Facilitar la gobernanza urbana

integrada: creación de un marco

político y administrativo para la
integración de políticas
Las situaciones de cada país son diferentes respecto al marco legislativo que regula las acciones y el campo de
acción de los municipios y entidades territoriales. Es por eso que no es posible crear un recetario eficaz que
permitiera resolver y aplicar diversas estrategias a cualquier contexto. Cada enfoque y método tien que ser
adaptado.

Recuadro 3.1 Un ejemplo de legislación en materia de participación pública - la Directiva de la Unión Europea
sobre participación pública

“... 2. Los Estados miembros garantizarán que el público tenga posibilidades reales de participar desde el
principio en la preparación y en la modificación o revisión de los planes o de los programas que sea necesario
elaborar de conformidad con las disposiciones del anexo I. » Se especifica adicionalmente que los estados
velarán porque
- se informe al público sobre cualquier propuesta/modificación de plan o programa
- el público tenga derecho a expresar observaciones y opiniones antes de que se adopten decisiones
- tener en cuenta los resultados de la participación pública al adoptar decisiones
- esfuerzo por comunicar decisiones adoptadas

3.1 - Definición del marco político

3.1.1 Fuerzas motrices para la gobernanza urbana integrada

Importante para entender y categorizar recomendaciones y enfoques : resumir antecedentes que han dado lugar
a los cambios de enfoque en la gobernanza en la mayoría de ciudades del estudio. Fuerzas motrices
significativas:
- Resultados insatisfactorios de procesos decisorios jerárquicos
- Público bien informado: cada vez el público reclama más y mejor información
- Derroche de recursos
- Causas transversales de los problemas: importancia de identificar causas únicas para varios problemas en
lugar de tratarlos por separado.
- Supervisión y nuevas perspectivas: Identificar situaciones problemáticas transversales, que han sido objeto
de atención de los responsables políticos y administrativos de las decisiones
- Planes piloto sin ningún impacto

3.1.2 Favorecer enfoques integrados: cambios organizativos y estructurales

Existen varias condiciones institucionales que pueden ayudar a promover la toma de decisiones y su
implementación de forma integrada. Una combinación de varios mecanismos sin duda puede favorecer la
cooperación horizontal y vertical, así como actitudes y mentalidades holísticas.
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Escala municipal

- Organización política: Existencia de instrumentos que permitan tener en cuenta diferentes puntos de vista
e intereses.
ex. Porto Alegre donde existen consejos de asesoramiento político, compuesto por representantes de
diferentes niveles oficiales.
- Estrategia marco (procedida por un proceso dilatado de elaboración de una visión de futuro en la que
participaron políticos, administratdores y ciudadanos)

Recuadro 3.2 Creación de un marco para el desarollo urbano en Sudáfrica. « Marco de desarrollo
urbano » (1997) contiene visión del gobierno de unos asentamientos urbanos sostenibles, así como
directrices y programas para su materialización. Tiene objetivos claros (reconfigurar relaciones,
superar separación entre planificación espacial y económica, asegurar planificación integrada asegurar
buena reforma territorial, clarificar relaciones intergubernamentales).
+ « Libro Blanco sobre gobierno local » (1998) propone un enfoque para transformación municipal.
+ Red Ciudades Sudafricanas ha elaborado un marco operativo mediante estrategia de Desarrollo
Urbano. Objetivo: garantizar enfoque integrado de las estrategias de desarrollo urbano de las
ciudades sudafricanas y ayudar a ciudades miembro a elaborar planes de desarrollo integrados.

- Objetivos transversales: Cooperación entre departamentos tanto en términos de desarrollo como de

implementación. Importante: objetivos superen fronteras sectoriales y departamentales.

- Cambios organizativos: Crear nuevas estructuras organizativas o nuevos departamentos para ayudar a
superar diferencias y barreras derivadas de distintos lenguajes técnicos, visiones profesionales o intereses.

- Fusión de disciplinas y departamentos: Con el fin de facilitar el intercambio y la cooperación para avanzar
en una dirección política.

- Correcciones departamentales interdisciplinarias: Formadas por equipos interdisciplinarios.

- Función directora central: Ayudar a coordinar el resultado de acuerdos institucionales y políticas de

diferentes departamentos, pero no debe dominar el proceso.

- Instrumentos financieros: Como incentivos financieros destinados a la elaboración de políticas y objetivos

conjuntos.

- Derechos de propiedad: Decisiones sobre el alcance de sus propias propiedades deben tomarlas las
municipalidades.

Recuadro 3.3 Derechos de propiedad y legislación práctica en Turquía. Derechos de la autoridad local
para mejorar asentamientos no formales son decisivos. « Ley de Amistía » regula la legislación de
asentamientos (Derechos de propiedad si cumplen determinadas condiciones, elaboración de un plan
de mejora del asentamiento). Funciona bien, proporciona ventajas, pero deja cuestiones pendientes.

- Sistemas de supervisión transversales: Componer una imagen más completa de las cuestiones políticas y
las consecuencias. Forma para fomentar el diálogo y el intercambio de información entre sectores.

Recuadro 3.4 Berlín - supervisión del desarrollo social. Sistema que supervisa que desarrollo urbano
sea socialmente integrador y observa tendencias socioespaciales. Instrumento eficaz para detectar
tendencias del desarrollo en una fase temprana. El sistema incluye doce indicadores que describen
estado y dinámicas en el área analizada. Usando estos doce indicadores se ha iniciado un índice de
desarrollo a escala de barriopara áreas con unos 10.000 habitantes.
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 - Evaluación comparativa: sumado a enfoques competitivos son prácticas que pueden estimular mayor
integración de las políticas.

- Incentivos para visiones y acciones integradas: Nuevos sistemas de incentivos adaptados a tareas urbanas
transversales (presupuestos con fines específicos y promoción de ideas innovadoras) fomentan visiones y
actitudes transversales e interdisciplinarias.

- Inclusión de la sociedad civil: Debate público y participación ciudadana pueden mejorar perspectiva y la
visión de los profesionales y los responsables políticos y administrativos de la toma de decisiones ya que
ciudadanos y ONGs perciben las políticas de una forma más holística que los profesionales.

Escala supramunicipal

Mayoría de recomendaciones se refieren tanto a cooperación horizontal como vertical y también son
significativas para cooperación entre municipios más allá de las fronteras administrativas. Advertencia: una
ciudad no puede adoptar sola enfoques de gobernanza integrada enre una metrópolis y las auoridades locales
de los alrededores o con órganos de niveles superiores pues se toparía con limitaciones legales. Si cooperación
no está prevista por la legislación entonces ciudades tienen que recurrir a instrumentos intangibles para
(diálogo continuado, participación en redes regionales, grupos de trabajo intergubernamentales) alcanzar un
consenso y armonizar objetivos diversos. El objetivo debe ser buscar soluciones beneficiosas para todas las
partes que convenzan a todos los implicados y que puedan contribuir a reducir la rivalidad, provincialismo y
sospechas de municipios vecinos sobre motivos de la ciudad metropolitana.

- Abordar temas donde resulte más fácil establecer agenda compartida: genera confizan, prepara terreno
para cooperación más sistemática

- Se puede hacer uso de facilitadores y mediadores independientes para favorecer un primer paso hacia más
cooperación (puede resultar en proyectos y programas integrados fronterizos)

- Proyectos tangibles de interés mutuo: conformación para continuar cooperando

- Empezar con proyectos y acuerdos sencillos: Acuerdos demasiado complicados pueden resultar en
contratiempos o colapso total de la cooperación.

- Metrópolis debe esforzarse por mostrar que ciudad principal no pretende explotar demás municipios
de la región: diversidad de funciones de diferentes municipios deben quedar claras al principio de las
actividades conjuntas. Importante: Establecer acuerdos por escrito y acordar claramente objetivos.

3.1.3 Favorecer enfoques integrados: capacitación y concienciación

Se necesitan políticas concretas de capacitación de apoyo para conseguir gobernanza integrada. Es preciso
garantizar que profesionales y expertos tengan aptitudes adecuadas para tomar decisiones integradas e
innovadoras.

- Intercambio de conocimientos y experiencias: En talleres de formación, por ejemplo, puede servir para
crear capacidad intersectorial y superar barreras, permite abrir organizaciones a nuevos
métodos/ideas/instrumentos.

- Comunicación y difusión de resultados de investigaciones: Confeccionar una base de información que

permita acceder a resultados de proyectos para avanzar a proyectos y objetivos integradores.

- Formación: Crear capacidades intersectoriales: buena gobernanza, gestión, instrumentos para fomentar
toma de decisiones integrada. Puede ser útil incluir otros actores en formación para obtener visión más

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 amplia del tema. + importancia de aptitudes de comunicación y de mediación y aptitudes de organización y
dirección de procesos en los que intervienen múltiples actores.

- Rotación de tareas: Permite promover relaciones de trabajo verticales y horizontales. Es instrumento de

apoyo razonable si cultura burocrática del país admite este enfoque.

3.2. El papel del público y las distintas partes implicadas

3.2.1 Implicación del público y otros actores de la sociedad civil

Gracias al debate público los profesionales se ven confrontados a una visión más holística de las problemáticas
y se garantiza que no se omitan opiniones y los intereses particulares en el proceso de desarrollo de proyectos
y programas integrados.
El referéndum es un instrumento muy apropiado para la toma democrática de decisiones, permite que
se vea reflejada la opinión mayoritaria de habitantes de una ciudad o un área muy afectada por un proyecto.
Un referéndum local se celebra sólo para cuestiones muy específicas por lo que es preciso mantener un debate
público especialmente intenso. Toca prestar especial atención a la normativa legal al respecto.
Auténtica participación pública es esencial para:
- Desarrollar e implementar programas de forma efectiva y eficiente
- Generar confianza del público en las decisiones
- Lograr que se entiendan mejor: problemas, preocupaciones, prioridades y soluciones.
- Conseguir mayor apoyo para programas e iniciativas.
- Aprendizaje mutuo
- Reflejar variedad más amplia de valores y preocupaciones del público en la toma de decisiones.
- Ayuda a identificar posibles aspectos polémicos y reúne varios puntos de vista.
Sin embargo, varios requisitos previos:
- Dejar claros los límites de la participación desde el principio (dependen de la legislación)
- Favorecer una cultura de participación en general
- Mediar intereses de diversos actores (ONGs, asociaciones, grupos de interés, ciudadanos individuales)
gracias a un facilitador independiente.
- Existe el riego de dominación por personas clave: dirección y orientación son elementos esenciales.
- Inclusión de grupos que no suelen ser incluidos (mujeres, grupos étnicos o migrantes)
- Participación no exime a la municipalidad de su responsabilidad de equilibrar intereses en conflicto,
proteger tanto a las mayorías como a las minorías y garantizar un tratamiento equitativo.
- No se debe desviar de objetivo principal: capacidad de los ciudadanos de influir en el diseño de programas
y proyectos que puedan mejorar su competencia y su capacidad para hace escuchar su voz.

Recuadro 3.5 - Kuala Lumpur, participación pública en la redacción del Plan Estructural 2020. Se
estipula la participación con la Ley de Territorio Federal de 1982. Los planes de desarrollo orientan la
urbanización con políticas basadas en criterios. Métodos de « exposición pública » y « audiencia
pública » se aplicaron tras la preparación del primer anteproyecto del Plan Estructural de Kuala
Lumpur. El público podía leer el plan y presentar alegaciones por escrito en un plazo de 49 días a
través de formularios. Se ofrecieron además sesiones informativas especiales por parte del
ayuntamiento para diversas organizaciones. Se recogieron 945 alegaciones en 258 formularios.

3.2.2. Implicación del sector empresarial

Puede tener lugar a diversos niveles y con diversa intensidad, pero se aplican mismos principios enumerados
antes.

Asociación entre sectores público y privado

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Se ha aceptado tipo de cooperación en ejercicio de obligaciones municipales: asociación publico-privado
(APP). Ventajas a autoridades locales:
- Uso de conocimientos técnicos del sector empresarial privado y mejor prestación de servicios
- Mejor relación costo-eficacia
- Reducción de riesgos para sector público
- Aceleración del proyecto
- Mayor seguridad presupuestaria
- Mejor uso de los activos

Contrastan con algunos inconvenientes que pueden ir en contra de enfoques de gobernanza integrada:
- Persecución de objetivos y beneficios comerciales de parte de industria privada
- Proyectos APP no se llevan a cabo en ámbitos centrales de las tareas de las autoridades locales.
- Proyectos APP no tienen en cuenta sistemáticamente otros actores distintos a socios inmediatos.

Si asociación enter sector público y privado quiere ser un elemento de gobernanza urbana integrada, debe
gestionarse con mucho cuidado. La dirección y control final deben estar en manos de autoridad local. Esta
asociación no puede ser justificada solamente por insuficiencia de recursos financieros.

Asociación entre los sectores público, social y privado

Especialmente apropiada en ámbitos de salud, sociales y educativos. En este contexto, algunos de los riesgos
con respecto a los enfoques de gobernanza integrada de la APP tradicional pueden evitarse o, al menos,
minimizarse.

Empresas socioeconómicas (que buscan beneficios pero sólo los obtienen si adaptan productos a necesidades
y condiciones de vida de clientela) y organizaciones sin ánimo de lucro serían posibles socios de los municipios
en este enfoque.

3.2.3 Responsables políticos y administrativos de las decisiones: función de liderazgo

Pasos y acuerdos descritos anteriormente requieren un sólido apoyo político y el compromiso de los
responsables políticos y administrativos de las decisiones. Liderazgo es esencial:
- Gobernanza urbana integrada requiere voluntad política de apoyar los cambios para un mejor desarrollo
- Visión holística de la ciudad
- Compromiso, paciencia y capital humano
- Comunicación es esencial para hacer aceptar diferentes elementos de la estrategia por todos los actores

Liderazgo (capacidad para dar a una nueva organización una nueva dirección) incluye dos dimensiones:
- Captar nuevas ideas y retos, aprovechar oportunidades, asumir riesgos, preparar terreno para nuevas vías de
acción
- Obtener apoyos, generar compresión, motivación y facilitar cambios necesarios.

Un claro compromiso político con objetivos comunes integrados, liderazgo y comunicación de dicho
compromiso son factores importantes en la elaboración de estrategias y la acción posterior. El liderazgo debe
abordar los problemas derivados de una mentalidad de « búnker » y de la reticencia a ceder la tomar de
decisiones.

Confianza del nivel administrativo en los políticos y sus fiables visiones del trabajo hacia una buena
gobernanza es esencial. Personal administrativo debe mostrar camino hacia el futuro y la gobernanza urbana
debe ofrecer soluciones transparentes y de consenso. Gracias a continuidad en acciones políticas y
administrativas, es posible aumentar la confianza en la política.

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Por otro lado, los responsables políticos de las decisiones necesitan el apoyo y un asesoramiento bueno y
sincero de los profesionales de los órganos administrativos. Así pues, el liderazgo político es un proceso mutuo
entre la política y la Administración basado en una buena comunicación.

Requisito previo más importante para un liderazgo político integral en las ciudades es que estas posean un
mandato para adoptar sus propias decisiones estructurales y de inversiones, de acuerdo con la legislación
nacional.

3.3. Transferencia de buenas prácticas: ¿Hasta qué punto

pueden transferirse las políticas y los instrumentos?
Difícil dinstinción entre estudios de caso y ejemplos que realmente son buenas prácticas y otros que no pueden
considerarse como tales. Lo que se presenta como buena práctica no siempre es una experiencia satisfactoria
a largo plazo. Para decidir si una ciudad puede beneficiarse de enfoques innovadores, necesario valorar:
- Si experiencia ha sido un éxito realmente (no sólo en la teoría)
- Si se abordaban los mismos problemas que necesitan resolverse
- Si es transferible a otra ciudad
- Si ciudad receptora tiene capacidad para implementar prácticas de ese tipo

Políticas, prácticas y lecciones aprendidas pueden transferirse. Pero transferir estructuras administrativas y
marcos legislativos es más complicado.

Matriz de transferibilidad:

Por otro lado: transplante directo no es posible en ningún caso, limitaciones y dificultades, muchas de ellas
relacionadas con diversidad de culturas, valores y práctica política y administrativa en los diferentes países.

Requisitos previos que pueden ayudar a anticipar cantidad de problemas y nivel de éxito que se puede esperar
de la transferencia de innovación (cuantas menos se cumplan, más difícil será aprender de prácticas de otro
lugar)
- Naturaleza única de la iniciativa que se decida transferir
- Disponibilidad de instrumentos legales, recursos económicos y humanos suficientes
- Similitud de las instituciones
- Complejidad de la iniciativa
- Escala de los cambios que provocará iniciativa
- Relación ubicación modelo y ubicación receptora

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- Similitud entre valores de responsables de la toma de decisiones en ubicación modelo y receptora.

Diferentes tipos de preguntas para decidir si una práctica socio-espacial concreta se puede transferir o adaptar
a nuestra propia situación:
- Técnicas y organizativas (elementos que se desea transferir, calidad y cantidad de recursos humanos es
suficiente para llevar a cabo transferencia satisfactoriamente)
- Sociales y políticas (apoyo de la comunidad, apoyo de actores líderes de la comunidad clave, apoyo de los
responsables de las decisiones en el gobierno local, cambios de legislación requeridos, incorporación de
problemas de grupos vulnerables)
- Económicas (asegurar recursos para transferencia, asegurar recursos para seguimiento a largo plazo,
transparencia de mecanismos de financiación y contabilidad)
- Medioambientales y contextuales (consideraciones que podrían afectar transferencia, capacidad de hacer
frente a posibles impactos medioambientales o sociales resultantes de la transferencia)
- Culturales (adecuación de condiciones locales)

Para aumentar posibilidades de éxito en transferencia de políticas y prácticas, seguir reglas básicas antes de
iniciar la transferencia. Intercambio de experiencias es crucial, conocimiento indudable de ubicación modelo.
Conviene:
- Realizar comparaciones realistas con iguales
- Tener en cuenta diferencias institucionales entre las dos ciudades, incluso sutilezas
- Movilizar líderes nacionales
- Inspirarse en diversas fuentes para aprender y crear espacio de maniobra en procesos de negociación
- Mostrarse sensible y tolerante ante incertidumbre
- Inspirarse en programas de acción o ideas generales más que en la legislación para permitir ajustes creativos
y flexibles
- Mostrar agilidad a la hora de crear sensación de urgencia
- Anticipar reacción de determinados actores
- Operar en « comunidades de práctica »
- Abordar comunicación usando ejemplos de ciudades que hayan logrado resultados satisfactorios

Recuadro 3.6 Kaakbay - transferencia de prácticas mediante ayuda entre iguales en Filipinas. Kaakbay
es un enfoque de ayuda entre iguales y aprendizaje como metodología de desarrollo de capacidades
que reproduce prácticas ejemplares de gobernanza local. Proporciona lista de requisitos previos para
transferencia satisfactoria de prácticas urbanas.

3.4. Superar barreras

Muchas barreras son comunes a la mayoría de los países y las ciudades. Muchas tienen que ver con la inercia
de las instituciones.

Existen varios tipos generales de barreras:

- Marco legal: afecta requisitos legales, responsabilidades y poder de decisión, que suele ser limitado.
- Problema en cuanto a la continuidad y al impacto de largo plazo de alguna acción administrativa por cambio
de agentes políticos.
- Funcionamiento muy jerárquico de procesos administrativos y políticos.
- Sistemas de incentivos están adaptados a la jerarquía
- Carencia de presupuestos conjuntos y predominancia de algunos sectores sobre otros
- Profesionales son formación sectorial y especializada, enfoques multidisciplinario son poco frecuentes.

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- Desarrollo y uso de mecanismos e instrumentos sectoriales es más frecuente que medios multidisciplinarios
e intersectoriales
- Inexistencia de mecanismos de control y supervisión inter-sectoriales.
- Poca tradición de pensamientos a largo plazo
- Poca autonomía de municipalidades en cuanto a la toma de decisiones
- Modelos políticos de orientación social que persiguen ciertos ideales no están arraigados del mismo modo
en todos los lugares
- Difícil acceso a algunos grupos, a pesar de la necesidad de participación pública
Superar algunas de estas barreras a escala local es casi imposible. No obstante, muchos de los mecanismos y
pasos descritos en el manual pueden mitigar, minimizar o incluso eliminarlas consecuencias de esas barreras.

Hay otras barreras que sí pueden suprimirse desde el nivel local. Se requiere tiempo, paciencia, voluntad y
apoyo político.
Reflexiones para considerar y anticipar las consecuencias de decisiones políticas con una orientación más
integradora:
- Grupos de trabajo intersectoriales, presupuestos intersectoriales => puede favorecer mentalidad profesional
más integradora y cambio de culturas administrativas.
- Formación, intercambio de experiencias y otras formas de capacitación => ayudan a cambiar mentalidad y
práctica de personas
- Trabajo en red con otras ciudades => ayuda a presionar niveles regionales o nacionales para conseguir
condiciones legales y financieras favorables
- Participación pública favorece una práctica potencialmente mejor y más aceptada + contribuye a debate
social sobre valores, políticas urbanas y objetivos globales.
- Necesario examinar de cerca y dar a conocer costos y beneficios de integración de políticas.

Recuadro 3.7 Los instrumentos de coherencia política de la OCDE pueden ayudar a superar barreras.
- Compromiso del liderazgo político: condición previa necesaria para la coherencia + instrumento para
potenciarla.
- Marco político estratégico ayuda a garantizar coherencia de las políticas individuales con objetivos +
prioridades del Gobierno
- Existencia de capacidad central de coordinación y vision general: esencia para asegurar coherencia
horizontal
- Mecanismos para anticipar + detectar + resolver conflictos políticos ayuda a identificar y reducir
incoherencias
- Proceso decisorio debe organizarse para alcanzar conciliación efectiva
- Necesidad de diseñar procedimientos de implementación y mecanismos de supervisión para asegurar
que las políticas se ajusten a los avances
- Cultura administrativa que favorezca la cooperación intersectorial y diálogo sistemático entre
comunidades políticas ayuda a reforzar la coherencia política

+ Criterios para integración de políticas satisfactoria:

- Visión común del desarrollo sostenible
- Claro compromiso y liderazgo
- Participación de todas las partes en la toma de decisiones
- Gestión adecuada para garantizar el uso de todos los conocimientos y la información científica para
resolver los problemas

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