La Problemática Del Expediente Técnico

De Obra En Las Normas Del Sistema De

Inversión Pública

EXTRAÍDO DE: http://burocraciaperu.blogspot.com/2014/02/la-problematica-del-

expediente-tecnico.html

1. Resumen ejecutivo
Analizo el entorno técnico y de gestión pública sobre el concepto de
expediente técnico de obra pública determinando las distintas
implicancias del mismo y planteo modificaciones necesarias en su
aplicación e interpretación.

2. Contexto general preliminar

Antes de desarrollar el artículo corresponde tener presentes algunas
premisas, la primera es que el concepto de expediente técnico aplicado
en las obras es traído desde la ingeniería, en ella, tiene distintos
significados y contenidos como suele suceder en los conceptos
profesionales. Sin perjuicio de ello, que es la segunda premisa, la
ingeniería tiene al expediente técnico como un desarrollo documental
vinculado a la ejecución de obra que puede ser mas o menos detallado
dependiendo de lo que se construya o del encargo dado a quien lo
formule; tanto es así que puede tener distintas aproximaciones con
contenidos disimiles pero que van colaborando hacia la consecución de
un objetivo final: la obra; así puede haber un anteproyecto, estudios
de distinta naturaleza hasta llegar a la ingeniería de detalle.

Pero en todos los casos, como he mencionado, se trata de un desarrollo

acumulativo, la calidad de la información y del detalle se va
especializando o profundizando.

En el caso de las obras públicas podemos apreciar diferencias de

aproximación y concepto entre lo que piensa y ha regulado la
administración pública y lo que el desarrollo profesional de la ingeniería
ha ido formando a lo largo del tiempo, esta es la tercera premisa. Así
en el caso de la obra pública dos son los sistemas administrativos que
regulan la ejecución de proyectos en el Estado, el Sistema Nacional de
Inversión Pública y el de contrataciones del Estado. Dicho esto
corresponde repetir que, en ambos casos, tales son sistemas
administrativos[1]responden a lógicas estructuradas
burocráticamente[2] basadas en el principio de legalidad. En tanto
sistemas administrativos, como lo indica la definición contenida en el
artículo 46° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, tienen por finalidad
regular la utilización de los recursos del Estado, el enfoque se
encuentra centrado en la eficacia y eficiencia en dicha utilización de
recursos.

Por esta misma razón, o bajo este mismo punto de vista, cada sistema
administrativo tiene un ente rector cuyos pronunciamientos le brindan
contenido, igualmente normativo.

En este punto corresponde tener presente lo que indica el suscrito en

la ponencia presentada para el reciente Congreso Internacional de
Derecho Administrativo[3]:

“Porque el ordenamiento burocrático supone respetar la Ley, el cumplimiento absoluto del principio de legalidad, en
el caso de los sistemas administrativos, se encarga de interpretar la realidad, la economía, las necesidades de la
sociedad y los modos cómo el Estado se organiza para brindar los bienes y servicios necesarios para que se cumplan
las políticas públicas dictadas en el mismo Estado.”
La existencia de un ente rector tiene especial relevancia para efectos
del entendimiento de la realidad de la ejecución de las obras públicas,
éstas pueden haberse ejecutado aplicando la mejor ingeniería,
utilizando los esquemas de contratación mas modernos pero su
corrección técnica no implica necesariamente su legalidad y validez
administrativa que sólo será hallada si es que se cumplen exactamente
los preceptos legales de cada sistema y de los contenidos e
interpretaciones que pueda haber dictado el ente rector
correspondiente. La versión oficial sólo se puede obtener de los entes
rectores.
Por otro lado, respecto de finalidades, corresponde anotar que la
eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos públicos se
fundamentan en que estos son finitos, en la mayoría de los casos
escasos y que su aplicación debe beneficiar a la sociedad o la mayor
parte de esta. En el caso de una obra pública, la finalidad no es la obra,
no es la construcción o la industria de la construcción, con lo loables
que éstas puedan ser, es el beneficio público obtenido a través de ella,
son los beneficios que se obtienen de un aeropuerto, de un puerto, de
una carretera, un hospital o con las torres de alta tensión, la población
que se beneficia y el desarrollo que se genera.

Continuando con el contexto normativo, es clave, tener presente, a

modo de cuarta premisa, un problema que la legislación nacional acusa
precisamente por su estructuración burocrática, dos son los sistemas
administrativos que regulan directamente, pero no exclusivamente, la
ejecución inversión pública en obras[4], el sistema nacional de inversión
pública y el sistema de abastecimiento o mas propiamente la
legislación sobre contrataciones del Estado. Este hecho,
aparentemente redundante en el presente texto, debe llamarnos la
atención, para la población o para el empresariado que participa de la
obra pública sea como postor, contratista o beneficiario o hasta como
aportante de fondos a través de sus impuestos, la obra, el proyecto es
uno, la carretera, la central hidroeléctrica, el hospital, pero para el
Estado se trata de dos etapas, dos aplicaciones normativas y dos
conceptos, nuevamente, el sistema nacional de inversión pública, para
efectos de evaluar la viabilidad económica de la ejecución de
determinado proyecto y las normas de contrataciones para efectos de
contratar a quien lo diseñe y luego quien lo ejecute además de regular
el devenir de dichos contratos.

Dos etapas, con dos finalidades distintas, nos dice el sentido común,
generarán por lo menos dos enfoques y múltiples conceptos.
No debe sorprendernos entonces que entre una y otra norma puedan
haber entendimientos distintos de un mismo concepto, no
debería suceder, pero tampoco ello es extraño a la realidad, mas aún
si como ya hemos dicho cada una de esas normas tiene finalidades
distintas, así respecto del Sistema de Inversión Pública, en el artículo
1° de la Ley N° 27293, se dice:
Artículo 1.- Objeto de la Ley

La presente Ley crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos
Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas
técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión.

Por otro lado, sobre las contrataciones del Estado, el Decreto Legislativo N° 1017
menciona:
Artículo 2°.- Objeto

El objeto del presente Decreto Legislativo es establecer las normas orientadas a maximizar el valor del dinero del
contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del Sector Público, de manera que éstas se efectúen en
forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad, a través del cumplimiento de los principios
señalados en el artículo 4º de la presente norma.

Nótese en ambos casos la expresada tendencia a la eficiencia del uso

de recursos públicos, siguiendo la definición, ya mencionada, de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo, factor que resulta fundamental al
momento de interpretar el contenido de la norma. Pero dicho esto las
diferencias saltan así en el primer caso, el del SNIP, estamos hablando
de lecturas económicas para la obra pública. La norma busca que se
conteste a la pregunta: ¿Dado que los recursos públicos son finitos,
esta obra debe ejecutarse o no? Adicionalmente, como puede
fácilmente determinarse luego de una revisión transversal de sus
contenidos encontraremos que tal pregunta se diversifica
cuestionándose además si una obra con características determinadas
es capaz de solucionar un problema público, si no lo hace deben
aplicarse otras alternativas o en el peor de los casos no ejecutarse.

En el caso de la norma de contrataciones son otros los temas

abordados, el primero y que ha merecido un tratamiento más profundo
y extenso, es el de seleccionar al mejor contratista en el mercado, para
ello primero lo registra, les establece una capacidad máxima de
contratación, es decir una cifra tope por la cual podrán tener uno o mas
contratos con el Estado, además los califica en especialidades
buscando, nuevamente, que aquel mas especializado seguramente
ejecutará las obras con mayor calidad. De igual modo operan los
 artículos dedicados a la evaluación de las propuestas de los
contratistas.

En el caso de la ejecución contractual, la Ley de Contrataciones del

Estado ha establecido varias premisas regulatorias basadas todas en el
establecimiento de límites a la iniciativa y a la variación contractual, en
el entendido que cualquier exceso a tal marco podría generar un gasto
mayor de las entidades públicas y que tal debe ser evitado salvo que
circunstancias extremas, debidamente contenidas y reguladas en la
Ley, puedan justificar dicho incremento en la inversión pública.
Finalmente, para terminar este análisis, corresponde hacer notar que
la Ley de Contrataciones del Estado, las normas del Sistema Nacional
de Control y las del SNIP, tienen un preconcepto absolutamente disímil
a lo que entiende la ingeniería y es que los expedientes técnicos, los
documentos que las entidades públicas han elaborado para la ejecución
de un proyecto determinado son invariables, primero, porque no
contienen errores, en segundo lugar porque sus investigaciones han
abarcado todas las aristas posibles y en tercer lugar porque han
cumplido la Ley y un documento que cumple la Ley deberá ser perfecto.

Lamentablemente, nada mas lejano a la verdad, en la medida que la

obra pública es una intervención con una ingeniería dada sobre un
punto determinado en la geografía, basado en precios medidos en un
momento específico en el tiempo, lo mas probable es que ocurran
cambios, por hallazgos en el terreno, por variación en los precios o por
diversas circunstancias.
3. ¿Qué es un anteproyecto?

Como corresponde a la gestión pública, la primera reacción que

debemos tener ante un concepto es saber si éste se encuentra
contenido en las normas legales. La respuesta en este caso es
negativa, el anteproyecto de obra no se encuentra incluido, en la
normatividad del SNIP ni en la que regula las contrataciones del
Estado.

Me atrevo, en este punto a hacer una afirmación osada, el concepto de

anteproyecto de obra no se encuentra en la normatividades antes
aludidas porque no les es útil. En el caso del SNIP el anteproyecto no
resuelve la viabilidad económica de una obra y en el caso de las
contrataciones no determinará definitivamente la obra a ejecutar.
 Así, teniendo presente que el SNIP regula proyectos y que la Ley de
Contrataciones del Estado (LCE) no lo menciona como elemento técnico
para efectos de las licitaciones o los contratos de obra, el ante proyecto
no tiene definición legal para efectos de la inversión pública y la
ejecución de contratos de obra.

Por definición semántica[5] el anteproyecto es:

anteproyecto.
1. m. Conjunto de trabajos preliminares para redactar el proyecto de una obra de arquitectura o de ingeniería.
2. m. Primera redacción sucinta de una ley, de un programa, etc.

Corresponde indicar que es perfectamente posible que, establecida la

necesidad, en las formas y modos regulados en la LCE, de que un
anteproyecto sea elaborado, éste pueda ser objeto de contratación por
alguna entidad del Estado, en dicho caso sus alcances serán
exclusivamente técnicos, definidos en los correspondientes términos
de referencia.

Así las cosas, el nivel de influencia, o mejor dicho de vinculación, de

dicho anteproyecto en los estudios de factibilidad o en el expediente
técnico de ejecución de obra dependerá directamente de aquello que
haya sido redactado por la propia entidad pública.

Técnicamente el anteproyecto está conformado por un conjunto de trabajos

preliminares con características, dimensiones y costos estimados.

En conclusión, no existe definición legal de anteproyecto en las normas

que regulan la inversión pública y la ejecución de obras ni delimitación
de alcances para dicho concepto.

4. Definición y alcances del concepto Expediente Técnico

En las normas del SNIP:
- Reglamento del SNIP: Según el numeral 12.1. del Reglamento del SNIP el Expediente
Técnico es un elemento que es elaborado durante la fase de inversión; por la redacción
disyuntiva del artículo citado debe entenderse que es distinto al Estudio Definitivo.
Artículo 12.- Fase de Inversión

12.1. La Fase de Inversión comprende la elaboración del estudio definitivo o expediente técnico y la ejecución del
Proyecto de Inversión Pública.
- Directiva General del SNIP: Incluye en su Glosario de Términos la definición de
Expediente Técnico Detallado:

12. Expediente Técnico Detallado: Documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva
memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo.

Siguiendo con la Directiva, la Unidad Ejecutora es responsable de

elaborar el Expediente Técnico y para tal efecto deberá ceñirse a los
parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad:

Artículo 10.- Funciones y responsabilidades de la Unidad Ejecutora

10.1 La UE tiene las siguientes funciones:

a. Ejecuta el PIP autorizado por el Órgano Resolutivo, o el que haga sus veces.

b. Elabora el estudio definitivo, expediente técnico u otro documento equivalente, ó supervisa su

elaboración, cuando no sea realizado directamente por este órgano.

c. Tiene a su cargo la evaluación ex post del PIP.

10.2 La UE tiene las siguientes responsabilidades:

a. Ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para elaborar directa o indirectamente los
estudios definitivos, expedientes técnicos u otros documentos equivalentes así como en la ejecución del PIP, bajo
responsabilidad de la autoridad que apruebe dichos estudios.

b. Elaborar el Informe de Consistencia del Estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado (Formato SNIP-15) y el
Informe de Cierre del PIP (Anexo SNIP-24).

Artículo 20.- Declaración de viabilidad

(…)

20.3 La Unidad Ejecutora, bajo responsabilidad, deberá ceñirse a los parámetros bajo los
cuales fue otorgada la viabilidad para disponer la elaboración y/o elaborar los estudios
definitivos, expedientes técnicos u otros documentos equivalentes, así como en la ejecución del
PIP.

Asimismo, la declaración de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la operación del proyecto,

al mantenimiento del mismo, de acuerdo a los estándares y parámetros aprobados en el
estudio que sustenta la declaración de viabilidad del Proyecto y a realizar las acciones
necesarias para la sostenibilidad del mismo.

Artículo 23.- Fase de Inversión

(…)

23.2 La fase de inversión comprende la elaboración del Estudio Definitivo, Expediente Técnico u otro documento
equivalente, y la ejecución del PIP. Las disposiciones establecidas en la presente Directiva para los estudios definitivos
o expedientes técnicos también son de aplicación a los términos de referencia, especificaciones técnicas u otro
documento equivalente que se requiera para la ejecución del PIP, conforme al marco legal vigente.

Artículo 24.- Elaboración del Estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado

24.1 La elaboración de los estudios definitivos o expedientes técnicos detallados debe ceñirse a los parámetros bajo
los cuales fue otorgada la declaración de viabilidad y observar el cronograma de ejecución del estudio de preinversión
con el que se declaró la viabilidad.

24.2 Los términos de referencia para la elaboración del Estudio Definitivo o Expediente
Técnico detallado deben incluir como Anexo, el estudio de preinversión mediante el cual se
declaró la viabilidad del PIP y la Ficha de Registro de Variaciones en la Fase de Inversión
(Formato SNIP-16) o el Informe Técnico de verificación de viabilidad y su respectivo Formato,
según corresponda.

24.3 Para efectos de lo dispuesto en el artículo 25, luego de culminado el Estudio Definitivo
oExpediente Técnico detallado, la UE remite al órgano que declaró la viabilidad, el Formato SNIP-
15 debidamente llenado y suscrito, en el que informa que existe consistencia entre el Estudio
Definitivo o Expediente Técnico detallado y el estudio de preinversión por el que se otorgó la
viabilidad, en los aspectos siguientes: objetivo del PIP; monto de inversión; localización
geográfica y/o ámbito de influencia; alternativa de solución; metas asociadas a la capacidad
de producción del servicio, tecnología de producción y plazo de ejecución; además de consignar
las fórmulas de reajuste de precios cuando correspondan, y la modalidad de ejecución del PIP.
En el caso de los PIP con endeudamiento el Formato SNIP-15 se remite a la DGPM con la
opinión previa favorable de la OPI sectorial respectiva.

24.4 Recibido el Formato SNIP-15 y como requisito previo a la aprobación del Estudio Definitivo o Expediente Técnico
detallado por el órgano que resulte competente, el órgano que declaró la viabilidad registra en el Banco de Proyectos,
 en el plazo máximo de 3 días hábiles, la información siguiente: el monto de inversión; plazo de ejecución; la modalidad
de ejecución del PIP y las fórmulas de reajuste de precios en los casos que sea aplicable. La UE es exclusivamente
responsable por la información que consigne en el Formato SNIP-15, el mismo que tiene carácter de declaración
jurada, y el registro a que se refiere la presente disposición, no implica aceptación o conformidad al contenido del
mismo.

24.5 Las disposiciones relacionadas al Formato SNIP-15 no son de aplicación a los Programas de Inversión ni al
conglomerado en sí mismo, sino a los PIP que los integren.

24.6 En los expedientes técnicos detallados de los PIP que no sean ejecutados mediante contratación
pública, deberán establecerse las fórmulas de reajuste de precios, por lo que las variaciones
que se efectúen a los precios originales del expediente técnico serán ajustadas multiplicándolas
por el respectivo coeficiente de reajuste K que se obtenga de aplicar en la fórmula o fórmulas
polinómicas, los Índices Unificados de Precios de la Construcción que publica el Instituto
Nacional de Estadística – INEI. Tanto la elaboración como la aplicación de las fórmulas
polinómicas se sujetan a las disposiciones de la normatividad de la materia. En los PIP que se
ejecuten mediante contratación pública, se aplican las disposiciones de la normatividad de
contrataciones del Estado.

24.7 Los registros y evaluaciones a que se refiere el presente artículo y el artículo 27, que se realicen durante la etapa
de elaboración del expediente técnico detallado o estudio definitivo deberán efectuarse previamente al registro del
Formato SNIP 15 respectivo, cuando corresponda.

Artículo 25.- Ejecución del Proyecto

(…)

25.3 Durante la ejecución del proyecto, la UE deberá supervisar permanentemente el avance del mismo, verificando
que se mantengan las condiciones y parámetros establecidos en el estudio definitivo y que se mantenga el cronograma
previsto en el Estudio Definitivo oExpediente Técnico detallado. Es responsabilidad de la UE informar oportunamente
sobre los cambios que se den en la Fase de Inversión de un PIP a los órganos que correspondan, según lo dispuesto
por la presente norma.

En las normas sobre contrataciones del Estado:

- Ley de Contrataciones del Estado:

Artículo 26°.- Condiciones mínimas de las Bases

 Las Bases de un proceso de selección serán aprobadas por el Titular de la Entidad o por el
funcionario al que le hayan delegado esta facultad y deben contener obligatoriamente, con las
excepciones establecidas en el Reglamento para la adjudicación de menor cuantía, lo siguiente:

(…)

b) El detalle de las características técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar; el lugar
de entrega, elaboración o construcción, así como el plazo de ejecución, según el caso. Este
detalle puede constar en un Anexo de Especificaciones Técnicas o, en el caso de obras, en
un Expediente Técnico;

Artículo 41°.- Prestaciones adicionales, reducciones y ampliaciones

41.2 Tratándose de obras, las prestaciones adicionales pueden ser hasta por el quince por
ciento (15%) del monto total del contrato original, restándole los presupuestos deductivos
vinculados, entendidos como aquellos derivados de las sustituciones de obra directamente
relacionadas con las prestaciones adicionales de obra, siempre que ambas respondan a la
finalidad del contrato original. Para tal efecto los pagos serán aprobados por el Titular de la
Entidad.

En el supuesto de que resulte indispensable la realización de prestaciones adicionales de obra por deficiencias
del Expediente Técnico o situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato, mayores a las
establecidas en el segundo párrafo del presente artículo y hasta un máximo de cincuenta por ciento (50%) del monto
originalmente contratado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al proyectista, el Titular de la
Entidad puede decidir autorizarlas. Para ello se requiere contar con la autorización del Titular de la Entidad, debiendo
para la ejecución y el pago contar con la autorización previa de la Contraloría General de la República y con la
comprobación de que se cuentan con los recursos necesarios. En el caso de adicionales con carácter de emergencia
dicha autorización se emite previa al pago. La Contraloría General de la República cuenta con un plazo máximo de
quince (15) días hábiles, bajo responsabilidad, para emitir su pronunciamiento. Dicha situación debe ponerse en
conocimiento de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República y del
Ministerio de Economía y Finanzas, bajo responsabilidad del Titular de la Entidad.

- Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado

Artículo 10°.- Expediente de Contratación

El Expediente de Contratación se inicia con el requerimiento del área usuaria. Dicho Expediente
debe contener la información referida a las características técnicas de lo que se va a contratar,
el estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, el valor referencial, la disponibilidad
presupuestal, el tipo de proceso de selección, la modalidad de selección, el sistema de
contratación, la modalidad de contratación a utilizarse y la fórmula de reajuste de ser el caso.
En todos los casos en que las contrataciones estén relacionadas a la ejecución de un proyecto
de inversión pública, es responsabilidad de la Entidad:

1. Que los proyectos hayan sido declarados viables, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública.
2. Que se tomen las previsiones necesarias para que se respeten los parámetros bajo los cuales
fue declarado viable el proyecto, incluyendo costos, cronograma, diseño u otros factores que
pudieran afectar la viabilidad del mismo. Tratándose de obras, se adjuntará elExpediente
Técnico respectivo y, cuando corresponda, la declaratoria de viabilidad conforme al Sistema
Nacional de Inversión Pública. En la modalidad de concurso oferta no se requerirá el Expediente
Técnico, debiéndose anexar el estudio de preinversión y el informe técnico que sustentó la
declaratoria de viabilidad, conforme al Sistema Nacional de Inversión Pública.

En el caso de obras bajo la modalidad de llave en mano, si éstas incluyen la elaboración

delExpediente Técnico, se deberá anexar el estudio de preinversión y el informe técnico que
sustentó la declaratoria de viabilidad, conforme al Sistema Nacional de Inversión Pública.

(…)

Artículo 14°.- Valor referencial para ejecución y consultoría de obras

En el caso de ejecución y consultoría de obras la determinación del valor referencial se sujetará

a lo siguiente:

1. En la contratación para la ejecución de obras, corresponderá al monto del presupuesto de

obra establecido en el Expediente Técnico. Este presupuesto deberá detallarse considerando la
identificación de las partidas y subpartidas necesarias de acuerdo a las características de la
obra, sustentándose en análisis de precios unitarios por cada partida y subpartida, elaborados
teniendo en cuenta los insumos requeridos en las cantidades y precios o tarifas que se ofrezcan
en las condiciones más competitivas en el mercado. Además, debe incluirse los gastos
generales, variables y fijos, así como la utilidad.

El presupuesto de obra deberá estar suscrito por los consultores y/o servidores públicos que
participaron en su elaboración y/o aprobación, según corresponda.

En la ejecución de obras bajo las modalidades de concurso oferta y llave en mano que
comprenda la elaboración del expediente técnico, el valor referencial deberá determinarse
teniendo en cuenta el objeto de la obra y su alcance previsto en los estudios de preinversión
que dieron lugar a la viabilidad del correspondiente proyecto, así como el resultado del estudio
de las posibilidades de precios de mercado.

(…)
El presupuesto de obra o de la consultoría de obra deberá incluir todos los tributos, seguros,
transporte, inspecciones, pruebas, seguridad en el trabajo y los costos laborales respectivos
conforme a la legislación vigente, así como cualquier otro concepto que le sea aplicable y que
pueda incidir sobre el presupuesto.

Artículo 16°.- Antigüedad del valor referencial

Para convocar a un proceso de selección, el valor referencial no podrá tener una antigüedad
mayor a los seis (6) meses, tratándose de ejecución de obras, ni mayor a tres (3) meses en
el caso de bienes y servicios.