos do ímprobo (art. 15, V), conforme estatui o art. 37, § 4.º, in verbis:
"Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direi- Caberá à lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se dar a
tos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o publicidade aos atos da Administração Pública. Normalmente, esse dever é
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo satisfeito por meio da publicação em órgão de imprensa oficial da Adminis-
de outras sanções cabíveis, podendo vir a configurar a prática de crime de tração, entendendo-se com isso não apenas os Diários ou Boletins Oficiais
responsabilidade (art. 85, V). das entidades públicas, mas também – para aquelas unidades da Federa-
ção que não possuírem tais periódicos – os jornais particulares especifica-
Dessa forma, o desrespeito à moralidade, entre nós, não se limita ape- mente contratados para o desempenho dessa função, ou outras excepcio-
nas a exigir a invalidação – por via administrativa ou judicial – do ato admi- nais formas substitutivas, nos termos das normas legais e administrativas
nistrativo violador, mas também a imposição de outras consequências locais.
sancionatórias rigorosas ao agente público responsável por sua prática.
Observe-se, porém, ser descabido, para fins do atendimento de tal de-
Princípio Da Publicidade ver jurídico, como bem registrou Hely Lopes Meirelles, sua divulgação por
A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque meio de outros órgãos de imprensa não escritos, como a televisão e o
se entende que o Poder Público, por seu público, deve agir com a maior rádio, ainda que em horário oficial, em decorrência da própria falta de
transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, segurança jurídica que tal forma de divulgação propiciaria, seja em relação
conhecimento do que os administradores estão fazendo. à existência, seja em relação ao próprio conteúdo de tais atos.

Além do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que, por Observe-se ainda que, inexistindo disposição normativa em sentido
disposição expressa de sua Constituição, afirma que todo poder nele cons- oposto, tem-se entendido que os atos administrativos de efeitos internos à
tituído "emana do povo" (art. 1.º, parágrafo único, da CF), viesse a ocultar Administração não necessitam ser publicados para que tenham por atendi-
daqueles em nome do qual esse mesmo poder é exercido informações e do seu dever de publicidade. Nesses casos, seria admissível, em regra, a
atos relativos à gestão da res publica e as próprias linhas de direcionamen- comunicação aos destinatários. O dever de publicação recairia, assim,
to governamental. É por isso que se estabelece, como imposição jurídica exclusivamente sobre os atos administrativos que atingem a terceiros, ou
para os agentes administrativos em geral, o dever de publicidade para seja, aos atos externos.
todos os seus atos.
Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar publicidade aos
Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este princípio: atos administrativos, nos termos do princípio constitucional em exame,
"Entende-se princípio da publicidade, assim, aquele que exige, nas serão diferenciadas de acordo com o que reste expressamente estabeleci-
formas admitidas em Direito, e dentro dos limites constitucionalmente do no Direito Positivo, e em sendo omisso este, conforme os parâmetros
estabelecidos, a obrigatória divulgação dos atos da Administração Pública, estabelecidos na teoria geral dos atos administrativos.
com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos órgãos esta-
tais competentes e por toda a sociedade". No que tange ao direito à publicidade dos atos administrativos, ou mais
especificamente, quanto ao direito de ter-se ciência da existência e do
A publicidade, contudo, não é um requisito de forma do ato administra- conteúdo desses atos, é de todo importante observar-se que ele não se
tivo, "não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. limita aos atos já publicados, ou que estejam em fase de imediato aperfei-
Por isso mesmo os atos irregulares não se convalidam com a publicação, çoamento pela sua publicação. Ele se estende, indistintamente, a todo o
nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o processo de formação do ato administrativo, inclusive quando a atos prepa-
regulamento a exige". ratórios de efeitos internos, como despachos administrativos intermediários,
manifestações e pareceres.
No que tange à forma de se dar publicidade aos atos da Administração,
tem-se afirmado que ela poderá dar-se tanto por meio da publicação do É, assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos do
ato, como por sua simples comunicação a seus destinatários. princípio da publicidade o direito de receber dos órgãos públicos informa-
ções de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (art. 5.º,
É relevante observar, todavia, que também a publicação como a comu- XXXIII, da CF) (29), o direito à obtenção de certidões em repartições públi-
nicação não implicam que o dever de publicidade apenas possa vir a ser cas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse
satisfeito pelo comprovado e efetivo conhecimento de fato do ato adminis- pessoal (art. 5.º, XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de acesso dos
trativo por seus respectivos destinatários. Deveras, basta que os requisitos usuários a registros administrativos e atos de governo (art. 37, § 3.º, II) (30).
exigidos para a publicidade se tenham dado, nos termos previstos na Evidentemente, uma vez violados esses direitos pelo Poder Público, pode-
ordem jurídica; e para o mundo do Direito não interessará se na realidade rão os prejudicados, desde que atendidos os pressupostos constitucionais
fática o conhecimento da existência do ato e de seu conteúdo tenha ou não e legais exigidos para cada caso, valerem-se do habeas data (art. 5.º,
chegado à pessoa atingida por seus efeitos. Feita a publicação ou a comu- LXXII, da CF) (31), do mandado de segurança (art. 5.º, LXX, da CF), ou
nicação dentro das formalidades devidas, haverá sempre uma presunção mesmo das vias ordinárias.
absoluta da ciência do destinatário, dando-se por satisfeita a exigência de

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É de ponderar, contudo, que os pareceres só se tornam públicos após o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comuni-
sua aprovação final pela autoridade competente; enquanto em poder do dade e de seus membros" .
parecerista ainda é uma simples opinião que pode não se tornar definitiva.
As certidões, contudo, não são elementos da publicidade administrativa, De início, parece de todo natural reconhecer que a ideia de eficiência
porque se destinam a interesse particular do requerente; por isso a Consti- jamais poderá ser atendida, na busca do bem comum imposto por nossa
tuição só reco0nhece esse direito quando são requeridas para defesa de Lei Maior, se o poder Público não vier, em padrões de razoabilidade, a
direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal (art. 5.º, aproveitar da melhor forma possível todos os recursos humanos, materiais,
XXXIV, b). técnicos e financeiros existentes e colocados a seu alcance, no exercício
regular de suas competências.
É forçoso reconhecer, todavia, a existência de limites constitucionais ao
princípio da publicidade. De acordo com nossa Lei Maior, ele jamais poderá Neste sentido, observa CARDOZO:
vir a ser compreendido de modo a que propicie a violação da intimidade, da "Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o
vida privada, da honra e da imagem das pessoas (art. 5.º, X, c/c. art. 37, § aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos
3.º, II (32), da CF), do sigilo da fonte quando necessário ao exercício profis- os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade
sional (art. 5.º, XIV, da CF), ou com violação de sigilo tido como imprescin- e aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em
dível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5.º, XXXIII, c/c. art. 37, § seu sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta, também deve
3.º, II, da CF). abarcar a ideia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade
realizada. Uma atuação estatal só será juridicamente eficiente quando seu
Para finalizar, faz-se de extrema importância, perceber-se que o pro- resultado quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em conta o
blema da publicidade dos atos administrativos, nos termos do caput do art. universo possível de atendimento das necessidades existentes e os meios
37 da Constituição da República, em nada se confunde com o problema da disponíveis".
divulgação ou propaganda dos atos e atividades do Poder Público pelos
meios de comunicação de massa, também chamadas – em má técnica – de Tem-se, pois, que a ideia de eficiência administrativa não deve ser
"publicidade" pelo § 1.º desse mesmo artigo. Uma coisa é a publicidade apenas limitada ao razoável aproveitamento dos meios e recursos coloca-
jurídica necessária para o aperfeiçoamento dos atos, a se dar nos termos dos à disposição dos agentes públicos. Deve ser construída também pela
definidos anteriormente. Outra bem diferente é a "publicidade" como propa- adequação lógica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados
ganda dos atos de gestão administrativa e governamental. A primeira, efetivamente obtidos, e pela relação apropriada desses resultados com as
como visto, é um dever constitucional sem o qual, em regra, os atos não necessidades públicas existentes.
serão dotados de existência jurídica. A segunda é mera faculdade da
Administração Pública, a ser exercida apenas nos casos previstos na Estará, portanto, uma Administração buscando agir de modo eficiente
Constituição e dentro das expressas limitações constitucionais existentes. sempre que, exercendo as funções que lhe são próprias, vier a aproveitar
da forma mais adequada o que se encontra disponível (ação instrumental
Assim, afirma o § 1.º do art. 37: eficiente), visando chegar ao melhor resultado possível em relação aos fins
"a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos que almeja alcançar (resultado final eficiente).
órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação
social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que carac- Desse teor, o escólio de CARDOZO:
terizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos" "Desse modo, pode-se definir esse princípio como sendo aquele que
determina aos órgãos e pessoas da Administração Direta e Indireta que, na
Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a ação busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma ação
da Administração Pública, direta e indireta, quanto à divulgação de seus instrumental adequada, constituída pelo aproveitamento maximizado e
atos de gestão pelos meios de comunicação de massa. Inexistindo, na racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros disponí-
propaganda governamental, o caráter estritamente educativo, informativo veis, de modo que possa alcançar o melhor resultado quantitativo e qualita-
ou de orientação social, ou vindo dela constar nomes, símbolos ou imagens tivo possível, em face das necessidades públicas existentes" .
que caracterizem promoção de agentes públicos, sua veiculação se dará
em manifesta ruptura com a ordem jurídica vigente, dando ensejo à res- Seguindo essa linha de orientação, temos que, como desdobramento
ponsabilização daqueles que a propiciaram. do princípio em estudo, a Constituição procurou igualmente reforçar o
sentido valorativo do princípio da economicidade, que, incorporado literal-
Princípio Da Eficiência mente pelo art. 70, caput, da Carta Federal, nada mais traduz do que o
O princípio da eficiência, outrora implícito em nosso sistema constituci- dever de eficiência do administrado na gestão do dinheiro público.
onal, tornou-se expresso no caput do art. 37, em virtude de alteração intro-
duzida pela Emenda Constitucional n. 19. Outros Princípios Constitucionais Explícitos
Princípio Da Licitação
É evidente que um sistema balizado pelos princípios da moralidade de Licitação é um procedimento administrativo destinado a provocar pro-
um lado, e da finalidade, de outro, não poderia admitir a ineficiência admi- postas e a escolher proponentes de contratos de execução de obras,
nistrativa. Bem por isso, a Emenda n. 19, no ponto, não trouxe alterações serviços, compras ou de alienações do Poder Público.
no regime constitucional da Administração Pública, mas, como dito, só
explicitou um comando até então implícito. A Administração Pública tem o dever de sempre buscar, entre os inte-
ressados em com ela contratar, a melhor alternativa disponível no mercado
Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico. Não qualifica para satisfazer os interesses públicos, para que possa agir de forma hones-
normas, qualifica atividades. Numa ideia muito geral, eficiência significa ta, ou adequada ao próprio dever de atuar de acordo com padrões exigidos
fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a pela probidade administrativa. De outro lado, tem o dever de assegurar
satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de verdadeira igualdade de oportunidades, sem privilegiamentos ou desfavo-
utilidade alcançado. Assim, o princípio da eficiência, orienta a atividade recimentos injustificados, a todos os administrados que tencionem com ela
administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os celebrar ajustes negociais.
meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela
regra de consecução do maior benefício com o menor custo possível. É dessa conjugação de imposições que nasce o denominado princípio
da licitação. Consoante, CARDOZO define este princípio;
Discorrendo sobre o tema, sumaria MEIRELLES: "De forma sintética, podemos defini-lo como sendo aquele que deter-
"Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar mina como regra o dever jurídico da Administração de celebrar ajustes
suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais negociais ou certos atos unilaterais mediante prévio procedimento adminis-
moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser trativo que, por meios de critérios preestabelecidos, públicos e isonômicos,
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa existente entre as pro-

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postas ofertadas pelos interessados" . ce o agente. O prejudicado terá que mover a ação de indenização contra a
Fazenda Pública respectiva ou contra a pessoa jurídica privada prestadora
O art. 37, XXI, alberga o princípio nos termos seguintes: de serviço público, não contra o agente causador do dano. O princípio da
"ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, impessoalidade vale aqui também.
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com Impede ressalvar, todavia, que nem sempre as pessoas que integram a
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condi- Administração Pública encontram-se a exercer propriamente função públi-
ções efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual permitirá as exigências ca. Por vezes, no âmbito do que admite nossa Constituição, será possível
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumpri- encontrarmos pessoas da Administração Indireta que não estejam exer-
mento das obrigações". cendo tais tipos de atividades, como é o caso, por exemplo, das empresas
públicas e das sociedades de economia mista para o exercício de atividade
Temos, assim, o dever de licitar afirmado como um imperativo constitu- econômica (art. 173, da CF). Nesses casos, naturalmente, eventuais danos
cional imposto a todos os entes da Administração Pública (40), na confor- por essas empresas causados a terceiros haverão de ser regrados pela
midade do que vier estabelecido em lei. A ressalva inicial possibilita à lei responsabilidade subjetiva, nos termos estabelecidos pela legislação civil.
definir hipóteses específicas de inexigibilidade e de dispensa de licitação. Exigirão, em princípio, a configuração da ação dolosa ou culposa (negligen-
te, imprudente ou imperita), para que tenha nascimento o dever de indeni-
Porém, cumpre ressaltar, finalmente, que a licitação é um procedimen- zar.
to vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo à União legis-
lar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalida- O mesmo se poderá dizer, ainda, do agente que vier a causar dano a
des, para a Administração Pública, direta e indireta, incluídas as fundações alguém fora do exercício da função pública. Nesse caso, por óbvio, não
instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, haverá de ser configurada a responsabilidade objetiva predefinida no art.
e empresas sob seu controle (art. 22, XXVII). Portanto, aos Estados, Distrito 37, § 6.º, de nossa Lei Maior.
Federal e Municípios compete legislar suplementarmente sobre a matéria
no que tange ao interesse peculiar de suas administrações. Entretanto, como pontifica MELLO, a responsabilidade objetiva "só está
consagrada constitucionalmente para atos comissivos do Estado, ou seja,
Princípio Da Prescritibilidade Dos Ilícitos Administrativos para comportamentos positivos dele. Isto porque o texto menciona ‘danos
A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pe- que seus agentes causarem""; Assim sendo, condutas omissivas só podem
la inércia de seu titular, é um princípio geral do direito. Logo, não é de se gerar responsabilidade ao Poder Público quando demonstrada a culpa do
estranhar que ocorram prescrições administrativas sob vários aspectos, serviço.
quer quanto às pretensões de interessados em face da Administração, quer
tanto às desta em face de administrados. Assim é especialmente em rela- No mais, é importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil
ção aos ilícitos administrativos. Se a Administração não toma providência à do Estado para com os administradores seja objetiva, a responsabilidade
sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda dos agentes públicos perante a Administração Pública é induvidosamente
do seu ius persequendi. subjetiva. Como observa-se pelos próprios termos do citado art. 37, § 6.º, o
direito de regresso que pode ser exercido contra aquele que causou o dano
Desta maneira, o art. 37, § 5.º dispõe sobre este princípio: apenas se configurará "nos casos de dolo ou culpa".
"A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por
qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressal- Princípio Da Participação
vadas as respectivas ações de ressarcimento". O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi in-
troduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do § 3.º do art. 37, que
Nota-se, portanto, que a lei estabelece uma ressalva ao princípio. Nem será apenas reproduzido devido à sua efetivação ser dependente de lei.
tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não, porém, o
direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo Diz o texto:
causado ao erário. Art. 37, § 3.ºA lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
Afinado com esse mesmo entendimento, sumaria SILVA: I. – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em ge-
"É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, des- ral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao
toante dos princípios jurídicos, que não socorrem quem fica inerte (dormien- usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade
tibus non sucurrit ius)". dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações
Princípio Da Responsabilidade Da Administração sobre atos de governo, observando o disposto no art. 5.º, X (res-
O princípio em estudo encontra amparo no art. 37, § 6.º, da Constitui- peito à privacidade) e XXXIII (direito de receber dos órgãos públi-
ção Federal, cuja compostura verifica-se que: cos informações de seu interesse ou de interesse coletivo em ge-
"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado presta- ral);
dores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abu-
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso sivo de cargo, emprego ou função na administração pública.
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".
Princípio Da Autonomia Gerencial
Assim, de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente O princípio da autonomia gerencial é regido pelo § 8.º do art. 37, da
público que vier a causar um dano a alguém trará para o Estado o dever Constituição Federal, introduzido pela EC-19/98. Assim estabelece este
jurídico de ressarcir esse dano. Não importará se tenha agido com culpa ou dispositivo:
dolo. O dever de indenizar se configurará pela mera demonstração do nexo Art. 37, § 8.º. A Autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos ór-
causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado. gãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
Temos, pois, que em nosso Direito a responsabilidade civil do Estado é público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o
objetiva, ou seja, independe da conduta dolosa, negligente, imperita ou órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
imprudente daquele que causa o dano. Qualificar-se-á sempre que o agen- I – o prazo de duração do contrato;
te estiver, nos termos do precitado dispositivo constitucional, no exercício II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obri-
da função pública, não importando se age em nome de uma pessoa de gações e responsabilidade dos dirigentes;
direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos. III – a remuneração do pessoal.

Destare, a obrigação de indenizar é a da pessoa jurídica a que perten- Desta maneira, cria-se aqui uma forma de contrato administrativo inusi-

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tado entre administradores de órgãos do poder público com o próprio poder


público. Quando ao contrato das entidades não há maiores problemas Concluindo, essas considerações querem apenas mostrar que o princí-
porque entidades são órgãos públicos ou parapúblicos (paraestatais) com pio da finalidade não foi desconsiderado pelo legislador constituinte, que o
personalidade jurídica de modo que têm a possibilidade de celebrar contra- teve como manifestação do princípio da legalidade, sem que mereça cen-
tos e outros ajustes com o poder público, entendido poder da administração sura por isso.
centralizada. Mas, os demais órgãos não dispõem de personalidade jurídica
para que seus administradores possam, em seu nome, celebrar contrato Princípio Da Razoabilidade E Da Proporcionalidade
com o poder público, no qual se inserem. Na medida em que o administrador público deva estrita obediência à lei
(princípio da legalidade) e tem como dever absoluto a busca da satisfação
Consoante, SILVA discorre a respeito: dos interesses públicos (princípio da finalidade), há que se pressupor que a
"Tudo isso vai ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei pode- prática de atos administrativos discricionários se processe dentro de pa-
rá outorgar aos administradores de tais órgãos uma competência especial drões estritos de razoabilidade, ou seja, com base em parâmetros objeti-
que lhes permita celebrar o contrato, que talvez não passe de uma espécie vamente racionais de atuação e sensatez.
de acordo-programa. Veremos como o legislador ordinário vai imaginar
isso" Deveras, ao regular o agir da Administração Pública, não se pode su-
por que o desejo do legislador seria o de alcançar a satisfação do interesse
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS público pela imposição de condutas bizarras, descabidas, despropositadas
Além dos quatro citados princípios explicitamente abrigados pelo texto ou incongruentes dentro dos padrões dominantes na sociedade e no mo-
constitucional, existem outros implicitamente agregados ao regramento mento histórico em que a atividade normativa se consuma. Ao revés, é de
constitucional da Administração Pública. Vejamos. se supor que a lei tenha a coerência e a racionalidade de condutas como
instrumentos próprios para a obtenção de seus objetivos maiores.
Princípio Da Supremacia Do Interesse Público Sobre O Privado E
Princípio Da Autotutela Dessa noção indiscutível,extrai-se o princípio da razoabilidade: Em boa
A Administração Pública na prática de seus atos deve sempre respeitar definição, é o princípio que determina à Administração Pública, no exercício
a lei e zelar para que o interesse público seja alcançado. Natural, assim, de faculdades, o dever de atuar em plena conformidade com critérios
que sempre que constate que um ato administrativo foi expedido em des- racionais, sensatos e coerentes, fundamentados nas concepções sociais
conformidade com a lei, ou que se encontra em rota de colisão com os dominantes.
interesses públicos, tenham os agentes públicos a prerrogativa administra-
tiva de revê-los, como uma natural decorrência do próprio princípio da Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:
legalidade. "Enuncia-se com este princípio que a administração, ao atuar no exer-
cício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista
Desta maneira, discorre ARAUJO: racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respei-
"O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, coloca tosas das finalidades que presidam a outorga da competência exercida".
os interesses da Administração Pública em sobreposição aos interesses
particulares que com os dela venham eventualmente colidir. Com funda- A nosso ver, dentro do campo desse princípio, deve ser colocada, de
mento nesse princípio é que estabelece, por exemplo, a autotutela adminis- que diante do exercício das atividades estatais, o "cidadão tem o direito à
trativa, vale dizer, o poder da administração de anular os atos praticados menor desvantagem possível". Com efeito, havendo a possibilidade de
em desrespeito à lei, bem como a prerrogativa administrativa de revogação ação discricionária entre diferentes alternativas administrativas, a opção por
de atos administrativos com base em juízo discricionário de conveniência e aquela que venha a trazer consequências mais onerosas aos administrados
oportunidade" é algo inteiramente irrazoável e descabido.

A respeito, deve ser lembrada a Súmula 473 do Supremo Tribunal Fe- Como desdobramento dessa ideia, afirma-se também o princípio da
deral, quando afirma que: proporcionalidade, por alguns autores denominado princípio da vedação de
"a administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de excessos. Assim, pondera MELLO:
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revo- "Trata-se da ideia de que as consequências administrativas só podem
gá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos ser validamente exercidas na extensão e intensidades proporcionais ao que
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial". realmente seja demandado para cumprimento da finalidade de interesse
público a que estão atreladas".
Princípio Da Finalidade
Foi visto no exame do princípio da legalidade que a Administração Pú- Em outras palavras: os meios utilizados ao longo do exercício da ativi-
blica só pode agir de acordo e em consonância com aquilo que, expressa dade administrativa devem ser logicamente adequados aos fins que se
ou tacitamente, se encontra estabelecido em lei. Inegável, portanto, que pretendem alcançar, com base em padrões aceitos pela sociedade e no
sempre tenha dever decorrente e implícito dessa realidade jurídica o cum- que determina o caso concreto (53).
primento das finalidades legalmente estabelecidas para sua conduta.
Segundo STUMM , esse princípio reclama a cerificação dos seguintes
Disto deduz-se o denominado princípio da finalidade. Como bem ob- pressupostos:
serva MELLO: Conformidade ou adequação dos meios, ou seja, o ato administrativo
"Esse princípio impõe que o administrador, ao manejar as competên- deve ser adequado aos fins que pretende realizar;
cias postas a seu encargo, atue com rigorosa obediência à finalidade de Necessidade, vale dizer, possuindo o agente público mais de um meio
cada qual. Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria de para atingir a mesma finalidade, deve optar pelo menos gravoso à
todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade específica esfera individual;
obrigada na lei a que esteja dando execução". Proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga empregada
para a consecução desse resultado.
Enfim, o princípio da finalidade é aquele que imprime à autoridade ad-
ministrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas à realização Por conseguinte, o administrador público não pode utilizar instrumentos
da finalidade perseguida pela lei. que fiquem aquém ou se coloquem além do que seja estritamente necessá-
rio para o fiel cumprimento da lei.
Evidentemente, nessa medida, que a prática de um ato administrativo
in concreto com finalidade desviada do interesse público, ou fora da finali- Assim sendo, sempre que um agente público assumir conduta despro-
dade específica da categoria tipológica a que pertence, implica vício ense- porcional ao que lhe é devido para o exercício regular de sua competência,
jador de sua nulidade. A esse vício, como se sabe, denomina a doutrina: tendo em vista as finalidades legais que tem por incumbência cumprir,
desvio de poder, ou desvio de finalidade. poderá provocar situação ilícita passível de originar futura responsabilidade

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administrativa, civil e, sendo o caso, até criminal. concentração”, que vem a se constituir na distribuição ou repartição de
funções entre vários órgãos da mesma entidade estatal (União, Estados,
CONSIDERAÇÕES FINAIS DF, Municípios).
Segundo nossa carta constitucional, o "bem de todos" é objetivo fun-
damental da República Federativa do Brasil (art. 3.º, IV) e, por conseguinte, Delegação de competência - Pode ser encarada como uma forma de
uma finalidade axiológico-jurídica que se impõe como pólo de iluminação aplicação do “princípio da descentralização”, mas o Decreto-Lei n. 200/67
para a conduta de todos os órgãos e pessoas que integram a estrutura coloca-o como princípio autônomo e diferenciado daquele. Constitui-se na
básica do Estado brasileiro. transferência, pelas autoridades administrativas, de atribuições decisórias a
seus subordinados, mediante ato específico e que indique, com clareza e
Sendo assim, a noção do bem comum, historicamente condicionada e precisão, a autoridade delegante (a que transfere), a delegada (que recebe)
posta no âmbito das concepções dominantes em nossa sociedade e época, e o objeto da delegação (a própria atribuição). Através desse princípio visa,
deve ser considerada obrigatório parâmetro para a definição do sentido a Administração Pública, maior objetividade e precisão às suas decisões.
jurídico-constitucional de quaisquer dos princípios que governam as ativi- com vistas a situá-las o mais próximo possível dos fatos, das pessoas e
dades da Administração Pública. dos problemas que pretende atender.

A maior parte dos princípios da Administração Pública encontra-se po- Controle - Em sentido amplo, caracteriza-se numa das formas de exercício
sitivado, implícita ou explicitamente, na Constituição. Possuem eficácia do poder hierárquico, com o objetivo de fiscalização, pelo órgão superior,
jurídica direta e imediata. Exercem a função de diretrizes superiores do do cumprimento da lei, das instruções e da execução das atribuições espe-
sistema, vinculando a atuação dos operadores jurídicos na aplicação das cíficas, dos órgãos inferiores, bem como dos atos e rendimento de cada
normas a respeito dos mesmos e, objetivando a correção das graves dis- servidor. Pelo enfoque da reforma administrativa e que mais diretamente
torções ocorridas no âmbito da Administração Pública que acabam por interessa ao nosso estudo, constitui-se em instrumento da supervisão
impedir o efetivo exercício da cidadania. ministerial, a que sujeitam-se todos os órgãos da Administração federal,
inclusive os entes descentralizados (autarquias, paraestatais), normalmente
O sistema constitucional da Administração pública funciona como uma não sujeitos ao poder hierárquico das autoridades da Administração direta.
rede hierarquizada de princípios, regras e valores, que exige não mais o Visa, especificamente, à consecução de seus objetivos e à eficiência de
mero respeito à legalidade estrita, mas vincula a interpretação de todos sua gestão, sendo exercido de diversos modos e que poderão chegar, se
atos administrativos ao respeito destes princípios. for o caso, à intervenção, mediante controle total.

Desta maneira, conclui-se que a função administrativa encontra-se su-


bordinada às finalidades constitucionais e deve pautar as suas tarefas
Descentralização e desconcentração.
administrativas no sentido de conferir uma maior concretude aos princípios
e regras constitucionais, uma vez que estão não configuram como enuncia- CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
dos meramente retóricos e distantes da realidade, mas possuem plena PÚBLICA
juridicidade. O Estado tem como função primordial o oferecimento de utilidades aos
administrados, não se justificando sua atuação senão no interesse público.
Informações bibliográficas: Assim, entende-se que todas as vezes que o Estado atua, o faz porque à
coletividade deve atender.
SERESUELA, Nívea Carolina de Holanda. Princípios constitucionais da
Administração Pública . Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 60, nov. 2002. No início dos estudos sobre o Direito Administrativo havia o entendi-
Disponível em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489>. mento de que os serviços público eram poderes estatais (e não deveres),
Acesso em: 25 mar. 2005. que independiam da vontade ou da necessidade do cidadão ou do residen-
te de um determinado local.
PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os princípios referidos no programa são aqueles constantes da reforma Esta ideia inicial foi superada com o surgimento da Escola Francesa do
administrativa de 1967 (Decreto-Lei n. 200, de 25.02.67), mantidos tacita- Serviço Público, capitaneada por Léon Duguit, quando se passou a enten-
mente pela reforma de 1990 (Lei n. 8028, de 12.04.90 e Decreto 99.180, de der serviço público como serviços prestados aos administrados.
15.03.90). São eles o do “planejamento”, o da .coordenação”, o da “descen-
tralização”, o da “delegação de competência” e o do “controle”, que serão HELY LOPES MEIRELLES nos deixou o seguinte conceito de serviço
sucintamente analisados a seguir: público:
"Serviço Público é todo aquela prestado pela Administração ou por
Planejamento – É o estudo e estabelecimento das diretrizes e metas seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessi-
que deverão orientar a ação governamental, através de um piano geral de dades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência
governo, de programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do Estado."
do orçamento-programa anual e da programação financeira de desembol- (HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, São Pau-
so. Desta forma, as atividades da Administração Pública deverão adaptar- lo, Ed. Malheiros, 1997, 22ª Ed., pg. 297)
se aos programas aprovados pela Presidência da República, isto é, não
são permitidos desvios que comprometam os limites financeiros de desem- Nesse sentido, prendendo-se aos critérios relativos à atividade pública,
bolso ou afrontem a respectiva programação. ensina o Professor JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
"..., conceituamos serviço público como toda atividade prestada pelo
Coordenação – É o que visa entrosar as atividades da Administração, Estado ou por seus delegados, basicamente sob o regime de direito públi-
de modo a evitar a duplicidade de atuação, a disperso de recursos, a diver- co, com vistas a satisfação de necessidades essenciais e secundárias da
gência de soluções e outros males característicos da burocracia. coletividade."
Através da coordenação pretende-se a harmonização de todas as ati- (JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Adminis-
vidades da Administração Pública, evitando-se desperdícios. Economiza- trativo, Rio de Janeiro, Ed. Lumen Juris, 3ª ed., 1999, pg. 217)
se, portanto, recursos materiais e humanos.
Apresentado dois dos diversos conceitos oferecidos pela doutrina, de-
Descentralização - É o que tem por objeto o descongestionamento ve-se buscar qual a entidade federativa (União, Estados-Membros, Distrito
administrativo, afastando do centro (o Estado) e atribuindo a uma pessoa Federal ou Municípios) competente para instituir, regulamentar e controlar
distinta, poderes de administração, constituídos do exercício de atividades os diversos serviços públicos.
públicas ou de utilidade pública. Desta forma, em seu próprio nome, o ente
descentralizado age por outorga do serviço ou atividade pública, bem como Para tanto, há que se buscar o fundamento de validade da atuação es-
por delegação de sua execução. A descentralização distingue-se da “des- tatal na Constituição Federal que apresenta, quanto ao ente federativo

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titular do serviço, a classificação de serviços privativos e serviços comuns. pécies de descentralização.


Os primeiros são aqueles atribuídos a somente uma das esferas da federa-
ção, como por exemplo, a emissão de moeda, de competência privativa da Entretanto, tenho por mais didática a apresentação feita pela Professo-
União (CF, art. 21, VII). Já os serviços comuns, podem ser prestados por ra MARIA SYLVIA ZANELA DI PIETRO, em seu Direito Administrativo, São
mais de uma esfera federativa, como por exemplo, os serviços de saúde Paulo, Ed. Atlas, 1997, 8° ed. Pg. 296 e ss.
pública (CF, art. 23, II).
Em seu curso, a professora MARIA SYLVIA divide a descentralização
Analisados o conceito e a atribuição para a prestação dos serviços pú- inicialmente em política e administrativa.
blicos, deve-se ter em mente que estes são regidos por princípios que
levam em consideração o prestador (ente público ou delegado), os destina- A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exer-
tários e o regime a que se sujeitam. Como exemplo dos princípios que ce atribuições próprias que não decorrem do ente central. Tema que já foi
regem os serviços públicos temos o princípio da generalidade - o serviço abordado supra, a descentralização política decorre diretamente da consti-
deve beneficiar o maior número possível de indivíduos; princípio da conti- tuição (o fundamento de validade é o texto constitucional) e independe da
nuidade – os serviços não devem sofrer interrupção; princípio da eficiência; manifestação do ente central (União).
princípio da modicidade – o lucro, meta da atividade econômica capitalista,
não é objetivo da função administrativa. Já a descentralização administrativa ocorre quando o ente descentrali-
zado exerce atribuições que decorrem do ente central, que empresta sua
Feitas breves considerações preliminares, quanto à origem, ao concei- competência administrativa constitucional a um dos entes da federação tais
to, à titularidade, e aos princípios informativos, passamos à análise da como os Estados-Membros, os municípios e o Distrito Federal, para a
questão central que é a forma de execução dos serviços públicos. consecução dos serviços públicos.
Sendo o titular dos serviços públicos, o Estado deve prestá-los da me-
lhor forma possível. Assim, pode, em casos específicos, dividir a tarefa da Assim, entende-se que na descentralização administrativa, os entes
execução, não podendo, em nenhuma hipótese, transferir a titularidade do descentralizados têm capacidade para gerir os seus próprios "negócios",
serviço. mas com subordinação a leis postas pelo ente central

O certo é que, possível a parceria, podem os serviços públicos serem A descentralização administrativa se apresenta de três formas. Pode
executados direta ou indiretamente. ser territorial ou geográfica, por serviços, funcional ou técnica e por colabo-
ração.
O Estado, por seus diversos órgãos e nos diversos níveis da federa-
ção, estará prestando serviço por EXECUÇÃO DIRETA quando, dentro de A descentralização territorial ou geográfica é a que se verifica quando
sua estrutura administrativa -ministérios, secretarias, departamentos, dele- uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade
gacias -, for o titular do serviço e o seu executor. Assim, o ente federativo, jurídica própria, de direito público, com capacidade jurídica própria e com a
será tanto o titular do serviço, quando o prestador do mesmo. Esses órgãos capacidade legislativa (quando existente) subordinada a normas emanadas
formam o que a doutrina chama de ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA, do poder central.
porque é o próprio Estado que, nesses casos, centraliza a atividade.
No Brasil, podem ser incluídos nessa modalidade de descentralização
O professor CARVALHO DOS SANTOS, em sua obra já citada (pg. os territórios federais, embora na atualidade não existam.
229), conclui:
"O Decr.-lei n° 200/67, que implantou a reforma administrativa federal, A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifi-
denominou esse grupamento de órgãos de administração direta (art. 4°, I), ca quando o poder público (União, Estados, Distrito Federal ou Município)
isso porque o Estado, na função de administrar, assumirá diretamente seus por meio de uma lei cria uma pessoa jurídica de direito público – autarquia
encargos." (GN) e a ela atribui a titularidade (não a plena, mas a decorrente de lei) e a
execução de serviço público descentralizado.
Por outro lado, identifica-se a EXECUÇÃO INDIRETA quando os servi-
ços são prestados por pessoas diversas das entidades formadoras da Doutrina minoritária permite, ignorando o DL 200/67, a transferência da
federação. titularidade legal e da execução de serviço público a pessoa jurídica de
direito privado. Essa classificação permitiria no Brasil a transferência da
Ainda que prestados por terceiros, insisto, o Estado não poderá nunca titularidade legal e da execução dos serviços às sociedades de economia
abdicar do controle sobre os serviços públicos, afinal, quem teve o poder mista e às empresas públicas.
jurídico de transferir atividades deve suportar, de algum modo, as conse-
quências do fato. Na descentralização por serviços, o ente descentralizado passa a deter
a "titularidade" e a execução do serviço nos termos da lei não devendo e
Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por não podendo sofrer interferências indevidas por parte do ente que lhe deu
terceiros sob o controle e a fiscalização do ente titular, é conhecido na vida. Deve pois, desempenhar o seu mister da melhor forma e de acordo
doutrina como DESCENTRALIZAÇÃO. com a estrita demarcação legal.

Leciona o Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO que: A descentralização por colaboração é a que se verifica quando por
"Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, ..., por meio de contrato (concessão de serviço público) ou de ato administrativo
pessoas distintas do Estado. unilateral (permissão de serviço público), se transfere a execução de
determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamen-
Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através de te existente, conservando o poder público, in totum, a titularidade do servi-
outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam ço, o que permite ao ente público dispor do serviço de acordo com o inte-
criaturas suas e por isso mesmo se constituam, ..., em parcelas personali- resse público.
zadas da totalidade do aparelho administrativo estatal."
(CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direto Adminis- Feitas as distinções concernentes ao tema, vale recordar que a des-
trativo, São Paulo, Ed. Malheiros, 10 ed., 1998, pg. 96) centralização não se confunde com a desconcentração.

Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos serviços A desconcentração é procedimento eminentemente interno, significan-
públicos, há que destacar os modelos de descentralização adotados pela do, tão somente, a substituição de um órgão por dois ou mais com o objeti-
doutrina pátria. vo de acelerar a prestação do serviço. Na desconcentração o serviço era
centralizado e continuou centralizado, pois que a substituição se processou
Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na classificação das subes- apenas internamente.

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os Ministérios e as Secretarias de Estado.


Na desconcentração, as atribuições administrativas são outorgadas
aos vários órgãos que compões a hierarquia, criando-se uma relação de 3.3.3 Quanto à composição
coordenação e subordinação entre um e outros. Isso é feito com o intuito de Classificam-se em:
desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar do centro um grande volume de singulares, quando integrados por um único agente, como a Presidên-
atribuições para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. cia da República e a Diretoria de uma escola;
SANCHES, Salvador Infante. Jus Navigandi, Teresina, ano 3, n. 35, b) coletivos, quando integrados por vários agentes, como o Conselho
out. 1999. de Recursos do Sistema Financeiro Nacional.

Administração Direta e Indireta; 4. Desconcentração


É uma distribuição interna de competências, ou seja, uma divisão de
competências dentro da mesma pessoa jurídica.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA
Administração Direta é aquela composta por órgãos ligados direta- Fonte: http://www.alexandremagno.com/novo/administracao-direta
mente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias. Carlos Eduardo Guerra
Administração Indireta é aquela composta por entidades com perso- 1 Administração Indireta
nalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de 1.1 Noção
Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Funda- A base da ideia da Administração Indireta encontra-se no instituto da
ções, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. descentralização, que vem a ser a distribuição de competências de uma
para outra pessoa, física ou jurídica.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
1. Conceito Nos próximos capítulos iremos desenvolver melhor o tema. Agora, só
Constituída dos órgãos e serviços integrados na estrutura administrati- afirmamos que a descentralização pode ser feita de várias formas, com
va da Presidência da República, Governo dos Estados e do DF, Prefeituras destaque a descentralização por serviços, que se verifica quando o poder
e dos Ministérios e Secretarias (DL 200/67). público (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) cria uma pessoa
jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execu-
2. Centralização administrativa ção de determinado serviço público, surgindo as entidades da Administra-
A atividade administrativa é centralizada quando é exercida diretamen- ção Indireta.
te pelas entidades políticas estatais (União, Estados, Municípios e Distrito
Federal), ou seja, pelo conjunto de órgãos que as compõem. A Administração Indireta, na análise de Hely Lopes Meirelles, é o con-
junto dos entes (entidades com personalidade jurídica) que vinculados a um
3. Órgãos públicos órgão da Administração Direta, prestam serviço público ou de interesse
3.1 Conceito público.
Órgão público é a unidade de atuação integrante da estrutura da Admi-
nistração direta e da estrutura da Administração indireta (Lei 9.784/99). 1.2 Divisão
Tem estrutura, competência própria, quadro de servidores, poderes funcio- São as seguintes as entidades da Administração Indireta:
nais, mas não personalidade jurídica. Autarquia
Exemplos: Ministério da Justiça, Secretaria de Administração, Receita Empresa Pública
Federal etc. Sociedade de Economia Mista
Fundação Pública
3.2 Relação do Estado com os agentes públicos
Considerando que o Estado é pessoa jurídica e que, como tal não dis- 1.3 Características
põe de vontade própria, ele atua sempre por meio de pessoas físicas, os As entidades da Administração Indireta possuem, necessária e cumula-
agentes públicos. Assim, de acordo com a teoria do órgão ou da imputação, tivamente, as seguintes características:
a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos órgãos, de tal personalidade jurídica;
modo que quando os agentes que os compõem manifestam sua vontade, é patrimônio próprio;
como se o próprio Estado o fizesse. vinculação a órgãos da Administração Direta.
3.3 Classificação 1.4 Personalidade Jurídica Própria
3.3.1 Quanto à posição estatal Para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da admi-
a) Independentes, originários da CF e representativos dos três Pode- nistração indireta são dotadas de personalidade; consequentemente, po-
res de Estado, sem qualquer subordinação hierárquica (Casas Le- dem adquirir direitos e assumir obrigações por conta própria, não necessi-
gislativas, Chefia do Executivo, Tribunais e o Ministério Público); tando, para tanto, das pessoas políticas.
b) autônomos, se localizam na cúpula da Administração, subordina-
dos diretamente à chefia dos órgãos independentes (Ministérios, 1.5 Patrimônio Próprio
Secretarias de Estado e de Município); Em função da característica anterior, as entidades possuem patrimônio
c) superiores, órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos à próprio, distinto das pessoas políticas.
subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia, não gozam
de autonomia administrativa ou financeira (departamentos, coor- 1.6 Vinculação aos Órgãos da Administração Direta
denadorias, divisões); As entidades da Administração Indireta são vinculadas aos órgãos da
d) subalternos, se acham subordinados hierarquicamente a órgãos Administração Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verificação
superiores de decisão, exercendo principalmente funções de exe- de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas com a
cução (seções de expediente, de pessoal, de material). programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manutenção de
sua autonomia financeira, operacional e financeira, através dos meios de
3.3.2 Quanto à estrutura controle estabelecido em lei.
Os órgãos podem ser:
simples ou unitários, constituídos por um único centro de atribuições, Alguns denominam este controle de tutela, definida por Maria Sylvia
sem subdivisões internas, como ocorre com as seções integradas Zanella Di Pietro como a fiscalização que os órgãos centrais das pessoas
em órgãos maiores; e públicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) exercem
compostos, constituídos por vários outros órgãos, como acontece com sobre as pessoas administrativas descentralizadas, nos limites definidos em

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lei, para garantir a observância da legalidade e o cumprimento de suas


finalidades institucionais. O atributo da capacidade específica é o denominado comumente de
princípio da especialidade ou especialização.
Não significa a tutela que os entes da Administração Indireta estejam
hierarquicamente subordinados à Administração Direta ocorrendo apenas 2.5 Descentralização Administrativa Financeira
uma descentralização. A subordinação ocorre entre os órgãos da Adminis- As autarquias desempenham atividades tipicamente públicas. O ente
tração, denominando-se de hierarquia ou autotutela. político "abre mão" do desempenho de determinado serviço, criando enti-
dades com personalidade jurídica (autarquias) apenas com o objetivo de
A autora estabelece diferenças sensíveis entre tutela (vinculação) e hi- realizar tal serviço.
erarquia, conforme o quadro a seguir.
Por força de tal característica, as autarquias são denominadas de ser-
Tutela (Vinculação) Hierarquia (Autotutela) viços públicos descentralizados, serviços públicos personalizados ou servi-
ços estatais descentralizados.
A tutela supõe a existência de
duas pessoas jurídicas, uma das A hierarquia existe dentro de uma 2.6 Criação por Lei Específica
quais exercendo controle sobre a mesma pessoa jurídica, quando, De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19
outra (a pessoa política controla por exemplo, um Ministério ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as autarquias são criadas por
as entidades da Administração controla seus próprios órgãos. lei específica. Para extingui-las entretanto, faz-se é necessária somente
Indireta). uma lei ordinária, não necessitando ser específica.
A hierarquia existe independen-
A tutela não se presume, só Se a União desejar criar dez autarquias, será necessária a promulga-
temente de previsão legal, pois é
existindo quando a lei a estabele- ção de dez leis ordinárias distintas. Caso pretenda extingui-las, bastará
inerente à organização adminis-
ce. uma única lei.
trativa.

3 EMPRESA PÚBLICA
2 AUTARQUIA 3.1 Noção
2.1 Noção A exploração da atividade econômica deve ser realizada, em regra ge-
A origem do vocábulo autarquia é grega, significando qualidade do que ral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser
se basta a si mesmo, autonomia, entidade autônoma. realizada diretamente pelo setor público, respeitado o disposto no art. 173
da Constituição da República.
A ideia da autarquia reside na necessidade da pessoa política criar Por várias vezes o Poder Público institui entidades para a realização de
uma entidade autônoma (com capacidade de administrar-se com relativa atividades típicas do setor privado, como a indústria, o comércio e a bancá-
independência e não de maneira absoluta, visto que há a fiscalização do ria, regidas pelas mesmas normas da iniciativa privada.
ente criador) para a realização de atividade tipicamente pública, sendo uma Esses entes podem ser a empresa pública ou a sociedade de econo-
das formas de materialização da descentralização administrativa. mia mista. Neste tópico dedicaremos ao estudo da primeira.
As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado criadas
Nesta linha de pensamento, autarquias são entes administrativos autô- por autorização legislativa específica, com capital exclusivamente público,
nomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica de direito para realizar atividades econômicas ou serviços públicos de interesse da
público interno, para a consecução de atividades típicas do poder público, Administração instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo
que requeiram, para uma melhor execução, gestão financeira e administra- revestir de qualquer forma admitida em direito.
tiva descentralizada.
3.2 Características
2.2 Características As empresas públicas possuem as seguintes características:
As autarquias possuem as seguintes características: personalidade jurídica de direito privado;
personalidade jurídica de direito público; capital exclusivamente público;
realização de atividades especializadas (capacidade específica), realização, em regra, de atividades econômicas;
em regra; revestimento de qualquer forma admitida no Direito;
descentralização administrativa e financeira; derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado
criação por lei específica. por normas de direito público;
criação por autorização legislativa específica.
2.3 Personalidade Jurídica de Direito Público
Tendo personalidade jurídica, as autarquias são sujeitos de direito, ou 3.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado
seja, são de titulares de direitos e obrigações próprios, distintos dos perten- Por realizarem, em regra, atividades econômicas, o art. 173 da Consti-
centes ao ente político (União, Estado, Município ou Distrito Federal) que tuição da República estabelece que devem as empresas ter o mesmo
as institui. tratamento jurídico da iniciativa privada, inclusive no que tange às obriga-
ções tributárias e trabalhistas.
Submetem-se a regime jurídico de direito público quanto à criação, ex-
tinção, poderes, prerrogativas, privilégios e sujeições, ou melhor, apresen- 3.4 Capital Exclusivamente Público
tam as características das pessoas públicas, como por exemplo as prerro- A grande distinção entre a empresa pública e a sociedade de economia
gativas tributárias, o regime jurídico dos bens e as normas aplicadas aos mista está na distribuição do capital, pois na primeira (empresa pública) só
servidores. há capital público, ou seja, todo o capital pertence ao poder público, inexis-
tindo capital privado.
Por tais razões, são classificadas como pessoas jurídicas de direito pú-
blico. 3.5 Atividades Econômicas
As empresas públicas não realizam atividades típicas do poder público,
2.4 Capacidade Específica mas sim atividades econômicas em que o Poder Público tenha interesse
Outra característica destas entidades é capacidade específica, signifi- próprio ou considere convenientes à coletividade.
cando que as autarquias só podem desempenhar as atividades para as
quais foram instituídas, ficando, por conseguinte, impedidas de exercer Atualmente, admitem a doutrina e a jurisprudência que as empresas
quaisquer outras atividades. públicas podem exercer serviços públicos, sendo tratadas, neste caso,
como concessionárias de serviço público, continuando a ser aplicado o
Como exceção a esta regra temos as autarquias territoriais (os territó- direito privado.
rios), que são dotadas de capacidade genérica.

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Como as empresas públicas, as sociedades de economia mista tam-


3.6 Qualquer Forma Admitida no Direito bém possuem personalidade jurídica de direito privado.
As empresas públicas, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, podem re-
vestir-se de qualquer forma admitida no Direito, inclusive a forma de Socie- 4.4 Capital Público e Privado
dade Anônima. Diferente da empresa pública, cujo capital pertence exclusivamente ao
Poder Público, na sociedade de economia mista é possível que haja capital
3.7 Derrogações do Regime de Direito Privado Por Normas de Di- privado. Apenas deve ser destacado que o controle será público, tendo o
reito Público Estado a maioria absoluta das ações com direito a voto.
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não se aplica o
Direito Privado integralmente às Empresas Públicas, pois são entidades da 4.5 Atividades Econômicas
Administração Pública algumas normas públicas são aplicadas a estes Da mesma forma que as empresas públicas, as sociedades de econo-
entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos mia mista também realizam atividades econômicas ou serviços públicos.
públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de
forma remunerada. 4.6 Forma de Sociedade Anônima
As sociedades de economia mista, por força de lei, são regidas pela
3.8 Criação por Autorização Legislativa Específica forma de sociedade anônima, diferente da empresa pública que pode ter
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 qualquer forma admitida em direito.
ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das empresas
públicas necessita de autorização legislativa específica. Para extingui-las 4.7 Derrogações do Regime de Direito Privado
precisa-se apenas de uma autorização legislativa, não necessitando ser Como às empresas públicas, não se aplica o regime de direito privado
específica na íntegra.

3.9- Divisão das Empresas Públicas 4.8 Criação por Autorização Legislativa Específica
As empresas públicas dividem-se em: De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19
empresas públicas unipessoais - são as que o capital pertence a ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das sociedades de
uma só pessoa pública. economia mista será igual a das empresas públicas, necessitando de
empresas públicas pluripessoais - são as que o capital pertence a autorização legislativa específica.
várias pessoas públicas.
A extinção também será igual a da empresa pública, ou seja, é preciso
4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA a autorização legislativa, não necessitando ser específica.
4.1 Noção
As sociedades de economia mista são as pessoas jurídicas de direito 5 FUNDAÇÃO PÚBLICA
privado, com a participação do Poder Público e de particulares no seu 5.1 Noção
capital, criadas para a realização de atividade econômica de interesse Existem dois tipos de fundação, uma regida pelo Direito Público e outra
coletivo, podendo, também, exercer serviços públicos. por normas privadas.

São semelhantes à empresa pública, tendo como diferenças básicas o Em primeiro lugar, devemos definir fundação como sendo a atribuição
fato do capital ser diversificado (capital público e privado) e só podendo ter de personalidade jurídica a um patrimônio, que a vontade humana destina a
a forma de sociedade anônima. uma finalidade social. Trata-se de um patrimônio com personalidade.

Aspectos Empresa Pública Sociedade de Economia Mista As fundações públicas são instituídas pelo poder público, com, é claro,
patrimônio público afetado a um fim público.
Parte do capital pertencente ao
Capital exclusivamente Poder Público e outra parte ao 5.2 Características
Capital
público setor privado, tendo, sempre, o As fundações públicas possuem as seguintes características:
controle público. são criadas por dotação patrimonial;
Qualquer forma admi- Somente a forma de Sociedade desempenham atividade atribuída ao Estado no âmbito social;
Forma sujeitam ao controle ou tutela por parte da Administração Direta;
tida em Direito. Anônima.
possuem personalidade jurídica de direito público, em regra;
De acordo com o art. criação por autorização legislativa específica.
109 da CF, as causas
As causas de interesse das
de interesse das 5.3 Dotação Patrimonial
sociedades de economia mista
empresas públicas Como ensina a doutrina, a fundação pública vem a ser um patrimônio
Competência federais serão julgadas na Justiça
federais serão julgadas dotado de personalidade jurídica, assim, para ser criada, é necessária a
Estadual, com exceção das
na Justiça Federal, dotação de um de conjunto de bens (patrimônio).
causas trabalhistas.
com exceção das
causas trabalhistas. 5.4 Atividade Social
O objetivo da fundação é a realização de atividade social, educacional
4.2 Características ou cultural, como saúde, educação, cultura, meio-ambiente e assistência
As sociedades de economia mista possuem as seguintes característi- social.
cas:
personalidade jurídica de direito privado; 5.5 Personalidade Jurídica de Direito Público
capital público e privado; Com o advento da nova Constituição, como ensina Celso Antônio
realização de atividades econômicas; Bandeira de Mello as fundações públicas passaram a ter o mesmo trata-
revestimento da forma de Sociedade Anônima; mento jurídico das autarquias, sendo assim, classificadas como pessoas
detenção por parte do Poder Público de no mínimo a maioria das jurídicas de direito público.
ações com direito a voto;
derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado Entretanto, essa visão não é unânime, Maria Sylvia Zanella Di Pietro
por normas de direito público; e Hely Lopes Meirelles entende que a Fundação Pública pode ser de
criação por autorização legislativa específica. Direito Público ou Privado conforme a lei instituidora.

4.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado No nosso entender a emenda nº 19 tendeu a dar razão a esta última

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corrente, pois estabeleceu a criação da fundação pública de forma seme- coletivo podem ser fomentadas pelo Estado.
lhante a das empresas públicas.
Segundo Hely Lopes Meirelles:
5.6 Criação por Autorização Legislativa Específica “As entidades estatais prestam-se a executar atividades impróprias do
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 poder público, mas de utilidade pública, de interesse da coletividade e, por
ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as fundações públicas, como isso, fomentadas pelo estado, assim, sendo seus dirigentes sujeitos ao
as empresas públicas e as sociedades de economia mista, são criadas por mandado de segurança e ação popular.”
autorização legislativa específica, entretanto para extingui-las é necessária
apenas uma autorização legislativa, não necessitando ser específica. Elas voltam-se às necessidades Coletivas normalmente relacionadas,
segundo Marçal Justen Filho com questões assistenciais, educacionais ou
AS ENTIDADES PARAESTATAIS categorias profissionais. Não se confundem com as autarquias nem com as
fundações públicas.
INTRODUÇÃO
Pretende-se com essa breve exposição sobre o tema: as entidades pa- Apesar de se tratar de pessoa jurídica de direito privado, devem ser
raestatais, por meio de alguns doutrinadores e conclusões próprias sobre o impostas algumas regras de direito público. “Graças à natureza supra-
assunto, buscar o verdadeiro significado da sua definição conceitual, seu individual dos interesses atendidos e o cunho tributário dos recursos envol-
objeto, sua competência, suas relações com a Administração Pública Direta vidos, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e condições
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), seu regime administrativo estabelecidas na legislação de cada uma”.
interno e com terceiros.
As entidades paraestatais estão localizadas no terceiro setor porque
1 BREVE HISTÓRICO não se tratam do estado e nem de atividade privada lucrativa, tratam-se de
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello o termo Entidades Paraesta- atividades de interesse coletivo protegendo os valores da ordem pública.
tais foi empregado pela primeira vez na Itália, em 1924. O objetivo era
alcançar um meio termo entre as pessoas públicas e privadas, por não se Quanto às espécies de entidades paraestatais, elas variam de doutri-
tratar de nenhuma das duas especificadamente. Posteriormente, ainda, na nador para doutrinador. Hely Lopes Meirelles acredita que elas se dividem
Itália, essa designação, tratava de autarquias de base fundacional. em empresas públicas, sociedades de economia mista e os serviços sociais
autônomos, diferente de Celso Antônio Bandeira de Mello que diz serem as
No Brasil o vocábulo era utilizado para indicar de uma forma geral toda pessoas privadas que exercem função típica (não exclusiva do Estado),
a Administração Pública Indireta. Após o decreto-lei n.200 de 25 de feverei- como as de amparo aos hiposuficientes, de assistência social, de formação
ro de 1967, tornou-se uma conceituação imprecisa que muda de doutrina- profissional.
dor para doutrinador.
Para Marçal Justen Filho elas são sinônimos de serviço social autôno-
2 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE CELSO ANTONIO BANDEIRA DE mo voltada à satisfação de necessidades coletivas e supra-individuais,
MELLO relacionadas com questões assistenciais e educacionais.
A expressão abrange pessoas privadas que colaboram com o Estado
desempenhando atividade não lucrativa e à qual o Poder Público dispensa Ana Patrícia Aguilar insere as organizações sociais na categoria de en-
especial proteção, colocando a serviço delas manifestações de seu poder tidades paraestatais, por serem pessoas privadas que atuam em colabora-
de império, como o tributário, por exemplo. Não Abrange as sociedades de ção com o Estado, "desempenhando atividade não lucrativa e às quais o
economia mista e as empresas públicas; trata-se de pessoas privadas que Poder Público dispensa especial proteção", recebendo, para isso, dotação
exercem função típica (embora não exclusiva do Estado). orçamentária por parte do Estado.

3 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE MARÇAL JUSTEN FILHO Possui como objeto a formação de instituições empresariais tendo na
Entidade paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurídica maioria das vezes em seu bojo a contribuição com o interesse coletivo,
de direito privado criada por lei, atuando sem submissão à Administração sendo a sua atuação materialmente administrativa não governamental. Hely
Pública, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educaci- Lopes Meirelles diz ser normalmente seu objeto:
onais de certas atividades ou categorias profissionais que arcam com sua
manutenção mediante contribuições compulsórias. “A execução de uma atividade econômica empresarial, podendo ser
também uma atividade não econômica de interesse coletivo ou, mesmo, um
4 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE HELY LOPES MEIRELLES serviço público ou de utilidade pública delegado pelo Estado.
São pessoas jurídicas de direito público, cuja criação é autorizada por
lei específica (CF, art. 37, XIX e XX), com patrimônio público ou misto, para No primeiro caso a entidade paraestatal há que revestir a forma de
realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob empresa pública ou sociedade de economia mista, devendo operar sob as
normas e controle do estado. Não se confundem com as autarquias nem mesmas normas e condições das empresas particulares congêneres, para
com as fundações públicas, e também não se identificam com as entidades não lhes fazer concorrência, como dispõe expressamente a CF; nos outros
estatais. Responde por seus débitos, exercem direitos e contraem obriga- casos o estado é livre para escolher a forma e estrutura da entidade e
ções, são autônomas. operá-la como lhe convier, porque em tais hipóteses não está intervindo no
domínio econômico reservado à iniciativa privada.
Hely Lopes Meirelles acredita que o paraestatal é gênero, e, diferente
de Celso Antonio Bandeira de Mello, do qual são espécies distintas as O patrimônio dessas entidades pode ser constituído com recursos par-
empresas públicas, sociedades de economia mista e os serviços sociais ticulares ou contribuição pública, ou por ambas as formas conjugadas. Tais
autônomos, as duas primeiras compondo a administração indireta e a empreendimentos, quando de natureza empresarial, admitem lucros e
última, a categoria dos entes da cooperação. devem mesmo produzi-los, para desenvolvimento da instrução e atrativo do
capital privado.”
5 CARACTERÍSTICAS
É mais fácil visualizar as diferenças entre os doutrinadores do que as 6 RELAÇÕES COM TERCEIROS
semelhanças, porém vê-se em todos, por obvio, tratar-se de uma pessoa As Entidades Paraestatais estão sujeitas a licitação, seguindo a lei
jurídica de direito privado e criada por lei. 8.666/83, para compras, obras, alienações e serviços no geral, segundo o
artigo 17 da referida lei. Quando imóveis dependerão de avaliação prévia e
Sua etimologia indica que as entidades paraestatais são entes parale- de licitação na modalidade de concorrência. Sendo apenas dispensada a
los ao estado, encontrando-se ao lado da Administração Pública para licitação nos seguintes casos:
exercer atividades de interesse daquele. Não são submissas à administra- “a) dação em pagamento; “
ção pública, seu patrimônio pode ser público ou misto e se de interesse b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da

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Administração Pública, de qualquer esfera de governo; Diferentemente do que eles acreditam, Hely Lopes Meirelles acredita
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do que as empresas públicas e as sociedades de economia mista se tratam
inciso X do art. 24 desta Lei; sim de paraestatais junto com os serviços sociais autônomos.
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qual- Hely Lopes Meirelles diz que as entidades paraestatais podem ser lu-
quer esfera de governo (Incluída pela Lei n. 8.883, de 1994); crativas por serem empresariais. Já Ana Patrícia Aguiar, Celso Antonio
f) alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de Bandeira de Mello e Marçal Justen Filho discordam dizendo que elas de-
uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no vem ser não lucrativas.
âmbito de programas habitacionais de interesse social, por órgãos ou
entidades da administração pública especificamente criados para esse fim São Fomentados pelo Estado, através de contrato social, quando são
(Incluída pela Lei n. 8.883, de 1994); de interesse coletivo. Não se submetem ao Estado porque são autônomos
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei financeiramente e administrativamente, porém por terem relevância social e
n. 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos se tratar de capital público, integral ou misto, sofrem fiscalização do contro-
órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal le/tutela, para não fugirem dos seus fins.
atribuição (Incluído pela Lei n. 11.196, de 2005).”
Tem como objetivo a formação de instituições que contribuam com os
Também dependerão de avaliação prévia e de licitação os moveis, interesses sociais através da realização de atividades, obras ou serviços.
sendo esta dispensada segundo os termos da lei nos seguintes casos:
“a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse soci- NOTAS:
al, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica,
relativamente à escolha de outra forma de alienação; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 22ª edição,
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da São Paulo, 1997.
Administração Pública; 1 - JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Pau-
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a lo:Saraiva, 2005.
legislação específica; 2 - Artigo 37, II da Constituição Federal.
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente; Fonte - http://advbr.info/doutrinas/doutadm16.htm
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entida-
des da Administração Pública, em virtude de suas finalidades; Organizações Sociais
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades Organização Social é uma qualificação dada às entidades privadas
da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.“ sem fins lucrativos (associações, fundações ou sociedades civis), que
exercem atividades de interesse público. Esse título permite que a organi-
Podendo também ter regulamentos próprios para licitar, mas com ob- zação receba recursos orçamentários e administre serviços, instalações e
servância da lei. Devendo ser aprovados pela autoridade superior e obede- equipamentos do Poder Público, após ser firmado um Contrato de Gestão
cer ao princípio da publicidade. com o Governo Federal.

7 REGIME INTERNO Contrato De Gestão


Seus empregados estão sujeitos ao regime Celetista, CLT. Têm que É aquele em que o Governo atribui ao gerenciador a condução de um
ser contratados através de “concurso público de acordo com a natureza e a empreendimento, reservando para si a competência decisória final e res-
complexidade do cargo ou emprego, ressalvadas as nomeações para cargo ponsabilizando-se pelos encargos financeiros da execução das obras e
em comissão”. serviços projetados, com os respectivos equipamentos para sua implanta-
ção e operação.
A administração varia segundo a modalidade, civil ou comercial, que a
lei determinar. Seus dirigentes são estabelecidos na forma da lei ou do Com relação aos serviços de Engenharia, o gerenciamento encontra
estatuto. Podendo ser unipessoal ou colegiada. Eles estão sujeitos a man- respaldo jurídico na Lei 5.194/66 que teve seu art. 83 revogado pela nova
dado de segurança e ação popular. Lei 8.666/93.

8 RELAÇÕES COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA


Criadas por lei e de Competência comum das pessoas políticas. (Uni-
Características básicas das organizações formais modernas:
ão, Estados, Distrito Federal e Municípios). tipos de estrutura organizacional, natureza, finalidades e crité-
rios de departamentalização.
Possuem autonomia administrativa e financeira não dependendo do
Estrutura e estratégia organizacional.
Estado e nem tendo submissão a ele, tendo fiscalização do controle/tutela
por ter valor relevante social. Prof. Roberto César
São Fomentadas, se de Interesse Coletivo pelo Estado, mediante con- Estrutura e Estratégia Organizacional.
trato gestão. Pode ter seu capital público ou misto. O fomento pode ser em 1. INTRODUÇÃO
forma de subvenção, financiamento, favor fiscais objetivando uma reper-
cussão coletiva e desapropriação. A Estrutura Organizacional é a maneira pela qual as atividades da
instituição são divididas, organizadas e coordenadas. Funciona como a
Extintas por lei porque ninguém pode gerir os destinos de uma entida- espinha dorsal da organização, o esqueleto que sustenta e articula suas
de criada em função do interesse coletivo. partes integrantes.
A Estrutura Organizacional pode ser definida como o conjunto de
CONCLUSÃO
tarefas formais atribuídas às unidades organizacionais; as relações de
As Entidades Paraestatais possuem uma conceituação bastante confu-
subordinação e as comunicações para assegurar coordenação eficaz entre
sa em que seus doutrinadores entram, em diversas matérias, em contradi-
órgãos e pessoas ao longo de suas unidades.organizacionais.
ção uns com os outros.
Portanto, a Estrutura Organizacional na Gestão Pública refere-se à
Celso Antonio Bandeira de Mello acredita que não se tratam as socie- estruturação legal dos Órgãos que irão desempenhar as funções por
dades de economia mista e as empresas públicas de paraestatais, Sendo intermédios dos agentes públicos.
acompanhado por Marçal Justen Filho que acredita serem apenas entida-
des paraestatais os serviços sociais autônomos. Já a Estratégia Organizacional é a seleção dos meios empregados
para realizar objetivos.

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2. Estrutura Organizacional: Observação: Pode-se, ainda, considerar mais um sistema componente


da estrutura organizacional: o Sistema de decisão (resultado da ação
Para compreendermos bem o contexto da ESTRUTURA ORGANIZA- sobre as informações).
CIONAL, devemos assimilar o significado do termo ORGANIZAÇÃO.
B) Condicionantes da estrutura organizacional
ORGANIZAÇÃO como unidade social. Na qual as pessoas interagem
entre si para alcançar objetivos comuns. Neste sentido, a palavra organiza- Fator objetivo e estratégia
ção significa qualquer empreendimento humano criado e moldado intencio-
nalmente para atingir determinados objetivos. Fator ambiente externo

ORGANIZAÇÃO como função administrativa. É parte integrante do Fator humano


processo administrativo. Neste sentido, organização significa o ato de Fator tecnologia
organizar, estruturar e integrar os recursos e os órgãos incumbidos de sua
administração e estabelecer relações entre eles e suas atribuições. C) Níveis de influência da estrutura organizacional

Portanto, é neste sentido que o edital se refere: daí podemos dizer que Estratégico
organização é a ordenação e o agrupamento de atividades e recursos Tático
(estrutura organizacional), visando ao alcance de objetivos e metas
estabelecidos (estratégia organizacional). Operacional
Estrutura Informal Principais Tipos de Estruturas Organizacionais aplicados na Ges-
tão Pública:
Estrutura informal é a rede de relações sociais e pessoais que não
é estabelecida ou requerida pela estrutura formal. Surge da interação Ao se considerar OS TIPOS DE ESTRUTURA ORGANIZACIONAL,
social das pessoas, o que significa que se desenvolve espontanea- na Gestão Pública, deve-se lembrar que estes são os resultados diretos
mente quando as pessoas se reúnem. Portanto, apresenta relações dos tipos de organizações linear, funcional e linha-staff.
que não aparecem no organograma.
A) DEPARTAMENTALIZAÇÃO FUNCIONAL:
A estrutura informal focaliza as pessoas e suas relações. A estrutura
Departamentalização é o agrupamento, de acordo com um critério
formal focaliza autoridades e responsabilidades.
específico de homogeneidade, das atividades e correspondentes
Do ponto de vista de Administração Pública, a estrutura informal é um recursos (Humanos, Materiais e Tecnológicos) em unidades organiza-
empecilho que regularmente oferece resistência às ordens formais, ou as cionais.
altera ou ainda as cumpre por um procedimento diferente do desejado.
As atividades são agrupadas de acordo com as funções da organiza-
Independente de ser útil ou prejudicial, a primeira característica da estrutura
ção.
informal é não poder ser extinta.
Pode ser considerado o critério de departamentalização mais usado
Uma administração efetiva resulta numa situação em que a estrutura
pelas instituições.
informal complementa o trabalho - o ideal é haver perfeita interação entre
os dois tipos de estruturas. B) DEPARTAMENTALIZAÇÃO POR PROGRAMAS, PRODUTOS ou
SERVIÇOS
Estrutura Formal
O agrupamento dos Recursos é feito de acordo com as atividades ine-
A estrutura formal é a representada pelo organograma da institui-
rentes a cada um dos programas, produtos ou serviços da organização.
ção.
Exemplo: Departamentalização de programas em uma Secretaria
Conceituação:
de Saúde Pública.
Estrutura Organizacional é o conjunto ordenado de responsabilida-
C) DEPARTAMENTALIZAÇÃO MATRICIAL
des, autoridades, comunicações e decisões das unidades organizaci-
onais de uma instituição. Baseia-se na sobreposição de dois ou mais tipos de departamentaliza-
ção sobre a mesma pessoa. Geralmente, esta sobreposição se refere à
Tipos de Estruturas Organizacionais:
fusão entre a estrutura funcional e a estrutura por projetos.
Deve ficar claro que não há um melhor caminho para estruturar uma
Exemplo: Departamentalização matricial em um governo munici-
organização. A estruturação é determinada de acordo com os critérios de
pal.
melhor atendimento aos objetivos organizacionais. Os principais tipos de
estruturas encontrados em uma organização pública são: a funcional; a 3. ESTRATÉGIAS ORGANIZACIONAIS:
por programas, produtos ou serviços e a matricial.
Estratégia Organizacional, de uma forma simplificada, pode ser con-
Com vistas no delineamento da estrutura organizacional, apresentare- ceituada como o caminho para a consecução dos objetivos organizacionais
mos, a seguir, os seus componentes, condicionantes e níveis de in- e pode ser aplicada indistintamente a todos os níveis hierárquicos.
fluência que podem influenciar as diferentes configurações organizacio-
nais: Estratégia é um vocábulo de origem grega (estrategós), que significa a
“arte do General”, conotação puramente militar, porque, no passado, a
A) Componentes da estrutura organizacional incumbência de fazer a guerra era responsabilidade direta dos chefes
militares, os generais, os homens da estratégia.
Sistema de responsabilidade - (resultado da alocação de atividades):
constituído por: departamentalização (funcional; a por programas, produtos Na antiguidade, a estratégia era restrita ao campo de batalha. Segundo
ou serviços e a matricial). Souza e Silva (2001), o conceito de estratégia tem mais de 2500 anos,
conforme registros deixados por textos gregos e chineses. É dessa época o
Sistema de autoridade - (resultado da distribuição do poder): constitu-
livro “A Arte da Guerra”, escrito pelo general chinês Sun Tzu, primeiro
ído por: amplitude administrativa e níveis hierárquicos; delegação e descen-
tratado sobre o assunto.
tralização/centralização.
A partir dos anos 50/60, o conceito de estratégica passou a ser
Sistemas de comunicações - (resultado da interação entre unidades
disseminado para os enfoques da administração empresarial e da
organizacionais): constituído por: o que, como, quando, de quem e para
administração pública.
quem comunicar.

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Mostro neste item, uma síntese do Planejamento Estratégico do TCU, crescer a um tamanho imenso, dependendo da organização. As estruturas
dando ênfase ao exemplo da aplicação prática das estratégias organizacio- formais são, em outras palavras, a idealização da organização.
nais:
Estrutura Informal
VISÃO:
São identificadas com a interação social estabelecidas entre as
Ser instituição de excelência no controle e contribuir para o aperfeiço- pessoas, desse modo, progride espontaneamente no momento que as
amento da administração pública. pessoas se reúnem. Traduz as relações que habitualmente não surgem no
organograma. São comportamentos pessoais e sociais que não são
MISSÃO: documentados e reconhecidos oficialmente entre os membros
Assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos, em benefí- organizacionais, aparecendo inevitavelmente em decorrência das
cio da sociedade. necessidades pessoais e grupais dos empregados.
VALORES: Características do Grupo Informal
Ética. Presente nos indivíduos.
Efetividade. Sempre existirão.
Independência. A autoridade flui na maioria das vezes na horizontal.
Justiça. É instável.
Profissionalismo. Não está sujeita a controle.Está sujeita aos sentimentos.

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS: Líder informal.


Cumprir com tempestividade e qualidade as competências do TCU. Desenvolve sistemas e canais de comunicação.
Fortalecer o relacionamento com a sociedade, órgãos públicos, Con- Sistema de interação casual e espontâneo
gresso Nacional e a mídia. Enfoque voltado para inter-relacionamento pessoal
Combater a corrupção, o desvio e a fraude na gestão dos recursos pú- Não são requeridos nem controlados pela administração
blicos federais.
São variáveis, dinâmicos e mudam a sua direção rapidamente
Contribuir para a melhoria da prestação dos serviços públicos.
Podem criar satisfação sexual
Aprimorar política interna da gestão de pessoas.
Nem sempre são na relação.
ESTRATÉGIAS ORGANIZACIONAIS:
Vantagens da estrutura informal
Adotar postura proativa que contribua para o aperfeiçoamento de nor-
mativos relativos à administração pública e ao exercício do controle exter- Proporciona maior rapidez no processo.
no.
Complementa e estrutura formal.
Fortalecer parcerias do TCU com demais órgãos públicos.
Reduz a carga de comunicação dos chefes.
Assegurar elevado nível de satisfação dos servidores do TCU.
Motiva e integra as pessoas na empresa.
Estrutura organizacional
Desvantagens
Estrutura organizacional é a forma pela qual as atividades
Desconhecimento das chefias.
desenvolvidas por uma organização são divididas, organizadas e
coordenadas. Não existe uma estrutura organizacional acabada e nem Dificuldade de controle.
perfeita, existe uma estrutura organizacional que se adapte
adequadamente às mudanças. Possibilidade de atritos entre pessoas

Para eles, a estrutura depende das circunstâncias de cada organização Estratégia organizacional
em determinado momento". Existem variáveis que contribuem para isso: a O termo estratégia é um conceito militar bastante antigo, definido pela
sua estratégia, o meio ambiente em que opera, a tecnologia de que aplicação passa pela mobilização de recursos para atingir objetivos,
dispõe e as características de seus participantes. Chandler (1962), ao definindo um plano para o futuro.
pesquisar quatro grandes empresas americanas (DuPont, GM, Standart Oil
e Sears) constatou que as estruturas dessas empresas eram Conceito
continuamente ajustadas às suas estratégias e pode demonstrar a intima O termo estratégia tem a sua origem na guerra, derivando
relação entre a estratégia e a estrutura organizacional. etimologicamente da palavra grega strategos que se entende como "a arte
Outra condição muito importante: é o ambiente em que a organização do general". Ao termo estratégia estão associados alguns outros conceitos
atua e que é caracterizado por três tipos: que nos auxiliam a definir e a compreender o seu âmbito de atuação. Por
ser "a arte do general" não tem que ser necessariamente generalista mas
O ambiente estável, com pequena variação, que quando ocorre é deverá ser suficientemente abrangente para se distinguir da "táctica", ou
previsível e controlável; seja, a estratégia tem um maior alcance, é mais duradoura e movimenta
O ambiente em transformação, em que as tendências de mudanças maiores recursos. Sobretudo, as ações estratégicas dirigem-se diretamente
são visíveis e constantes; aos objetivos políticos. Assim a estratégia não é mais que a forma de
emprego dos diferentes recursos que a organização dispõe, de modo a
O ambiente turbulento, em que as mudanças são velozes, oportunistas atingir os objetivos definidos pela política dessa organização, tendo sempre
e, não raro, surpreendentes. em conta o "opositor". A estratégia envolve decisões sobre as
metas/objetivos a curto, médio e longo prazo, a distribuição dos recursos
Segmentos
para atingir as metas e as tarefas críticas a desempenhar para atingir os
Estrutura Formal objetivos. Enquanto processo, a estratégia diz respeito ao modo como
programamos as atividades da organização para a consecução dos
É uma estrutura que é planejada, é "oficial", o fluxo de autoridade é objetivos definidos pelas políticas da organização. São inúmeras as
descendente, ela é mais estável, é sujeita ao controle da direção e pode

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possíveis divisões do termo "estratégia" bem como a possibilidade de Vantagem competitiva


agrupá-las. A divisão mais clássica divide a estratégia segundo três áreas
de atuação: a estratégia estrutural, a estratégia operacional e a estratégia Michael Porter começa por precisar as modalidades de análise de um
genética. A estratégia estrutural é a que permite conceber a estrutura da setor de atividade. Trata-se de compreender com precisão os contornos e
organização a partir dos conceitos definidos pela política dessa os determinantes do jogo concorrencial no seio de uma indústria (ou sector
organização tendo em conta os recursos disponíveis e o ambiente exterior; de atividade), de modo a identificar os fatores chave de sucesso e o binário
a estratégia operacional é a que estabelece os objetivos que as ações rentabilidade/risco. Por outro, a noção de grupos estratégicos alerta-nos
práticas (do domínio da táctica) vão concretizar; a estratégia genética para formas concorrenciais diferenciadas, no seio de uma indústria. Em
(apenas ao alcance das grandes organizações) que permite desenvolver segundo lugar propõe as estratégias genéricas (ou as grandes estratégias)
atividades que concretizem ideias (por exemplo no campo da investigação). que conduzem a uma posição dominante, o que nos remete para as três
Mas existem outras formas de ver a estratégia designadamente no campo formas principais de criação de valor: a dominação pelos custos, a
da estratégia organizacional: estratégias pretendidas, as que são explicita e diferenciação e a focalização. Finalmente, a cadeia de valor (outro dos
formalmente planeadas, as estratégias realizadas, as que emergem de um instrumentos propostos por Michael Porter) permite-nos compreender como
série de decisões tomadas e implementadas, estratégias não-realizadas, uma empresa constrói a sua estratégia e a sua vantagem competitiva (no
que foram planeadas mas não implementadas, e estratégias retroativas que seguimento da escolha de uma estratégia genérica), sem perder o controlo
dizem respeito a um conjunto de decisões que podem ser designadas a e a coerência da cadeia de valor.
posteriori como sendo estratégicas, embora não tenham sido formuladas Momento do movimento
como tal.
Atributos básicos da estratégia organizacional
O alinhamento interno da organização- entendido como a consistência
no que se refere a processos, ações, informações e decisões entre as suas
diferentes unidades funcionais; O posicionamento da organização no seu
ambiente, condição sine qua non para a sobrevivência em ambientes
competitivos, como o é a maioria dos ambientes de atuação das
organizações de hoje; A visão de longo prazo, que proporciona maiores
condições para a manutenção da coerência da organização ao longo do
tempo.
Evolução do pensamento sobre estratégia organizacional
Na evolução do pensamento sobre estratégia organizacional podemos Momento do movimento.
distinguir dois momentos: o momento do posicionamento e o momento do
movimento. No primeiro momento a estratégia organizacional pressupõe A ideia de hipercompetição parte do pressuposto que uma vantagem
uma adaptação ao meio envolvente para deste modo adquirir uma posição competitiva está condenada a deteriorar-se e que a possibilidade de defesa
dominante e proceder seguidamente à sua defesa. Este momento inicia-se de uma posição é completamente ilusória. A velocidade da evolução da
com a análise das oportunidades, ameaças, pontos fortes e fraquezas concorrência e dos mercados é de tal ordem que torna a envolvente muito
(análise SWOT). O segundo momento da estratégia organizacional instável, (turbulenta) de modo que a única "posição defensável" é o
assume-se como uma ruptura, colocando em evidência uma estratégia movimento, com o objetivo central de viver a perturbação, em permanência.
centrada na intenção e no movimento. Neste segundo momento, a A empresa deverá, para ser bem sucedida, conciliar, por um lado,
estratégia visa essencialmente à transformação permanente do jogo vantagens competitivas múltiplas e não duráveis, e por outro lado, o
concorrencial e da própria empresa. principal objetivo da estratégia não é mais a adaptação às condições da
concorrência, mas a sua transformação e renovação. Com efeito, a
Movimento do posicionamento intenção leva-nos a considerar que uma posição concorrencial não é nem
durável nem defensável e que a única solução consiste em mudar a
posição antes que a concorrência tome a iniciativa.
Estratégia baseada em recursos
Wernerfelt (1984) define recurso como “qualquer coisa que pode ser
pensado como um ponto forte ou uma fraqueza de uma empresa”. Segundo
ele, as organizações conseguem uma vantagem competitiva ao adquirirem
ou desenvolverem recursos superiores ou uma combinação de recursos
superior. Deste modo o objetivo de uma empresa consiste em obter ou
organizar recursos que sejam superiores aos dos seus concorrentes. De
acordo com esta perspectiva, conhecida como Visão baseada em recursos,
as competências distintivas da empresa baseiam-se nos seus recursos e
capacidades, que podem ser representados por ativos tangíveis, tais como
Momento do posicionamento. sistemas de distribuição, invenções patenteadas ou economias de escala
ou por ativos intangíveis, tais como reputação, imagem de marca ou o
A sua filosofia de base era a adequação estratégica, o que potencial dos recursos humanos.
pressupunha dois princípios fundamentais: para assegurar a sua
sobrevivência a empresa necessita de se adaptar à sua envolvente; para Transformação Permanente
ter sucesso a empresa deve construir uma vantagem competitiva e A era da transformação necessita de uma organização capaz de
seguidamente defendê-la. Esta corrente de pensamento estrutura-se à perseguir objetivos que mudam, e de se reposicionar rapidamente no
volta de dois conceitos chave: a análise SWOT e a vantagem competitiva. tempo. Mesmo a plataforma estratégica se torna instável, só sendo
Análise SWOT permanente a mudança. A empresa é comparada a um ser vivo, que muda
e evolui constantemente. As empresas disputam, essencialmente, zonas de
A análise SWOT (Strengths/Weaknesses/Opportunities/Threats) é um lucro. Para ocupar estas zonas de lucro, cada empresa baseia-se numa
modelo que visa ao diagnóstico das forças e fraquezas internas, bem como “configuração estratégica”. A configuração estratégica deverá centrar-se
as oportunidades e as ameaças externas, para formular uma estratégia. sobre o cliente e não somente sobre os recursos e competências da
empresa. A necessidade do cliente deverá determinar a cadeia de valor e
não o inverso. Esta postura obriga-nos a organizar a escuta permanente
dos clientes para obter uma vantagem competitiva. Antecipa-se a

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qualidade. A antecipação da qualidade consiste em inovar, para efetuada eficazmente por forma a que a probabilidade de atingir os
desenvolver um produto, um serviço que satisfaça as necessidades atuais objetivos pré-definidos seja a maior possível. É daqui que surge a
e futuras dos consumidores. principal justificação para a necessidade da gestão nas organizações.
Dimensões para a avaliação da estratégia organizacional 4. Objetivos: Representam as metas ou resultados organizacionais
pretendidos e a obter no futuro ou, por outras palavras, o propósito que
A estratégia organizacional pode ser analisada sob três diferentes justifica toda a atividade desenvolvida ou mesmo a própria existência
perspectivas ou, dimensões para avaliação: formalização da estratégia, da organização. Naturalmente, todas as organizações devem
enfoque estratégico e implementação da estratégia. determinar não apenas os seus objetivos, mas também definir as
Enfoque estratégico medidas e formas de atuação e de alocação de recursos que se
pensam mais adequadas para os atingir.
Visa a identificar a existência dos três atributos relacionados com a
estratégia na organização, independentemente desta estar ou não 5. Contexto: Representa toda a envolvente externa da organização que,
formalizada. de forma direta ou indireta, influencia a sua atuação e o seu
desempenho. Nesta envolvente externa inclui-se o contexto
Formalização da estratégia econômico, tecnológico, sócio-cultural, político-legal, e ainda um
Nesta dimensão a estratégia organizacional deve estar formalizada conjunto de elementos que atuam mais próximo e diretamente com a
através de documentos. A evidência da existência de estratégia formalizada organização, tais como os clientes, os fornecedores, os concorrentes,
na organização é: a missão da organização, visão de futuro, valores as organizações sindicais, a comunicação social, entre outros. Paulo
organizacionais, objetivos/metas estratégicos e políticas da organização (de Nunes
meio ambiente, da qualidade, entre outras). Tipos de organização
Implementação da estratégia Existem três tipos tradicionais básicos de estrutura organizacional: a
Pretende-se verificar a implementação da estratégia ao longo da organização linear, a organização funcional e a organização linha-staff.
estrutura da organização. ORGANIZAÇÃO LINEAR
Outras dimensões da estratégia: o fator ambiental É a estrutura organizacional mais simples e antiga, baseada na
Atualmente, em função da pressão dos setores da sociedade e da autoridade linear. A autoridade linear é uma decorrência do princípio da
legislação específica sobre o assunto, os aspectos relacionados ao meio unidade de comando: significa que cada superior tem autoridade única e
ambiente têm ganho presença no negócio da empresa. Não agredir, sujar absoluta sobre seus subordinados e que não a reparte com ninguém.
ou poluir está na agenda de muitas empresas que, para tanto, aumentam A organização linear ou estrutura linear tem suas origens na
investimentos no controlo da poluição, reciclagem dos resíduos gerados, organização dos antigos exércitos e na organização eclesiástica dos
recuperação de áreas degradadas e outras ações nessa direção. Arango- tempos medievais. Entre o superior e os subordinados existem linhas
Alzate cita alguns autores como Porter, que defende a possibilidade da diretas e únicas de autoridade(que significa o direito organizacional de
existência de uma indústria “verde” e obter competitividade ao mesmo exigir o cumprimento de ordens e execução de tarefas) e de
tempo. Argumenta que, ao responder às exigências ambientais com responsabilidade (que significa o dever ou incumbência de seguir ordens e
criatividade e pró-atividade, as companhias não só eliminam o desperdício executar tarefas). Devido a estas linhas de autoridade e responsabilidade
fazendo um uso mais eficiente dos recursos materiais, como também, ocorre a cadeia escalar.
muitas vezes, melhoram o processo de produção, diminuem custos e
produzem bens de melhor qualidade. ORGANIZAÇÃO FUNCIONAL

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DAS ORGANIZAÇÕES FORMAIS A organização funcional é a estrutura organizacional que aplica o
MODERNAS: TIPOS DE ESTRUTURA ORGANIZACIONAL, NATUREZA, princípio funcional ou princípio da especialização das funções.O staff ou
FINALIDADES E CRITÉRIOS DE DEPARTAMENTALIZAÇÃO. assessoria funcional decorre desse princípio, que separa, distingue e
especializa. Na antiguidade, o staff era constituído de chefes homéricos
Conceito de organização que aconselhavam os reis da Grécia e do conselho dos sábios que
assessoravam os reis anglo-saxões.
Recorrendo ao conceito clássico podemos definir qualquer organização
como um conjunto de duas ou mais pessoas que realizam tarefas, seja em Mais recentemente, nota-se que à medida que as empresas crescem e
grupo, seja individualmente mas de forma coordenada e controlada, o seu ambiente se torna mutável e competitivo, aumenta
atuando num determinado contexto ou ambiente, com vista a atingir um consideravelmente a necessidade de órgãos especializados capazes de
objetivo pré-determinado através da afetação eficaz de diversos meios e proporcionar conselhos e inovações rápidas e substanciais. Essa
recursos disponíveis, liderados ou não por alguém com as funções de flexibilidade indispensável à organização competitiva e inovadora é um dos
planear, organizar, liderar e controlar. principais fracassos da estrutura linear. Esta somente funciona em um
ambiente estável e rotineiro.
Desta definição de organização convém reter alguns conceitos
fundamentais para a sua adequada compreensão, nomeadamente: Taylor foi um dos defensores da organização funcional ao defrontar-se
com o excessivo e variado volume de atribuições concentradas nos mestres
1. Atuação coordenada: para que exista uma organização, não basta de produção de uma siderúrgica americana que adotava a organização
que um conjunto de pessoas atuem com vista a atingir um objetivo linear. Achava que a especialização do operário deveria ser acompanhada
comum; é necessário também que essas pessoas se organizem, ou pela especialização dos supervisores e da gerência por meio da estrutura
seja, que desenvolvam as suas atividades de forma coordenada e funcional.
controlada para atingir determinados resultados. Esta coordenação e
controlo é geralmente efetuada por um líder mas encontram-se muitas ORGANIZAÇÃO LINHA-STAFF
vezes organizações em que estas tarefas são efetuadas por todos os
Com o crescimento e complexidade das tarefas das empresas, a
membro em conjunto através, por exemplo, de um órgão colegial.
estrutura linear mostrou-se insuficiente para proporcionar eficiência e
2. Recursos: representam todos os meios colocados à disposição da eficácia.As unidades e posições de linha (que têm autoridade linear)
organização e necessários à realização das suas atividades. Neste passaram a se concentrar no alcance dos objetivos principais da empresa e
recursos incluem-se os recursos humanos, os recursos materiais e a delegar autoridade sobre serviços especializados e atribuições marginais
tecnológicos, os recursos financeiros, a imagem de mercado e a outras unidades e posições da empresa. Assim, as unidades e posições
credibilidade perante o exterior. de linha se livraram de uma série de atividades e tarefas para se dedicarem
exclusivamente aos objetivos básicos da empresa, como produzir, vender
3. Afetação eficaz: os recursos organizacionais descritos no ponto etc. As demais unidades e posições da empresa que receberam aqueles
anterior são, por definição, escassos, daí que a sua alocação deva ser encargos passaram a denominar-se assessoria (staff), cabendo-lhes a

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prestação de serviços especializados e de consultoria técnica, ...como um sistema aberto, a empresa encontra-se permanentemente
influenciando indiretamente o trabalho dos órgãos de linha por meio de interagindo com seu ambiente. Como sistema dinâmico, realiza uma
sugestões, recomendações, consultoria, prestação de serviços como atividade ou um conjunto de atividades, que a mantém em constante
planejamento, controle, levantamentos, relatórios etc. Assim, os órgãos de mutação e requerem seja constantemente orientadas ou reorientadas para
staff assessoram os órgãos de linha por meio de sua especialização uma finalidade principal.
técnica. Enquanto os especialistas de staff se aprofundam em um
determinado campo de atividades, os gerentes de linha tornam-se os A estabilidade ou recorrência de atividades podem ser verificadas em
detentores da hierarquia da organização. relação às entradas de energia (inputs), à transformação de energias
dentro do sistema e ao produto resultante (outputs), este modelo de
Segundo Etzioni: Coercitiva: A coerção ou a força física é o principal sistema de input-output é tirado de sistema aberto, exposta por Von
meio de controle sobre os participantes operacionais, que não detém o Bertalanffy (apud KATZ & KHAN , 1987).
poder...
A organização como sistema apresenta um padrão de atividades de
Segundo Etzioni: troca de energia, de caráter cíclico, o produto resultante do processo para o
ambiente supre as fontes de energia para a repetição das atividades do
Coercitiva: A coerção ou a força física é o principal meio de controle sobre ciclo.
os participantes operacionais, que não detém o poder;
Utilitária: A remuneração é o principal meio de meio de controle, o As organizações como sistema aberto para Katz & Khan (1987), tem
envolvimento calculista caracteriza a orientação da grande maioria dos características como: ciclos de eventos, entropia negativa, feedback,
participantes operacionais e mesmo dos membros das elites. homeostase, diferenciacão e equifinalidade.
Normalmente as empresas de negócios são utilitárias; A entropia negativa - os sistemas abertos precisam adquirir entropia
Normativa: São aquelas empresas que dependem muito mais do negativa para sobreviver, os sistemas mantêm suas características internas
comprometimento dos seus participantes operacionais do que das de ordem, quando inputs são maiores que outputs no processo de
recompensas. transformação.
Segundo Blau e Scott: O feedback, diz respeito aos inputs de informação e proporcionam
Para Blau e Scott, as organizações devem ser agrupadas de acordo alertas à estrutura sobre o ambiente e sobre seu próprio funcionamento do
com o beneficiário principal da organização. próprio sistema.

Quatro categoria de participantes podem beneficiar-se com a existência A homeostase ou estado firme é mais um equilíbrio dinâmico do que
da organização: Os próprios membros da organização, os proprietários ou estático, os sistemas abertos não se acham em repouso, os inputs de
dirigentes, clientes, sociedade em geral. energia para deter a entropia agem para manter um certo equilíbrio no
intercâmbio de energia, de modo que os sistemas sobrevivam.
Membros da organização
Os sistemas abertos em constantes movimentos, tendem a elaboração
Certas organizações são criadas para criar algum tipo de serviço para e diferenciação, devido a própria dinâmica de seus subsistemas como pela
seus próprios membros e não algum tipo de cliente externo. Exemplos: relação entre crescimento e sobrevivência.
Cooperativas, Sindicatos, Consórcios e Clubes. Os associados e
administração são seus próprios clientes. Os sistemas abertos são caracterizados pelo princípio da equifinalidade
ou seja um sistema pode alcançar mesmo estado final com origem em
Proprietários ou dirigentes diferentes condições iniciais e através de caminhos diversos de
desenvolvimento.
As organizações que tem interesses comerciais e finalidade lucrativa.
As empresas privadas são também criadas para beneficiar seus criadores. Segundo Bowditch & Buono (1997), a definição de um ambiente
Ao contrário da categoria anterior, não é prestar algum tipo de serviço , mas organizacional, há uma distinção analítica feita por teóricos da organização:
proporcionar um meio de vida ou acumulação de capital. ambiente geral versus específico.
Clientes da organização O ambiente geral da organização se refere aos fatores, condições,
tendências que afetam ou podem vir a afetar todas as organizações, sendo
Para Blau e Scott, há organizações que beneficiam tipos específicos de
importante a empresa acompanhar suas mudanças e tendências. Inclui as
clientes. Exemplos: Hospitais, universidades, escolas, organizações
condições tecnológicas, sociais e econômicas, interações políticas, fatores
religiosas.
geográficos e ecológicos, de mercado e culturais.
Público em geral
O ambiente específico enfoca os fatores e as condições externas que
Finalmente, há organizações que são criadas por iniciativa do estado tenham relevância imediata para a organização: clientes, fornecedores,
para oferecer algum tipo de beneficio para a sociedade. Exemplos: Forças sindicatos, concorrentes, sistemas bancários, governo, etc., o qual varia de
Armadas, Poder Judiciário, Policia, etc... (MAXIMIANO, 2000, p.99). empresa conforme o setor que está inserida, seus produtos e serviços
ofertados.
A Organização como um sistema aberto e dinâmico
Dentro do conceito de um ambiente organizacional específico, há
A continuidade, a sobrevivência, o crescimento e o desenvolvimento necessidade de se entender a relação entre organização e diversos grupos
de uma organização está na sua capacidade de interagir com o ambiente sociais, a chamada teoria dos Stackholders.
em que está inserida. A organização sofre influência externa, e influencia o
ambiente em que faz parte, conforme o seu poder de: negociação, de A teoria dos Stakeholders, sugere que as organizações estejam a
pesquisa e desenvolvimento econômico, etc. Muitas das influências serviço da sociedade e não como o modelo dos stockholders onde uma
externas não podem ser previstas ou controladas. organização é vista como uma porção de propriedade privada possuída por
aqueles que dela tem ações, onde gestores cumprem suas obrigações
Sob o enfoque da teoria dos sistemas, as organizações caracterizam- básicas quando trabalham pelos interesses financeiros dos acionistas,
se como um sistema aberto e dinâmico, onde o sistema é visto como um sendo que os demais grupos constituídos pelos consumidores,
conjunto de elementos interdependentes que, interagem entre si, com fornecedores, concorrentes, funcionários, governos, sindicatos,
determinados objetivos e efetuam determinadas funções. comunidade local ou seja qualquer grupo ou indivíduos que possam afetar
A organização é composta de vários sub-sistemas do sistema principal, ou ser afetado pelo desempenho da organização são relegados a um plano
cada um tem suas características próprias, porém de forma se relacionarem secundário.
na constituição de um todo, e com objetivos ou uma razão que integra e Segundo, Bowditch & Buono (1997), “os acionistas continuam a
justifica a reunião de suas partes. ocupar um lugar de destaque, mas seus interesses específicos devem ser
Segundo Pereira In: Catelli (1999), definidos no contexto mais amplo do interesse público”.

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A teoria dos Stakeholders propicia aos gestores uma maneira mais Os sistemas abertos trocam matéria e energia regularmente com o
dirigida de pensar sobre o ambiente da organização com exigências novas, meio ambiente. São eminentemente adaptativos, isto é, para sobreviver
baseadas em expectativas da sociedade em mudanças e sobre o papel da devem reajustar-se constantemente as condições do meio.
organização com relação a sociedade, a compreensão e satisfação dos
stakeholders são importantes para a continuidade do organização. A organização como um sistema aberto

A teoria geral de sistemas (também conhecida pela sigla, T.G.S.) As organizações são por definição sistemas abertos, pois não podem
surgiu com os trabalhos do biólogo austríaco Ludwig von Bertalanffy, ser adequadamente compreendidas de forma isolada, mas sim pelo inter-
publicados entre 1950 e 1968. relacionamento entre diversas variáveis internas e externas, que afetam
seu comportamento. Tal como os organismos vivos, as organizações têm
A T.G.S. não busca solucionar problemas ou tentar soluções práticas, seis funções primárias ou principais, que mantêm estreita relação entre si,
mas sim produzir teorias e formulações conceituais que possam criar mas que podem ser estudadas individualmente.
condições de aplicação na realidade empírica. Os pressupostos básicos da
T.G.S. são: Funções primárias das organizações:

Existe uma nítida tendência para a integração nas várias ciências naturais e a) Ingestão: as organizações adquirem ou compram materiais para
sociais; processá-los de alguma maneira. Para assistirem outras funções,
como os organismos vivos que ingerem alimentos para suprirem
Essa integração parece orientar-se rumo a uma teoria dos sistemas; outras funções e manter a energia.
Essa teoria de sistemas pode ser uma maneira mais abrangente de estudar
os campos não físicos do conhecimento científico, especialmente as b) Processamento: no animal, a comida é transformada em energia
ciências sociais; e suprimento das células. Na organização, a produção é
Essa teoria de sistemas, ao desenvolver princípios unificadores que equivalente a esse ciclo animal. Os materiais são processados
atravessam verticalmente os universos particulares das diversas havendo certa relação entre entradas e saídas no qual o excesso é
ciências envolvidas, aproxima-nos do objetivo da unidade da ciência; o equivalente a energia necessária para a sobrevivência da
organização (transformação em produtos).
Isso pode levar a uma integração muito necessária da educação científica.
c) Reação ao ambiente: o animal que reage frente a mudanças
A importância da TGS é significativa tendo em vista a necessidade de ambientais para sua sobrevivência deve adaptar-se as mudanças.
se avaliar a organização como um todo e não somente em departamentos Também nas organizações reage ao seu ambiente, mudando seus
ou setores. O mais importante ou tanto quanto é a identificação do maior materiais, consumidores, empregados e recursos financeiros. As
número de variáveis possíveis, externas e internas que, de alguma forma, alterações podem se efetuar nos produtos, no processo ou na
influenciam em todo o processo existente na Organização. Outro fator estrutura (mudanças face ao mercado).
também de significativa importância é o feed-back que deve ser realizado
ao planejamento de todo o processo. d) Suprimento das partes: os participantes da organização são
supridos, não só do significado de suas funções, mas também de
Teoria dos sistemas começou a ser aplicada a administração dados de compras, produção, vendas ou contabilidade, e são
principalmente em função da necessidade de uma síntese e uma maior recompensados principalmente sob a forma de salários e
integração das teorias anteriores (Científicas, Relações Humanas, benefícios.
Estruturalista e Comportamental) e da intensificação do uso da cibernética
e da tecnologia da informação nas empresas. e) Regeneração das partes: as partes do organismo perdem sua
eficiência, adoecem ou morrem e devem ser regenerados ou
Os sistemas vivos, sejam indivíduos ou organizações, são analisados recolocados no sentido de sobreviver no conjunto. Os membros
como “sistema abertos”, mantendo um continuo intercâmbio de das organizações também podem adoecer aposentar-se, desliga-
matéria/energia/informação com o ambiente. A Teoria de Sistema permite se da firma ou então morrer. As máquinas podem tornar-se
reconceituar os fenômenos em uma abordagem global, permitindo a inter- obsoletas. Ambos os homens e máquinas devem ser mantidos ou
relação e integração de assuntos que são, na maioria das vezes, de recolocados – manutenção e substituição.
natureza completamente diferentes.
f) Organização: administração e decisão sobre as funções;
Tipos de sistemas
Principais características das organizações
Há uma grande variedade de sistemas e uma ampla gama de
tipologias para classificá-los, de acordo com certas características básicas. a) Comportamento probabilístico: as organizações são sempre
afetadas pelas variáveis externas. O ambiente é potencialmente
Quanto a sua constituição: sem fronteiras e inclui variáveis desconhecidas e incontroladas.
Físicos ou concretos: quando compostos de equipamento, de Por outro lado as conseqüências dos sistemas sociais são
maquinaria e de objetos e coisas reais (equipamento, objetos, hardware); probabilísticas e não-determinadas. O comportamento humano
nunca é totalmente previsível. As pessoas são complexas,
Abstratos ou conceituais: quando compostos por conceitos, planos, respondendo a muitas variáveis. Por esta razão a administração
hipóteses e idéias que muitas vezes só existem no pensamento das não pode esperar que os consumidores, fornecedores, tenham um
pessoas (conceitos, planos, idéias, software). comportamento previsível e de acordo com suas expectativas. –
Na realidade, há uma complementaridade entre sistemas físicos e sistema social num ambiente sem fronteiras, complexo e nem
abstratos: os sistemas físicos precisam de um sistema abstrato para sempre previsível;
funcionar, e os sistemas abstratos somente se realizam quando aplicados a b) Parte de uma sociedade maior: as organizações são vistas como
algum sistema físico. sistemas dentro de sistemas. Os sistemas são complexos de
Quanto a sua natureza: elementos colocados em interação. Essas interações entre os
elementos produzem um todo que não pode ser compreendido
Fechados: não apresentam intercâmbio com o meio ambiente que os pela simples investigação das várias partes tomadas isoladamente.
circunda, sendo assim não recebem nenhuma influencia do ambiente e por – ajuste constante entre grupos internos e externos (econômico e
outro lado não influenciam. Não recebem nenhum recurso externo e nada cultural);
produzem que seja enviado para fora.
c) Interdependência entre as partes: uma organização não é um
Ex: A matemática é um sistema fechado, pois não sofrerá nenhuma sistema mecânico, no qual uma das partes pode ser mudada sem
influência do meio ambiente, sempre 1+1 será 2. um efeito concomitante sobre as outras. Em face da diferenciação
das partes provocadas pela divisão do trabalho, as partes
Abertos: são os sistemas que apresentam relações de intercâmbio
precisam ser coordenadas por meio de integração e de trabalho.
com o ambiente, por meio de entradas e saídas.
As interações internas e externas do sistema refletem diferentes

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escalões de controle e da autonomia. Uma variedade de a) Amplitude do sistema - o tamanho, ou seja, a delimitação da
subsistema deve cumprir a função do sistema e as suas atividades fronteira de um sistema
devem ser coordenadas. – divisão de trabalho, coordenação,
integração e controle; b) Natureza - sistemas abertos versus sistemas fechados

d) Homeostasia versus adaptabilidade: a homeostasia(auto b.1) fechados - característica básica de não apresentarem
regulação) garante a rotina e a permanência do sistema, enquanto intercâmbio com o meio ambiente. Não influenciam e nem
a adaptabilidade leva a ruptura, à mudança e à inovação. Rotina e são influenciados por ele. A rigor não existem sistemas
ruptura. Estabilidade e mudança. Ambos os processos precisam totalmente fechados mas eventualmente essa denominação
ser levados a cabo pela organização para garantir a sua é atribuída a sistemas cujo comportamento é totalmente
viabilidade. – tendência a estabilidade e equilíbrio X tendência ao determinístico e programado ou, por outro lado, aos sistemas
atendimento de novos padrões; que são totalmente estruturados, onde os elementos e
relações combinam-se de uma maneira peculiar e rígida,
e) Fronteiras ou limites: é a linha imaginária que serve para marcar produzindo uma saída invariável. Chamados de sistemas
o que está dentro e o que está fora do sistema. Nem sempre a mecânicos.
fronteira de um sistema existe fisicamente. –fronteiras permeáveis-
sobreposições e intercâmbios com os sistemas do ambiente; b.2) abertos - apresentam intercâmbios com o ambiente, são
influenciados e influenciam o ambiente através das entradas
f) Morfogênese – capacidade de se modificar, se corrigir e de obter e saídas. São adaptativos - para sobreviverem devem se
novos e melhores resultados reajustar constantemente às condições do meio.
Adaptabilidade é um contínuo processo de aprendizado e
Direito e Teoria dos Sistemas auto-organização
Para aplicação da Teoria Geral dos Sistemas no âmbito do Direito, Tarefa primária da Administração: administrar as condições limitativas
pode-se apontar Claus-Wilhelm Canaris como uma doutrina que pode que o ambiente impõe à empresa.
ofertar, sinteticamente, as diversas possibilidades que o tema apresenta no
Direito contemporâneo. Para tanto vide seu Pensamento Sistemático e Administrador - deve estar sempre atento tanto ao âmbito de sua área,
Conceito de Sistema na Ciência do Direito, em tradução portuguesa como à inserção desta área num conjunto mais amplo.
(Calouste Gulbenkian) efetivada pelo eminente Prof. Menezes Cordeiro.
Estrutura Básica de um Sistemas (Sistemas Abertos)
São diversas Escolas que se valem das noções de sistema, como no
caso de Canaris e a Escola do Pensamento Sistemático, como também de a) objetivo - finalidade para a qual o sistema foi criado
Niklas Luhmann e sua visão autopoiética em um Pensamento Sistêmico. b) entradas (input) - mão de obra, material, leis, etc…
Mesmo escolas de base oitocentista, como a Escola da Exegese e a
Pandectista, também dialogam com as esferas de sistemas e suas teorias. c) processamento (throughput) - parte do sistema que
processa/transforma as entradas, produzindo resultados ou
No direito civil-constitucional, matrizes contemporâneas começam a produtos
trabalhar com a teoria do caos, dialógica e teoria da complexidade, a partir
da teoria dos sistemas e da cibernética. d) saídas (output) - resultado do processo de transformação das
entradas (não confundir com objetivo, eg. lucro)
Escola Sistêmica
e) realimentação (feedback) - comparação entre o que havia sido
1950 - Bertalanffy busca, através da proposta da Teoria Geral dos planejado e o que efetivamente foi executado. Para a realização
Sistemas, uma conceituação geral que unisse e fundamentasse os diversos deste tipo de controle é necessária a existência de um padrão,
campos da ciência com o qual serão comparados os resultados (ou saídas). Padrão -
Abordagem sistêmica - não introduz novos elementos formadores de resultado de uma ação prévia de planejamento, que estabelece as
uma ou diversas ciências, mas sim uma nova forma de encará-las. condições esperadas das saídas.

Sistema pode ser definido como um conjunto de elementos f) ambiente - onde o sistema está inserido; é de onde provêm as
interdependentes que interagem, como objetivos comuns, formando um entradas; é onde o sistema lança suas saídas
todo e onde cada um dos elementos componentes comporta-se, por sua g) subsistemas - todo sistema é formado por partes menores
vez, como um sistema, cujo resultado é maior do que o resultado que as denominadas subsistemas. Quantidade de subsistemas:
unidades poderiam ter, se funcionassem independentemente. diretamente relacionada à complexidade inerente ao sistema total.
Qualquer conjunto de partes unidas entre si poder ser considerado um
sistema, desde que a relação entre as partes e o comportamento do todo
seja o foco de atenção.
Tendência natural dos sistemas - desgaste. Tendência denominada
entropia. À medida que a entropia aumenta, os sistemas se decompõem e
existe a tendência para que este estado ocorra em função do tempo.
Por outro lado, à medida que aumenta a informação, diminui a entropia,
pois a informação é a base da configuração e ordem. Se por falta de
comunicação ou ignorância, os padrões de autoridade, as funções, a Figura 1. Componentes de um sistema [Oliveira 1992]
hierarquia de uma organização formal passam a ser gradativamente
abandonadas, a entropia aumenta e a organização vai se reduzindo a
formas gradativamente mais simples e rudimentares de indivíduos e de
Teoria Geral dos Sistemas Aplicada à Organização
grupos. Informação como meio ou instrumento de ordenação do sistema.
organização - encarada como um sistema aberto
Por outro lado, existe um equilíbrio dinâmico entre as partes do
sistema, denominado homeostase (estado de equilíbrio do organismo vivo a) nenhuma estrutura social é auto-suficiente ou autocontida
em relação às suas várias funções e à composição química de seus fluídos
e tecidos). Os sistemas têm uma tendência a se adaptarem a fim de b) equifinalidade - sistemas abertos são caracterizados pela
alcançarem um equilíbrio interno face às mudanças externas do meio equifinalidade: um sistema pode alcançar, por uma variedade de
ambiente. caminhos, o mesmo estado final, partindo de diferentes condições
iniciais. Existe mais de um modo de o sistema produzir um

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determinado resultado, ou seja, existe mais de um método para a lugar, comporta as relações comunicacionais não formalizadas, isto é,
consecução de um objetivo. privadas, espontâneas, sem referência ao status e papel social. Em terceiro
lugar, refere-se à ação dos grupos primários não oficiais, também
Idéias Centrais: chamados grupos "panelinha", caracterizados por relações personalizadas
a) organização é um sistema aberto em contacto com o meio e conhecimentos diretos e frequentes. A justaposição destes fatores regula
ambiente, procurando atingir um objetivo e formada por a vida organizacional, ora facilitando, ora bloqueando a própria tomada de
subsistemas. Os subsistemas estão diretamente relacionados às decisão. Pressupõe-se que toda a organização formal, expressa num
funções organizacionais e podem ser categorizados em: principais, organograma denotativo das relações de autoridade, comporta uma
complementares e de apoio, considerando, para tanto, o grau de organização informal, não prevista e não controlável, considerada, afinal, a
contribuição para os objetivos da empresa. "verdadeira organização", onde confluem múltiplos sistemas de interação.
O conceito foi tratado em especial pela Escola das Relações Humanas, nos
principais: produção, marketing, vendas anos 30 do século XX, que, contrariamente à gestão científica, atribuiu à
complementares: recursos humanos, finanças, contabilidade dimensão informal um papel preponderante na realização dos objetivos
apoio: auditoria, p.d. organizacionais. Todavia, só a partir dos anos 50 a dimensão informal das
organizações ganhou relevo explicativo de vários fenômenos da vida
b) o ser humano é visto como elemento funcional pela T.G.S., em organizacional que convergem para um "sistema concreto de ação", devido,
contrapartida ao especialmente, ao desenvolvimento dos estudos relativos aos sistemas
homem econômico - Escola Científica sociotécnicos, à disfunção do modelo burocrático, à gênese de círculos
viciosos e à cultura organizacional. A importância dada à organização
homem social - Escola de Relações Humanas
informal vem a par de estudos sobre as relações de poder e de conflito no
homem administrativo - Escola Comportamental interior das organizações e sobre a função/disfunção do rumor. Neste
homem organizacional - Escola Estruturalista plano, considera-se que a organização informal é o terreno de
enfatiza mais o 'papel' que o ser humano desempenha, do que o desenvolvimento das estratégias de poder que se sobrepõem, modelam e
próprio ser humano. "Papel"- conjunto de atividades (cargo). podem vir a deturpar a própria estrutura hierárquica de autoridade, na
[Oliveira 1992] Oliveira, D.P.R. Sistemas, Organização & medida em que o ator, enquanto pessoa, é portador de uma margem de
Métodos, Atlas, 1992 liberdade pronta a reagir contra o sistema, idéia tratada também por
autores que se debruçaram sobre as organizações totalitárias, como
Organização formal Goffmam e Foucault. http://www.infopedia.pt/
O conceito de organização tornou-se uma idéia-chave dos naturalistas ORGANIZAÇÃO FORMAL E INFORMAL
e dos biólogos dos finais do século XVIII e durante o século XIX. A
existência de um ser depende do seu grau de organização e da harmoniosa O aspecto formal da organização abrange problemas de estruturas,
interdependência entre os seus diferentes órgãos e funções. O conceito de normas, métodos e processos de trabalho, como concebidos pelos
organização, que funcionaria como um sistema orgânico, está, portanto, criadores da organização. Por outro lado, quase sempre o quadro real do
ligado à idéia de hierarquia funcional (François Jacob). comportamento e de reações apresentada pelos membros de uma
organização se afasta, ligeira ou amplamente do plano formal de duas
A engenharia mecânica desenvolveu, igualmente, a idéia de maneiras:
organização que funcionaria como um sistema mecânico onde as diferentes
peças seriam elementos interdependentes associados a um movimento - O plano formal pode estar incompleto - pode não compreender
interligado. integralmente o padrão de comportamento efetivamente seguido, e
algumas partes do padrão de comportamento podem estar em contradição
A metáfora do organismo como a da máquina está na gênese das com o plano.
primeiras análises sociais, tanto da sociedade como das organizações de
trabalho. A fábrica tayloriana e fordista foi pensada à maneira do relógio: Assim, emerge o outro angulo, a organização informal, que envolve o
interligação ordenada e ritmada de tarefas, de operações e de funções. padrão de comportamento adotado - a maneira pela qual os membros da
organização realmente se comportam, à medida que esses padrões não
As organizações, enquanto construções sociais e enquadradoras da coincidem com o plano formal.
ação coletiva, são, pois, sistemas técnicos e humanos em permanente
interação com o meio envolvente. Segundo Chester Bernard, a organização formal é um sistema de
atitudes ou de forças de duas ou mais pessoas, coincidentemente
Nas sociedades tradicionais, as organizações eram relativamente coordenadas, enquanto a organização informal é um agregado de contatos
simples e funcionalmente não muito diferenciadas. A instauração da e integrações pessoais e os agrupamentos de pessoas associadas.
sociedade industrial levou a um processo de desenvolvimento
organizacional, tanto no sector econômico, como no político, no A distinção entre a organização formal e a informal é que enquanto a
administrativo e no cultural, processo orientado pelo princípio de primeira é uma organização planejada e a segunda constitui o resultado da
diferenciação e de complexificação. O crescimento das organizações gera interação espontânea dos membros da organização, o impacto das
um elevado grau de hierarquização, o aumento dos circuitos de personalidades dos atores sobre os papeis que lhe foram destinados.
comunicação, como o estabelecimento de regras e de mecanismos de Portanto, não existe organização formal sem a sua informal contrapartida,
controlo. As grandes organizações modernas caracterizam-se, assim, pelo pois o plano administrativo formal não pode nunca refletir adequada ou
seu formalismo e pela sua superioridade técnica e instrumental (Max completamente a organização completa a qual se refere, pela razão obvia
Weber). Por outro lado, o excesso de formalismo e de apego às normas e que de nenhum plano abstrato pode descrever exaustivamente uma
às rotinas pode gerar o hiperconformismo (R. K. Merton) e a ineficácia totalidade empírica. Embora os objetivos de uma organização formal sejam
organizacional. A mudança organizacional e a relação constante da mais explícitos, algumas vezes pode ocorrer que a estrutura informal tenha
organização com a sociedade são processos característicos das uma influencia tão penetrante que leve a uma definição da estrutura formal.
organizações pós-modernas marcadas pela idéia da "desdiferenciação" Não se deve esquecer que as estruturas pode tornar-se um competidor em
funcional (Clegg) e do retorno à simplificação e à flexibilização hierárquica. vez de um complemento da estrutura formal.
As mudanças na organização não se podem isolar das mudanças A tarefa de administrar uma empresa -- planejar seus objetivos,
sociais e culturais. mobilizar os meios necessários para atingi-los e controlar os resultados
obtidos -- tem sido considerada tradicionalmente mais uma arte ou uma
Organização informal qualificação adquirida pela experiência do que um conjunto de técnicas
Anterior à organização formal, refere-se ao conjunto organizado de três baseadas no conhecimento científico. No mundo contemporâneo, contudo,
tipos de fatores presentes no funcionamento organizacional. Em primeiro os administradores de empresas, se desejam permanecer atualizados,
lugar, implica as relações socioafetivas concretas, que englobam as aproveitar todas as oportunidades e enfrentar a concorrência, devem
relações de simpatia-antipatia e de confiança-desconfiança. Em segundo aplicar técnicas extremamente complexas, como a mercadologia, a análise

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financeira, a programação linear e outras que exigem sólida formação Planejamento. Planejar é antecipar a forma em que se darão no futuro
profissional e aprendizado permanente. determinados acontecimentos. Por meio do planejamento se estabelece a
ordem futura dos fatos que constituem o desempenho da empresa. Dessa
Natureza e quadro jurídico da empresa maneira se assegura o funcionamento correto da entidade frente a
Define-se uma empresa como um conjunto de pessoas e meios interferências não previstas em seu processo produtivo. Pode-se considerar
materiais cuja atividade é orientada para a produção de bens econômicos, o planejamento como um conjunto de decisões antecipadas tendentes a
isto é, bens ou serviços que satisfazem às necessidades humanas. guiar a empresa até seus objetivos.
Essa definição se aplica tanto às empresas capitalistas, próprias do A forma de planejamento varia de acordo com o tipo de empresa.
sistema de livre mercado, que buscam a obtenção de lucro e decidem sua Existem setores produtivos em que as oscilações imprevistas do mercado,
própria política econômica, quanto àquelas que atuam em um sistema a escolha de opções que implicam grandes riscos e outras circunstâncias --
econômico coletivizado, e que têm como objetivo o cumprimento de metas intrínsecas ou extrínsecas à empresa -- impõem um sistema de
impostas através de um plano traçado pelas autoridades econômicas do planejamento flexível, capaz de adaptar-se a qualquer momento a um
estado. Mesmo nos países de economia de mercado existem empresas de ambiente em mutação. Por outro lado, há setores em que o planejamento
propriedade pública, como é em geral o caso das redes de transporte deve ser muito rígido, com um grau bastante preciso de explicitação
urbano, das companhias estatais de petróleo etc., para as quais a obtenção numérica dos resultados em cada uma das seções da empresa. É este
de lucro pode ou não constituir o objetivo primordial. O que dá a uma habitualmente o caso das empresas estatais nos países de economia
instituição o caráter de empresa, seja qual for o sistema econômico e social dirigida.
em que esteja inserida, é sua atividade e não seu objetivo. Uma empresa é O planejamento global da empresa deve ater-se, a curto prazo, às
a combinação de bens materiais e de trabalho humano com a finalidade de limitações que lhe impõe o setor mais fraco de todos os que constituem a
produzir bens ou serviços. entidade, adaptando o conjunto ao gargalo formado pelo referido setor.
O conceito de empresa, surgido na área econômica, é de difícil Assim, por exemplo, se a empresa tem diante de si um mercado de
apreensão do ponto de vista jurídico. Constituída por um conjunto de bens, grandes possibilidades, mas sua capacidade de produção é insuficiente, o
regulado pelas normas do direito patrimonial, uma empresa é também uma planejamento a curto prazo deverá tomar como referência essa capacidade
reunião de pessoas. Trata-se, assim, de uma entidade de conteúdo limitada de produção, já que as potencialidades comerciais não poderão
econômico, ao mesmo tempo, social. Em consequência disso, aplicam-se ser utilizadas em sua totalidade pela falta de produtos para vender. A longo
ao campo empresarial diversos ramos da ciência jurídica, tais como o prazo, ao contrário, o objetivo do planejamento deverá ser a redução da
direito comercial, trabalhista etc. Por outro lado, a diversidade de formas distância entre o setor fraco e os demais elementos da empresa. No caso
que uma empresa pode assumir determina também as normas legais a ela citado anteriormente, seria necessário planejar a compra de novas
aplicáveis. máquinas, a contratação de pessoal e a disposição adequada de todos os
elementos essenciais, com o objetivo de evitar que a capacidade produtiva
Direção e administração de empresas da empresa constitua um obstáculo para sua expansão comercial.
Quando a empresa é constituída de uma só pessoa, cabe a esta a Organização
determinação de objetivos e a escolha dos meios que serão empregados
para sua consecução. Entretanto, de modo geral, as empresas se A finalidade da organização é conseguir a maior eficácia possível no
compõem de um grupo de indivíduos entre os quais alguns são conjunto de operações que compõem a atividade da empresa. Para isso, a
responsáveis pela tomada de decisões. A questão se mostra mais direção deve definir as funções, obrigações e responsabilidades dos
complexa quando as contribuições das diversas pessoas que compõem a diversos cargos e níveis hierárquicos, tratando de evitar lacunas e
empresa não são iguais, e também porque umas contribuem, por exemplo, superposições. Além disso, é preciso elaborar a rede geral de informações
com capital e outras com trabalho. No mundo moderno a empresa é, na da empresa, através da qual as ordens e diretrizes circulem da maneira
maior parte dos casos, uma associação de elementos muito heterogêneos, mais fluente possível, desde os escalões superiores até os mais inferiores,
cujos interesses nem sempre coincidem, e podem mesmo mostrar-se enquanto os resultados e das informações referentes ao controle fluem em
diametralmente opostos. Esses interesses estão normalmente submetidos sentido contrário.
a uma regulamentação jurídica muito complexa. Em consequência disso, Graças à organização, as operações de caráter repetitivo se
surge a figura do diretor ou administrador de empresas, que pode ou não mecanizam, de forma a tornar dispensável um processo de reflexão
ser a pessoa que detém a maior parte do capital. particularizado. Sua execução se faz automaticamente, com o consequente
Pode acontecer que a empresa, em seu processo de crescimento, ganho de tempo e rendimento.
alcance dimensões tais que os dirigentes da entidade perdem o controle A organização, quando bem imaginada e executada, deve permitir que
sobre a totalidade de seus processos. Torna-se então manifesta a a direção da empresa se ocupe exclusivamente das questões importantes.
necessidade de adotar uma adequada política de descentralização, que Os problemas menos relevantes se solucionam em níveis inferiores da
aplique também à alta direção o princípio da divisão do trabalho. Todavia, estrutura, sem que a alta direção tenha que lhes dedicar seus esforços. O
ocorre com frequência, sobretudo em empresas de tamanho médio ou em fato de que os diretores se vejam forçados a tomar decisões em assuntos
companhias familiares, cujo crescimento se dá com rapidez em de pouca importância denuncia falha na organização da empresa.
determinadas circunstâncias, que a diretoria -- por inércia, desconfiança ou
simples incapacidade de delegar um número cada vez maior de funções O planejamento e a organização são dois fatores complementares:
diretivas -- pretenda continuar controlando todo o processo empresarial. sem planejamento, uma empresa, apesar de perfeitamente organizada, não
poderá funcionar adequadamente. Do mesmo modo, uma idéia, por melhor
A incapacidade material de abranger todas essas funções dá origem a que seja, permanece parada na fase de planejamento se não houver uma
um verdadeiro gargalo, que pode prejudicar seriamente a tomada de organização adequada para levá-la a cabo.
decisões e outros aspectos da atividade empresarial.
Princípios de organização empresarial
Funções de direção
Para a elaboração da estrutura organizacional correta de uma empresa
Os órgãos de direção da empresa têm a função específica, que só a é necessário considerar certos princípios, alguns de caráter geral e outros
eles compete, de determinar as políticas empresariais a curto e a longo mais específicos.
prazo. Outra função da direção da empresa è a coordenação dos diferentes
setores. Uma empresa pode ser comparada a uma máquina grande e (1) Princípio da unidade de objetivos. A estrutura organizacional da
complexa, cujas peças devem se adaptar entre si de modo a atingir uma empresa deve facilitar a contribuição de cada indivíduo,
otimização de seu funcionamento geral. departamento ou órgão para atingir os objetivos da entidade.
Para pôr em prática sua missão, a direção da empresa dispõe de (2) Princípio da eficiência. A estrutura é eficiente se facilitar a
diferentes procedimentos que podem ser classificados como instrumentos consecução dos objetivos com um mínimo de custos.
de planejamento, de organização e de controle.

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(3) Amplitude da autoridade. A expressão "amplitude de autoridade" é Existem muitos outros critérios de departamentalização: por áreas
empregada com referência ao número de subordinados sobre os geográficas, por processos produtivos etc. É possível também adotar uma
quais um chefe exerce controle direto e efetivo. Quanto maior essa departamentalização mista, que obedeça de forma simultânea a diversos
amplitude, isto é, quanto maior o número de subordinados diretos, critérios.
mais difícil e, para o chefe, manter um controle eficaz sobre suas
atividades. Por outro lado, se numa organização se restringe demais Coordenação de atividades
essa amplitude, cria-se um número excessivo de escalões A departamentalização divide as atividades da empresa em grupos
hierárquicos e a informação que deve circular entre eles terá que (departamentos). É preciso que haja coordenação e integração dessas
percorrer vários passos sucessivos até chegar ao indivíduo que dela atividades, de modo que todas elas se articulem adequadamente, visando
necessita. Isso provoca maior lentidão no processo decisório e se atingir os objetivos da entidade. Para essa finalidade podem-se utilizar
traduz em falta de eficácia. diversos procedimentos: o primeiro consiste na aplicação do princípio
É preciso encontrar um ponto de equilíbrio, em que a amplitude de hierárquico, segundo o qual a integração se realiza mediante uma
autoridade seja suficientemente pequena para permitir o controle dos autoridade central, sistema que se mostra muito eficaz em organizações de
subordinados e aberta o bastante para não obstar o fluxo de pequeno tamanho. Em organizações de certa complexidade, o sistema
informações nos vários escalões da empresa. hierárquico se mostra insuficiente e deve ser complementado com sistemas
administrativos, que são procedimentos formais que levam à realização
(4) Divisão e especialização do trabalho. Aplica-se aos casos de tarefas automática do trabalho rotineiro de coordenação.
repetitivas e rotineiras, que são as mais frequentes no cotidiano de
uma empresa. A divisão de trabalho entre vários indivíduos ou Outro meio de coordenação é a criação de comissões, que são grupos
grupos, dedicados a atividades específicas, permite centralizar a de pessoas, normalmente procedentes de diferentes seções ou
atenção em um número menor de operações ou problemas, trazendo departamentos, encarregadas de realizar em conjunto uma determinada
maior rendimento com o mesmo esforço. tarefa. Por fim, a atuação, à margem da estrutura organizacional formal, de
certas pessoas que agem como pontos de ligação facilita bastante a
Ainda que se reconheça a conveniência da divisão do trabalho e a coordenação entre setores distintos de uma organização.
consequente especialização dos membros da empresa, deve-se
considerar que, levada essa prática além de certo limite, os Modelos comuns da estrutura organizacional
resultados podem ser contraproducentes. De um lado surge o perigo A estrutura organizacional geralmente obedece a um dos três modelos
de que a estrutura organizacional fique sobrecarregada, por tornar-se básicos seguintes: linear, funcional ou matricial. A organização linear estará
excessivamente complexa. De outro ângulo, é possível que o rigidamente fundamentada nos princípios da hierarquia e unidade de
trabalhador venha a perder a sensação de realizar um trabalho útil, o comando. Nela, cada subordinado obedece a seu chefe imediato e não há
que reduz sua motivação e faz diminuir a produtividade. comunicação direta entre os diferentes grupos ou departamentos. A
(5) Unidade de comando. Um subordinado tem, em geral, um chefe do coordenação se efetua exclusivamente por meio da escala hierárquica.
qual depende diretamente em seu trabalho. Na prática, contudo, é A organização funcional é aquela que se propõe a estabelecer a
frequente o cruzamento dos fluxos de autoridade. Assim, por departamentalização por funções em todos os níveis da empresa. Nos
exemplo, o trabalhador de uma oficina depende de seu capataz, mas casos em que se combinam numa mesma estrutura a organização
em questões referentes à disciplina pode estar subordinado ao chefe funcional e uma organização orientada para a realização de projetos
do pessoal. Em princípio, a unidade de comando significa que a concretos, surge a chamada organização matricial. A característica
organização deve estar disposta de modo tal que, em caso de conflito determinante da organização matricial é a interação dos fluxos de
entre ordens emanadas de autoridades diferentes, fique clara a autoridade: um deles, vertical, corresponde à organização funcional, o
precedência de uma delas sobre as outras. outro, horizontal, emana da autoridade técnica ou de projeto.
(6) Autoridade e hierarquia. A autoridade consiste, nas palavras de Henri Órgãos de assessoria. A designação órgão de assessoria, ou
Fayol, no "direito de mandar e no poder de fazer-se obedecer". A par simplesmente assessoria, engloba pessoas ou departamentos desprovidos
da autoridade se situa a responsabilidade; quem exerce a autoridade de autoridade e que, portanto, não se encaixam no esquema linear senão
deve assumir a responsabilidade consequente. como adjuntos a órgãos de comando, com os quais colaboram na tomada
A hierarquia é uma estrutura dentro da qual cada indivíduo está de decisões.
subordinado a outro e, por sua vez, tem outros indivíduos a ele
subordinados. A função da hierarquia baseia-se na descentralização Controle. O controle tem a finalidade de avaliar em que medida são
das diretrizes de trabalho, mediante a delegação de autoridade. Isso atingidos os objetivos da empresa, localizar possíveis desvios e pôr em
permite a transmissão descentralizada de ordens, em sentido execução mecanismos que permitam sua correção. Quando se realiza
descendente, e a centralização das informações sobre os resultados, depois de efetuada a tarefa, o controle se denomina realimentação.
em sentido ascendente. Também é possível estabelecer um controle de pré-alimentação, que se
exerce sobre as variáveis que intervêm, no processo antes que este ocorra.
Departamentalização da empresa
Existem muitos tipos diferentes de controle nas empresas, ou, em
O princípio da hierarquia e da autoridade produz uma diferenciação sentido mais geral, nas organizações. O controle de qualidade determina
vertical de atividades na empresa. O princípio da divisão e da se um produto preenche os requisitos prefixados. O controle integrado de
especialização do trabalho estabelece, por sua vez, uma diferenciação gestão consiste no emprego de um conjunto de subsistemas de controle,
horizontal. A conjunção de ambas as diferenciações dá o perfil da estrutura que fiscalizam todos os aspectos da atividade empresarial e produzem
organizacional. periodicamente quadros de comando, quadros de pontos fracos e fortes,
A departamentalização se refere à reunião das diversas atividades da quadros comparativos com as demais empresas do setor etc., que refletem
empresa em seções, departamentos, setores etc. Esse agrupamento pode o estado da empresa em dado momento. O chamado PPBS (Planning-
obedecer a diferentes critérios, dos quais o mais comum é o do Programming-Budgeting System, ou Sistema de Planejamento,
agrupamento por funções. A departamentalização funcional se ajusta bem Programação e Orçamento) é um sistema integrado de controle de
ao princípio da especialização e favorece o controle exercido pela alta programas e orçamentos, postos em prática pela primeira vez em 1961 no
direção da empresa. Departamento de Defesa dos Estados Unidos. Mais tarde esse sistema se
generalizou entre os órgãos do governo federal daquele país e também
A departamentalização por produto é própria de empresas que entre numerosas entidades públicas e empresas privadas.
fabricam ou comercializam um grande número de artigos diferentes.
Favorece a diversificação da produção e o estabelecimento da Evolução da administração de empresas
administração por objetivos. Sua principal desvantagem em relação à Muitas atividades humanas que são hoje objeto de tratamento científico
departamentalização funcional, reside numa maior dificuldade para exercer passaram por uma fase inicial em que eram tidas como arte ou como
um controle eficaz sobre o conjunto da empresa. conjunto de conhecimento empíricos, só adquiridos pela experiência

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individual. A atividade empresarial não escapou a essa regra. Até o início dos salários ou melhoria das condições de trabalho, como por exemplo, a
do século XX essa atividade era vista como uma habilidade especial ou diminuição da jornada.
decorrente da intuição de certas pessoas.
Os fundamentos psicológicos do taylorismo começaram a cair por terra
Mais tarde, com o descobrimento das leis que regem o funcionamento a partir das experiências levadas a cabo por uma equipe dirigida pelo
das empresas, multiplicaram-se em todo o mundo as instituições de ensino australiano Elton Mayo nas oficinas da companhia Western Electric, no
da administração. A análise operacional, a psicologia industrial, a estado de Illinois, Estados Unidos, entre 1927 e 1932.
mercadologia, a informática e a organização administrativa, entre outras, se
tornaram disciplinas científicas cujo domínio é obrigatório para quem dirige Com a finalidade de melhorar a produtividade dos operários, e dentro
as empresas. da lógica plenamente racional da escola da organização científica do
trabalho, foram estudadas as condições ideais de iluminação das oficinas.
A chamada reciclagem, ou seja, a atualização permanente de Experimentaram-se vários tipos de iluminação, desde uma extremamente
conhecimentos específicos, é hoje prática indispensável para os fraca até outra bastante intensa, conseguindo-se melhora de produtividade
profissionais da administração que desejam adaptar-se a novas técnicas e em todos os casos. Esse resultado era incompreensível do ponto de vista
conceitos. da organização científica do trabalho. Mayo e seus colaboradores
demonstraram, contudo, que o aumento da produtividade não se devia a
Organização científica do trabalho: Taylor nenhuma causa material, mas sim à mudança ocorrida -- no momento da
O americano Frederick Winslow Taylor foi o primeiro a dar tratamento realização das experiências -- nas relações sociais entre a direção da
científico aos problemas referentes à organização do trabalho. Na obra empresa e os trabalhadores e, em consequência, à mudança entre os
The Principles of Scientific Management (1911; Princípios de administração próprios trabalhadores.
científica) Taylor desenvolveu duas teses fundamentais, extraídas da Depois de longos estudos, Mayo e sua equipe chegaram às seguintes
análise de um grande número de casos, e sistematizou suas observações conclusões: (1) o comportamento do trabalhador não é simplesmente
sobre o funcionamento de diversas empresas em seu país. individual e deve ser apreciado dentro do contexto do grau ao qual ele
O pensamento de Taylor foi elaborado em torno de três eixos pertence; (2) há outras formas de motivação para o trabalho, além daquelas
principais. Em primeiro lugar está a distribuição das tarefas, a qual deve ser reconhecidas pela escola clássica; (3) além da organização formal,
feita com extremo cuidado, estabelecendo-se diversos escalões estudada racionalmente pela escola clássica, existe uma organização
intermediários entre a direção da empresa e o operário que realiza o informal -- redes de amizade, liderança pessoal etc. -- que afeta o
trabalho material. Taylor examinou em minúcias a função de controladores, funcionamento do grupo.
chefes de equipe etc., e propôs pela primeira vez um sistema de As pesquisas realizadas por Mayo vieram a constituir a base da
comunicação interno para a empresa, de cima para baixo -- isto é, dos sociedade industrial, desenvolvida sobretudo depois da segunda guerra
escalões superiores para os inferiores --, mediante instruções escritas, mundial. Seu conhecimento é fundamental para a moderna administração
estudadas e preparadas com antecipação suficiente para a realização de empresas. (Extraído de ©Encyclopaedia Britannica do Brasil
concreta das tarefas correspondentes. Publicações Ltda.)
A segunda vertente básica do chamado taylorismo é o estudo Organização como sistemas abertos
detalhado dos movimentos e tempos necessários para realizar as tarefas,
divididas em seus componentes mais elementares. Assim, pode-se chegar Organização e o estabelecimento de uma estrutura formal de
a uma fórmula capaz de otimizar métodos e tempos, de modo que o autoridade, mediante a qual se definem, dispõem e coordenam as fases e
trabalho seja realizado com menor esforço e maior velocidade possível. métodos de trabalho para se atingir um objetivo.
Intimamente relacionado com o anterior está o terceiro fator: o estudo A organização formal constitui um sistema estrutural.
das máquinas necessárias para o processo produtivo e sua localização
correta, com o objetivo de obter o máximo rendimento. A estrutura formal da empresa está assentada nos princípios da
divisão do trabalho, da especialização, da hierarquia, da autoridade e da
As fórmulas de organização estabelecidas por Taylor tiveram êxito responsabilidade. São estes, pois, os fundamentos da Organização.
imediato. Rapidamente aplicadas pelas empresas nos anos que se
seguiram à primeira guerra mundial, contribuíram para elevar ORGANIZAÇÃO FORMAL
consideravelmente a produção geral do sistema. Entretanto, o taylorismo As principais características da organização formal são:
teve pouca influência além da organização material das oficinas.
a. Divisão do Trabalho — Maneira pela qual um processo complexo
Fayol e o fayolismo. Quase ao mesmo tempo em que Taylor realizava pode ser decomposto em uma serie de pequenas tarefas. A
seus estudos nos Estados Unidos, surgiram na França os de Henri Fayol, divisão foi iniciada ao nível de operários, com a Administração
engenheiro de minas. A análise de Fayol teve um enfoque oposto ao de Científica alçando os mais elevados escalões da organização, com
Taylor. O autor francês dirigiu sua atenção à estrutura organizacional da a Teoria Clássica, cuja aceitação e divulgação foi devida aos
empresa, começando pela cúpula desta. Distinguiu então seis diferentes seguintes fatores: padronização e simplificação das atividades do
classes de funções: técnica, comercial, financeira, de segurança, contábil, e operário; melhor especialização com o detalhamento das tarefas;
administrativa. Destacou que a função de alta direção da empresa é quase melhor aproveitamento do trabalho especializado através da
exclusivamente administrativa e fixou princípios da administração, alguns departamentalização; melhor eficiência da organização; redução
dos quais já foram tratados aqui especificamente. As ideias de Fayol, que dos custos de produção, sobretudo os de mão-de-obra e de
encarava o fenômeno empresarial sob uma ótica mais ampla que a de materiais diretos.
Taylor, tiveram grande repercussão e foram adotadas inclusive por algumas
administrações públicas europeias. Entretanto, como aconteceu com o b. Especialização — Cada órgão ou cargo passa a ter funções
taylorismo, as empresas privadas americanas passaram a pôr em prática especializadas, como consequência da divisão do trabalho.
as ideias de Fayol antes mesmo de suas congêneres da Europa. Defendida pela Teoria Clássica com base no pressuposto de que a
concentração de esforços em campos limitados permite
Nascimento da moderna sociologia industrial. As concepções incrementar a quantidade e qualidade da produção.
tayloristas e fayolistas (a chamada escola clássica de administração de
empresas) partem de um princípio muito simples no que diz respeito à c. Hierarquia — Como decorrência das funções especializadas
psicologia do trabalhador: o comportamento do homem frente ao trabalho é surge a função de comando, que tem a missão de controlar e
guiado unicamente pelo interesse material. Por isso, para que o trabalhador dirigir todas as atividades. Desta forma, a organização precisa de
renuncie a sua espontaneidade natural e se adapte ao trabalho como um uma estrutura hierárquica, além da estrutura de funções. Daí o
mero prolongamento da máquina -- requisito imprescindível para se princípio de hierarquia que deve existir em toda organização
conseguir a maior produtividade possível -- é necessário dar-lhe um formal. A hierarquia divide a organização em níveis de autoridade,
incentivo. Só há duas maneiras de se conseguir isso: mediante aumento onde os superiores possuem certo tipo de autoridade sobre os
inferiores. Portanto, a estrutura formal apresenta uma cadeia de

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níveis hierárquicos sobrepostos (cadeia escalar), formando serviço), por processo, por clientela, por localização (ou área geográfica) e,
geralmente uma pirâmide, tendo a direção no topo (nível antes de apresentar cada um individualmente, tornam-se necessários dois
decisorial), os executadores na base (nível operacional ou esclarecimentos:
executório) e nos níveis intermediários as demais camadas
hierárquicas. A grande maioria das empresas não adota um único Critério de
Departamentalização, empregando em seu lugar um CRITÉRIO
c. Autoridade — Dentro da organização existem pessoas cumprindo MISTO, de modo que não haja uma estrutura rígida e sim que as
ordens de outras situadas em níveis mais elevados, o que denota atividades sejam agrupadas de forma que contribuam melhor para a
suas posições relativas, bem como o volume de sua autoridade em realização dos objetivos da empresa.
relação às demais posições.
Apesar do nome Departamentalização sugerir que os órgãos criados devam
e. Responsabilidade — Para os autores clássicos, a denominar-se Departamentos, isto não se verifica. A nomenclatura a
responsabilidade advém da relação superior-subordinado e do fato ser utilizada fica a critério do organizador devendo apenas ser coerente
de alguém ter autoridade para exigir determinadas tarefas de e uniforme para toda a empresa, como já foi assinalado anteriormente.
outras pessoas. A essência da responsabilidade é a obrigação de
utilizar a autoridade para exigir que sejam executadas as tarefas. Departamentalização por Função (ou Propósito)

f. Racionalismo — O princípio básico é que, dentro de certos Ocorre quando são agrupadas num mesmo órgão as atividades que
limites, os seus membros se comportarão de acordo com as possuam uma singularidade de propósitos ou objetivos. É talvez o critério
normas lógicas de comportamento prescritas para cada um deles. mais extensamente empregado, e está presente em quase todas as
empresas, em algum nível hierárquico da Estrutura de Organização.
g. Coordenação — Para Fayol, a coordenação é a reunião, a
unificação e a harmonização de toda a atividade e esforço. Departamentalização por Produto (ou Serviço)

HIERARQUIA Ocorre quando são agrupadas, num mesmo órgão, as atividades


diretamente relacionadas a um determinado produto ou serviço.
É a disposição de níveis verticais de responsabilidades, em degraus de
importância de cima para baixo. Estes níveis caracterizam todas as formas Departamentalização por Processo
de esforço cooperativo organizado. Ocorre quando são reunidas, num mesmo órgão, as pessoas que
O número de níveis aumenta à medida que a empresa cresce. utilizam um mesmo tipo de equipamento ou de técnica. Nos órgãos
organizados de acordo com este critério, concentram-se todos ou quase
DEPARTAMENTALIZAÇAO todos os profissionais de determinada especialização ou profissão.
É o processo de estabelecer unidades compostas de grupos, com Departamentalização por clientela
funções relacionadas. Cada agrupamento é atribuído a um chefe, com
autoridade para dirigir tais atividades. Ocorre quando o grupamento de atividades num mesmo órgão é feito
com o objetivo de servir um grupo determinado de pessoas ou clientes. Há
Torna-se pois importante que tais atividades sejam agrupadas um interesse fundamental pelo cliente que passa a ser a razão primordial
logicamente. para grupar as atividades.
Diversos são os critérios para proceder-se à Departamentalização: Departamentalização por Localização (ou Área Geográfica)
Por função: atividades similares; Este critério ocorre particularmente em empresas cujas atividades são
por áreas geográficas: têm por base a localização; físicas ou geograficamente espalhadas, nas quais se torna conveniente que
por produto: segundo a linha de fabricação; todas as atividades executadas numa determinada região sejam agrupadas
e colocadas sob a chefia de um administrador local.
por clientela: segundo o interesse do freguês ou cliente;
por processo: de acordo com a tecnologia empregada. Existem ainda outros critérios que podem ser adotados, como:

Identificadas as atividades da empresa, elas serão agrupadas. Este por Período de Tempo.
agrupamento ou arrumação das atividades será efetuado de acordo com os por Quantidade de Força de Trabalho
determinados critérios inicialmente propostos por LUTHER GULICK. por Conveniência Empírica
Órgãos de Departamentalização Estes serão examinados em outra oportunidade.
Resulta na criação dos átomos da empresa, que são seus Órgãos ou Administração
Unidades Administrativas.
Administração vem do latim ad (direção, tendência para) e minister
Os órgãos se distinguem uns dos outros de acordo com o elemento (subordinação ou obediência), designa o desempenho de tarefas de
hierárquico de sua denominação, que indicará a importância do órgão da direção dos assuntos de um grupo. É utilizada em especial em áreas com
empresa. Não existe nenhuma regra fixa para a hierarquização das corpos dirigentes poderosos , como por exemplo no mundo empresarial
denominações, sendo necessário, entretanto, que os títulos adotados (administração de empresas) e em entidades dependentes dos governos
sejam COERENTES e UNIFORMES para toda a empresa. (administração pública).
Os títulos mais comumente adotados na Empresa Privada, para indicar Administrar significa planejar, dirigir, organizar, coordenar, e controlar
posição hierárquica, são os seguintes: organizações e/ou tarefas, tendo como objetivo maior produtividade e/ou
a) Diretoria (exemplificando: Diretoria de Administração) lucratividade. Para se chegar a isto, o administrador avalia os objetivos
organizacionais e desenvolve as estratégias necessárias para alcançá-los.
b) Departamento (Departamento de Pessoal) Este profissional, no entanto, não tem apenas função teórica, ele é
responsável pela implantação de tudo que planejou e, portanto, vai ser
c) Divisão (Divisão de Recrutamento e Seleção)
aquele que define os programas e métodos de trabalho, avaliando os
d) Seção (Seção de Seleção) resultados e corrigindo os setores e procedimentos que estiverem com
problemas.
e) Setor (Setor de Testes Psicotécnicos)
Como é função do administrador que a produtividade e/ou lucros sejam
Critérios de Departamentalização altos, ele também terá a função de fiscalizar a produção e, para isto, é
Como vimos, os critérios de Departamentalização utilizados para o necessário que fiscalize cada etapa do processo, controlando inclusive os
agrupamento de atividades são por função (ou propósito), por produto (ou equipamentos e materiais (recursos) envolvidos na produção, para evitar
desperdícios e prejuízos pra a organização.

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Enfim, a administração é o processo ou atividade dinâmica, que Organização Formal;


consiste em tomar decisões sobre objetivos e recursos. O processo Teoria clássica
Princípios gerais da
administrativo é inerente a qualquer situação em que haja pessoas Teoria
Administração;
utilizando recursos para atingir algum tipo de objetivo. neoclássica
Funções do Administrador
Outro sentido da palavra refere-se à administração (ou seja, à oferta) Teoria da Organização Formal Burocrática;
de sacramentos, de justiça, medicamentos, etc. Estrutura
burocracia Racionalidade Organizacional;
De acordo com a ciência da administração, a maioria das organizações Múltipla abordagem:
humanas podem ser classificadas em 5 tipos: Teoria Organização formal e informal;
Piramidais ou Hierárquicas estruturalista Análise intra-organizacional e
Comitês ou Juris análise inter-organizacional;
Matriciais Organização informal;
Teoria das
Ecológicas Motivação, liderança,
relações
Organizações Compostas comunicações e dinâmica de
humanas
grupo;
Teorias da administração de empresas
Estilos de Administração;
Teoria do
Para fins de estudo, a teoria da administração pode ser dividida em Pessoas Teoria das decisões;
comportamento
várias correntes ou abordagens. Cada abordagem representa uma maneira Integração dos objetivos
organizacional
específica de encarar a tarefa e as características do trabalho de organizacionais e individuais;
administração.:
Teoria do Mudança organizacional
Abordagem clássica da administração desenvolvimento planejada;
Administração científica organizacional Abordagem de sistema aberto;
Teoria clássica da administração Teoria
Análise intra-organizacional e
Abordagem humanística da administração estruturalista
análise ambiental;
Teoria das relações humanas Teoria neo-
Abordagem de sistema aberto;
Abordagem neoclássica da administração Ambiente estruturalista
Teoria neoclássica da administração Análise ambiental (imperativo
Teoria da
Administração por objetivos (APO) ambiental);
contingência
Abordagem estruturalista da administração Abordagem de sistema aberto;
Modelo burocrático da administração Teoria da Administração da tecnologia
Tecnologia
Teoria estruturalista da administração contingência (imperativo tecnológico).
Abordagem Comportamental da Administração
Teoria comportamental da administração
Teoria do desenvolvimento organizacional (D.O.) As principais Teorias Administrativas e seus principais enfoques
Abordagem sistêmica da administração A teoria geral da administração começou com a ênfase nas tarefas,
Cibernética e administração com a administração científica de Taylor. A seguir, a preocupação básica
Teoria matemática da administração passou para a ênfase na estrutura com a teoria clássica de Fayol e com a
Teoria geral de sistemas teoria burocrática de Weber, seguindo-se mais tarde a teoria
estruturalista. A reação humanística surgiu com a ênfase nas pessoas, por
Abordagem contingencial da administração
meio da teoria comportamental e pela teoria do desenvolvimento
Teoria da contingência organizacional. A ênfase no ambiente surgiu com a Teoria dos Sistemas,
Linha temporal das teorias da administração sendo completada pela teoria da contingência. Esta, posteriormente,
desenvolveu a ênfase na tecnologia. Cada uma dessas cinco variáveis -
Ano:...Teoria: tarefas, estrutura, pessoas, ambiente e tecnologia - provocou a seu tempo
1903...Administração científica uma diferente teoria administrativa, marcando um gradativo passo no
1909...Teoria da burocracia desenvolvimento da TGA. Cada teoria administrativa procurou privilegiar ou
enfatizar uma dessas cinco variáveis, omitindo ou relegando a um plano
1916...Teoria clássica da administração secundário todas as demais.
1932...Teoria das relações humanas Áreas da administração
1947...Teoria estruturalista
Administração financeira
1951...Teoria dos sistemas
Administração da produção
1953...Abordagem sociotécnica
Administração pública
1954...Teoria neoclássica da administração
Logística
1957...Teoria comportamental
Marketing
1962...Desenvolvimento organizacional
Recursos humanos
1972...Teoria da contingência
Sistema de informação
Administração científica
Teorias Administrativas, suas ênfases e seus principais enfoques Taylor iniciou o seu estudo observando o trabalho do operário. Sua
teoria seguiu um caminho de baixo para cima, e das partes para o todo;
Teorias
Ênfase Principais enfoques dando ênfase na tarefa. Para ele a administração tinha que ser tratada
administrativas
como ciência. Organização Racional do Trabalho:
Administração Racionalização do trabalho no
Tarefas • Análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos: objetivava
científica nível operacional
a isenção de movimentos inúteis, para que o operário executasse

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de forma mais simples e rápida a sua função, estabelecendo um Unidade de comando - Um funcionário deve receber ordens de apenas um
tempo médio. chefe, evitando contra-ordens.
• Estudo da fadiga humana: a fadiga predispõe o trabalhador a Unidade de direção - O controle único é possibilitado com a aplicação de
diminuição da produtividade e perda de qualidade, acidentes, um plano para grupo de atividades com os mesmos objetivos.
doenças e aumento da rotação de pessoal Disciplina - Necessidade de estabelecer regras de conduta e de trabalho
• Divisão do trabalho e especialização do operário válidas pra todos os funcionários. A ausência de disciplina gera o caos
• Desenho de cargos e tarefas: desenhar cargos é especificar o na organização.
conteúdo de tarefas de uma função, como executar e as relações Prevalência dos interesses gerais - Os interesses gerais da organização
com os demais cargos existentes. devem prevalecer sobre os interesses individuais.
• Incentivos salariais e prêmios de produção Remuneração - Deve ser suficiente para garantir a satisfação dos
• Condições de trabalho funcionários e da própria organização.
• Padronização: aplicação de métodos científicos para obter a Centralização - As atividades vitais da organização e sua autoridade devem
uniformidade e reduzir os custos ser centralizadas.
• Supervisão funcional: os operários são supervisionados por Hierarquia - Defesa incondicional da estrutura hierárquica, respeitando à
supervisores especializados, e não por uma autoridade risca uma linha de autoridade fixa.
centralizada. Ordem - Deve ser mantida em toda organização, preservando um lugar pra
cada coisa e cada coisa em seu lugar.
Homem econômico: o homem é motivável por recompensas salariais,
econômicas e materiais. A organização era vista como um sistema fechado, Equidade - A justiça deve prevalecer em toda organização, justificando a
isto é, os indivíduos não recebiam influências externas. O sistema fechado lealdade e a devoção de cada funcionário à empresa.
é mecânico, prevesível de determinístico. Fordismo: Estabilidade dos funcionários - Uma rotatividade alta tem consequências
negativas sobre desempenho da empresa e o moral dos funcionários.
• Aperfeiçoamento e mecanização (esteira móvel) do sistema criado Iniciativa - Deve ser entendida como a capacidade de estabelecer um plano
por Taylor. e cumpri-lo.
• 1913- proibição do uso do cronômetro (pelo estado americano) Espírito de corpo - O trabalho deve ser conjunto, facilitado pela
• 1914- Ford cria a linha de produção Características do Fordismo: comunicação dentro da equipe. Os integrantes de um mesmo grupo
• Crediário: atrair o consumo (até p/ os próprios operários) precisam ter consciência de classe, para que defendam seus
• Introduziu o marketing como nunca antes propósitos.
• Aumentou os salários a padrões desconhecidos Funções Precípuas da Gerência Administrativa
• Reduziu a jornada de trabalho para 8 horas
Planejar - Estabelece os objetivos da empresa, especificando a forma como
• Criou a Produção em Massa, a Verticalização (extração da serão alcançados. Parte de uma sondagem do futuro, desenvolvendo
matéria-prima até a comercialização do produto) e o "just in time" um plano de ações para atingir as metas traçadas. É a primeira das
(não existe estoque, você produz o que vende)
funções, já que servirá de base diretora à operacionalização das outras
• Criou o trabalhador Ford (sob vigilância: hábitos dentro e fora da funções.
empresa) Princípios: Comandar - Faz com que os subordinados executem o que deve ser feito.
• Intensificação: maior velocidade possível = linha de montagem Pressupõe que as relações hierárquicas estejam claramente definidas,
• Economicidade: menor tempo possível, sem empaco de produção ou seja, que a forma como administradores e subordinados se
("just in time") influenciam esteja explícita, assim como o grau de participação e
• Produtividade: máximo de produção no menor tempo. colaboração de cada um para a realização dos objetivos definidos.
Cedido por: Abel Emilio B. Baronceli 4° de Tec. em redes de computadores
Organizar - É a forma de coordenar todos os recursos da empresa, sejam
humanos, financeiros ou materiais, alocando-os da melhor forma
TEORIA CLÁSSICA DA ADMINISTRAÇÃO segundo o planejamento estabelecido.
A Teoria clássica da administração foi idealizada por Henri Fayol. Controlar - Controlar é estabelecer padrões e medidas de desempenho que
Caracteriza-se pela ênfase na estrutura organizacional, pela visão do permitam assegurar que as atitudes empregadas são as mais
Homem Econômico e pela busca da máxima eficiência. compatíveis com o que a empresa espera. O controle das atividades
desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de que tudo ocorra
Sofreu críticas como a manipulação dos trabalhadores através dos conforme as regras estabelecidas e ditadas.
incentivos materiais e salariais e a excessiva unidade de comando e Coordenar - A implantação de qualquer planejamento seria inviável sem a
responsabilidade. coordenação das atitudes e esforços de toda a empresa, almejando as
Paralelamente aos estudos de Taylor, Henri Fayol defendia princípios metas traçadas.
semelhantes na Europa, baseado em sua experiência na alta Considerações da Teoria Clássica
administração. Enquanto os métodos de Taylor eram estudados por
executivos Europeus, os seguidores da Administração Científica só Obsessão pelo comando - Tendo como ótica a visão da empresa a partir da
deixaram de ignorar a obra de Fayol quando a mesma foi publicada nos gerência administrativa, Fayol focou seus estudos na unidade do
Estados unidos. O atraso na difusão generalizada das ideias de Fayol fez comando, autoridade e na responsabilidade. Em função disso, é visto
com que grandes contribuintes do pensamento administrativo como obcecado pelo comando.
desconhecessem seus princípios. A empresa como sistema fechado - A partir do momento em que o
planejamento é definido como sendo a pedra angular da gestão
14 princípios básicos
empresarial, é difícil imaginar que a organização seja vista como uma
Fayol relacionou 14 princípios básicos que podem ser estudados de parte isolada do ambiente.
forma complementar aos de Taylor: Manipulação dos trabalhadores - Bem como a Administração Científica, fora
tachada de tendenciosa, desenvolvendo princípios que buscavam
Divisão do trabalho - Especialização dos funcionários desde o topo da
explorar os trabalhadores.
hierarquia até os operários da fábrica, assim, favorecendo a eficiência
da produção aumentando a produtividade. Funções Gerenciais X Princípios Científicos
Autoridade e responsabilidade - Autoridade é o direito dos superiores
Enquanto Taylor estudava a empresa privilegiando as tarefas de
darem ordens que teoricamente serão obedecidas. Responsabilidade é
produção, Fayol a estudava privilegiando as tarefas da organização.
a contrapartida da autoridade.

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A Teoria da Administração Científica surgiu da necessidade de expectativas. Delineou-se com essa teoria o conceito de organização
aumentar a produtividade da empresa por meio de aumento de eficiência informal.
no nível operacional, isto é, o nível dos operários. Deu-se destaque na
divisão do trabalho do operário, já que as tarefas do cargo e o empregado As Relações Humanas são as ações e atitudes desenvolvidas pelo
constituem a unidade fundamental da organização. Predominava a atenção contato entre pessoas e grupos. Os indivíduos dentro da organização
para o método de trabalho, para os movimentos necessários à execução de participam de grupos sociais e mantêm-se uma constante interação social.
uma tarefa, para o tempo padrão determinado para sua execução. Este Relações Humanas são as ações e atitudes desenvolvidas pelos contatos
processo ajudou a especialização do operário, as operações, tarefas, entre pessoas e grupos. Cada indivíduo é uma personalidade diferenciada
cargos etc. A ênfase nas tarefas é a principal característica da que influi no comportamento e atitudes uns dos outros com quem mantém
Administração Científica. contatos. É exatamente a compreensão da natureza dessas relações
humanas que permite ao administrador melhores resultados de seus
Por outro lado A Teoria Clássica da Administração preocupava-se subordinados.
principalmente com a estrutura organizacional da empresa e com o
processo administrativo. Caracterizava-se pela ênfase na estrutura que a A importância do Conteúdo do Cargo. A maior especialização e
organização deveria possuir para ser eficiente. Na Teoria Clássica partia-se portanto a maior fragmentação do trabalho não é a forma mais eficiente do
de todo organizacional e da sua estrutura para garantir eficiência de todas trabalho. Mayo e seus colaboradores verificaram que a extrema
as partes envolvidas, fossem elas órgãos (como sessões, departamentos especialização defendida pela Teoria Clássica não cria necessariamente a
etc) ou pessoas (como ocupantes de cargos e executores de tarefas) organização mais eficiente. Foi observado que os operários trocavam de
posição para variar a monotonia, contrariando a política da empresa. Essas
A finalidade de ambas as teorias era a mesma: maior produtividade do trocas eram negativas na produção, mas elevava o moral do grupo.
trabalho e a busca da eficiência das organizações. Se a Administração
Científica se caracterizava pela ênfase na tarefa realizada pelo operário, a Ênfase nos aspectos emocionais. Os elementos emocionais, não
Teoria Clássica se caracterizava pela ênfase na estrutura que a planejados e mesmo irracionais do comportamento humano passam a
organização deveria possuir para ser eficiente. A consequência destas merecer atenção especial por parte de quase todas as grandes figuras da
Teorias foi uma redução no custo dos bens manufaturados. Aquilo que fora Teoria das Relações Humanas.
um luxo acessível apenas aos ricos, como automóveis ou aparelhos Decorrência da Teoria das Relações Humanas
domésticos, tornou-se disponível para as massas. Mais importante, foi o
fato de que a teoria tornou possível o aumento dos salários, ao mesmo Com o advento da Teoria das Relações Humanas, uma nova
tempo em que reduzia o custo total dos produtos. linguagem passa a dominar o repertório administrativo: Fala-se agora em
motivação, liderança, comunicação, organização informal, dinâmica de
Teoria das relações humanas grupo etc. Os princípios clássicos passam a ser duramente contestados. O
A Teoria das Relações Humanas, surgiu nos estados unidos como engenheiro e o técnico cedem lugar ao psicólogo e ao sociólogo. O método
consequência imediata das conclusões obtidas na Experiência em e a máquina perdem a primazia em favor da dinâmica de grupo. A
Hawthorne, desenvolvida por Elton Mayo e seus colaboradores. Foi felicidade humana passa a ser vista sob um ângulo completamente
basicamente um movimento de reação e de oposição à Teoria Clássica da diferente, pois o homo-economicus cede lugar ao homem social. A ênfase
Administração.A origem da Teoria das Relações Humanas são: nas tarefas e na estrutura é substituída pela ênfase nas pessoas.

A necessidade de humanizar e democratizar a administração, A Teoria das Relações Humanas constatou a existência de certas
libertando-a dosconceitos rígidos e mecanicistas da Teoria necessidades humanas fundamentais.
Clássica e adequando-a aos novos padrões de vida do povo Necessidades Fisiológicas – São as chamadas necessidades vitais ou
americano. vegetativas,relacionadas com a sobrevivência do indivíduo.
O desenvolvimento das chamadas ciências humanas, principalmente a Exigem satisfação periódica e cíclica. As principais necessidades
psicologia e a sociologia. fisiológicas são as de alimentação, sono, atividade física,
satisfação sexual, abrigo e proteção contra os elementos e de
As ideias da filosofia pragmática de John Dewey e da Psicologia segurança física contra os perigos. A experiência de Hawthorne
Dinâmica de KurtLewin foram capitais para o humanismo na revelou que a Western Eletric desenvolvia uma política com
administração. relação ao seu pessoal que atendia plenamente às necessidades
mais básicas dos empregados. Uma vez satisfeitas essas
As conclusões da Experiência em Hawthorne, desenvolvida entre 1927 necessidades, elas passaram a não mais influenciar o
e 1932, sob a coordenação de Elton Mayo. comportamento deles. Deste modo, o comportamento passou a ser
Conclusões da Experiência em Hawthorne motivado por outras necessidades mais complexas: as
necessidades psicológicas.
A experiência em Hawthorne permitiu o delineamento dos princípios
Necessidades Psicológicas – São necessidades exclusivas do homem.
básicos da Escola das Relações Humanas que veio a se formar logo em
São aprendidas e adquiridas no decorrer da vida e representam
seguida. Destacamos a seguiras principais conclusões.
um padrão mais elevado e complexo de necessidades. As
Nível de Produção é Resultante da Integração Social e não da necessidades psicológicas são raramente satisfeitas em sua
capacidade física ou fisiológica do empregado (como afirmava a teoria plenitude
clássica), mas por normas sociais e expectativas que o envolvem. É a Necessidade de auto realização – São produto da educação e da
capacidade social do trabalhador que estabelece seu nível de competência cultura e também elas,como as necessidades psicológicas, são
e de eficiência. Quanto mais integrado socialmente no grupo de trabalho, raramente satisfeitas em sua plenitude, pois o homem vai
tanto maior a sua disposição de produzir. procurando gradativamente maiores satisfações e estabelecendo
metas crescentemente sofisticadas. A necessidade de auto-
Comportamento Social dos Empregados se apóiam totalmente no
realização é a síntese de todas as outras necessidades. É o
grupo. Os trabalhadores não reagem isoladamente como indivíduos, mas
impulso de cada um realizar o seu próprio potencial, de estar em
como membros do grupo. O grupo que define a quota de produção. O
contínuo autodesenvolvimento no sentido mais elevado do termo.
grupo pune o indivíduo que sai das normas grupais.
A partir da teoria das relações humanas, todo o acervo de teorias
Grupos informais – Os pesquisadores de Hawthorne concentraram
psicológicas acerca da motivação humana passou a ser aplicado dentro da
suas pesquisas sobre os aspectos informais da organização. A empresa
empresa. Verificou-se que todo comportamento humano é a tensão
passou a ser visualizada como uma organização social composta de
persistente que leva o indivíduo a alguma forma de comportamento visando
diversos grupos sociais informais. Esses grupos informais definem suas
a satisfação de uma ou mais determinadas necessidades.
regras de comportamento, suas formas de recompensas ou sanções
sociais, seus objetivos, sua escala de valores sociais, suas crenças e

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O MORAL E A ATITUDE Partem do princípio de que não existe um único estilo ou característica de
liderança válida para toda e qualquer situação. Cada tipo de situação
A literatura sobre o moral teve seu inicio com a Teoria das Relações requer um tipo de liderança diferente para alcançar a eficácia dos
Humanas. O moral é um conceito abstrato, intangível, porém perfeitamente subordinados. As teorias situacionais são mais atrativas ao gerente, uma
perceptível. O moral é uma decorrência do estado motivacional, uma vez que aumentam as suas opções e suas possibilidades de mudar a
atitude mental provocada pela satisfação ou não satisfação das situação para adequá-la a um modelo de liderança, ou então mudar o
necessidades dos indivíduos. O moral elevado é acompanhado de uma modelo de liderança para adequá-lo à situação. Para esta teoria o
atitude de interesse, identificação, aceitação fácil, entusiasmo e impulso em verdadeiro líder é aquele que é capaz de ajustar a um grupo particular de
relação ao trabalho, em geral paralelamente a uma diminuição dos pessoas sob condições extremamente variadas.
problemas de supervisão e de disciplina. O moral elevado devolve a
colaboração. COMUNICAÇÕES
LIDERANÇA Com o desenrolar das consequências das Experiências de Hawthorne
e das experiências sobre liderança, os pesquisadores passaram a
A Teoria Clássica não se preocupou virtualmente com a liderança e concentrar sua atenção nas oportunidades de ouvir e aprender em reuniões
suas implicações. Com a Teoria das Relações Humanas, passou-se a de grupo e notar os problemas das comunicações entre grupos de
constatar a enorme influência da liderança informal sobre o comportamento empresas. Passou-se a identificar a necessidade de elevar a competência
das pessoas. A Experiência de Hawthorne teve o mérito – entre outros – de dos administradores através do trato interpessoal, no sentido de adquirirem
demonstrar a existência de líderes informais que encarnavam as normas e condições de enfrentarcom eficiência os complexos problemas de
expectativas do grupo e que mantinham estrito controle sobre o comunicação, bem como de adquirir confiança e franqueza no seu
comportamento do grupo, ajudando os operários a atuarem como um grupo relacionamento humano. Neste sentido, a Teoria das Relações Humanas
social coeso e integrado. Liderança é a influência interpessoal exercida criou uma pressão sensível sobre a Administração no sentido de modificar
numa situação e dirigida através do processo da comunicação humana à as habituais maneiras de dirigir as organizações.
consecução de um ou de diversos objetivos específicos. A liderança
constitui um dos temas administrativos mais pesquisados e estudados nos O enfoque das relações humanas adquiriu certa imagem popular cujo
últimos cinquenta anos. As teorias sobre a liderança podem ser efeito líquido foi compelir os administradores a:
classificados em três grandes grupos:
- Assegurar a participação dos escalões inferiores na solução dos
Teorias de traços de personalidade. problemas da empresa.
Teorias sobre estilos de liderança. - Incentivar maior franqueza e confiança entre os indivíduos e os
Teorias situacionais da liderança. grupos nas empresas.

TEORIA DE TRAÇOS DE PERSONALIDADE A comunicação é uma atividade administrativa que tem dois propósitos
principais:
São as teorias mais antigas a respeito da liderança. Um traço é uma
qualidade ou característica da personalidade. Segundo esta teoria, o líder é Proporcionar informação e compreensão necessárias para que as
aquele que possui alguns traços específicos de personalidade que o pessoas possam conduzir-se nas suas tarefas.
distinguem das demais pessoas. Assim, o líder apresenta características Proporcionar as atitudes necessárias que promovam motivação,
marcantes de personalidade através dos quais pode influenciar o cooperação e satisfação no cargo.
comportamento das demais pessoas. A teoria dos traços partem do
pressuposto de que certos indivíduos possuem uma combinação especial Estes dois propósitos, em conjunto, promovem um ambiente que
de traços de personalidade que podem ser definidos e utilizados para conduz a um espírito de equipe e um melhor desempenho nas tarefas.Para
identificar futuros líderes potenciais. Os traços mais comumente apontados a Teoria das Relações Humanas, a comunicação é importante no
foram os seguintes: relacionamento entre as posições e no conhecimento e na explicação aos
participantes inferiores das razões das orientações Tomadas.
Traços físicos: energia, aparência e peso.
REDES DE COMUNICAÇÃO
Traços intelectuais: adaptabilidade, agressividade, entusiasmo e
autoconfiança. Os padrões ou cadeias ou redes de comunicação têm sido
extensamente pesquisados. Uma mensagem pode ser enviada de uma
Traços sociais: cooperação, habilidades interpessoais e habilidade pessoa a outra dentro de várias alternativas de padrões ou canais de
administrativa comunicação. O estudo das redes de comunicação tentou inicialmente
encontrar a melhor maneira de comunicar.
Traços relacionados com a tarefa: impulso de realização, persistência e
iniciativa. ORGANIZAÇÃO INFORMAL
TEORIA SOBRE ESTILOS DE LIDERANÇA Existem padrões de relações encontrados na empresa mas que não
aparecem no organograma. Encontramos amizades e antagonismos,
São as teorias que estudam a liderança em termos de estilos de indivíduos que se identificam com outros, grupos que se afastam de outros
comportamento do líder em relação aos seus subordinados, isto é, e uma grande variedade de relações no trabalho ou fora dele e que
maneiras pelas quais o líder orienta sua conduta. Refere-se àquilo que o constituem a chamada organização informal. Essa organização informal
líder faz, o seu estilo de comportamento para liderar. Há três estilos de desenvolveu-se a partir da interação imposta e determinada pela
liderança: autoritária, liberal e democrática. organização formal.Os padrões informais de relações são extremamente
Autocrática: A ênfase é centrada no líder. O líder fixa as diretrizes, sem diversos quanto à forma, conteúdo e duração e nos mostram que nem
qualquer participação do grupo, determina providências e as sempre a organização social de uma empresa correspondente exatamente
técnicas para execução das tarefas ao seu organograma.
Democrático: A ênfase no líder e nos subordinados. As diretrizes são DINÂMICA DE GRUPO
debatidas e decididas pelo grupo, estimulado e assistido pelo líder.
O próprio grupo esboça as providências e as técnicas para atingir Fundada por Kurt Lewin a Escola da Dinâmica de grupo desenvolve
o alvo. uma proposição geral de que o comportamento, as atitudes, as crenças e
Liberal: Ênfase nos subordinados. Há liberdade completa para as os valores do indivíduo baseiam-se firmemente nos grupos aos quais
decisões grupais ou individuais, com participação mínima do líder. pertence. Dinâmica de grupo é a soma de interesses dos componentes do
grupo, que pode ser ativada através de estímulos e motivações, no sentido
TEORIAS SITUACIONAIS DA LIDERANÇA de maior harmonia e aumento do relacionamento.As relações existentes
entre os membros de um grupo recebem o nome de relações intrínsecas.O
São as teorias que procuram explicar a liderança dentro de um
chefe deve estar atento às relações entre os componentes do grupo, deve
contexto bem mais amplo do que as teorias anteriormente apresentadas.

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procurar desenvolver o sentido de equipe, estimulando os seus elementos As Mudanças e a Organização


ao respeito e à estima recíprocos. As reuniões periódicas, as palestras, as
conversas informais com os componentes do grupo colaboram para que O conceito de Desenvolvimento Organizacional está intimamente
estes resultados sejam alcançados. Segundo esta Escola os grupos podem ligados aos conceitos de mudança e de capacidade adaptativa da
participar do processo de mudança em pelo menos três perspectivas organização à mudança. O D.O. parte de conceitos dinâmicos como estes
diferentes, a saber: O grupo como instrumento de mudança, nesta apresentados abaixo:
perspectiva, o grupo aparece como fonte de influência sobre seus Conceito de Organização
membros. Os esforços para mudar o comportamento podem encontrar
apoio ou resistência do grupo sobre os seus membros.O grupo como meta Uma organização é a coordenação de diferentes atividades de
de mudança, nesta perspectiva, para mudar o comportamento de contribuintes individuais com a finalidade de efetuar transações planejadas
indivíduos,pode-se tornar necessário mudar os padrões do grupo, seu estilo com o ambiente. Toda organização atua em determinado meio ambiente e
de liderança, seu ambiente emotivo etc. Muito embora a finalidade possa sua existência e sobrevivência dependem da maneira como ela se
ser a mudança do comportamento de indivíduos,o grupo torna-se a meta da relaciona com esse meio. Assim, ela deve ser estruturada e dinamizada em
mudança. O grupo como agente de mudança. Certas mudanças de função das condições e circunstâncias que caracterizam o meio em que ela
comportamento podem ser provocadas somente através de esforços opera.Os autores do D.O. adotam uma posição antagônica ao conceito
organizacionais de grupos que atuem como agentes de mudança. tradicional de organização, salientando as diferenças fundamentais
existentes entre os Sistemas Mecânicos (típicos do conceito tradicional) e
CRÍTICAS os Sistemas Orgânicos (abordagem do D.O.). Vejamos o quadro abaixo:
Após o domínio da Teoria das Relações humanas por cerca de mais de Sistemas Mecânicos(Abordagem Tradicional)
uma década, ao final dos anos 50, entrou em declínio, passando a ser
intensamente criticada, a tal ponto que suas concepções passaram a ser A ênfase é exclusivamente individual e nos cargos
profundamente revistas e alteradas. Citamos a seguir as principais críticas Relacionamento do tipo autoridade e obediência
à teoria: Rígida adesão à delegação e à responsabilidade dividida
Oposição cerrada à Teoria Clássica Divisão do trabalho e supervisão hierárquica rígidas
Inadequada visualização dos problemas das relações industriais Tomada de decisões centralizada
Concepção ingênua e romântica do operário Controle rigidamente centralizado
Limitação do campo experimental Solução de conflitos por meio de repressão, arbitragem e/ou hostilidade
Parcialidade das conclusões Sistemas Orgânicos(Abordagem do D.O.)
Ênfase nos grupos informais
A ênfase é nos relacionamentos entre e dentro dos grupos
Enfoque manipulativo das relações humanas
Confiança e crença recíprocas
Teoria do desenvolvimento organizacional Interdependência e responsabilidade compartilhada
O desenvolvimento organizacional nada mais é que as mudanças que Participação e responsabilidade multigrupal
ocorrem dentro de uma organização. Segundo essa teoria aberta, A tomada de decisões é descentralizada
democrática e participativa, as organizações devem se voltar mais às Amplo compartilhamento de responsabilidade e de controle
pessoas do que às técnicas e recursos para conseguir uma maior Solução de conflitos através de negociação ou de solução de
capacidade de realizar as mudanças necessárias ao desenvolvimento problemas
organizacional.
Conceito de Cultura Organizacional
Teoria do Desenvolvimento Organizacional (D.O.)
A Cultura Organizacional repousa sobre um sistema de crenças e
O Desenvolvimento Organizacional é um desdobramento prático e valores, tradições e hábitos, uma forma aceita e estável de interações e de
operacional da Teoria Comportamental a caminho da abordagem sistêmica. relacionamentos sociais típicos de cada organização. A cultura de uma
Consideramos como precursor deste movimento teórico Leland Bradford, organização não é estática e permanente, mas sofre alterações ao longo do
autor do livro “T-Group Theory and laboratory methods” (Nova York, 1964). tempo, dependendo de condições internas ou externas. Algumas
Essa teoria representa a fusão de duas tendências no estudo das organizações conseguem renovar constantemente sua cultura mantendo a
organizações: o estudo da estrutura de um lado, e o estudo do sua integridade e personalidade, enquanto outras permanecem com sua
comportamento humano nas organizações de outro, integrados através de cultura amarrada a padrões antigos e ultrapassados.A única maneira viável
um tratamento sistêmico. Os diversos modelos de D.O. consideram de mudar uma organização é mudar a sua cultura, isto é, os sistemas
basicamente quatro variáveis: dentro dos quais as pessoas vivem e trabalham.Além da cultura
1) o meio ambiente, focalizando aspectos como a turbulência organizacional, os autores do D.O. põem ênfase no clima organizacional,
ambiental, a explosão do conhecimento, a explosão tecnológica, a que constitui o meio interno de uma organização, a atmosfera psicológica
explosão das comunicações, o impacto dessas mudanças sobre as característica em cada organização. O clima organizacional está
instituições e valores sociais, etc.; intimamente ligado ao moral e à satisfação das necessidades humanas dos
participantes. O clima pode ser saudável ou doentio, pode ser quente ou
2) a organização, abordando o impacto sofrido em decorrência da frio, pode ser negativo ou positivo, satisfatório ou insatisfatório, dependendo
turbulência ambiental e as características necessárias de de como os participantes se sentem em relação à sua organização.
dinamismo e flexibilidade organizacional para sobreviver nesse
ambiente; Conceito de Mudança

3) o grupo social, considerando aspectos de liderança, comunicação, O mundo de hoje caracteriza-se por um ambiente em constante
relações interpessoais, conflitos, etc.; e mudança. O ambiente que envolve as organizações é extremamente
dinâmico, exigindo delas uma elevada capacidade de adaptação como
4) o indivíduo ressaltando as motivações, atitudes necessidades, etc. condição básica de sobrevivência. O processo de mudança organizacional
Os autores salientam essas variáveis básicas de maneira a começa com o aparecimento de forças que vêm de fora ou de algumas
poderem explorar sua interdependência, diagnosticar a situação e partes da organização. Essas forças podem ser endógenas ou exógenas à
intervir em variáveis estruturais e em variáveis comportamentais, organização:
para que uma mudança permita a consecução tanto dos objetivos
organizacionais quanto individuais. 1. As forças exógenas provêm do ambiente, como as novas
tecnologias, mudanças em valores da sociedade e novas
oportunidades ou limitações do ambiente (econômico, político,
legal e social).

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2. As forças endógenas que criam a necessidade de mudança 3. A autoridade única ou unidade de comando restringe a comunicação
estrutural e comportamental provêm da tensão organizacional: do empregado, afetando negativamente o comprometimento deste para
tensão nas atividades, interações, sentimentos ou resultados de com a organização.
desempenho no trabalho. 4. As funções permanentes, uma vez designadas, tornam-se fixas e
O Desenvolvimento Organizacional é necessário sempre que a imutáveis.
organização concorra e lute pela sobrevivência em condições de mudança. O que é Desenvolvimento Organizacional
Conceito de Desenvolvimento O Desenvolvimento Organizacional é uma resposta da organização às
A tendência natural de toda organização é crescer e desenvolver-se. O mudanças. É um esforço educacional muito complexo, destinado a mudar
desenvolvimento é um processo lento e gradativo que conduz ao exato atitudes, valores, comportamentos e a estrutura da organização, de tal
conhecimento de si próprio e à plena realização de suas potencialidades. A maneira que esta possa se adaptar melhor às novas conjunturas,
eficiência da organização relaciona-se diretamente com sua capacidade de mercados, tecnologias, problemas e desafios que estão surgindo em uma
sobreviver, de adaptar-se, de manter sua estrutura e tornar-se crescente progressão. O Desenvolvimento Organizacional visa a clara
independente da função particular que preenche. A fim de que uma percepção do que está ocorrendo nos ambientes interno e externo da
organização possa alcançar um certo nível de desenvolvimento, ela pode organização, a análise e decisão do que precisa ser mudado e a
utilizar diferentes estratégias de mudança: intervenção necessária para provocar a mudança, tornando a organização
mais eficaz, perfeitamente adaptável às mudanças e conciliando as
1. Mudança evolucionária: quando a mudança de uma ação para necessidades humanas fundamentais com os objetivos e metas da
outra que a substitui é pequena e dentro dos limites das organização. O D.O. exige a participação ativa, aberta e não-manipulada de
expectativas e dos arranjos do status quo (lenta, suave) todos os elementos que serão sujeitos ao seu processo e, mais do que
tudo, uma profundo respeito pela pessoa humana.
2. Mudança revolucionária: quando a mudança de uma ação para a
ação que a substitui contradiz ou destrói os arranjos do status quo Pressupostos Básicos do D.O.
(rápida, intensa, brutal)
A maioria dos autores especialistas em D.O., conquanto tenham ideias
3. Desenvolvimento sistemático: os responsáveis pela mudança e abordagens bastante diversificadas, apresentam muitos pontos de
delineiam modelos explícitos do que a organização deveria ser em concordância, principalmente no que se refere aos pressupostos básicos
comparação com o que é, enquanto aqueles cujas ações serão que fundamentam o D.O.
afetadas pelo desenvolvimento sistemático estudam, avaliam, e
criticam o modelo de mudança, para recomendar alterações nele, Vejamos abaixo:
baseados em seu próprio discernimento e compreensão. Assim as 1. A constante e rápida mutação do ambiente - O mundo moderno
mudanças resultantes traduzem-se por apoio e não por caracteriza-se por mudanças rápidas constantes e numa progressão
resistências ou ressentimentos. explosiva.
Fases da Organização 2. A necessidade de contínua adaptação - O indivíduo, o grupo, a
organização e a comunidade são sistemas dinâmicos e vivos de
As organizações assumem diferentes formas organizacionais em adaptação, ajustamento e reorganização, como condição básica de
diferentes ambientes e em diferentes épocas. Mais do que isso, as sobrevivência em um ambiente em constante mudança.
organizações, durante sua existência, percorrem cinco fases distintas: 3. A interação entre a organização e o ambiente - As qualidades mais
Fase Pioneira: é a fase inicial da organização pelos seus fundadores importantes da organização são sua sensibilidade e sua
ou empresários. Com os poucos procedimentos estabelecidos, a adaptabilidade: sua capacidade de percepção e de mudança
capacidade de empresa para realizar inovações é bastante elevada. adaptativa ante a mudança de estímulos externos.
4. A interação entre indivíduo e organização - Toda organização é um
Fase de Expansão: é a fase em que a organização cresce e expande
sistema social.
suas atividades, intensificando suas operações e aumentando o número de
seus participantes. A preocupação básica é o aproveitamento das 5. Os objetivos individuais e os objetivos organizacionais - É plenamente
oportunidades que surgem e o nivelamento entre a produção da possível o esforço no sentido de se conseguir que as metas dos
organização e as necessidades ambientais. indivíduos se integrem com os objetivos da organização.
6. A mudança organizacional deve ser planejada - A mudança planejada
Fase de Regulamentação: com o crescimento das atividades da é um processo contínuo, e que leva anos.
organização, esta é obrigada a estabelecer normas de coordenação entre
7. A necessidade de participação e comprometimento - A mudança
os diversos departamentos ou setores que vão surgindo, bem como definir
planejada é uma conquista coletiva e não o resultado do esforço de
rotinas e processos de trabalho.
algumas pessoas. O aprendizado de novos comportamentos através
Fase de Burocratização: com o desenvolvimento das operações e de de variadas técnicas introduz, além da competência interpessoal
acordo com a sua dimensão, a organização passa a necessitar de uma (relacionamento humano isento de bloqueios e preconceitos), maior
verdadeira rede de regulamentação burocrática, preestabelecendo todo o adaptabilidade às mudanças.
comportamento organizacional dentro de padrões rígidos e de um sistema 8. O incremento da eficácia organizacional e do bem-estar da
de regras e procedimentos para lidar com todas as contingências possíveis organização dependem de uma correta compreensão e aplicação dos
relacionadas com as atividades do trabalho. conhecimentos acerca da natureza humana - As ciências do
comportamento buscam localizar e criar nas organizações o ambiente
Fase de Reflexibilização : é uma fase de readaptação à flexibilidade, de
de trabalho ótimo, em que cada indivíduo possa dar sua melhor
reencontro com a capacidade inovadora perdida, através da introdução
contribuição e, ao mesmo tempo, ter consciência do seu potencial.
consciente de sistemas organizacionais flexíveis. O Desenvolvimento
Organizacional é exatamente um esforço de reflexibilização. 9. A variedade de modelos e estratégias de D.O. - Não há uma estratégia
ideal nem ótima para o D.O. Existem, isto sim, modelos e estratégias
Críticas as estruturas convencionais mais ou menos adequados para determinadas situações ou problemas,
em face das variáveis envolvidas e do diagnóstico efetuado.
Os especialistas do D.O. salientam que as estruturas convencionais de
organização não têm condições de estimular a atividade inovadora nem de 10. O D.O. é uma resposta às mudanças - É um esforço educacional muito
se adaptarem a circunstâncias em mudança. As principais críticas que complexo, destinado a mudar atitudes, valores comportamentos e
fazem às estruturas convencionais de organização são as seguintes: estrutura da organização, de tal maneira que esta possa se adaptar
melhor às demandas ambientais, caracterizadas por novas tecnologias,
1. O poder da administração frustra e aliena e empregado. novos mercados, novos problemas e desafios.
2. A divisão do trabalho e fragmentação de funções impedem o
compromisso emocional do empregado.

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11. Um objetivo essencial das organizações é o de melhorar a qualidade Ao ser perguntado pela revista EXAME se as administrações públicas
de vida - As meras alterações estruturais (rearranjos no organograma, podem ser competitivas e gerar lucro, Gaebler responde:
mudanças na hierarquia etc.) ou funcionais (alterações de rotinas e
procedimentos), bem como os métodos científicos que visam melhorar “Porque insistimos em pedir aos burocratas que trabalhem a vida intei-
a eficiência organizacional podem desenvolver estratégias de forma ra usando apenas a metade do cérebro? Uma metade dele sabe que ao
paralela às intervenções mais amplas para melhorar o processo de assinar o contrato de trabalho, tudo o que o funcionário tem a fazer ao
relações entre indivíduos, entre grupos, organização e seu ambiente, longo dos próximos 40 anos é tratar de gastar direitinho o dinheiro do
etc. contribuinte. Mas será que a outra metade do cérebro não poderia ocupar-
se com outra questão: como ganhar dinheiro para os cidadãos? Poderia
12. As organizações são sistemas abertos - A organização em si consiste discorrer aqui por cinco dias seguidos e não esgotaria o arsenal de exem-
em um número de subsistemas dinamicamente interdependentes, e plos de como ganhar dinheiro no governo.”
mudanças em alguns deles podem afetar os outros subsistemas. Da
mesma forma, a organização é em si um subsistema em um ambiente Após ser solicitado pela EXAME que ele citasse alguns exemplos que
que consiste em muitos outros sistemas, todos dinamicamente estariam ocorrendo nos Estados Unidos, Gaebler continuou:
interdependentes.
“O serviço postal americano lançou uma série de selos em homenagem
Modelos de D.O. a Elvis Presley, seguindo uma estratégia muito inteligente. Em primeiro
lugar, foram lançados cinco selos com imagens de diferentes fases da
O D.O. exige alterações estruturais na organização formal e alterações carreira do cantor, submetidos ao público para que escolhesse os mais
comportamentais, conjuntamente. Dessa forma, existem modelos de D.O. bonitos. Apenas dois foram escolhidos e os demais descartados. Em feve-
relacionados com alterações estruturais, comportamentais e estruturais e reiro deste ano, o correio faturou nada menos que 1,1 bilhão de dólares
comportamentais. com esses selos. Uma receita obtida com um serviço que a empresa nem
1. Modelos de D.O. relacionados com alterações estruturais - incidem mesmo terá de realizar, uma vez que boa parte dos selos foi comprada por
sobre a situação ou ambiente de trabalho de um indivíduo, ou gente que quer guardá-los como lembrança. Estamos despertando para a
sobre a estrutura ou tecnologia adotada pela organização. Os idéia de que o governo pode ganhar dinheiro. Quando descobrimos que
principais tipos de alterações estruturais são: não há problema nisso, veremos que a coisa não tem fim, que as possibili-
dades são ilimitadas. Um exemplo: em vários Estados Americanos, uma
Mudanças nos métodos de operação certidão de nascimento custa apenas 9 dólares. Se os pais quiserem uma
Mudanças nos produtos certidão decorativa, feita em papel especial para colocar na parede, o
Mudanças na organização mesmo serviço sai por 50 dólares. É simplesmente um recurso de marke-
Mudanças no ambiente de trabalho ting para adicionar valor à informação.”

2. Modelos de D.O. relacionados com alterações comportamentais - a Nesta mesma entrevista, Gaebler destaca ainda que é possível admi-
maior parte dos modelos destina-se a encorajar uma maior nistrar o governo como um empreendimento, e que o que mais falta aos
participação e comunicação dentro da organização. Os modelos de governos é energia e paixão. Segundo ele, a visão empreendedora implica
D.O. voltados exclusivamente para as variáveis comportamentais envolvimento, flexibilidade e senso de propriedade. Isso significa que se
são os seguintes: deve prestar atenção à coluna de receitas da mesma forma que se observa
a coluna dos gastos. Significa prestar atenção aos clientes, aos fornecedo-
Desenvolvimento de Equipes res, aos concorrentes e identificar bem quem são eles.
Suprimento de Informações Adicionais
Segundo Granjeiro, o governo empreendedor é o que:
Reuniões de Confrontação
Tratamento de Conflito Grupal procura formas eficientes de administrar.
Laboratório de Sensitividades Está disposto a abandonar velhos programas e métodos.
3. Modelos de D.O. relacionados com alterações estruturais e É inovador, imaginoso e criativo.
comportamentais - os modelos de D.O. que introduzem
simultaneamente alterações estruturais e comportamentais são Assume riscos.
modelos integrados e mais complexos. Constituem uma variedade Transforma suas funções em fontes de receita, em vez de pesos sobre
de abordagens, cada qual envolvendo conceitos, estratégias, o orçamento.
sequências esquemas que variam enormemente. Origem:
Wikipédia, a enciclopédia livre. Despreza as alternativas convencionais que se limitam a oferecer ser-
viços básicos.
Trabalha de acordo com o setor privado.
Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor
público. Usa noções comerciais sólidas.
Privatiza.
Embora não exista um conceito exato para o termo “empreendedoris-
mo” pode-se antever nessa afirmação que o empreendedorismo é uma Cria empresas e operações geradoras de recursos.
estratégia chave para o sucesso de uma empresa, e que envolve a capaci-
dade de mudar e inovar rapidamente. A empresa empreendedora é aquela Orienta-se pelo mercado. Focaliza a avaliação de desempenho das su-
que consegue olhar além do usual, possuindo habilidade de assumir a as ações.
direção dos processos de transformação e o redirecionamento de seus Reconhece o mérito.
recursos.
Faz com que as coisas funcionem e não teme sonhar o grande sonho.
Ted Gaebler, um dos autores do livro Reinventando o Governo: Como
o espírito empreendedor está transformando o Setor Público, juntamente Utiliza técnicas de gerenciamento mais inovadoras e eficazes em rela-
com David Osborne, que influenciou profundamente os Governos de Bill ção ao custo.
Clinton e do Fernando Henrique Cardoso, em entrevista à revista EXAME O governo empreendedor promove a competição e focaliza resultados
chamou a atenção à maneira de injetar competitividade no governo. Disse e não normas de procedimento. A maioria dos governos empreendedores
que o governo precisa tornar-se empreendedor, que precisa também des- promove a competição entre os que prestam serviços ao público. Eles dão
centralizar a administração, com enfoque na qualidade, em todos os níveis, poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades da burocracia
federal, estadual e local. para a comunidade. Medem a atuação das suas agências, focalizando não
os fatores utilizados, os insumos, mas sim os resultados.

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Orientam-se pelos seus objetivos – sua missão – em vez de regras e governos, entretanto, olham apenas a coluna dos gastos. Ao ignorar o
regulamentos. retorno, concentram-se pura e tão somente na minimização dos cus-
tos. Com freqüência, deixam de dar a devida atenção a investimentos
Redefinem seus usuários como clientes, oferecendo-lhes opções – en- vultuosos que poderiam gerar retorno significativo – tudo por causa dos
tre escolas, programas de treinamento, tipos de moradia. custos. Vão protelando gastos necessários com a manutenção de estradas,
Descentralizam a autoridade, promovendo o gerenciamento com parti- por exemplo, até o dia em que as estradas tem de ser reconstruídas, a um
cipação. Preferem os mecanismos do mercado às soluções burocráticas. custo três vezes mais alto do que um simples recapeamento. Ignoram o
Detêm-se não só no fornecimento de serviço ao público, mas também na investimento mínimo exigido na assistência médica à gestantes, para
catálise de todos os setores – público, privado e voluntário – para a ação depois gastar somas absurdas com bebês prematuros.
conjunta dos problemas da comunidade. Transformando administradores em empreendedores
Governos de mentalidade empreendedora livram-se do velho livro de Se os administradores não puderem poupar para si parte do lucro obti-
regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais do, não terão a motivação de buscar tal lucro. É preciso que lhes ofereça-
e, só então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que mos algum incentivo para que o façam.
deixam os funcionários à vontade para perseguir as missões propostas
Os sistemas orçamentários tradicionais não dão aos administradores
O governo empreendedor segundo David Osborne e Ted Gaebler qualquer incentivo para que poupem ou ganhem dinheiro (uma vez que se
David Osborne e Ted Gaebler em seu livro Reinventando o Governo houver “sobra” em um ano, o orçamento é “cortado” no ano seguinte).
nos trazem importantes ensinamentos sobre o governo empreendedor. Os orçamentos orientados por missões resolvem este problema ao
Vejamos uma compilação dos principais pontos. permitir que cada departamento guarde para si as quantias que, porventura
Muitas pessoas pensam nos empreendedores como empresários, isto tenham economizado ou gerado.
é, homens e mulheres de negócios. Mas o verdadeiro significado da pala- Outro ponto é sobre o capital de inovação. No setor privado, as em-
vra empreendedor (enterpreneur) é bem mais amplo. Ela foi utilizada inici- presas rotineiramente levantam fundos a fim de investir em oportunidades
almente pelo economista francês J.B. Say por volta de 1800. “O enterpre- atraentes. “Via de regra, as empresas modernas mantêm dois tipos de
neur” afirma Say, “movimenta recursos econômicos de um setor de menor orçamento: um orçamento operacional, e um outro de inovação”, afirma
produtividade para outro de maior produtividade e melhor rendimento.” Em Peter Drucker. Na maior parte dos governos, os administradores ó conse-
outras palavras, o empreendedor emprega recursos de novas formas, para guem estabelecer um orçamento de inovação quando o Conselho Municipal
maximizar a produtividade e a eficiência. ou o Legislativo local lhes destinam uma dotação extra. É um processo um
A definição de Say se aplica igualmente ao setor privado, ao setor pú- tanto complicado. Todos entendemos que “para ganhar dinheiro, é preciso
blico e ao setor voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmi- gastar dinheiro”, mas, no governo, este princípio raramente é respeitado.
cos usam recursos de novas formas para maximizar a produtividade e a Adicionalmente, se quisermos que os funcionários públicos desenvol-
eficiência das escolas. Os gerentes de aeroportos investivos fazem o vam maior “consciência” em relação às receitas, precisamos desenvolver
mesmo. Comissários assistenciais, secretários do trabalho, funcionários do incentivos que os encorajem a ganhar tanto dinheiro quanto gastam. Salá-
Comércio – todos podem desviar recursos para áreas de maior produtivida- rios fixos produzem exatamente o contrário. Um administrador contemplado
de e melhores resultados. com um gordo orçamento concedido pelo Legislativo agirá de modo idênti-
Quando falamos sobre empreendedores públicos referimo-nos preci- co a um adolescente que recebe uma gorda mesada do pai, ou seja, jamais
samente a essas pessoas. Quando falamos sobre o modelo empreendedor vai-se mover no sentido de ganhar ou poupar mais dinheiro.
queremos indicar situações do setor público que atuam regularmente desta Por fim, a maioria dos governos não tem a menor idéia de quanto cus-
forma – que usam constantemente seus recursos de novos modos, para tam os serviços que oferecem. Mesmo se forem capazes de apresentar
aumentar sua eficiência e efetividade. uma cifra orçamentária destinada a cada serviço, sempre esquecem os
Muitas pessoas presumem também que os empreendedores assumem “custos indiretos”, tais como gastos administrativos, custos de capital e
riscos. Elas evitam a noção de governo empreendedor porque, afinal de encargos trabalhistas.
contas, ninguém quer que os burocratas arrisquem os impostos arrecada- Os administradores públicos não podem pensar como investidores ou
dos, formados de dinheiro duramente ganho. No entanto, como estudos visar ao lucro, se não têm conhecimento de seus custos reais. Como é que
cuidadosos têm demonstrado, os empreendedores não estão à procura de se pode mensurar o retorno de um dado investimento, se ninguém sabe
riscos, mas, sim de oportunidades. nem mesmo quanto custa esse investimento? Como é que se pode visar o
Peter Drucker, grande conhecedor da teoria do gerenciamento afirma lucro quando não se sabe o quanto se está gastando?
que praticamente qualquer pessoa pode ser um empreendedor, se a orga- Um governo empreendedor é transparente e traz à luz seus subsídios,
nização do processo produtivo for estruturada para encorajar a inovação. pronto a alterá-los conforme a manifestação popular. É o tipo de governo
Inversamente, quase todo empreendedor pode se transformar num burocra- que busca sempre novas maneiras de gerar receitas com os serviços que
ta se essa organização for estruturada de forma a estimular a conduta oferece.
burocrática: “Após seis meses na direção de uma instituição destinada a
servir o público, especialmente se for governamental, a pessoa mais inova- Resumo:
tiva e empreendedora passa a se comportar como burocrata de pior espé-
cie, lento e rotineiro, ou como um político ávido de poder”. Atenção aos principais conceitos relacionados ao empreendedorismo
governamental que você não pode esquecer:
Na maioria dos governos, poucas pessoas fora dos departamentos fi-
nanceiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se preocupa com o Inovação permanente
lucro. A palavra lucro é vista, pelos governos tradicionais, obviamente, Transparência
como verdadeiro pecado.
Flexibilidade
Uma outra característica que temos reconhecido nos governos empre-
endedores é uma certa perspectiva de “investimento” ou seja, o hábito de Aceitação de mudanças
mensurar o retorno dos gastos como se fossem investimentos. A estratégia Novas lideranças
não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através da avaliação do retorno
de seus investimentos, é possível entender quando é que um gasto lhes Superação de obstáculos
permitirá poupar dinheiro.
Aceitação de riscos
As empresas prestam bastante atenção ás duas colunas do balancete:
Buscar oportunidades
créditos e débitos. Não se importam, em demasia, com cada coluna isola-
damente. Gastarão o que for necessário para maximizar seu retorno. Os

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Alcance de resultados efetivos 2. Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comu-
nidade;
Clara definição de missão
3. Medir a atuação das agências governamentais através dos resulta-
Declaração explícita de metas dos;
Saber quanto custam os serviços 4. Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos;
Dar incentivos aos administradores públicos 5. Redefinir os usuários como clientes;
Respeitar o dinheiro gerado pelo contribuinte 6. Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento;
-o0o- 7. Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu gas-
A obra de David Osborne e Ted Gaebler, “Reinventando o governo” to;
(1994), é um dos marcos na literatura internacional sobre a nova adminis- 8. Descentralização da autoridade;
tração pública, notadamente com relação aos seus reflexos na administra-
ção pública norte-americana. 9. Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas
Os autores propõem um modelo que incorpora conceitos que estiveram 10. Catalisar a ação dos setores público, privado e voluntário.
separados no desenvolvimento do modelo gerencial inglês, tais como a
implantação de uma administração por objetivos — ou por missões —, a Não se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima,
mensuração do desempenho das agências através dos resultados, a busca mas de discutir, rapidamente, algumas das idéias do “Reinventando o
da qualidade total como método administrativo, a ênfase no cliente, a governo”. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que
transferência do poder aos cidadãos, e tentar garantir a eqüidade. “navega em vez de remar”. O intuito desse conceito não é tornar o Estado
mínimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores
Osborne e Gaebler propõem uma redefinição da atividade governa- renegam o conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é
mental. “Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequa- uma resposta, não a resposta”, afirmam Osborne e Gaebler.
do de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos
de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor O sentido do governo catalisador é reformular as relações Esta-
atividade governamental”. A atividade governamental é entendida como do/mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo empreendedor,
algo com uma natureza específica, que não pode ser reduzida ao padrão catalisador, se aproxima das idéias de Pollitt, que conceitualiza a relação
de atuação do setor privado. pública entre cidadãos e governo como uma parceria e não como uma
dependência.
Entre as grandes diferenças, a motivação principal dos comandantes
do setor público é a reeleição, enquanto os empresários têm como fim Indo para outra discussão do Reinventando o governo, encontramos
último a busca do lucro; os recursos do governo provêm do contribuinte — um referencia linterligado ao anterior, qual seja, o tratamento da população
que exigem a realização de determinados gastos —, e na iniciativa privada como cliente e como cidadão. Cliente dos serviços públicos, que deseja a
os recursos são originados das compras efetuadas pelos clientes; as deci- melhor qualidade possível dos equipamentos sociais. E cidadão que quer e
sões governamentais são tomadas democraticamente e o empresário tem como dever participar das decisões da comunidade, e por isso a des-
decide sozinho ou no máximo com os acionistas da empresa — a portas centralização da autoridade é um objetivo fundamental para alcançar esse
fechadas; por fim, o objetivo de ambos é diverso, isto é, o governo procura grau de accountability.
fazer “o bem” e a empresa “fazer dinheiro”. No que tange à gestão da burocracia, propõe-se a orientação adminis-
Estas diferenças implicam, necessariamente, em procurar novos cami- trativa por missões. A partir dela, o governo pode ser mais flexível, como
nhos para o setor público, tornando-o sim mais empreendedor, mas não também torna-se mais fácil a avaliação de cada agência, comparando-se o
transformando-o em uma empresa. objetivo inicialmente formulado com o resultado efetivamente alcançado.

Ao contrário também da epidemia generalizada contra a burocracia que A orientação por missões, portanto, é um mecanismo que congrega os
vigorou nos EUA no começo da década de 80 o “Reinventando o governo” ideais do Consumerism (flexibilidade) com os da corrente gerencial mais
não coloca a culpa dos problemas governamentais em seus funcionários; o preocupada com a avaliação de resultados.
problema não está nas pessoas,mas no sistema. É a reforma das institui- Entretanto, a discussão em torno da avaliação de resultados na obra
ções e dos incentivos que tornará a burocracia apta a responder novas de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo
demandas. gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução de mé- pode ser dissociada da avaliação da efetividade.
todos voltados para a produção qualitativa de serviços públicos com a Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade
prioridade dada aos clientes e cidadãos como razões últimas do setor mede a qualidade dos resultados. Desta maneira, “quando medimos a
público, o que quer dizer não só que eles devem ser bem atendidos, mas eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção deter-
que devem ser também chamados a participar do governo, definindo os minada; ao medir a efetividade,sabemos se nosso investimento valeu a
destinos de suas comunidades. pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria conti-
A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a nuar a ser feito”. Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiên-
melhor resposta para tornar melhor um serviço público é chamar a comuni- cia e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem: “Não há
dade a participar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando volunta- dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja
riamente na prestação de serviços— constituindo-se numa resposta ade- ainda mais um governo efetivo”. Eder Sabino Carlos
quada tanto para a questão da eficiência como para o problema da transpa- Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão
rência. Portanto, a modernização do setor público deve caminhar lado a
privada.
lado com o aumento da accountability.
Mas a reinvenção do governo deve ser realizada ainda garantindo o A grande diferença entre a gestão pública e privada é que as organiza-
princípio da eqüidade. Desta maneira, a introdução de mecanismos geren- ções da Administração Pública se regem por regulamentos e normas dis-
ciais, tais como são propostos no livro, não é incompatível com a busca de postos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra
justiça redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no permite”. Já as organizações do setor privado podem “fazer tudo, exceto o
debate sobre reforma administrativa. Osborne e Gaebler propõem dez que as regras coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser
princípios básicos para reinventar o governo, listados a seguir: mais simples.

1. Competição entre os prestadores de serviço; É o chamado Princípio Administrativo da Legalidade, decorrente do art.
5º da Carta Magna, aplicada ao setor público, que significa que o agente

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público deverá agir em conformidade com a Lei, fazendo estritamente o que Embora as gestões pública e privada possuam muitas diferenças, al-
esta determina. É que alguns autores chamam de legalidade estrita. gumas convergências podem ser percebidas, tais como a necessidade de
Diferentemente do particular, a quem é lícito fazer tudo o que a Lei não planejamento, foco no sucesso do cliente e uso de ferramentas de qualida-
proíbe (por exclusão, portanto), o servidor pode e deve agir exatamente de total, dentre outras.
conforme previsto, limitando-se, assim, sua autonomia. A título de exemplo,
pode-se citar a conduta de um auditor-fiscal ao visitar determinado estabe- Segundo Abrucio, a atividade governamental é entendida como algo
lecimento mercantil e constatar a existência de recursos não-contabilizados. com uma natureza específica, que não pode ser reduzida ao padrão de
Independentemente da peculiaridade do contribuinte (rico, pobre, amigo, atuação do setor privado. Entre as grandes diferenças, a motivação princi-
inimigo), deverá ser lavrado o auto de infração. pal dos comandantes do setor público é a reeleição, enquanto os empresá-
rios têm como fim último a busca do lucro; os recursos do governo provêm
Vejamos as principais divergências entre a gestão pública e a ges- do contribuinte — que exigem a realização de determinados gastos —, e na
tão privada: iniciativa privada os recursos são originados das compras efetuadas pelos
clientes; as decisões governamentais são tomadas democraticamente e o
Quanto ao interesse: a gestão pública procurará satisfazer o interesse empresário decide sozinho ou no máximo com os acionistas da empresa —
e bem-estar geral (voltada para o bem público), enquanto a gestão privada a portas fechadas; por fim, o objetivo de ambos é diverso, isto é, o
procura satisfazer os interesses de determinados indivíduos ou grupos governo procura fazer “o bem” e a empresa “fazer dinheiro” (OSBOR-
(voltada para o bem privado). Como o governo detém a autoridade supre- NE & GAEBLER, 1994: 21-23).
ma, espera-se que resolva todos os conflitos dos particulares, garantindo,
assim, o bem estar comum. Excelência nos serviços públicos.
Quanto aos recursos: A gestão privada lida com recursos próprios ou EXCELÊNCIA NOS SERVIÇOS PÚBLICOS
de investidores, e a pública com recursos gerados pelos contribuintes.
Faustino Vicente
Quanto ao controle: A teoria das proteções especiais; segundo We-
ber, como os servidores públicos agem em nome do poder público, dis- Numa de nossas palestras, em atenção à uma pergunta sobre gestão
põem, em virtude disso, de um certo poder de coação, independentemente de excelência, não tivemos dúvida em destacar o pensamento do célebre
de seu nível hierárquico; essa autoridade, para que não se torne abusiva, filósofo Aristóteles (384-322a.C.). Dizia ele: "Só fazemos melhor aquilo que
necessita de controles, não só de seu chefe, mas também dos colegas, dos repetidamente insistimos em melhorar. A busca da excelência não deve ser
subordinados, do povo e do próprio servidor. A esse controle, Weber de- um objetivo, sim um hábito."O avanço da globalização, provocado pelas
nominou Teoria de proteções especiais. descobertas científicas e inovações tecnológicas, tem sido determinante
para o acirramento da competitividade internacional. A qualidade das
Quanto aos objetivos: A gestão pública visa a consecução de seus instituições públicas afeta a competitividade do Brasil, classificado pelo
objetivos em prol do interesse coletivo, sem contudo, buscar lucro em suas Fórum Econômico Mundial na 65ª colocação, entre 117 países.A missão do
atividades. A gestão privada visa o lucro. Vale ressaltar que as organiza- Estado é dar condições estruturais favoráveis ao desenvolvimento econô-
ções públicas que oferecem serviços não exclusivos ao Estado (como as mico e social.
empresas públicas, por exemplo), podem auferir lucro. Assim, os empresá-
rios são motivados pela busca do lucro, as autoridades governamentais se Lição singular deu o Japão ao ressurgir das cinzas, como Fênix, tor-
orientam pelo desejo de serem reeleitas. nando-se a segunda maior potência econômica do planeta. Qual o segredo
do "tigre" asiático? Elevados investimentos em educação por parte do
As empresas normalmente trabalham em regime de competição; os governo e, em recursos humanos, pela iniciativa privada. A pedagogia
governos usam habitualmente o sistema de monopólio. No governo, todos alavanca a tecnologia e sinaliza que "não existe país subdesenvolvido, o
os incentivos apontam no sentido de não se cometerem erros. O governos que existe é país subadministrado"(Peter Drucker). A iniciativa do país do
é democrático e aberto; por isso seus movimentos são mais lentos compa- sol nascente levou até órgãos governamentais à implementação de pro-
rados aos das empresas, cujos administradores podem tomar decisões gramas de qualidade - adequação ao uso, com satisfação de clientes e
rapidamente, a portas fechadas. consumidores. Qualidade é indispensável, porém sem produtividade - fazer
Quanto à privacidade: As empresas privadas podem desejar não for- cada vez mais, e melhor, com cada vez menos - torna-se insuficiente na
necer determinadas informações que julgar necessário, por questões de redução de custos operacionais, deixando as organizações vulneráveis à
competição, por exemplo. Na gestão pública, salvo em áreas de segurança competitividade. Custos, principalmente os indiretos, nos faz lembrar de
do Estado, não pode haver segredos. unha, que deve ser cortada freqüentemente pela sua incorrigível tendência
de crescer.
Quanto às carreiras e promoções: As carreiras e promoções são
mais flexíveis no setor privado, podendo ser revista e reestruturada a Um dos fatores que mais provoca perda de produtividade nos serviços
qualquer momento de acordo com as necessidades da gestão visando públicos é o excesso de burocracia, que além de não impedir corrupções e
maior satisfação e conseqüentemente maior rentabilidade de seus funcio- fraudes, tem inibido o desempenho das empresas, motivado a sonegação
nários, na gestão pública as regras estipuladas para cada órgão devem ser fiscal e incentivado a informalidade. As atividades comerciais sem registro
seguidas estritamente. contábil deram origem ao mais poderoso império da história da humanidade
- o Quarto Setor.
Quanto à contratação: A gestão privada pode contratar pessoal con-
forme seu interesse, sendo por escolaridade, por experiência, por capaci- Longas filas nas repartições públicas, morosidade do andamento de
dade profissional, até pelo famoso “QI” (quem indicou!). A gestão pública processos judiciais, demora na aprovação de projetos e regulamentação de
deve contratar através de concursos (salvo situações especiais de cargos leis e exigências exageradas para abertura de empresas são alguns indica-
de confiança. Estudaremos melhor sobre esse assunto na aula sobre dores de baixo índice de produtividade. Entre os serviços públicos eficazes
administração de pessoal). destacamos os prestados pelo Corpo de Bombeiros, inegavelmente, a
instituição mais admirada pela população.
Quanto à estrutura: A administração pública tem sua estrutura mais
verticalizada e burocratizada, enquanto a gestão privada tende a ser mais Agregar valor na gestão pública significa investir em projetos que au-
horizontalizada e flexível. mentem a produtividade oferecendo à população um dos mais valiosos
bens da atualidade - a praticidade.Os ganhos em produtividade passam por
Adaptações: enquanto na gestão privada o conceito de custo- uma "revisão cirúrgica sistemática", de cada detalhe dos processos opera-
benefício orienta o processo produtivo, na gestão pública tal conceito não cionais, objetivando a redução de etapas, inovação em cada uma delas
pode ser utilizado em toda sua plenitude, tendo em vista as funções sociais minimizando tempo e, melhor ainda, a eliminação de normas de procedi-
do Estado (alocativa, distributiva, etc.). Assim, nem sempre o mais barato mento.
será o melhor para o ente público. Há de se considerar o papel social do
Estado. Os prestadores de serviços devem ter consciência que usam a mais
valiosa das matérias-primas - o tempo - a única que não tem reposição. A
excelência dos serviços públicos, especialmente em educação e saúde, é a

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melhor das estratégias para reduzir a vergonhosa desigualdade social – Nessa seção abordaremos três questões essenciais para o debate re-
referência maior do oceano de pobres e da ilha de ricos. lativo à implementação de modelos de gestão voltados a incrementar a
performance do setor público. O primeiro desses aspectos se relaciona ao
A chave da eficácia encontra-se na redução das atividades-meios e na contexto que motivou a crítica do modelo burocrático no contexto das
eliminação das formalidades que não agregam valores às atividades-fins. O reformas de primeira geração. O tópico seguinte aborda a revitalização do
maior desafio da classe política e dos gestores públicos é transformar uma papel do poder público e a ênfase no reforço às suas capacidades gerenci-
instituição mecânica, em orgânica. gestão transparente, interativa e que ais no interior das reformas de segunda geração. Concluímos indicando
coloque (mesmo) o cidadão em primeiro lugar - é um modelo exemplar. Os alguns dos principais desafios à busca de qualidade e excelência na gestão
profissionais de Recursos Humanos, dos órgãos públicos, têm a gratificante pública visando reforçar a atuação dos governos no processo de desenvol-
missão de dinamizar os programas de capacitação funcional, focando a vimento social.
excelência organizacional.
A crítica do modelo burocrático
Entre os seus objetivos destaque para a melhoria da qualidade, au-
mento da produtividade, redução do Custo Brasil, praticidade no atendi- A partir da década de 70 do século passado, o mercado cada
mento aos cidadãos e valorização dos servidores públicos. Estamos con- vez mais passou a demandar competência, eficiência, qualidade, serviço e
vencidos de que resultados satisfatórios somente serão atingidos com o preço. Tudo isto requer, por seu turno, importantes capacidades gerenciais
comprometimento dos funcionários pois, dos detalhes, ninguém sabe mais Penengo (1997: 79). Esse cenário foi a base sobre o qual teve início uma
do que quem faz. Somente a consolidação da cultura de responsabilidade ampla revisão das teorias gerenciais para as empresas direcionarem esfor-
social, que deve nortear a gestão pública, levará o Brasil a melhorar a sua, ços para melhor atender clientes, reduzir custos e garantir mais qualidade
nada honrosa, classificação no ranking mundial da burocratização - o 4º nos produtos. Na década de 80 do século passado essa vaga mercadológi-
pior colocado. Vale a pena uma reflexão sobre o pensamento do célebre ca na iniciativa privada chegou ao setor público dando origem às primeiras
político, orador e prosador romano - Cícero (106-43 a.C) "Vamos equilibrar experiências de modernização na Inglaterra, Estados Unidos, Austrália e
o orçamento, proteger o tesouro, combater a usura e reduzir a burocracia. Nova Zelândia. Não é objetivo dessa monografia descrever cada essas
Caso contrário, afundaremos todos". experiências. Para os fins de nosso estudo, o importante é compreender o
contexto histórico e verificar os impactos gerados para a administração
Gestão da Qualidade. pública em alterar seu paradigma gerencial visando ampliar seus níveis de
qualidade e excelência.
Gestão da qualidade total
A crise do Estado que motivou essa onda reformista deve-se, pelo me-
A gestão da qualidade total (em língua inglesa "Total Quality
nos, a quatro fatores:
Management" ou simplesmente "TQM") consiste numa estratégia de
administração orientada a criar consciência da qualidade em todos os 1. a crise econômica derivada da crise do petróleo na década de 70 do
processos organizacionais. século passado criou dificuldades para a manutenção dos padrões de
investimento e oferta de políticas públicas. Durante a década de 90 do
É referida como "total", uma vez que o seu objetivo é a implicação não século passado essa realidade se aprofundou face à globalização, moder-
apenas de todos os escalões de uma organização , mas também da nização tecnológica e o desemprego estrutural e passou a afetar o Estado
organização estendida, ou seja, seus fornecedores, distribuidores e demais de duas formas combinadas: a) aprofundamento da crise fiscal e incapaci-
parceiros de negócios. dade de sustentar seus padrões de inversão; b) sua estrutura burocrática
Compõe-se de diversos estágios, como por exemplo, o planejamento, a passa a ser vista pela sociedade como um ônus já que possui um custo
organização, o controle e a liderança. elevado, baixa produtividade e capacidade de adaptação aquém do neces-
sário para se modernizar frente ao novo contexto econômico e social.
A Toyota, no Japão, foi primeira organização a empregar o conceito de
"TQM" , superando a etapa do fordismo, onde esta responsabilidade era 2. a crise fiscal e crescente incapacidade de financiamento dos gastos
limitada apenas ao nível da gestão. No "TQM" os colaboradores da públicos, particularmente para atender as crescentes necessidades sociais
organização possuem uma gama mais ampla de atribuições, cada um decorrentes da crise econômica.
sendo diretamente responsável pela consecução dos objetivos da
3. a crise de legitimidade junto à sociedade decorrente da impossibili-
organização. Desse modo, a comunicação organizacional, em todos os
dade do Estado sustentar suas pautas políticas e sociais em um cenário no
níveis, torna-se uma peça-chave da dinâmica da organização.
qual as políticas públicas ampliam suas demandas ao mesmo tempo em
Tem sido amplamente utilizada, na atualidade, por organizações que aumentam as restrições orçamentárias.
públicas e privadas, de qualquer porte, em materiais, produtos, processos
4. a crise gerencial diretamente influenciada pelas variáveis anterior-
ou serviços. A conscientização e a busca da qualidade e do
mente apresentadas, somadas à crescente ampliação dos níveis de cons-
reconhecimento da sua importância, tornou a certificação dos sistemas de ciência e participação social que criam pressões democratizantes incapa-
gerenciamento da qualidade indispensável uma vez que: zes de serem respondidas pelo modelo tradicional da administração públi-
aumenta a satisfação e a confiança dos clientes; ca. Face à falência do modelo burocrático se fundou a base objetiva para o
desenvolvimento de novos formatos organizacionais e gerenciais.
aumenta a produtividade;
Além desses quatro fatores Thompson (1997) ainda destaca
reduz os custos internos; que o contexto motivador das mudanças gerenciais no setor público foi
melhora a imagem e os processos de modo contínuo; influenciado pelos seguintes aspectos: poder das idéias da teoria da Esco-
lha Pública junto aos contribuintes ao enfatizar a ineficiência e altos custos
possibilita acesso mais fácil a novos mercados. da burocracia autocentrada em seus interesses corporativos, a percepção
do público para as crescentes falhas governamentais, a revolução tecnoló-
A certificação permite avaliar as conformidades determinadas pela
gica e a globalização das comunicações e o incentivo das empresas priva-
organização através de processos internos, garantindo ao cliente um
das da mídia focadas em identificar e dar publicidade sobre os erros do
material, processo, produto ou serviço concebido conforme padrões,
setor público para os vários stakeholders indicando que as políticas públi-
procedimentos e normas.
cas não os atendem, regulação social que caminha na contramão da liber-
Uma organização que se propõe a implementar uma política de gestão dade de mercado demandada pelo mundo dos negócios considerada uma
voltada para a "qualidade total" tem consciência de que a sua trajetória invasão, a queda nos valores reais dos salários combinado com o aumento
deve ser reavaliada periodicamente. de taxas e impostos voltadas a manter um padrão de financiamento estatal
considerado oneroso e improdutivo, novos grupos de negócio emergentes
Contexto global, impactos e desafios à qualidade da ges- passaram a ver os governos como barreiras para suas finalidades, incre-
tão pública mento da competição privada em termos globais estabeleceu novos pa-
drões de consumo para os clientes, a revolução nas telecomunicações e

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seus efeitos na economia de escala e tamanho das organizações, o geren- substanciais sobre aspectos da sociedade Peters (2007). Governos com
ciamento e os controles considerados como o fim da era da burocracia, a capacidades de planejamento, regulação, gestão, adapatação e implemen-
ascendência do institucionalismo econômico com sua ênfase sobre os tação demandadas em um grau de qualidade, eficiência e eficácia novas
custos de transação e a dicotomia entre as relações horizontais de merca- para os padrões organizativos anteriormente praticados. É nesse contexto
do e as abordagens hierárquicas defendendo que as organizações devem de revalorização do esfera estatal que os temas de qualidade e excelência
ser reduzidas para enfocarem suas core competences e alterar os modelos na gestão pública adquirem relevância. Para responder às demandas da
de contracting out do setor público e, finalmente, um razoável consenso sociedade sem recair nas críticas sobre ineficiência, morosidade, custos
sobre as falhas na implementaçãom dos programas sociais dos governos. elevados, foco em rotinas administrativas e ausência de medição dos
resultados de suas ações, tal como já ocorreu no período das “reformas de
A crise que se abate sobre o setor público tem, portanto, além primeira geração”, impõe-se a necessidade de modernizar a gestão pública.
dos aspectos econômicos, fiscais, políticos e gerenciais, uma forte pressão Essas reformas buscaram encolher o Estado sem necessariamente melho-
social combinada com um juízo valorativo que toma por referência o de- rá-lo, pois comprimiram sua estrutura por um desejo racionalizador, visto
sempenho das empresas privadas, foram o sustentáculo para as reformas que este desenvolvia atividades consideradas ilegítimas no contexto ideo-
de “primeira geração”. As medidas iniciais e modernizantes adotadas pelos lógico. A racionalidade organizativa do Estado foi postergada para as
governos até meados da década de 90 do século passado se pautavam reformas de segunda geração que passaram a defender um aparato gover-
pela privatização de empresas, redução do quadro de pessoal, diminuição namental mais eficiente Ozslak (1999).
dos níveis de intervenção na economia, foco nas atividades centrais e
terceirização de atribuições visando reduzir custos num contexto de restri- A questão central para a nova gestão pública refere-se ao item
ções orçamentárias. Essa visão gerencialista e influenciada pela lógica desempenho combinado com a capacidade de definir metas ousadas, mas
empresarial organizou a agenda das reformas no setor público principal- factíveis, e o acompanhamento e avaliação para verificar sua consecução
mente durante os anos 80 do século passado. As mudanças das organiza- Behn (1998). Partindo desse aspecto, um conjunto de outras mudanças
ções do setor privado tiveram impacto nas expectativas dos consumidores para a “reinvenção do governo” se apresentam como desdobramentos
em relação ao desempenho das instituições públicas. O mais importante signficativos buscando maior efetividade do poder público: direcionamento
dos efeitos diz respeito ao padrão de desempenho econômico das empre- estratégico como guia para o planejamento organizacional, descentraliza-
sas no mercado. Nesse aspecto, destaque para a qualidade de produtos e ção gerencial e administrativa, capacidade de avaliação e mensuração de
serviços que melhorou fazendo com que consumidores, em seus papéis de resultados e foco para os clientes e o mercado. Em síntese, essa é a visão
contribuintes e cidadãos, começassem a demandar níveis de qualidade do Estado empreendedor e os pilares básicos a orientar a revalorização da
similares do setor público em um item onde os governos continuaram a esfera governamental e, de forma prioritária, o modelo de gestão pública
falhar. Segundo, como a equação preço/qualidade no setor privado de bens com mais qualidade e excelência tanto frente ao anacrônico modelo buro-
e serviços estabilizou-se ou caiu, essa equação para o setor público parece crático, como em relação ao fracasso das experiências de redução do
que continua a subir, e esse é um segundo teste de valor onde falham os tamanho dos governos e de seus papéis. Contra a “mão invisível” do mer-
governos Thompson (1997). cado a prover uma distribuição equitativa de oportunidades segundo a
visão neoliberal, a revitalização da esfera estatal organiza-se pela “mão
A crise do estado pelas razões acima apresentadas comparada visível” dos governos.
com a empresa privada como modelo de eficência na utilização de recursos
e qualidade de serviços que entrega mais valor aos seus clientes, reforça a Essa revisão das funções de governo e o desenvolvimento so-
idéia que o setor público deve reduzir impostos e taxas para diminuir os cial, para não repetir o modelo estadocêntrico, deve compreender que cabe
custos dos produtos repassados ao mercado. Como a pressão da competi- mudar o perfil de atuação agindo menos como executor e provedor de bens
ção global se aprofunda, as emrpesas devem pagar menos impostos ca- e mais como contratante, comprador ou regulador de serviços administra-
bendo aos governos fazer a sua parte reduzindo gastos que diminuam os dos por outros. Os governos, portanto, se localizam em uma posição de-
encargos para a sociedade. Diante desse contexto, Osborne and Gabler pendente da informação proveniente de várias fontes relacionada com a
indicaram que esse era o contexto adequado para mudanças, pois as taxas prioridade para a obtenção de insumos direcionados à qualidade e quanti-
e impostos tinham alcançado níveis que a sociedade achava inaceitáveis e dade de serviços ofertados Caiden (1998).
os contribuintes começaram a resistir à cobrança e custo gerado pelas
instituições públicas que somou-se à redução dos serviços oferecidos. O eixo dessa revalorização do estado que impõe uma revisão
Então, por um processo de eliminação, a única opção que restava era de seu modelo de gestão menos nas declarações de intenção da mudança
aumentar a qualidade dos serviços com um custo menor através de um em torno de missão e objetivos estratégicos, pois objetivamente se trata de
dramático esforço para gerar mais eficiência e produtividade no setor um problema não resolvido de gestão e que implica num adequado uso dos
público Thompson (1997). recursos disponíveis para se alcançar resultados. Os desafios à moderniza-
ção da administração pública e da “gestão por objetivos” requerem a moti-
Desde meados dos anos 70 do século passado vem se proces- vação dos profissionais, a criação de ambientes favoráveis à inovação,
sando grandes transformações no setor público como resultado de signifi- condições de trabalho para estimular a eficiência dos funcionários, flexibili-
cativas mudanças no escopo, cultura organizacional e papéis econômicos e dade organizacional, responsabilização gerencial à base do recebimento de
atividade dos governos. O desafio central para as lideranças políticas e informações e processamento, de acordo com os objetivos estratégicos,
administradores públicos reside em encontrar as soluções gerenciais para sobre os resultados obtidos e projetados Albavera (2003).
responder de forma eficaz a esse cenário de modo a equilibrar o relaciona-
mento do poder público com o ritmo de mudanças em curso na sociedade e A atual revalorização do poder público e suas capacidades organizati-
na economia. Uma das questões mais significativas consiste em instituir vas e gerenciais possui uma única “vantgagem competitiva” que é sua
uma nova cultura organizacional voltada para a contínua mudança e adap- capacidade de gestão e de desenvolvimento humano, do uso racional dos
tação que requer uma gerência capaz de compreender o novo ambiente recursos e em geral, de cultura organizacional; aspecto este último que tem
externo e sua ênfase crescente na competividade, coadunada com o a ver com a maneira como se encaram os assuntos de interesse público.
acelerado crescimento tecnológico e capacidade para administrar em Esta vantagem se alcança quando a instituição tem um forte prestígio social
situação de “escassez” Penengo (1997). No item seguinte falaremos das e os cidadãos têm confiança em seus dirigentes e na eficácia do cumpri-
mudanças nas atividades governamentais face ao novo processo de revalo- mento da missão encomendada claramente referendada por indicadores de
rização dos governos e sua incidência sobre a organização gerencial. desempenho. O “sonho do bom governo” somente é possível se existe
planejamento como uma eficaz “carta de navegação“ e com políticas explí-
A revalorização da esfera estatal citas; uma gestão avaliada por objetivos e resultados e, sobretudo, ”rendi-
ción de cuentas” Albavera (2003:8).
A partir da segunda metade da década de 90 do século passa-
do com o surgimento das “reformas de segunda geração”, o setor público Diante dessa consideração, cumpre assinalar que o reforço da
passou a ter seu papel reconsiderado na relação com a sociedade. Não se capacidade de gestão reitera a importância das instituições no processo de
defendia mais o estado provedor, nem tampouco o estado mínimo. A nova desenvolvimento social. Qualidade gerencial depende da capacidade
síntese buscou realizar a transição de um Estado de serviços para uma institucional existente para que o poder público não fique refém dos extre-
Estado que faculta, embora retendo a capacidadede exercer poderes mos que exigem mais eficiência alocativa (ai o mercado é referência) ou

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mais democracia (ai o controle social é o modelo) que secundarizam o INTRODUÇÃO


papel da gestão de governo no processo de desenvolvimento social. É com
esses parâmetros que a medição e avaliação de desempenho necessitam Nas duas últimas décadas vem crescendo nas sociedades democráti-
ser incorporadas como componentes da qualificação da capacidade de cas de economias avançadas e emergentes a demanda pelo melhor uso
governo Caiden (1998). Implementar sistemas de mensuração da perfor- possível dos recursos arrecadados pelo governo. Surgiu, assim, a postura
mance dos governos é um dos desafios centrais para a gestão pública para do governo empreendedor, voltado para o cidadão como cliente, buscando
resultados e à mudança da cultura organizacional tradicional que serão padrões otimizados de eficiência e eficácia numa gestão pública por resul-
abordados no item seguinte. tados, orientada por processos de avaliação contínua e de legitimação pela
sociedade.
Desafios à gestão pública para com qualidade e excelência
Entretanto, os sistemas de avaliação, na sua quase totalidade, conside-
Frente a um cenário que cobra a modernização da gestão pú- ram economicamente, pela sua expressão monetária, apenas os custos
blica e, visando ampliar seus níveis de qualidade e excelência, existem incorridos pela gestão pública. A abordagem dos benefícios da atuação
diversos desafios a serem respondidos para inovar sua cultura organizacio- governamental para a sociedade ainda se restringe a índices físicos e
nal. Para facilitar a organização das variáveis ela serão divididas em cinco escalas quantitativas, impossibilitando a avaliação completa dos resultados
grupos temáticos que servirão de referência teórica para o modelo de ao manter custos e benefícios em escalas diferentes de mensuração. Este
gestão para resultados a ser apresentado posteriormente. trabalho examina a mensuração econômica dos benefícios da atuação
governamental para a sociedade, buscando identificar o valor criado na
.Estratégia de ação gestão pública. A determinação desse valor econômico agregado é efetua-
a) Reduzir os problemas e/ou riscos comuns do planejamento estraté- do a partir da consideração de custos de oportunidade, conforme os princí-
gico para que a efetiva implantação não seja substituída por documentos pios e critérios do Sistema de Gestão Econômica.
formais que acabam por se inserir na rotina administrativa assim como Nessa perspectiva a problematização referente à temática é perceber
outras incumbências burocráticas. como a gestão por resultados se torna essencial para mensurar o desen-
b) Transformar os planos estratégicos em estruturas flexíveis, mas di- volvimento?
recionadas por objetivos governamentais, qualifica o processo de adapta- Sendo assim, como hipótese de estudo entende-se que existe relação
ção e implementação em cenários de contínua mudança econômica e entre a quantidade de recursos aplicados e a melhoria da gestão pública,
política. podendo ser mensurada e avaliada.
c) Construir estratégias baseadas em duas premissas: (1) identificação Como forma de delimitação desse estudo, a pesquisa desenvolve-se a
de objetivos centrais baseados em competências atuais e potenciais partir da apreciação da gestão operacional da Secretaria de Estado de
(2) mudança da análise para que as organizações públicas continuem a Planejamento e Desenvolvimento Econômico do Amazonas, órgão este que
competir consigo mesmas permitem melhor explorar suas core competen- tem como finalidade de governo articular com os demais órgãos públicos da
cies Thompson (1997) esfera governamental do estado do Amazonas as formas e processos de
d) Definir uma visão comum dos objetivos governamentais e construída mensuração entre os recursos disponíveis de programas e ações e seus
coletivamente com a alta direção política e gerencial como meio de motivar respectivos resultados.
coletivamente sua implementação através de compromissos pactuados A Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento Econômi-
internamente à administração. co foi novamente implantada no estado, no início da atual administração do
e) Desenvolver a direção estratégica amparada em “una reflexión es- Governador Eduardo Braga, em março de 2003. A Secretaria é gerenciada
tratégica que conecte el ámbito organizativo y las técnicas que éste utiliza, pelo Sr. Denis Benchimol Minev. Esta Secretaria destina-se a planejar,
con la misión y los objetivos de la administración” Ramió Matas (2001:113). controlar e coordenar os principais programas e projetos do Governo do
Estado do Amazonas, bem como, conceder incentivos fiscais ao polo
Estrutura organizacional industrial de Manaus, visando assim fomentar e gerar desenvolvimento
a) Desenvolver esforços para abordar problemas de forma interdepar- econômico ao Estado.
tamental com grupos de trabalho que possam analisar a realidade de forma Planejar o desenvolvimento do estado do Amazonas tem sido uma ta-
sistêmica e integrada, considerando que a complexidade do diagnóstico é refa desafiadora e complexa, não apenas em função da dimensão territorial
maior do que a estrutura departamentalizada das organizações. do seu espaço geográfico, como também por sua biodiversidade, geodiver-
b) Integrar a organização à base de tendências opostas nos binômios: sidade, diversidade etno-cultural, dentre outros, que a cada ano vem se
descentralização e alinhamento e diferenciação e integração. A complexi- revelando de forma extraordinária.
dade organizacional demanda diferenciação temática e territorial dos go- Sem estratégia, sem planejamento, sem visão de futuro não será pos-
vernos e o risco de desintegração se responde com sistemas de integração sível alcançar a sustentabilidade econômica tão desejada, pois se de um
que asseguram coerência da ação governamental. A descentralização é lado a Zona Franca de Manaus se constituiu em um grande pólo de cresci-
uma característica da gestão para resultados reforçada pela delegação de mento econômico e social na capital do estado, por outro lado, sessenta e
responsabilidade em todos os níveis hierárquicos. A ampliação um municípios, de grandeza territorial variável e com vocações econômicas
do empowerment e o risco de desintegração se ataca com o alinhamento próprias, ainda precisam ter seu desenvolvimento assegurado nesse con-
das instituições e seus quadros diretivos ao plano de governo Clad (2007). texto.
c) Combinar, como decorrência do anterior, a necessidade da manter Deste modo, o objetivo da pesquisa apresentada é de analisar a rela-
um modelo organizacional baseado na importância do conhecimento espe- ção entre recursos financeiros aplicados nos programas e ações de políti-
cializado com a criação de mecanismos de gerenciamento horizontalizado e cas públicas e os respectivos resultados alcançados. Consequentemente,
interprocessual. de forma mais específica pretende-se verificar como a gestão por resulta-
d) Garantir gradualmente que todas as unidades organizativas se en- dos se aplica e influencia na ação do gestor público; bem como, apresentar
volvam na implementação do modelo de gestão para evitar que este che- a análise dos conceitos gerenciais no âmbito da gestão pública, de forma a
gue ao menor nível hierárquico deslegitimado e seja visto como uma mais comparar a qualidade dos serviços ofertados pelo estado em função da
uma prática burocráticaAlbavera (2003). quantidade de recursos neles investidos.
Assim, justifica-se a pesquisa pela importância do conhecimento sobre
Gestão de resultados na produção de serviços públicos. gestão voltada para resultados, pois favorece o exercício da cidadania,
GESTÃO POR RESULTADOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA onde cada cidadão transforma-se em um agente de controle para que o
Estado funcione como redistribuidor de recursos e zele pelos interesses da
MÁRCIA AUGUSTA DE SOUZA HILARIO sociedade. Tendo em vista, que somente podemos exigir o cumprimento
das regras do que conhecemos e entendemos. Do contrário, qualquer
CAPÍTULO I

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atitude dos gestores públicos poderá ser justificada com argumentos, por O Decreto-Lei de 1967 determinava uma reforma administrativa des-
vezes não válidos, mas suficientemente convincentes àqueles que estão centralizadora.
menos informados.
No entanto, após descentralizar e desconcentrar o governo perdeu su-
Entendendo-se com isso que a sociedade organizada não pode ficar a as políticas em meio à burocracia fortalecida pela reforma que atribuía
parte do processo de mudança social. Logo, para esta Instituição o tema maiores poderes. Havia ilhas de burocratas que se Weber tivesse visto,
pesquisado contribui para difundir o conhecimento àqueles que desejam repensaria tudo. O governo tenta reconcentrar as decisões, planejamento e
exercitar seus direitos, e consolidar compromisso bilateral entre Estado e às vezes execução, subvertendo desse modo a reforma administrativa.
Cidadão.
A crise do petróleo em 73 causou a disparada de preços em muitos pa-
No aspecto profissional o estudo aprofundado sobre a Gestão por Re- íses. Além desta crise, mais uma agravou o quadro: a fiscal, em virtude
sultado, torna-se relevante, pois esta pesquisa desenvolve o conhecimento desta ampliação descontrolada dos estados pós-1930. Os governos mos-
de um instrumento de controle necessário ao fortalecimento da estabilidade tram-se incompetentes durante décadas à frente na lida com esta inflação e
econômica do país. este déficit crescente, fato que colocou em cheque esta tese de que o
estado deve de certa forma, “gerir” a sociedade e o mercado.
CAPÍTULO II
A efervescência da sociedade frente aos descontroles sucessivos dos
2. REFERENCIAL TEÓRICO governos manifestou-se através de uma grande aversão a burocracia e
2.1. BREVE HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRA- manifestações sociais já no final da década de 60 em alguns países. Sur-
SIL gem como escapatória para os teóricos de modelos errantes anteriores e
para os políticos em seus fundamentos de discursos o paradigma da Admi-
Até a década de 301 a administração pública no país era entendida nistração Pública como Ciência Política.
como parte da ciência jurídica, fato mais evidente no Brasil devido à rigidez
político-institucional que herdamos da cultura ibérica, se fazia valer através A partir deste momento a Administração Pública, enquanto campo de
do excessivo formalismo que potencializava este aspecto vinculante entre conhecimento, é entendida como mais orgânica, cujas conseqüências das
as duas áreas. Sob influência do taylorismo começa a se desvencilhar do ações podem ser de difícil previsão, então estas ações devem ser fruto (e
profundo e secular direito romano, enquanto teoria. O novo campo tinha deviam ter sido, segundo discursos vários) de um debate maior e anterior
como princípios: com a sociedade. No entanto nas escolas de Administração Pública havia
uma diversidade grande de “apegos” teóricos, algumas ainda ensinavam
- Divisão do trabalho e especialização; Administração Pública Clássica, outras Neoclássica, poucas já vanguarde-
- Homogeneidade; avam a Political Schols, outras começavam a adentrar a Teoria da Escola
Pública.
- Hierarquia e autoridades;
2.2. A GESTÃO PARA RESULTADOS DE DESENVOLVIMENTO
- Unidade de comando (GpRD)
- Accontability; É uma estratégia de gestão centrada no desempenho para o desenvol-
vimento e na melhora sustentável dos resultados do país. Proporciona um
- Expansão do controle;
marco coerente para a eficácia do desenvolvimento na qual a informação
- Staff Principle. sobre o desempenho é usada para melhorar a tomada de decisão, e inclui
ferramentas práticas como: planejamento estratégico, programação e
As funções dos administradores públicos seriam: Planejar, Organizar, execução orçamentária, gestão de riscos, e monitoramento e avaliação dos
Controlar, Assessorar, Dirigir, Orçamentar e Relatar. resultados.
Um dos ícones desta “corrente” no Brasil foi o DASP (Departamento 2.2.1 Por que Planejar?
Administrativo do Serviço Público). O órgão foi necessário já que as fun-
ções do estado ampliaram-se significativamente de forma que surgisse a Porque o improviso custa caro e fica-se refém do diagnóstico do pre-
necessidade de estudá-lo a fim de criar alternativas na busca da solução sente, segundo Peter Druker (1999) “O planejamento não diz respeito a
dos problemas sociais e econômicos. Este tempo de Administração Pública decisões futuras, mas às implicações futuras de decisões presentes".
como ciência Administrativa divide-se em 3 fases:
Qualquer atividade humana realizada sem qualquer tipo de preparo é
- Estado Administrativo (1930-1945) uma atividade aleatória que conduz, em geral, o indivíduo e as organiza-
ções a destinos não esperados, altamente emocionantes e via de regra a
- Estado para o desenvolvimento (1946-1964) situações piores que aquelas anteriormente existentes.
- Estado Intervencionista (1965-1979) A qualidade é fruto de um esforço direcionado de um indivíduo ou gru-
As reformas clássicas na interpretação de continuaram por muito tem- po para fazer algo acontecer conforme o que foi anteriormente desejado e
po, por exemplo, nos Estados Unidos, o PPBS2 – Programing, Planing and estabelecido, portanto a qualidade somente poderá ser alcançada através
Budget (extremamente controlador) nunca funcionou e só em 1972 o go- de um trabalho planejado.
verno extinguiu. Inicia-se o Behaviorismo que irá colaborar para o nasci- 2.2.2 O Planejamento Provoca Modificações em Pessoas, Tecno-
mento da Administração Pública neoclássica, que contém elementos de logia e Sistemas
funcionalismo estrutural, comportamentalismo e sistemas teóricos – mas
esta é uma “continuação” da linha clássica, da administração como ciência Portanto deve-se considerar que o planejamento é condição básica pa-
administrativa. ra o sucesso de qualquer trabalho que procure a melhoria da qualidade.
Esse planejamento deverá ser feito nas diversas etapas da cadeia de
O Estado para o Desenvolvimento como nova corrente surge a partir fornecimento de um produto ou serviço, isto é, desde a pesquisa de merca-
do interesse dos países ricos em criar pré-condições para investimento nos do, o projeto, o fornecedor até a loja que fornece este item ao consumidor
países pobres. Nascem então as escolas de governo e de administração ou cliente.
pública financiadas pelos estrangeiros ou com “mão-de-obra” emprestada
dos países ricos. Portanto fica claro que a qualidade somente será conseguida se ela for
planejada e ocorra de forma organizada, isto é, dentro de uma seqüência
Com a criação das escolas de governo o número de técnicos prepara- de eventos pré-determinados.
dos para área pública aumentou e também o número de publicações, havia
ainda um governo centralizado e desenvolvimentista num contexto em que Vale à pena recordar o ditado que afirma que se você não souber onde
ainda deveria o Estado prover o bem estar econômico e social. pretende chegar, qualquer caminho serve. Isto significa que se um órgão
quer alcançar a qualidade competitiva, isto não se dará por acaso, mas

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será o resultado de um esforço de todos aqueles que trabalham na organi- pretende corrigir com essa nova política pública que estamos criando? Será
zação, desde o presidente até o mais simples funcionário. que essa nova política pública é mesmo necessária? Em caso positivo,
como fazer para implementá-la gerando o mínimo possível de “falhas de
2.3 O QUE SIGNIFICA ORGANIZAÇÃO governo”?
Segundo Maximiano (1992) "uma organização é uma combinação de Ainda, segundo Ribeiro (2008), é essencial que os gestores e servido-
esforços individuais que tem por finalidade realizar propósitos coletivos. Por res públicos saibam, com clareza, qual é a missão de um governo (quais as
meio de uma organização torna-se possível perseguir e alcançar objetivos “falhas de mercado” que devem ser objeto de ação do governo) e quais são
que seriam inatingíveis para uma pessoa. Uma grande empresa ou uma as limitações desse governo (qual é o custo, a perda de eficiência, gerado
pequena oficina, um laboratório ou o corpo de bombeiros, um hospital ou pelas “falhas de governo”); para que as políticas públicas sejam correta-
uma escola são todos exemplos de organizações." mente planejadas e implementadas.
Uma organização é formada pela soma de pessoas, máquinas e outros 2.4.1 Os Problemas de um Estado Pesado e Ineficiente
equipamentos, recursos financeiros e outros. A organização então é o
resultado da combinação de todos estes elementos orientados a um objeti- Por vários motivos governos grandes entravam o desenvolvimento de
vo comum, a qualidade é o resultado de um trabalho de organização. um país. A princípio, a ação do governo tende a estimular o crescimento
econômico e a igualdade social.
Sendo assim, podemos ter uma idéia porque a organização é importan-
te compreendendo que um dos primeiros passos para uma empresa im- Por exemplo, a construção de uma estrada ligando indústrias a um por-
plantar um processo TQM - Gerenciamento Total da Qualidade (Total to de exportações pode ser importante para o desenvolvimento do país,
Quality Management). Esse primeiro passo tem início no uso dos conheci- mas o retorno financeiro da empreitada, em si, não ser compensador para
dos 5 S, que significam, a partir das palavras japonesas: que um investidor privado se decida a construí-la. Nesse caso, a ação do
governo, retirando dinheiro compulsoriamente da sociedade e investindo-o
- SEIRI que corresponde a eliminar o desnecessário separando-o na estrada, permitirá que a sociedade atinja um nível mais elevado de
do necessário. renda.
- SEITON que significa colocar em ordem, guardando de forma Todavia, quando o governo cresce excessivamente, os custos de suas
ordenada tudo que é necessário. ações passam a superar os benefícios, e surgem diversos motivos pelos
- SEISO que significa limpeza, eliminação da sujeira, acabando quais ele passa a prejudicar o desenvolvimento econômico e social. Para
com as fontes dos problemas. sustentar uma máquina pública grande e em expansão, é preciso impor
crescente tributação à sociedade. Como as fontes tradicionais de tributação
- SEIKETSU que significa asseio, padronização, higiene, e tam- (renda, patrimônio e consumo) são limitadas, o governo acaba criando
bém o estágio onde se evita que as etapas anteriores retrocedam. impostos de baixa qualidade, que incidem sobre o faturamento das empre-
- SHITSUKE que significa disciplina, com o cumprimento rigoroso sas, a folha de pagamentos, os depósitos bancários. Além disso, são
de tudo que foi estabelecido pelo grupo. criados mecanismos de poupança forçada (PIS, PASEP, FGTS) que obri-
gam empresas e empregados a depositar em fundos públicos, em troca de
Os cinco S somente terão sucesso se forem praticados de forma sis- baixa remuneração, um dinheiro que poderia ser usado de forma mais
temática e contínua, bem como sejam resultado do consenso do grupo produtiva no consumo ou poupança privada, sem que critérios políticos
envolvido neste processo. afetassem a sua alocação.
2.4 EFICIÊNCIA DO GASTO PÚBLICO NO BRASIL Esse sistema tributário pesado e distorcido onera a criação de novos
negócios, a ampliação das empresas e as exportações, que são algumas
Comecemos pelas evidências de que o Brasil gasta muito e mal. Ribei-
das molas mestras do crescimento econômico. Um novo equipamento, que
ro (2008), a maior eficiência do gasto público é uma condição necessária
poderia duplicar a produção de uma empresa, fica muito mais caro devido
para que o Brasil possa obter mais crescimento econômico, menor desi-
ao aumento dos impostos. A contratação de novos empregados é dificulta-
gualdade, mais oportunidades de trabalho, menos violência e uma vida
da pelos inúmeros encargos sociais. Não se consegue exportar parte da
mais longa e recompensadora para sua população. Nesse contexto deve-
produção porque as empresas dos países concorrentes têm custos tributá-
se refletir sobre como, gestores e servidores públicos, podemos atuar para
rios menores e, por isso, oferecem preços menores.
buscar essa maior eficiência. Para tanto, mostra-se, inicialmente, que o
Estado brasileiro gasta muito e gasta mal. Outra importante fonte de crescimento é o aumento da produtividade
que também é afetada pela tributação excessiva. Em um contexto de
Em seguida são analisados os efeitos negativos sobre a sociedade de
tributação elevada, pagar ou não todas as obrigações tributárias passa a
um estado grande e pouco eficiente. Fica, então, estabelecida a necessida-
ser, muitas vezes, uma decisão determinante sobre a possibilidade de
de de racionalizar e controlar o gasto público no País. Para fazer essa
sobrevivência das empresas. Muitas optam por não pagar impostos e, para
racionalização do gasto de forma adequada, é preciso responder às seguin-
não aparecer aos olhos do fisco, não podem crescer, mantendo-se peque-
tes questões: para que servem os governos? Que funções devem ser
nas e pouco produtivas, não podendo aproveitar os ganhos decorrentes do
exercidas por um governo? Como decidir se um determinado objetivo deve
aumento da escala de produção e do acesso a técnicas mais eficientes.
ser perseguido por meio da criação de uma política pública ou se é melhor
deixar que a sociedade privada – o mercado– resolva o problema por si só? Um mestre de obras e seus operários, por exemplo, terão dificuldade
Quais as limitações e fraquezas dos governos: em que funções o governo para crescer a ponto de se tornarem uma pequena empreiteira, formalmen-
tem melhores condições para ajudar o progresso social? te registrada, com acesso a crédito na rede bancária e junto a fornecedo-
res, com uma sede em endereço publicamente divulgado, onde poderão
A teoria econômica procura responder a essas questões utilizando os
organizar a administração, receber clientes, etc.
conceitos de “falha de mercado” e “falha de governo”. Sempre que o funci-
onamento normal de uma economia capitalista não consegue, por si só, Ao se tornar visível para o fisco, o empreendimento corre o risco de ser
resolver um problema, então surge uma oportunidade para que o governo inviabilizado pelo peso da carga tributária. Com isso se multiplicam no país
atue, com o objetivo de corrigir essa “falha de mercado”. as feiras e camelôs, onde deveria haver lojas bem organizadas; os quebra-
galhos e biscateiros, em lugar das pequenas empresas de serviços; as
Contudo, ao fazê-lo, o governo também pode incorrer em “falhas de
fabriquetas de fundo de quintal, os quiosques de comida sem higiene.
governo”.
Todos os empreendimentos de baixa qualidade impedidos, pela asfixiante
Observa-se assim, que o governo eficiente é aquele que: é capaz de carga fiscal, de crescer e de se tornarem mais produtivos.
solucionar as “falhas de mercado” e ao fazê-lo gera poucas “falhas de
A concorrência, que estimula a eficiência e a produtividade, também é
governo”. Ou seja, um governo eficiente seria como um remédio capaz de
afetada. Se a opção para a pequena empresa é manter-se na informalida-
curar a doença sem gerar grandes efeitos colaterais. Cabe aos gestores e
de, não é melhor a sorte das empresas médias, que são excluídas do
servidores públicos se perguntarem, sempre que analisarem um novo
mercado devido ao peso da carga tributária. Isso significa que é baixa a
projeto ou política governamental: qual é a “falha de mercado” que se

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probabilidade de que empresas médias tenham capacidade para crescer e novas demandas, não importando as origens, exigem dinâmica na melhoria
desafiar a fatia de mercado das grandes empresas. Estas, por falta de constante.
concorrência, não precisam se esforçar (aumentar qualidade e produtivida-
de) para manterem suas fatias de mercado. O resultado é uma economia Entretanto, é necessário considerar que mesmo tratando-se de “quali-
pouco dinâmica, pouco inovadora. dade” depara-se com o tangível e o intangível no dia-a-dia, uma vez que
não podemos desconsiderar a importância do modelo de gestão desenvol-
Uma característica dos governos grandes é que, mesmo com uma tri- vido na empresa. Em rápida reflexão constata-se que as empresas que
butação elevada, eles dificilmente conseguem equilibrar suas contas. Para possuem uma gestão direcionada para a visão holística obtêm melhores
cada nova receita que entra, a burocracia, os políticos e sua clientela ou as resultados qualitativos, com foco nas pessoas e no ambiente, agregando a
demandas da população já criaram uma despesa nova. A tendência, então, tecnologia como meio de execução, logicamente sem deixar de lado a
é que governos grandes acumulem dívidas igualmente grandes. administração científica, ou seja, a racionalização do trabalho através da
estrutura exigida no nível estratégico, tático e operacional.
Um governo que deve muito representa risco para os emprestadores,
que dele cobrarão altas taxas de juros. Pagando juros elevados e absor- Observa-se também que, as empresas que atuam com ênfase nas ta-
vendo parcela significativa dos recursos disponíveis na sociedade, o gover- refas, estrutura e tecnologia não atingem os resultados projetados. Em um
no reduz o crédito disponível para o setor privado e eleva o seu custo. passado remoto esse foi o modelo de sucesso adotado, mas as mudanças
Muitos empreendimentos se tornam inviáveis em função do alto custo de e as evoluções na base da Teoria da administração e seus principais enfo-
financiamento. A taxa de investimento do país cai, prejudicando o cresci- ques, seguida por mudanças nos negócios e exigências dos clientes in-
mento. cumbiram de expurgar do mercado essa antiga visão.
Os governos têm, em geral, menos incentivos para agir com eficiência A qualidade traz ganhos substanciais para toda a empresa, embora a
do que o setor privado. Afinal, a firma que não dá lucro vai à falência, já os maior garantia de resultados converge-se para o ambiente interno/externo,
governos não correm esse risco. a visão, o clima e/ou cultura empresarial, refletindo enormemente e positi-
vamente sobre as pessoas/colaboradores, tornando a empresa sólida apta
Quando um percentual elevado da renda do país passa pelas mãos do ao crescimento, podendo afiançar um desempenho irrepreensível, mas
governo, isso significa que um setor com baixo incentivos para ser produti- isso, por si só não garante os melhores resultados financeiros. Agora vejo a
vo tem prioridade na decisão de alocação dos recursos escassos da socie- necessidade de validar esta interpretação, conforme segue: muitos executi-
dade. O resultado é a baixa eficiência e produtividade e, mais uma vez, vos enxergam a qualidade total como sinônimo de bons resultados financei-
menos crescimento. ros. Entretanto, a realidade é muito mais complexa. Mesmo as empresas
Já que é o governo quem decide a alocação de quase quarenta por ganhadoras de prêmios de qualidade podem garantir um desempenho
cento da renda nacional, torna-se interessante para cada indivíduo ter invejável na área financeira. Vejamos que entre muitas organizações pre-
acesso a essa parcela da renda. Isso significa que muitas pessoas vão miadas pelo Prêmio Nacional de Qualidade Malconlm Baldrige, “tido nos
investir tempo e dinheiro para se especializar em obter recursos públicos. Estados Unidos como o Nobel empresarial e mais conceituado do que a
Vão, por exemplo, buscar relacionamentos pessoais que dêem acesso a ISO, uma delas, a Wallace, faliu um ano depois de ter recebido a honraria”
instâncias de decisão no governo. Ou, ainda, buscarão uma militância conforme mencionado pelos professores Joel Wisner e Stan Eakins, HSM,
partidária ou em grupos de interesse que abram as portas para um cargo Março, Abril 1997. Contudo, retomando o programa de qualidade dos “S’s”,
público comissionado ou para um patrocínio de uma empresa estatal. a minha interpretação diz que não importa a quantidade, intendendo-se que
no início existiam apenas 5S’s, mas se a necessidade da empresa exigir a
Essa é a chamada atividade de “caçador de renda”, que não cria rique- extensão e/ou aprimoramento dos Sensos, assim deve-se proceder, uma
za nova para a sociedade, mas apenas busca capturar recursos já existen- vez que já mencionado acima, os programas de qualidade possuem uma
tes, produzidos por outros. É fácil perceber que será baixo o crescimento e dinâmica ditada pelas exigências de mercado, pelos clientes internos e
a produtividade de longo prazo em um país onde valha mais fazer bons externos, ou seja, por toda cadeia de Stakeholders.
relacionamentos do que gastar horas estudando para se tornar um profissi-
onal produtivo; onde é mais lucrativo explorar brechas da lei para processar 2.6. PLANEJAMENTO
o estado do que desenvolver um novo produto. Como instrumento de gestão, o planejamento estabeleceu uma gama
Já que o governo está entre os maiores compradores de bens e servi- de regras para otimizar a administração pública e que são norteadores da
ços do país, o nível de lucro de muitas empresas depende de decisões ação do gestor público, são eles: Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes
tomadas pelo governo. Por outro lado, as decisões de governo tendem a Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual.
ser fortemente influenciadas pelos objetivos dos governantes que, em LOA, tais instrumentos já figuravam na Constituição Federal de 1988,
geral, buscam, em primeiro lugar, a sobrevivência política e a vitória nas sendo ainda regulados pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.
próximas eleições. Nesse contexto, muitas vezes será mais interessante
para uma empresa investir no financiamento de campanhas eleitorais, que 2.6.1. Plano Plurianual
garantam a eleição de um governante amigo, a investir na busca de produ-
tos mais eficientes e de menor custo. O PPA tem a função de estabelecer as diretrizes, os objetivos e as me-
tas da administração para as despesas de capital e outras dela decorren-
Reverter essa realidade, reduzindo o peso do estado sobre a socieda- tes, envolvendo um período de quatro anos.
de (na verdade,
A LRF determina que os investimentos plurianuais estejam todos con-
tornando o setor público um fator de aumento do bem-estar coletivo) signados no PPA, ampliando esta abordagem, ao definir que qualquer
requer que as organizações públicas focalizem suas ações naquelas ativi- expansão da atividade governamental sem amparo neste plano será consi-
dades que são essenciais (somente o setor público pode fazer), prioritárias derada como não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público (arti-
(buscam os principais objetivos da sociedade) e que não gerem significati- gos 15 e 16), respondendo o ordenador por crime contra as finanças públi-
vos “efeitos colaterais”, ou seja, falhas de governo. A próxima seção analisa cas.
esses pontos.
Segundo Angélico (1994,21 e 22):
2.5 QUALIDADE X MODELO DE GESTÃO X RESULTADOS
E, para atender às ampliações dos serviços públicos, serão necessá-
É notória a importância e a necessidade dos programas de qualidade, rios mais imóveis, mais instalações, aparelhamentos, equipamentos, mate-
independente da escolha, mas considerando os objetivos e as melhorias a riais e mais pessoal.
serem alcançadas um ou outro terá melhor adaptação na empresa.
Tudo isso resultará em maiores dispêndios e, conseqüente, mais re-
Considerando-se que a finalidade inicial de uma gestão de qualidade é cursos financeiros serão reclamados. Os órgãos de planejamento elaboram
tornar os processos mais eficientes, melhorar os resultados das organiza- esses estudos, definem os novos investimentos, estabelecem seu grau de
ções e o bem-estar dos trabalhadores, vale ressaltar que são contínuos os prioridade; fazem os projetos, orçam os custos, traçam os cronogramas
aprimoramentos dos programas de qualidade. E assim devem ser, pois as físicos e financeiros prevêem as épocas de início de cada programa.

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2.6.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias O conceito de gestão fiscal responsável adotado pela LRF é estabele-
cido no § 1º do artigo 1º e se refere a um conjunto de doze pontos, todos de
A LRF atribuiu à Lei de Diretrizes Orçamentária, também chamada de obediência obrigatória e responsabilização punitiva para os casos em que
LDO, o papel mais importante no planejamento e na contenção da dívida esta não se verificar. São eles:
pública e do déficit orçamentário.
2.7.1. Ação Planejada e Transparente
A LDO funciona como elo entre o plano plurianual e o orçamento anual,
permitindo a retroalimentação do sistema. Na sua concepção inicial, a LDO Ações planejadas são as que resultam de um planejamento previamen-
tinha apenas a função de orientar a elaboração dos orçamentos anuais, te estabelecido, com o intuito de garantir o tempo adequado a disponibili-
além de estabelecer as metas e prioridades da administração. dade os meios necessários (materiais e imateriais) para execução de uma
dada atividade ou tomada de decisão relevante, passíveis de controle
De acordo com Lima & Castro (2000,21) imediato.
Compreende o conjunto de metas e prioridades da Administração Pú- As ações transparentes respondem ao seguinte número de questões: o
blica Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro que pode ser planejado (o autor ou agente) e quando e onde se planeja
subseqüente, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispon- (estrutura de custos).
do sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 2.7.2. Prevenção de Riscos e Correção de Desvios
Este papel ampliado pela LRF recebeu as prerrogativas de: Prevenir riscos em termos técnicos significa diagnosticar e identificar os
reais problemas e suas causas principais. Já a correção de desvios requer
- Dispor sobre o equilíbrio entre as receitas e despesa públicas; acentuada vontade política para que sejam procedidas as mudanças ne-
- Estabelecer critérios de forma de limitação de empenho, sempre cessárias ao ajustamento.
que verificadas: arrecadação de receita em nível inferior ao esperado e 2.7.3. Não afetação do equilíbrio das contas públicas
necessidade de reconduzir a dívida pública aos limites estabelecidos;
Os orçamentos equilibrados voltam a ser premissas essenciais ao de-
- Aprovar normas para o controle de custos e avaliação do resul- senvolvimento das nações, o que leva a um duro combate ao descompasso
tado dos programas financiados com recursos orçamentários; fiscal.Entretanto as medidas necessárias à adoção deste princípio vão além
- Disciplinar as transferências de recursos para entidades públicas da manutenção das despesas dentro dos limites da receita. Os gestores
e privadas; públicos deverão assumir posturas estratégicas adequadas ao perfil estru-
tural da comunidade que administram não cedendo às pressões para
- Definir o resultado primário a ser perseguido que possibilite a re- atendimento às necessidades de uns poucos.
dução do montante da dívida e das despesas com juros;
2.7.4. Condições e Restrições para Impedir Desvios nas Ações
- Limitar a expansão das despesas obrigatórias de caráter conti- Governamentais
nuado.
Ressalte-se que o legislador não abordou as minúcias dos procedimen-
2.6.3. Lei Orçamentária Anual tos, visto que estas eram de caráter discricionário ao gestor. Foram estabe-
Reflete o próprio orçamento, possuindo essa denominação por ser lecidas orientações gerais e restrições de aplicabilidade, de modo que as
consignada pela Constituição Federal e utiliza o método conhecido por ações possam ser avaliadas e seu resultado mensurado. Tais condições
orçamento-programa. conforme Jund (2006: 97) são relativas à interpretação à:

Segundo Lima & Castro (2000,21): O Orçamento-Programa pode ser - Renúncia de receita;
definido como “um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a - Geração de despesas com pessoal;
realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução”. - Geração de despesas com a seguridade social e outras;
- Geração de despesa com as Dívidas Consolidada e Mobiliária;
A Lei Orçamentária Anual compreenderá: - Operação de Crédito, inclusive por Antecipação de Receita;
- Concessão de garantias;
I – o orçamento fiscal referente ao poderes Executivo, Legislativo e Ju-
- Inscrição em restos a pagar.
diciário, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; Em síntese, a gestão fiscal responsável tem como finalidade o fortale-
cimento das condições essenciais à estabilidade de preços e ao crescimen-
II – o orçamento de investimento das empresas em que o Estado, dire-
to econômico sustentável, trazendo por conseqüência a geração de empre-
ta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
gos e de renda e o bem estar social.
e
2.8. PLANEJAMENTO POR RESULTADOS
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como Um dos maiores desafios de um gestor, seja em que área for, reside na
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. A LRF tarefa de transformar objetivos em resultados, uma vez que a operacionali-
passa a introduzir algumas alterações neste instrumento tais como: zação das atividades e processos necessários à consecução desses objeti-
vos é complexa e envolve praticamente todos os colaboradores da organi-
- Conter um demonstrativo de compatibilidade entre a sua pro-
zação, o que impõe ao gestor a necessidade de uma "visão sistêmica e
gramação e as metas estabelecidas na LDO;
cronológica" de todas essas atividades e processos.
- Apresentar uma reserva de contingência, ou seja, um valor re-
Diante dessa complexidade, cabe questionar: como não fracassar? Pa-
servado para gastos imprevisíveis ou como disponibilidade mínima, estabe-
ra diminuir ou eliminar as possibilidades de fracasso torna-se necessária a
lecido em percentual da Receita Corrente Líquida;
utilização de ferramentas que realmente proporcionem aos gestores duas
- Demonstrar em separado, as despesas relativas á dívida públi- coisas: a) a comunicação eficaz do que se quer fazer e atingir; b) avaliar o
ca, mobiliárias ou contratual respectivas receitas, inclusive quanto ao desempenho organizacional de forma constante e sistêmica, destacam-se a
refinamento da dívida. formulação e o desdobramento das estratégias e as práticas que assegu-
ram a cultura da excelência da gestão (Administração Estratégica,Balanced
- Deverá demonstrar que está compatível com o Anexo de Metas Scorecard, Gerência Itinerante, Reuniões Estratégicas,Sistema de Gestão
Fiscais, apresentando os efeitos das anistias, isenções, subsídios e outras Integrada - SGI).
formas de renúncia de receita, sobre as receitas e despesas pré-definidas.
2.8.1 Gestão Balanceada - A aplicação do Balanced Scorecard no
2.7. GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL Planejamento para Resultados

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O diferencial desse sistema é reconhecer que apenas indicadores fi- dos em sistemas de orçamento de desempenho Robson (2005:53), con-
nanceiros não são suficientes para a avaliação de desempenho. O modelo forme a seguir:
de gestão proposto pelo BSC preserva as medidas financeiras tradicionais,
complementando com medidas de vetores que impulsionam o desempenho - Orçamento-programa, que utiliza informações sobre custos e
futuro. Os objetivos e medidas deste sistema derivam da visão e da estra- benefícios das categorias de dispêndios em objetivos (programas) para
tégia da organização, e preenchem uma lacuna da maioria dos sistemas priorização de gastos;
gerenciais: a falta de um processo sistemático para implementar e obter - Metas de desempenho vinculadas às dotações orçamentá-
feedback sobre a estratégia. Os processos gerenciais construídos a partir rias, que buscam vincular o nível de financiamento às metas de resultado;
do Scorecard asseguram que a organização fique alinhada e focada na
implementação da estratégia de longo prazo. O BSC torna-se a base para o - Incentivos orçamentários de desempenho em nível de órgão
gerenciamento na era da informação. A ferramenta permite aos gerentes público, que visam fomentar o melhor desempenho por meio de recom-
observar a empresa sob quatro perspectivas: pensas ou sanções financeiras;

Do cliente: Como nossos clientes nos vêem? - Fórmula de financiamento, onde as verbas fornecidas são fun-
ção dos indicadores dos resultados esperados e/ou efetivos.
Processos internos: Em que devemos melhorar?
Deve-se ressaltar que tais modelos existem muitas vezes no âmbito de
De inovação e aprendizagem: Podemos continuar melhorando e cri- um mesmo país, apesar da prevalência mundial do modelo de orçamento-
ando valor? programa. Antes detalhar este modelo, é interessante passar uma vista
Financeira: Como nossos acionistas nos vêem? sobre os mecanismos de funcionamento dos diversos modelos.

Partindo dessas perspectivas, são estabelecidos indicadores que me- O primeiro modelo caracteriza-se por abranger:
dem o desempenho da empresa. Eles permitem observar, acompanhar e - A classificação de gastos baseada em objetivos (programas);
interpretar a atuação da empresa em relação às necessidades de acionis-
tas, clientes, fornecedores, trabalhadores e sociedade. Os indicadores - Uso sistemático de informações de desempenho para lastrear as
precisam ser claros, mensuráveis, e segmentados para cada setor e cada decisões sobre prioridades orçamentárias dos diversos programas concor-
empregado, de modo que cada um possa verificar sua contribuição para rentes.
atingir metas. E precisam possibilitar a correção dos desvios. De acordo com Fisher (Apud ROBINSON, 2005, p.53), “O objetivo da
2.9 ORÇAMENTO POR RESULTADO classificação dos dispêndios por programa é facilitar as principais decisões
de alocação, tais como no futuro, devem ser dedicados mais recursos à
Segundo a definição de Manuel, (Apud MACHADO, 1962, p.32), “O or- segurança nacional, a programas de saúde pública ou à preservação e
çamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período desenvolvimento dos recursos naturais”.
de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de
financiamento desse programa”. Trata-se de um instrumento por meio do A influência do modelo de orçamento-programa pode ser constatada,
qual o governo estima as receitas que irá arrecadar e fixa os gastos que ainda segundo Robinson (2005, p. 59), pelo fato de a extensão da influên-
espera realizar durante o ano. Nesse sentido, é uma peça na qual as políti- cia atual ser parcialmente obscurecida pela ampla variedade de terminolo-
cas públicas são integradas no plano de ação do governo. Apesar de gia hoje utilizada para denominar os programas, como resultados e grupos
amplamente divulgado em muitos países, ainda existe no Brasil bastante de produtos, na Austrália e Solicitação de Recursos, no Reino Unido.
desconhecimento sobre o que é realmente um orçamento por resultados. O segundo modelo, metas de desempenho vinculadas às dotações or-
Uma característica chave do novo enfoque de orçamento de desempenho é çamentárias, tem sido difundido pelos EUA, por meio da Lei de Desempe-
a importância da independência gerencial na administração do orçamento. nho e Resultados do Governo, de 1993 (Government Performance and
Isso se manifesta de forma concreta na oposição à prática orçamentária Results Act – GPRA). O objetivo da definição de metas pode ser aumentar
tradicional de alocar as dotações orçamentárias a categorias detalhadas e a eficácia por meio de metas de resultado, a eficiência por meio de metas
proibir os órgãos públicos de transferir recursos entre rubricas de gastos. A de produto ou ambas.
idéia é que, se o que importa é o desempenho, os objetivos do processo
orçamentário devem concentrar-se na responsabilidade pelos resultados e O sistema britânico de Contratos de Serviço Público (Public Service
não na forma como eles são obtidos. Ageementes – PSAs) talvez seja o que representa a maior escala de defini-
ção de metas amplamente vinculadas ao processo orçamentário.
Mas qual a definição de orçamento de desempenho?
O terceiro modelo, incentivos orçamentários de desempenho para ór-
Segundo Marc Robinson (2005, p.64), “Esse orçamento se refere aos gãos públicos enfatiza recompensas ou sanções orçamentárias pelo de-
mecanismos e processos de financiamento do setor público destinados a sempenho. Em vários países os sistemas das universidades incorporam
fortalecer o vínculo entre recursos e resultados (produtos e conseqüências), fórmulas de recompensas orçamentárias baseadas em indicadores dos
por meio da utilização sistemática de informações formais de desempenho, resultados obtidos. O sistema orçamentário da Flórida incorpora incentivo e
com o objetivo de aumentar a eficiência de alocação de verbas e a produti- sanções pelo desempenho avaliado.
vidade dos gastos públicos”.
Por fim, o último modelo, orçamento de desempenho baseado em fór-
Verifica-se que o elo principal da definição refere-se às “informações de mula de financiamento, caracteriza-se pelo fornecimento de verbas como
desempenho”, que remetem, primeiramente, aos resultados obtidos com os uma função explícita dos indicadores dos resultados previstos e/ou efetivos.
gastos públicos e, em segundo lugar, aos custos relacionados à sua obten-
ção. Nesse sentido, o mecanismo “comprador-fornecedor” introduz o concei-
to de lucro/prejuízo como forte estímulo à eficiência. Nessa abordagem, há
No tocante aos resultados obtidos, os indicadores são instrumentos de o estabelecimento de pagamento de um “preço” por unidade do produto do
aferição do desempenho, pois permitem a avaliação de gasto e medem órgão público. O sistema foi introduzido nos EUA para o pagamento pelo
tanto a eficiência quanto a eficácia da ação pública. Essa hierarquia é governo aos hospitais privados nos programas Medicare e Medicaid.
importante na medida em que dados sobre custos de programas ou insu-
mos pressupõem a existência de uma lógica de desempenho nesse pro-
cesso.
2.10. GESTÃO PARA RESULTADOS COMO FERRAMENTA ADMI-
Logo, de que adianta conhecer o custo de um bem ou serviço se esse NISTRATIVA
dado não é utilizado para balizar uma tomada de decisão sobre desempe-
2.10.1 Planejamento, Ação e Controle
nho?
A teoria básica que fundamenta muitos sistemas de gestão organizaci-
A definição exposta acima pode ser incorporada em diversos modelos
onais está relacionada à idéia de que os dirigentes das organizações for-
de orçamento de desempenho, em função de como são utilizadas as infor-
mulam planos, põem em prática estes planos, então avaliam as conse-
mações de desempenho. São quatro os mecanismos fundamentais utiliza-

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qüências das ações e finalmente usam este controle para ajustar seus mento. Os controles são relacionados ao planejamento e discutidos, mas
planos fazendo com que o ciclo se repita continuamente: ficam distantes das ações que acontecem na prática da organização:

No entanto, o que usualmente acontece na prática administrativa das


organizações é os dirigentes fazerem o que eles sempre fariam como força Esta prática de agir sem se preocupar com o planejamento e o controle
de uma inércia ou hábito e acabarem seguindo suas prioridades individuais. faz parte da rotina de muitas organizações. Os dirigentes destas organiza-
O plano fica sendo meramente um registro de ações já executadas: ções têm, no melhor dos casos, a percepção que o planejamento e o con-
trole são um mal necessário e, assim, não se motivam a agir segundo os
princípios básicos para uma gestão eficiente e eficaz. A impossibilidade de
alcançar os melhores resultados sem o vínculo contínuo do planejamento,
da ação e do controle é evidenciada na própria definição de eficiência e
eficácia:
- A eficiência significa executar as atividades corretamente;
- A eficácia significa fazer as atividades corretas.
A eficiência é a comparação dos resultados alcançados com os recur-
sos utilizados.
Quanto mais resultados obtidos para uma determinada quantidade de
recursos disponíveis, maior a eficiência organizacional. A eficácia organiza-
cional é o alcance das metas e objetivos determinados e a correta determi-
nação destes objetivos. Portanto, sem um planejamento que defina as
metas e objetivos, gere planos de ação e avalie os resultados, a organiza-
A degradação final do ciclo de gestão idealizado ocorre quando as ção não pode alcançar ou demonstrar eficiência ou eficácia e conseqüente
ações dos dirigentes estão quase que totalmente desconexas do planeja- efetividade.

]
Algumas diferenças entre eficiência, eficácia e efetividade:

2.10.2. A ferramenta administrativa de gestão para resultados - melhorar continuamente o desempenho das atividades em an-
damento.
A gestão para resultados é uma ferramenta administrativa que, através
de sua metodologia, alinha o planejamento, a ação e o controle, promoven- Determinar a direção estratégica significa criar a missão e definir os ob-
do a eficiência e a eficácia da organização. Podemos considerar como jetivos estratégicos, levando em consideração a visão e os valores da
funções da gestão para resultados: organização. Está relacionada a escolher o destino e o caminho corretos
para a organização. Essa escolha requer um alto grau de compreensão do
- determinar a direção estratégica da organização; ambiente externo bem como uma avaliação correta das capacidades e
- implementar e administrar o processo de mudança alinhado com competências da organização. Uma vez escolhida à estratégia é necessário
a direção estratégica; escolher os indicadores e as metas de desempenho que mostrarão se a

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organização está no caminho planejado e, através de uma avaliação, o missão deverão efetivamente estar compromissados com o futuro da orga-
quanto de progresso foi feito na direção dos objetivos. nização e serão formalizados como parte integrante do comitê de gestão
para resultados. Todos os membros do comitê deverão estar relacionados
Os indicadores de desempenho são as manifestações mais claras do no documento "Comitê de Gestão para Resultados". A função da declara-
que a organização está tentando alcançar. Definidos a direção estratégica e ção da missão é fazer que todos os diferentes grupos de interesse na
os indicadores de desempenho relacionados, a segunda tarefa da gestão organização foquem uma direção estratégica.
estratégica é implementar e administrar a mudança necessária para alcan-
çar os objetivos estratégicos definidos, ou seja, o compromisso da organi- A organização precisa ter uma só finalidade, caso contrário seus mem-
zação com a ação. A terceira tarefa da gestão para resultados é melhorar bros ficarão desorientados. Eles atuarão segundo sua vocação e não
continuamente a eficiência operacional. Um dos maiores perigos para uma necessariamente atendendo às reais necessidades da organização. Sem
organização é a complacência operacional e organizacional. É acreditar uma missão cada um irá definir resultados em termos de sua visão, impon-
que pouca melhoria pode ser feita nas operações, ou mesmo uma acomo- do seus próprios valores à organização. Somente uma missão clara, con-
dação com resultados alcançados no passado. A gestão para resultados, centrada e comum pode manter unida a organização e capacitá-la a produ-
além de definir a direção estratégica e estimular programas de mudança, zir resultados.
deve garantir que a melhoria contínua seja praticada em cada programa ou
atividade da organização através de planos de ação freqüentemente moni-
torados. A seguir está a seqüência de eventos necessários para uma
gestão vinculada a resultados:

A declaração da missão orienta a organização quando for do conheci-


mento de todos os envolvidos. Para isso deve ser divulgada correta e
formalmente e estar afixada em todos os departamentos para que possa
ser sempre lembrada. Estar presente em documentos impressos é um
modo de torná-la conhecida também da comunidade sendo um meio de
comunicar o propósito e os valores da organização. A declaração de mis-
são serve também para que a organização rejeite assumir responsabilida-
des que não lhe diga respeito. É comum ocorrerem pressões sobre uma
organização do terceiro setor bem sucedida para que execute tarefas fora
de seu escopo.
Se ceder, suas operações perderão o foco, provavelmente não serão
eficazes e, possivelmente abalarão o prestígio anteriormente conquistado.
Quando julgar necessário, a organização deve programar uma revisão de
sua missão para reafirmá-la ou revisá-la. Esse procedimento deverá ser
feito pelo Comitê de Gestão para resultados de modo participativo e com a
mesma formalidade anteriormente descrita. A declaração de missão deve
responder a três perguntas, conforme CHIAVENATO (2000:44):
- Qual o propósito da organização?
- Qual o campo de atuação da organização?
2.10.3 Missão
- Qual a abrangência da organização?
O início da gestão para resultados é esclarecer o propósito da organi-
zação e a definição clara do que a organização quer ser. Essa definição 2.10.4. Diagnóstico do ambiente
gera a declaração da missão, que deve ser sintética, clara, de fácil compre- Além de determinar a missão é preciso analisar o cenário externo e in-
ensão e que identifique as características únicas da organização. Da elabo- terno em que a organização está atuando para que se possa avaliar as
ração da missão deve participar o maior número possível de colaboradores dificuldades e as oportunidades à realização da missão. Esta análise deve
e interessados na organização e sua declaração deve ser feita com a ter uma visão de médio prazo, com um horizonte de um a três anos. Ela
participação direta do conselho administrativo, do principal executivo e das deve ser refeita periodicamente, em intervalos não superiores a um ano,
pessoas chaves da organização. Todos os envolvidos na declaração da com a participação do comitê de gestão para resultados.

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O diagnóstico do ambiente é uma oportunidade de mostrar o compro- portanto é melhor estabelecer objetivos alcançáveis e que seja um fator de
metimento da alta administração com o trabalho em equipe, de se conhecer motivação, que falhar no alcance de objetivos fora da realidade;
atitudes e opiniões sobre organização e analisar a satisfação dos financia-
dores, parceiros, colaboradores e beneficiários dos serviços da organiza- - Sejam os mais específicos possíveis. Os objetivos estratégicos
ção. devem ser descritos de modo que possam ser compreendidos e utilizados
pelos colaboradores.
A reunião de diagnóstico de ambiente é basicamente um levantamento
de informações através de um brainstorm, ou chuva de idéias, que ajude a Geralmente os objetivos estratégicos nas organizações sem fins lucra-
organização a encontrar oportunidades e identificar ameaças no ambiente tivos são qualitativos e, portanto difíceis de serem quantificados. Por isso
externo e a descrever as forças e as fraquezas da organização. são criados os indicadores de desempenho e seus respectivos quantifica-
dores.
- Forças: atividades que funcionam bem, as quais a organização
se orgulha em demonstrar e que proporcionam resultados. 2.10.6. Indicadores de desempenho

- Fraquezas: atividades que poderiam ter sido feitas melhor, que A chave para uma boa definição de indicadores de desempenho é a
caracterizam oportunidades de melhorias. identificação dos projetos ou processos chaves que garantem o sucesso da
organização. Em seguida são identificadas as funções ou atividades que
- Oportunidades: fatores externos que favorecem as atividades da influenciam cada projeto ou processo chave em particular, para que se
organização, contribuindo para o cumprimento de sua missão. possa verificar como cada uma dessas funções ou atividades contribui para
os objetivos estratégicos da organização.
- Ameaças: fatores de risco ao bom desempenho das atividades
da organização, comprometendo o cumprimento de sua missão. O resultado deste processo de identificação é a criação de não mais
que vinte indicadores que poderão ser aprimorados de acordo com sua
- A análise do ambiente externo deve abranger os contextos tec- utilização. Indicadores de desempenho têm quantificadores que devem
nológico, político, econômico, legal, sócio-cultural, demográfico e ecológico. medir o grau de atendimento de um objetivo estratégico ou de uma meta de
- A análise do ambiente interno abrange as atividades das áreas desempenho. Para isso, devem ser expressos em unidades de medida que
de planejamento e gestão, financeira, marketing, captação de recursos e sejam significativas para aqueles que vão utilizá-los no monitoramento ou
operacional. para a confecção de planos de ação com base na informação coletada. Um
quantificador de desempenho é composto de um número ou percentual,
- Uma vez analisadas a situação e a tendência externa e interna, que indica a magnitude, e de uma unidade de medida que dá ao número ou
já é possível definir corretamente os objetivos estratégicos possíveis de percentual um significado.
serem alcançados pela organização.
Os indicadores e os quantificadores devem servir de apoio para detec-
2.10.5 Objetivos estratégicos tar as causas e os efeitos de uma ação, e não apenas seus resultados, e
Definir os objetivos estratégicos de acordo com Chiavenato (2000:56) é devem ser agrupados segundo os objetivos estratégicos. Um indicador e
uma tarefa que deve ser feita anualmente pelo comitê de gestão para seus respectivos quantificadores devem:
resultados, e revisada por ele sempre que julgar necessário. Esta definição - Ser compreensíveis;
não é tarefa fácil, pois existem diferentes grupos com diferentes expectati-
- Ter aplicação fácil;
vas da organização.
- Ser interpretados uniformemente;
Estes grupos, conhecidos também como stakeholders, compreendem - Ser compatíveis com o processo de coleta de dados existente;
os beneficiários dos serviços, os empregados, os voluntários, a direção, o
- Ser precisos quanto à interpretação dos resultados;
conselho administrativo, os financiadores, os parceiros, as agências gover-
namentais e outras organizações afins. - Oferecer subsídios para o processo decisório;
- Ter uma responsabilidade definida.
Cada um desses grupos de interesse tem critérios diferentes a respeito
do que esperam da organização. Deverão, portanto, existir diversas expec- Um quantificador pode ser representado por uma unidade simples, co-
tativas para atender a todos esses grupos de interesse, sendo que a orga- mo meses, reais, doadores etc., ou por unidades multidimensionais, que
nização no curto prazo deve priorizar o atendimento de acordo com a expressam uma relação, como número de beneficiários por voluntário,
necessidade maior do momento. número de atendimentos por semana, percentuais etc.
A priorização é feita na reunião anual quando cada membro do comitê É determinado também o nível de agregação que serão coletados os
de gestão para resultados apresenta as expectativas dos grupos de inte- dados. Nível de agregação é o grau de detalhamento desejado. Por exem-
resse que o membro julgar que o atendimento seja importante para o plo, podemos querer medir numa escola o desempenho de todas as clas-
sucesso da missão. A priorização é conseqüência de uma qualificação de ses do primeiro grau ou de cada ano escolar individualmente.
importância para cada expectativa. Essa qualificação de importância é feita Para cada indicador e respectivo quantificador é definida também a
por consenso pelos membros do comitê de gestão para resultados. freqüência de coleta de dados. O momento oportuno para a captação e
As expectativas apontadas e qualificadas pelos membros são então utilização dos dados dos indicadores é um fator chave para ser levado em
separadas por assuntos ou categoria de expectativas. A categoria de consideração, pois ele varia de um indicador para outro e deve ter a fre-
expectativas serve para que as mesmas sejam agrupadas facilitando a qüência que possibilite uma ação rápida.
definição de objetivos estratégicos. A estruturação correta da avaliação de desempenho se torna inútil se
O número de categorias priorizadas não deve ser superior a cinco e não forem determinadas as áreas responsáveis para cada um dos indicado-
deve necessariamente consistir de questões essenciais para o atendimento res. O fundamental e mesmo óbvio é que a área responsável pelo desem-
da missão. A partir dessas categorias é que são definidos os objetivos penho esteja diretamente relacionada com a atividade monitorada. Tam-
estratégicos, sendo que, no longo prazo, nenhum dos grupos de interesse bém o que garante que o processo de monitoramento do desempenho seja
deverá ser menosprezado e a organização deverá dispensar mais cedo ou efetivo é que seja feito de forma descentralizada, simplificada e pouco
mais tarde a devida atenção a todos eles. burocrática, para que obtenha respostas rápidas.
A organização deve se certificar que os objetivos estratégicos: A ênfase está sempre na autonomia e no autocontrole operacional. A
alta administração não é excluída do processo, mas participa mensalmente
- Estejam relacionados com a missão e entendidos e compartilha- das reuniões do comitê de gestão para resultados monitorando e avaliando
dos pelos grupos de interesse; a eficiência e a eficácia dos indicadores em vez de se envolver com as
- Sejam realistas e não muito ambiciosos. As organizações do ter- decisões do dia a dia. Todas estas informações são relacionadas na Plani-
ceiro setor têm normalmente limitações de recursos materiais e humanos, lha de Indicadores de Desempenho

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2.10.7. Metas de desempenho - Estamos fazendo corretamente?


Os objetivos estratégicos são resultados de uma dimensão mais geral - Podemos fazer melhor?
pretendida pela organização, e as metas de desempenho são mais concre-
tas e objetivas, necessárias ao atendimento dos objetivos e que servirão de Os indicadores de desempenho que constituem o monitoramento de
referência para a avaliação do desempenho organizacional. desempenho devem garantir que estas perguntas sejam feitas e respondi-
das freqüentemente e, o mais importante, que os planos de ação sejam
No processo de definição de metas de desempenho deve-se priorizar feitos e implementados rapidamente para que ocorra uma melhoria contí-
os esforços naquelas que tenham impacto direto e maior com os objetivos nua.
estratégicos.
Outro fator decisivo para uma boa aceitação do monitoramento do indi-
As metas de desempenho devem estabelecer os níveis de desempe- cador de desempenho é que os responsáveis rapidamente identifiquem o
nho minimamente aceitáveis, tanto a curto como a médio prazo, e devem problema que necessita de atenção. A planilha que contém os dados para a
necessariamente conter as mesmas medidas de seus respectivos quantifi- avaliação pode ser comparada em analogia a um painel de instrumentos de
cadores. As metas de desempenho devem ser realistas porém desafiado- um carro. Os responsáveis, como os motoristas, tomam decisões rápidas e
ras, encorajando o progresso em relação aos níveis históricos de desem- identificam os problemas usando a planilha na organização ou o painel de
penho. instrumentos do carro.
Metas não realistas geram desmotivação e perdem credibilidade. Uma A tendência dos dados apontados também é um fator importante e de-
prática eficiente de se determinar metas de desempenho é buscar referen- ve ser constantemente observada. O responsável deve sempre olhar o
ciais externos. futuro em vez de ficar concentrado no passado. Os dados históricos servem
apenas como base para o foco no
O referencial, ou benchmark, garante que a organização mantenha um
foco externo na melhor prática, em vez da prática freqüente de basear os desempenho futuro. O gráfico resultante não pode ser usado apenas
objetivos nas melhorias do ano anterior. Os principais passos para identifi- como uma análise matemática da tendência, caso nada seja feito, mas sim,
car um referencial, segundo Naisbitt (2007, p.72) são: como um instrumento gerador de ações que devem ser cumpridas num
período de tempo determinado, promovendo então a cultura de melhoria
- Selecionar o indicador e quantificador a serem referenciados. contínua em toda a organização.
- Identificar a melhor organização para esse indicador. 2.10.9 Planos de ação
- Selecionar o responsável pelo referencial. Os planos de ação são o que efetivamente promovem a melhoria con-
- Visitar a organização referencial. Se isto não for possível é re- tínua da organização e são apresentados em reuniões mensais por todos
comendável encomendar uma pesquisa ou consultoria sobra a melhor os responsáveis através da planilha "Monitoramento do Indicador de De-
prática. sempenho. Estes são os pontos chaves da planilha "Monitoramento do
Indicador de Desempenho":
- Identificar as diferenças e as melhores práticas.
- Preocupada com o futuro, agindo com o foco na direção das me-
- Determinar as metas de desempenho. tas de desempenho de curto e médio prazo;
As metas deverão ser determinadas para o curto e o médio prazo. Cur- - Feita para o responsável operacional da área, baseada nos indi-
to prazo é considerado até um ano e médio prazo de um a três anos. Essa cadores de desempenho específicos de cada área;
determinação de metas para curto e médio prazo leva a organização a
pensar sobre a velocidade de atendimento possível no momento e a espe- - Encoraja a mudança através do autocontrole e liberta a alta ad-
rada para o futuro de médio prazo. Ela é um importante sinalizador para a ministração para que foque suas ações em questões estratégicas;
área envolvida do ritmo de trabalho desejável. Os referenciais e as metas - Monitora a eficiência e a eficácia dos planos de ação;
de desempenho serão aprovados pelo comitê de gestão para resultados e
relacionados na "Planilha de Metas de Desempenho". Essas metas devem - Facilita a identificação de problemas e a busca de soluções;
ser revisadas pelo comitê de gestão para resultados anualmente ou quando
o mesmo julgar necessário. - Ajuda a visualizar rapidamente a tendência evolutiva da área
operacional;
A próxima etapa, o monitoramento do desempenho, é quando toda or-
ganização toma conhecimento dos indicadores, quantificadores e metas - Age como veículo de comunicação entre as áreas operacionais e
planejados e inicia o procedimento de coleta de dados e avaliação. a alta administração;

2.10.8 Monitoramento do desempenho - Promove a melhoria contínua em toda a organização.

O monitoramento do desempenho é o processo administrativo que ga- A planilha "Monitoramento do Indicador de Desempenho" tem uma
rante que aquilo que uma organização está fazendo está consistente com o apresentação que permite aos responsáveis uma rápida e fácil assimilação
que ela decidiu fazer. dos dados principais para que possam tomar decisões efetivas. O formato é
essencialmente visual, combina gráficos e pequenos textos e é utilizada
Fazendo uma analogia com uma viagem, a declaração da missão é o essencialmente para a avaliação e monitoramento dos planos de ação
processo que decide os destinos, o planejamento é o guia e o monitora- elaborados.
mento do desempenho é o acompanhamento das referências na estrada.
Esta planilha, como observaremos a seguir no exemplo, cumpre a fun-
A sistemática de monitoramento do desempenho pode e deve ser im- ção de visualizar rapidamente o desempenho e verificar se houve melhoria
plementada rapidamente. Quanto mais cedo forem levantados os dados no gráfico de tendências.
dos indicadores, mais cedo teremos os planos de ações e a conseqüente
melhoria no desempenho. Os resultados Os histogramas subsidiam dados que devem ser os mais relevantes
para se diagnosticar o possível problema a ser resolvido. O problema
aparecendo facilitarão a adesão rápida de toda organização. Um obs- diagnosticado é anotado no campo reservado para isso, bem como sua
táculo à implantação desse processo administrativo é a percepção errônea causa, a ação para a solução, o responsável, a data prevista para conclu-
que será difícil coletar os dados necessários ao monitoramento dos indica- são e a situação que aponta o quanto a ação avançou em relação ao prazo
dores. Normalmente ocorre a agradável descoberta que muitos dados já determinado para sua conclusão.
existem, mas que não são usados do modo correto. Para que este proces-
so seja efetivo deve responder a três perguntas, de acordo com, com Os responsáveis pelas diversas áreas apresentam mensalmente suas
Medeiros (2009:83): planilhas de "Monitoramento do Indicador de Desempenho" em reunião
com o comitê de gestão para resultados. Nessa reunião os participantes
- Estamos fazendo o que é certo?

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avaliam a ação planejada e decidem pela liberação de recursos eventual- � Assessoria Jurídica
mente necessários para a solução de problemas diagnosticados.
� Assessoria de Comunicação Social
As diversas ações aprovadas são anotadas na planilha "Planos de
Ação", elaborada uma para cada área, facilitando o acompanhamento por Órgão de Apoio Técnico – Administrativo
parte da alta administração. Essas planilhas cumprem também a importante Secretaria Geral do Conselho de Desenvolvimento do Estado do Ama-
função de registro histórico para consulta futura de problemas e soluções. zonas – CODAM
2.11 A SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E DESEN- Órgãos de Atividades Fim
VOLVIMENTO
Secretaria Executiva Adjunta de Planejamento
ECONÔMICO
� Departamento de Planejamento
2.11.1 A Instituição
o Gerência de Elaboração de Planos e Ações
Valores Institucionais:
o Gerência de Acompanhamento e Avaliação de Planos e Ações
Transparência - Respeito - Produtividade - Bons Serviços
� Departamento de Estudos, Pesquisas e Informações
Missão:
o Gerência de Estudos e Pesquisas
Desenvolver o sistema estadual de planejamento estratégico e coorde-
nar as políticas públicas de desenvolvimento sócio econômico do Amazo- o Gerência de Informações
nas. � Departamento de Desenvolvimento Organizacional
Área de Atuação: o Gerência de Programas de Treinamento
- A elaboração, o acompanhamento e a avaliação do Plano Pluri- � Departamento de Desenvolvimento Regional
anual;
Secretaria Executiva Adjunta de Políticas Setoriais
- A formulação e a execução de estratégia de crescimento eco-
nômico, contemplando a inovação tecnológica e a busca do pleno emprego; � Departamento de Políticas Industriais e Comerciais
- O estímulo à elevação da produtividade e dos salários reais, à o Gerência de Promoção Comercial e Atração de Investimentos
dinamização das empresas e à prosperidade de todos os Municípios ama-
o Gerência de Análise e Concessão de Incentivos Fiscais
zonenses;
o Gerência de Acompanhamento e Controle de Incentivos
� A articulação e a cooperação entre o Estado e a sociedade para o al-
cance dos objetivos do desenvolvimento socioeconômico; o Gerência de Arquivo e Documentação
� O estabelecimento de negociações econômicas nos planos nacionais � Departamento de Micro e Pequena Empresa
e internacionais visando a investimentos estratégicos por intermédio da
captação de recursos e de cooperação técnica; o Gerência de Análise, Habilitação e Acompanhamento

� A formulação de políticas de incentivos fiscais e tecnológicos para o � Departamento de Política para o Setor Terciário
fortalecimento da economia estadual; Secretaria Executiva Adjunta de Relações Internacionais
� O apoio à implantação de empresas geradoras de emprego e renda; Órgãos de Atividades Meio
� A coordenação a assistência e a supervisão do Programa Nacional de � Departamento de Administração e Finanças
Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do
Distrito Federal - PNAGE/AM; o Gerência de Planejamento Setorial, Orçamento e Gestão

� A realização de estudos e pesquisas de acompanhamento da conjun- o Gerência de Gestão de Pessoal


tura socioeconômica para subsidiar a formulação de políticas públicas. o Gerência de Apoio Logístico
2.11.2 Estrutura Organizacional ENTIDADES VINCULADAS
A Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento Econômi- Autarquia
co - SEPLAN, é dirigida por um Secretário de Estado, com o auxílio de um
Secretário Executivo tem a seguinte estrutura organizacional: � Junta Comercial do Estado do Amazonas – JUCEA
Órgãos Colegiados � Instituto de Pesos e Medidas - IPEM
� Comitê de Política Financeira e Investimentos Estratégicos o UCP - Empresa Pública
Unidade de Coordenação de Projeto.
� Agência de Desenvolvimento e Fomento do Estado do Amazonas –
o PRODERAM - Projeto de Desenvolvimento Regional do Estado do AFEAM
Amazonas.
� Agência de Desenvolvimento Sustentável do Amazonas - AGROA-
� Câmaras da Indústria, Agroindústria, Comércio e Serviços, Turismo, MAZON
Bioindústria e Micro e Pequenas Empresas.
� Empresa Estadual de Turismo - AMAZONASTUR
� Comitê Técnico de Planejamento – COTEPLAN
Sociedade de Economia Mista
� Comitê Estadual de Política de Informática – CEPINF
� Processamento de Dados do Amazonas – PRODAM
Órgãos de Assistência Direta
� Companhia de Desenvolvimento do Estado do Amazonas – CIAMA
� Gabinete do Secretário
CAPÍTULO III
� Secretaria Executiva
3. METODOLOGIA
� Assessoria Técnica

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Considerando a problemática levantada sobre como a gestão por resul- Os instrumentos que permitem a mensuração da gestão por resultado,
tados se torna essencial para mensurar o desenvolvimento; considerando valor criado na gestão pública, propostos neste trabalho, prestam-se à
ainda as características necessárias ao conhecimento da temática como superação das incompatibilidades de informação constantes na avaliação
um todo, o presente trabalho se dividirá segundo (Vergara, 2000, p.46-47), da eficácia governamental, geralmente ainda restrita, na consideração dos
em Fonseca (2008, p. 68-69), em dois critérios básicos: benefícios, a índices físicos e qualitativos. Ao obter, mediante a análise dos
processos de gestão por resultado, o modelo proposto consegue identificar
a) Quanto aos fins – iniciou-se por uma pesquisa exploratória para e mensurar o valor agregado à sociedade pela gestão pública, ou seja, o
que fossem levantados todos os critérios disponibilizados na literatura e em seu resultado econômico. Este constitui a mais abrangente expressão e
documentos primários que abordassem o assunto deste trabalho. Na se- medida da eficácia da moderna gestão pública por objetivos e resultados,
qüência desenvolveu-se uma pesquisa descritiva onde os dados levantados própria do modelo de governo empreendedor.
forma observados, registrados e analisados, classificados e interpretados,
dados esses adquiridos através de observação sistemática. Contudo, essas medidas não conseguem estabelecer o fio condutor do
processo de mudança para um modelo voltado para resultados. Isso por-
b) Quanto aos meios- Como suporte metodológico foi feita pesquisa que não são postos em evidência os aspectos ligados à motivação que
bibliográfica, web e periódicos, onde os registros contidos foram de funda- atuam no sistema de planejamento e orçamento. Nesse sentido, não há
mental importância para a compreensão do problema e a correspondente clareza por parte dos dirigentes e políticos de que a fraca performance do
resposta que este trabalho se propôs a dar. gasto público esteja correlacionada com a falta de maior sentido estratégico
Considerando a natureza do trabalho o registro do problema a ser pes- no sistema de planejamento.
quisado, optou-se pelo método de abordagem cuja característica implica na Depois, o sistema orçamentário é fortemente centralizado e direciona-
aplicação do processo dedutivo, pois parte-se da hipótese de que os inves- do aos meios, tendo como conseqüência pouca flexibilidade gerencial. Uma
timentos têm relação direta com a melhoria dos resultados, cujo processo maior eficácia alocativa dos recursos públicos pressupõe um modelo no
registra a mensuração e a avaliação. qual os órgãos setoriais tenham independência gerencial na administração
Quanto à técnica empregada a opção verdadeira foi a de pesquisa bi- do orçamento (o que deve ser interpretado também como incentivo) e, ao
bliográfica, nas suas mais diversas formas de consulta e a pesquisa docu- mesmo tempo, serem cobrados pelos seus resultados.
mental onde, um registro existente pode-se perceber e comparar a relação Por último, as reformas administrativas mexem com o equilíbrio entre
enunciada neste trabalho. instituições e centros de poder, já que alteram regras e mecanismos de
Quanto ao procedimento, a técnica empregada foi a de observação sis- decisão. Daí a necessidade de uma abordagem gradual incorporando
temática, especialmente no campo documental, cujos registros advindos experiências bem sucedidas. Além disso, a motivação externa deve confi-
das mensurações realizadas possam demonstrar a relação positiva que gurar duas forças básicas: “de cima para baixo”, pressionando para que o
deve haver entre, recursos aplicados com os resultados alcançados, bas- processo decisório, gerencial e operacional passe a se concentrar nos
tando para isso que o planejamento tenha tido base, indicadores fidedignos resultados, de forma a mudar a cultura tradicional focada nos meios, e “de
que retratam os cenários observados. baixo para cima”, incentivando o processo mediante o desenvolvimento e o
fortalecimento da capacitação técnica e operacional nas unidades executo-
Caracteriza-se, portanto, o presente trabalho como um estudo de caso, ras e órgãos setoriais envolvidos.
cuja definição segundo Fonseca (2008 – p.68-69) é o método que por
excelência, estuda procedimentos com a finalidade de obter generalização. Finalmente, não se pode deixar de mencionar que o sistema de gestão
pública não está voltado totalmente para a gestão por resultados, visto que
CAPÍTULO IV está entremeado de estruturas de poder voltadas para si mesmas. Por mais
4. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS paradoxal que pareça, existem argumentos que suportam a tese de que
esse modelo está funcionando bem e garante o alcance das metas fiscais e
A prestação de serviços consome a maior parte dos recursos públicos a estabilização da economia, apesar de colocar o cidadão numa situação
nos três níveis de governo, com destaque para as áreas de saúde, educa- de exclusão dos serviços de um Estado que arrecada muito e devolve
ção, previdência social e segurança pública. Em geral, a qualidade dos pouco à sociedade.
serviços ofertados é baixa, apesar de importantes experiências em nível
subnacional com a implantação de infraestruturas físicas unificadas de 6. SUGESTÕES
serviços de atenção aos cidadãos, além de ampla disponibilização de A sociedade quanto ao valor para ela criado pela atuação governamen-
serviços via internet. A conjunção de baixa qualidade e gastos elevados tal constitui a última instância na determinação do nível de eficácia da
contribui para a manutenção de uma alta carga tributária e compromete a gestão pública, considerando-se que os benefícios gerados pela atuação
competitividade nacional. governamental para a sociedade hão de ser, num governo eficaz, além de
Embora, não seja adequado se falar de conclusões quando tratamos superiores aos custos incorridos na sua geração, no mínimo, iguais às
de processos ainda em curso, mas pode-se destacar algumas sugestões receitas e economias de custo efetivas percebidas pelos agentes da socie-
que poderão ser úteis aos governos na atual fase de reformas da gestão: dade.

Gestão por resultados não é fixação de metas e cobranças. Trata-se de Assim, a percepção da sociedade, além de última instância de avalia-
uma estratégia institucional que requer alinhamento de recursos, além da ção da eficácia da gestão pública, constitui o fundamento da legitimação da
geração e do uso intensivo de informações sobre desempenho. atuação governamental expressa pela sua aceitação pelos cidadãos e pela
outorga do mandato de gestão aos governantes, mediante o processo
A aprendizagem institucional tem que ser valorizada para estimular a eleitoral.
inovação e a assunção de riscos e responsabilidades por parte de gerentes
e organizações. A visão sistêmica dessas percepções do valor criado pela gestão públi-
ca, uma vez incluída nas projeções e metas dos Contratos de Gestão,
A sociedade civil deve ser envolvida nos processos de modernização. certamente contribuiria para a otimização dos benefícios gerados pelos
A construção de capital social que gere demanda permanente reforça a recursos públicos e avaliação de desempenho de entidades e gestores, ao
sustentabilidade das mudanças e diminui a dependência da renovação de levar em conta a medida da pluralidade de demandas a serem atendidas.
apoio políticos.
-o0o-
Os processos de modernização demandam compromisso das áreas fi-
nanceira, orçamentária e de planejamento e gestão. O orçamento público A avaliação de desempenho é uma responsabilidade gerencial que
pode funcionar como um vetor de mudanças e os instrumentos de gestão procura monitorar o trabalho da equipe e de cada membro e os resultados
requerem coordenação intragovernamental para sua implantação e funcio- alcançados para compará-los com os resultados esperados. Preocupa-se
namento. com a eficiência, a eficácia, com a qualidade e com a produtividade.

5. CONCLUSÃO Dica: A Avaliação de Desempenho é uma responsabilidade gerencial


constante, contínua e abrangente, que deve acompanhar todos os passos

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da equipe e de cada pessoa que a integra. A literatura a respeito do tema aponta diversos problemas na opera-
ção de sistemas de avaliação de desempenho:
Mas afinal, o que significa desempenhar? Desempenhar significa cum-
prir uma tarefa ou obrigação, exercer uma função ou um papel na organi- • uso de fatores comportamentais para avaliação, sem haver co-
zação, cumprimento, exercício, atuação, execução. nexão entre avaliação de desempenho individual e avaliação institucional;
Desempenho é sinônimo de comportamento; é o que as pessoas efeti- • definição de indicadores de desempenho para avaliação com
vamente fazem e pode ser observado. O desempenho inclui aquelas ações base em cargos genéricos e não no trabalho realizado;
que dizem respeito às metas da organização e pode ser medido em termos
da proficiência de cada indivíduo (isto é, nível de contribuição). • a falta de instrumentos e procedimentos sistemáticos que permi-
tam uma análise do desempenho dos servidores, ou a utilização de meto-
Os Sistemas de avaliação de desempenho se- dologias complexas, difíceis de serem compreendidas;
gundo a ENAP (Escola Nacional de Administra- • não uso de produtos identificáveis ou resultados da execução
ção Pública) das tarefas dos postos de trabalho (Planchy, 1983, citado por Ablad, 1991);
• falha no desenvolvimento de sistemas que utilizem critérios de
O desenvolvimento de um Sistema de Avaliação de Desempenho
avaliação, que dependam de variáveis relacionadas apenas ao desempe-
(SAD) Individual é tarefa complexa que exige uma série de cuidados quan-
nho dos empregados nos postos de trabalho, e ao contexto no qual os
do se deseja aumentar a probabilidade de sucesso desse empreendimento.
comportamentos a serem julgados ocorrem (Ablad, 1991);
É necessário considerar o contexto em que a avaliação será realizada e
uma série de outros aspectos que se interrelacionam e que se influenciam • uso de um único método de avaliação para diferentes grupos de
mutuamente. cargos ou exagero no uso de múltiplos formulários;
A necessidade de considerar esses diferentes e diversos aspectos • medidas de desempenho satisfatório e insatisfatório definidas de
também torna igualmente complexo o processo de análise de sistemas de maneira intuitiva;
avaliação de desempenho.
• uso de avaliações globais para comparação de desempenho,
Em primeiro lugar, é importante ter clareza quanto ao próprio conceito pois não permitem distinguir os diferentes níveis de desempenho apresen-
de desempenho antes de iniciar a análise dos SADs. tado pelo avaliado em cada uma das dimensões componentes do posto de
trabalho;
Segundo Toro (1992 citado por Gama, 1997) existem várias concep-
ções de desempenho e muitas delas estão carregadas de confusões entre • não consideração de variáveis do contexto em que o trabalho é
desempenho e atributos pessoais, como: cooperação, iniciativa, responsa- realizado e que influenciam o desempenho;
bilidade e criatividade, que podem facilitar, mas que não são o desempe-
nho, estando por isso a ele associados. “Desempenho é a ação ou conjunto • periodicidade do acompanhamento (período de tempo entre o
de ações observáveis orientadas a um dado resultado” (op.cit., p.1). desempenho e a avaliação muito curto ou muito longo);

O desempenho no trabalho é afetado por diferentes fatores: • uso parcial do sistema;

• contexto extra-organizacional: situação econômica do país, • falta de informações que subsidiem programas de desenvolvi-
oferta de mão-de-obra, oferta de empregos, legislação trabalhista e simila- mento;
res; • dificuldades culturais e gerenciais associadas a uma avaliação
• características organizacionais: clima e culturas organizacio- em geral;
nais, políticas e práticas de administração e de administração de recursos • conflitos entre servidores e chefias;
humanos, sistemas de recompensas e de punições, incluindo sistema de
promoções funcionais e similares, relações de poder, resultados esperados • resistências e descrenças quanto à avaliação/insatisfação por
pela organização como um todo e para cada um de seus elementos, atua- parte dos servidores;
ção gerencial, formas de controle utilizadas na organização; • falta de comunicação e/ou comunicação deficiente entre avalia-
• ambiente de tarefas: características e escopo do trabalho, tipo dores e avaliados;
de relacionamento interpessoal do grupo funcional, qualidade da comunica- • falta de tempo do avaliador para acompanhar o desempenho e
ção com as chefias, suporte organizacional, meios disponíveis para realiza- conhecer os empregados;
ção da ação, competição entre grupos, adequação do ambiente físico e
similares; e • distância em termos de espaço físico entre o avaliador e os ava-
liados, o que dificulta a freqüência e a qualidade da observação necessária
• características do trabalhador: personalidade, habilidades, co- para assegurar a realização de avaliações precisas;
nhecimentos, atitude, idade, sexo, escolaridade, motivações, estilo cogniti-
vo, aparência pessoal e similares (Oliveira-Castro, Lima e Veiga, 1996). • não haver uma clara decisão política da diretoria sobre a neces-
sidade de algum processo formal de avaliação;
Os SADs podem ser considerados como conjunto de normas e proce-
dimentos que possibilita o diagnóstico e gestão de desempenho, fornecen- • falta de divulgação do SAD;
do informações para outros sistemas de administração de pessoas: desen-
• avaliação baseada somente em julgamento da chefia;
volvimento de pessoas, sistemas de incentivos ao desempenho satisfatório
(promoções, ascensões funcionais e desenvolvimento de carreira), movi- • julgamentos tendenciosos;
mentação e alocação de pessoal, entre outros.
• falta de preparo de avaliadores e de avaliados;
Fatores externos à organização podem limitar a atuação dos avaliado-
res, por exemplo, quanto a propostas de desenvolvimento funcional e • erros nas avaliações: leniência, halo, tendência central, severi-
sugestões de progressão funcional. dade, similaridade e contraste.

“É o caso dos psicólogos organizacionais e administradores de Guimarães (1998: 5) explicita essa necessidade muito bem, no trecho
organizações pertencentes ao Serviço Público Federal brasileiro, que abaixo:
se vêem impedidos de elaborar políticas de incentivos e de desenvol- “Trabalho avaliado é trabalho realizado. Essa frase resume a necessi-
vimento de carreira dos empregados, porque as políticas governamen- dade de que toda organização seja sistematicamente avaliada, provocando,
tais não permitem gratificar devidamente os funcionários com desem- dessa forma, um processo de retroalimentação que permite à organização
penho excelente ou satistório” (Abbad, 1991: 160). rever estratégias e métodos de trabalho e, portanto, minimizar os efeitos da
tendência à entropia e ao insulamento burocrático, tão comuns em organi-

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zações públicas. É por intermédio da avaliação do que produz que a orga- da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da
nização consegue reciclar-se, oxigenar-se e sobreviver em ambientes competição administrada.
turbulentos e mutáveis. A avaliação do produto final de uma organização,
ou do trabalho necessário a produzilo é uma função estratégica nas organi- O chamado paradigma do cliente na gestão pública é uma linha de es-
zações modernas. Assim, toda organização necessita dispor e fazer uso de tudos que surgiu a reboque das concepções da administração pública
mecanismos de avaliação de desempenho em seus diversos níveis — gerencial. Trata-se de um modelo que, assim como boa parte da doutrina
estratégico, tático, operacional e individual.” gerencialista, ganhou fôlego a partir da obra “Reinventando o Governo:
como o espírito empreendedor está transformando o setor público”, de
O paradigma do cliente na gestão pública. autoria de David Osborne e Ted Gaebler, em 1992.
A obra acima citada é, sem dúvida, uma das grandes referências em
sede concursos públicos, aliás, como veremos logo, logo, a questão foi
Tem-se falado bastante a respeito do foco, hoje em dia, não estar mais formulada a partir do capítulo 6 do livro, intitulado: “O Governo e seus
na organização em si, mas na satisfação do cliente. Para conhecê-lo, faz- clientes: atendendo às necessidades do cliente e não da burocracia”. Uma
se necessário traçarmos seu perfil e ouvirmos sua voz, a fim de definirmos observação atenta ao enunciado da questão e ao nome do capítulo certa-
o que realmente tem valor para ele. mente demonstrará alguma semelhança entre ambos.
Nas empresas privadas, esta preocupação é uma constante; na Xerox, Bem, mas o que vem a ser o paradigma do cliente na gestão pública?
por exemplo, seus executivos dedicam um dia por mês para contato direto
com o cliente a fim de ouvirem suas reclamações. Dessa forma conseguem Embora partindo de severas críticas ao movimento reinventado o go-
saber o que está ou não funcionando dentro de sua empresa, a Matsushita verno – como, por exemplo, o fato de o mesmo não ter um viés societal - a
faz a mesma coisa, além de utilizar uma série de outros mecanismos para professora Drª Ana Paula Paes de Paula, em sua brilhante obra “Por uma
se ouvir a voz do cliente, tais como pesquisas de opinião, ombudsman e Nova Gestão Pública”, resume da seguinte forma a resposta para a ques-
inspetores disfarçados de clientes. Mediante o traçado deste perfil psicoló- tão acima:
gico a empresa descobre a hierarquia de valor para os clientes, estando a Governo e seus clientes: atendendo às necessidades dos clientes
empresa mais apta a satisfazer suas necessidades. Essa hierarquia pode e não da burocracia – os cidadãos estão cansados da burocracia e
ser agrupada em quatro grandes classes, a saber: querem ser mais valorizados como clientes. Logo, é recomendável o
nível básico  o básico que o cliente esperaria ao entrar numa empre- uso da administração da qualidade e a criação de sistemas transpa-
sa; por exemplo, um ambiente limpo; rentes.
nível esperado  seriam os preços competitivos; o marketing da GOL, Do conceito acima, alguns pontos merecem uma análise mais acura-
por exemplo; da.
nível desejável  o whisky servido durante os vôos, além das bebidas Atendendo às necessidades dos clientes e não da burocracia –
que comumente são servidas; Segundo Osborne e Gaebler, pouca gente no governo usa o termo cliente.
A maioria das organizações públicas sequer sabe quem são os seus clien-
nível inesperado  é o efeito surpresa; o sorteio de uma outra passa- tes. Governos democráticos existem para servir aos cidadãos, no entanto,
gem aérea durante o vôo, por exemplo. quem mais se empenha para servir ao povo são as empresas privadas. Os
Tais técnicas já são utilizadas no serviço privado há bastante tempo, autores sustentam que a falta de empenho das organizações públicas em
mas e nos serviços públicos? Infelizmente, ainda não chegamos a esse relação aos seus clientes é decorrência do fato de que os órgãos públicos,
nível, com um agravante: quando tratamos de serviços privados e o cliente via de regra, não obtêm seus recursos diretamente dos clientes. Quando
está insatisfeito, tem o direito de mudar de instituição, o que não acontece afirmam que o governo deve atender aos clientes e não à burocracia,
nos serviços públicos. Em virtude do monopólio do setor público em alguns corroboram tal tese, considerando o ambiente dos EUA, dizendo que: “Os
setores poucas opções restam ao cidadão cliente: reclamar ou mobilizar-se, órgãos públicos recebem a maior parte dos seus recursos diretamente do
dando origem aos movimentos populares, tais como associações de mora- Legislativo, dos Conselhos Municipais etc. E a maioria dos “clientes” é
dores e amigos. No livro “Reinventando o governo”, algumas condutas são cativa e tem poucas alternativas para os serviços oferecidos por seus
definidas como essenciais para a melhoria do serviço prestado pelo gover- governos. Assim, os administradores públicos passam a ignorá-los. Os
no: clientes-alvo a quem os administradores públicos tentam satisfazer, são o
Legislativo e o Executivo – pois são eles que fornecem recursos. Os ocu-
O cidadão-cliente deve ser a razão da existência dos órgãos e entida- pantes de cargos eletivos, por sua vez, são governados por seus constituin-
des públicos; tes – na maioria dos casos, por grupos de interesses.
A realização de parcerias intra-governamentais, com ONGs e com a Os cidadãos querem ser valorizados como clientes – Filas intermi-
iniciativa privada, pois trariam vantagens para o setor público, tais como náveis, prazos extremamente longos para a emissão de documentos,
ampliação do acesso aos clientes, à tecnologia e ao capital, diminuição de excesso de exigências... Chega!!! Os cidadãos, segundo os autores, que-
risco e uso de infra-estruturas compartilhadas. rem ser valorizados como são os clientes perante uma empresa privada.
Para tanto, Osborne e Gaebler sugerem algumas medidas, tais como:
Mudança do estilo de liderança; de controlador de resultados para mo-
gestão voltada para o cliente, diminuição de recursos para uma escola, por
tivador, facilitador.
exemplo, a cada vez que um estudante abandonar os estudos, entrega de
Preocupação que se deve ter na interface com o cliente; os aspectos valores aos cidadãos para que eles decidam em quais dos serviços ele vai
ambiental, interpessoal, procedimental e financeiro merecem atenção aplicar (ex: no lugar de universidades públicas, o governo custeará a uni-
especial quando do contato com o cliente; versidade particular que o cidadão-cliente deseja) etc. algumas idéias
podem soar um tanto quanto, eu diria, radicais, e realmente são, dada a
Tudo isso para que se consiga a fidelidade do cliente, que pode ser visão que temos sobre a administração pública.
entendida como o grau de fidelidade de um cliente a uma empresa ou ao
governo, simplesmente pelo fato daquele produto ou serviço ter sido produ- Administração da qualidade total – Partindo mais uma vez das idéias
zido/prestado por aquela entidade. de Osborne e Gaebler, podemos determinar a metodologia da Qualidade
Total foi a pedra fundamental para estabelecer como o governo deveria se
Dica: O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos prin- posicionar perante seus clientes. Os autores citam que Edward Deming
cípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexí- (autor dos 14 princípios da qualidade total) pedia constantemente às orga-
veis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de fun- nizações que perguntassem a seus clientes o que realmente eles queriam,
ções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e adequando serviços e produção às suas necessidades. E arrematam: “Na
do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recom- verdade, a Administração da Qualidade Total (Total Quality Management –
pensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram carac- TQM), coloca os conceitos tradicionais de administração de cabeça prá
terísticas da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios baixo: os clientes são as pessoas mais importantes para a organização; em

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seguida vêm aqueles que servem aos clientes; a administração vem de- E) III e IV.
pois, com a função de servir àqueles que servem”.
7 .(TRT-13ª Região, FCC - Analista Judiciário - 2005) Considere as asserti-
PROVA SIMULADA I vas:
I - A Constituição Federal proíbe a inserção de nome, símbolo ou imagens
1 .(TRT-24ª Região, FCC - Técnico Judiciário - 2006) NÃO constitui um dos que caracterizam promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos
princípios da administração pública direta e indireta expressamente previs- em publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos
tos no artigo 37, da Constituição Federal de 1988, a órgãos públicos.
A) publicidade. II - A Administração Pública, em toda sua atividade funcional, só poderá
B) eficiência. fazer o que a lei expressamente autorizar.
C) impessoalidade. As proposições citadas correspondem, respectivamente, aos princípios da
D) moralidade. Administração Pública, denominados:
E) proporcionalidade. A) impessoalidade e legalidade.
B) presunção de legitimidade e impessoalidade.
2 . (TRT-24ª Região, FCC - Analista Judiciário - 2006) No que se refere aos C) publicidade e presunção de legitimidade.
princípios administrativos, considere: D) impessoalidade e autoexecutoriedade.
I. Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avalia- E) publicidade e legalidade.
ção especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.
II. A Administração Pública, no exercício de faculdades discricionárias, deve 8 .(TRT-22ª Região, FCC - Analista Judiciário - 2004) Ao tomar ciência de
atuar em plena conformidade com critérios racionais, sensatos e coerentes, suposta irregularidade perpetrada pela prefeitura da cidade de Campo
fundamentados nas concepções sociais dominantes. Verde, Aristóteles Neto peticionou perante àquela municipalidade, objeti-
As proposições I e II dizem respeito, respectivamente, aos princípios da vando ter acesso aos documentos que comprovariam referida irregularida-
A) eficiência e razoabilidade. de. Ocorre que, por ordem expressa do Prefeito, teve seu pleito indeferido.
B) moralidade e eficiência. Em virtude da negativa, o executivo municipal desrespeitou o princípio da
C) eficiência e impessoalidade. A) imperatividade.
D) imperatividade e razoabilidade. B) impessoalidade.
E) publicidade e motivação. C) tipicidade.
D) publicidade.
3 .(TRT-ES, FCC - Técnico Judiciário - 1999) São princípios da Administra- E) razoabilidade.
ção Pública, expressamente previstos na Constituição Federal, dentre
outros: 9 .(TRF-4ª Região, FCC - Analista Judiciário - 2004) No que concerne aos
A) publicidade e a pessoalidade. princípios administrativos, é INCORRETO afirmar que
B) improbidade e o sigilo. A) o princípio da moralidade impõe ao administrador o dever de, além de
C) eficiência e a pessoalidade. obedecer à lei jurídica, regrar suas condutas funcionais de acordo com a lei
D) legalidade e a improbidade. ética e em consonância com regras tiradas da disciplina interior da Adminis-
E) impessoalidade e a eficiência. tração, posto que nem tudo o que é legal é honesto.
B) a busca pelo aperfeiçoamento na prestação de serviços públicos, exigin-
4 .(TRE-MS, FCC - Técnico Judiciário - 2007) Entidade administrativa que do do administrador resultados positivos que atendam às necessidades da
presta serviço público com excessiva burocracia e produtividade precária, comunidade e seus membros, caracteriza o princípio da eficiência.
re-tardando, assim, o interesse da coletividade, ofende o princípio da C) o principio da impessoalidade obriga a Administração Pública a agir de
A) impessoalidade. modo imparcial em relação aos administrados, bem como proíbe a promo-
B) moralidade. ção pessoal de autoridade ou servidores públicos sobre suas realizações.
C) legalidade. D) os princípios administrativos previstos constitucionalmente representam
D) eficiência. uma relação meramente exemplificativa de dogmas que deverão ser obriga-
E) publicidade. toriamente observados pelo administrador público.
E) o Poder Público pode criar obrigações ou impor vedações aos adminis-
5 .(TCE-CE, FCC - Auditor - 2006) A Assembleia Legislativa, no exercício trados, independentemente da existência de lei prévia.
de sua atípica função administrativa, ao aplicar, de ofício, "resolução" por
ela anteriormente editada, atua em conformidade com 10 .(TCE-AM, FCC - Procurador de Contas - 2006) No decorrer de proce-
A) o princípio da reserva legal. dimento administrativo que tenha por objetivo a apuração de ato caracteri-
B) o princípio da legalidade. zado como de improbidade administrativa,
C) seu poder de revisão. A) poderá a comissão processante decretar, desde logo, o sequestro dos
D) seu poder regulamentar. bens dos acusados, como garantia de eventual condenação.
E) o princípio da autotutela. B) deverá haver necessária intervenção do Ministério Público e do Tribunal
de Contas, sob pena de nulidade.
6 .(Companhia Energética de Alagoas, FCC - Advogado - 2005) Os princí- C) deverá ser dada ciência da instauração do procedimento ao Ministério
pios constitucionais que regem a Administração Pública podem ser expres- Público, apenas nos casos em que o ato de improbidade importar enrique-
sos ou implícitos, são multifuncionais, sendo certo que, dentre outras carac- cimento ilícito.
terísticas, D) o sequestro dos bens dos acusados somente poderá ser efetuado se
I. norteiam a elaboração legislativa e a aplicação das normas jurídicas houver fundada suspeita de responsabilidade, por decisão judicial.
(função orientadora); E) pode ser dispensada a oitiva dos acusados e a apresentação de defesa,
II. não permitem uma compreensão global e unitária do texto constitucional, sempre que o sigilo das apurações assim o justificar.
ou ainda, a harmonia na aplicação do direito (função supletiva);
III. esclarecem o sentido, a dimensão e o conteúdo das normas jurídicas 11. (PFN/92-ESAF) O princípio de legalidade consiste em que
(função interpretativa); a) é possível fazer tudo aquilo que a lei não proíbe
IV. têm funções normogenética e discricionária, mas desprovidas de fun- b) é necessário indicar nos atos administrativos a sua fundamentação
ções sistêmica e vinculante. c) só é permitido fazer o que a lei autoriza ou permite
É correto o que consta APENAS em d) a disciplina depende de lei
A) l e ll. e) presume-se legítimo todo ato administrativo, enquanto não for revogado
B) I e III. ou declarado nulo
C) I e IV.
D) II e IV. 12. (AFTN/90-ESAF) Na administração particular é lícito fazer tudo que a lei

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não proíbe, Na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei A – as relações entre o líder e os seguidores; o grau de estruturação da
autoriza, regra esta que compõe o princípio básico da tarefa e o poder de posição.
a) legalidade B – o poder de autoridade; a complexidade da tarefa e o poder de persua-
b) moralidade são manifestado pelo líder.
c) finalidade C – o poder de autoridade; o grau de maturidade do colaborador para
d) impessoalidade realizar a tarefa e o poder de influência manifestado pelo líder.
e) publicidade D – o poder de autoridade; o grau de maturidade do colaborador para
realizar a tarefa e o poder de persuasão manifestado pelo líder.
13. (Oficial de Justiça Avaliador/TRT/ES-1999-FCC) A proibição de excesso E – o grau de complexidade da tarefa; o nível de desenvolvimento do
que, em última análise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os colaborador para realizar a tarefa e o estilo de relacionamento inter-
fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da pessoal adotado pelo líder para com os seus colaboradores.
Administração Pública, com lesões aos direitos fundamentais, refere-se ao
princípio da 03. O exercício de influência sobre indivíduo e grupos, com vistas à
(A) razoabilidade realização de objetivo organizacional, é chamado de
(B) legalidade. a) liderança
(C) moralidade. b) autocracia
(D) eficiência. c) desenho organizacional
(E) finalidade. d) liberal
e) vertical
04. (Técnico Judiciário/TRT/ES-1999-FCC) São princípios da Administração
Pública, expressamente previstos na Constituição Federal, dentre outros : 04. A demanda por participação e por cidadania cresceu muito nos
(A) publicidade e a pessoalidade. últimos vinte anos, coincidindo com o esgotamento das formas de
(B) improbidade e o sigilo. organização burocráticas, centralizadas e hierarquizadas. Tais
(C) eficiência e a pessoalidade. processos combinaram-se, no Brasil, com a crise do Estado de-
(D) legalidade e a improbidade. senvolvimentista, questionaram as atividades realizadas no setor
(E) impessoalidade e a eficiência público e tiveram forte impacto sobre a identidade profissional
daqueles que nele trabalham. Paralelamente a isso, procedeu-se à
15. (Analista Judiciário - execução de mandados - TRF/RS-1999 - FCC)Em substituição da idéia de “funcionário público” pela de “servidor
relação aos princípios básicos da Administração Pública, é INCORRETO público”. Tendo isso em conta, indique a opção que melhor ex-
afirmar que o da : pressa o significado desta substituição.
a) Esta mudança conceitual deve-se, essencialmente, às alterações
(A) razoabilidade significa que a Administração deve agir com bom senso e promovidas no regime de trabalho existente no setor público pela
de modo proporcional. Constituição de 1988.
(B) autotutela significa que a Administração controla os seus próprios atos b) Trata-se de mero formalismo, pois a nova denominação não traz
através da anulação e da revogação. consigo nenhum conteúdo novo.
(C) indisponibilidade consiste no poder da Administração de revogar ou c) A noção de “servidor público” seria utilizada para classificar aqueles
anular seus atos irregulares, inoportunos ou ilegais. profissionais admitidos por concursos públicos, que se tornaram obriga-
(D) impessoalidade significa que a Administração deve servir a todos, sem tórios a partir de 1988.
preferências ou aversões pessoais ou partidárias. d) A mudança de denominação acentua a importância do usuário do
serviço público e de seu papel decisivo na organização do trabalho e
RESPOSTAS da gestão pública.
01. E 11. C e) A nova denominação derivou de alterações no contrato de trabalho
02. A 12. A decorrentes da flexibilização do princípio da estabilidade.
03. E 13. A
04. D 14. E 05. Como forma de equacionar a crise do Estado, consistente na
05. B 15. C escassez de recursos frente ao aumento das demandas sociais,
06. B 16. surge o conceito de Estado empreendedor, o qual caracteriza-se
07. A 17. por
08. D 18. a) criar condições institucionais que mobilizem e organizem o processo
09. E 19. governamental, tendo em vista a inovação permanente, a superação de
10. D 20. obstáculos e o alcance de resultados efetivos.
b) Fomentar a criatividade e a ousadia, mas principalmente a disposição
de correr riscos para encontrar soluções mais inovadoras.
c) Implementar uma nova forma de utilização de recursos públicos, cujo
PROVA SIMULADA II
principal critério é a elaboração de planos detalhados por uma equipe
de especialistas com experiência e visão de mercado.
1) Julgue os itens a respeito das convergências e divergências entre
d) Incentivar a formação de líderes que, por sua capacidade de mobiliza-
a gestão pública e a gestão privada.
ção e persuasão, sejam capazes de instaurar uma nova dinâmica na
Assinale a correta:
ação governamental.
a) O governo e a empresa privada existem para servir aos interesses
e) Propiciar a adesão a procedimentos mercadológicos e a orientação
gerais da sociedade.
para a busca de lucro como critérios para dinamizar as organizações e
b) A tarefa governamental é enorme, complexa e difícil. A envergadura
romper com as rotinas burocráticas.
das operações, a multiplicidade dos propósitos e a complexidade dos
06. O Plano Diretor da Reforma do Estado elaborado pelo Ministério da
programas demandam formas especiais de administração.
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), implementa-
c) As empresas privadas devem administrar com imparcialidade e
do nos anos 90, teve, entre seus principais objetivos e diretrizes
equidade.
a) propiciar a reforma do Aparelho do Estado, estabelecendo condições
d) A eficiência de uma entidade governamental deve ser medida pelo
para que o Governo possa aumentar sua governança, fortalecendo as
aumento de suas receitas ou pela redução de seus gastos e não pela
funções de coordenação e regulação.
qualidade e intensidade com que realiza seus propósitos públicos.
b) Aumentar a eficiência da gestão pública, privilegiando e fortalecendo os
sistemas de controle a priori da atividade administrativa.
02. Fred Fiedler entende que as situações que os lideres enfrentam
podem ser avaliadas em termos de três características:

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c) A profissionalização dos setores estratégicos da administração e a A) Reengenharia é o processo sistemático, planejado, gerenciado,
ampliação da participação direta do Estado nos diversos setores da so- executado e acompanhado sob a liderança da alta administração da
ciedade e da economia instituição, envolvendo e comprometendo todos os gerentes e respon-
d) A reforma do estado, mediante a substituição do modelo burocrático sáveis e colaboradores da organização.
pela administração gerencial, com foco no cidadão, prescindindo, as- B) Qualidade é o repensar fundamental e é a reestruturação radical dos
sim, de sistemas de controle a priori e a posteriori. processos empresariais que visam alcançar drásticas melhorias em in-
e) O fortalecimento do núcleo estratégico do Estado, com a modernização dicadores críticos e contemporâneos de desempenho, tais como cus-
das estruturas organizacionais, ampliando e fortalecendo os sistemas tos, atendimento e velocidade.
centralizados de controle de processos. C) Gestão estratégica está relacionada a propriedades ou características
de um produto ou serviço que influenciam relacionadas à sua capaci-
07. Um dos grandes desafios atuais da administração pública é conju- dade de satisfazer as necessidades explícitas ou implícitas dos que o
gar valores de gestão empresarial (como a racionalidade no uso utilizam.
de recursos) e valores políticos, ou seja, o alcance de objetivos de D) Empreendedorismo governamental significa a capacidade de promover
interesse dos cidadãos. Dentre as alternativas abaixo, é exemplo a sintonia entre os governos e as novas condições sócio-econômicas,
típico de incorporação de valor da administração empresarial, por políticas e culturais.
parte da administração pública, a:
A) participação de todos nos processos decisórios. 13. A respeito dos desafios enfrentados pela administração pública
B) preocupação exclusiva com resultados econômico-financeiros. para aplicação da concepção de Gestão de Qualidade Total, é cor-
C) busca de novos mercados. reto afirmar que
D) avaliação de desempenho com base em indicadores específicos. (A) Existe grande influência cultural na adesão das pessoas aos preceitos
e valores da qualidade, sendo ainda mais relevantes às dificuldades
08. Abaixo apresentamos algumas sentenças que dizem respeito à decorrentes da posição hierárquica.
burocracia: (B) Sua aplicação em serviços mostra-se dificultada em função do fator de
I - Apego exagerado a regulamentos qualidade percebida e à correspondente impossibilidade de geração de
II - Formalismo e papelório indicadores objetivos de qualidade.
III - Resistência a mudanças (C) Os servidores públicos tendem a rejeitar todo e qualquer mecanismo
IV – Autoridade compartilhada de gestão, planejamento, avaliação e controle originários do setor pú-
Indique a alternativa que só contém disfunções da burocracia: blico privado, como é o caso da Qualidade Total.
(A) I e II, apenas; (D) A descontinuidade administrativa e a existência de regras e regulações
(B) I, II e III, apenas; burocráticas extensivas e padronizadas inviabilizam aplicações dura-
(C) IV, apenas; douras da gestão da Qualidade Total no setor público.
(D) II e IV, apenas; (E) As estruturas organizacionais, presas ao paradigma burocrático, não
(E) I, II, III e IV. oferecem mecanismos para aferição da qualidade dos serviços desem-
penhados pelo Estado por meio de seus servidores.
09. Complete a frase a seguir com a opção correta.
O .................... é uma forma da administração pública que se caracteri- 14. Considerando-se a eficiência, a eficácia e a efetividade buscadas
za pela privatização do Estado, pela interpermeabilidade dos patrimô- pelo planejamento, é CORRETO afirmar.
nios público e privado. O princípe não faz clara distinção entre patrimô- A) Reduzir os custos e obter resultados são decorrência da eficiência.
nio público e seus bens privados. B) Fazer as coisas certas diz respeito à eficiência.
a) modelo patrimonialista C) Salvaguardar os recursos aplicados é fruto da eficácia.
b) modelo burocrático D) Manter-se no ambiente é sinal de efetividade.
c) modelo gerencial E) Reduzir os custos e obter resultados são decorrência da eficácia.
d) modelo racional-legal
e) modelo estruturalista 15. O planejamento estratégico está voltado para o
a) curto prazo e envolve cada departamento da organização.
10. (Assinale a opção incorreta. b) futuro e envolve cada operação da organização.
a) No modelo patrimonialista de administração pública existe uma c) médio prazo e envolve cada operação da organização.
interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. d) longo prazo e envolve a empresa como totalidade.
b) Um dos princípios do modelo burocrático de administração pública é e) curto prazo e envolve cada operação da organização.
um sistema administrativo impessoal, formal e racional.
c) Um dos princípios do modelo patrimonialista de administração pública é 16. A filosofia de planejamento que parte dos pressupostos que o
o acesso por concurso ao serviço público. principal valor do planejamento reside no processo de produzi-lo;
d) O modelo gerencial de administração pública tem como um dos seus que a maior parte da necessidade atual do planejamento decorre
objetivos garantir a propriedade e o contrato. da falta de eficácia administrativa e de controles; e que o conhe-
e) O modelo burocrático de administração pública se baseia no serviço cimento futuro pode ser classificado em incerteza, certeza e igno-
público profissional. rância, é a filosofia
(A) da minimização ou analítica.
11. Indique qual das opções a seguir explicita corretamente premissas (B) da maximização ou otimização.
de um programa de qualidade. (C) da satisfação ou projetiva.
a) Processo de melhoria continua. Satisfação dos clientes. A responsabi- (D) da otimização ou analítica.
lidade pela qualidade cabe à área de produção. (E) de adaptação ou homeostase.
b) Fazer bem a primeira vez. A responsabilidade pela qualidade cabe à
área de produção. Bons materiais garantem qualidade. 17. Quanto ao Planejamento Estratégico, é CORRETO afirmar que
c) Processo de melhoria continua. Fazer bem a primeira vez. Eliminação A) dentro da missão, deve-se estabelecer os propósitos da organização,
de desperdício. ou seja, explicitar os setores em que ela já atua ou está se analisando
d) Satisfação dos clientes. Bons materiais garantem qualidade. Elimina- a possibilidade de vir a atuar, ainda que essa possibilidade seja reduzi-
ção de desperdício. da.
e) A responsabilidade pela qualidade cabe à área de produção. Bons B) a Análise Externa da organização busca identificar os seus pontos
materiais garantem qualidade. Eliminação de desperdício. fortes e fracos, diante da concorrência efetiva e potencial.
C) faz parte da Análise Interna o estudo do comportamento dos fornece-
12.) A respeito das novas tecnologias gerenciais que causam impacto dores.
nas organizações, assinale a opção correta.

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D) a Missão da organização é determinar o motivo central do planejamen- A) 1, 2, 3 e 4


to estratégico e deve estar estritamente relacionada com o seu estatuto B) 2, 4 e 5
social. C) 1, 2 e 4
E) na Análise Interna, chamam-se de ponto neutro aqueles em que a D) 1, 3, 4 e 5
concorrência ainda não se localizou. E) 2, 3 e 5

18. Todas as condições abaixo facilitam a implementação do planeja- 24. No processo de comunicação de pessoa para pessoa, os fatores
mento, exceto uma. Assinale-a. que determinam a efetividade da comunicação e a fidelidade do
A) Apoio da cúpula da empresa. processo são três: conhecimento, habilidade e atitudes. Na lin-
B) Objetivos claramente definidos. guagem verbal, há cinco habilidades de comunicação, que são
C) Comunicação eficaz com todas as áreas. I. escrita.
D) Definição dos recursos a serem utilizados. II. palavra.
E) Ausência de coordenação estratégica. III. leitura.
IV. audição.
19. O Balanced Scorecard é uma ferramenta que procura fornecer a V. raciocínio.
visão dos fatores críticos de sucesso de uma organização, focali- É correto afirmar que as habilidades
zando quatro importantes dimensões (denominadas perspectivas) (A) III e V são, respectivamente, codificadora e decodificadora.
de desempenho empresarial, a partir das quais desdobram-se me- (B) II e IV são, respectivamente, decodificadora e codificadora.
didas específicas que podem ser divididas em indicadores. Um (C) I e V são, respectivamente, codificadora e decodificadora.
dos indicadores essenciais é o desenvolvimento de novos produ- (D) I e III são, respectivamente, codificadora e decodificadora.
tos, que está ligado à: (E) I e II são, respectivamente, codificadora e decodificadora.
A) Perspectiva Financeira.
B) Perspectiva dos Clientes. 25. Na Teoria da Comunicação, um dos pontos de maior importância é
C) Processos Internos. a preocupação com a pessoa que está na outra ponta da cadeia de
D) Aprendizado e Crescimento. comunicação: o receptor. Trata-se de
(A) empatia.
20. O diagnóstico estratégico apresenta as variáveis pontos fortes, (B) efetividade.
pontos fracos, oportunidades e ameaças. É correto afirmar que (C) atitude.
a) oportunidades e ameaças são variáveis não controláveis por se (D) feedback.
encontrarem no ambiente externo. (E) diretividade.
b) oportunidades e ameaças são variáveis controláveis por se encontra-
rem no ambiente interno. 26. Gestão por competências propõe-se a
c) pontos fortes e pontos fracos são variáveis não controláveis por se I. gerenciar o gap ou lacuna de competências eventualmente existente
encontrarem no ambiente interno. na organização, procurando eliminá-lo ou minimizá-lo.
d) oportunidades e ameaças são variáveis controláveis por se encontra- II. melhorar o desempenho pela criação de conhecimento gerador de
rem no ambiente externo. inovação.
e) oportunidades, ameaças, pontos fracos e pontos fortes não são III. constituir banco de talentos, visando à retenção, apoiado em mecanis-
variáveis controláveis por se encontrarem no ambiente externo. mos de mensuração e certificação de competências.
IV. mapear e registrar o conhecimento crítico.
21. Avaliação de desempenho é o processo que mede o grau em que É correto o que consta APENAS em
o funcionário alcança os requisitos de seu trabalho. Uma das van- (A) IV.
tagens da avaliação do desempenho por escalas gráficas é a: (B) III e IV.
(A) total participação ativa do funcionário; (C) II.
(B) flexibilidade no processo de avaliação; (D) I e III.
(C) objetividade na avaliação do desempenho; (E) I e II.
(D) profundidade na avaliação do desempenho;
(E) s implicidade e facilidade de compreensão e de utilização. 27. As competências gerenciais requeridas para o cargo de gerente,
são classificadas em três categorias. São elas:
22. O sistema de informações gerenciais, é um sistema formal que A) experiência, comunicação e habilidade.
fornece à administração informações úteis ou necessárias para a B) conhecimentos, habilidades e atitudes.
tomada de decisões. O uso de sistemas de informações tornou-se C) conhecimento, especialização e liderança.
generalizado em todos os tipos de organizações. D) negociação, análise e atitude.
O coração de qualquer sistema de informações é:
(A) uma base de informações válida; 28. Ao administrador é indispensável possuir ou desenvolver habili-
(B) o projeto dos controles contra roubo; dades para bem desempenhar a sua missão.
(C) a análise das necessidades de informação; Considere os itens abaixo que apresentam possíveis habilidades
(D) o projeto dos controles contra vírus de computador; que o administrador precisa possuir ou desenvolver.
(E) o projeto do sistema de processamento das informações. I. Habilidade humana: discernimento e capacidade para trabalhar com
pessoas.
23. A comunicação é uma ferramenta vital para as atividades diárias II. Habilidade técnica: utilização de conhecimentos, técnicas, métodos e
de uma entidade. Sobre a comunicação nas organizações, pode-se equipamentos necessários para a realização de suas tarefas.
afirmar que: III. Habilidade conceitual: habilidade para compreender as complexidades
1) a comunicação deve compreender não só a transferência de informa- da organização.
ção como também o compartilhamento de significados. Pode-se afirmar que
2) o controle, a motivação, a expressão emocional e a informação são (A) apenas estão corretos I e II.
funções da comunicação numa organização ou grupo. (B) apenas estão corretos II e III.
3) o modelo do processo de comunicação é composto de duas partes: o (C) apenas está correto o I.
emissor e o receptor. (D) apenas estão corretos I e III.
4) a credibilidade do emissor é um requisito importante para que a (E) todos estão corretos.
comunicação tenha um feedback positivo.
5) a comunicação é mais rápida nas organizações mais hierarquizadas.
Estão corretas apenas:

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29. Em relação à preparação à conduta dos avaliadores, frente ao _______________________________________________________


processo de Avaliação de Desempenho, observa-se que podem
estar sujeitos a algumas propensões, entre elas as seguintes: _______________________________________________________
I – Efeito de Halo. _______________________________________________________
II – Erro de Tendência Central.
III – Complacência e Rigor. _______________________________________________________
(A) Só a afirmativa I está certa. _______________________________________________________
(B) Só a afirmativa II está certa.
(C) Só a afirmativa III está certa. _______________________________________________________
(D) Só as afirmativas II e III estão certas.
(E) T odas as afirmativas estão certas.
_______________________________________________________
_______________________________________________________
30. O método tradicional de avaliação de desempenho simples e que
se baseia nas características extremas que representam desem- _______________________________________________________
penhos altamente positivos ou altamente negativos é denomina- _______________________________________________________
dos pelo método
A– de escala gráfica. _______________________________________________________
B– de escolha forçadas.
_______________________________________________________
C– da pesquisa de campo.
D– de avaliação comportamental. _______________________________________________________
E– dos iniciantes críticos.
______________________________________________________
RESPOSTAS _______________________________________________________
01. B 11. C 21. E _______________________________________________________
02. A 12. D 22. A _______________________________________________________
03. A 13. B 23. C
04. D 14. D 24. D _______________________________________________________
05. A 15. D 25. A
_______________________________________________________
06. A 16. E 26. D
07. D 17. A 27. B _______________________________________________________
08. B 18. E 28. E
09. A 19. C 29. E _______________________________________________________
10. C 20. A 30. E _______________________________________________________
_______________________________________________________
_______________________________________________________
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