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Autonomia Municipal e Competência Legislativa

1.Introdução

Por Luiz Roberto Boettcher Cupertino

Uma das principais dificuldades que o parlamentar brasileiro enfrenta no exercício de seu mandato eletivo é a questão da competência para legislar. De form a especial nas Assembleias e Câmaras, em que a divisão de competências assume contorno mais específico, o deputado e o vereador constantemente se deparam com impedimentos constitucionais do exercício de legislar. Se dirigirmos o olhar para o âmbito municipal, que é nosso foco nessa comunicação, teremos então algo importante para se esclarecer, já que a competência legislativa dos M unicípios é definida por meio de um conceito - o de ‘interesse local’, como veremos adiante - e não de temas expressos e enumerados em nossa Constituição vigente. Para que possamos lançar luz sobre a questão da competência legislativa municipal, é de fundamental importânc ia compreender a posição que o M unicípio ocupa no nosso ordenamento jurídico e qual status ele possui em nosso pacto federativo. Podemos afirmar, de saída, que o pacto fe derativo brasileiro confere ao M unicípio uma autonomia raríssima de se encontrar em todo o mundo. Cabe aqui melhor compreensão sobre essa situação para que possamos lançar luz na questão das compet ências legislativas, pois a compreensão histó rica do nível de autonomia dos M unicípios elucidará bastante o entendimento dos alcances e limites da competência legislativa municipal. Nosso caminho compreende, assim, duas fases: a) a autonomia municipal em nossa Constituição; b) a competência legislativa municipal.

2. Autonomia Municipal em nossa Constituição

O Município é o âmbito da vida cotidiana e do trabalho. É o espaço da

propriedade e da atividade democrática de fato. Está nele a identificação maior do

brasileiro, pois é nele que se desenvolvem as relações afetivas e profissionais, é ali que se desenrolam as histórias de vida de cada cidadão. E é notável que o brasileiro se identifique mais como oriundo de sua cidade do que de seu Estado.

A história das constituições brasileiras possui diferentes abordagens sobre a

condição do Município. A tendência geral, no entanto, sempre foi a de reconhecer o

âmbito municipal e lhe conferir certa autonomia, malgrado as constituições que

escudaram ditaduras. Foi assim que a Constituição R epublicana de 1891 esta beleceu em

seu artigo 61 que o Município era autônomo em tudo que dissesse respeito ao seu

peculiar interesse. Outro marcante avanço municipalista foi obtido com a Constituição

de 1934, cujos preceitos resguardaram ao Município a autonomia para estabelecer

impostos e taxas, cumprindo sua necessidade de renda própria e possibilitando sua

autonomia financeira e administrativa. Foram criados os conselhos municipais de

contas, com o intuito de fiscal izar a situação financeira dos Municípios. Deu-se salto

importante rumo à autonomia das cidades, mas a Carta M agna de 34 durou apena s três

anos, quando se instaurou o Estado Novo e novamente centralizou -se o poder, nos

moldes da ditadura. Já a Carta Magna de 1946 estab eleceu pela primeira vez a

participação dos Municípios nas rendas dos Estados e da União, o que configura marco

inequívoco de poder, já que o poder financeiro é também poder político. A emancipação

do Município é tratada com ênfase nessa Constituição, o que podemos notar no artigo

28, que assegura aos municípios a autonomia por meio da eleição dos prefeitos e

vereadores, da administração própria, da decretação e arrecadação de tributos e da

organização dos serviços locais. O artigo 7º ainda traz a inovadora possibilidade de

intervenção federal nos Estados que desrespeitassem a autonomia municipal, incluindo

a possibilidade de se recorrer ao Supremo Tribunal Federal p ara garantir tal autonomia.

Os Municípios, desta forma, experimentaram um período áureo de co nquistas locais até

o golpe militar de 64, quando mais uma vez temos a centralização do poder e o

enfraquecimento das autonomias loca is, incluindo aí a retirada do M unicípio da

participação da arrecadação dos Estados e da União. Mais um sinal da importânci a da

autonomia financeira na construção do poder político.

O pacto federativo estabelecido na Co nstituição de 1988 conferiu ao M unicípio

o status de ente federativo autônomo, tal qual a União, os Estados e o Distrito Federal,

conforme seu art. 18:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Fed erativa do Brasil compreende a U nião, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

A autonomia do município se manifesta em quatro poderes, quais sejam:

a) o poder de autogovernar;

b) o poder de auto-administrar;

c) o poder de se auto-organizar;

d) o poder normativo próprio.

O poder de autogovernar é garantido pela eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes dos cidadã os no Poder Legislativo. A autoadministração é garantida pelo art. 30, inciso V, que garante o direito de organizar e prestar se rviços públicos à população. O Município também tem autonomia para se organizar através de sua Lei Orgânica, que é poder de se auto -organizar e também já aponta para o poder norma tivo próprio, esse exercido pelas Câmaras M unicipais, que atuam na confecção de leis que atendam às necessidades locais. Assim, ao lado da União, dos Es tados e do Distrito Federal, o M unicípio é um ente federativo dotado de poder estatal e possui autonomia política e administrativa. Em outras federações do mundo, como na Alemanha, o M unicípio possui um caráter estritamente administrativo e atua como uma subdivisão administrativa do Estado. No modelo alemão, o Município não possui a autonomia para criar leis, cabendo essa atividade aos Estados que compõem o modelo de poder estatal. Não há, portanto, o Poder Legislativo. O ente municipal alemão também recebe obrigações determinadas por leis estaduais e federais. O modelo de três entes federativos, autônomos politicamente e dotados de capacidade legislativa, como adotado no Brasil, constitui -se como uma peculiaridade dentre os modelos de federação existentes no mundo. Não existe, no modelo brasileiro, a determinação de obri gação vinda dos Estados ou da União para a prestação de serviços que são do âmbito desses outros poderes. Essa relação é estabelecida por meio de convênios administrativos. Ainda que na prática os Municípios sofram extremas dificuldades orçamentárias, sob o aspecto formal, eles independem, no exercício de suas atribuições, de qualquer prévia autorização ou posterior ratificação por parte das outras duas entidades estatais do federalismo brasileiro.

3. A Competência Legislativa Municipal

A divisão de competências feita pela Constituição de 88 pode gerar num primeiro momento alguma dificuldade para se compr eender o terreno de atuação do Município. Isso porque, ao contrário do que está expresso como matérias de competência legislativa privativa da União, no art. 22, e das matérias que são comuns à União e aos Estados, expressas no art. 24, no caso do Município temos uma

determinação de competência legislativa pelo viés do interesse local e não da clara enumeração de matérias. Vejamos o que diz o art. 30:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

A Constituição Cidadã aboliu o termo ‘peculiar interesse’, que já possuía longa história nos textos legais bra sileiros, e introduziu a expressão ‘interesse local’. É preciso, assim, compreender o que se entende por interesse local, para que se possa elucidar o terreno de atuação legislativa municipal. De forma breve, podemos dizer que

o conceito de interesse local não deve se pautar pela exclusividade, ou seja, não se trata de legislação sobre temas que só interessem exclusivamente ao Município. Aqui a idéia fundamental é de que o Município possa legislar sobre temas que sejam predominantemente de interesse local e isso quer dizer que os temas em questão podem também possuir interesse regional e até nacional, mas é a predominância do interesse local que define o terreno de atuação municipal. Portanto, o Município tem legitimidade para legislar sobre assuntos de inte resse local e também suplementar legislações estaduais e federais, quando essas existirem, dando contornos mais específicos e locais aos temas mais abrangentes. Como exemplo, podemos citar a questão ambiental. Possuímos leis produzidas pela União e pelos E stados nesse assunto, mas as

características locais podem servir como importante desdobramento dessas leis gerais e determinarem assim contornos locais mais específicos. Note -se que podemos também esclarecer com esse exemplo o que significa o interesse local tal como expresso na Constituição, vez que o Meio Ambiente não é interesse exclusivamente do Município, já que interessa também ao todo, mas características e aspectos locais relativos ao tema ambiental podem ser de interesse predominantemente local. Reconhecemos, porém, a nebulosidade trazida pelo conceito de interesse local, quando é analisado o nível de autonomia dos entes federativos. Essa superposição entre as competências legislativas dos três entes estatais da Federação brasileira acaba tornando a área de atuação do Município um pouco confusa e estabelece o critério do casuísmo como definidor. Por não possuir matérias enumeradas que fixem seu campo de atuação, o Município se move ao sabor da situação e do apelo que o tema tenha para

a localidade. A competência para legislar, assim, pode ser abrangente, e xceção feita, por óbvio, às matérias que são de competência privativa da União, tal como expostas no art.

22 da CF/88. A quantidade de matérias que possuem competência legislativa concorrente e superposta é grande, o que acaba por dificultar tanto a questão da competência em si quanto a cobrança por prestação eficiente de serviços públicos de qualidade. O sistema de competências concorrentes da nossa Constituição vigente acaba se tornando problemático, vez que os entes são autônomos e ao mesmo tempo possuem competências que se misturam , o que dificulta a divisão de responsabilidades e a coordenação entre eles. Acaba se criando um vácuo entre o pilar jurídico -constitucional e o econômico-administrativo. É por isso que, apesar da abrangência formal, a situação financeira precária enfrentada pela maioria absoluta dos Municípios brasileiros torna sua atividade legislativa bastante limitada e dependente dos Estados e da União, fazendo com que prefeitos e Câmaras aceitem a intromissão desses outros entes nos assuntos locais, dependentes que são da ajuda financeira para honrarem seus compromissos. Já que não temos a enumeração dos campos de atuação do Município na Constituição Federal, onde poderíamos enco ntrar tal lista? Uma parte dos pensadores que se debruçam sobre esse tema acredita que as Leis Orgânicas Municipais, como símbolos da autonomia e definidoras da organização interna do Município, é que devem estabelecer também sua área de atuação legislativ a. Observamos, porém, que a maior parte das Leis Orgânicas Municipais atribuiu competência legislativa municipal sobre praticamente todos os temas possíveis, o que mais confunde do que esclarece. Outra parte acredita que podemos extrair dos trechos das Con stituições Estaduais que tratam das competências municipais o espaço do interesse local, vez que a atribuição dessas competências já seria um reconhecimento do Estado-membro de qual é o âmbito de predominante interesse municipal. Mas aqui esbarramos no fat o de que os Municípios obtêm diretamente da própria Constituição Federal sua área de atuação, conforme expressa o art. 30, o que faz com que as Constituições Estaduais percam força de determinação. O fato é que não há clareza sobre o tema na Doutrina e também na prática, cabendo à interpretação casual o espaço de atuação legislativa local. E é interessante observar que o Anteprojeto da nossa atual Carta Magna atribuía aos Estados, por meio de lei complementar, a responsabilidade por definir as características locais de seus Municípios. De certo que temos uma enorme variedade econômica, política, sócio-cultural, histórica, dentre tantas outras características, que distinguem os milhares de Municípios brasileiros, desde a metrópole at é a menor cidade. O problema da superposição e do aspecto concorrente das competências legislativas já era antevisto no momento da confecção do texto constitucional. Preferiu -se, apesar disso, a definição

geral da competência municipal por meio do conceito do interesse local, optando-se por não enumerar de forma padronizada os serviços locais, com o objetivo de preservar a rica diversidade que se encontra nos Municípios espalhados pelo imenso país que habitamos.

4. Considerações Finais

Qual é então o melhor critério para se esta belecer o espaço de atuação legislativa do Município, já que não há clareza no conceito expresso na Constituição, a saber, o de interesse local? Creio que a resposta para uma atividade legislativa produtiva do Município está no fortalecimento das Associaçõ es e representações organizadas da comunidade, que, por meio de seus anseios e necessidades, podem orientar o Vereador no processo de feitura das leis. O Munic ípio, precisamente por estar no nível mais alcançável e concreto da vida dos cidadãos, deve buscar justamente nos anseios das pessoas as respostas para a difícil questão da competência legislativa local. É ouvindo o povo e sabendo do que o povo precisa que o legislador local terá maior chance de acertar, pois a demanda por leis que nasce da vivência c oncreta das pessoas é, no nosso entendimento, o melhor critério. Por óbvio que uma ou outra questão ainda esbarrará na limitação expressa que Estados -membros e Municípios têm de legislar sobre temas que sejam privativos da União, conforme art. 22 da Consti tuição Federal. Acreditamos, no entanto, que a demanda legislativa que nasce do seio da comunidade possui grande chance de atender ao princípio do interesse local predominante. Por fim, cabe ainda um último comentário acerca das limitações de legislar da Câmara Municipal. Ao analisar a competênc ia legislativa do Município, não podemos nos limitar à análise da condição do Município frente aos outros entes estatais. Isso porque, internamente, em nível local, o legislador municipal precisa se atentar à divisã o de poderes. Por isso, além dos limites de competência que se fundamentam no pacto federativo, temos também os limites que são impostos pela convivência harmônica e autônoma dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Em regra, o legislador municipal não pode atribuir obrigações ao Executivo, sob pena de ferir a autonomia dos poderes. Outra regra importante é a que diz respeito a leis que gerem despesas não previstas no Orçamento. É necessária a previsão de receitas e despesas que são auferidas da publicação de uma Lei, não cabendo ao membro da Câmara Municipal a edição de leis que gerem despesas não previstas e planejadas.