BOLILLA XIV

DOMINIO PÚBLICO Y PRIVADO DEL ESTADO

El Estado para realizar sus actividades, para cumplir con sus funciones (esencialmente la administrativa), necesita de
medios materiales e inmateriales. Para ello se utiliza el dominio privado y público del Estado, que se rigen bajo
diferentes regímenes.
Vélez en el CC tuvo la necesidad de regular elementos que van más allá del derecho privado, regula no solo los bienes
de dominio privado si no que también los bienes de dominio público:
- Art 2342: dominio privado
- Art 2340: dominio público.

Dominio privado
Tiene un régimen de derecho privado, en el CC.
Son bienes privados del Estado general o de los Estados particulares (art 2342 CC)
1° Todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la República, carecen de otro dueño
 Terrenos fiscales
2° Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles, no obstante el dominio de las corporaciones o
particulares sobre la superficie de la tierra
 No obstante del dominio privado de los particulares sobre la superficie de la mina.
3° Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener herederos, según las disposiciones de
este código;
 Vacantes: son generalmente las herencias vacantes. Nadie la reclama y se recompensará con parte, a quien avisó al
Estado de su vacancia.
 Mostrencos: ganado mostrenco son los animales que carecen de dueño.
4° Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción hecha por el Estado o por los Estados, y
todos los bienes adquiridos por el Estado o por los Estados por cualquier título;
 Las obras de construcción del Estado en principio son del dominio privado de éste, salvo que decida afectarlo al uso
público, transformándose en dominio público del Estado.
5° Las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ríos de la República, sus fragmentos y los objetos de su
cargamento, siendo de enemigos o de corsarios.

La enumeración realizada por este art. NO es taxativa, hay además otros bienes del dominio privado del Estado que
no están allí.
Cualquiera de estos bienes enumerados podrá ser de dominio público del Estado si así él lo decide, afectándolo.

Dominio público
Se basa en un régimen de derecho público (relaciones de subordinación de administrados frente al Estado con motivo
de estos bienes).
El Estado hace valer sus prerrogativas de derecho público.
¿Cuándo un bien es de dominio público?
 Aspecto finalista o teleológico: es decir, será de dominio público cuando ese bien está destinado al uso
público. Al uso común de toda la comunidad.
NO hay un dominio público por naturaleza o esencia de los bienes, sino que son de dominio público aquellos bienes
que el legislador expresamente ha incorporado al CC como de dominio público. Es decir, es una decisión legislativa,
no hay bienes de dominio público por su esencia.
Elementos
1) Subjetivo:
Titulares de los bienes de dominio público son:
- El Estado Nacional
- Los Estados provinciales
- Los Estados municipales
- Las entidades autárquicas.
 Son entes de naturaleza estatal, NO pueden ser titulares aquellos entes NO estatales. Ej: los bienes de la
iglesia católica NO son del dominio público del Estado.
 Los bienes de las empresas de concesión de obra pública NO son destinados al uso público, es decir NO son
de dominio público. Tienen una protección especial de la ley, pero eso no es porque sean bienes de dominio público.
2) Objetivo:
- Cualquier bien o cosa: material, inmaterial, muebles, inmuebles, derechotes, accesorios de inmuebles (Ej: bancos de
la plaza).

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- La accesoriedad de los bienes muebles a bienes inmuebles: ej: libros de la biblioteca, las cosas de los museos, los
animales del zoológico.
- También pueden ser objetos inmateriales: como pueden ser los derechos intelectuales de un autor cuando pasó el
plazo legal de 50 años para su propiedad sobre éstos.
3) Teleológico
Lo más importante porque es lo que determina que sea de dominio publico. Deben tener una finalidad de uso común.
4) Normativo o legal
Régimen jurídico especial de derecho público.
Noción jurídica NO natural, por eso es que si el Estado decide que haya otros bienes de la naturaleza en el dominio
público del Estado, debe modificar el CC e incluirlos.
 NO puede modificarlo un acto administrativo.
 Solo podrá cambiarlo la ley del Congreso Nacional modificando el CC.

Caracteres del dominio público

A) Inalienabilidad
Son bienes fuera del comercio, fuera del tráfico común del derecho privado, son indisponibles en lo que respecta a las
relaciones del derecho privado. No surge expresamente de la norma pero se infiere de los art 953, 2336 y 2604 del CC
NO: compraventa; ser una garantía real (hipotecarse); crear servidumbres particulares; reivindicado por particulares.
SON: inembargables, inejecutables.
Sin perjuicio de que esos bienes el Estado decida otorgarle a un particular un uso diferenciado (“uso de dominio
público”): pero tal uso no puede obstaculizar el uso público del bien.

B) Imprescriptibilidad
Los bienes del dominio público del Estado NO pueden ser objeto de prescripción adquisitiva por parte de nadie. (Ni
por el tiempo transcurrido ni por la buena fe de quien lo posee). Es una consecuencia de que son bienes fuera del
comercio y por lo tanto, nadie puede aducir posesión a los fines de la prescripción adquisitiva.
 Diferente de los bienes de dominio privado del Estado que a los 20 años poseyéndose de buena fe, puede adquirirse
por usucapión.

Naturaleza jurídica del dominio público

Existen varias teorías sobre esto:
1.La de la soberanía: sostiene que es una manifestación del derecho de imperio, la más alta administración, de tutela y
de policía, pero no de propiedad, ya que el Estado carece de la facultad de gozar y de disponer de la cosa. Es decir,
el Estado solo tenía la administración y custodia de las res nullius.
2.Luego surge la de propiedad: parte de la base de que el Estado tiene sobre sus vienes un derecho idéntico a aquel de
la propiedad privada, pero de características diferentes. Una de las diferencias es que la propiedad que tiene el
Estado es la relación jurídica existente entre una persona pública y la cosa, en cambio la privada es la relación entre
una persona privada y una cosa. Otra diferencia es en que la propiedad pública, los bienes no pertenecen a ningún
particular. Para esta teoría habría que determinar quien es el titular de este derecho, ya que para unos es el pueblo o
conjunto de personas y para otros el Estado ya que puede ser sujeto de derecho.
3.Finalmente la de que el dominio público es un derecho real administrativo: su titular es el Estado y la finalidad es
que el bien esté consagrado al uso directo o indirecto del público para satisfacer necesidades generales. La
naturaleza del dominio público debe ser examinada en función de la normativa vigente, y en este sentido, el CC
permite inferir que estamos frente a un concreto hecho real de propiedad caracterizado en razón del sujeto que lo
titulariza y la finalidad social que lo adorna. La finalidad de interés público es lo que diferencia el derecho real
administrativo, pues el Estado de esa forma cumple con su cometido estatal: satisfacer el bienestar común.

Clasificación
En razón de:
 Quien es el titular del dominio: Nación, provincias, municiones, entes autárquicos.
 Formación y origen: dominio público natural (ríos, mares); o artificial (calles, paseos, puentes).
 Composición material: cosas materiales; objetos inmateriales; derechos
 Conformación física: terrestre; marítimo; pluvial, aéreo.
 Jurisdicción: quien es competente para regular su uso: nación, provincia o municipio

Quedan comprendidos entre los bienes públicos (art 2340 CC):

1° Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislación especial, independientemente del poder
jurisdiccional sobre la zona contigua;
2° Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros;
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3° Los ríos, sus cauces, las demás aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la
aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio
regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con
sujeción a la reglamentación;
4° Las playas del mar y las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las aguas
bañan o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias;
5° Los lagos navegables y sus lechos;
6° Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de río, o en los lagos navegables, cuando
ellas no pertenezcan a particulares;
7° Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad
común;
8° Los documentos oficiales de los poderes del Estado;
9° Las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés científico [Esto es por su valor histórico –
cultural, el legislador entendió que deben ser de dominio público del estado].
Esto es competencia del Congreso Nacional establecer estos bienes. Las provincias NO pueden crear otros bienes que
por su naturaleza sean de dominio público.

Diferentes modos de adquisición y transferencia. Afectación y desafectación

Afectación a uso público o común.
Art. 2.341 CC: Las personas particulares tienen el uso y goce de los bienes públicos del Estado o de los Estados, pero
estarán sujetas a las disposiciones de este código y a las ordenanzas generales o locales
a) A veces NO se requiere una manifestación de voluntad del Estado de que ese bien sea de uso público. Es cuando
por ministerio legis el bien pertenece al dominio público. Son los bienes naturales: río, mar. Son automáticamente
de dominio público por estar contenidos dentro del CC en el art 2340.
b) Otros casos SI necesitan de tal manifestación del Estado para que sean de dominio público: Es el caso de obras
creadas por el hombre, es decir los bienes artificiales:
 Debe haber una manifestación o una decisión del Estado de que sean de dominio público, si eran bienes
construidos con anterioridad al CC y que con motivo de su sanción pasaron a ser de dominio público.
 Lo que se construyeron con posterioridad al CC y no se incluyeron en él, necesitan ser afectado al dominio
público.
 La voluntad de afectación puede consistir en un acto del Estado: ley o acto administrativo o un hecho
administrativo (como el corte de cinta de una obra pública). Es decir, A veces para su declaración se requiere del
PL. Otras veces solo el PE por un acto administrativo lo declara.
 La afectación es una declaración de voluntad del Estado por la cual un bien queda librado al uso del público ya
sea en forma directa o indirecta.
 Tal voluntad va a estar en el ámbito provincial, municipal o nacional según donde esté ubicado el bien.
 Para que el estado afecte un bien este le debe pertenecer, ya sea por expropiación o por usucapión.
 Existen supuestos donde el Estado establece tácitamente el reconocimiento por un hecho, lo pone al uso común
o del público en general, y queda entonces establecido tácitamente como de dominio público.

Desafectación de los bienes NO naturales

Manifestación del Estado de quitarlo del uso público. Se restringe al uso de la colectividad, para ser parte del dominio
privado del Estado. Es el proceso inverso al de afectación, consiste en la manifestación de voluntad por el cual el bien
sale del dominio público para ingresar al dominio privado del Estado.
El modo se basa en el principio de “paralelismo de las formas y “paralelismo de las competencias”:
 Por la misma forma y por la misma autoridad.
 Solo puede ser desafectado por quien tenga competencia para hacerlo
 En el caso de las tierras publicas fiscales: a nivel provincial y nacional, la enajenación o cambio de uso está
atribuido al PL nacional o provincial:
- Art 75 inc 5 CN: “Corresponde al Congreso: Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad
nacional”.
- Art 104 inc 17 Constitución de Córdoba: “Corresponde a la legislatura provincial legislar sobre el uso y
enajenación de las tierras de propiedad del Estado Provincial”.

Uso del dominio público: uso común y uso diferencial. Permiso. Concesión. Locación. Comodato
Uso común
Es el uso que puede hacer todo habitante de una ciudad sin necesidad de solicitar autorización, pero con la obligación
de respetar las normas que regulan su uso.

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Tal reglamentación que regula su uso se da en virtud del art 14 CN: “derechos conforme a las leyes que reglamentan
su ejercicio”.
A veces para el uso común se requieren requisitos: por ejemplo ser alumno de la UNC para poder acceder a los libros
de la biblioteca.
Uso libre, gratuito, impersonal e ilimitado (principio general). A veces se debe pagar, pero debe regir el principio de
igualdad, no puede ser discriminatorio (Ej: entrada de un museo, peaje de las rutas). Es impersonal porque cualquier
persona puede hacer uso de ese bien.

Uso diferencial o especial

No es impersonal, y adquiere un status jurídico especial, el de ser titular de un derecho subjetivo administrativo; se
otorga a pedido de parte y con motivo de las razones invocadas por el solicitante.
El Estado toma la decisión de favorecer a algún particular y otorgarle en su beneficio un bien de dominio público del
Estado, en uso especial.
Permiso de uso del dominio público: es un acto administrativo de carácter precario, ya que puede ser revocado en
cualquier momento, no crea ningún derecho al particular, a veces se establece para un plazo determinado otras veces
no. Es un permiso que se otorga a pedido de parte que crea una situación precaria a favor del solicitante, el que
podrá ser revocado en cualquier momento. Esta posibilidad de revocación en cualquier momento, no autoriza el
obrar arbitrario del Estado. El permiso de uso es oneroso, ya que es necesario pagar un canon por la utilización de
un bien de dominio público.
Puede cesar cuando el interés público así lo exija o cuando las circunstancias hayan cambiado, por ejemplo el
propietario de un bar solicita colocar mesas y sillas en la vereda pero si en ese local deja de funcionar un bar y se
pasa a otra actividad comercial, automáticamente caduca el permiso concedido.
Si el Estado quiere darle más garantías al particular: podrá realizar un contrato administrativo de concesión del
dominio público. El concesionario se encuentra en una situación jurídica contractual, y durante su vigencia tiene un
derecho subjetivo de carácter administrativo que debe ser respetado por el Estado, caso contrario genera
responsabilidad para éste.
- El concesionario por ese beneficio hace inversiones (Ej: parque sarmiento se da en concesión siempre que el
concesionario haga restaurantes).
- Se diferencia del permiso en que por tener un derecho subjetivo administrativo, en caso de ser revocado por
razones de interés público el concesionario tiene derecho a solicitar la pertinente indemnización.
- Siempre tiene como limite que NO puede desnaturalizar ni impedir el uso común del bien
A veces el Estado para otorgar un uso diferencial acude a la locación: instituto regulado por el derecho privado. Se
critica el uso de esta institución porque en primer lugar en la locación regulada por el derecho privado ambos
sujetos buscan su propio interés en cambio el Estado siempre busca la satisfacción de un interés general; además
que las cosas que se otorgan para su uso y goce son de dominio público NO privado por lo tanto la situación es
totalmente diferente a la regulada por el CC, en virtud de las prerrogativas de poder público no sería necesario
seguir todo el tramite fijado para el juicio de desalojo para la locación regulada por el CC.
Se acude también al comodato: institución también regulada por el derecho privado donde se realiza un préstamo de
uso gratuitamente, se critica por las mismas razones que la locación.

Extinción de la dominicalidad pública

Se produce mediante la desafectación, que puede ser expresa o tácita, la primera es por la declaración de voluntad del
Estado y la segunda se da por hechos naturales o humanos; como puede ser un terremoto o inundación en el caso de
las naturales o un traslado de un museo en el caso de los humanos.
Puede se por una ley o mediante un acto administrativo.
Implica el cambio de condición jurídica del bien, deja de ser público y pasa a ser privado cuya titularidad puede seguir
siendo del Estado o pasar a ser de particulares.

LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD PRIVADA

Mera restricción administrativa
La reglamentación o limitación a los derechos individuales tiene por finalidad hacer compatibles los derechos del
individuo con los intereses de la comunidad. Como establece el art 14 CN los derechos podrán ser reglamentados ya
que no existen derechos absolutos o ilimitados.
Las limitaciones a la propiedad comprenden el derecho administrativo y el derecho privado.
 Derecho civil: las restricción a la propiedad establecidas, tienen como fundamento que el ejercicio de toda
propiedad seria imposible si nadie tuviera obligación de sufrir por parte de sus semejantes, ciertas perturbaciones o
perjuicios siempre que no excedan la normal tolerancia. Las restricciones son impuestas por los vecinos por su
interés respectivo (interés privado), las servidumbres son desmembraciones de la propiedad que implican para su
titular la privación de la plena in rem potestas. Reglan las relaciones de vecindad (interés privado)
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 Las del derecho público o administrativo: su fundamento es el interés público, por lo tanto no pueden ser resistidas
por los propietarios invocando que afectan su derecho de propiedad. Reglan las relaciones de comunidad (interés
público).
Restricciones administrativas
El art 17 CN garantiza la protección de la propiedad, las restricciones establecidas por el derecho público no colocan a
los propietarios frente a frente si no a ellos frente al poder público, se basan en la idea de que la actividad de la
administración no debe ser entorpecida por los derechos absolutos de propiedad, pro tampoco podrá ésta, excederse de
sus límites.
Las restricciones del Estado, se basan en que se debe promover el bien general, pero tiene dos límites:
- Interno: art 19 CN “Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral
pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados.
Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe”.
- Externo: art 28 CN: “Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser
alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”.
Las restricciones a diferencia de las servidumbres administrativas, son una condición normal del ejercicio del derecho
de propiedad, fijan límites al ejercicio ordinario de un derecho de dominio, pero no lo desmiembran.
Las limitaciones a diferencia de las restricciones constituyen una desmembración de la propiedad, que puede ser
parcial (servidumbre) o total (expropiación).
Cuando se provocan molestias al derecho de propiedad, por parte del Estado, el interés individual deberá ceder ante el
beneficio general que la obra produce.
El interés público puede ser nacional, provincial o municipal; y podrán ser impuestas por razones de salubridad,
estéticas o urbanísticas. Esta actividad legislativa, es el poder de policía del estado.
Caracteres
a) Generalidad: rigen para todos los propietarios en igualdad de condiciones (expropiación, servidumbre NO lo son)
b) Actualidad: limites normales y permanentes de la propiedad.
c) Constantes: existen siempre
d) No se extinguen por el no uso
e) No son indemnizables: porque el daño es general y proporcionado a la necesidad que se busca satisfacer. No se
indemnizar por corresponder a la regulación de equilibrio entre bienes privados y bienes comunes. Pero si se
ocasiona un daño por un actuar culposo o negligente, si cabría indemnización.
f) Ilimitadas en su número o clase.
g) Limitadas por la razonabilidad y proporcionalidad, pese a que prevalezca el interés público por sobre el privado
no puede desnaturalizarse el derecho de propiedad garantizado constitucionalmente a los particulares. No puede
desmembrarse el derecho de propiedad. Es proporcionada a la necesidad.
h) Son ejecutorias: las restricciones deben cumplirse y la administración pública podrá hacerlas cumplir, si es
necesario usando la fuerza pública. Se justifica por el interés público o la necesidad pública que se va a satisfacer
con ellas.
Desde el punto de vista cuantitativo la mayoría son aplicadas por las ordenanzas municipales. Pueden constituir
obligaciones de hacer, pero generalmente son de no hacer o tolerancia de un hacer.
Ejemplos de restricciones son: plantar árboles, evitar contaminación ambiental, etc.
 Obligaciones de no hacer: prohibición de construir industrias en barrios residenciales, o prohibición de construir
edificios de más de 10 metros de altura en barios residenciales.
 Obligaciones de dejar hacer: permitir la colocación de medidores por parte de las empresas concesionarias de agua o
luz.
Restricciones por razones de urbanismo
El ejercicio del derecho de propiedad o el de comercia o ejercer industria licita, esta limitado por la protección del
patrimonio cultural, histórico, paisajístico, estético.
Se establecen patrones de habitabilidad y ocupación del suelo. Alturas de edificios, retiros de freten, patios, centro de
manzanas, etc.
Regulan la ocupación del suelo urbano, estableciendo que es lo que esta prohíbido y que permitido, según las distintas
zonas.