Hugo Nigro Mazilli A Defesa Dos Interesses Difusos em Juizo

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A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS EM JUIZO
Resumo do livro A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS EM JUIZO, 25ª ed.,

ano 2012, de Hugo Nigro Mazzilli
1ª Parcela do resumo feita por

Fábio
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Capítulo 01
As várias categorias de interesses
1. Interesse público e interesse privado
Interesse público é o interesse da coletividade, em seu todo. É o próprio Estado que, por seus órgãos,
chama para si a tarefa de dizer, num dado momento, em que consiste o interesse de todos. O povo só interfere nessa
decisão quando se manifesta, direta ou indiretamente, pelas vias cabíveis (eleições, plebiscitos, etc.).
Ao tomar decisões no suposto benefício de todos, o Estado, não raro, confronta seus interesses com os dos
indivíduos. É tradicional a divisão entre Direito Público e Direito Privado. Nesse sentido, o interesse público
consiste na contraposição do interesse do Estado ao do indivíduo; o interesse privado consiste na contraposição
entre os indivíduos, em seu inter-relacionamento.
Hoje a expressão Direito Público tornou-se equívoca, quando passou a ser utilizada para alcançar também
os interesses sociais, os interesses indisponíveis do indivíduo e da coletividade, e até os interesses coletivos ou os
interesses difusos. Nos últimos anos tem-se reconhecido uma categoria intermediária de interesses, que, não sendo
estatais, são mais que meramente individuais, porque compartilhados por grupos, classes ou categorias de pessoas.
Todas essas dificuldades recomendavam que os interesses de grupos alcançassem disciplina processual
própria, para a adequada defesa em juízo dos direitos coletivos, também chamados de direitos de terceira geração.
No Brasil tal defesa começou a ser sistematizada com o advento da Lei 7.347/85 e, em seguida, com a Lei
8.078/90, que distinguiu os interesses transindividuais em difusos, coletivos em sentido estrito e individuais
homogêneos.
2. Interesse público primário e secundário
Como o interesse do Estado ou dos governantes não coincide necessariamente com o bem geral da
coletividade, Renato Alessi entendeu oportuno distinguir o interesse público primário (o bem geral) do interesse
público secundário (o modo pelo qual os órgãos da Administração veem o interesse público).
O interesse público primário é o interesse social (o interesse da coletividade ou da sociedade como um
todo). A distinção de Alessi permite evidenciar que nem sempre coincidem o interesse público primário e o
secundário.
Partindo da constatação de que a sociedade atual é cada vez mais complexa e fragmentária – pois os
interesses de grupos se contrapõem de forma acentuada – alguns doutrinadores têm sustentado o esvaziamento do
conceito de interesse público, ou têm negado que exista um único bem comum. Assim, melhoras os serviços sociais
à disposição das classes mais pobres pode exigir aumento de impostos para as classes mais favorecidas, o que será
contrapor os interesses dos grupos diretamente envolvidos no problema.
3. Interesses transindividuais e sua tutela coletiva
Situados numa posição intermediária entre o interesse público e o interesse privado, existem os interesses
transindividuais (interesses coletivos em sentido lato), os quais são compartilhados por grupos de pessoas. São
interesses que excedem o âmbito estritamente individual, mas não chegam propriamente a constituir interesse
público.
Sob o aspecto processual o que caracteriza tais interesses é a circunstância de que a ordem jurídica
reconhece a necessidade de que o acesso individual dos lesados à justiça seja substituído por um acesso coletivo, de
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modo que a solução obtida no processo coletivo não apenas deve ser apta a evitar decisões contraditórias, como,
ainda, deve conduzir a uma solução mais eficiente da lide, porque o processo coletivo é o exercício em proveito de
todo o grupo lesado.
Há, pois, interesses que envolvem uma categoria determinável de pessoas e outros que são compartilhados
por grupo indeterminável de indivíduos ou por grupo cujos integrantes são de difícil ou praticamente impossível
determinação (como os difusos).
Todos os interesses de grupos, classes ou categorias de pessoas merecem tutela coletiva para acesso à
Justiça, e não apenas tutela individual.
A tutela coletiva apresenta as seguintes características:
a) Estabelece-se uma controvérsia sobre interesses de grupos, classes ou categorias de pessoas;
b) É frequente a conflituosidade entre os próprios grupos envolvidos;
c) A defesa judicial coletiva faz-se por meio de legitimação extraordinária;
d) A destinação da indenização normalmente é especial;
e) Como os colegitimados ativos para a ação civil pública ou coletiva não são titulares dos interesses
transindividuais objetivados na lide, é necessário que a imutabilidade do decisum ultrapasse os limites das
partes processuais;
f) Preponderam os princípios da economia processual.
A doutrina e a jurisprudência utilizam-se tanto do termo interesses transindividuais como metaindividuais.
4. Interesses difusos
São interesses ou direitos transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas
indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato. Embora o CDC se refira a uma relação fática ser o elo comum
entre os lesados, é evidente que essa relação fática também se subordina a uma relação jurídica; entretanto, nos
direitos difusos a lesão ao grupo não decorrerá diretamente da relação jurídica em si, mas sim da situação fática
resultante. Ex: uma propaganda enganosa pela televisão relaciona-se com questões fáticas e jurídicas; contudo, o
que reúne o grupo para fins de proteção difusa é o seu acesso efetivo ou potencial à propaganda enganosa.
Os interesses difusos não são mera espécie de interesse público, pois nem todos os interesses difusos são
compartilhados pela coletividade ou comungados pelo Estado. Tais interesses podem caracterizar-se por uma larga
área de intrínseca conflituosidade, em razão da qual se mostram ineficientes os procedimentos e a estrutura que
normalmente se prestam à mediação de conflitos.
O objeto dos interesses difusos é indivisível. O interesse ao meio ambiente hígido, p.ex., não pode ser
quantificado ou dividido entre os membros da coletividade.
5. Interesses coletivos
Em sentido lato, a expressão direitos coletivos refere-se a interesses transindividuais, de grupos, classes ou
categorias de pessoas. O CDC, entretanto, introduziu um sentido mais restrito de interesses coletivos. Coletivos, em
sentido estrito, são interesses transindividuais indivisíveis de um grupo determinado ou determinável de pessoas,
reunidos por uma relação jurídica básica comum. Esse mesmo conceito mais restrito foi retomado pela Lei do
Mandado de Segurança (Lei 12.016/09, art. 21, par. único, I).
Tanto os interesses coletivos como os difusos são indivisíveis, mas se distinguem não só pela origem da
lesão como também pela abrangência do grupo. Os interesses difusos supõem titulares indetermináveis, ligados por
circunstâncias de fato, enquanto os coletivos dizem respeito a grupo, categoria ou classe de pessoas determinadas
ou determináveis, ligadas pela mesma relação jurídica básica.
Por sua vez, os interesses coletivos e os interesses individuais homogêneos têm também um ponto de
contato: ambos reúnem grupo, categoria ou classe de pessoas determináveis; contudo, distinguem-se quanto à
divisibilidade do interesse: só os interesses individuais homogêneos são divisíveis, supondo uma origem comum.
6. Interesses individuais homogêneos
Para o CDC, interesses individuais homogêneos são aqueles de grupo, classe ou categoria de pessoas
determinadas ou determináveis, que compartilhem prejuízos divisíveis, de origem comum, normalmente oriundos
das mesmas circunstâncias de fato.
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Para a Lei do MS interesses individuais homogêneos sã os decorrentes de origem comum e da atividade ou
situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante do mandado de segurança
((art. 21, par. único, II).
Em sentido lato, os interesses individuais homogêneos não deixam de ser também interesses coletivos.
Tanto os individuais homogêneos como os difusos originam-se de circunstâncias de fato comuns;
entretanto, são indetermináveis os titulares de interesses difusos, e o objeto de seu interesse é indivisível; já nos
interesses individuais homogêneos, os titulares são determinados ou determináveis, e o objeto da pretensão é
divisível.
Como exemplo de interesses individuais homogêneos, suponhamos os compradores de veículos produzidos
com o mesmo defeito de série. Há uma relação jurídica comum subjacente entre os consumidores, ,as o que os liga
no prejuízo sofrido não é a relação jurídica em si, mas o fato de que compraram carros do mesmo lote produzido
com o defeito em série. Cada integrante do grupo terá direito divisível à reparação devida. Ao contrário, se a ação
pública versasse sobre interesses coletivos, em sentido estrito (ex: nulidade de cláusula contratual), deveria ser
decidida de maneira indivisível para todo o grupo.
7. Conclusões
Em síntese, se dentre uma série de bens de consumo, vendidos a usuários finais, um deles foi produzido
com defeito, o lesado terá interesse individual na indenização cabível. Já os interesses serão individuais
homogêneos, a ligar inúmeros consumidores, quando toda a série de um produto saia de fábrica com o mesmo
defeito.
Por sua vez, quando em ação civil pública se reconheça tão somente a ilegalidade de um aumento aplicado
nas prestações de um consórcio, teremos interesses coletivos; já, porém, a pretensão à restituição de prestações
pagas indevidamente variará de acordo com as cotas de cada um deles (interesses individuais homogêneos).
Os interesses só serão verdadeiramente difusos se, além de terem objeto indivisível, for impossível
identificar as pessoas ligadas pelo mesmo laço fático ou jurídico.
Constitui erro comum supor que, em ação civil pública ou coletiva, só se possa discutir uma só espécie de
interesse transindividual. Não raro, nessas ações, discutem-se direitos de mais de uma espécie.
Outra confusão recorrente precisa ser desfeita: o mesmo interesse não pode ser simultaneamente difuso,
coletivo e individual homogêneo, pois se trata de espécies distintas. O que pode ocorrer é que uma única
combinação de fatos, sob uma única relação jurídica, venha a provocar o surgimento de interesses transindividuais
de mais de uma categoria, os quais podem até ser defendidos no mesmo processo coletivo.
Capítulo 02
Legitimação ordinária e legitimação extraordinária
1. Legitimação ordinária
A legitimação ordinária é a maneira clássica de defender os interesses em juízo, meio pelo qual a própria
pessoa que se diz lesada defende seu interesse. Excetuando-se as hipóteses em que o Estado reserve a si próprio a
iniciativa de agir, no mais, diante da natureza disponível dos direitos privados, o ordenamento jurídico privilegia o
individualismo para identificar os sujeitos legitimados que podem pedir a atuação dos órgãos jurisdicionais em
busca da restauração da ordem jurídica violada.
2. Legitimação extraordinária
A legitimação extraordinária, ou anômala, ocorre quando o Estado não levar em conta a titularidade do
direito material para atribuir a titularidade da sua defesa em juízo. Em alguns casos, o Estado permite que a defesa
judicial de um direito seja feita por quem não seja o próprio titular do direito material, ou, pelo menos, por quem
não seja o titular exclusivo desse direito.
Por ser excepcional, depende de autorização expressa (ao contrário do que ocorre com a legitimação
ordinária) e poderá ocorrer: a) quando, em nome próprio, alguém esteja autorizado a defender direito alheio; b)
quando, numa relação jurídica que envolva vários sujeitos, a lei permite que um só dos integrantes do grupo lesado
defenda o direito de todos.
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A substituição processual é uma forma de legitimação extraordinária, que consiste na possibilidade de
alguém, em nome próprio, defender em juízo direito alheio. Não se confunde, pois, com a representação, pela qual
alguém, em nome alheio, defende o interesse alheio.
Nas ações civis públicas ou coletivas alguns legitimados substituem processualmente a coletividade de
lesados (legitimação extraordinária). Tal legitimação dá-se em proveito da efetividade do interesse violado.
Nem todos os estudiosos reconhecem o caráter de legitimação extraordinária aquela que se encontra no
polo ativo das ações civis públicas ou coletivas. Alguns autores apontam estar presente uma verdadeira legitimação
ordinária, quando o Ministério Público, os entes políticos, seus órgãos descentralizados e as associações, em nome
próprio, propõem ações civis públicas em defesa de seus interesses, caso em que sua legitimação é concorrente e
disjuntiva.
Entendem alguns autores, assim, que seria tal legitimação autônoma, exigindo substituo certo. Contudo,
não seguimos tal entendimento, pois o Direito brasileiro não faz distinção.
Em nosso entendimento, a substituição processual nas ações civis públicas ou coletivas não se dá apenas
nas hipóteses de defesa de interesses individuais homogêneos, mas também quando ajam na tutela judicial de
interesses coletivos, e, portanto, indivisíveis. Da mesma forma, quando ajam no zelo de interesses difusos.
Enfim, se entendêssemos que os legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva agem por direito
próprio, chegaríamos à incorreta conclusão de que jamais haveria litispendência ou coisa julgada entre duas ações
civis públicas com a mesma causa de pedir e o mesmo objeto, quando movidas por legitimados ativos diferentes.
TÍTULO II
A AÇÃO CIVIL PÚBLICA E O MINISTÉRIO PÚBLICO
Capítulo 03
Ação Civil Pública
1. O que é ação civil pública ou ação coletiva
Considerando a titularidade do poder de invocar a tutela judicial do interesse, Calamandrei anotou: “Como
entre os poderes de disposição está compreendido também o poder de invocar a garantia jurisdicional, a distinção
entre direito privado e direito público no campo substancial se projeta no processo através da legitimação para agir:
e se tem, em consequência, ação privada quando o poder de provocar o exercício da jurisdição está reservado de
modo exclusivo ao titular do interesse individual que a norma jurídica protege, e a ação pública quando tal poder é
confiado pelo Estado a um órgão público especial, que age, independente de qualquer estímulo privado, por dever
de ofício.
Sob o aspecto doutrinário, ação civil pública é a ação de objeto não penal proposta pelo Ministério Público.
A Lei 7.347 não se utilizou da melhor técnica, pois utilizou a expressão ação civil pública para referir-se à ação
para a defesa de interesses transindividuais, proposta por diversos colegitimados ativos, entre as quais até mesmo
associações privadas.
A ação civil pública da Lei 7.347 nada mais é do que uma espécie de ação coletiva, como o mandado de
segurança coletivo e a ação popular.
Como denominaremos, pois, uma ação que verse a defesa dos interesses difusos, coletivos ou individuais
homogêneos?
Se ela estiver sendo movida pelo Ministério Público, o mais correto, sob o prisma da doutrina, será chamá-
la de ação civil pública. Mas se tiver sido proposta por associações civis, mais correto será denominá-la ação
coletiva.
Segundo a Constituição Federal, o Ministério Público nunca terá legitimidade exclusiva para a promoção
de ação civil em defesa de interesses transindividuais. São colegitimados ativos para as ações civis públicas ou
coletivas previstas na LACP ou no CDC as pessoas jurídicas de direito público interno, as associações civis, os
sindicatos e alguns outros órgãos e entidades que, em momento próprio, aqui serão estudados.
2. Ações de iniciativa do Ministério Público
Nota: nesse capítulo o autor faz uma referência enorme a todas as ações previstas no ordenamento
brasileiro, motivo pelo qual é inviável a descrição de todas elas, bastando para tanto que seja enviada cópia dessa
parte para os membros do grupo.
Capítulo 4
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A atuação do Ministério Público no processo civil
1. Atuação no processo civil em geral
A maneira usual de analisa r a atuação do Ministério Público no processo civil consiste em distinguir suas
funções de parte e fiscal da lei. A nosso ver, contudo, não basta identificar a forma pela qual a atuação do MP se
manifesta. Devemos identificar o aspecto formal, mas, mais do que isso, é preciso compreender a causa e a
finalidade dessa mesma atuação funcional.
Segundo a forma pela qual o MP se manifesta no processo civil, podemos distinguir as situações como:
a) Autor, por legitimação ordinária (ex: ações de nulidade de casamento, ações diretas de
inconstitucionalidade);
b) Autor, por substituição processual (ações civis públicas ambientais);
c) Interveniente em razão da natureza da lide (mandado de segurança, ação popular);
d) Interveniente em razão da qualidade de parte (ações em que haja interesse de incapaz, acidente do
trabalho, pessoa com deficiência, etc);
e) Réu (embargos do executado ou de terceiro ou quando o próprio MP seja o exequente).
Diz a lei que, exercitando a ação civil pública, ao MP cabem os mesmos poderes e ônus que às partes
(CPC, art. 81).
Essa assertiva deve ser entendida em termos, pois os membros MP, p.ex., não prestam depoimento pessoal;
não adiantam despesas; não se sujeitam aos mesmos prazos para contestar e para recorrer; não recebem nem são
condenados em custas e honorários advocatícios. E, quando sucumbe, o MP não responsabiliza a si próprio, mas ao
Estado, de que é órgão.
A razão para a concessão de prazo diferenciado ao Ministério Público se explica pela melhor defesa do
interesse público e em razão das peculiaridades da atuação ministerial.
O Ministério Público é parte imparcial?
Por parte quer-se dizer que é sujeito de ônus e faculdades na relação processual; por imparcial quer-se dizer
que conserva liberdade para emitir seu pronunciamento. Assim, se propuser uma ação em defesa de interesses
globais da sociedade, apesar de sua posição formal de parte, não deixará o MP de zelar pela ordem jurídica.
Quando, porém, agir como representante da parte ou substituto processual de pessoa determinada (como na
ação civil ex delicto), estará vinculado à defesa do interesse cujo zelo lhe foi cometido.
Em tese é igual a importância da atuação do Ministério Público agente e interveniente, passando a ser uma
só a filosofia que inspira tanto sua decisão sobre se propõe ou não uma AC ão civil pública, como sua decisão sobre
se assume ou não a promoção de uma ação já proposta, em caso de abandono ou desistência dos colegitimados,
tudo em decorrência do princípio da obrigatoriedade.
Quando a lei lhe confere legitimidade para agir ou intervir na defesa de um interesse, está ipso facto a dar-
lhe capacidade postulatória, a ser exercitada por seus órgãos, e tal capacidade inclui a impetração direta de
mandado de segurança, inclusive para garantia das próprias funções institucionais.
2. A causa e a finalidade da atuação
A atuação do Ministério Público é exigida nos feitos cujo objeto guarde compatibilidade com sua finalidade
institucional. Não fosse assim, o MP cobraria multas administrativas e cheques, ou interviria nas ações patrimoniais
em que se discutissem perdas e danos entre partes maiores e capazes, pois sempre poderia estar havendo violação
à ordem jurídica.
Nas ações em que o MP está institucionalmente destinado a agir, sua ação ou intervenção será essencial à
prestação da função jurisdicional do Estado.
São três as causas que trazem o Ministério Público ao processo: a) a existência de interesse indisponível
ligado a uma pessoa (ex: ligado a um incapaz); b) a existência de interesse indisponível ligado a uma relação
jurídica (ex: ação de nulidade de casamento); c) a existência de um interesse, ainda que não propriamente
indisponível, mas de suficiente abrangência ou repercussão social, que aproveite em maior ou menor medida a toda
a coletividade (ex: em ação para a defesa de interesses individuais homogêneos, de largo alcance social, ou a defesa
de pessoas carentes).
Pode ser total ou apenas parcial a indisponibilidade do interesse cujo zelo justifique a intervenção do
Ministério Público. A indisponibilidade absoluta que significar a impossibilidade de que o direito seja objeto de
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abdicação total ou parcial, ou de transação. Entretanto, há interesses relativamente indisponíveis, que em parte
permitem transações, devendo a instituição fiscalizar essa indisponibilidade parcial.
A indisponibilidade não esgota as hipóteses de intervenção ministerial, pois, mesmo que o interesse não
seja a rigor indisponível, poderá ainda haver intervenção ministerial desde que sua defesa convenha à coletividade.
Em caso de eventual conflito entre o interesse público primário e o secundário, será pelo primeiro deles que
deverá zelar o Ministério Público, só defendendo este último quando efetivamente coincida com o primeiro.
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Cristiane
Organizadora dos resumos

Mariana
88-126 marinaromagna@ig.com.br
2. A Causa e a finalidade da atuação:

O 127 da CF significa que o MP somente atuará nos feitos em que guarde compatibilidade com sua finalidade
institucional (defesa do regime democrático, interesses sociais ou individuais indisponíveis). Se, se interpretasse o
127 CF isoladamente poder-se-ia chegar a conclusao que o MP deveria atuar em interesses disponíveis sem caráter
social, o que não é verdade, pois a maioria das ações se desenvolvem sem sua intervenção.
Para determinar a finalidade de sua atuação necessário se faz perquirir a causa que o traz no feito. São 3 causas
que trazem o MP no processo:
- a existência de interesse indisponível ligado a uma pessoa. Objetivo: zelar pela indisponibilidade de um
interesse ligado a uma pessoa.
- interesse indisponível ligado a uma relação jurídica. Objetivo: zelar pela indisponibilidade de um interesse
ligado a uma relação jurídica.
- existência de um dto ainda q não indisponível, mas de suficiência abrangência ou repercussão social que
aproveite à coletividade. Objetivo: zelar por interesse de larga abrangência ou de grande repercussão social.
Nos 3 casos trata-se de uma atuação protetiva em relação à defesa do interesse que o trouxe ao processo.
A indisponibilidade do direito pode ser total ou parcial (dtos q admitem transações, devendo o MP fiscalizar. Ex:
guarda, alimentos). E mesmo que não se tenha dto indisponível poderá haver intervenção do MP pelo interesse da
coletividade (dtos individuais homogêneos disponíveis, mas de larga expressividade social).
No caso de conflito entre interesse publico primário e secundario o MP deve zelar pelo primeiro. Somente
quando o interesse secundário coincidir com o primário é que deve Tb por este zelar.
O papel do MP (agente ou interveniente) é concorrer eficientemente para a defesa do interesse publico que o fez
atuar nos autos.
3. A obrigatoriedade da ACP
a) o dever de agir:
Para o MP antes do dto há o dever de agir, por isso ocorre a obrigatoriedade/indisponibilidade (no sentido de:
constatada uma hipótese em que deve agir não pode recusar-se a faze-lo) da ação pelo MP.
Logo o MP se identificar alguma das hipóteses em que a lei exija sua atuação ele deve atuar, mas o mesmo tem
ampla liberdade para apreciar se ocorreu ou não tais hipóteses (mesma coisa na esfera penal: MP tem ampla
liberdade para apreciar o IP, caso verifique elementos para denunciar, ele denuncia. Esfera civil: não verificando
justa causa promoverá o arquivamento o IC ou das peças de informações).
Tanto o principio da obrigatoriedade como o da indisponibilidade da ACP não obstam que, em casos
excepcionais, o MP possa dela desistir ou ate do recurso, desde que entenda não estar presente hipóteses em que a
propria lei torne obrigatório seu prosseguimento.
Em suma, se o MP identifica a existência de lesão em caso que a lei exija sua atuação não pode alegar a
conveniência e não propor a ação publica ou não prosseguir na promoção da causa, o que lhe é um dever, salvo
qndo a própria lei lhe permita o juízo de conveniência e oportunidade. Entretanto, se ao investigar a suposta
ocorrência de fatos que poderiam servir de base para uma ação publica o MP se convence de que esses fatos não
ocorreram, ou que o investigado não é responsável por eles, ou que os fatos não são ilciitos, ele pode deixar de agir
sem violar o dever funcional. Assim, o dever de agir não é uma obrigação cega e iirefletida.
b) o caráter vinculado da atuação:
A razão da intervenção do MP esta vinculada ao bem juridico protegido. Logo o MP esta vinculado à causa que
lhe tenha imposto a ação ou intervenção.
c) o principio da obrigatoriedade na L7347/85:
Artigo 5 LACP: legitimidade do MP para propor a ação principal e cautelar.
Artigo 5 §1 LACP: obrigatoriedade da intervenção qndo já não atue como parte.
Artigo 5 §3: dever de assumir a titularidade ativa em caso de desistência infundada ou abandono da ação pela
associação legitimada.
Artigo 15: dever de promover sentença condenatória.
d) principio da discricionariedade controlada:
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Racionalização de serviços do MP tendo em conta a enorme gama de atribuições que o MP recebeu com a
CF/88: a intervenção do MP não se justifica em toda e qq hipótese, como pó ex no MS (salvo se estiver em questao
interesses sociais e individuais indisponíveis), jurisdição voluntaria que não envolva questões de efetivo interesse
social...
CPC e CDC: a doutrina e jurisprudência tem entendido que o MP só atue se assim estiver exercitando a efetiva
defesa de interesses que tenham expressão social ou natureza de indisponibilidade. logo, o MP deve atuar nos
procedimentos de jurisdição voluntaria se houver interesse de incapaz ou questão de estado, deve defender dtos
individuais homogêneos qndo indisponíveis ou tenham suficiente expressão para coletividade.
A lei menciona a necessidade de intervenção do MP em ações de usucapião de bem imóvel, logo visando
adequar sua intervenção à sua função institucional tem-se entendido que somente deve atuar em processos que se
verifiquem interesses sociais ou individuais indisponíveis.
Para o autor a melhor maneira de adequar o MP ao seu perfil constitucional será conferir-lhe a lei
gradativamente maior discricionariedade para identificar as hipóteses em que seja necessário agir ou intervir. Mas
essa discricionariedade deverá ser muito bem controlada (qq interessado poderia reclamar aos órgãos da
administração superior do MP em decorrência da falta ou insuficiência da atuação ministerial).
4. A não propositura da ACP:
O dever de agir não obriga a cega propositura da ação pelo MP.
Em varias hipóteses poderá deixar de propor a ação, por não identificar a hipótese em q a lei exija sua atuação:
falta de indisponibilidade total ou parcial do bem ou falta de expressão social da lesão; solução extrajudicial
satisfatória; ocorrência de hipóteses em que a própria lei lhe permita agir com oportunidade e conveniência; falta de
demonstração da ocorrência de dano ou risco de dano; falta de identificação do responsável.
Há 2 meios de controle da não propositura de ação pelo MP:
- sob pena de falta funcional o membro que promoveu o arquivamento deve remeter de oficio os autos do IC ou
peças de informação ao CSMP/ Câmaras de Coordenação para reexame da decisão de arquivamento.
- pela existência de colegitimidade para propositura da ACP, outros legitimados podem propor ação que o MP
entendeu que não devesse ajuizar.
5. Obrigação de assumir a ação:
Remete ao capitulo 22 e 23.
6. Intervenção pela natureza da lide:
Tem as seguintes formas de atuação:
- interesse indisponível ligado a própria relação jurídica (ex: ação que verse sobre cumprimento de disposição
de ultima vontade, nulidade de casamento, ações de estado).
- interesses que mesmo sem serem indisponíveis aproveitam a um grupo grande de pessoas de maneira que se
torna conveniente à coletividade como um todo à atuação do MP (ex: interesses difusos, interesses coletivos,
individuais homogêneos de larga abrangência social).
Em ACP na defesa de dtos transindividuais diz a lei q o MP se não intervir como parte atuará obrigatoriamente
como fiscal da lei. O objetivo é garantir a presença do MP.
7. Intervenção pela qualidade da parte:
Qndo o MP intervém pela natureza da lide que decorra objetivamente do interesse publico não esta vinculado a
qq parte. A controvérsia esta qndo intrevem em razão do interesse publico ligado a condições especiais de uma
pessoa (incapaz, deficiente). Alguns entendem que o MP deve sempre defender a pretensao do incapaz ou
hipossuficiente, ainda que seja indevida. Outros entendem que o MP sempre age em defesa da ordem jurídica e
poderá tomar qq iniciativa de impulso oficial ate mesmo contra a incapaz ou hipossuficiente.
8. Vinculação ou desvinculação ao interesse:
Intervindo o MP em razão da natureza da lide defenderá o interesse impessoal da coletividade. Qndo intervir em
razão da qualidade da parte, nesse caso terá atuação protetiva à parte.
Assim pode o MP arguir prescrição em favor do incapaz, contestar em seu proveito, produzir provas, o que o
MP não pode fazer é tomar iniciativa de impulso processual em defesa dos interesses disponíveis da parte contraria,
maior e capaz, sob pena de falta de interesse processual.
9. Limites da atuação vinculada:
Exceto qndo aja como representante da parte ou substituto processual de pessoa determinada, nas demais
hipóteses de atuação o MP conserva total liberdade para opinar,já para acionar ou recorrer é mister q o MP tenha
interesse na propositura da ação na reforma do ato atacado.
10. Natureza jurídica da intervenção pela qualidade da parte:
É a assistência. Nessa qualidade pode o MP tomar impulsos processuais na defesa dos interesses da parte que o
fez ingressar no feito por sua qualidade.
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11. Pluralidade de membros do MP:
Regra: só oficia um membro do MP, exceto:
- atuação conjunta, integrada e harmônica de membros do mesmo MP;
- atuação litisconsorcial de membros do MP diferentes.
Artigo 3 da Recomendação 16/10 do CNMP.
Para Mazilli só funcionará um membro do MP desde que no caso a função do MP seja em concreto indivisível.
Ex: proposta ACP pelo MP contra maiores e capazes, aqui só funcionara um membro do MP, pois a causa
interventiva é uma só (intervenção pela natureza da lide). Entretanto, se na mesma ação sobrevierem interesses de
incapazes no pólo passivo o mesmo membro do MP q promove ação não terá como se desincumbir de eventual
suplementação na ineficiência da defesa desses réus (ex: se seu representante legal não contestar, não recorrer).
Nesse caso será necessária a atuação simultânea de outro membro do MP.
12. Hipóteses de intervenção protetiva:
Limites do MP qndo age como órgão interveniente:
Para que se justifique atuação ministerial o interesse deve ser jurídico (é preciso que o incapaz, deficiente,
hiposuficiente, fundações sejam partes na relação processual) e não apenas de fato.
O MP intervem em razão da qualidade da parte (coletividades carentes,massa falida, herança jacente).
13. Limites ao poder de impulso:
Nos casos em q age como órgão interveniente pode opinar livremente, entretanto não tem o poder de impulso
processual em contrariedade com a defesa do interesse cujo zelo foi a causa de sua intervenção.
Pode o MP recorrer em defesa da ordem jurídica mesmo em detrimento do interesse de um incapaz? Se a norma
violada envolver alguma forma de interesse social ou de indisponibilidade que por si só já autorizaria o ingresso do
MP nos autos, ele poderá recorrer mesmo que não necessariamente em favor do incapaz. Mas a pura e simples
violação a qq lei não é razão suficiente para que o MP intervenha no processo ou recorra de qq sentença. Assim,
p.ex existem normas de ordem publica q dispõem sobre o dto de propriedade, mas se o proprietário capaz perder a
ação patrimonial que um incapaz mova contra ele, só ao proprietário caberá o dto de recorrer. Isto pq o dto de
propriedade de maior e capaz, ainda que proveniente de norma de ordem publica é disponível.
Poderes do MP interveniente: em geral não pode praticar ato próprio de parte (como reconvir, denunciar a lide,
opor exceção de incompetência). Contudo, essa lição não vale qndo o MP intervenha: na proteção de pessoas
hipossuficientes, em ação civil cuja propositura seria o MP um dos colegitimados natos, pois se poderia ter ajuizado
a ação é natural que possa tomar como interveniente todas as iniciativas de impulso.
Se o interesse q o MP defende não for atendido pela sentença tem o poder dever (principio da obrigatoriedade)
de recorrer.
14. A defesa de interesses individuais:
127: interesses sociais = o MP defende todos; já os individuais apenas os indisponíveis.
Sem duvida o MP defende interesses individuais homogêneos indisponíveis. Mas qnto aos individuais
homogêneos disponíveis o MP Tb poderá defendê-los qndo haja suficiente expressão ou abrangência social, o que
lhes conferirá a natureza de interesse social.
A indisponibilidade pode ser parcial e pode-se ligar a proteção de uma pessoa ou de uma relação jurídica.
15. A defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos:
O MP esta legitimado a defender qq interesse difuso.
Qnto aos coletivos e individuais homogêneos há 4 linhas de pensamentos:
1. Como a CF só se referiu aos difusos e coletivos ficariam excluídos os individuais homogêneos. É
extremamente superficial e incorreta tendo em vista que tal expressão somente foi incorporada ao ordenamento
jurídico 2 anos depois de 1988 quando do advento do CDC. Assim qndo o Constituinte de 88 referiu-se a interesses
difusos e coletivos quis se referir a transindividuais em sentido lato.
2. Como o legislador conferiu ao MP legitimidade para a defesa de qualquer interesse transindividual Tb teria
legitimidade para proteção dos individuais. Não seria licito ao interprete questionar a presença do interesse social
legitimador de sua intervenção, pois a presença desse interesse já foi presumida pelo próprio legislador, que
considerou toda e qq relação de consumo como matéria de ordem publica. Se o CDC permite ao MP ajuizar ações
coletivas para zelo de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, não só em matérias atinentes à
relação de consumo, mas Tb em qq outra área q envolva interesses transindividuais, não haveria razão para
restringir a iniciativa do MP e excluir de sua investigação os danos aos interesses coletivos ou individuais
homogêneos.
A LC 75 a L 8625/93 permitem expressamente que o MP instaure IC para defesa de interesses individuais
homogêneos.
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Para o autor esta ultima posição generaliza demais a atuação do MP nos interesses transindividuais. Assim, é
necessário conciliar a defesa do interesse a ele cometido na legislação infraconstitucional com suas atribuições
constitucionais. Logo, não há como negar a atuação do MP no caso de interesses difusos, mas nos individuais
homogêneos e nos coletivos sua intervenção só pode ocorrer qndo haja efetiva conveniência social.
3. O MP só pode defender dtos individuais homogêneos se indisponíveis. Ocorre q o MP atua qndo estão em
jogo interesses sociais indisponíveis ou não.
4. Posição do autor = Deve se levar em conta a efetiva conveniência social da atuação do MP na defesa dos
interesses transindividuais. Que deve ser aferida conforme critérios: natureza do dano, dispersão dos lesados,
interesse social no funcionamento de um sistema econômico, social ou jurídico. No tocante aos difusos justifica a
atuação do MP. Já os interesses coletivos e individuais homogêneos é preciso distinguir: a defesa de grupos de
pessoas só pode ser feita pelo MP qndo isso convenha à coletividade como um todo, respeitada a destinação
institucional do MP (nesse sentido sumula 7 CSMP/SP).
Enfim, se em concreto a defesa coletiva de interesses transindividuais (difusos, coletivos, individuais
homogêneos) assumir relevância social, o MP estará legitimado a propor ACP correspondente. Assim é incorreto
afirmar q o MP não pode defender interesses individuais homogêneos disponíveis, pois se envolver interesses de
larga abrangência ou acentuado interesse social o mesmo terá legitimidade para sua defesa.
16. Impetração de Mandado de Segurança:
A utilização de MS pelo MP pode ocorrer: para defesa de interesses individuais indisponíveis; interesses
transindividuais (difusos, coletivos, individuais homogêneos de suficiente relevância ou abrangência social); das
próprias garantias da instituição e de seus agentes.
Neste ultimo caso se o faz como individuo (ex: em defesa de seus dtos individuais, como numa preterição numa
promoção) necessitará contratar advogado, mas qndo o faça como órgão do MP em defesa de prerrogativas
institucionais dispensa-se a contratação de advogado.
17. O MP como reu:
Embora tenha capacidade postulatória o MP não tem personalidade jurídica, logo não tem legitimação para
constar no pólo passivo de eventuais ações de responsabilidade por danos q seus agentes porventura causem a
terceiros. O Estado é q responderá por eventuais danos praticados por agentes ministeriais.
Mas nada impede q o MP seja citado como parte publica, para responder a pedido do autor (ex: ação de
usucapião, ações rescisórias em ação q o MP foi autor).
Em materia de dtos transindividuais (difusos, coletivos, individuais) o MP só tem legitimidade ativa. Isso afasta
ate mesmo a possibilidade de reconvenção.
Não se admite na ACP ação declaratória incidental, se requerida pelo reu.
Somente em situações excepcionais o MP e demais legitimados da ACP poderão ser réus em ACP = qndo do
ajuizamento dos embargos de terceiro; qndo o executado oponha embargos à execução fundada em titulo
extrajudicial; qndo proposta ação rescisória destinada a atacar a CJ obtida em ACP.
18. A falta de intervenção do MP:
Em matéria civil: havendo a inércia do MP não obsta a iniciativa dos colegitimados; tratando-se de ato sujeito a
preclusão, esta ocorrera normalmente; nos atos não sujeitos à preclusão, deve-se acionar o substituto legal do
faltoso sem prejuízo de sua eventual responsabilidade funcional.
Em razão da autonomia funcional, não havendo subordinação ou dependência do MP ao poder judiciário não
teria sentido q a este ultimo coubesse avaliar a existência ou intensidade do interesse cujo zelo e defesa a lei
cometeu ao primeiro.
Intimado o MP a intervir em matéria civil, em tese é licito recusar-se a fazê-lo, desde q lance manifestação
fundamentada com as razoes pelas quais entenda ser descabida a intervenção, assim procedendo não há risco de
nulidades, pois a oportunidade para q o MP oficie lhe terá sido concedida.
Se o MP recusar oficiar num feito o juiz:
- na área criminal: deverá remeter os autos ao PGJ.
- na área civil: remete os autos ao CSMP.
O que não se admite em hipótese alguma é a nomeação de promotor ad hoc, sob pena de violação a própria CF.
Para que se reconheça a nulidade na ausência de intervenção ministerial é preciso que de sua ausência tenha se
reconhecido algum prejuízo para defesa do interesse que lhe incumbiria tutelar.
19. O MP e a litigância de má-fé:
O fato de a disciplina processual alcançar partes e procuradores a responsabilidade por dano processual se
limitará às partes. Assim somente os atos das partes poderá justificar sanções por litigância de má-fé.
Pode o MP enquanto órgão estatal, ou podem seus membros agindo nessa qualidade, ser condenados como
litigantes de má-fé? Para o autor não é possível. Ainda q os agentes do MP possam cometer erros ou ate mesmo
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abusos (e responderão nas esferas administrativa, civil, penal) a instituição em si mesma não poderá ser
responsabilizada. Pois pelos fins constitucionais do MP não se pode admitir q possa agir de má-fé e pq se foi
proposta ação por um membro de má-fé, quem será responsabilizado será o Estado, que regressivamente poderá
processar o membro, mas não poderá processar ao MP que não detém personalidade jurídica e é órgão do Estado.
Para quem aceita a ideia de responsabilização por má-fé em decorrência da atuação do órgão do MP será
indispensável a prova cabal da má-fé. De qq forma a responsabilidade seria sempre da Fazenda, a qual teria ação
regressiva contra o agente.
A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS E COLETIVOS NAS LEIS NS. 7347/85 E 9078/90
Capitulo 5: origens e alterações da Lei 7347/85:
1. Os primeiros trabalhos:
O anteprojeto pioneiro para defesa dos interesses transindividuais foi elaborado por Ada Grinover, Candido
Dinamarco, Kazuo Watanabe, Valdemar de Oliveira. A seguir foi apresentado como tese ao I Congresso Nacional
de Dto Processual em Porto Alegre. Como relator da tese Barbosa Moreira expediu parecer favorável ao
anteprojeto e sugeriu previsão de controle de medida liminar.
Enquanto isso os promotores Antonio Augusto Mello, Edis Millaré e Nelson Nery Junior retomaram a discussão
do anteprojeto original, alternado-o e incluindo novas sugestões. Com base nesses estudos o MPSP elaborou outro
anteprojeto q foi apresentado pela Conamp ao governo federal, q encaminhou ao Congresso Nacional como projeto
do Executivo, e foi transformado na Lei 7347/85 (LACP).

João
126-162 joaorsj@hotmail.com
CAPITULO 5
Principais diferenças entre o Projeto Bierrenbach e o projeto do Executivo:
 O Projeto Bierrenbach não mencionava a expressão ação civil publica, só o Projeto do Executivo
passou a fazê-lo, e esse se converteu em lei. Para os autores do Projeto Bierrenbach a ação civil publica
consiste no direito conferido ao Ministério Público de fazer atuar, na esfera civil, a função jurisdicional.
Assim, para eles, não havia razão para que se tivessem valido da expressão “ação civil publica” para
referir-se a ação coletiva de diversos legitimados, entre os quais o MP era apenas um deles.
Desta feita, pelo menos para fins da Lei 7357/85, ação civil publica passou a significar não só a ação
proposta pelo MP, mas como ação proposta por qualquer dos colegitimados ativos nela mencionados.
Sob o ponto de vista doutrinário, mais correto veio a ser a terminologia empregada pelo CDC, que se
vale da expressão ação coletiva. Doutrinariamente, mesmo sob o aspecto da defesa coletiva dos
consumidores, se o autor da ação for o MP, teremos sempre uma ACP. Se o autor da ação for qualquer
outro legitimado o mais próprio seria chamar de ação coletiva;
 O Projeto do Executivo teve objeto mais amplo e, ainda criou o inquérito civil;
 Previu mais ampla atuação do MP com a atribuição de instrumentos investigatórios –pré-
processuais (inquérito civil). Percebeu que não bastaria editar-se mais uma lei a conferir atribuições ao MP,
mas sem lhe dar instrumentos correspondentes para preparar-se para a ação. Tal a importância desta
inovação que mais tarde foi acolhida na própria Constituição de 1988;
Após o advento da Lei 7347/85, coube por primeiro á própria CF/88 ampliar o rol dos legitimados
ativos para a defesa dos interesses transindividuais, bem como o objeto das ações coletivas: a) as entidades
associativas, quando expressamente autorizadas, passaram a deter legitimidade para representar seus filiados
judicial ou extrajudicialmente; b) foi instituído o mandado de segurança coletivo; c) o objeto da ação popular foi
alargado; d) os sindicatos passou a caber a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria; e)
o rol dos legitimados ativos para a ação de inconstitucionalidade foi ampliado; f) o MP recebeu ampla legitimação
para as ações civis publicas; g) os indios, suas comunidades e organizações passaram a deter legitimação ativa para
a propositura de ações em defesa de seus interesses.
Reportando-se á LACP, sobrevieram as Leis: 7853/89 (ACP em defesa de portadores de deficiência);
7913/89 (ACP de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores imobiliários); o
ECA; o CDC; a Lei 8884/94 (instituiu a ação de responsabilidade por danos causados pó infrações á ordem
econômica); o Estatuto da Cidade (inclui no objeto da ACP a defesa da ordem urbanística); a Lei 9494/97 (limitou
o alcance da coisa julgada na LACP); a MP 2180-35/2001 (restringiu o objeto da ACP); o Estatuto de Idoso.
Dentre todas as alterações impostas no sistema de defesa de interesses transindividuais, papel especial
teve o CDC. Esse diploma legislativo concedeu á L 7347/85 campo de abrangência integral que para ela tinha sido
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originariamente destinado pelo Congresso Nacional antes do veto do presidente da Republica. O CDC ainda
admitiu o litisconsórcio entre Ministerios Públicos e o compromisso de ajustamento, e efetuou correções e
acréscimos ao texto original da LACP.
Recentemente sucessivas leis forem editadas no intuito de restringir o alcance das tutelas coletivas, tais como:
lei 9494/97; vedações em matérias que afetam diretamente o governo federal (questões tributarias e FGTS);
tentativa de ameaçar o parquet através de uma responsabilização pessoal de seus membros e ate a previsão absurda
da reconvenção na ACP de improbidade administrativa, o que não logrou êxito, etc.
Por força do artigo 113 do CDC, em plena vigência, permite-se tanto o litsiconsorcio entre Ministerios
Publicos diversos como o Compromisso de Ajustamento de Conduta.
Uma leitura superficial do artigo 1° da LACP, poderia fazer crer que não pode ser objeto de ACP a tutela de
interesses individuais homogêneos. Equivoco completo, pois, como a LACP e o CDC se integram no tocante a
defesa coletiva de interesses transindividuais, também os interesses individuais homogêneos estão alcançadas pela
proteção da LACP.
A LACP cuida somente da defesa coletiva de interesses transindividuais, isto é, seu objeto são somente
interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, que reúnem grupos, classes ou categorias de pessoas.
ACP ainda se presta para que o MP possa questionar políticas publicas, quando infringirem princípios
constitucionais e da administração publica ou quando revestidas de desvio ou abuso de poder. Contra ato
jurisdicional não se admite ACP. O STF já reconheceu não caber Ação Popular contra ato jurisdicional.
Causa de pedir são os fundamentos de fato e de direito em que se baseia ação (respectivamente CP.próxima e
CP.remota). Sabe-se que a causa de pedir não é protegida pelo manto da coisa julgada, em regra. Pedido é o bem da
vida almejado pelo autor da demanda.
Em matéria de ACP e ações coletivas, por exceção, a lei admite condenações genéricas. O fato de a condenação
ser genérica não lhe retira, porem, o caráter da certeza e liquidez.
A ACP e a ação coletiva estão sujeitas ao principio da congruência, ou da correlação, ou seja, o juiz deve decidir
a lide dentro dos limites do pedido. Assim, a imutabilidade erga omnes ou ultra partes da sentença correspondera
aos limites do pedido formulado na ação coletiva.
Na mesma ACP é possível pedir a tutela de mais de um tipo de interesse transindividual, bem como nela é ainda
possível acumular pedidos, desde que compatíveis. Em suma, as razoes sócio-juridicas que levaram a eclosão da
defesa coletiva dos interesses transindividuais justificam que, em beneficio da expressiva parcela da população
destinatária dessa tutela, o direito processual seja interpratado com largueza, em proveito da questão de fundo, pois,
nesses pedidos de alta densidade social: busca-se a efetiva tutela desses direitos, permitindo uma margem de
mobilidade para o interprete.
Via de regra, não cabe ao judiciário, sob pretexto de conceder a tutela de direitos transindividuais, controlar os
atos administrativos do Executivo. No entanto, em algumas situações especificas é licito ao judiciário rever alguns
desses atos administrativos, quando houver, excesso de poder, desvio de finalidade, atos administrativos de reação
impositiva, etc.
Ao zelar para que os poderes públicos e os serviços de relevância pública se desincumbam de seus misteres, não
esta impedido o MP de investigar, em tese, ate mesmo a omissão do administrador, principalmente a vista do
principio da reação impositiva.
Nada impede, pois, que, em tese, se proponha ACP ou coletiva contra o Estado, com o pedido de obrigação de
fazer, ainda que isso envolva gastos orçamentários.
O dever jurídico de boa gestão administrativa consiste na obrigação do agente publico, respaldado pelos
princípios constitucionais, direcionar sua ação para a medida mais adequada e eficiente para atender o interesse
público. A atuação discricionária esta limitada externamente, à lei, e, internamente, ao dever jurídico de boa gestão
administrativa.
Numa ação civil qualquer (exceto na ADI), é feito o controle de constitucionalidade caso a caso. Sabemos que,
nas ACP’s ou coletivas, a inconstitucionalidade de uma lei poderá ser causa de pedir remota (fundamento jurídico
do pedido). O que a jurisprudência tem recusado é o uso da ACP para atacar lei em tese. No entanto, o uso da ACP
para atacar leis de efeitos concretos não é vedada. Exemplo: suponha que de forma inconstitucional uma Câmara de
Vereadores edite resolução para aumentar a remuneração dos vereadores. Será possível ACP para obrigá-los a
devolver o quer receberam indevidamente.
A constituição admite a indenização por danos morais em diversas hipóteses. Sabe que o ato ilícito pode, pois,
causar danos geradores de efeitos patrimoniais ou extrapatrimoniais. Aplicam-se essas disposições à tutela coletiva?
O CDC no artigo 6°, VI, reconheceu expressamente a reparação por danos morais e patrimoniais, individuas,
difusos e coletivos. A lei 8429/92, artigo 11, também sancionou danos morais à coletividade, como aqueles que
atentem contra os princípios da administração publica. E por fim a lei ACP regulamentou expressamente no seu
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artigo 1°, a responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados a qualquer valor transindividual de que
cuida esta lei.
Existe direito de resposta coletivo? Não so os direitos individuais, mas também os coletivos são objeto de
proteção jurídica, inclusive para o fim de resposta coletiva (CF, arts°5, XXXV e 221).
Proteção Legal do Meio Ambiente: o decreto 83.540/79, já tinha previsto a propositura pelo MP de ação de
responsabilidade civil por danos decorrentes de poluição por óleo. Em seguida a lei 6938/81 atribui a
responsabilidade ao parquet para constranger o poluidor a indenizar os danos causados ao meio ambiente.
Existia uma certa dificuldade na defesa do meio ambiente antes da edição da LACP. Essa lei teve o grande
mérito de colocar nas mãos dos promotores de justiça um instrumento investigatório de caráter pré-processual,
importantíssimo, o inquérito civil. A CF assegurou que todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo, essencial a sadia qualidade de vida.
A defesa do meio ambiente supõe observância do principio da responsabilidade objetiva. No que diz a
degradação dos ecossistemas, do patrimônio e dos recursos naturais da zona costeira, a lei infraconstitucional
estabelece um regra especial: exige que o MP comunique ao Conselho Nacional do Meio Ambiente o teor das
sentenças condenatórias e dos acordos judiciais que disponham a respeito.
Entretanto, mesmo que esteja havendo ou tenha completado a recuperação natural do meio ambiente degradado,
antes disso já terá havido violação do direito, suscetível de reparação indenizatória. No caso, da violação do direito
surge o dever de indenizar a coletividade pelo período em que teve diminuída a fruição de um bem jurídico a ela
assegurada (interesse difuso).
A doutrina considera que a interação de elementos naturais, artificiais e culturais também integra o meio
ambiente. Estão assim alcançadas todas as formas de vida, não so aquelas da bioata como da biodiversidade, e ate
mesmo esta protegido o meio que as abriga ou lhes permite subsistência.
É possível considerar o meio ambiente sob os seguintes aspectos: meio ambiente natural, meio ambiente
artificial, meio ambiente cultural, neste ultimo incluindo o meio ambiente do trabalho.
Tudo o que diga respeito ao equilíbrio ecológico e induza a uma sadia qualidade de vida, é, pois, questão afeta
ao meio ambiente. Assim, devem ser combatidas todas as formas de degradação ambiental, em qualquer nível.

Luciana
162 – 200 Até: 2.dos atos de improbluprado19@hotmail.com
Resumo págs. 162 a 200 (Luciana)

3- A proteção às coisas, aos animais e aos vegetais
Tais elementos são protegidos em razão dos valores éticos que informam o convívio humano e não porque são
titulares de direitos subjetivos, porque não os são. Os direitos e deveres têm como titulares os homens, não os
animais, plantas e coisas, que são objeto de Direito. Direito é a noção de dever, ou seja, é algo próprio da valoração
do homem em sociedade, supondo regras de comportamento, estabelecidos em razão e em proveito ao convívio
social.
4 – Consciência social da preservação ambiental
É preciso conscientizar não só as pessoas em geral, como ainda o administrador, o MP e o Poder Judiciário, em
especial de que, além de um dever negativo de não poluir, existe também o dever consciente na prática de ato
positivo, seja para impedir o dano ambiental, seja para reparar o dano ocorrido, seja até mesmo para evitar na
medida do possível comportamentos de risco para o meio ambiente.
O autor critica as súmulas 29 e 27 do CSMP-SP que tratam da “insignificância ambiental”. Para ele, a soma de
pequenas infrações ambientais leva, sem dúvida, a danos ecológicos extremamente graves. Para ele, o pedido deve
ser interpretado de maneira ampliativa em matéria ambiental, para a mais eficaz tutela dos direitos fundamentais.
5- Legitimação para a ação ambiental
Em tese, qualquer legitimado para a ACP, isoladamente ou em conjunto, tem legitimidade. Essa legitimidade é
concorrente e disjuntiva. Ainda, o próprio cidadão, em ação popular, e os sindicatos do meio ambiente do trabalho
possuem legitimidade.
A ação pode ser proposta contra o responsável direto, indireto ou ambos. Nesse último caso há responsabilidade
solidária. Quando for responsabilidade solidária, podem os corresponsáveis ser acionados em litisconsórcio
facultativo passivo.
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Admite-se, ainda, a desconsideração da pessoa jurídica em matéria ambiental, sempre que sua personalidade
seja obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente.
Importante ressaltar que, no caso de responsável pela REPARAÇÃO, a lei dispensa o nexo causal entre a
conduta do infrator e o dano, desde que se trate de pessoa a quem a lei cometa o dever de repará-lo. Como
exemplo, temos as obrigações propter rem nas quais o novo proprietário, neste sentido, mesmo que não seja o
causados do dano, torna-se responsável pela restauração da área degrada.
Ainda, no caso dos danos individuais divisíveis, persiste a legitimação ordinária dos eventuais lesados.
Capítulo 8 – Proteção ao consumidor
1) Conceito doutrinário de consumidor
Segundo J.M.Othan Sidae, a expressão “consumidor” compreende “qualquer pessoa, natural ou jurídica, que
contrata, para a sua utilização, aquisição de mercadoria ou a prestação de serviço, independentemente do modo de
manifestação da vontade, isto é, sem forma especial, salvo quando expressamente exigir”.
Podem ser enumerados como os principais direitos dos consumidores: Direito:
ao consumo, à segurança, à escolha, à informação, à serem ouvidos (os seus interesses devem ser levados em
conta no planejamento e execução das políticas econômicas), à indenização, à educação para o consumo e a um
meio ambiente saudável.
2) conceito legal
Art. 2º e parágrafo do CDC c/c art. 17 e art. 29.
Consumidor não é apenas aquele que adquire o produto ou serviço, mas também aquele que mesmo não o tendo
adquirido, dele faz uso na qualidade de destinatário final.
3) conceito jurisprudencial
Embora o CDC admita a pessoa jurídica como consumidora, a doutrina tem feito ressalva para considerar como
consumidor apenas, apenas a PJ que for destinatária final dos produtos.
É consumidor não só quem adquire o produto ou serviço dentro de uma relação de consumo efetiva (que se
caracteriza pela existência de uma pessoa que haja profissionalmente, produzindo ou fornecendo produtos e
serviços destinados ao mercado final e a existência de vinculo de sujeição que ligue o consumidor ao fornecedor),
como aquele que, na condição de possível adquirente, participa da relação de consumo meramente potencial( Ex: os
destinatários de propagandas, vítimas de acidentes ocorridos em shopping, etc.).
O STF, na ADIN 2591 – DF, entendeu que os usuários de serviços bancários são consumidores.
A 2ª Turma do STJ tem adotado o conceito subjetivo ou finalista de consumidor, restrito à pessoa física ou
jurídica que adquire o produto ou serviço a fim de consumi-lo como destinatário final. Contudo, essa teoria pode
ser abrandada para autorizar a aplicação do CDC na proteção de alguns profissionais que adquirem o bem para usá-
lo no exercício de sua profissão, como as microempresas e as empresas individuais. Para tanto, há que demonstrar a
sua hipossuficiência (vulnerabilidade técnica, jurídica e econômica).
4) Cláusulas abusivas
Além das cláusulas expressamente previstas nos artigos 51 – 53 do CDC que não são exaustivas, a Portaria 3/01
da Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça arrola outros casos de abuso.
A questão das cláusulas abusivas também tem merecido construção jurisprudencial. Nessa linha, súmula 302 do
STJ.
Tem-se entendido que a cláusula abusiva pode ser declarada até mesmo de ofício pelo Juiz. Assim, para o autor,
a súmula 381 do STJ está equivocada, uma vez que o próprio STJ reconhece a aplicação do CDC nos contratos
bancários.
A lei faculta a qualquer consumidor ou entidade que o represente a possibilidade de requerer ao MP que ajuíze a
competente ação para ser declarada a abusividade e consequente nulidade de cláusula contratual que contrarie o
disposto no CDC ou de qualquer forme não assegure o justo equilíbrio entre direito e obrigações das partes. Para
desempenho desse mumus, tem-se admitido que o MP ajuíze ACP visando à nulidade de cláusula abusiva em
contratos de adesão.
5) Consumidores diversos
Aplica-se, no que couber, o CDC para a defesa dos interesses e direitos dos torcedores em juízo (Título III, da
Lei 8078).
Quanto aos usuários de serviços públicos, o art. 27 da EC 19/98 passou a exigir a elaboração de uma lei para a
defesa de seus direitos.
Com relação ao contribuinte, o autor remete os seus leitores ao capítulo 51.
6) O papel do MP
Afasta-se de plano a defesa de interesses disponíveis do consumidor individual.
E nos interesses transindividuais? Há 4 correntes que se propõem a resolver essa situação.
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a) o MP só pode defender interesses difusos e coletivos, excluindo o interesse homogêneo (art. 129, III, CR/88).
b) os artigos 81 e 82, do CDC permitem a irrestrita defesa de qualquer interesse transindividual.
c) art. 127, caput, art. 6, VII, “d”, da LOMPU e art. 25, IV, “c” da LONMP. Em material de direitos individuais,
ainda que homogêneos, o MP só poderá defendê-los se indisponíveis.
d) o MP pode defender qualquer interesse transindividual, desde que sua defesa tenha expressão para a
coletividade.
Para o autor, a CR/88 empregou a expressão “difusos e coletivos” em sentido lato. Ainda, o MP tem
legitimidade para defender interesses sociais. Assim, se num caso concreto os interesses individuais homogêneos,
ainda que disponíveis, tiverem suficiente abrangência ou relevância, sua defesa coletiva assumirá caráter social,
inserindo-se, pois, nas atribuições constitucionais do MP.
Assim, a atuação do MP dependerá do tipo de interesse a ser defendido ou do tipo de pedido a ser formulado.
Concluindo, na defesa dos interesses difusos, em vista de sua larga abrangência, é sempre cabível a atuação do
MP. Já nos interesses coletivos e individuais homogêneos,, se a sua defesa convier à coletividade como um todo,
deve o MP assumir a tutela, pois há relevância social.
7) Consumidor individual
Apesar de a LACP, no seu art. 1º, tratar genericamente de “consumidor”, ela está a considerar o aspecto
coletivo, uma vez que a ACP só versa sobre direitos transindividuais. O interesse individual do consumidor é
defendido em juízo por meio de legitimação ordinária, segundo a qual cada lesado, ainda que representado, defende
o seu próprio interesse.
8) MP e atendimento ao público
Deverá proceder com: “orientação, tentativas de conciliação, encaminhamento da reclamação ao órgão
administrativo, requisição de inquérito policial, civil, procedimentos investigatórios, audiências públicas com
emissão de relatório e recomendações, propositura de ACP ou ação penal pública”.
9) A defesa do consumidor no campo da propaganda
A propaganda enganosa prejudica não só os que efetivamente adquiriram o produto (interesse individual
homogêneo) como também as pessoas indetermináveis que tiveram acesso à publicidade (interesses difusos),
tenham ou não adquirido o produto, mas que têm direito à informação correta sobre ele.
Abusiva é a propaganda antiética, que se impõe sem que seja solicitada ou sem que possa dispensá-la, que incite
preconceitos, que seja vexatória ou explore a vulnerabilidade do consumidor, que viole sua intimidade, paz ou
tranquilidade.
O autor cita a súmula 3 do CSMP-SP: “O MP tem legitimidade para ajuizar ACP visando à contrapropaganda e
responsabilização por danos morais difusos”.
10) O ônus da prova – será analisado no capítulo 39.
11) Crítica sobre a defesa do consumidor
A LACP não deu disciplina adequada à defesa do consumidor coletivamente considerado. Quem o fez foi o
CDC.
A condenação em ACP ou coletiva por lesão a consumidores individuais, considerados sob o aspecto
homogêneo, só poderá ter como objeto o dano global e diretamente considerado. A tutela coletiva não poderá
alcançar danos individuais diferenciados e variados caso a caso (Ex: danos emergentes e lucros cessantes). Nas
ACP e coletivas, se os danos forem indivisíveis, porque difusos, o produto da indenização irá para o Fundo previsto
no art. 13 da LACP, mas nas lesões a interesses e direitos individuais homogêneos, será oportunamente levantado
pelos prejudicados, se for o caso. Somente se os lesados individuais não se habilitarem no processo coletivo é que o
produto da indenização irá para o fundo.
Capítulo 9 - Proteção ao patrimônio cultural

1) Generalidades
Conceito: art. 216, CR/88.
2) O patrimônio cultural
A lei admite a sua defesa através de ACP, ação popular, e a ação de responsabilidade movida diretamente pelos
próprios lesados, se for o caso.
3) Patrimônio artístico e estético
A arte é o conjunto de meios, processos e regras que dizem respeito ao desempenho de uma atividade; consiste,
ainda, no processo por meio do qual o homem cria objetos ou faz apresentações destinadas a produzir em seus
semelhantes um estado de sensibilidade ligado ao prazer estético. Nesse sentido, é um modo de expressão da
beleza.
20
Estético, por sua vez, é a teoria do belo e da sensação que a beleza deixa em nós. Os conceitos de arte e estética
complementam-se.
Caída a obra em domínio público, compete ao Estado a defesa de sua integridade e autoria, sem prejuízo da
iniciativa do MP em defesa do patrimônio cultural.
Capítulo 10 – Proteção ao patrimônio público e social

1) O patrimônio público e a improbidade administrativa
O Estado, como pessoa jurídica, pode comparecer em juízo na defesa de valores estritamente econômicos, caso
em que sua legitimação será ordinária. Porém, quando o Estado defende interesses transindividuais, age por
legitimação extraordinária, assim como o cidadão e o MP. Embora o patrimônio público, em seu sentido estrito
(como o conjunto de bens e valores de caráter puramente econômico da Fazenda Pública) não seja interesse
transindividual, sua defesa pelo MP, através de ACP, e expressamente autorizada pela CR/88 e pelas leis.
A CR/88 alargou o rol dos interesses que podem ser defendidos por meio da ação popular, bem como conferiu
ao MP a possibilidade de defesa do patrimônio público, por meio da ACP que veio a ser disciplinada pela lei de
Improbidade Administrativa.
Moralidade administrativa – na defesa do patrimônio público, a noção de responsabilidade supõe análise da
moralidade administrativa que é princípio informador da Administração Pública. Direito e moral não se confundem.
Direito é moral com coação ou coerção.
A CR/88 quis que o administrador observasse não a moralidade filosófica ( que é extremamente subjetiva, de
cada um), nem a suposta moralidade jurídica, e sim a moralidade administrativa, aos princípios ético-jurídicos que
a legislação descreve. A lei 8429 diz em que consiste a moralidade quando define, em seu art. 11, quais os
princípios nela compreendidos.
O papel do Tribunal de Contas – As investigações do MP por dano ao patrimônio público independem do
julgamento das contas pelo Tribunal de Contas, uma vez que:
a) O MP e o Judiciário não estão vinculados às decisões do Tribunal de Contas;
b) as contas públicas podem estar perfeitas, embora tenha havido a prática de corrupção ativa ou passiva;
c) há sanções na Lei 8429 que independem da ocorrência de dano.
Se o Tribunal de Contas apontar irregularidades nas contas e, mesmo assim, o Poder Legislativo aprova as
contas, perde-se o titulo executivo extrajudicial, mas não se inviabiliza a propositura da ACP.
Uma empresa privada que não receba verbas públicas, ou um particular, pode se réu na ACP de improbidade de
que cuida a lei 8429? Sim, mas em conjunto com o agente público. Caso não tenha a figura do agente público,
tratando-se de lesão ao erário praticado exclusivamente por particular ou empresa privada que não receba verbas
públicas, cabe ação civil pública de ressarcimento, mas não pelo rito da lei 8429.

Altolino
200 – 235, Até 2. Outras formas altolinojr@oi.com.br
Resumo: Livro Hugo Nigro Mazzilli – Págs. 200 a 235.-

Por : Altolino Jr.
2- Os atos de Improbidade administrativa.
A defesa da probidade administrativa não envolve interesse transindividual (de grupos, Classes ou Categorias de
pessoas), mas sim, interesse público primário (bem gera da coletividade).
Está o Ministério Público legitimado à defesa do Patrimônio Público e da moralidade administrativa, pela ação
civil pública.
Por meio da lei de Improbidade administrativa (Lei 8429/92), os atos de improbidade administrativa são
classificados em três categorias, todos eles sujeitos á sanções civis isoladas ou cumulativas (afora as sanções
penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica). a) os atos que importem enriquecimento ilícito;
b) os atos que causem prejuízo ao erário; c) os atos que atentem contra os princípios da Administração Pública.
Nessa matéria, têm surgido comentários e até mesma postura doutrinária, no sentido de que:
a) As condutas descritas na Lei de Improbidade Administrativa, quando imputadas a autoridades detentoras de
prerrogativa de foro, não se convertem em crimes de responsabilidade.
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b) Os agentes políticos que respondem pelos crimes de responsabilidade tipificados no Dec. Lei 201/67 não se
submetem á Lei de Improbidade (Lei nº 8429/92), pois, caso contrário, haveria um “bis in idem”;
c) A ação de improbidade administrativa da lei nº 8429/92 tem natureza penal.
No entanto, devemos descartar esses três entendimentos. Ora, é verdade que, em tese, nem todo ato de
improbidade administrativa configura crime de responsabilidade, pois os respectivos contornos típicos nem sempre
coincidem. Contudo, nada impede que um ato de improbidade administrativa provoque, a um só tempo, mais de um
efeito jurídico. Tomamos, por exemplo, um alcance praticado por agente público: será, a um só tempo, ilícito civil,
na modalidade de causar dano ao erário (passível de ressarcimento), e, ainda, ilícito penal (passível de sanção
criminal em decorrência do peculato), e, por fim, crime de responsabilidade (passível de julgamento político que
leve ao impeachment). Inexiste o propalado bis in idem, uma vez que se trata de fundamentos e efeitos jurídicos
diferentes, até porque as sanções da Lei nº 8.429/92 não tem natureza Criminal.
a) Os atos que importem enriquecimento ilícito.
1) Receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica,
direta ou indireta...
2) Perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem
móvel ou imóvel,..
3) Perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação por preço
inferior ao do mercado.
4) Utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza,
de propriedade ou á disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º, bem como o trabalho de
servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
5) Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática
de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita..
6) Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre
medição ou avaliação em obras públicas...
7) Adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de
qualquer natureza...
8) Aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou
jurídica com interesse na administração Pública..
9) Perceber Vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer
natureza;
10) Receber vantagem econômica para omitir ato de ofício, providência ou declaração de que esteja obrigado;
11) Incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º
As investigações devem alcançar não só documentos e informações referentes à gestão pública do agente, como
e ainda principalmente seu patrimônio privado, do agente público em geral (da Administração direta, indireta ou
fundacional), que se enriqueça ilicitamente, com influência ou abuso de cargo ou função.
Havendo enriquecimento ilícito do administrador, mesmo que o proveito não tenha saído diretamente dos cofres
públicos, raramente deixará de existir dano ao patrimônio público. Aqueles que, p.ex., subornam os administradores
para contratar com a Fazenda certamente levarão os pagamentos ilícitos á conta do custo da obra ou do serviço
realizado. E, mesmo que não o fizessem, ainda teria havido o dano moral, decorrente da violação aos Princípios da
Administração.
B) Os atos que importem lesão ao erário.
São aqueles notadamente:
1) Facilitar ou Concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou
jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º;
2) Permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º..
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3) Doar á pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou
assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art.1º..
4)Permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrantes do patrimônio de qualquer das
entidades referidas no art.1ª..
5) Permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado.
6) Realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares..
7) Conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais e regulamentares...
8) Frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
9) Ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
10) Agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do
patrimônio público;
11) Liberar verba pública saem estrita observância das normas pertinentes..
12) Permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
13) Permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou á disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º, bem como o
trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
c) Os atos que atentem contra os Princípios da Administração
Por fim, na terceira categoria de atos sancionados na Lei nº 8.429/92, a lei considera constituir improbidade
administrativa, a atentar contra os princípios da Administração Pública, qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.
Por cuidar de atos que ferem a moralidade administrativa, o art. 11 da Lei n. 8.429/92 não cuida de
responsabilidade objetiva, mas sim, pressupõe dolo ou, pelos menos, culpa.
3. A Responsabilidade por Culpa.
O art. 10 da Lei 8429/92 menciona expressamente o dolo e a culpa. Já os arts. 9º e 11 (que cuidam dos atos que
importem enriquecimento ilícito ou violação a princípios da Administração) não aludem à modalidade culposa.
Cabe perguntar: Então o enriquecimento ilícito por ato culposo não é típico de improbidade? A frustração
culposa da licitude de um concurso público não viola a moralidade Administrativa? Mas como poderia ser ímprobo
ou desonesto quem não agiu com dolo, e sim apenas com culpa?
Respondendo a essas indagações, a Jurisprudência do
STJ tem-se inclinado preponderantemente a entender necessário o dolo nas figuras dos arts. 9º e 11 da LIA, e a
bastar ao menos a culpa nas do art.10 da mesma Lei.
Tanto na esfera do Direito Civil, como no Direito Penal, há responsabilidade por Culpa; na esfera disciplinar
também.
E na Administração, por que o administrador só por dolo poderia ser punido? E se ele for negligente?
Se ele é negligente está violando o dever de eficiência e lealdade da Administração; está descurando de um zelo
que é ao mesmo tempo o pressuposto e a finalidade de seu mister; está deixando de lado o dever de honestidade
que deveria iluminar o seu trabalho; ele é ímprobo. O Administrador não está lidando com bens seus, e sim com
bens coligidos com muito sacrifício pela coletividade, dos quais ele espontaneamente pediu para cuidar, e ainda é
remunerado para isso.
E o art. 10 reforça essa conclusão, porque expressamente prevê a forma dolosa ou culposa para qualquer ato de
improbidade administrativa que cause prejuízo ao erário. Destarte, tomando um mero exemplo, se o administrador
permite que um particular incorpore, de forma indevida, valores municipais, e se ao fazer isso ele foi desidioso ou
negligente, ele faltou com o dever de honestidade, porque um administrador honesto e zeloso – isso faz parte da
definição de administrador. Ser Honesto é pressuposto de quem exerça cargo público, não é qualidade.
4. A questão do Prejuízo.
A defesa de alguns réus em ações de improbidade administrativa, argumentam, e até mesmo alguns julgados tem
entendido, que não haveria dano (real) ao patrimônio público, pois a obra feita, sem licitação estaria pronta; os
funcionários públicos contratados sem concurso público, estariam, apesar da “irregularidade”, trabalhando e
cumprindo jornada de trabalho.
Tais entendimentos devem ser afastados e tidos por inaceitáveis, porque;
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a) O ordenamento jurídico admite em vários casos a presunção de lesividade ao patrimônio público;

b) Ainda quando não haja dano patrimonial, a lesividade ao erário pode decorrer da própria ilegalidade do ato
praticado;
c) A Lei 8.429/92 não sanciona apenas os atos que causem dano ao erário ou enriquecimento ilícito ao agente,
mas também os atos que importem violação a princípios da Administração;
d) As sanções da lei de Improbidade administrativa independem, pois, da efetiva ocorrência de dano ao
patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento;
e) É ato de improbidade administrativa, que presumivelmente causa prejuízo ao erário, frustrar a licitude de
processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente, ou ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas
em lei ou regulamento;
f) Não só os danos patrimoniais, mas também os danos morais, devem expressamente ser objeto da ação de
responsabilidade.
Nem se poderia invocar falta de dolo do administrador. O dolo que se exige é o comum, a vontade genérica de
fazer o que a lei veda, ou a de não fazer o que a lei manda. É preciso deixar claro que está em questão um princípio:
Pode o administrador contratar impunemente, sem concurso ou concorrência, fazendo tabula rasa da Lei?
Se o administrador puder fazê-lo, poderá, então, contratar impunemente seus parentes ou apaniguados para
ocuparem sinecuras ou fazerem obras que terceiros poderiam fazer melhor e mais barato para a Fazenda Pública.
Em matéria de dinheiros públicos, “quem gastar, tem que gastar de acordo com a lei”. Assim, aduzem Sérgio
Ferraz e Lúcia Valle Figueiredo: “Quem gastar em desacordo com a lei, há de fazê-lo pro sua conta, risco e perigos.
Pois, impugnada a despesa, a quantia gasta irregularmente terá de retornar ao Erário Público”.
O dano à moralidade administrativa está sempre presente quando a Administração dispensa indevidamente
licitação ou concurso: estará contratando pessoal sem a seleção necessária, desconsiderando critérios de probidade
e impessoalidade, deixando de selecionar os melhores, estará, em suma, abrindo mão do dever de buscar os
melhores preços e a melhor qualidade de materiais ou concorrentes; estará, enfim, ferindo a moralidade
administrativa.
Aquele que praticou os atos terá agido por sua conta, riscos e perigos. Ainda que pronta a obra, entregue o
fornecimento ou prestado o serviço, se impassível de convalidação o ato praticado, impõe-se a devolução.
Não só pode a Administração locupletar-se ilicitamente, como ainda não pode realizar despesas não autorizadas
pela lei.
Enfim, em se tratando de dano ao patrimônio público, em, diversos casos a própria lei expressamente presume a
lesividade. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente, o que não exonera a
Administração do dever de indenizar o contratado, contando que a nulidade não lhe seja imputável, sem prejuízo de
promover-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
5. As Sanções.
A constituição estabelece que os atos de Improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens, e o ressarcimento do erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, deixando claro que essas sanções especiais têm natureza
civil e não criminal.
Além das sanções civis, penais e funcionais, impõem-se mais algumas sanções especiais, como é o caso da
perda de bens ou valores, do ressarcimento integral do dano, da perda da função pública, da suspensão de direitos
políticos, da multa etc.
Em cada uma das hipóteses de que cuida o art. 12 da LIA, a perda do cargo e a suspensão de direitos políticos
seriam de aplicação obrigatória e cumulativa com as demais sanções pecuniárias e administrativas previstas no
próprio dispositivo?
Hoje a própria lei se encarrega de responder a questão formulada. A lei nº 12.120/09 alterou a redação do art. 12
para dispor: “independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está
o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato”(...).
E bem assim oi fez a alteração na LIA, pois não parecia a melhor a aplicação sempre cumulativa das sanções,
porque desarrazoado seria punir da mesma maneira o agente político que cometesse um dano culposo de pequena
monta que proveito algum tivesse trazido a ele ou a terceiros, e aquele que de maneira dolosa se enriqueceu
ilicitamente à custa do patrimônio público. Não apenas a fixação das penas deve levar em conta a extensão do dano
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causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente, mas também a própria imposição da pena deve considerar a
gravidade da infração cometida. Não fosse assim, trataríamos de maneira igual situações absolutamente díspares.
Acresce que agentes públicos há para os quais a Constituição estabeleceu forma própria de destituição. Embora
nada obste a que sejam civilmente responsabilizados e sancionados por eventuais danos ao erário (como em ação
Popular), não é compatível com o sistema vigente que estes sejam apenados com sanções próprias dos crimes de
responsabilidade a serem impostas em sede de ação civil fundada na Lei n.8429/92 (como a perda da função
pública). Caso se admitisse o contrário, um juiz de primeiro grau poderia destituir um presidente da República ou
todos os ministros do Supremo Tribunal Federal; assim, esse juiz estaria a usurpar competência para decidir sobre a
prática de crimes de responsabilidade por parte desses agentes, em relação aos quais a Constituição estabelece
mecanismos próprios de destituição quando comentam crimes de responsabilidade.
Devemos entender que a perda da função pública poderá ser decretada mais de uma vez, em decorrência de
condenações diferentes, mas, naturalmente, só será cumprida uma única vez. Por fim, a aplicação das sanções da lei
independe: a) da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto a pena de ressarcimento; b) da
aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelos tribunais ou Conselhos de Contas.
6. A Competência nas ações de improbidade administrativa.
É possível promover ação civil pública de responsabilidade contra agente político que tenha foro especial para
crime de responsabilidade?
O Plenário do Supremo Tribunal Federal inclinou-se majoritariamente pela resposta negativa, entendendo que a
lei de improbidade Administrativa não é aplicável aos agentes públicos, ate para evitar a subversão de
competências, ou seja, que um juiz de singular pudesse destituir um presidente da República ou os ministros da
maior Corte.
A ação civil pública da Lei 8.429/92, processada diretamente perante juízes singulares, não se presta para a
decretação de perda de cargo ou de função pública de agentes políticos que, por força da Constituição, tenham
forma própria de controle de sua responsabilidade política. Entretanto, nada obsta a que as demais sanções da Lei
nº 8.429/92 lhes sejam impostas por via de ação popular ou de ação civil pública (Como a perda de bens
ilicitamente adquiridos, ou o ressarcimento integral do dano).
Assim, nas ações civis públicas movidas contra o agente público que tenha violado os arts. 9º a 11 da Lei de
Improbidade Administrativa, nem sempre se poderá pedir a perda da função pública. Para algumas autoridades, há
regras de competência e procedimentos específicos para a decretação da perda do cargo: são as autoridades que têm
forma própria de investidura e destituição, prevista diretamente na Constituição (como o Chefe de Poder Executivo
Federal ou estadual, os ministros do STF, os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Tribunais
de Contas, etc.). Para a decretação da perda da função pública ou para a suspensão de direitos políticos desses
agentes, é necessário utilizar-se do procedimento próprio, perante o foro adequado, que se aplica às autoridades que
estejam sujeitas a julgamento pro crime de responsabilidade.
Em suma, posto que ainda sem um posicionamento seguro sobre a matéria, o STF tem afirmado que:
a) o Agente político, mesmo afastado da função que atrai o foro por prerrogativa de função, deve ser processado
e julgado perante esse foro, se acusado criminalmente por fato ligado ao exercício das funções inerentes ao cargo;
b) O agente político não responde à ação de improbidade administrativa se sujeito a crime de responsabilidade
pelo mesmo fato;
c) os demais agentes públicos, em relação aos quais a improbidade não consubstancie crime de
responsabilidade, respondem à ação de improbidade no foro definido por prerrogativa de função, desde que a ação
de improbidade tenha por objeto ato funcional.
Ainda que não se possa, efetivamente, valer-se da Lei n.8429/92 para impor perda de cargo a autoridades que
estejam sujeitas a procedimento próprio de destituição por crime de responsabilidade, no tocante à
responsabilização pecuniária do agente público, essa responsabilização pode e deve dar-se irrestritamente junto aos
juízos de primeiro grau, como é da tradição de nosso Direito (como há muito já ocorre por meio das ações
populares). A responsabilidade penal nem com a responsabilidade político-administrativa, e somente para estas
últimas é que a Constituição estatuiu foro privilegiado.
7. A Prescrição.
Qual o prazo prescricional para a ação de indenização em razão de danos ao erário?

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Nessa matéria, é indispensável interpretar em conjunto os §§ 4º e 5º do art. 37 da Constituição.

Em correspondência com a primeira parte do § 5º do art.37 da Constituição, o art.23 da Lei 8.429/92 dispõe
sobre a prescrição das sanções e adianta que “as ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas nesta lei
podem ser propostas:
I) Até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II) Dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a
bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.”
Interpretando esses dispositivos, o Min. Do STJ Mauro Campbell Marques concluiu: “Para o ajuizamento da
ação de improbidade administrativa, duas situações são bem definidas no tocante á contagem do prazo
prescricional: se o ato ímprobo for imputado a agente público no exercício de mandato, de cargo em comissão ou
de função de confiança, o prazo prescricional é de cinco anos, com termo a quo no primeiro dia após a cessação do
vínculo. Em outro passo, sendo o agente público detentor de cargo efetivo ou emprego, havendo previsão para falta
disciplinar punível com demissão, o prazo prescricional é o determinado na lei específica (art. 23 da Lei 8.429/92).
Portanto, exercendo cumulativamente cargo efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado ímprobo, há
de prevalecer o primeiro para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o vínculo entre agente e
Administração Pública não cessar com a exoneração do cargo em Comissão, por esse ser temporário.
È porém, necessário deixar claro que o prazo qüinqüenal de prescrição só pode referir-se à aplicação de pena de
suspensão dos direitos políticos, perda da função pública ou proibição de contratar com Poder Público, mas não
para o ressarcimento dos danos aos cofres públicos, a propósito de que a Constituição estabeleceu ressalva expressa
no tocante à imprescritibilidade (CF, art. 37, § 5º, in fine).
Em suma, é pois, imprescritível a ação civil pública para recomposição do patrimônio público, não se lhe
aplicando as regras de prescrição do Direito Privado.
8. O Processo.
A lei de improbidade Administrativa instituiu um processo próprio para a apuração e a punição das infrações,
que deve ser seguido para as ações fundadas no art. 17 da Lei nº 8.429/92, destinadas à imposição das sanções
político-civis previstas em seu art.12, não para as demais ações civis públicas de responsabilidade civil destinadas à
anulação de atos administrativos e á obtenção do ressarcimento do dano correspondente.
Segundo os arts. 16 e 17 da Lei 8.429/92, a ação de improbidade será ajuizada pelo ministério Público ou pela
pessoa jurídica interessada, tendo rito ordinário.
Quem será réu na ação de que cuida a Lei. Nº 8.429/92?
O agente Público.
Para o ajuizamento da ação civil de improbidade, não se exige prova pré-constituída; bastam indícios de autoria
e materialidade; caberá a instrução, sob as garantias do contraditório, fornecer ou não as provas necessárias.
No afã de dificultar ou até inviabilizar as ações civis públicas contra os governadores, outra medida provisória
chegou ao cúmulo de tentar instituir reconvenção contra os agentes do Ministério Público que ousassem processar
autoridades por improbidades... Essa medida provisória encerrava tal despautério que foi revogada antes de viger
por um único mês sequer..
Como já tem decidido o STJ, a ação civil pública, de que cuida a Lei n.7.347/85, pode ser cumulada com pedido
de reparação de danos por improbidade administrativa, formulado com base na lei n.8.429/92.
Nas ações de improbidade administrativa, impõe-se o litisconsórcio entre o agente ímprobo e as demais pessoas
ou empresas que possam estar envolvidas na fraude? Embora o ato ilícito importe solidariedade, não se trata de
litisconsórcio necessário (CPC, art.47).
Se a ação de improbidade estiver sendo movida contra o administrador, pessoalmente, os honorários de seu
advogado deverão ser suportados pelo administrador, não pela pessoa de Direito Público.
O pedido na ação civil pública de improbidade não pode se envolver a perda de cargo ou função pública, em
relação a agentes políticos para os quais a Constituição tenha imposto forma própria de destituição por crime de
responsabilidade. (item visto anteriormente).
9. O Ministério Público na Defesa do Patrimônio Público.
A constituição e as leis expressamente autorizam o Ministério Público a ajuizar ação civil pública em defesa do
patrimônio público. Apesar da clareza do texto constitucional, e não obstante seu alcance altamente social, a
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verdade é que muito se discutiu e ainda se discute sobre a legitimidade do Ministério Público na defesa do
patrimônio público.
Os principais argumentos que têm sido expostos no sentido de que o Ministério Público não poderia nem
deveria defender o patrimônio público são de naturezas diversas.
Alguns acórdãos chegam a mencionar que o art. 129, III, da Constituição, seria mera norma programática, de
forma que, para ter eficácia, precisaria de regulamentação na lei infraconstitucional. Ora, essa objeção merece ser
repelida, pois perdeu sua eventual força com o advento da Lei de Improbidade Administrativa, que legitima a
iniciativa do Ministério Público nessa área (art.17 da Lei n.8.429/92), e com o advento da Lei Complementar
n.75/93 (art.6º VII) e da Lei n.8.625/93 (art.25,V), que também regulamentam o uso da ação civil pública pelo
Ministério Público, na defesa do patrimônio público e social.
Outro argumento, seria o de que a defesa do patrimônio público não contempla interesses difusos ou coletivos,
e, portanto, não está inserida no objeto da ação de que cuida o art.1] da Lei n.7347/85, que disciplina a ação civil
pública. É igualmente insustentável essa segunda linha de raciocínio. Primeiro porque grande parte dos interesses
de que cuida a Lei n.7347/85 coincidem com a defesa do patrimônio público, em sua conceituação legal (Como o
meio ambiente e o patrimônio cultural); depois, porque leis outras existem a permitir a ação do Ministério Público
na defesa do Patrimônio público, em especial as já citadas Leis ns. 8.429/92 e 8.625/93 e a lei Complementar n.
75/93.
A terceira ordem de objeções tem consistido em negar ao Ministério Público a legitimidade para defender o
patrimônio público, porque essa instituição está proibida, pela Constituição, de representar em juízo as entidades
públicas (CR, art.129, IX).
Essa objeção não merece melhor sorte que as anteriores. Após criada a Advocacia da Fazenda, o Ministério
Público perdeu sua atribuição histórica de representação dos entes estatais. Assim, a Fazenda passou a ter seus
procuradores, que devem encarregar-se da cobrança de sua dívida ativa em juízo, de sua defesa judicial, do zelo de
todos os seus interesses patrimoniais perante o Poder Judiciário. Neste Caso, agora por legitimação extraordinária,
tanto pode o cidadão defender o patrimônio público, como também o Ministério Público pode fazê-lo, sempre com
fulcro na própria ordem constitucional (CF, arts 5º, LXXIII, e 129, III).
Não é absurdo algum que o Ministério Público defenda o patrimônio público, ainda que esteja impedido de dar
representação judicial à Fazenda. Quando o Ministério Público defende o patrimônio Público em juízo, em nada
contraria sua natureza institucional, e seria de todo ilógico que a Constituição e as leis legitimassem um único
cidadão para defender o patrimônio de todos, mas negassem essa possibilidade ao Ministério Público, encarregado
que é de defender toda a coletividade. Por isso que, hoje, não mais tem qualquer sentido sustentar que a única
hipótese em que o Ministério Público pode defender o patrimônio público seria apenas em caso de o cidadão
desistir da ação popular, como ocorria antes da Constituição de 1988.
O Próprio art.6º, inc. XIV, letra f, da LC n.75/93 comete ao Ministério Público a defesa da probidade
administrativa. Soma-se a isso, o art. 17 da Lei n.8.429/92 (LIA), que confere ao Ministério Público a ação civil
para reparar o dano causado ao patrimônio público pelo agente estatal. Diante disso, não se pode negar que a defesa
do patrimônio público seja também atribuição institucional do Ministério Público, até porque leis regulamentares
não faltam na matéria.
Cabe, porém, insistir: na defesa do patrimônio público, o Ministério Público não é nem legitimado ordinário,
nem representante ou advogado da Fazenda. A Fazenda Pública tem os seus próprios procuradores; estes é que
devem representar a Fazenda. O Ministério Público, aliás, está proibido de representar a Fazenda em juízo (art.129,
IX da CF).
Mas, uma vez que o Ministério Público está proibido de representar a Fazenda em juízo, não estaria aí a vedação
constitucional para que ele defenda a Fazenda?
Então, onde entra o Ministério Público na defesa do patrimônio público, se advogado da Fazenda ele não
mais o é? Entra se e quando o sistema de legitimação ordinária falhar.
O papel do Ministério Público é compatível com a defesa do erário, sim, mas por meio da legitimação
extraordinária (daquele que, em nome próprio, defende direito próprio); e só deve empreendê-la quando houver
uma razão especial para isso, ou seja, quando o sistema de legitimação ordinária não funcione. Alei ainda prevê e a
jurisprudência endossa a possibilidade de litisconsórcio facultativo entre o Ministério Público e a Fazenda no pólo
ativo, em defesa do patrimônio público.
E quando é que não funciona o sistema de legitimação ordinária para a defesa do patrimônio Público?
O sistema não funciona quando o administrador não o deixa funcionar. É o que ocorre, por exemplo, quando é o
próprio administrador em exercício que cometeu o ato de improbidade que gerou dano á Fazenda Pública.
Poder-se-ia dizer que, para resolver problemas como esses, já existe a ação popular: o cidadão poderia agir em
defesa do erário e o interesse público não ficaria prejudicado. Esse argumento é falacioso. Reduzir a possibilidade
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de defesa do patrimônio público á legitimação ativa da Fazenda e do cidadão seria fazer com que o interesse
público ficasse prejudicado, e muito. Sabemos que a ação popular é instrumento assaz excepcional, utilizado
normalmente mais por motivações políticas que por razões de altruísmo. De tão excepcional é que podemos dizer
que, como solução efetiva, a ação popular não funciona. O remédio que rarissimamente usado, que é uma
verdadeira preciosidade, não se presta á normalidade do funcionamento de um sistema.
Após bastante controvérsia, embora sem maior razão à vista do claro mandamento constitucional (CR, art. 129,
III), os tribunais passaram a admitir a legitimidade do Ministério Público para a defesa do patrimônio público, por
meio da ação civil pública.
Assim, de sua parte, o Superior Tribunal de Justiça acabou por pacificar o entendimento no sentido de que, sem
prejuízo da iniciativa da própria Fazenda Pública lesada - que detém a legitimação ordinária -, o Ministério Público,
na qualidade híbrida de órgão do Estado e ainda defensor de interesses indisponíveis da sociedade, também está
legitimado à defesa do patrimônio público, por meio da ação civil pública. Em razão disso, assim dispõe a
Súm.n.329 do STJ: “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio
público”.
Por sua vez, o Supremo Tribunal Federal igualmente tem admitido a legitimação do Ministério Público para
propor as ações civis públicas em defesa do patrimônio público.
O entendimento do Supremo Tribunal Federal, acima transcrito deve ser acolhido, embora com uma ressalva.
Nem sempre o patrimônio público consiste em interesses difusos. Poderá haver tal coincidência, como em questões
ambientais ou ligadas ao patrimônio cultural; não, porém, no caso de valores exclusivamente econômicos, que
também podem ser defendidos pelo Ministério Público, embora não constituíam interesses difusos.
Como vimos, o papel do Ministério Público na defesa do patrimônio público é hoje previsto pela Constituição.
Contudo, não mais cabe aos membros do Ministério Público atuar como advogados da Fazenda: esta tem seus
próprios procuradores. Outrossim, não se exige que o Ministério Público intervenha necessariamente em toda ação
em que se discuta questão patrimonial afeta ao erário público.
Devemos lembrar que, bem por outro lado, embora haja instrumentos legislativos que permitam em tese a
responsabilização de administradores ímprobos, os procuradores gerais – Chefes dos Ministérios Públicos -, porque
investidos pelos governadores a quem deveriam fiscalizar, não são os mais altos administradores. A excessiva
concentração de poderes em mãos dos procuradores gerais permite-lhes que possam, burlando o Princípio do
Promotor Natural, designar e afastar discricionariamente quem queriam para obter atuação conforme seus critérios
de oportunidade e conveniência, que podem coincidir com os dos governadores que os escolheram ou que podem
reconduzi-los ao cargo.
Ora, a melhor forma de o Ministério Público estimular o administrador a buscar a responsabilidade dos
servidores é, ao mesmo tempo que acione o servidor ímprobo, também acionar o administrador omisso no
cumprimento do dever. E não apenas arquivar a representação...
10. O Patrimônio Social.
Segundo a constituição, cabe ao Ministério Público, entre outros deveres, a defesa do patrimônio público e
social.
E o que seria patrimônio social, assim referido na constituição?
O adjetivo social é usado generosamente pela Constituição como,para referir-se aos valores sociais do trabalho,
função social da propriedade, ao desenvolvimento social, á seguridade social, á integração social, á previdência
social, à orientação social, ao complexo social, ao patrimônio social, ao complexo social, ao patrimônio social, á
paz social, á ordem social, á assistência social, á função social, á justiça social, á contribuição social, á promoção
social, á comunicação social, á organização social e ao Serviço Social (art.240).
Além disso, as expressões patrimônio social e interesse social também são utilizadas em Direito quando se quer
referir a entes morais ou entidades corporativas (pessoas jurídicas). Contudo, não é nesse último sentido,
evidentemente que a Constituição usou a expressão para cometer a defesa de interesses sociais ao Ministério
Público.
O exame de contexto do uso de cada expressão deixa claro que o Constituinte não se valeu do adjetivo social
com o mesmo valor, mas sim o fez em diversas acepções , como quando o ligou claramente ao interesse público,
ora ao interesse da sociedade como um todo, ora ao das classes menos favorecidas economicamente, ora ao
equilíbrio das relações de trabalho.
No caso da atribuição do Ministério Público de defender o patrimônio público e social, a nosso ver, com esta
última expressão, quis a Constituição significar mais do que apenas a defesa de grupos hipossuficientes (pessoas
pobres, necessitados, trabalhadores, favelados, posseiros, vítimas de crimes, presos, indígenas, pessoas
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marginalizadas etc), mas também “os pilares da ordem social projetada pela Constituição e na sua correspondência
com a persecução dos objetivos fundamentais da República, nela consagrados, e até mesmo o próprio patrimônio
da sociedade como um todo (interesses gerais da coletividade, sejam materiais ou imateriais, como os interesses
estritamente culturais).
Enfim, diversamente do que ocorre com a defesa do patrimônio público, cujo objeto é definido na lei
infraconstitucional, esta não define o que seja patrimônio social, embora já se tenha valido do conceito de interesse
social, como para fins de desapropriação.
CAPÍTULO 11
TOMBAMENTO
1.) O Tombamento como forma de proteção administrativa.
Desconsiderando aqui as outras acepções do termo, que ora não nos interessam, tombamento é o ato de fazer o
tombo, ou seja, o inventário dos bens de raiz, com todas as respectivas demarcações, ou fazer o registro ou relação
de coisas ou fatos referentes a uma especialidade ou região. Na definição de Maria Helena Diniz, tombamento é a
“restrição administrativa ao direito de probidade realizada pelo Estado, em face do interesse da cultura e da
proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, proibindo demolição ou modificação de prédios tidos como
monumentos históricos e exigindo que sues reparos obedeçam á sua caracterização.
Qual a origem da expressão tombamento ou tombo, com esse sentido especial de aqui se cuida?
Como anotou Hely Lopes Meirelles, “as expressões Livros do Tombo e tombamento provêm do Direito
Português, onde a palavra tombar significa inventariar, arrolar ou inscrever nos arquivos do Reino, guardados na
Torre do Tombo. Por tradição, o legislador brasileiro conservou as expressões reinícolas, na nossa Lei de
tombamento. E fez bem, porque começou, assim, a preservar o nosso patrimônio lingüístico, dando o exemplo aos
que vão cumprir a lei.
Para os fins de que ora cuidamos, o tombamento é apenas uma forma especial de proteção administrativa de
bem de valor cultural, que pressupõe todo um procedimento administrativo necessário para identificar certos bens
como merecedores dessa proteção, e também para descrevê-los e relacioná-los num livro próprio, com o fim de
assegurar a melhor defesa.
Como tombamento não é pressuposto da proteção jurisdicional, seu mérito pode ser constrasteado em juízo. Não
se pode, porém, questioná-lo em sede de mandado de segurança, se a discussão envolver questão probatória que
suponha produção em procedimento próprio (como uma perícia para identificar ou não o valor cultural do bem, ou
oitiva de testemunhas em audiência); nesse caso, estaria desfigurada a liquidez e certeza que são o pressuposto do
mandamus.
Qualquer pessoa jurídica de direito público interno pode tombar um bem, nada impedindo que o façam
simultaneamente União, Estado e Município ou Distrito Federal. Tanto bens públicos como particulares podem ser
tombados; o tombamento pode, ainda, incidir sobre bens que integrem o meio ambiente natural (como os sítios e
paisagens notáveis), cultural (como os monumentos históricos) ou artificial (como o espaço urbano construído).
Para que sobrevenha o tombamento, não é necessário que seja particular; até mesmo bens públicos podem ser
tombados.
Segundo o § 1º do art. 216 da Constituição Federal, o Poder Público, com a colaboração da Comunidade,
promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro por diversos meios de acautelamento e preservação, entre os
quais o tombamento. O dec. Lei n. 25/37 disciplina o tombamento na esfera federal.

Felippe
235 – 274, Até 2. Litispendência
2. Outras formas especiais de proteção.
O art. 1º do Dec-Lei 25 de 37 dispõe que “constitui o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos
bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a
fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico
ou artístico”. O § 2º do mesmo artigo acrescenta que se equiparam aos bens a que se refere o caput “os
monumentos naturais, bem como os sítio e paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável com que
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tenham sido dotados pela natureza ou agenciados pela indústria humana”. Entretanto, adverte o º 1º do mesmo
dispositivo, só serão assim considerados “depois de inscritos separada ou agrupadamente” no livro do tombo.
Entretanto, a CF de 88 alargou em muito o conceito de patrimônio cultural brasileiro, seja em sua enumeração,
seja na extensão dos meios de sua proteção.
A CF assegura que o poder público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio
cultural brasileiro, por meio de inventários, registro, vigilância, tombamento, desapropriação e de outras formas de
acautelamento e preservação. A lei protege bens e valores culturais, estejam tombados ou não: apenas em regra o
faz de maneira mais rigorosa no primeiro caso.
São protegidos, independentemente de tombamento: a) os monumentos arqueológicos e pré-históricos,
considerados patrimônio nacional ou patrimônio cultural brasileiro; b) os direitos de autor de obra plástica; c) a
obra sob domínio público, d) o logradouro público objeto de pichação; e) o patrimônio estatal, os bens de uso
comum e os submetidos a regime especial; f) as florestas e outros recursos naturais; g) as áreas de preservação
permanente; h) as áreas de proteção ambiental; i) arquivos, registros, museus, bibliotecas, pinacotecas, instalações
científicas ou similares, edificação ou local, ou ainda quaisquer outros bens especialmente protegidos por lei, ato
administrativo ou decisão judicial; j) as reservas ecológicas, a mata atlântica, o pantanal Mato-grossense, a floresta
amazônica e diversas outras áreas de proteção especial; k) os bens sugeitos a limitações administrativas, mediante
indenização.
Relativamente à questão criminal, a rigor não há incompatibilidade entre o artigo 62 da lei 9.605 de 98 e o art.
165 do CPB, porque, em tese, nada impediria que a tutela penal de bens tombados continuasse sendo feita pelo
artigo 165 do CPB, e a tutela dos demais bens de valor cultural passasse a ficar a cargo da norma do art. 62 da lei
posterior. Entretanto, ainda que não haja incompatibilidade formal entre os dois diplomas, no caso houve revogação
tácita, porque a lei 9.605 deu nova e completa disciplina à tutela penal dos valores ambientais, nestes incluídos
alguns valores culturais. Ora, como bem anotou Vicente Ráo: “quando a lei nova regular por inteiro a mesma
matéria contemplada por lei ou leis anteriores, gerais ou particulares, visando substituir um sistema pelo outro, uma
disciplina total por outra, então todas as leis anteriores sobre a mesma matéria devem considerar-se revogadas.
Em conclusão, houve revogação tácita do art. 165 do CPB pelo art. 62 da lei 9.605 de 98.
3. Natureza jurídica do tombamento:

O tombamento, forma especial de proteção administrativa a bem de valor cultural, tem caráter meramente
declaratório, ou seja, o atributo valor cultural deve preceder ao tombamento. É porque o bem tem valor cultural que
deve ser tombado; o valor cultural não decorre do tombamento, e sim é o inverso que deve ocorrer.
As restrições que o tombamento traz ao uso de propriedade particular, como aquelas para fins de proteção
ambiental, podem diminuir ou até mesmo esvaziar de todo o conteúdo econômico da propriedade. A jurisprudência
vem firmando o entendimento de que, se isso ocorrer, surgirá o dever de o Estado indenizar o particular, atendido o
prazo de prescrição; em certos casos, tem-se admitido que as restrições podem levar a uma desapropriação indireta.
Depois de tombado o bem privado, permanece sob a propriedade e a posse do particular, que deve observar as
restrições impostas em proveito da coletividade. Não cabe ao Estado realizar obras de conservação no imóvel
tombado, salvo se este tiver sido desapropriado; fora daí, as despesas para conservação ficam a cargo do
proprietário. Se o proprietário não as puder suportar, ou se os encargos restringirem ou até mesmo inviabilizarem a
utilização econômica da propriedade, então caberá indenização, ou até mesmo a desapropriação, ainda que indireta.
4. Conclusões:
É perfeitamente cabível a proteção ao bem de valor cultural, esteja ou não tombado, nos termos colocados
acima.
Relativamente a um problema prático: Suponhamos que seja movida ação civil pública contra o particular,
proprietário ou possuidor do bem, cujo objeto seja criarem-se restrições à sua utilização ou modificação, poderia o
réu denunciar à lide a entidade estatal a quem aproveitem as restrições ao uso do bem, e que devam ser impostas
em prol de sua preservação no interesse cultural da coletividade? Deverá ser recusada a denunciação da lide quando
introduza fundamento jurídico novo na ação civil pública, especialmente quando se trate de danos ambientais ou
outras matérias nas quais se prescinda da discussão sobre a existência de culpa (responsabilidade objetiva). Nesses
casos, em ação própria movida pelo legitimado ordinário, deve-se discutir a eventual indenização que caiba ao
particular, em vista das restrições que possam ter sido impostas ao uso ou à propriedade de seu bem tombado ou
objeto de restrições semelhantes.
Capítulo 12 – Ações Principais e Cautelares e Ações Individuais.

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1. Ações principais e cautelares.
a) Provimentos jurisdicionais possíveis:
Sem prejuízo de aceitar-se a teoria abstrata, a doutrina classifica as ações conforme a natureza do
provimento jurisdicional pretendido, conhecimento, execução e cautelar. Alguns autores ainda
acrescentam os provimentos mandamentais, que visa obter um mandado judicial dirigido a outro ente
estatal. A rigor, porém, não se trata de uma nova categoria, pois a ação mandamental não deixa de ser
um preceito condenatório.
A partir da lei 11.232 de 2005, a execução, como processo autônomo, ficou reservada para os títulos
executivos extrajudiciais, diferentemente dos títulos judiciais (cumprimento de sentença). A liquidação
de sentença da mesma forma perdeu a condição de ação incidental para se tornar apenas um
procedimento incidental do processo de conhecimento.
Cabem hoje ações civis públicas ou coletivas: a) principais – condenatórias (reparatórias ou
indenizatórias), declaratórias e constitutivas; b) cautelares (preparatórias ou incidentes); c) cautelares
satisfativas, que não dependem de outra ação dita principal; d) de execução de título extrajudicial; e)
mandamentais; f) quaisquer outras, com qualquer preceito cominatório, declaratório ou constitutivo.
Em matérias de ações civis públicas, o pedido condenatório, que envolva obrigação de fazer ou de
pagar, foi aquele que mais diretamente cuidou a lei 7.347, em seu art. 3º, mas, como se viu, a tutela
cível dos interesses transindividuais não se limita, nem se poderia limitar, a sentenças condenatórias,
incluindo-se, inclusive, ações preventivas que visem à tutela inibitória, mediante a condenação a uma
obrigação de fazer ou não fazer. Isso para a defesa transindividual de consumidores, do meio ambiente,
do patrimônio cultural ou ainda para qualquer outro interesse difuso, coletivo ou individual
homogêneo, admitindo-se todas as espécies de ações, com qualquer rito.
a) Provimento mandamental:
Para Pontes de Miranda, na ação mandamental o juiz manda, não declara, nem constitui, nem
condena. Segundo a Constituição, a ação mandamental pode ser impetrada em caráter coletivo, por
organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento a
pelo menos um ano, quando em defesa de interesses e seus membros ou associados (v. lei 12.016 de
2009).
Por sua destinação de tutor constitucional de interesses transindividuais, o Ministério Público
também poderá valer-se do mandado de segurança coletivo. Da mesma forma o podem os demais
legitimados à ação coletiva.
Cabe mandado de segurança (legitimidade passiva) contra autoridade pública ou agente de pessoa
jurídica no exercício de atribuições do poder público. Não cabe, entretanto, contra atos de
administradores de empresas públicas, ou de sociedade de economia mista, ou, ainda, de
concessionárias de serviço público, quando os atos praticados forem de mera gestão comercial.
No ECA (art. 212, § 2º), a ação mandamental destina-se a combater atos ilegais ou abusivos de
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público que lesem
direito líquido e certo previsto no próprio estatuto, regendo-se essa ação pelas normas previstas na lei
12.016 de 2009.
Embora as ações civis públicas, o mandado de segurança coletivo e a ação popular se prestem a
proteger efetivamente a defesa de interesses transindividuais, elas também podem ser utilizadas para a
defesa do interesse público primário.
b) Provimento injuntivo:
Entre as ações de natureza coletiva, também devemos admitir a impetração de mandado de injunção
coletivo. Havendo omissão das casas legislativas em cumprir seu dever constitucional de legislar, e se
essa omissão configurar causa que inviabilize o exercício de liberdades, prerrogativas e direitos
proclamados pela constituição, justifica-se a utilização do mandado de injunção.
1. Rito processual:
31
Nas ações civis públicas, pode-se valer do procedimento sumário ou ordinário, nos termos da lei
processual. No Juizado Especial, tanto da lei 9.099, quanto das leis 10.259 e 12.153 (juizado especial
da fazenda pública), embora não se tenha vedado expressamente a utilização de ações coletivas lato
sensu nas leis 9.099 e 12.153, não se permite essa impetração, por se estar diante de um microssistema
de juizado especial, aplicando-se, analogicamente, a lei 10.259 de 2001.
Nos processos de conhecimento, a fase de execução poderá abranger a execução para entrega de
coisa, a execução de obrigações de fazer ou de não fazer, a execução para a entrega de quantia certa
contra devedor solvente ou insolvente, e, a partir da lei 11.232 de 2005, o processo autônomo de
execução ficou reservado para os títulos executivos extrajudiciais, como o compromisso de
ajustamento de conduta.
2. Ação cautelar:
Em pureza de princípio, a verdadeira ação cautelar tem natureza instrumental (preparatória ou

incidente). Assim, quando o artigo 4º da LACP fala que poderá ser ajuizada ação cautelar objetivando,
inclusive, evitar o dano, na verdade está se referindo a uma verdadeira antecipação de tutela em ação
principal, e não propriamente a uma ação cautelar. Contudo, mesmo as cautelares verdadeiras e
próprias podem ser ajuizadas para a defesa de interesses transindividuais, desde que presentes os
pressupostos gerais de cautela (CPC, arts. 796 e s.).
Hoje se entende pacificamente que em matéria de tutela coletiva admite-se não só a ação cautelar
instrumental (medida preventiva, no sentido preparatório ou incidente), como também a chamada ação
cautelar satisfativa (medida preventiva, mas não instrumental). Esta última, a jurisprudência continua
aceitando para as hipóteses em que, embora ainda inexistente o dano, mesmo assim, demonstrada a
potencialidade da sua ocorrência, essa ação, incorretamente referida como cautelar, poderá ser desde
logo utilizada ainda que não venha a existir a subsequente propositura de outra ação dita principal.
Interposto recurso contra a sentença de primeiro grau, a medida cautelar será requerida diretamente
ao Tribunal.
A lei 8.437 de 92 proíbe que o juiz conceda liminares contra atos do poder público em diversos
tipos de ações. A estipulação é de constitucionalidade duvidosa e, demais disso, não se aplica às ações
cautelares, sendo que somente as medidas liminares não poderão ser concedidas. A medida cautelar ao
fim do processo cautelar, sim.
A respeito da concessão e da cassação das liminares, reportamo-nos ao Cap. 32.
3. Antecipação de tutela:
Também resta plenamente cabível nos processos coletivos, tanto pela correta interpretação do artigo
4º da LACP, quanto pela aplicação analógica do art. 273 do CPC, e, por fim, do § 3º do art. 84 do CDC.
A antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional não se confunde com o asseguramento dos efeitos
práticos do processo principal (medida cautelar).
4. Ações individuais:
Para a defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais (homogêneos ou não), no que for cabível,
aplicam-se os dispositivos do Título III do CDC, que dizem respeito à defesa do consumidor em juízo
(arts. 81 a 104).
Nessa linha, invocando os dispositivos que o CDC traz sobre a defesa de interesses individuais
homogêneos, que se integram aos da LACP, Ada Pellegrini demonstra ser cabível a iniciativa dos
legitimados ativos do art. 5º da LACP, visando “a reparação dos danos pessoalmente sofridos pelas
vítimas de acidentes ecológicos, tenham estes afetados, ou não, ao mesmo tempo, o ambiente como um
todo. E a ação coletiva de responsabilidade civil pelos danos ambientais seguirá os parâmetros dos
artigos 91 a 100 do CDC, inclusive quanto à previsão de preferência da reparação individual sobre a
geral e indivisível, em caso de concurso de créditos (CDC, art. 99).”
Em suma, o acesso à jurisdição é garantia não só individual como coletiva, o que significa que tanto
o acesso individual como o coletivo não podem ser obstados aos lesados. Mas, se o lesado optar pela
defesa de seus interesses em ação individual, só a ele caberá decidir se lhe convém, opportuno
tempore, a suspensão do processo individual, para, só então, beneficiar-se in utilibus da decisão
32
proferida em ação civil pública ou em ação coletiva. Entretanto, ele precisará mais que suspender seu
processo individual: deverá dele desistir, se quiser se beneficiar do julgamento proferido em sede de
mandado de segurança coletivo. Se o próprio autor da ação individual não tiver tomado a iniciativa de
dar-se por ciente do ajuizamento da ação coletiva, deverá o juiz fazer cientificar o autor dessa ação
individual, para que exerça, querendo, o direito a que aludem o art. 104 do CDC, ou o art. 22, § 1º, da
lei 12.016 de 2009. O ônus de requerer a suspensão ou a desistência da ação individual é apenas do
lesado que, caso isso não faça, não se beneficiará in utilibus, com o resultado do processo coletivo;
nesse passo, o sistema processual não instituiu ônus algum ao réu.
A despeito de o CDC e da LMS não haverem estipulado o momento para que o lesado individual
manifeste sua pretensão de se valer do resultado da ação coletiva lato sensu, entende HNM que o limite
deverá ser o julgamento final de qualquer uma das ações, a individual ou a coletiva, após o que a
economia processual objetivada teria perdido a razão de ser. O réu deverá ser ouvido quanto ao pedido
de suspensão ou de desistência do processo individual, de forma que o pedido pode ser impugnado.
A lei não fixa o tempo máximo para a suspensão do processo. Para o autor, a suspensão perdurará
até que sobrevenha a decisão final na ação coletiva, salvo se, antes disso, o autor da ação individual
desistir da suspensão do processo; mas, neste último caso, não se beneficiará da eventual decisão
favorável que seja proferida na ação coletiva.
Em face do ajuizamento de uma ação civil pública, pode o tribunal suspender todas as ações
individuais que poderiam ser alcançadas pelo julgamento da ação coletiva?
Em 2009, o STJ (2ª Seção), por votação majoritária, entendeu que sim. Pretendendo “atualizar a
interpretação jurisprudencial para adequar-se às exigências da realidade processual de agora”, essa
Corte entendeu que a lei 11.672 de 2008 (lei dos recursos repetitivos) se prestaria a permitir a
suspensão das ações individuais em curso em todo o país, à vista do ajuizamento de uma única ação
civil pública cujo objeto englobaria os pedidos individuais; além disso, tal solução não prejudicaria os
direitos constitucionais dos indivíduos, pois lhes ficava sempre garantida a possibilidade de
ajuizamento das ações individuais, embora lhes seja negado o prosseguimento desde o início. Por fim,
sugere a existência de precedentes dessa Corte, “não fulminando o processo individual pela
litispendência”.
Compreende-se a preocupação da posição majoritária, mas essa não é o entendimento mais
abalizado para a matéria, segundo HNM. Primeiro, a decisão negou direito fundamental (CR, art. 5º,
XXXV), e, segundo, a lei invocada como supedâneo para a suspensão dos processos individuais desde
o nascedouro não garante a providência pretendida pelo tribunal, cuidando apenas de recursos especiais
repetitivos e não da suspensão de ações judiciais. Por ultimo, os precedentes aludidos cuidaram de
matéria análoga ao caso que estabeleceu a tese vencedora.
Vamos a uma última questão: a coisa julgada na ação coletiva sempre beneficiará os autores de
ações individuais, quer seu objeto sejam interesses individuais homogêneos, coletivos ou difusos? Ou
somente beneficiará os autores de ações individuais se os interesses em jogo forem coletivos e
individuais homogêneos, excluídos os difusos? A dúvida é pertinente e decorre da falta de melhor
técnica legislativa no art. 104 do CDC, que se refere aos efeitos erga omnes ou ultra partes “a que
aludem os incisos II e III” do art. 103 – e esses incisos reportam-se apenas aos interesses coletivos e
individuais homogêneos, não aos difusos.
Entretanto, parece-nos existir um erro de remissão no artigo 104 do CDC, pois que, se a coisa
julgada proferida em ação coletiva destina-se mesmo a ultrapassar as partes formais do processo, está
claro que a imutabilidade da coisa julgada deverá beneficiar in utilibus: a) todos os lesados individuais
que não tenham ação em andamento, b) a todos os lesados individuais que, tendo ação em andamento,
hajam requerido oportunamente sua suspensão. Assim, a remissão correta que o art. 104 do CDC
deveria fazer é aos três incisos do artigo 103, e não apenas aos dois últimos. E essa é a interpretação
que deve prevalecer, com a análise sistemática dos artigos 81, parágrafo único, 103 e 104 do CDC.
Capítulo 13 – Ação penal para defesa de interesses transindividuais.
1. Generalidades.
a) O direito de punir:
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O direito de punir não é interesse difuso, nem coletivo, nem individual homogêneo: como decorrência
ou expressão direta da soberania estatal, é interesse público, em sentido estrito. O estado é o único titular
do interesse material de impor sanção pelo descumprimento da lei criminal que ele próprio previamente
tenha editado. Há dois mecanismos básicos para aplicar a lei penal: ora se vale o Estado de seus próprios
órgãos para instaurar a ação apta a exercer o ius puniendi (ação penal pública), ora, em casos excepcionais,
permite que o particular acione a jurisdição (ação penal privada). Mesmo que a criminalização se dê tendo
em vista interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos (v.g. meio ambiente), na verdade, o
objeto da ação penal daí decorrente não será a defesa direta de interesses transindividuais, mas sim o
exercício do ius puniendi estatal. Na ação pena, os interesses transindividuais são defendidos apenas
indiretamente.
a) Tutela penal de interesses transindividuais:
Apesar de alguns autores apontarem a existência de princípios básicos a serem adotados quando da
tutela penal dos interesses difusos (v.g. como a responsabilidade penal da pessoa jurídica, a
responsabilidade pessoal do representante da pessoa jurídica), o que se tem por certo é que aquilo que
torna especial os interesses difusos não é sua proteção penal, e sim a defesa processual dos interesses
transindividuais.
b) Prejudicialidade entre ação civil pública e ação penal pública:
Em vista da diversidade de pedidos e de causa de pedir, não há, obviamente, qualquer possibilidade
de litispendência entre ambas. Quanto às prejudicialidades, há que se mencionar que é relativa a
independência da prestação jurisdicional cível, em relação à lide penal. A regra é a independência das
responsabilidades, mas há exceções previstas na lei.
A decisão de uma controvérsia civil pode constituir questão prejudicial para o juiz penal. Se a
decisão sobre a existência da infração penal depender da solução de controvérsia de competência do
juízo civil, poderá haver suspensão do processo penal, devendo a decisão civil vincular o juiz criminal.
c) Prejudicialidade entre ação penal e ação civil:
Da mesma forma, mas agora na situação inversa, a decisão de uma ação penal pode vincular o juiz
cível em matérias que já se tenham sido definitivamente decididas pelo juízo criminal. Assim, esta é a
regra: a responsabilidade civil é independente da criminal; existem, porém, as exceções, nas quais a
decisão na esfera criminal extravasa seus efeitos sobre a ação civil (v. CPP, arts. 66 e 67).
Em síntese, a sentença criminal que reconheça a inexistência do fato criminoso impedirá seja
suposta a prática deste mesmo fato usada como causa de pedir na ação civil pública destinada a obter
indenização patrimonial fundada na prática do mesmo fato. Mas, ao reverso, nem sempre a sentença
penal impedirá a condenação civil, como quando: a) absolva por falta de provas, b) reconheça a
extinção da punibilidade por prescrição ou outro motivo que exclua a análise do mérito, c) extinga o
processo por questões processuais, sem apreciar o mérito da causa.
1. Iniciativa da ação penal:
Nos crimes de ação pública, a legitimação para agir é privativa do Ministério Público.
2. A ação penal privada subsidiária:
Nos crimes de ação pública, se o Ministério Público se quedar inerte, caberá ação penal provada
subsidiária da pública (CR, art. 5º, LIX). Ponto interessante aqui é o artigo 80 do CDC que introduziu uma
inovação no direito brasileiro, no sentido de que permite que os colegitimados ativos para a ação coletiva
possam propor ação penal subsidiária. Assim, estão intitulados a assistir o MP, ou a propor a ação penal
subsidiária, as entidades e órgãos da administração pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade
jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos pelo CDC, e as
associações legitimadas.
34
Poderiam a União, os Estados, os Municípios e o DF ser assistentes do MP ou ajuizar a ação penal
subsidiária? Numa interpretação puramente literal, a resposta seria negativa, pois essas pessoas jurídicas de
direito público, embora colegitimadas à ação coletiva, não estão referidas nem no inc. III, nem no inc. IV
do artigo 82 do CDC, e sim apenas em seu inc. II. Entretanto, numa interpretação teleológica, nada obsta a
que o façam, pois se até seus órgãos podem fazê-lo, mesmo aqueles sem personalidade jurídica, com maior
razão deve podê-lo ente estatal a que eles pertencem.
3. Assistência ao MP:
O espírito da norma do artigo 80 do CDC é tornar mais completa e efetiva a defesa dos interesses
difusos, coletivos e até individuais (homogêneos ou não), relacionados com a defesa do consumidor. Ao
legislador não pareceu bastante assegurar a vários legitimados, de forma concorrente e disjuntiva, a
iniciativa para propor ações coletivas, ou mesmo para litisconsorciarem-se ou assistirem-se reciprocamente
na área civil. Nessa matéria, posto se deterem legitimidade concorrente na área criminal para promoverem
diretamente a ação penal pública, os legitimados do art. 5º da LACP ou do art. 82 do CDC tem-na agora
para propor a ação penal privada subsidiária, ou para intervirem como assistentes do MP no processo
criminal (v. CPP, art. 29).
Capítulo 14 – Ações declaratórias e constitutivas.
1. Generalidades.
a) Ações alcançadas pela LACP:
Hoje, por força da remissão contida no artigo 21 da LACP, passaram a caber quaisquer espécies
de ações ou pedidos em defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Em
suma, a ação civil pública ou a ação coletiva podem ter por objeto evitar o dano, repará-lo ou
buscar a indenização pelo dano causado.
Cabem ações civis públicas condenatórias, cautelares de execução por títulos extrajudiciais,
meramente declaratórias, constitutivas ou as chamadas ações mandamentais.
1. A norma residual de proteção a outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos:
Ao referir-se à possibilidade de propositura de todas as espécies de ação, o artigo 83 do CDC

quer alcançar ações não apenas de qualquer objeto (pedido), como também ações de qualquer rito
(procedimento).
Capítulo 15 – Conexidade, continência e litispendência.
1. Conexidade e continência:
Discutiremos aqui se é possível haver conexidade, continência e litispendência entre ação civil pública
ou coletiva e outras ações. Para tanto, relembrar os elementos identificadores das ações (partes, pedido e
causa de pedir).
Primeiramente, sem ainda esgotar o rol das alternativas, é possível haver conexidade, continência e
litispendência entre: a) uma ação civil pública e outra ação civil pública, b) uma ação coletiva e outra ação
coletiva, c) uma ação civil pública e uma ação coletiva. Num segundo momento, teremos a discussão sobre
a possibilidade de haver conexidade, continência ou litispendência entre ação civil pública e outras ações,
como as ações populares e até mesmo as ações individuais.
Relativamente às ações civis públicas ou coletivas entre si consideradas, pode estar em curso uma ação
civil pública ou coletiva, com objeto que vise obter a reparação de danos a interesses transindividuais,
quando sobrevém o ajuizamento de outra ação civil pública ou coletiva para discutir interesses difusos,
coletivos ou individuais ou homogêneos, com pedido idêntico (caso de litispendência), ou conexo (caso de
conexão), ou ainda até mesmo mais abrangente do que o da primeira ação (caso de continência).
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Passemos agora à análise das ações civis públicas ou coletivas em face de outras ações de natureza
diversa, como as ações populares e até as ações individuais. Não raro, a propositura de ações civis públicas
ou coletivas, em defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos precederá ou sucederá o
ajuizamento de ações populares ou até ações individuais, cuja causa de pedir possa ser a mesma e cujo
objeto possam ser comuns, ou ao menos estar abrangidos pelas primeiras.
Naturalmente, o ajuizamento de ações civis públicas não impedirá a propositura de ações individuais
que tenham por objeto pretensões diferenciadas por danos variáveis, ainda que baseadas nos mesmos
fundamentos fáticos. E a hipótese inversa também é verdadeira. Com efeito, é garantia constitucional o
acesso à jurisdição para a defesa não só de interesses individuais como coletivos.
Alexandre
274-311 , Até 10. A disputa ribaspaiva@hotmail.com
ALEXANDRE RIBAS PAIVA
2. LITISPENDENCIA
É a coincidência dos três elementos identificadores da ação, partes, pedido e causa de pedir. Nesse sentido,
HNM afirma que, à primeira vista, poderia se concluir que ela só ocorreria entre duas ações civis publicas ou ações
coletivas se propostas pelo mesmo autor, contra o mesmo réu e sob o mesmo pedido e causa de pedir.
No entanto, o autor adverte que há litispendência também nos casos em que as referidas ações são propostas por
partes diversas, como por exemplo uma associação civil e qualquer outro legitimado. Isso porque nas ações civil
publicas e nas ações coletivas a coisa julgada se forma erga omnes. Alem disso, se pode haver coisa julgada entre
duas ações civis públicas (mesmo pedido e mesma causa de pedir), ainda que com autores diferentes, por
consequência é admissivel a litispendência se ambas em andamento. A mesma conclusão vale para as ações
populares. A razão disso tudo é que os cidadãos (nas populares) e os colegitimados (nas ações civis públicas) agem
em substituição processual em beneficio da coletividade lesada.
O artigo 104 do CDC nega a possibilidade de litispendência entre ações individuais e ações civis publicas ou
coletivas para defesa de interesses difusos e coletivos. Razão: não coincidem partes e pedido, por exemplo a
individual para reparação de danos diferenciados e a coletiva que versa interesses indivisíveis.
Em decorrência da mesma norma, o CDC admitiria, a contrario sensu, a litispendência entre ação individual e
uma ação civil publica ou ação coletiva para defesa de interesses individuais homogêneos. HNM afirma que, a
rigor, nem mesmo no caso de interesses individuais homogêneos haveria uma verdadeira litispendência, seria caso
de conexão ou, em casos mais específicos, de continência. Ademais, o ajuizamento de ação civil publica sobre o
mesmo objeto não induz litispendência porque não pode impedir o direito individual subjetivo da ação, assegurado
na Carta Magna.
Para que haja a litispendência (rectius, continência) prevista no artigo 104 são condições implícitas: a) na ação
individual o lesado postule a reparação daquilo que seu dano tenha de comum ou uniforme com outros lesados (ex:
defeito de produto em série, todos consumidores serão prejudicados, mesmo custo da substituição ou da
indenização pela reposição da peça defeituosa); e b) na ação civil publica ou coletiva,o pedido compreenda a
reparação dos prejuízos individuais homogêneos de todo o grupo ou ao menos se reconheça uma lesão de caráter
coletivo (sentido estrito). Outro exemplo citado da continência: individual para anular uma cláusula de contrato de
adesão e ação civil pública ou coletiva com o mesmo pedido, mas para todo o grupo de lesados.
Não haverá continência muito menos litispendência se na individual o lesado estiver postulando indenização de
prejuízos diferenciados, tais como lucros cessantes e danos emergentes. O objeto das ações é diverso, o pedido na
individual não está contido na civil pública ou coletiva.
A lei da ação civil pública expressamente prevê que não há prejuízo para a propositura de ação popular. Em tese,
coexistem ambas, mas para não haver decisões contraditórias elas não poderão ser ajuizadas simultaneamente se
tiverem a mesma causa de pedir e o mesmo pedido.
É possível conexidade entre ação civil pública e ação popular em matéria ambiental ou em defesa do patrimônio
publico. Pode até mesmo haver litispendência, se os legitimados ativos atuarem como substitutos processuais.
Aparente e formalmente, não haveria identidade, mas na prática sim, por exemplo, dois cidadãos propõem ação
popular para defesa do mesmo bem jurídico em nome da coletividade.
Mas e aqueles legitimados que também defendem direito próprio em uma ação civil publica ou coletiva, isso
não obstaria a litispendência? Não, pois admitida essa tese a litispendência já não seria possível em razão da
diversidade de ações – não se formaria a coisa julgada erga omnes. Em suma, se pode formar coisa julgada entre
elas, é plenamente possível haver litispendência.
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A questão dos limites territoriais da coisa julgada (artigo 16 LACP) será tratada em capitulo oportuno, mas o
autor adverte desde já que “se a coisa julgada proferida em ação civil pública ou coletiva gerar a imutabilidade erga
omnes ou ultra partes do decisum, relevância alguma terá saber qual a competência territorial do juiz prolator para
fins de determinar os limites da coisa julgada. A competência é decisiva para se definir quem julga o pedido, a
imutabilidade erga omnes ou ultra partes não depende da competência mas, sim, do resultado do processo. O artigo
é criticável, pois permite soluções contraditórias e até mesmo injustas.
Não há conexidade entre ação civil publica ou coletiva e ação penal, por evidente diversidade de falta de objeto.
3. UNIDADE OU EXTINÇÃO DO PROCESSO
Havendo litispendência, as ações iguais são reunidas no mesmo juízo por prevenção. O código de processo
civil dispõe que o juiz pode ordenar a reunião de ações propostas em separado. O código procura equiparar o
tratamento dados às hipóteses de conexão e continência, mas é preciso estabelecer algumas distinções: a) sob
continência, a reunião dos processos é necessária para evitar julgamentos inconciliáveis; b) já na conexão, a reunião
se dá quando for conveniente e oportuna (aí sim vale o disposto no artigo 105 CPC). PARA HNM, a reuniao de
processos é uma faculdade judicial e não uma norma cogente, o objetivo é celeridade, menos onerosidade e evitar
sentenças contraditórias.
O autor menciona que há respeitável entendimento no sentido de que envolvendo a conexão matéria de ordem
publica, não haveria faculdade do juiz, mas um dever. Entretanto, inclusive na jurisprudência majoritária, vem se
reconhecendo certa discricionariedade para o juiz avaliar até que ponto a reunião convem conforme o caso. No caso
de demanda individual para reparo de dano diferenciado não pode se reconhecer conexão ou continência com ação
civil publica. Também não pode haver se presente diversidade de parte e de pedidos, ou se o fundamento das ações
for diverso. Por fim, para que seja possível a reunião o juízo junto ao qual se pretende a reunião dos processos deve
ser competente para todas as ações.
CAPÍTULO 16
1. REGRAS GERAIS
A lei estabeleceu regras especiais de competência para facilitar a defesa dos interesses transindividuais em
juízo. Como regra geral, o foro é o do local do dano (ou no que possa vir a ocorrer o dano). No caso dos interesses
transindividuais indisponíveis, essa regra é absoluta, competência funcional. No CDC há norma especifica para a
ação coletiva que verse a defesa dos interesses individuais homogêneos de consumidores (artigo 93).
Se o dano for regional ou nacional, envolvendo ou não consumidores, a acao deve ser proposta na capital
do estado ou no Distrito Federal, aplicando-se as regras da competência concorrente (CPC). De âmbito local, a
competência será determinada em razão do foro do local do dano.
Como o artigo 93 do CDC não alude sobre competência absoluta ou funcional, o autor entende se tratar de
competência territorial e relativa, mas ressalta que, apesar de relativa, não pode haver eleição de foro pois um
legitimado não pode vincular para todos os demais.
No caso do ECA, NÃO é o local do dano, mas onde ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão, ressalva a
competência da justiça federal e dos tribunais superiores.
Para improbidade administrativa, a competência é do juízo cível, pois as sanções da lei não tem natureza
criminal. Para o autor, somente as sanções da perda do cargo e da suspensão dos direitos políticos é que devem
observar o mesmo foro dos crimes de responsabilidade.
No tocante à justiça militar, dá-se interpretação restrititva à atual redação do artigo 125 §4º CF/88: a
competência para julgar ação proposta contra ato disciplinares militares é do juízo comum, ainda que do ato possa
resultar perda da patente ou da graduação militar.
Por fim, não se inclui na competência dos juizados especiais as ações por improbidade administrativa nem as
demandas que envolvam direitos transindividuais.
2. AS QUESTÕES DECORRENTES DAS RELAÇÕES DE TRABALHO
a) a competência da Justiça do Trabalho
Com a mudança imposta pela EC 45/04, o STF tratou do tema e, inclusive, editou a sumula vinculante 22:
“a justiça do trabalho é competente para processar e julgar as ações de indenização por danos morais e patrimoniais
decorrentes de acidente de trabalho propostas por empregado contra empregador, inclusive aquelas que ainda não
possuíam sentença de mérito em primeiro grau quando da promulgacao da EC 45/04”.
Havendo dano moral na relação de trabalho, violação a direito da personalidade quando um trabalhador é
submetido a vexame ou humilhação, a competencia é da justiça laboral. O mesmo vale para caso em que um
acidente de trabalho compromete a capacidade laborativa.
Em suma, caberá à justiça estadual somente julgar processo por danos morais se a ofensa se deu quando
extinta a relação de trabalho e o fundamento do pedido tiver sido de natureza eminentemente civil, como é o caso
da ofensa à honra. Fora tais hipóteses, a defesa dos interesses transindividuais cabe ao MPT.
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b) o meio ambiente do trabalho
Para quem defende que cabe à justiça trabalhista, o fundamento está no artigo 114 da Constituição, com a
redação dada pela EC 45/04. A outra tese sustenta que se cabe à justiça estadual processar e julgar ações movidas
contra o INSS, também lhe seria dado o julgamento das causas que versem sobre o meio ambiente do trabalho
(posição já defendida antes mesmo do advento da sumula 736 STF).
O AUTOR se filia a primeira. Inicialmente, dizia ser competência decorrente, mas na atualidade diz se
tratar de competência especifica da justiça do trabalho. Menciona que a 2ª turma do STF decidiu nesse sentido e
que o julgamento do RE 206220/MG foi uma das fontes da sumula 736 STF. Tratava-se de ação civil publica
movida pelo MPMG cuja causa de pedir era a precariedade das condições laborativas dos empregados de diversos
bancos, sobretudo excesso de serviços e descumprimento do período mínimo de intervalo entre as jornadas de
trabalho.
Entretanto, é preciso notar que o caso envolvia de fato matérias atinentes ao direito do trabalho e, portanto, da
competência da justiça laboral. Assim, numa ação civil publica em que se discuta muito mais que controvérsias
oriundas da relação de trabalho, a questão deve ser apreciada pela justiça estadual – ex: colocação de filtros em
chaminés, pois a poluição não prejudica somente aos funcionários, mas a todos da cidade e região.
c) os interesses transindividuais indiretamente ligados às relações do trabalho
O autor cita como exemplo questões que digam respeito: à acessibilidade ao trabalho de pessoas idosas
e/ou com deficiência, observância das normas de defesa da criança e do adolescente nas relações de trabalho,
validade de concursos de ingresso e outras ações de caráter coletivo que envolvam indiretamente uma relação de
trabalho.
Em todos esses exemplos, segue-se a regra do item anterior, se a causa for relacionada a aspectos da
própria relação de trabalho, competência da justiça laboral, do contrário, mais ampla a questão e a relação de
trabalho não for objeto da ação, a competência é da justiça comum.
3. A COMPETÊNCIA ABSOLUTA
De acordo com o artigo 2º da LACP, a competência é funcional, do foro do local do dano. Hugo Nigro
Mazilli afirma que quis a lei assegurar que tal competência é absoluta, inderrogavel e improrrogável por vontade
das partes. Nesse sentido, mais clara ainda foi a previsão do ECA (local da ação ou omissão). O autor afirma, ainda,
que houve nítido equivoco do legislador ao dispor no artigo 16 da LACP sobre competência “territorial”, pois na
verdade ela é absoluta.
4. A COMPETÊNCIA EM MATÉRIA DE INSTERESSES TRANSINDIVIDUAIS
a) Interesses difusos e coletivos
Vale a regra do artigo 2º LACP, local do dano, competência absoluta para os interesses transindividuais de
que trata a lei.
b) Interesses individuais homogêneos
Ocorrendo lesões a interesses individuais homogêneos, o artigo 93 do CDC estabelece regras próprias da
competência, foro da capital do estado ou do pais, para danos regionais ou nacionais conforme o caso.
c) os limites da competência territorial do juiz prolator
Na defesa dos interesses difusos e coletivos a competência é absoluta, porque funcional, não se trata de
competência territorial relativa. Ocorre que a lei 9494/97 estabeleceu que a coisa julgada só se estenderia aos
limites da competência territorial do juiz prolator da sentença. A lei é fruto da MP 1570/97, que não respeitou os
requisitos constitucionais para sua edição, e tinha por objetivo enfraquecer o alcance e os efeitos da lei da ação civil
publica.
A lei 9494 introduziu a locução adverbial “nos limites da competência territorial do órgão prolator”. Mazilli
critica a lei e diz que o acréscimo é de todo equivocado, de redação infeliz e inócua. O legislador confundiu limites
da coisa julgada com competência, e competência absoluta com competência territorial. A imutabilidade erga
omnes dos efeitos de uma sentença com transito em julgado não tem nada a ver com a competência.
Alem disso, o legislador esqueceu de modificar o disposto no CDC (artigos 93 e 103) e o sistema da ação
popular, cujo artigo 18 serviu de inspiração para o artigo 16 da LACP. Uma sentença que proíbe a fabricação de um
produto nocivo a rios que banham vários estados, vale em todo o pais, não somente na localidade em que foi
prolatada a decisão. Se assim não for, serão várias as decisões contraditórias em todo o país, o que contraria os
fundamentos e as finalidades da defesa coletiva dos interesses transindividuais.
Inócua, a alteração promovida pela lei 9494/97 levararia ao paradoxo de um dano em duas ou mais comarcas
vizinhas jamais poder ser conhecido por um único juiz, pois nenhum dos juízes dos locais do dano terá
competência plena. Assim, várias ações deveriam ser propostas pois diversos os juízes competentes. Para evitar
tudo isso, a solução é reconhecer a ineficácia da alteração trazida pela lei.
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Se os danos forem locais, o inquérito civil será instaurado e a ação proposta conforme as regras da prevenção.
Dano regional ou nacional, na respectiva capital ou Distrito Federal.
d) Conclusão
Nos termos do CDC e da LACP, ressalvada a competência da justiça federal, os danos serão apurados na
justiça estadual: onde ocorrer o dano se local, e se o dano for regional ou nacional, alternativamente no foro da
Capital do Estado ou do Distrito Federal.
5. A COMPETÊNCIA EM MATÉRIA DE DEFESA DO CONSUMIDOR
a) Competência relativa
Na defesa dos interesses transindividuais dos consumidores, o CDC traz apenas um artigo (93) no tocante
aos interesses individuais homogêneos. Nada dispôs sobre os interesses difusos e coletivos dos consumidores. É
caso em que entra a aplicação integrada entre a LACP e o CDC.
Mas a competência prevista no artigo 93 do CDC é absoluta (como expressamente o faz a LACP) ou seria
relativa? Mazilli entende ser relativa, pois o código não a eleva expressamente à condição de competência absoluta
(ao contrário do que faz o artigo 2º LACP e o artigo 209 ECA) e ainda elenca critérios alternativos para a
determinação da competência.
A competência seria, então, relativa, dotada de algumas peculiaridades: a impossibilidade de eleição, derrogação
ou prorrogação de foro. Competência relativa e territorial, observadas tais peculiaridades, pois os legitimados
ativos não podem pactuar foro contratual que vincule os demais colegitimados.
b) O domicílio dos substituídos
A MP 2180-35 acrescentou o artigo 2-A à lei 9494/97: “a sentença civil prolatada em ação de caráter
coletivo proposta por entidade associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abrangerá apenas
os substituídos que tenham, na data da propositura da ação, domicilio no âmbito da competência territorial do orgao
prolator”. O paragrafo único ainda dispõe que a inicial devera ser instruída com a ata da assembleia da entidade e
com a relação nominal dos associados e seus endereços.
Mazilli afirma que se trata de mais uma tentativa canhestra de restringir os efeitos da lei. Exemplifica
dizendo que uma associação nacional jamais poderia defender os interesses de toda a classe, cada um teria que
propor sua ação individual, o que seria negar o acesso à justiça.
A melhor interpretação é no sentido de que se o dano for nacional ou regional, a ação coletiva deve ser
proposta na capital do estado ou do Distrito Federal, e o juiz terá competência para decidir para todos, residentes ou
não na capital. Ou seja, independe da residência dos substituídos ou do foro do prolator da sentença.
Apesar de em alguns casos a competência ser relativa, por serem os legitimados ativos meros substitutos
processuais dos lesados, não se pode falar em eleição ou renuncia ao foro.
Em resumo, não vale a exigência imposta pela referida medida provisória e a legitimação é extraordinária,
diferente seria se fosse caso de representação processual.
6. A COMPETÊNCIA EM MATÉRIA DE INFÂNCIA E JUVENTUDE

A respeito do tema, o autor do livro faz remissão ao capítulo 45, número 2.
7. OS DANOS SOCIAIS E REGIONAIS
Trata-se da regra prevista no CDC no artigo 93, inciso II. Embora trate dos interesses individuais
homogêneos dos consumidores, é a única norma do processo coletivo que dispõe sobre danos regionais ou
nacionais. Por isso, aplica-se analogicamente aos danos a todos interesses transindividuais, como o meio ambiente,
patrimônio cultural, dentre outros.
Levando em conta o critério do artigo 93, II, ressalvada a competência da justiça federal, os danos regionais
e nacionais serão apurados na justiça estadual, no local onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, no foro da capital do
estado ou do Distrito Federal, aplicando-se as regras do CPC em caso de competência concorrente, ou seja,
estendendo-se a duas ou mais comarcas, a competência será de qualquer uma delas (Ada Grinover).
Se o dano for nacional, a competencia é concorrente da capital do estado ou do Distrito Federal, a critério do
autor, atendendo a comodidade e o acesso à justiça. O STJ inclusive decidiu que NÃO há exclusividade do Distrito
Federal, há opção, não conotação especifica. Os efeitos se estendem a todo o território nacional.
Se o dano atingir todo o pais, segue-se a regra acima, observado o disposto no artigo 109 CF para eventual
deslocamento para a justiça federal. Caso envolva dois estados ou mais, sem abranger o DF, afasta-se a
possibilidade de fixar competência neste, a competência será determinada em favor do foro da capital dos estados
nos quais houve o dano. Se o dano for regional, sem ultrapassar os limites territoriais, a competência, conforme o
caso, será da justiça estadual ou federal daquele estado. Se o dano atingir mais de uma comarca sem ultrapassar os
limites do estado, segue-se a regra da prevenção, em favor de comarca da unidade federativa.
8. O CRITÉRIO DA PREVENÇÃO
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Quando o dano ocorra ou devia ocorrer em mais de uma comarca, sem abrangência nacional ou regional, o
critério de determinação da competência é a prevenção. Se atingir todo o pais e forem ajuizadas varias ações em
foros concorrentes (capitais), a prevenção também determina, onde foi distribuída a primeira ação.
A regra da prevenção foi expressamente prevista no artigo 2º da LACP e no artigo 17 §5º da lei de
improbidade administrativa. Tais dispositivos dispõem que a propositura da ação previne a jurisdição para as ações
posteriormente intentadas, se com mesmo objeto e causa de pedir.
Reitere-se a critica ao artigo 16 da LACP, com a redação dada pela lei 9494/97. Alem da confusão de
conceitos de institutos processuais já vista, lembrar que a aplicação do artigo como quis o legislador poderia levar
às situações absurdas anteriormente demonstradas. Exemplo: contaminação de um rio que separa os estados de MG
e SP – nenhum juiz, mineiro ou paulista teria competência territorial para apreciar todo o dano, deveriam ser
propostas duas ações, uma em cada estado e seria possível haver decisões contraditórias.
Mazilli afirma que a solução correta é a prevenção, ajuizamento de uma só ação e uma única decisão!
Havendo coisa julgada erga omnes, a imutabilidade ocorre em todo o país.
9. O INTERESSE DA UNIÃO E DE VÁRIOS ESTADOS
A simples abrangência regional ou nacional do dano não é razão suficiente para determinar a competência
da justiça federal em ações civil publicas ou coletivas. Para que haja o deslocamento do feito para a justiça federal,
necessário verificar o interesse da União, entidade autárquica ou empresa publica federal.
O ECA (209) e o CDC (93) possuem dispositivos que expressamente ressalvam a competência da justiça
federal. No tocante ao artigo 2º da LACP, o STJ já entendeu que não há a ressalva expressa, logo a competência
seria da justiça estadual SE não houvesse sede da JF, quando verificado o interesse da União, com recurso a ser
apreciado pelos tribunais regionais federais. Esse entendimento gerou a sumula 183, hoje revogada.
Antes mesmo do STF apreciar o tema, Mazilli já defendia ser errado esse posicionamento adotado pelo STJ. A
constituição admite que lei infraconstitucional atribua à justiça estadual ações inicialmente afetas à justia federal.
No entanto, em tais casos é necessária lei expressa, o que não ocorreu com a LACP em seu artigo 2º, na redação
que lhe foi dada. Em suma, vale o artigo 109 se houver interesse da União e a tese proposta na sumula 183 do STJ
foi recusada pelo STF.
O interesse da União, entidade autárquica federal ou de empresa publica federal desloca a competência. Mas não
é qualquer interesse, deve ser aquele que as coloque como autoras, rés, assistentes ou opoentes. Necessário legitimo
interesse, tais como: pedido feito por elas, em face delas, intervenção no processo para defesa de direito alheio ou
próprio. Não basta a lei mandar citar para que só isso desloque a competência. Assim, o ingresso como litisconsorte
voluntário vem sendo recusado como causa de deslocamento.
O interesse do Distrito Federal não é suficiente para o deslocamento. Apesar da manutenção pela Uniao, sua
estrutura se assemelha a dos estados-membros. De igual modo, a intervenção do MPF também não é o bastante. A
competência da justiça federal se impõe quando presente uma das hipóteses constitucionais, como por exemplo
dano ao patrimônio publico federal.
A jurisprudência vem decidindo que cabe à justiça federal decidir sobre a existência do interesse jurídico que
justifique a integração processual da União, bem como a declinação da competência para a justiça estadual, decisão
da qual não caberá suscitar conflito de competência – súmula 254 STJ.
Compete à justiça estadual processar e julgar as ações civis públicas ou coletivas em qjue sejam interessadas,
em qualquer posição processual, as sociedades de economia mista, as sociedade capital aberto e outras sociedades
comerciais, ainda que delas participem a União. Entidades que recebem subvenção ou recursos federais não são
elevadas a autarquias ou empresas publicas federais, logo a competência é estadual.
10. A DISPUTA SOBRE DIREITOS INDÍGENAS
A constituição estabelece as principais regras para a proteção da organização social, os costumes, línguas,
crenças, tradições e direitos dos indígenas. O Ministerio Público tem legitimidade para propor ações para defesa
dos direitos transindividuais dos indígenas, bem como atuar como fiscal da lei naquelas propostas pelas
comunidades ou organizações dos próprios índios.
Nas causas que envolvam interesse dos silvícolas ou do patrimônio indígena, a união e o órgão de proteção
ao índio também serão ouvidos.
A disputa sobre direitos indígenas é matéria de competência da justiça federal. Mazilli observa que isso se
refere a questões de interesse global dos indígenas, tais como os previstos no artigo 231 da CF. Portanto, não há
qualquer vedação para o Ministério Público e o Juízo local oficiarem em causas que digam respeito à defesa de
interesses individuais.

40
Paulo
311- 347
Resumo do livro A defesa do Interesse Difusos em Juízo

Autor: Hugo Nigro Mazzilli
Páginas: 311 à 347
10. A disputa dos direitos indígenas

O MP tem legitimidade para propor ACPs em defesa dos interesses das populações indígenas. Além do MP,
os próprios índios, suas comunidades e organizações também são partes legítimas. Nesse último caso, deverá o MP
intervir obrigatoriamente (CF, art. 232).
A disputa sobre direitos indígenas é matéria de competência da Justiça Federal. Entretanto, somente quando
se tratar de atos de interesse global. Bem por isso, HNM entende que seria possível ao MP local e aos juízes
estaduais oficiarem em ações que digam respeito aos direitos individuais dos indígenas.
11. A questão do foro por prerrogativa de função

Por muitos anos (desde 1.964) vigorou o entendimento jurisprudencial do STF constante da súmula 394,
que assegurava o foro por prerrogativa de função ainda que o inquérito ou a ação penal tivessem iniciados após a
cessação do exercício funcional.
Basicamente eram dois os argumentos: a) o julgamento pelos tribunais mais altos seria mais imparcial que
o proferido por juízes de primeiro grau, dada a maior capacidade de resistir à eventuais influências contra o
acusado e também por parte dele; b) a prorrogação da competência após cessado o exercício funcional não deixaria
de proteger o próprio exercício da função pública.
Porém, em 1.999, o STF, no Inq 687-SP, cancelou a supracitada súmula, entendendo que o art. 102, I, b, da
CF, não alcançaria os sujeitos detentores de tal prerrogativa após o exercício do cargo. O STF disse que ‘a
prerrogativa visa garantir o exercício do cargo ou do mandato, e não a proteger quem o exerce. Menos ainda quem
deixa de exercê-lo’. Além disso, em cotejo com o Direito Comparado, não se encontrou entendimento semelhante.
No mesmo sentido, essa interpretação ampliativa violaria o princípio da isonomia.
Temerosos com esse novo entendimento do STF, os políticos resolveram agir. E elaboraram três tentativas
de restaurar o entendimento consagrado na Súmula 394: a) sustentaram que as sanções da Lei 8.429/92 têm
natureza criminal (entendimento rechaçado, já que suas sanções têm natureza cível); impetraram reclamação no
STF, pedindo o reconhecimento de que as ações da Lei 8.429/92 envolviam autêntico crime de responsabilidade,
apto a ensejar o foro por prerrogativa de função; c) Lei 10.628/02, que alterou o art. 84 do CPP e consagrou o foro
por prerrogativa de função em matéria cível e até mesmo para ex-autoridades. Essa lei foi julgada inconstitucional
pelo STF por meio das ADIs 2.797 e 2.860.
HNM defende que nada impede que ações cíveis sejam propostas perante qualquer juiz singular. Ou seja,
sustenta que não deve haver foro por prerrogativa de função. Entretanto, ressalva os casos que envolvem pedido de
perda de cargo ou função pública e o de suspensão de direitos políticos de autoridades que têm forma própria de
destituição fixada na Constituição. Ex.: Presidente da República – impeachment. Nesses casos, para ele, o foro por
prerrogativa deve ser observado. Assim, Mazzilli entende ser possível uma ação civil pública, fundada na Lei
8.429/92 (improbidade administrativa), perante o juízo singular, desde que o pedido se limite a sanções pecuniárias
(ex.: perda de bens adquiridos ilicitamente; ressarcimento do dano), podendo ser legitimado passivo desta ação
qualquer autoridade que seja detentora de foro por prerrogativa de função previsto na Constituição (ex.: Presidente
da República).
12. A inexistência de juízo universal nas ações coletivas

O parágrafo único do art. 2º da Lei 7.34785 prescreve que o ajuizamento da ação previnirá a jurisdição para
todas as ações posteriormente ajuizadas que tenham a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. HNM ensina que
essa norma quer dizer que se outras ações civis públicas ou coletivas vierem a ser propostas, haverá prevenção
entre elas, caso tenham o mesmo pedido ou causa de pedir. Ou seja, os lesados individuais não necessariamente se
submetem ao juízo da ACP para suas ações individuais, as quais devem obedecer às regras gerais de competência.
13. A competência para liquidação e a execução

“As questões sobre a competência para a liquidação e a execução na ação civil pública serão analisadas no Cap.
36, n. 7”.
41
14. Considerações finais
Finalizando o capítulo, HNM diz que para determinar o foro competente para a ação civil pública ou
coletiva, é necessário considerar: a) se a competência é da Justiça federal ou estadual; b) se a competência é em
razão do local do dano ou do local da ação ou omissão; c) se é caso de ajuizar ação no foro do domicílio do autor.
Por fim, HNM diz que não se pode confundir os efeitos que uma sentença pode produzir em todo o País,
com a jurisdição, que o órgão judiciário pode ou não ter sobre todo o território nacional. Ex.: proibir venda ou
fabricação de remédio em todo País -> ação no DF ou na capital de Estado; proibir fabricação de um produto onde
atualmente esteja sendo feito -> ação no local onde se situa a empresa produtora.
CAPÍTULO 17 – LEGITIMAÇÃO ATIVA

1) Legitimados ativos
O artigo 5º da Lei 7.347/85 estabelece o rol de legitimados ativos para propor ação civil pública. Dentre
eles, vale destacar os órgãos sem personalidade jurídica (desde que autorizados pela autoridade administrativa
competente), que poderão ajuizar ACPs ou ações coletivas, não só em matéria de consumidor, como também meio
ambiente, pessoas idosas, deficientes, qualquer área afim.
Tem-se questionado a legitimação da Defensoria Pública para propor ACP em benefício de um grupo
indeterminável de pessoas. Isso por que, neste grupo, a Defensoria acabará por defender necessitados e não
necessitados. Por tal entendimento, ela só poderia defender pessoas individualizáveis ou identificáveis, e não
direitos transindividuais.
Como a DP tem dever institucional de defesa dos necessitados, HNM diz que negar legitimidade para ela
ingressar com ACP seria negar os próprios fundamentos do processo coletivo, já que poderia defender todos os
necessitados, um a um, mas não poderia defender todos, de uma só vez, num único processo (coletivo). E
prossegue dizendo que a DP até pode propor ACP ou coletivas, em defesa de interesses difusos, coletivos e
individuais homogêneos de pessoas que se encontrem na condição de necessitados (insuficiência de recursos),
mesmo que com isso possam ser indiretamente beneficiadas terceiras pessoas que não se encontrem na condição de
deficiência econômica. Mas entende que no tocante à defesa dos interesses coletivos em sentido estrito e
individuais homogêneos (duas hipóteses em que se tem grupos determináveis de pessoas), é necessário que os
beneficiários da ação sejam pessoas necessitadas.
E a OAB, pode ajuizar ACPs? HNM entende que sim. Segundo ele, trata-se de ações em que há
substituição processual da classe. Mas, sem ser para a defesa da classe dos advogados, HNM entende que a OAB
também possui legitimidade para ajuizar ACPs ou coletivas, já que possui natureza jurídica de autarquia especial, e,
como tal, pode ajuizar ACPs de objeto compatível com seus fins institucionais, previstos no art. 44 da Lei 8.906/94.
No mesmo sentido, HNM entende que as Agências Reguladoras (autarquias sob regime especial), os
sindicatos e as comunidades indígenas podem propor ações coletivas.
Atualmente, tanto a lei quanto a jurisprudência tem alargado o rol de legitimados para a defesa de direitos
transindividuais, já tendo, esta última, admitido o ajuizamento de ações por: a) antigo síndico da massa falida; b)
comissão de representantes de adquirentes de unidades em condomínio ou incorporações; c) condomínio de
edifícios de apartamentos.
HNM entende que as sociedades cooperativas não são legitimadas ativas, já que sua personalidade
associativa é voltada para a atividade econômica, não se confundindo, pois, com as associações civis.
E, por fim, diz que o cidadão não tem legitimidade para ajuizar ACPs ou coletivas, mas poderá ingressar
com Ação Popular que, em alguns casos, poderá ter caráter coletivo.
2. REPRESENTAÇÃO ADEQUADA
HNM diz que segundo o sistema da LACP e do CPC, as associações, para ajuizar ACPs ou coletivas, serem
litisconsortes ou assistentes, precisam ter representação adequada, a qual é composta de dois requisitos:
a) pertinência temática – finalidade institucional compatível com o objeto de ação coletiva;
b) pré-constituição há pelo menos um ano nos termos da lei civil - pode ser dispensado pelo juiz. Segundo
HNM, serve para conferir à associação condições legais de representatividade do grupo.
Requisitos estes parecidos com os exigidos para o ajuizamento do Mandado de Segurança Coletivo, por parte da
organização sindical, entidade de classe, ou associação legalmente constituída.
HNM diz que por identidade de razões, o requisito da constituição ânua também se aplica aos sindicatos,
que são pessoas jurídicas de direito privado, com caráter associativo, bem como às fundações de direito privado. E
isso porque a intenção do legislador seria de excluir da limitação temporal apenas os legitimados públicos, ou seja,
os órgãos públicos ou entidades da administração direta e indireta (CDC, art. 82, I a III).
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Conquanto o requisito da constituição ânua possa ser dispensado pelo juiz (manifesto interesse social
evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido), podendo
até mesmo ser completado no curso da ação (STJ, REsp. 236.499), o mesmo não pode ocorrer com o outro
requisito, o da pertinência temática.
HNM diz que para o preenchimento da pertinência temática, é possível que a finalidade institucional possa
ser razoavelmente genérica, ou seja, não é preciso que a associação seja constituída para defender em juízo
especificamente aquele exato interesse controvertido no caso concreto. Entretanto, essa generalidade não pode ser
desarrazoada, sob pena de admitir-se uma associação civil para a defesa de qualquer interesse, o que desnaturaria a
exigência da representatividade adequada.
HNM pergunta se a representatividade adequada só se aplica às associações civis, ou se também alcança as
fundações privadas, sindicatos, ou até mesmo órgãos e entidades da administração. Segundo ele, numa
interpretação mais literal (art. 5º, LACP e art. 82, IV, CDC), seria possível concluir que somente a associação civil
teria que preenchê-lo. Mas, Mazzilli entende que “onde há a mesma razão, deve-se aplicar a mesma disposição”. E,
por isso, defende que as fundações privadas, sindicatos e até os órgãos e entidades da administração pública têm
seus fins peculiares, que devem ser cotejados com o objeto da ação coletiva. Ex.: uma autarquia criada para o
turismo não poderia ajuizar ACP na área de saúde.
Para Mazzilli, só não tem sentido exigir pertinência temática do MP, da União, Estados, Municípios e do
DF, em razão de suas vocações para a defesa de interesses públicos e coletivos lato sensu, o que faz presumir que
teriam legitimidade para defender qualquer interesse coletivo. No mesmo sentido, não se exigiria pertinência
temática dos Partidos Políticos, tendo em vista sua larga abrangência programática. Assim, associações, sindicatos,
fundações privadas e entidades da Administração indireta devem preencher a pertinência temática.
O art. 2º, caput e parágrafo único, da Lei 9.494/97 prevê que a sentença de ação coletiva movida por
entidade associativa abrangerá apenas os substituídos que tenham, na data da propositura da ação, domicílio no
ambiento de competência órgão prolator; e que nas ações proposta contra pessoas jurídicas de Direito Público, a
petição inicial deverá estar instruída com a ata da assembleia da entidade associativa que a autorizou, junto com a
relação nominal dos associados e indicação dos respectivos endereços.
HNM entende que essas duas normas seriam aplicadas apenas quando da defesa de direitos individuais
homogêneos, até porque o proveito objetivado na ação será sempre divisível entre os integrantes determináveis do
grupo. Porém, diz ser desarrazoado exigir relação nominal / endereço, como se de representação processual se
tratasse, e, mais ainda, pretender estabelecer a imutabilidade da sentença através do domicílio do associado.
Exatamente nesse sentido, HNM cita que o STF (RMS 23.566-DF), no âmbito do Mandado de Segurança Coletivo,
disse que o supracitado dispositivo não se aplica em relação aos órgãos da Justiça que tenham jurisdição nacional,
porque abrangem todos os substituídos onde quer que tenham domicílio no território nacional.
Diante disso, Mazzilli conclui o seguinte: há sentido processual na exigência de autorização em ata de
assembleia ou em estatuto para os direitos individuais homogêneos e coletivos em sentido estrito. Entretanto, é
absurda a exigência de relação nominal / endereço, tanto em relação a direitos individuais homogêneos, coletivos
em sentido estrito e, com muito mais razão em se tratando de direitos difusos, dada a indeterminabilidade do seu
objeto e também dos sujeitos envolvidos.
Mazzilli diz que, assim como não se exige o requisito da constituição ânua para o MP e para os entes
federativos (U, E, M, DF), também não se exige o requisito da representatividade adequada, estando, em tese, todos
legitimados a impetrar ACPs ou coletivas. Ele diz que o interesse do MP é presumido, porém, os demais
legitimados (até mesmo os entes federados) deverão ter interesse concreto na defesa do interesse objetivado na
ACP ou coletiva. Ele cita que N. Nery apresenta entendimento diverso, no sentido de não haver necessidade de
apresentar interesse concreto. Para Nery seria possível que o Estado do RS ingressasse com uma ACP para a
proteção do meio ambiente do Estado do AM, porquanto o interesse processual na ACP seria aferível em razão da
qualidade do direito tutelado.
HNM diz que a representatividade adequada e pertinência temática são na verdade pressupostos
processuais e não condições da ação.
Assim, conclui que para ajuizar ACP ou coletiva a associação deverá estar expressamente autorizada, seja
pelos estatutos (o que dispensa autorização em assembléia), seja pela deliberação da própria assembléia.
HNM faz um último questionamento no sentido de se no curso da ACP a associação vier a perder a
representatividade adequada. O que fazer? Ele diz que o juiz tem duas alternativas: a) reconhecer a carência da
ação; b) outro legitimado poderá assumir a promoção da ação.
3. Legitimação das associações civis, dos partidos políticos, dos sindicatos e das fundações privadas
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Primeiramente, é preciso distinguir que as entidades civis podem ingressar com ação coletiva para
defender: a) todo o grupo (incluindo os associados ou não associados) ; e b) diretamente seus associados. Já em se
tratando de MS Coletivo, somente poderá ajuizar para a totalidade ou parte de seus associados. Ou seja, não
abrangerá os não associados.
a) legitimação das associações civis
HNM destaca que nos últimos anos o 3º Setor tem assumido importante papel na defesa de direitos
coletivos, até mesmo porque o Estado não tem tido capacidade de atender à demanda de serviços sociais.
Nos limites de seus fins estatutários, a jurisprudência já reconheceu a legitimidade de associações para a
defesa de direitos de seus associados nas seguintes situações: a) dos centros acadêmicos para defender os
estudantes em matéria de interesses individuais homogêneos; b) associação de moradores de bairro para defender o
meio ambiente; c) das associações de funcionários para obter benefícios coletivos; d) dos sindicatos em defesa de
direito relacionado com a categoria que representam.
A autorização exigida no art. 5º, XI, da CF, para que a associação possa defender seu associado pode
decorrer do próprio estatuto, da assembléia geral ou mesmo de deliberação da diretoria, se assim permitirem os
seus atos constitutivos.
Porém, note que o art. 82, IV, CDC, dispensou a autorização de assembléia, exatamente porque se a
associação incluir entre seus fins institucionais a defesa de direitos dos consumidores, já terá havido autorização
estatutária.
HNM levanta o questionamento se caso apenas alguns associados autorizem a ação coletiva, esta
abrangeria apenas estes ou todos? Ele cita que o STF, na AO 152-8/RS, decidiu que ela está legitimada a defender
todos seus associados e não apenas àqueles que deram autorização expressa. Isso porque tem-se aqui legitimação
extraordinária (substituição processual) e não representação processual. E mais, a ação coletiva pode beneficiar até
mesmo quem não seja associado. Isso por conta do caráter indivisível dos direitos coletivos. Esse entendimento
vale até mesmo para os direitos individuais homogêneos. Ou seja, as associações teriam legitimidade para pleitear
em juízo em favor de todos aqueles que se encontrem na situação alcançada por seus fins, ainda que dela não sejam
associados. Nesse sentido, cita precedentes do STJ (ex.: REsp 132.502-RS). Todavia lembra que o MS Coletivo só
pode atingir os associados, no todo ou em parte (art. 21 da Lei 12.016/09).
Mazzilli, porém, adverte que a associação não detém legitimidade para ajuizar ação coletiva que beneficie
parte de seus associados e que prejudique outra parte, simultaneamente, citando precedente do STJ que entendeu
que nesse caso a associação estaria contrariando em parte seu fim institucional.
A jurisprudência tem admitido benefícios da assistência judiciária gratuita quando a entidade não disponha
de recursos para custear as despesas do processo.
Mazzilli também reconhece a possibilidade de associações de associações terem legitimidade para ingressar
com ACP ou coletiva, dizendo que essa discussão se deu mais no âmbito da ADIn, tendo o STF reconhecido a sua
legitimidade.
b) legitimação dos partidos políticos
Os partidos políticos têm natureza associativa. Assim, podem ajuizar demandas coletivas, desde que no
interesse dos seus filiados ou das suas próprias finalidades institucionais.
Vale ressaltar que não se exige pertinência temática dos partidos políticos em razão de sua larga
abrangência programática.
c) legitimação dos sindicatos
Embora CF não seja expressa quanto a possibilidade de defesa de direitos difusos pelos sindicatos,
HNM entende que eles estariam incluídos na expressão “interesses coletivos”, que teria sido usada em seu
sentido amplo.
Nesse sentido, a lei ordinária conferiu aos sindicatos a possibilidade de atuarem como substitutos
processuais, não apenas dos seus sindicalizados, mas também de todos os integrantes da categoria.
HNM ressalta que direitos individuais não homogêneos somente poderão ser defendidos pelos sindicatos
através de representação processual, diferentemente das ações coletivas em que ocorre substituição processual
(legitimação extraordinária).
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Relembre-se que no âmbito do MS Coletivo, o sindicato somente tem legitimidade para ingressar com ação
coletiva para defesa de seus sindicalizados, no todo ou em parte.
Sobreleva ressaltar que a legitimação dos sindicatos serve tanto para o processo de conhecimento quanto
para o de execução. Assim, não necessitam de autorização para ingressar com liquidação / execução, já que se trata
de substituição processual.
Vale destacar também que o sindicato pode defender interesses transindividuais não só em matérias
diretamente ligadas à própria relação trabalhista, mas também em questões relativas ao meio ambiente do trabalho
ou à condição de consumidores de seus associados.
Conforme já foi dito anteriormente, HNM defende também a necessidade de o sindicato preencher o
requisito de pré-constituição ânua, pelo fato de ser espécie de entidade civil.
O sindicato poderia cobrar honorários de seus membros ao ingressar com ação em juízo? HNM diz que se o
sindicato estiver agindo por representação processual, seria possível. Mas se por substituição processual, não seria
possível.
E as centrais sindicais, têm legitimidade para propor ACPs ou coletivas? HNM entende que sim por dois
motivos: a) possuem natureza de associação civil; b) fazendo analogia com as associações de associações.
d) legitimação das fundações privadas
O art. 5º, IV, da LACP admitiu a legitimação ativa da fundação. HNM diz que como a lei não fez distinção
entre fundação pública e privada, não é dado ao intérprete fazer essa distinção para afastar a legitimidade desta
última, até mesmo porque, deve-se propiciar o mais amplo acesso Judiciário e melhor tutela aos interesses
coletivos. Assim, ele entende que tanto a fundação pública quanto a privada estão legitimadas.

Paula
347 – 388
CAPÍTULO 17
4. A legitimação ativa do Ministério Público
Inicialmente se questionou sobre a legitimidade do MP para assegurar a tutela judicial dos interesses
transindividuais, com esteio nos seguintes argumentos, arrolados por Mancuso: “a) O MP é uma instituição
naturalmente voltada à persecução de delitos tradicionais, comuns, mostrando pouca vocação persecutória quando
se trata de delitos de natureza econômica ou coletiva; b) o MP estrutural e funcionalmente está demasiadamente
conexo ou subjacente à estrutura do poder estatal, para que dele se pudesse esperar a necessária autonomia e
combatividade desejável, quando se trate de tutela aos interesses supraindividuais; c) ao MP falta aparelhamento e
infraestrutura indispensáveis à tutela desses interesses especiais”.
Mas esta era uma leitura do MP europeu, especialmente o italiano, em que o MP era ramo do Poder
Judiciário, e que não poderia ser aplicada à martelo ao novo ordenamento brasileiro, especialmente após a Lei n.º
7.347/85 e a CF/88, conforme advertiu Capelletti.
Ademais, pelas características do Brasil, mister se faz um distanciamento entre o MP e o Poder Executivo,
ao contrário do modelo de alguns países. Daí a relevância das prerrogativas e garantias dos membros do MP, bem
como da forma de escolha dos chefes da instituição.
5. Legitimação concorrente
É concorrente e disjuntiva a legitimação ativa para a propositura de ações civis públicas ou coletivas em
defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, pois cada um dos colegitimados pode ajuizar
essas ações, quer litisconsorciando-se com outros, quer fazendo-o isoladamente. É concorrente, porque todos os
colegitimados do art. 5º da LACP ou do art. 82 do CDC podem agir em defesa de interesses transindividuais: é
disjuntiva porque não precisam comparecer em litisconsórcio.
Ainda que os colegitimados também tenham interesse próprio à reintegração do direito lesado (como uma
associação civil que inclua, entre seus fins estatutários, a defesa daquele interesse), na verdade, no processo
coletivo, os legitimados ativos agem por substituição de todo o grupo lesado, defendendo direitos individuais de
cada um de seus integrantes, às vezes até mesmo divisíveis e individualmente quantificáveis (como no caso dos
interesses individuais homogêneos). E, em caso de procedência, a coisa julgada nas ações civis públicas ou
coletivas forma-se em proveito de todo o grupo, e não dos legitimados ativos. Isso evidencia que, na defesa de
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quaisquer interesses transindividuais (difusos, coletivos ou individuais homogêneos), os colegitimados ativos estão
defendendo muito mais do que meros interesses próprios.
Nas ações civis públicas ou coletivas, o interesse de agir do Ministério Público é presumido; já as pessoas
jurídicas de direito público interno e os demais colegitimados devem demonstrar em concreto seu interesse.
6. Ampliação da legitimidade ativa
Embora alguns órgãos públicos possam não ter personalidade jurídica (o próprio Ministério Público não a
tem), poderão, em alguns casos, ter personalidade judiciária, como ocorre nas mesas das câmaras legislativas, ou
com os órgãos estatais de defesa do meio ambiente ou do consumidor (como os Procons), nos municípios e Estados
em que eles sejam meros serviços públicos despersonalizados, etc.
7. Os cidadãos e os titulares de interesses individuais
A instituição da ação civil pública em nada prejudica o cabimento das ações populares (LACP, art. 1º,
caput). Ajuizada a ação coletiva, a pessoa que tem processo individual em andamento será instada a dizer se quer
suspender seu processo para beneficiar-se do julgado coletivo, ou se prefere continuar seu processo individual (art.
104, CDC). Cria-se-lhe, pois, um direito: pode optar por entrar no processo coletivo ou não. O sistema vigente é o
correto (CDC, arts. 94 e 104): em vez de ser um ônus do lesado pedir sua exclusão do processo coletivo, é seu
direito suspender o processo individual.
No caso de ser proposta ação civil pública ou coletiva com objeto potencialmente mais abrangente, cuja
eventual procedência possa abarcar o que esteja sendo pedido em ações individuais já em curso, o tratamento
jurídico será o seguinte:
a) se a ação civil pública ou coletiva versar a defesa de interesses difusos, não haverá litispendência com ações
individuais, exceto se se tratar de ação popular que tenha a mesma causa de pedir e o mesmo pedido de uma ação
civil pública (até porque ação popular não é a rigor uma ação individual). O lesado que tenha ação individual em
andamento não irá requerer sua suspensão no prazo assinalado no art. 104, CDC, nem se habilitará como
litisconsorte (assistente litisconsorcial) na ação civil pública ou coletiva que verse interesses difusos, salvo se a
causa de pedir e o pedido destas ações guardarem correspondência com o de sua ação individual. Igualmente, não
haverá suspensão da ação individual, se nesta o lesado estiver pedindo a reparação de seu interesse individual
diferenciado. Entretanto, se na ação individual o lesado estiver pedindo reparação decorrente de um dano cuja
materialidade e autoria sejam objeto de ação civil pública que verse interesses difusos (por exemplo, danos ao meio
ambiente causados pela explosão de uma usina nuclear), então existirá a necessária correlação entre a ação
individual e a coletiva, e o indivíduo poderá pedir a suspensão de seu processo individual para eventualmente
aproveitar, in utilibus, a coisa julgada erga omnes que venha a formar-se na ação civil pública, evitando ter de
discutir novamente a existência e a autoria do mesmo dano, que é a base do seu pedido individual.
b) se a ação civil pública ou coletiva versar defesa de interesses coletivos, também não haverá litispendência
com ações individuais caso em curso: inexistirá identidade de partes ou de pedidos. Aliás, a rigor, em todas as
hipóteses desmembradas do art. 104, CDC, só poderemos ter em tese conexão ou no máximo continência entre
ação coletiva e ação individual. Não pode haver identidade alguma de pedidos entre a ação coletiva e a ação
individual, para que se pudesse falar em litispendência. Continência ou conexão, sim, isso é possível. Como
exemplo de continência, suponhamos que, em ação individual relativa a questão de consumo, seja pedida a
nulidade de uma cláusula contratual, e, em ação civil pública, o Ministério Público peça a nulidade da mesma
cláusula em benefício, agora, de todos os consumidores que se encontrem na mesma situação. Para que o indivíduo
se beneficie do resultado da ação civil pública, deverá requerer a suspensão de seu processo individual; fazendo-o a
tempo, o interessado poderá habilitar-se como litisconsorte na ação civil pública ou coletiva.
c) se a ação civil pública ou coletiva versar interesses individuais homogêneos, o CDC sugere, em interpretação
a contrario sensu, haver litispendência com as ações individuais dos lesados que visem à reparação do prejuízo
divisível, naquilo que tenha de idêntico com o dos demais lesados. Entretanto, o certo é afirmar o contrário: não há
falar verdadeiramente em litispendência nesses casos, pois não se trata da mesma ação. O mais correto é considerar
a hipótese como de continência, por ter a ação coletiva objeto mais abrangente que as ações individuais. Se o autor
da ação individual não requerer sua oportuna suspensão, sua ação prosseguirá e não será afetada pelo julgamento da
ação coletiva, mas, se ele preferir a suspensão da ação individual, poderá habilitar-se como litisconsorte na ação
coletiva.
Em se tratando de concorrência entre ação individual e mandado de segurança coletivo, igualmente não
haverá litispendência entre eles, mas, em vez de suspender sua ação, o indivíduo deverá dela desistir, no prazo de
trinta dias, se quiser beneficiar-se do julgado coletivo.
CAPÍTULO 18
1. Generalidades
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2. Litisconsórcio
Em consequência da legitimação concorrente e disjuntiva para as ações civis públicas ou coletivas, é
possível o litisconsórcio ativo inicial: um colegitimado pode ingressar em juízo só ou em litisconsórcio com outro
ou outros legitimados.
Se, porém, um colegitimado ingressa em ação já proposta por outro deles, cabe distinguir:
a) se ele adita a inicial para alterar ou ampliar o objeto do processo, haverá litisconsórcio ulterior;
b) se a causa de pedir ou o pedido continuam o mesmo, não há litisconsórcio e sim assistência litisconsorcial.
Se a legitimidade ativa é concorrente e disjuntiva, nada impede:
a) o litisconsórcio inicial (ou seja, qualquer dos colegitimados natos pode litisconsorciar-se com qualquer outro
para a propositura da ação);
b) ou a assistência litisconsorcial (se o colegitimado não se litisconsorciou para a propositura da ação, pode
habilitar-se como assistente litisconsorcial do autor, depois de já proposta a ação);
c) ou o litisconsórcio ulterior (ou seja, desde que observadas as normas procedimentais, nada impede que o
colegitimado adite a inicial, ampliando o pedido ou a causa de pedir).
Só não pode ser ré, em ação civil pública ou coletiva, a própria coletividade considerada
transindividualmente. O sistema da legitimação extraordinária foi concebido justamente para permitir que
indivíduos, fragmentariamente lesados pela violação de direitos, sejam substituídos no polo ativo de um único
processo coletivo por um legitimado ativo, para obter-se uma só prestação jurisdicional que beneficie todo o grupo
de pessoas lesadas. Pela sistemática vigente, excetuada a hipótese de ação popular, os indivíduos não poderão ser
autores de ações em que se defendam interesses transindividuais (difusos, coletivos ou individuais homogêneos, de
todo o grupo, classe ou categoria de pessoas), quer isoladamente, quer em litisconsórcio unitário facultativo, pois os
legitimados ativos são aqueles do art. 5º da LACP e do art. 82 do CDC.
Sempre que na ação civil pública o pedido seja idêntico ou conexo com o que qualquer cidadão poderia
fazer em ação popular, não há como recusar a este último o litisconsórcio ou a assistência litisconsorcial no polo
ativo da ação coletiva.
Em regra, a lei não legitima extraordinariamente o indivíduo a defender interesses difusos, coletivos e
individuais homogêneos de toda a categoria. Somente em limitada medida ele defenderá o seu próprio interesse por
legitimação ordinária, no seio de ação civil pública ou coletiva.
Pode o indivíduo ser litisconsorte ou habilitar-se como assistente litisconsorcial, se tinha legitimidade
ordinária ou extraordinária para fazer o mesmo pedido, ou fazer um pedido conexo, ou fazer um pedido que esteja
contido naquele da ação civil pública ou coletiva.
É verdade que pessoa jurídica não pode propor ação popular. Entretanto, como em alguns casos o objeto da
ação popular pode ser idêntico ou conexo ao da ação civil pública, isso significa que, se uma associação civil
poderia propor uma ação civil pública com pedido idêntico ou conexo com o de uma ação popular, o que obrigaria
à extinção do segundo processo ou à reunião dos processos, conforme o caso – hipótese em que seria tratada como
litisconsorte – passa a ser admissível o litisconsórcio entre associação e cidadão (tanto na ação popular como na
ação civil pública), nos mesmos casos em que já estariam ambos legitimados a defender o meio ambiente ou o
patrimônio histórico e cultural.
3. Litisconsórcio ulterior e aditamento à inicial

O autor aceita o litisconsórcio ulterior, admitindo que colegitimado ativo adite a inicial, ao contrário de
Mancuso. Negar tal possibilidade seria admitir a propositura de ação conexa e posteriormente as partes seriam
tratadas como litisconsortes.
4. Ministério Público autor e fiscal
Em ação civil pública proposta pelo Ministério Público, não oficia outro membro da instituição como
custos legis. Pode ser necessária a pluralidade de membros do Ministério Público a atuarem no feito, quando seja
incompatível que um só deles assuma funções inacumuláveis. Isso pode ocorrer com frequência em ações civis
públicas propostas pela instituição contra um ou mais incapazes, situados no polo passivo da relação processual.
Nesse caso, a par dos interesses transindividuais objetivados na ação, há também interesses de pessoas
determinadas, a serem zelados por outro membro do Ministério Público, sendo manifesta a incompatibilidade de
um só deles assumir a defesa de interesses inconciliáveis.
5. Litisconsórcio entre Ministérios Públicos
A jurisprudência tem se dividido a respeito do cabimento do litisconsórcio entre Ministérios Públicos
diversos, ora admitindo-o, ora negando-o.
6. As várias formas de assistência

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a) Os colegitimados: os colegitimados à ação civil pública ou coletiva, se não a tiverem proposto como
litisconsortes, podem nela intervir na qualidade de assistentes litisconsorciais.
b) Os indivíduos lesados: nos casos de defesa de interesses transindividuais, tenha o lesado ação individual em
andamento ou não, poderá, em tese, ser admitido a intervir na ação civil pública ou coletiva ajuizada em seu
proveito; mas, se tiver ação individual em andamento, precisará requerer sua suspensão, para ser admitido no
processo coletivo. Não nos parece razoável só admitir a intervenção do lesado que tenha requerido a suspensão de
ação individual e não a do lesado que sequer tenha ação individual proposta, porque seria exigência de atendimento
fácil propor inutilmente uma ação para depois suspendê-la só para poder habilitar-se no processo coletivo; ademais,
isso feriria o espírito da lei, que é de economia processual. Proposta a ação coletiva, será publicado edital no órgão
oficial, fixando o prazo de trinta dias para a habilitação; esse prazo se conta a partir do momento em que o
indivíduo tenha tido ciência, nos autos da ação individual, do ajuizamento da ação coletiva (CDC, arts. 94 e 104).
Após o trânsito em julgado erga omnes ou ultra partes, haverá uma segunda oportunidade de habilitação do lesado
no processo coletivo; ou seja, quando da liquidação por artigos. Admitida a intervenção do lesado na ação civil
pública ou coletiva, devem-se-lhe reconhecer poderes para ampla atuação, como arrolar testemunhas e requerer
perícia (ainda que o assistido as dispense) ou recorrer (ainda que o assistido renuncie ao direito de recorrer ou
desista do recurso acaso interposto). A interpretação sistemática dos arts. 94 e 104 do CDC demonstra que a
qualquer momento o lesado individual pode requerer a retomada do andamento da ação individual que estava
suspensa; com isso, cessará sua intervenção no processo coletivo. Da mesma forma, ao indivíduo que desistiu da
ação individual, esperando beneficiar-se do julgamento do mandado de segurança coletivo, pode não mais convir
aguardar a solução coletiva; nesse caso, a qualquer momento pode voltar a ajuizar a ação individual cabível,
respeitados os limites da lei, como a prescrição e a decadência.
c) Os terceiros: é possível a intervenção de terceiros, assistindo uma das partes num dos polos da relação
processual.
CAPÍTULO 19
1. Os legitimados passivos
a) A regra geral: nas ações civis públicas ou coletivas, qualquer pessoa, física ou jurídica, pode, em tese, ser
parte passiva. Há, porém, uma limitação: os legitimados ativos, em regra, não podem representar passivamente a
categoria, classe ou grupo de lesados.
b) A ação declaratória incidental: como o objeto da ação declaratória incidental é a ampliação dos limites
objetivos da coisa julgada, se admitíssemos seu cabimento no processo coletivo, estaríamos a aceitar, por vias
transversas, pudesse ser formulado pedido contra a coletividade.
c) O Ministério Público como réu: enquanto órgão estatal desprovido de personalidade jurídica, o Ministério
Público não poderá ser parte passiva na relação processual formada em processo coletivo.
d) As autoridades no polo passivo: as autoridades coatoras não integrarão o processo coletivo, salvo se
estiverem sendo pessoalmente responsabilizadas na ação. Já no mandado de segurança coletivo, têm legitimidade
passiva tanto a autoridade coatora como a pessoa jurídica interessada. Outrossim, na ação civil pública de
improbidade administrativa, a competência não se deslocará para os tribunais, salvo se, cumulativamente: a) o
pedido envolver a perda do cargo ou suspensão de direitos políticos; b) a infração versar crime de responsabilidade
de autoridade que goze de foro por prerrogativa de função.
e) a desconsideração da personalidade jurídica: o sistema jurídico brasileiro acolhe, como regra, a chamada
teoria maior da desconsideração, ou seja, além da prova de insolvência, exige-se a demonstração de desvio de
finalidade (teoria subjetiva da desconsideração), ou a demonstração de confusão patrimonial (teoria objetiva da
desconsideração). Em se tratando, porém, de defesa do consumidor ou do meio ambiente, nosso direito aplica a
chamada teoria menor da desconsideração da personalidade jurídica, a qual é calcada na exegese autônoma do §5º
do art. 28, CDC. Segundo a teoria menor, a incidência deste dispositivo não se subordina à demonstração dos
requisitos do caput do art. 28, mas apenas à prova de que a mera existência da personalidade jurídica está a causar
obstáculo ao ressarcimento dos consumidores. Em matéria ambiental, também poderá ser desconsiderada a pessoa
jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio
ambiente (teoria menor da desconsideração). A desconsideração inversa da personalidade jurídica caracteriza-se
pelo afastamento da autonomia patrimonial da sociedade, para, em oposição ao que ocorre na desconsideração de
personalidade jurídica propriamente dita, atingir o ente coletivo e seu patrimônio social, de modo a responsabilizar
a pessoa jurídica por obrigações do sócio controlador. Considerando-se que a finalidade da disregard doctrine é
combater a utilização indevida do ente societário por seus sócios, o que pode ocorrer também nos casos em que o
sócio controlador esvazia o seu patrimônio pessoal e o integraliza na pessoa jurídica, conclui-se, de uma
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interpretação teleológica do art. 50 do CC, ser possível a desconsideração inversa da personalidade jurídica, a fim
de atingir bens da sociedade em razão de dívidas contraídas pelo sócio controlador.
f) Entes sem personalidade jurídica
g) A intervenção de terceiros: quando a hipótese envolver responsabilidade objetiva, não se admitirá
denunciação da lide para discutir culpa de terceiro nos autos da ação civil pública ou coletiva porque a lide
secundária (fundada na culpa) não interessará à solução da lide principal.
h) A citação dos beneficiários do ato impugnado: se o resultado do processo coletivo deve atingir direitos
subjetivos de terceiros, a citação destes será indeclinável.
Anna
388-425 , Até Capítulo 24 annafloresflower@hotmail.com
Hugo Nigro Mazzilli

Pgs 388 a 425
2- A substituição processual no polo passivo
Qualquer pessoa pode ser ré em ACP ou Ação Coletiva, mas, em regra, a própria coletividade lesada não
está legitimada passivamente para essas ações. Pelo atual regramento da L. 7347/85 em seu art. 5.º e pelo art. 82 do
CDC, os legitimados aí referenciados só substituem processualmente a coletividade dos lesados no polo ativo,
afastando a possibilidade de figurarem como réus, até mesmo em se tratando de reconvenção. Excepcionalmente,
tais legitimados podem compor o polo passivo nos casos de embargos do executado, embargos de terceiros, ação
rescisória de ACP ou ação coletiva ou na ação de rescisão ou de anulação de TAC.
Os legitimados L. 7347/85 em seu art. 5.º e do art. 82 do CDC só podem atuar, via de regra no polo
passivo, porque a substituição processual é matéria de direito estrito e a lei só lhes conferiu a possibilidade de
substituírem processualmente o grupo lesado no polo ativo.
Apesar da literalidade da lei, Mazzilli entende que, “de lege ferenda” dever-se-ia legitimar no polo passivo
alguns órgãos estatais para substituírem processualmente coletividades de pessoas, desde que, no processo,
interviesse obrigatoriamente o MP e desde que a coisa julgada se formasse em benefício delas, não em seu prejuízo.
Exemplo seria o caso de uma empresa ajuizar ação declaratória de anulação de cláusula abusiva que afetasse uma
coletividade de consumidores. Mazzilli ainda acrescenta não ser prudente, entretanto, admitir que associações
possam, “de lege ferenda”, as associações civis ser legitimadas para substituir no polo passivo a categoria que
representam, salvo se autorizadas por deliberação de assembleia, específica para o caso, e desde que, apenas nesse
caso, fosse limitada a extensão subjetiva da sentença ao grupo que expediu a autorização.
3- O Estado como legitimado passivo

No MS Coletivo, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica de direito público é legitimada no polo
passivo (Art. 7.º, I,II, L. 12016/2009).
A Administração Direta pode ser legitimada passiva para a ação civil pública ou coletiva, pois há casos em que
deles parte o ato lesivo e há casos em que concorrem quando licenciam ou não coíbem a prática da atividade
nociva, ou então, deixam de coibi-la ainda quando obrigados a tanto. Apesar de tais constatações, têm-se feito
restrições à inclusão indiscriminada de pessoas jurídicas de direito público interno no polo passivo de ações civis
públicas e coletivas.
Se da procedência ou improcedência do pedido resultar repercussão jurídica na esfera de interesses do Estado,
será ele citado; mas, atente-se para a ideia de que o fato de ser legitimado passivo não significa que tenha que
contestar o pedido, podendo-se, por exemplo, manifestar-se pela procedência, aplicando-se analogicamente o
dispositivo da ação popular.
Indaga-se:poderiam ser réus nessas ações civis públicas os órgãos estatais que tenham praticado o ato nelas
questionado, tal como ocorre no MS Coletivo ao se referir às autoridades coatoras? A resposta é não. E é assim
porque não cabe propor ação civil pública ou coletiva contra órgãos do Estado desprovidos de personalidade
jurídica (Ex.: Governador de Estado), podendo-se, no entanto, colocar como réu a pessoa física ocupante do cargo.
Em arremedo de conclusão, pode-se dizer que não se tratando de hipótese em que a lei expressamente consinta aos
órgãos do Estado desprovidos de personalidade jurídica que integrem o polo passivo da ação, sua intervenção nesse
polo seria inadmissível no processo coletivo.
Observe que, na ACP movida contra o Estado em razão de dano causado por agente público, admite-se que
este última intervenha como assistente simples no processo, para coadjuvar a defesa do ente público. Isso porque
caso o resultado do processo seja favorável à Administração, não será o agente público acionado em regresso.
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4- A responsabilidade solidária e a responsabilidade regressiva.
Em ACPs ou Ações Coletivas fica difícil, em algumas situações, delimitar-se os legitimados passivos,
como nos danos ambientais causados por vários poluidores.
Nos casos de danos a interesses transindividuais, admite-se a solidariedade passiva pelos seguintes
motivos: a)há solidariedade nas obrigações resultantes de ato ilícito; b)os corresponsáveis, por via de regresso,
poderão discutir posteriormente, entre si, distribuição mais equitativa da solidariedade; c) nas obrigações
indivisíveis de vários devedores, cada um deles tem a responsabilidade pela dívida toda.
Havendo solidariedade entre os obrigados à indenização, pode o autor da ACP ou da Ação Coletiva movê-
la apenas contra um, alguns ou todos os corresponsáveis. Nessa última hipótese, o n.º excessivo de litisconsortes
tem levado a jurisprudência a admitir que a citação seja feita por edital. Também há a possibilidade de, por se tratar
de litisconsórcio facultativo, o juiz limitar a quantidade de integrantes do polo ativo, fazendo uso do art. 46 do
CPC.
Na ACP ou Ação Coletiva, cabe, teoricamente, o chamamento ao processo dos devedores solidários. Não
cabe a referida forma de intervenção de terceiros, entretanto, se o caso envolver responsabilidade objetiva, ou
quando, no caso concreto, haja dificuldades em se identificar a os corresponsáveis diante de seu elevado ou
indeterminado número.
Em matéria de responsabilidade regressiva, deve-se recusar denunciação à lide sempre que a ACP ou Ação
Coletiva se fundarem em responsabilidade objetiva, para não introduzir fundamento novo na demanda. O mesmo
raciocínio deve ser aplicado nas ações de responsabilidade movidas pelo lesado contra o Estado, em razão de danos
causados a terceiros pelos agentes públicos. Em tais ações, tal responsabilidade também é objetiva; o direito do
Estado contra o agente, com fulcro em dolo/culpa deve ser exercido em ação própria e não por meio de
denunciação à lide.
CAPÍTULO 20
INTERESSE PROCESSUAL
1- Interesse processual quanto ao Ministério Público
O interesse de agir do MP é presumido pela própria norma que lhe impõe a atribuição. Quando a lei lhe
confere legitimidade para acionar ou intervir, é porque lhe presume o interesse. Da mesma forma, quando a lei
concede ao MP a faculdade de recorrer, também está presumindo que a defesa do bem jurídico que justificou sua
intervenção no feito está a supor a existência de interesse público na eventual reforma do julgado, quer compareça
como órgão agente (parte) ou interveniente.
De acordo com a intensidade do interesse público a ser velado, o MP atua de forma mais ou menos intensa,
tanto é assim, que há casos em que ao MP é conferido o direito de ação e há casos em que lhe é concedido apenas a
intervenção em determinado processo.
Mazzilli defende que o MP pode e até deve recusar sua atuação quando falte toda e qualquer nota de
indisponibilidade ao interesse, ou quando lhe falte toda e qualquer conotação social. Não basta simplesmente que a
legislação infraconstitucional presuma a existência de interesse público; é preciso que o interesse público
efetivamente exista, sendo assim reconhecido pelo órgão legitimado a defendê-lo. A única hipótese em que seria
válida a recusa ministerial, ainda que exigida por lei, seria se a norma infraconstitucional lhe cometesse atribuição
em desacordo com suas finalidades institucionais.
Há que se ressaltar que existe diferença entre o conceito de interesse processual e o de interesse de agir. O
interesse de agir é extraprocessual, que possui o MP sempre que a lei lhe cometa uma atuação institucionalmente
compatível com sua função. Já o interesse processual é a adequação entre a necessidade de o MP recorrer ao
Judiciário e a utilidade prática do provimento jurisdicional pretendido. Pode o juiz, sem ofender às atribuições
legais e constitucionais ao Ministério Público atribuídas, afirmar, no caso concreto, que inexiste adequação entre o
pedido formulado e a utilidade prática objetivada no processo, caso em que o juiz julgará pela carência da ação. O
mesmo raciocínio pode ser empregado no que tange à interesse processual na esfera recursal.
2- Os demais legitimados
O interesse de agir também é abstratamente presumido para as pessoas de direito Público interno.
Entretanto, pode-lhes faltar em concreto o interesse processual. Quanto aos outros legitimados ativos à ACP ou
ação coletiva, o interesse de agir e o interesse processual não se presumem, devendo vir demonstrados em concreto.
O interesse da União, de entidade autárquica federal ou empresa pública federal, quando presente nas ações
de caráter coletivo, ensejará a competência da Justiça Federal. Tal interesse deve-se manifestar na condição de
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autor, réu, assistente ou opoente, excetuadas as causas de falência, de acidente de trabalho, as sujeitas à Justiça
Eleitoral e à Justiça do Trabalho.
Finaliza Mazzilli dizendo que para propor ACP ou ação Coletiva é necessário ter interesse de agir e
legitimidade (regra geral: art. 3º CPC).
3- A subsistência do interesse processual
Tal como ocorre com as demais condições da ação, o interesse processual deve estar sempre presente,
desde a propositura da ação e durante todo o seu desenvolvimento. Desaparecendo o interesse processual após o
início da ação, sobrevirá a carência da ação, devendo o processo ser extinto sem resolução do mérito. Há casos em
que a perda do interesse processual se dá de forma apenas parcial, caso em que o MP deve continuar na lide.
Sempre agindo em prol do interesse público primário, pode o MP pedir a improcedência de ACP que ele
mesmo propôs, assim, nada impede que, em busca do bem comum, ao final da instrução, o órgão ministerial se
convença de que não há base para a procedência de qualquer ação, seja ele o autor ou não. Poderá assim lançar seu
parecer de improcedência.
Ressalte-se que na esfera penal, a lei veda expressamente a desistência da ação penal pública (art. 42 do
CPP) , contudo não faz o mesmo na esfera cível. Desse modo, em tese, é possível a desistência de ACP, observados
os preceitos legais. Visto isso, deve-se ter em mente que o mero parecer de um membro do Ministério Público
favorável à improcedência da ação que ele mesmo propôs não equivalerá necessariamente à desistência, até porque
o réu pode optar pelo julgamento de mérito.
De outra banda, Mazzilli ainda informa que o princípio da unidade não impede que outro membro do MP
discorde do pedido de improcedência feito por seu antecessor e resolva apelar, buscando resultado positivo para
demanda. Isso se deve à liberdade de convicção e à independência funcional que permeiam a atividade ministerial.
Capítulo 21
Unidade do Ministério Público
1- Princípios Institucionais
São princípios institucionais do MP a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. Unidade
significa que os membros do MP integram um só órgão, sob uma só direção; indivisibilidade significa que seus
membros podem ser substituídos uns pelos outros na forma estabelecida pela lei. Tal unidade é verificada é
verificada em cada unidade: nos Estados-membros e dentro de cada ramo do MPU. Somente se é possível defender
uma unidade do Ministério Público Nacional no que diz respeito à sua função, abstratamente considerada diante da
lei.
No que tange à independência funcional, deve-se concebê-la como algo que se contrapõe à hierarquia
funcional, decorrente do Direito Administrativo. Daí se conclui que, em razão do referido princípio, o membro MP
exerce seu ofício sem se ater a ordens ou injunções de outras instituições ou órgãos do Estado, subordinando-se
apenas à CF e às leis; os membros do MP exercem suas funções sem se ater a ordens ou injunções funcionais de
outros membros, da própria instituição, nem mesmo do PGJ ou de outros órgãos de administração ou execução.
Ressalte-se que a administração envolve apenas direção administrativa da instituição, não havendo hierarquia
funcional.
2- As promotorias de justiça
As promotorias e procuradorias de justiça são órgãos estritamente administrativos, que não podem ser
destinatários de atribuições funcionais. As atribuições decorrentes das atividades-fim da instituição cabem aos
Promotores e Procuradores de Justiça, órgãos de execução do MP ou, em alguns poucos casos, a alguns órgãos
colegiados de execução, entre os quais não se inserem as Promotorias e Procuradorias de Justiça.
As atribuições do Promotor de Justiça devem ser fixadas em lei e não por atos administrativos da própria
instituição e de seus dirigentes. Eis o princípio do promotor natural, segundo o qual o membro do MP para atuar em
determinado caso é escolhido por prévios critérios legais e não casuisticamente.
3- Pluralidade ou unidade de agentes no feito
O MP sempre oficiará na ACP, quer como autor, quer como interveniente e, tanto em uma hipótese quanto
em outra, deverá defender o correto cumprimento da lei. O STJ entendeu, de forma acertada na opinião de Hugo
Nigro Mazzilli, que em ACP cujo autor seja o MP, não é necessário oficiar outro membro como interveniente.
Entretanto, se, no caso concreto, for incompatível que o mesmo membro concilie a defesa de todos os interesses
afetos por lei ao MP, nesse caso não se pode vedar a atuação de outro membros MP no zelo de interesses
inconciliáveis com aqueles defendidos pelo primeiro (Ex: ação movida por membro do MP contra réu incapaz).
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4 – Conflitos de atribuições
Caracteriza-se o conflito de atribuições entre membros do MP quando:
a) 2 ou + deles manifestam simultaneamente, atos que importem a afirmação das próprias
atribuições, em exclusão às de outro membro (conflito positivo);
a) Ao menos um membro negue a própria atribuição funcional e atribua a outro membro que
já tenha se recusado (conflito negativo).
Nesses casos, por iniciativa de qualquer dos membros do MP envolvidos ou por iniciativa do legítimo
interessado pode ser provocada a decisão do conflito.
Os conflitos de atribuições entre membros do mesmo MP são resolvidos por sua respectiva lei orgânica, em
geral cabendo ao respectivo PGJ dos Estados(âmbito estadual); ao PGR, se disser respeito a diferentes ramos do
MPU (âmbito federal); às Câmaras de Coordenação e Revisão, como recurso ao respectivo Procurador-Geral, se o
conflito ocorrer dentro de cada sub-ramo do MPU (MPF, MPT, MPM, MPDFT).
A legislação é omissa nos casos de conflitos de atribuições MPUxMPE e MPE x MPE (de outro estado-
membro). À vista da teoria da organicidade, o conflito MPExMPE consiste em conflito entre os próprios estados.
Apreciando a questão, o STF fez a seguinte distinção: se o conflito de atribuições entre membros do MP puder
configurar, em tese, um conflito entre magistrados vinculados a tribunais diversos, a solução caberá ao STJ, por
analogia ao art. 105, I da CF; se o conflito entre membros do MP vinculados a instituições diferentes não
configurar, nem mesmo virtualmente, um conflito de jurisdição, a solução caberá ao STF, com supedâneo no que
dispõe o art. 102, I, f da CF.
E se a discordância ocorre entre juiz e promotor?
Vejamos as hipóteses:
- Recusa de intervenção por um órgão do MP no processo civil: tem-se aplicado analogicamente o art. 28 do
CPP;
- O juiz discorda da forma ou do conteúdo da peça apresentada pelo “Parquet”: nesse caso, como não houve
inércia do órgão ministerial, o máximo que o juiz pode fazer é comunicar o fato ao órgão correicional do MP, para
os fins administrativos que se fizerem necessários. O que está escrito nos autos, está escrito, já está lançada a
manifestação oficial do MP, pelo seu órgão com atribuições para expendê-la.
- O MP entende que a competência é da Justiça Federal e não local. O juiz entende que a competência é dele
próprio, discordando da remessa. Quem resolve? Geralmente o juiz nesse caso costuma remeter os autos ao PGJ,
que se insistir na remessa, deve o juiz fazê-lo, vez que caso o juiz “ad quem” entenda não ser dele a competência,
instaura-se o conflito negativo de competência, recebendo o caso a solução processual adequada.
5- Litisconsórcio de MPs
Tratado no Cap. 18, n.5.
Capítulo 22
Desistência da Ação
1- Generalidades sobre a desistência da ação civil pública

A LACP impõe especiais restrições às associações, para as quais submete a maior controle a desistência por
elas formulada. No parágrafo 3º do art. 5.º da LACP consta que “ em caso de desistência infundada ou abandono da
ação por associação legitimada, o MP ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa”. Assim, a nova redação ao
art. 5.º da LACP, trazida pela L. 8.078, permitiu que as associações civis manifestassem desistências fundadas,
casos em que o MP não estaria obrigado a assumir a promoção da ação. Assim, pode-se deduzir que, como existem
desistências fundadas promovidas por associações civis, também podem existir desistências fundadas por parte dos
demais legitimados, aí incluído o MP.
Apesar de controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais, Mazzilli entende ser plenamente possível a
desistência da ACP por parte do MP. Além do argumento já delineado parágrafo antecedente, deve-se considerar
que a lei se refere à impossibilidade de desistência da Ação Penal Pública, não adotando a legislação posição
semelhante no que tange à ACP. Além disso, deve-se considerar que ao contrário da Ação Penal, em que o MP
possui legitimidade privativa, deve-se recordar que na ACP há vários legitimados, podendo os outros colegitimados
ajuizar a ACP, não acarretando maiores prejuízos a desistência. Vencida essa questão, surge outra problemática.
Como deve ser operacionalizada a desistência?
Como a LACP nada diz sobre o assunto, resta-nos fazer analogia com o que diz a LAP, segundo a qual
devem ser publicados editais para se dar ciência aos interessados da desistência da ACP ou Ação Coletiva.
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Até quando pode ocorrer a desistência? Depois de decorrido o prazo para a resposta, o autor não mais
poderá desistir da ação sem anuência do réu.
Qual a posição dos demais colegitimados em face da desistência da ACP ou ação coletiva? A oposição
(discordância) do assistente simples não obsta a desistência, mas impede a sua eficácia a oposição (discordância)
do assistente litisconsorcial e, com maior razão, a do próprio litisconsorte.
Mas atenção! A oposição de um colegitimado que não seja nem litisconsorte inicial nem ulterior, nem
assistente litisconsorcial não obstaculizará a desistência da ACP ou Ação Coletiva. Remanesce, porém, a
possibilidade de o colegitimado apelar da desistência homologada pelo juiz.
Admite-se a perempção em ACP ou Ação Coletiva se o autor der causa à extinção da ação por três vezes
em razão de sucessivas desistências (art. 268, par. único do CPC)? Não. A perda do direito de ação, por desídia do
autor, não pode ser imposta na ação civil pública ou coletiva, pois os legistimados de ofício não são titulares do
direito material defendido e não poderia qualquer deles, por ato próprio, inviabilizar o acesso coletivo à jurisdição.
A regra do art. 268 do CPC não vale para as ações populares nem para processos coletivos, porque o direito
material que está em jogo não é do autor, que é mero substituto processual.
2- Recusa Ministerial em assumir a ação

O entendimento correto que deve ser dado ao art. 5º, § 3º da LACP é o de que se qualquer colegitimado
ativo (e não apenas associação civil!) desistir do pedido ou abandonar a ação civil pública ou coletiva, o MP terá o
dever de assumir sua promoção se a desistência ou o abandono forem infundados (ainda que o dispositivo só fale
em desistência). Mas será que devemos assim entender o dispositivo?
O MP só está obrigado a agir se identificar a presença de lesão ou a possibilidade de sua ocorrência.
Sobrevindo desistência ou abandono em ACP ou Ação Coletiva, nenhum dos colegitimados está obrigado a nela
prosseguir, nem mesmo o MP. Para o MP, a obrigatoriedade de agir surge quando identifique em concreto a
hipótese que exija sua atuação. Ao decidir se assume o prosseguimento da ação, deverá pautar-se pelos mesmos
critérios de quando decide propor ou não a ação. Se, diante do caso, reconhecer que é caso de agir, surge para o MP
o dever de dar prosseguimento à ação. Se, identificando o dever de agir, queda-se inerte, comete falta funcional
3- Homologação pelo CSMP
Se o órgão do MP entender que não é caso de assumir a promoção da ação civil pública ou coletiva, objeto
de desistência por parte de algum colegitimado, na visão de Hugo Nigro Mazzilli, deverá submeter previamente
suas razões ao Conselho Superior do Ministério Público, que, se discordar de seu entendimento, poderá designar
outro membro para prosseguir no feito.
Deve-se ouvir o Conselho por analogia, já que, se para não propor ação, isso deve ser feito, com maior
razão ouvi-lo no caso de não continuidade de ação em que houve desistência ou abandono infundados.
De outra banda, se a desistência da ACP for homologada, ao MP restará recorrer ou propor outra ACP, se
necessário.
Caso o MP, não envie por sua própria deliberação enviar ao CSMP a motivação da não continuidade da
ACP o juiz poderá remeter os autos ao referido Conselho para, sendo o caso, designar outro membro da Instituição
para prosseguir com a ação.
4- Desistência pelos demais legitimados ativos

Qualquer legitimado ativo à ACP, aí se incluindo o MP, tanto pode desistir como assumir a ação, afinal
dentre os poderes do substituto processual está o de desistir da ação.
Capítulo 23
Desistência pelo Ministério Público
1 – Igual tratamento processual para as formas de desistência
Os colegitimados ativos à ACP ou Ação Coletiva não são titulares do direito material posto em litígio,
sobre o qual não possuem qualquer disponibilidade; sua disponibilidade cinge-se ao conteúdo processual da lide.
Além do que se discutiu até o momento, resta saber se o MP pode desistir de ACP por ele próprio movida.
Já vimos em outra passagem que o MP não pode desistir da ação penal. Motivos: a possibilidade de franca
desistência ou abandono por parte do MP, em matéria penal, poderia ensejar pressões sobre o titular privativo da
ação e levar à impunidade de governantes, poderosos e outros tipos de criminosos.
A situação no processo civil é diferente do panorama penal: o MP, na esfera cível, não é o único legitimado
e , a exemplo do que ocorre com os substitutos processuais, tem disponibilidade sobre o conteúdo processual do
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litígio (decidir se propõe ou não a ação, se requer ou não provas, se desiste delas, se recorre ou não...). A lei
expressamente admite a existência de desistências fundadas, como já se viu.
Desse modo, qualquer legitimado pode desistir da ACP, cercando a lei de maiores cautelas a desistência
realizada por associações civis, vez que não sendo órgãos públicos, não zelam pela comunidade presumidamente.
Mazzilli entende que o MP pode desistir da ACP por ele mesmo movida. Assim, desde que o MP se
convença, de maneira fundamentada que não existe ou que talvez nunca houve lesão ou ameaça de lesão apontada
na inicial, o MP poderá desistir da ação por ele mesmo proposta, sem que com isto esteja violando qualquer dever
funcional. De outro lado, estará quebrando o dever de agir se identificar a lesão ou ameaça de lesão e, mesmo
assim, não agir ou indevidamente desistir da ação que deveria promover. O MP tem liberdade de apreciar
motivadamente se existe ou não interesse que imponha sua atuação.
Concluindo, embora o MP possa em tese desistir tanto da ação quanto do recurso cível, tais manifestações,
entretanto, só podem ser exercidas de forma excepcional, em hipóteses em que, acima de tudo o interesse público
seja atendido com a desistência.
2- Homologação pelo Conselho Superior do Ministério Público
Nos excepcionais casos em que se justifique a desistência da ACP pelo membro do MP, deverá ele,
analogicamente, ter a cautela de, antes de lançá-la aos autos, remeter sua manifestação fundamentada ao Conselho
Superior do Ministério Público, para homologar ou rejeitar sua promoção. Na opinião de Mazzilli, caso o CSMP
discorde da desistência, deverá nomear outro membro para prosseguir com a ação.
Caso o MP, não envie por sua própria deliberação enviar ao CSMP a motivação da não continuidade da ACP o
juiz poderá remeter os autos ao referido Conselho para, sendo o caso, designar outro membro da Instituição para
prosseguir com a ação. Só que isto não seria muito recomendável, pois poderia comprometer a isenção do
magistrado.
Caso não haja o envio da pretensão de desistência motivada do MP ao CSMP, e o juiz homologue a desistência
lançada no processo, poderá haver interposição de apelo por algum interessado ou propositura de nova ACP por um
dos colegitimados.

Rogério
425 – 461, Até Capítulo 26 rogeriomtoledo@bol.com.br
A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS EM JUÍZO

Hugo Nigro Mazzilli
Capítulo 24 – Transação e Compromisso de Ajustamento
1. Generalidades
a) A possibilidade de transigir
Nas ações civis públicas para a defesa de interesses transindividuais, os colegitimados ativos não agem em
busca de direito próprio e sim de interesses transindividuais, ainda que, em parte, possam estar defendendo
interesse próprio (v.g. fundações privadas buscando fins estatutários).
Assim, o legitimado extraordinário tem disponibilidade sobre o conteúdo processual do litígio, mas não do
conteúdo material da lide. Como a transação envolve disposição do próprio direito material controvertido, a rigor o
legitimado de ofício não pode transigir sobre direitos dos quais não é titular.
Não obstante essas considerações, aspectos de conveniência prática recomendavam a mitigação da
indisponibilidade da ação pública.
O primeiro precedente concreto de transação em ação civil pública ocorreu na década de 1980 (caso da
passarinhada do Embu), nesta época não existia legislação acerca de direitos transindividuais.
Coonestando o entendimento da mitigação da indisponibilidade do interesse público tem-se julgado da 1.ª
Turma do STF que, por unanimidade assentou que “em regra, os bens e o interesse público são indisponíveis,
porque pertencem à coletividade. É, por isso, o administrador, mero gestor da coisa pública, não tendo
disponibilidade sobre os interesses confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em que o princípio da
indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, mormente quando se tem em vista que a solução adotada
pela Administração é a que melhor atenderá à ultimação deste interesse.
Quanto à audiência preliminar de conciliação em ação civil pública, não será despropositado que o juiz tente
conciliar as partes, assim como, não haverá nulidade alguma se o juiz não audiência para tentativa de conciliação.
De um lado, a própria lei admite que, até mesmo extrajudicialmente,o causador do dano ajuste sua conduta às
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exigências da lei; de outro lado, a composição será uma garantia mínima em prol dos lesados, que se insatisfeitos
podem impugná-la nos próprios autos em que celebrada (apelação) ou recusá-la por meio de ações individuais
(exceptio male gesti processus – art. 55 CPC).
A jurisprudência tem interpretado de forma restritiva as transações, não as aceitando como renúncia ou como
extinção da obrigação, caso passadas de forma geral.
b) A criação do compromisso de ajustamento de conduta
Embora a Lei n.º 8.429/92 vede a transação nas ações de responsabilização civil dos agentes públicos em caso
de enriquecimento ilícito, diversamente, agora no tocante à defesa de interesses transindividuais em geral, o
legislador fez concessões para viabilizar a composição extrajudicial da lide. Em 1990 no ECA o legislador inovou
ao permitir a tomada de compromisso do causador do dano para que ajustasse sua conduta às exigências legais,
conferindo aos termos força de título executivo extrajudicial.
a) O veto
Dias depois de ter sancionado o art. 211 do ECA o mesmo Presidente da República vetou o §3.º do art. 82 do
CDC, que pretendia instituir idêntico compromisso de ajustamento, agora em matéria de relações de consumo.
Contudo, tal veto acabou sendo inócuo porque o art. 113 continha idêntico dispositivo e não foi vetado, ainda que,
ao vetar o parágrafo único do art. 92 do CDC, tenha expressamente manifestado a intenção de vetar as redações dos
§§5.º e 6.º do art. 113. Contudo, os dispositivos introduzidos pelo art. 113 do CDC foram sancionados e
promulgados na íntegra, bem como publicados no Diário Oficial da União.
Com a promulgação de tal dispositivo que inseriu o §6.º no art. 5.º da LACP, o compromisso de ajustamento de
conduta passou a ser admitido em relação à defesa de quaisquer interesses difusos ou coletivos.
A jurisprudência é firme no sentido de que o art. 113 foi promulgado na sua íntegra, jamais tendo havido
qualquer retificação de publicação.
c) As razões do veto
O veto entendeu juridicamente imprópria a equiparação de compromisso administrativo a título executivo
extrajudicial. Mas o argumento é fraco: nada teria impedido que a lei erigisse a título executivo extrajudicial um ato
administrativo, como o faz com a certidão de dívida ativa da Fazenda.
Nada impedia que um compromisso de ajustamento de conduta fosse erigido pela lei à condição de título
executivo extrajudicial, pois: art. 211 do ECA com a mesma redação do art. 113 do CDC vige sem contestação;
pouco tempo depois o CPC foi alterado e viabilizou a execução de obrigação de fazer fundada em título executivo
extrajudicial (art. 645); o art. 585, II, CPC, alterado em 1994 conferiu qualidade de título executivo extrajudicial ao
instrumento de transação referendado pelo Ministério Público; o art. 876 da CLT alterado em 2000 permitiu a
celebração de termos de ajustamento de conduta pelo MPT,conferindo-lhes o efeito de ensejar execução; em caso
de dano ambiental uma medida provisória acrescentou o art. 79-A à Lei n.º 9.605/98, permitindo que órgãos
ambientais celebrem termos de compromissos de ajustamento de conduta com pessoas físicas ou jurídicas,
assegurando-lhes força de título executivo extrajudicial; a Lei de Resíduos Sólidos referiu-se a ditos termos de
compromisso e termos de ajustamento de conduta em diversos dispositivos (Lei n.º 12.305/10, arts. 8.º, XVIII, 31,
IV, 33, §§1.º e 3.º, 34 e 36, IV).
d) Conclusão
Podemos concluir que óbice algum existia para conferir qualidade de título executivo extrajudicial a
compromissos administrativos de ajustamento de conduta. E, se vetado foi o §3.º do art. 82 do CDC,
inadvertidamente sancionou-se e promulgou-se o art. 113 do mesmo estatuto, que, de forma até mais ampla,
introduziu o compromisso de ajustamento de conduta em matéria afeta à proteção de quaisquer interesses
transindividuais, sejam ou não ligados às relações de consumo. Tem, pois, qualidade de título executivo
extrajudicial o instrumento de transação ou o compromisso de ajustamento referendado pelo Ministério Público,
bem como pelos demais órgãos públicos mencionados no §6.º do art. 5.º da LACP.
Sendo o Ministério Público um dos colegitimados que pode colher compromissos de ajustamento de conduta do
causador do dano, é natural que a composição do dano, por ele acordada com o causador da lesão, possa levar ao
arquivamento do inquérito civil ou das peças de investigação, e, nesse caso, o órgão colegiado competente da
instituição deverá homologar o arquivamento, se a composição for satisfatória.
Dessa forma, sob o aspecto civil, o Ministério Público, por seu órgão competente, poderá previamente ajustar a
composição do dano com o causador da lesão ambiental, mas só o deverá fazer nos caso em que disponha de
critérios técnicos e objetivos para tanto.
2. As partes no compromisso de ajustamento de conduta
Nem todos os legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva podem tomar compromisso de ajustamento de
conduta do causador do dano a interesses transindividuais.
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Segundo o sistema vigente, só podem tomar o compromisso de ajustamento de conduta os órgãos públicos
legitimados para ação civil pública ou coletiva.
Para Vicente Greco Filho, são todos os legitimados à ação civil pública (art. 82, I, II e III do CDC), excetuada
apenas a associação civil.
Numa outra interpretação, poderia se dizer que estão autorizados a celebrar compromissos de ajustamento de
conduta as pessoas jurídicas de direito público interno e seus órgãos, não as sociedades civis, nem as fundações
privadas, nem os sindicatos, nem as entidades da administração indireta, nem as pessoas jurídicas que, posto com
participação acionária do Estado, tenham regime jurídico próprio de empresas privadas.
É incontroverso que podem tomar compromisso de ajustamento: Ministério Público, União, Estados,
Municípios, Distrito Federal e órgãos públicos, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à
defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Também é incontroverso que não podem tomar o compromisso: as associações civis, os sindicatos e as
fundações privadas.
A controvérsia reside na legitimidade dos órgãos da administração indireta do Estado (autarquias, empresas
públicas e sociedades de economia mista, bem como fundações públicas, que integram a administração pública).
Quando se trate de órgãos pelos quais o Estado administra o interesse público, ainda que integrem a
administração indireta (como autarquias, fundações ou empresas públicas), nada obsta a que tomem compromissos
de ajustamento quando ajam na qualidade de entes estatais. Dessa forma, quando as empresas estatais ajam como
prestadoras o exploradoras de serviço público, em tese é aceitável também possam tomar compromisso de
ajustamento.
Contudo, quando os órgãos estatais ajam na qualidade de exploradores da atividade econômica, não se admitem
possam tomar compromissos de ajustamento.
Lado outro, qualquer pessoa capaz pode obrigar-se num compromisso de ajustamento de conduta.Quanto à
pessoa jurídica de direito público entende-se que sem autorização legislativa, não pode contrair obrigações em
nome da Fazenda que envolvam verdadeira transação, com renúncia de direitos, alienação de bens ou assunção de
obrigações extraordinárias, sob pena de seu ato ser atacável por via da querela nullitatis.
Assim, observados os limites que lhe são próprios, o administrador pode comprometer-se a adequar sua conduta
às exigências da lei, assumindo compromisso de ajustamento. Admite-se execução por título extrajudicial contra a
Fazenda Pública (súmula 279 STJ).
Como o termo de ajustamento de conduta é um ato administrativo negocial, tanto o compromitente como o
tomador do compromisso precisam ter poderes legais para subscrevê-lo. É preciso que o instrumento do mandato
contenha poderes para transigir ou firmar acordos, isso do ponto de vista do causador do dano que assume
obrigação material, pois o tomador do compromisso a nada se obriga no campo do direito material.
3. Natureza jurídica
O compromisso de ajustamento de conduta é um título executivo extrajudicial, por meio do qual um órgão
público legitimado toma do causador do dano o compromisso de adequar sua conduta às exigências da lei. Embora
tenha natureza consensual e bilateral, não é uma transação do Direito Civil.
Não é um contrato, a uma, porque se objeto não são direitos patrimoniais de caráter privado; a duas, porque o
órgão público que o toma não é o titular do direito transindividual nele objetivado e, como não pode dispor do
direito material, não pode fazer concessões quanto ao conteúdo material da lide. Ademais, o poder de fiscalizar não
advém do contrato, mas sim do poder de polícia da Administração.
Assim, é o compromisso de ajustamento de conduta um ato administrativo negocial por meio do qual só o
causador do dano se compromete; o órgão público que o toma, a nada se compromete, exceto, implicitamente, a
não propor ação de conhecimento para pedir aquilo que já está reconhecido no título.
O compromisso de ajustamento de conduta gera um título executivo em favor do grupo lesado, e não em favor
do órgão público que o toma. Assim, se necessário poderá ser executado por qualquer colegitimado à ação civil
pública ou coletiva, e, caso verse direitos individuais homogêneos, poderá constituir título em favor até mesmo de
indivíduos lesados. Por isso, tem natureza de garantia mínima em favor do grupo lesado, ou seja, nada impede que
os indivíduos peçam em juízo reparações mais amplas, ou até mesmo de outra natureza. De outra forma, nada
impede que os colegitimados à ação civil pública façam em juízo pedido mais amplo ou diverso da solução já
obtida por meio do compromisso já firmado. Se proposta ação civil pública de objeto idêntico àquele já obtido no
compromisso, será caso de carência por falta de interesse processual (já existe título).
Ademais, não fere o princípio da segurança jurídica admitir que o compromisso de ajustamento de conduta põe
termo ao litígio, vez que em se tratando de direitos que não pertencem ao órgão público, ele não poderia abrir mão
e, com isso, vincular o grupo lesado, sob pena de flagrante inconstitucionalidade, por subtrair lesões de direito
coletivo do acesso ao judiciário.
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4. Características
São características do compromisso de ajuste de conduta: é tomado por termo por um dos órgãos públicos
legitimados ação civil pública; nele não há concessões de direito material por parte do órgão público legitimado,
mas sim o causador do dano assume uma obrigação de fazer ou não fazer; dispensam-se testemunhas
instrumentárias; dispensa-se a participação de advogados; não é colhido nem homologado em juízo; o órgão
público legitimado pode tomar o compromisso de qualquer causador do dano, mesmo que este seja outro ente
público; é preciso prever no próprio título as cominações cabíveis, embora não necessariamente a imposição de
multa; o título deve conter obrigação certa, quanto à sua existência, e determinada, quanto ao seu objeto, e ainda
deve conter obrigação exigível.
Como no compromisso de ajustamento de conduta só o causador do dano é que se obriga, só ele é que se
compromete, só ele é o compromitente, porque se obriga a adequar sua conduta às exigências da lei.
Ainda que o compromisso de ajustamento de conduta não preveja multa cominatória, mesmo assim passa a
ensejar execução por obrigação de fazer e não fazer. Não se exigindo que o obrigado assuma expressamente a culpa
pelos danos ocorridos, seja porque isto pode obstar o ajuste, seja porque pode haver responsabilidade sem culpa.
A lavratura do compromisso de ajustamento de conduta pelo órgão do Ministério Público pode embasar a
promoção de arquivamento de inquérito civil. Nesse caso, o colegiado só deverá homologar o arquivamento se
entender satisfatórias as medidas ajustadas com o causador do dano.
5. Compromissos preliminares
Compromissos preliminares envolvem apenas uma solução parcial dos problemas investigados no inquérito
civil, são uma forma especial de composição voluntária da lide.
Casos há, pois, em que o compromisso de ajustamento não põe termo ao inquérito civil, então, o Conselho
Superior homologará somente o compromisso, autorizando o prosseguimento das investigações.
Note-se que a lei não condicionou a eficácia dos compromissos de ajustamento de conduta à homologação do
Conselho Superior do Ministério Público, muito menos, ao arquivamento do inquérito civil, nem a qualquer termo
ou condição, exceto, naturalmente, as condições ou os termos que forem livremente convencionados pelo tomador
do compromisso e causador do dano.
6. Transações judiciais
A rigor, nem mesmo em juízo deve haver verdadeira e própria transação em matéria de interesses difusos,
coletivos e individuais homogêneos, pois os legitimados ativos à ação civil pública não têm disponibilidade
material sobre os interesses transindividuais que eles próprios podem defender em juízo. Entretanto, excepcionada
a hipótese em que a própria lei vede, por expresso, a transação judicial, no mais a jurisprudência tem admitido, em
certos limites, haja transação judicial para encerrar ações civis públicas.
Se, de fato, uma transação for celebrada dentro dos autos do processo, e se essa transação vier a ser homologada
em juízo, tecnicamente o título obtido passa a ser judicial.
Ressalte-se que em matéria de interesses transindividuais, só poderá o juiz admitir transações que não envolvam
disponibilidade do conteúdo material do litígio.
Também se há de admitir transação judicial que verse o modo de cumprimento da obrigação, sem que, se
renuncie ao principal, no todo ou em parte, ou se dispensem os juros legais, correção monetária ou quaisquer
importâncias acaso devidas.
Sempre que o ajustamento de conduta envolver interesses de incapazes, a autorização judicial será necessária,
ouvido o Ministério Público.
A transação judicial pode surgir mesmo na fase recursal.
7. A discordância dos interessados
A celebração dos compromissos de ajustamento de conduta deve ser precedida de ampla publicidade, seja
porque o interesse material neles objetivado é transindividual, seja porque há vários colegitimados para a tutela
desses interesses. Caso falte a publicidade, mesmo assim o compromisso valerá, diante do princípio da garantia
mínima.
Se qualquer outro colegitimado à ação civil pública ou coletiva não aceitar o compromisso de ajustamento
tomado extrajudicialmente pelo órgão público, poderá desconsiderá-lo e buscar diretamente os remédios
jurisdicionais cabíveis, justamente porque o compromisso terá essa característica de garantia mínima, nunca de
delimitação máxima de responsabilidade do causador do dano.
Por esse motivo, o STJ, ao mesmo tempo em que destacou a independência entre as esferas administrativas e
judiciais, reconheceu a legitimidade e o interesse do Ministério Público em defender o meio ambiente, apesar de o
causador já ter assumido compromisso de ajustamento de conduta perante outro órgão estatal: “Por mais que se fale
terem as empresas rés firmado compromisso perante o Ibama, resta ainda o interesse de agir do parquet para
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discutir eventual repercussão dos danos à população diretamente afetada e remanesce o interesse para requerer
condenação de modo a reparar o meio ambiente.”
Quanto à transação realizada em juízo, caso ocorra discordância depois de ser esta homologada judicialmente,
poderão os legitimados apelar, visando a elidir a eficácia da transação e sua homologação. Tratando-se de
discordância manifestada antes da homologação judicial por um assistente simples, não obstará à eficácia do
acordo; obstará, porém, se partir de assistente litisconsorcial ou litisconsorte.
O Ministério Público, por sua vez, tanto como autor isolado ou como litisconsorte ativo quanto como mero
interveniente, se discordar, sem dúvida, obstará à transação judicial. Caso o juiz entenda que sua oposição não é
razoável, e homologar a transação, restar-lhe-á a via da insurgência recursal, por meio de apelação.
8. Efeitos dos compromissos de ajustamento e das transações judiciais
Segundo a lei que o instituiu, o compromisso de ajustamento de conduta tem a eficácia de título executivo
extrajudicial.
O compromisso de ajustamento de conduta é eficaz a partir do instante em que é tomado pelo órgão público
legitimado. Nada obsta que os próprios interessados difiram a produção de seus efeitos a partir da homologação do
arquivamento do inquérito civil pelo Conselho Superior da instituição.
O compromisso de ajustamento de conduta é rescindido como os atos jurídicos em geral; para isso, basta a ação
anulatória, a ser promovida por qualquer interessado. Contudo, prescindindo da necessidade de anulá-lo, qualquer
colegitimado à ação civil pública poderá discordar do compromisso de ajustamento de conduta e propor
diretamente a ação judicial cabível.
O juiz pode deixar de homologar o acordo sobrevindo em ação civil pública ou coletiva, ao entender que a
transação não atende aos interesses da coletividade; se as partes se recusarem a dar andamento no processo, e,
mesmo, aplicado analogicamente o art. 9, §1.º, da LACP, se o Ministério Público ou outro legitimado não der
andamento ao caso, não restará ao juiz, entretanto, se não optar entre extinguir o processo com resolução de mérito
ao homologar a transação ou extinguir o processo sem resolução de mérito por ter cessado o interesse processual.
9. Homologação pelo órgão colegiado competente
Se o compromisso de ajustamento for tomado pelo órgão do Ministério Público em autos de inquérito civil,
deve-se assegurar que o colegiado competente da instituição reveja o ato.
Esse colegiado será: o Conselho Superior do Ministério Público no âmbito dos Ministérios Públicos estaduais;
uma das Câmaras de Coordenação e Revisão no âmbito de cada Ministério Público da União, ressalvados os casos
de competência originária do Procurador-Geral da República; o Conselho Superior do Ministério Público Federal,
quando se trate de casos de competência originária do Procurador-Geral da República.
Essa revisão não se destina a condicionar a eficácia do compromisso, mas sim deverá ocorrer porque o
compromisso importa, implícita ou expressamente, o encerramento total ou parcial das investigações ministeriais a
propósito da questão acordada. E o colegiado competente pode entender insatisfatória a solução alcançada e
determinar outras diligências no inquérito civil, ou pode determinar até mesmo a propositura de ação civil pública
por outro membro da instituição.
Assim, se o Ministério Público celebrar transação no curso da ação civil pública, sponte própria dever ter a
cautela de ouvir previamente o colegiado competente, contudo, esse não é o entendimento do CSMPSP, sob o
argumento de que o controle na aludida hipótese não é administrativo, tal como ocorre no caso do arquivamento de
inquérito civil, porém, jurisdicional, consistente na homologação por sentença em juízo.
10. O cumprimento e a rescisão do compromisso de ajustamento
Caso o Ministério Público tome um compromisso de ajustamento de conduta do causador do dano, promoverá o
arquivamento total ou parcial das investigações levadas a efeito por meio do inquérito civil. Entretanto, esse
arquivamento não o desonerará do dever de acompanhar a execução do compromisso de ajustamento.
Por outro lado, embora não seja tecnicamente uma verdadeira transação de direito privado, o compromisso de
ajustamento pode ser rescindido pelos defeitos dos negócios jurídicos, como erro, dolo, coação ou fraude. Pode ser
rescindido voluntariamente pelo mesmo procedimento pelo qual foi feito, ou contenciosamente, por meio de ação
anulatória. Essa ação poderá ser ajuizada pelo compromitente ou seus sucessores; pelo próprio órgão público que
tomou o compromisso; por qualquer colegitimado ao processo coletivo (legitimação ativa é sempre concorrente e
disjuntiva).
Também a transação judicialmente homologada pode ser rescindida por vício no ato jurídico por meio da ação
anulatória. Se o vício for da própria sentença de mérito, que se tenha baseado numa transação para compor a lide, aí
sim se admite a ação rescisória (CPC, art. 485, VIII).
Não se pode repactuar o compromisso de ajustamento, haja vista que a partir do momento em que é firmado
passa a ser título executivo extrajudicial em proveito de todos os colegitimados, e não somente do órgão que o
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tomou. Assim, eventual dilação de prazo para o cumprimento do compromisso seria prejudicial ao grupo, pois o
título já está constituído e é exeqüível, enquanto não desconstituído.
O que poderia ser feito, sendo o caso, é rescindir regularmente o compromisso de ajustamento de conduta
anterior e celebrar um novo; mas, enquanto não rescindido, o compromisso produz seus efeitos.
Por último, registre-se que a transação tomada por membro do Ministério Público pode, em tese, configurar a
“prévia composição do dano ambiental” a que alude o art. 27 da Lei n.º 9.605/98 observada a homologação judicial
de que cuida o art. 74 da Lei n.º 9.099/95.
CAPÍTULO 25 - DESISTÊNCIA E RENÚNCIA DO RECURSO

1. Atos de desistência ou renúncia do recurso
Os colegitimados à ação civil pública ou coletiva podem desistir de recursos ou renunciar ao direito de interpô-
los, pois isso se insere no conteúdo processual do litígio, matéria sobre a qual o substituto processual tem
disponibilidade. O que não têm é a disponibilidade sobre o direito material controvertido, porque os interesses em
jogo são transindividuais (dos substituídos), e não dos legitimados ativos (meros substitutos processuais).
Acerca do assunto pouco disse a LACP. Deste pouco extrai-se que se a associação civil pode o mais, que é
desistir da ação, também pode desistir dos recursos; se a lei admite que haja desistências infundadas da ação civil
pública, é porque, a contrario sensu, podem existir desistências fundadas da ação, lançadas por associação civil, as
quais não obrigam o Ministério Público a assumir a promoção da ação; se assim é, nos mesmo casos, mutatis
mutandis, podem haver desistências fundadas de recursos, seja por parte da própria associação, seja por quaisquer
outros colegitimados à ação civil pública ou coletiva.
Portanto, na prática ao deparar-se com sentença que mereça recurso o Ministério Público ou qualquer outro
legitimado deve impugná-la diretamente por meio de recurso próprio,e não se fiar em recurso já interposto por um
colegitimado, pois, este pode desistir do recurso, e então a preclusão extintiva, já consumada, iria impedir que os
outros interessados viessem a manifestar.
2. Caráter excepcional dos atos
Todos os atos de disposição máxima do conteúdo processual do litígio, embora em tese possíveis, devem ser
normalmente evitados não só pelo Ministério Público como por qualquer substituto processual. Em especial, a
desistência do recurso deve, em regra, ser evitada, e a renúncia ao direito de recorrer não deve ser lançada.
3. Efeitos
Os efeitos da desistência da própria ação civil pública podem ser menos graves que os da desistência ou
renúncia de recurso: no primeiro caso, o processo será extinto sem resolução de mérito; nos dois últimos, poderá
sobrevir coisa julgada material.
Mesmo havendo desistência da ação ou renúncia do recurso ainda poderá caber a propositura de nova ação
fundada em prova nova, ou, em tese, até mesmo caber a própria ação rescisória.
4. Desistência pelo Ministério Público
Na ação civil pública, quanto ao Ministério Público, não existem as mesmas razões restritivas que imperam no
campo penal: o Ministério Público não é o titular privativo de ações civis públicas; embora a lei tenha instituído
diversas indisponibilidades no campo do direito material civil, não as instituiu na promoção da ação civil pública
nem vedou a desistência de recursos pelo Ministério Público; nesta matéria, não há razão para fazer analogia do
processo civil com o processo penal, se os fundamentos que levaram a impedir a desistência no processo penal não
concorrem na ação civil pública, área na qual o Ministério Público não monopoliza o exercício da ação.
Sob o aspecto funcional, todavia, só se admitem atos de desistência do Ministério Público quando não violem
seu dever de agir. Só por exceção o Ministério Público pode desistir de recurso, mas normalmente não deve
renunciar ao direito de recorrer, vez que sua renúncia ou desistência podem não convir ao interesse público.
5. Oitiva do Conselho Superior do Ministério Público
Os atos de desistência ou renúncia do recurso por parte do membro do Ministério Público só se admitem quando
absolutamente necessários, mas, para adequado contraste da inércia ministerial, a nosso ver devem ser sempre
antecedidos de consulta ao Conselho Superior da instituição. Todavia, o CSMPSP é contrário a essa oitiva, uma vez
que o controle dos atos ministeriais em juízo deve ser feito pelo próprio juiz.

Gustavo
463-501 gustavosilvabh@yahoo.com.br
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2 . AS REQUISIÇÕES
Nos procedimentos a seu cargo, o membro do Ministério Público pode também expedir REQUISIÇÕES. Entre
outras finalidades, a requisição pode consistir em ordem legal de realização de diligências ou apresentação de
documentos ou informações por parte do destinatário à autoridade requisitante. Algumas notificações só podem ser
encaminhadas pelo próprio Procurador-Geral, quando tiverem como destinatários o Governador do estado,
membros do Poder Legislativo estadual e os desembargadores (Lei nº 8625/93, artigo 26; LC nº 75/93, artigo 8º, §
4º). As requisições serão cumpridas gratuitamente e também supõem prazo mínimo razoável para atendimento, que
dependerá das circunstâncias concretas.
Constitui objeto das requisições do Ministério Público: a) o fornecimento de documentos, exames, perícias e
informações; b) a realização de vistorias, exames e perícias; c) instauração de inquérito policial ou a realização de
diligências investigatórias; d) a instauração de sindicância ou procedimento administrativo.
Atuando em sua área de atribuição, o órgão do Ministério Público terá o poder de requisição, não importa seja
federal, estadual ou municipal a autoridade, a repartição ou o órgão destinatário dessa requisição. Importa apenas se
quem requisita tem atribuições para tanto.
Nada impede, pois, que um órgão do Ministério Público estadual investigue dano cuja reparação seja da
competência da Justiça local, mas precise de documento que esteja em poder de uma autoridade ou de uma
repartição federal.
No julgamento de Mandado de Segurança, impetrado pelo Ministério Público de São Paulo contra o Ministro de
Estado da Aeronáutica, o STJ admitiu “a competência do Ministério Público no concernente à requisição de
informações e documentos de quaisquer órgãos da Administração, independentemente de hierarquia, advém de
sede constitucional e visa ao interesse público que se sobrepõe a qualquer outro ( a fim de que possíveis fatos
constitutivos de crimes sejam apurados), pondo-lhe, a Lei Maior, à disposição, instrumentos eficazes para o
exercício das atribuições constitucionalmente conferidas.” (MS nº 5370-DF, 1ª Seç., STJ).
Assim, como ocorre com as notificações, as requisições dirigidas ao Governador, aos membros do Pode
Legislativo ou aos membros de segunda instância do Poder Judiciário serão encaminhadas pelo Procurador Geral
de Justiça. ENCAMINHADAS, apenas; sua EXPEDIÇÃO, já vimos, é de responsabilidade do órgão de execução
competente.
O servidor público deverá fornecer espontaneamente ao Ministério Público as informações e elementos
necessários à apuração de lesões a interesses transindividuais; não o fazendo, estará sujeito à requisição, sob as
cominações da lei (LACP, artigo 6º, e Lei 8429/92, artigo 15).
A falta injustificada ou o retardamento indevido do cumprimento das requisições importará a responsabilidade
de quem lhe deu causa, o que, em certos casos, poderá envolver não só aspectos disciplinares ou funcionais, como
até mesmo responsabilidade criminal.
Mesmo havendo o desatendimento à requisição de documentos indispensáveis, poderá ser proposta Ação Civil
Pública. A falta de documentos necessários, não impõe a inépcia da inicial, pois o juiz pode requisitá-los
diretamente durante a instrução.
Nos casos em que o Ministério Público precise pedir ao Poder Judiciário a requisição de documentos, qual
deverá ser o procedimento a seguir?
Poderá se valer de um procedimento inominado de jurisdição voluntária (CPC, arts. 1103 e 1104), ou seja, em
caso de lide, um procedimento cautelar de busca e apreensão (CPC, arts. 839 e s.).
3. AS MATÉRIAS SIGILOSAS.
As leis impõem diversas formas de sigilo, a começar pela própria Constituição.
As hipóteses de sigilo legal poder ser reunidas em dois grupos: a) o das informações OBJETIVAMENTE
sigilosas – visa proteger matérias especiais, v.g., a segurança nacional; b) o das informações SUBJETIVAMENTE
sigilosas – visa proteger informações confidenciais em benefício de pessoas determinadas, v.g., a informação do
médico.
O sigilo pode ser imposto, nos casos previstos na lei; a) por motivo de interesse público fundado na segurança
da sociedade ou do Estado; b) por conveniência da investigação promovida pela autoridade pública; c) em respeito
à imagem ou à privacidade das pessoas; d) para a proteção de outros interesses que o legislador repute relevantes.
Aponta João Bernardino Gonzaga as hipóteses de desobriga do sigilo profissional: “a) quando há o
consentimento do interessado; b) quando o exige o bem comum; c) quando o exige o bem de um terceiro; d)
quando a revelação evita um dano à pessoa interessada; e) quando poupa um dano ao próprio depositário”. A
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essas acrescentamos mais uma; por vezes a lei permite ou até exige revelação de segredo, v.g., denúncia pelo
médico de doença de notificação compulsória; notícia de crime de ação pública etc..
Qual o tratamento legal a ser dado às informações sigilosas, quando requisitadas pelo Ministério Público?
Por si só, a LACP não assegurou ao MP o acesso direto à informação sigilosa. Sob a sistemática da lei nº
7347/85, o MP deveria propor a ação, cabendo ao juiz requisitar a informação sigilosa. Já o ECA, o membro do MP
passou a ter acesso a toda e qualquer informação, mesmo que sobre ela recaia sigilo legal, mas, nesse caso, torna-se
responsável pelo seu eventual uso indevido (ECA, artigo 201, § 4º). Por sua, a Lei nº 8625/93 e a LC nº 75/93
passaram a assegurar ao MP o acesso imediato a quaisquer informações, mesmo as sigilosas, impondo-lhe, porém,
responsabilidade em caso de uso indevido.
Confere-se hoje ao membro do MP acesso incondicional a qualquer banco de caráter público ou relativo a
serviço de relevância pública, sem prejuízo de sua responsabilidade civil e criminal pele eventual uso indevido das
informações e documentos sigilosos a que teve acesso. Isso significa que o MP tem acesso à informação, inclusive
nos casos de sigilo legal, excetuadas apenas, e obviamente, as hipóteses em que a Constituição exija autorização
judicial para sua quebra.
Quanto ao sigilo das comunicações telefônicas, SÓ PODE SER QUEBRADO POR ORDEM JUDICIAL, nas
hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal e instrução processual penal.
Se o MP necessita obter uma informação protegida pelo sigilo legal, o artigo 8º, § 2º, da LC nº 75/93 e artigo 26,
§ 2º, da Lei nº 8625/93 lhe permitirão efetuar a correspondente requisição, sem que o sigilo possa, portanto, ser
oponível pela autoridade requisitada. Esses dispositivos legais configuram justa causa para que o depositário do
sigilo revele a informação à autoridade requisitante, ficando, porém, obrigado a resguardar o sigilo ao membro do
MP que venha a ter acesso à informação.
4. A REQUISIÇÃO DE INFORMAÇÕES ELEITORAIS E BANCÁRIAS.
Para localizar pessoas ou obter dados patrimoniais em investigações por danos ao patrimônio, o MP costuma
oficiar a cartórios eleitorais e instituições bancárias ou fiscais, requisitando-lhes as informações pertinentes.
Diversas decisões do TSE têm entendimento que, em beneficio da privacidade do cidadão, é o cadastro de
eleitores de acesso exclusivo à própria justiça eleitoral, ao cidadão e à Justiça criminal; dessa forma, chegam a
vedar seu acesso até mesmo a outros órgãos da Justiça e ao Ministério Público.
Mas , ao mesmo tempo, coexistem entendimentos diversos no próprio TSE. Com base no artigo 129, VI, da CF,
e no artigo 8º da LC nº 75/93, também já se decidiu, corretamente, de forma favorável à requisição direta do MP.
A par disso, leis outras asseguram o acesso do MP a todo tipo de informações, até mesmo de caráter sigiloso,
independentemente de requisição judicial. Assim, como ficou bem decidido pelo STJ, em passagem antes já
lembrada, as atividades do MP “revestem-se de interesse público relevante – oponível a qualquer outro – que deve
ser cuidado com previdência, eis que a outorga desse poder constitui reflexo de suas prerrogativas institucionais.
A ocultação e o não fornecimento de informações e documentos é conduto impeditiva da ação ministerial e,
consequentemente, da Justiça, se erigindo em abuso de poder”, sendo, por ademais, “entendimento assente na
doutrina que o Ministério Público, em face da legislação vigente, tem acesso até mesmo às informações sob sigilo,
não sendo licito a qualquer autoridade opor-lhe tal exceção.” (RSTJ, 107:21).
O Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu que o MP tem acesso direto a informações fiscais e bancárias,
quando da investigação de atos ilícitos (Processo nº 2001.02.01.033100-1). Por sua vez, o STJ assentou que o MP
pode requisitar informações bancárias, desde que não cobertas pelo sigilo legal (REsp. nº 1.094.770-DF).
Invocando o princípio constitucional da publicidade dos atos da Administração, bem decidiu o STF que o
“poder de investigação do Estado é dirigido a coibir atividades afrontosas à ordem jurídica, e a garantia do sigilo
bancário não se estende ás atividades ilícitas. A ordem jurídica confere explicitamente poderes amplos de
investigação ao MP – art. 129, incisos VI, VIII, da Constituição Federal, e art. 8º, incisos II e IV, e § 2º, da LC nº
75/93. Não cabe ao Banco do Brasil negar, ao MP, informações sobre nomes de beneficiários de empréstimos
concedidos pela instituição, com recursos subsidiados pelo erário federal, sob invocação do sigilo bancário, em se
tratando de requisição de informações e documentos para instruir procedimento administrativo instaurado em
defesa do patrimônio público”. (MS nº 21.729-DF)
A partir desse precedente, deve-se entender que o MP pode determinar diretamente a requisição de informações
bancárias que digam respeito a dinheiros ou verbas públicas, mesmo que o dinheiro desviado tenha ido parar em
contas particulares. (RE nº 535.478-SC)
5. REQUISIÇÕES À AUTORIDADE POLICIAL

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Na condição de titular da ação penal e da ação civil pública, pode o MP expedir requisições à autoridade
policial. Essas requisições podem dar-se não só ao tocante à instauração do inquérito policial e à realização de
diligências para fins criminais, mas também para garantir segurança para os atos de sua atuação funcional, ou para
garantir o cumprimento de uma condução coercitiva.
As requisições são ordens legais que exigem cumprimento, sob pena de prevaricação; não só equiparam aos
meros requerimentos, subscritos por particulares, que podem ou não ser atendidos. A única hipótese que a
requisição pode ser desatendida é quando esta for ilegal.
6. DESATENDIMENTO À REQUISIÇÃO
A LACP criou um nova figura penal: haverá crime contra a administração pública, se ocorrer, apenas sob a
forma DOLOSA, RECUSA, RETARDAMENTO OU OMISSÃO de dados técnicos indispensáveis à propositura da
ACP, quando requisitados pro órgão do MP – art. 10, LACP.
7. O PARTICULAR E O ACESSO À INFORMAÇÃO
Preleciona o artigo 5º, inciso XXXIII, da CF: “todos têm o direito a receber dos órgãos públicos informações
de seus interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível á segurança da sociedade e do Estado”.
O habeas data visa assegurar ao interessado: a) conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante,
constantes em registro e banco de dados de entidades governamentais ou de caráter público; b) a retificação de
dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.
Por sua vez, o CDC disciplina o acesso do consumidor a informações de seu interesse.
A LACP e LAP asseguram que a associação civil ou o cidadão podem requerer às autoridades competentes as
certidões e informações que julgarem necessárias; somente lhes será negada a informação nos casos de sigilo.
Hoje desenvolve-se o direito da coletividade às informações que digam respeito a produtos, serviços, dinheiros e
negócios públicos, ações e decisões governamentais e tudo o mais que possa interferir, direta ou indiretamente, na
qualidade de vida da população, inclusive e especialmente na qualidade do meio ambiente.
8. LEI DA MORDAÇA
Tem se orquestrado no Congresso Nacional um esforço para que os meios de comunicação em massa não mais
tenham acesso às investigações conduzidas por outros organismos públicos que não as próprias Comissões
Parlamentares de Inquérito, dirigidas pelos próprios parlamentares.
Há diversos projetos em andamento no Congresso Nacional, que visam proibir aos membros do MP, da Polícia
ou do Poder Judiciário, nas investigações e processos em andamento, que revelem indevidamente a terceiros ou aos
meios de comunicação fatos ou informações de que tenham ciência em razão do cargo, e que violem o sigilo legal,
a intimidade, a vida privada, a imagem e a honra das pessoas.
Certo é que, em si, uma investigação não significa logicamente responsabilidade do investigado, até porque
prevalece o princípio jurídico da presunção de inocência até a decisão final em contrário. Entretanto, sendo oficial a
investigação, a publicidade sobre o que está sendo investigado é perfeitamente compatível com a transparência que
se exige num regime democrático, desde que, naturalmente, a autoridade que investiga deixe claro que não se está
diante de uma imputação definitiva de culpa. Inaceitáveis, sim, são as investigações secretas; não as que são feitas
de público à luz do dia, pois permitem o adequado controle, inclusive judicial.
É certo que a liberdade de informação está sujeita a limites éticos e legais, justamente para evitar abusos – e,
apesar disso, esses abusos infelizmente ocorrem. Mas não precisamos de modificações da lei vigente para permitir
a punição das autoridades que divulguem fatos que a lei considere sigilosos, dos quais tenham conhecimento em
razão do ofício.
Para combater abusos, a lei vigente já contempla sanções adequadas: a) considera crime a quebra do sigilo legal
(CP, art. 153, §1ª-A); art. 325, CP); b) impõe o correspondente responsabilidade pecuniária por danos patrimoniais
e morais (CC, art. 186); c) permite o enquadramento do agente público na lei de Improbidade Administrativa, por
violação do sigilo funcional (Lei nº 8429/92, art. 11, III).
Entretanto, o que se pretende nessas propostas de reformas legislativas, infelizmente, não é coibir os abusos,
para isso já existem canais adequados, ainda que muitas vezes falte usá-las. O que se pretende é amordaçar e
intimidar os investigadores.
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Em suma, não é recomendável impor, como regra, o sigilo nas investigações policiais ou ministeriais. O que se
deve fazer, sim, é coarctar os abusos, quando ocorram.
Nada impede, entretanto e, ao contrário, tudo recomenda que as autoridades, quando não recaia na hipótese o
sigilo legal, prestem contas à sociedade, publicamente, do que estão fazendo ou fizeram no desempenho de múnus
público investigatório; nesse caso, é claro, não devem antecipar juízos de valor, especialmente em razão da
presunção constitucional de inocência.
CAPÍTULO 27
INQUÉRITO CIVIL
1. GENERALIDADES
Criado na Lei nº 7347/85 e consagrado na Constituição Federal de 1988, o inquérito civil é uma investigação
administrativa a cargo do MP, destinada basicamente a colher elementos de convicção para eventual propositura de
ação civil pública; subsidiariamente, serve para que o MP: a) prepare a tomada de compromissos de ajustamento de
conduta ou realize audiências públicas e expeça recomendações dentro de suas atribuições; b) colha elementos
necessários para o exercício de qualquer ação pública ou para aparelhar para o exercício de qualquer outra atuação
a seu cargo.
Com o fito de determinar a materialidade e a autoria de fatos que possam ensejar o ajuizamento do processo
coletivo pelo MP, por meio do inquérito civil podem-se promover diligências, requisitar documentos, informações,
exames e perícias, expedir notificações, tomar depoimentos, proceder a vistorias e inspeções.
O inquérito civil é procedimento investigatório não contraditório; nele não se decidem interesses nem se
aplicam sanções; antes ressalta-se sua informalidade.
Como as investigações nele produzidas têm caráter inquisitivo, é relativo o valor dos elementos de convicção
hauridos no inquérito civil, da mesma forma que no inquérito policial.
A instauração do inquérito civil sequer é pressuposto processual para que o MP compareça em juízo: o inquérito
pode ser dispensado se já existirem elementos necessários para propor a ação civil pública.
Quer esteja o inquérito civil arquivado ou em andamento, isso nada interfere com a possibilidade de que os
colegitimados ajuízem diretamente, a qualquer momento, a ação civil pública ou coletiva. Muito menos sua
instauração ou seu arquivamento impedem ou condicionam o ajuizamento de ações individuais.
Em todas as hipóteses, a não propositura da ação civil pública sujeita-se a controle, ou seja, tanto o
arquivamento de inquérito civil como de meras peças de informação pelo membro do MP será objeto de revisão
obrigatória pelo Conselho Superior da instituição (LACP, artigo 9º e § 1º).
O que são peças de informação? São elementos de convicção em que se possa basear o MP para propor ou não a
ação civil pública.
O inquérito civil é uma investigação regular, cuja instauração, nas hipóteses previstas na lei, obsta ao curso do
prazo decadencial (CDC, artigo 26, § 2º, III); enquanto peças de informação são elementos avulsos de convicção,
que podem ou não ensejar a instauração de um inquérito civil ou a prática de outros atos ministeriais.
Em princípio, nulidades ou vícios do inquérito civil não terão reflexo na ação judicial. Tais irregularidades não
vão além de empanar o valor do próprio inquérito: é o principio da incolumidade do separável. Entretanto, os atos
que efetivamente sejam dependentes de uma prova ilícita, mesmo atos judiciais, estarão contaminados por está.
O inquérito civil presta-se não só a apurar lesões a interesses metaindividuais, como também, por analogia, a
colher elementos preparatórios para a instauração de qualquer ação judicial de iniciativa do MP.
Estão sujeitos a reexame do colegiado competente do MP até mesmo os arquivamentos de inquérito civil ou de
peças de informação quando determinados pelo próprio procurador-geral.
Em caso de ilegalidade, desvio de finalidade ou falta de atribuições, poderá o inquérito civil ser trancado por
mandado de segurança, impetrado pelo interessado. O habeas corpus pode ser usado para impedir condução
coercitiva, se ilegalmente determinada dentro de um inquérito civil; não se presta, porém, para trancar o próprio
inquérito civil, salvo se este vier a ser usado exclusivamente para investigar infração penal e se a essa investigação
faltar justa causa.
As principais regras de competência para conhecer e julgar os habeas corpus impetrados contra os órgãos do MP
por atos praticados no curso do inquérito civil: a) se o ato de coação partir do Procurador Geral da República, a
competência para conhecer e julgar o respectivo habeas corpus será do STF; b) se partir do procurador geral de
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justiça, simetricamente caberá ao Tribunal de Justiça; c) se partir de membro do MPU que oficie perante os
tribunais, ao STJ; d) se partir de membro do MPU que não oficie perante tribunais, aos TRF’s, ressalvada a
competência da Justiça Eleitoral; e) se partir de membro do MP local, ao Tribunal de Justiça.
Desde a instauração do inquérito civil até o encerramento, obsta-se a decadência do direito do consumidor de
reclamar dos vícios aparentes ligados ao fornecimento de serviço ou produto (CDC, art. 26, § 2º, III).
A perícia produzida no inquérito civil instruirá naturalmente a ação civil pública a ser proposta pelo MP; além
disso, poderá ser aproveitada no processo penal referente a infrações lesivas ao meio ambiente.
São essas as fases do inquérito civil: a) instauração – por portaria ou despacho em requerimento ou
representação; b) instrução; c) conclusão.
A LACP contém apenas referências mínimas ao inquérito civil. Assim, por falta de melhor regulamentação da
matéria, não raro as leis locais de organização do MP acabaram desbordando seu objeto, e se puseram a disciplinar
o próprio inquérito civil. Surgiram, também, diversos atos regulamentares dos órgãos de administração superior de
cada MO e do próprio CNMP a esse respeito.
2. INSTAURAÇÃO, COMPETÊNCIA E OBJETO.
Os §§ 4º a 6º do artigo 2º da Resolução nº 23/07 – CNMP dispõem que o órgão do MP poderá instaurar um

procedimento preparatório, para complementar as informações que julgue necessárias antes de instaurar o inquérito
civil, visando à identificação dos investigados ou do objeto das investigações. Esse procedimento deverá estar
concluído no prazo de 90 dias, prorrogável por igual período, uma única vez, em caso de motivo justificável.
Ao fim desse procedimento, deverá tomar uma destas providências: a) arquivar as investigações; b) promover
ação civil pública; c) instaurar inquérito civil.
Diz o artigo 4º da Res. 23/07 – CNMP que a instauração do inquérito civil será feita por portaria.
A quem cabe instaurar o inquérito civil? Ao mesmo órgão do MP que em tese teria atribuições para propor a
ação civil pública que nele deve ser baseada. Para tanto, devem-se levar em conta não só as regras de competência
previstas na LACP e no CDC, como também as normas de organização do MP, que definem as atribuições de seus
integrantes.
O que se pode investigar no inquérito civil?
Investigam-se fatos cuja ocorrência possa ensejar a propositura da ação judicial ou outra atuação funcional por
parte do MP (Res. 23/07 – CNMP, art. 1º).
O inquérito civil destina-se em regra a investigar fatos determinados. Entretanto, como o princípio da tipicidade
é norma aberta na área civil, pode também se destinar a investigar em estado de coisas ou uma situação
permanente, ainda que não, exatamente, um único fato determinado.
Como muitas infrações civis investigadas no inquérito civil também constituem, ao mesmo tempo, infrações
penais, o inquérito civil também pode eventualmente servir de base para o oferecimento de denúncia criminal – até
porque o inquérito policial não é indispensável para a propositura da ação penal.
Para evitar a disparidade da regulamentação do poder investigatório em matéria penal do MPU e dos Estados
membros, o CNMP editou a resolução nº 13/06, que regulamenta o artigo 8º da LC 75/93 e o artigo 26 da lei nº
8625/93, disciplinando, no âmbito do MP, a instauração e tramitação do procedimento investigatório criminal. Por
sua vez, a Res. 20/07, do mesmo colegiado, dispõe sobre o controle externo que o MP deve exercer sobre a
atividade policial.
3. INSTRUÇÃO E SIGILO
O órgão do MP que preside o inquérito civil tem poderes instrutórios gerais próprios à atividade inquisitiva,
como ocorre com o delegado de polícia, no inquérito policial.
No curso do inquérito civil caberia aplicação da regra que permite a inversão do ônus da prova, por analogia ao
inciso VIII do artigo 6º da CDC?
Não, pois inexiste ônus da prova no inquérito civil, mero procedimento administrativo investigatório de caráter
preparatório para eventual ação civil pública.
Sendo o inquérito civil mero procedimento, do qual se vale o MP para colher elementos de convicção que lhe
permitam tomar uma iniciativa a seu cargo, ele não é tecnicamente um processo, pois por meio dele não se criam,
não se alteram nem se extinguem direitos, e muito menos se aplicam sanções; assim, não se submete às regras do
contraditório.
Terá o advogado alguma participação no inquérito civil?
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Essa participação é possível, mas não necessariamente. Não será raro vê-lo requerendo a própria instauração do
inquérito civil, ou acompanhando as investigações, ou acompanhando o indiciado ou testemunhas que devam
depor.
A regra geral é a de que o inquérito civil sujeita-se ao princípio da publicidade, salvo se: a) MP teve acesso a
informações sigilosas que passaram a integrar os autos; b) da publicidade puder resultar prejuízo à investigação ou
ao interesse da sociedade, ou ainda ao interesse do Estado.
Quando for o caso de impor sigilo do inquérito civil, pode ele ser objetado contra o advogado?
Apreciando matéria análoga, sobre o sigilo em inquérito policial, o STF editou a súmula vinculante nº 14.
Ressalvados, pois, os casos em que a lei admita ou imponha o sigilo, fora daí qualquer interessado terá acesso às
informações colhidas no inquérito civil, bem como terá direito à expedição de certidões. Ao fim das investigações –
sempre ressalvadas as hipóteses de sigilo legal -, deve-se dar ampla publicidade ao que nele foi apurado, inclusive
para que os interessados possam arrazoar perante o colegiado competente do MP, quando da revisão do
arquivamento, ou propor diretamente a ação civil pública, na qualidade de colegitimados natos ou autônomos.
Existe falso testemunho em inquérito civil?
A lei nº 10268/01, que alterou o artigo 342 do CP, refere-se apenas ao falso testemunho prestado em processo
judicial ou administrativo, inquérito policial, ou em juízo arbitral – e não menciona o inquérito civil, o que assume
relevo, diante do principio da tipicidade, pedra angular do Direito Penal.
4. CONCLUSÃO DO INQUÉRITO CIVIL
A LACP não estipula prazo para conclusão do inquérito civil. Assim, atos regulamentares locais acabaram
fixando prazos variáveis, e assim também o fez o artigo 9º da Res. 23/07-CNMP, segundo a qual o inquérito civil
deverá ser concluído no lapso temporal de um ano, prorrogável pelo mesmo período quantas vezes forem
necessárias, por decisão fundamentada de seu presidente.
O MP não requer e sim PROMOVE o arquivamento do inquérito civil, sem qualquer intervenção estatal.
Embora por motivos diferentes, não há vício algum no fato de o MP dar a última palavra tanto no arquivamento
do inquérito policial como no arquivamento do inquérito civil. No primeiro caso, o titular do direito de punir o
crime é o Estado; se seu órgão legitimado deixa fundamentadamente de promover a ação penal pública, daí surge
conflito de interesses nem lesão a direitos individuais ou transindividuais, a exigir a prestação jurisdicional.
Quando, porém, o MP arquiva o inquérito civil, em tese podem ficar sem correção lesões a interesses
metaindividuais, cujo titular é o Estado, mas aqui, diversamente da área penal, o MP não detém privativamente da
ação civil pública, e, se deixar de propô-la, outros legitimados poderão ajuizá-la. Assim, o arquivamento do
inquérito civil pelo MP não impõe qualquer óbice ao conhecimento de lesão de direitos individuais ou
transindividuais pelo Poder Judiciário.
Submete-se a controle do colegiado competente do MP o arquivamento de inquérito civil ou de peças de
informação.
Na fase de revisão de arquivamento do inquérito civil pelo colegiado competente do MP, faculta-se o
arrazoamento às associações interessadas.
Nada impede a reabertura do inquérito civil pelo próprio membro do MP que o arquivou. Enquanto, porém,
pender de revisão o ato de arquivamento pelo colegiado do MP, o órgão a quo deixa de ser o promotor natural do
caso e, nesse ínterim, somente o próprio colegiado poderá mandar prosseguir as investigações.
Do arquivamento do inquérito civil devem ser cientificados os interessados, assegurando-se a publicidade ao
ato. A partir do momento em que se dê publicidade ao arquivamento, volta a correr o prazo decadencial por vício
no produto ou em serviço, cujo curso estava obstado desde a instauração do inquérito civil.
O que é arquivamento parcial do inquérito civil?
É quando o órgão do MP resolver propor a ação só em relação a alguns dos fatos ou a alguns dos agentes, estará
havendo arquivamento parcial. Nesse caso, para evitar o chamado arquivamento implícito, deverá assim proceder:
a) apresentará em juízo a petição inicial da ação que entenda cabível, acompanhada dos autos do inquérito; b)
encaminhará ao colegiado competente do MP, em separado, sua promoção fundamentada de arquivamento parcial,
acompanhando-a de cópia das principais peças do inquérito.
Se o colegiado recusar a homologação do arquivamento parcial, será designado outro membro do MP para
propor ação de maior objeto, aplicando-se, oportunamente, as regras processuais de conexão e continência.
Sobrevindo controvérsia sobre qual membro do MP oficiará em ambos os feitos, será resolvida pelas regras dos
conflitos de atribuição.
5. O ARQUIVAMENTO IMPLÍCITO
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O arquivamento de inquérito civil tem sempre de ser expresso, e a fundamentação do arquivamento deve ser
lançada nos autos, para permitir sua revisão pelo colegiado competente da instituição.
O inquérito civil termina com o arquivamento ou com a propositura da ação civil pública nele baseada.
Quando o inquérito civil investigue mais de um evento danoso ou mais de um envolvido, dentro da sua
independência funcional, o membro do MP pode livremente propor a ação civil nos limites que entenda mais
adequados; isso significa que pode propor apenas em relação a alguns dos objetos ou alguns dos investigados. Mas,
se a ação não abranger todos os objetos ou todos os investigados, estará havendo, de fato, um arquivamento parcial
do inquérito civil.
Para o adequado controle de seu ato, o membro do MP deverá extrair cópia das principais peças do inquérito
civil e, acompanhadas de manifestação fundamentada, remetê-las a reexame do colegiado competente. Se não o
fizer, terá praticado um irregular arquivamento implícito.
Não é o juiz que controla a não propositura da ação civil pública: quem o faz é o CSMP ou umas das Câmaras
de Coordenação e Revisão do Ministério Público da União.
A qualquer momento os colegitimados podem propor a ação civil pública omitida pelo órgão ministerial. Quer
esteja em andamento ou já arquivado o inquérito civil, quer se trate de arquivamento expresso ou implícito, a
legitimação ativa para as ações civis públicas ou coletivas é concorrente e disjuntiva.
6. CONTROLE DO ARQUIVAMENTO
No MP estadual, o controle de arquivamento do inquérito civil está a cargo do CSMP; no âmbito do MPU, o
controle é afeto a umas das Câmaras de Coordenação e Revisão.
No sistema da LACP, tendo lançado promoção de arquivamento do inquérito civil ou das peças de informação,
comete falta funcional o promotor de justiça que não remete os autos ao CSMP para revisão de seu ato, em três
dias.
Recebendo os autos de inquérito civil, com manifestação de arquivamento lançada por membro do MP, poderá o
CSMP, na forma de ser regimento: a) homologar a promoção de arquivamento; b) reformar a promoção de
arquivamento, determinando seja proposta a ação civil público; c) determinar novas diligências investigatórias.
Qualquer que seja a deliberação do colegiado competente do MP, há necessidade de que sua deliberação seja
precedida de relatório e fundamentação, pois é dever de todos os membros da instituição indicar os fundamentos
jurídicos de suas manifestações processuais.
De qualquer forma, porém, homologado o arquivamento do inquérito civil, aos autos retornarão à promotoria ou
procuradoria de origem.
Em caso de reforma da promoção de arquivamento, novo membro do MP será designado para o ajuizamento da
ação.
Por que o primeiro membro do MP tem a liberdade para decidir se propõe ou não a ação civil, mas o segundo é
obrigado a propô-la? Isso não consistiria na violação do princípio da independência funcional?
Não a violação. O primeiro membro do MP, quando promoveu o arquivamento do inquérito civil, agiu por
atribuição próprias; era o promotor natural e, assim, detinha o poder de dizer, em nome da instituição, qual a
solução para o caso. Já o segundo membro não é o promotor natural do caso; passará agir apenas por delegação do
colegiado competente do MP, em cumprimento a uma deliberação que a lei não cometeu a ele e sim ao órgão
colegiado da própria instituição, e a este sim agora é deferida a decisão final, com plena observância da
independência funcional.
Recusada a promoção de arquivamento, a quem competirá escolher o órgão que deve promover a ação? Ao
Conselho Superior do Ministério Público ou ao Procurador Geral?
Como cabe o CSMP rever as decisões de arquivamento, inclusive quando determinado pelo próprio procurador-
geral, é consectário lógico que caiba a esse colegiado a escolha de quem vai cumprir sua decisão em cada de
rejeição do arquivamento. Ao procurador geral cabe o ato material de formalizar a designação. Essa a mens legis –
e não poderia ser diferente, senão o procurador geral, caso vencido na deliberação do Conselho, poderia escolher
quem pensasse como ele, e a decisão do colegiado poderia restar prejudicada.
Se o órgão do MP entender que não tem atribuição para realizar as investigações ou para propor a ação civil,
lançará manifestação fundamentada e encaminhará os autos do inquérito civil a quem de direito. Quando essa
remessa significar o envio dos autos ao MP de outro Estado ou a um dos ramos do MPU, o órgão do MP que
pretenda efetivar essa remessa deverá fazê-la por intermédio do CSMP de sua própria instituição. Isso significa
viabilizar a revisão de seu ato, que em última análise significa a declinação de atribuições da instituição a que
pertence. No caso, caberá analogia com o controle de arquivamento instituído pelo artigo 9º, § 1º da LACP.
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7. O ARQUIVAMENTO DE OUTROS INQUÉRITOS CIVIS QUE NÃO OS DA LEI Nº 7347/85
O inquérito civil visa basicamente a investigar danos ao patrimônio público e a quaisquer interesses
metaindividuais, como os referentes ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio cultural, a pessoas portadoras
de deficiência, investigadores no mercado de valores mobiliários, criança e adolescente.
Por analogia, aplica-se o sistema da LACP no tocante a inquéritos civis e peças de informações destinadas a
apurar lesões a interesses outros que nãos os metaindividuais.
Aplica-se, pois, o mesmo sistema de controle de arquivamento do inquérito civil pelo CSMP ou pelas CCR nas
mais diversas áreas cíveis de atuação ministerial, desde que se enseje, em tese, ajuizamento de ação civil pública
pelo MP.
8. RECURSOS NO INQUÉRITO CIVIL
Tanto a Res nº 23/07 – CNMP, como a Lei Complementar paulista nº 734/93, criaram recursos administrativos
ora apenas contra a instauração – artigo 5º da Res. 23/07; ora tanto contra a instauração como a não instauração do
inquérito civil – artigo 107 da LOEMP. Fizeram-no, porém, de forma írrita. De um lado, o CNMP não tem função
legislativa. De outro lado, também a lei paulista se excedeu. Não que a lei estadual não pudesse dispor sobre
procedimentos já disciplinados por lei federal, assim violando o modelo federal do inquérito civil.
Desdobrando, acintosamente do âmbito que lhe reservou a Constituição Federal – que seria somente matéria de
organização, atribuições e estatutos do MP local – artigo 128, §5º, CF; diz a Lei Complementar Paulista nº 734/93
que: a) do indeferimento de representação para instauração de inquérito civil, caberá recurso ao CSMP, no prazo de
10 dias, contados da data em que o autor da representação tiver ciência da decisão; b) da instauração do inquérito
civil caberá recurso ao Conselho, no prazo de 5 dias, a contar da ciência do ato impugnado.
A lei federal conferiu ao CSMP o encargo de rever o arquivamento do inquérito civil, mas não lhe deu poderes
para impedir sua instauração nem para impedir investigações.
Incurial, portanto, que, dispondo sobre o inquérito civil, o legislador estadual se afaste do modelo federal e
inove, ao instituir recurso contra sua instauração.
Nem o membro do MP que instaurou o inquérito civil, nem outro membro qualquer podem impedir o
prosseguimento das investigações iniciadas, a não ser promovendo regularmente seu arquivamento, que deve ser
submetido aos correspondentes mecanismos de controle. Órgão ministerial algum tem ascendência ou hierarquia
funcional sobre os demais, em vista do princípio da independência funcional: no desempenho de seus atos finais, os
órgãos originários de execução do MP só estão submetidos ao controle de legalidade a cargo do judiciário.
É possível que ocorram ilegalidades ou abusos na instauração ou na condução de inquérito civil ou de
procedimento preparatório. Caberá, então, habeas corpus ou mandado de segurança. Esse controle jurisdicional
sobre os atos dos agentes políticos não pode ser substituído pro controle hierárquico sem previsão em lei federal,
sob pena de desfigurar a liberdade funcional dos membros do MP.
9. COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO
No curso do inquérito civil, pode sobrevir compromisso de ajustamento.

Diz a lei do MP paulista que a eficácia do compromisso fica condicionada à homologação da promoção de
arquivamento do inquérito civil pelo CSMP.
Não poderia a lei estadual, entretanto, dispor sobre o momento e que constitui o titulo executivo extrajudicial,
matéria de processo. Ademais, nem sempre o compromisso de ajustamento de ajustamento leva arquivamento do
inquérito civil; há compromissos preliminares que não dispensam o prosseguimento de diligências.
10. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS E RECOMENDAÇÕES
No exercício das funções previstas no artigo 129, II, da Constituição, o MP pode promover audiências públicas,
no zelo para os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública observem os direitos assegurados na
Constituição.
Tem ainda o MP a seu dispor, no exercício das atribuições que comete o artigo 129, II, da CF, o poder de expedir
recomendações para que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública obedeçam aos direitos
assegurados na Constituição.
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Ambos os instrumentos de atuação funcional estão regulamentados no artigo 27, parágrafo único, IV, da Lei nº
8625/93.

Guilherme Fachinelli
503-540 fachinelli.guilherme@hotmail.com
Liminares e Recursos
3. A proibição de concessão de liminar
Em ação civil pública ou coletiva não cabe liminar: a)contra ato do pode publico de que caiba recurso com
efeito suspensivo, independente de caução; b)contra decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;
c)contra decisão judicial transitada em julgado; d) se o objeto da cautelar visar a compensação de créditos
tributários ou previdenciários, entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, reclassificação ou
equiparação de servidores, concessão de aumento ou extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza; e)
se a liminar esgotar no todo ou em parte o objeto da ação; f) antes de se ouvir a Fazenda.
Examinemos a última limitação: a exigência de prévia audiência do representante judicial da pessoa jurídica de
Direito Público, que deverá pronunciar-se em 72 horas. Embora não diga a lei, essa exigência só terá razoabilidade
se não significar denegação de acesso efetivo à prestação jurisdicional.
Os tribunais tem atenuado ainda mais o rigor da restrição. O Supremo Tribunal Federal tem admitido a
antecipação de tutela contra o poder público, quando condenada a Fazenda em regular processo de conhecimento,
desde que presente o periculum in mora. Pela mesma via, tem entendido que as tutelas de urgência podem
justificar-se em juízo de ponderação de casos excepcionais, em que de regra não caberiam. Por sua vez, o Superior
Tribunal de Justiça assentou que o art. 1º da Lei 9.494/97 deve ser interpretado restritivamente, não incidindo em
situação especialíssimas, nas quais restam evidentes a força maior, o estado de necessidade ou a exigência de
preservação da vida humana.
4. Impugnações à decisão sobre a liminar
a) Impugnação à concessão da liminar
Mecanismos para impugnar a concessão da liminar: impugnação recursal ao alcance de todos os interessados, e
o pedido de liminar só pode ser formulado por pessoa jurídica de Direito Público interno ou pelo Ministério
Público.
O caminho recursal - Para pugnar recursalmente a concessão de liminar em ação civil pública ou coletiva, ou
em mandado de segurança coletivo, cabe agravo retido nos autos ou agravo por instrumento.
Dispondo de regra própria, a lei especial permite que, em ação civil pública o próprio juiz da causa receba
qualquer recurso com efeito suspensivo; entre os recursos admissíveis na ação civil pública ou coletiva, não se
exclui o agravo contra concessão de liminar.
Assim, nas ações civis públicas, faculta-se ao agravante o direito de noticiar a interposição do agravo ao juízo a
quo para viabilizar o cumprimento do art.14 da lei especial. Mas interposto o agravo diretamente perante o tribunal,
não se pode obstar a que o relator conceda o efeito suspensivo se não o tiver feito o juízo a quo.
Diante do peculiar sistema da LACP, o recorrente pode pedir ao juiz relator da decisão agravada que confira
efeito suspensivo ao agravo. Não o tendo feito o juiz, e desde que haja requerimento do interessado, o relator do
agravo poderá conferir efeito suspensivo ao recurso, sendo desnecessário a impetração de segurança para tal fim.
Segundo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, é admissível a ação de segurança conta ato judicial,
para atribuir efeito suspensivo a recurso que não o tenha, desde que o recurso haja sido efetivamente interposto e
admitido.
Se a liminar houver sido concedida em tribunal local, pelo relator, sua cassação não será obtida por meio de
agravo regimental, e sim por decisão do presidente do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça
em pedido de suspensão de liminar, conforme tenha ou não fundamentação constitucional. Não cabe recurso
extraordinário contra acórdão que defere medida liminar.
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O Pedido de suspensão de liminar – requisitos para a suspensão de liminar: a)requerente, pessoa jurídica de
Direito Público interno ou Ministério Público; b)destinatário, presidente do tribunal a qual couber o julgamento do
respectivo recurso; c)causa; manifesto interesse público ou flagrante ilegitimidade; d)fim, evitar grave lesão à
ordem, à saúde, è segurança pública e à economia pública; e)pressupostos gerais de cautela, plausibilidade do
direito e a urgência na concessão da medida.
A jurisprudência tem entendido que esse benefício da Fazenda Pública se estende às suas autarquias e também
as fundações pública, que são tidas como espécies do gênero autarquia.
Há regras próprias para buscar a suspensão dos efeitos da decisão recorrida. Nas ações civis públicas ou
coletivas, o juiz poderá conceder liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo. No mandado
de segurança coletivo, o juiz também poderá conceder liminar, em decisão também sujeita à agravo.
Concedida liminar contra o Estado, suas autarquias ou fundações, seu representante judicial será intimado
pessoalmente. O ente estatal ou Ministério Público, poderão interpor o agravo. Não obtendo o efeito suspensivo
quer junto ao juiz, quer junto ao relator do agravo, poderão pedir ao presidente do tribunal competente a suspensão
da liminar (sem prejuízo da necessária interposição do agravo).
Não é condição para a suspensão de liminar que a Fazenda Pública ou o Ministério Público hajam previamente
interposto recurso contra a liminar. Suspensa a liminar, o recurso será desnecessário, pois a suspensão vigorará até
o transito em julgado da decisão de mérito na ação principal.
A decisão que conceder ou negar a suspensão da liminar, caberá agravo, no prazo de cinco dias, que será levado
a julgamento na sessão seguinte a sua interposição. Trata-se do agravo conhecido como interno, regimental ou
inominado; sua interposição e seu processamento correm nos próprios autos do pedido de suspensão da liminar, e,
assim, independem da formação de instrumento.
Se do julgamento do agravo de que trata a nota anterior resultar a manutenção ou o restabelecimento da decisão
que se pretende suspender, prosseguindo nesse rol interminável de remédios favoráveis só para a Fazenda Pública,
a Med. Prov. N. 2.180-35/01 e depois a LMS ainda asseguram novo pedido de suspensão, dirigido agora ao
presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário.
Segundo a jurisprudência majoritária do Supremo Tribunal Federal, a suspensão da liminar não perde a vigência
com o advento da sentença de procedência, pois a suspensão da liminar vigora até o transito em julgado da decisão
de mérito da ação principal.
Com razão, anotou Teori Zavaski que a Fazenda pode pedir a suspensão de liminar que tenha sido contra si
concedida, mas não a reforma de decisão do presidente do tribunal que tenha suspendido a medida anteriormente
deferida em seu favor, pois o acolhimento desse pedido significaria, na pratica, a concessão de uma liminar, e não a
suspensão, e, para esse propósito, não se presta o pedido de suspensão que trata a Lei 8.437/92, seja porque não há
previsão específica nesse sentido, seja porque tal pedido não possui natureza jurídica recursal.
b) Impugnação à denegação da liminar
Denegação de liminar cabe agravo, o tocante à decisão do relator que conceder ou denegar a medida liminar,
dela caberá agravo ao órgão competente do tribunal que a integre.
Sob o sistema da ação civil pública ou coletiva, pode o juiz conferir efeito suspensivo a qualquer recurso.
5. A reconsideração da liminar
Em ação civil pública ou coletiva, ainda que o juiz tenha negado a concessão da liminar, poderá reexaminar a
qualquer momento sua decisão, enquanto não proferir a prestação jurisdicional definitiva. Da mesma forma, antes
de dar a sentença, poderá o juiz a qualquer tempo, revogar a liminar que concedeu, desde que se convença de terem
cessado ou de não terem ocorrido os motivos que levaram à sua concessão.
Mantida a liminar, quando da prolação da sentença, a lei admite, que a requerimento do Ministério Público ou
de pessoa jurídica de Direito Público interessada, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do
recurso, possa deferir a suspensão da execução da sentença enquanto pender o apelo (o que corresponde hoje à fase
de cumprimento de sentença, nos termos da Lei n.11.232/05).
Como já antecipamos, nosso entendimento é o de que, em casos excepcionais, convindo ao interesse público,
poderá o juiz condicionar a revogação da liminar ao transito em julgado da sentença de improcedência – o que se
explica pelas consequências muitas vezes irreversíveis dos danos a valores de que cuida a Lei da Ação Civil
Pública.
6. Os recursos em geral
São admissíveis quais quer ações civis, de qualquer rito ou objeto, para a defesa dos interesses transindividuais.
Nas ações civis públicas ou coletivas, os recursos serão os do Código de Processo Civil. Registre-se que o prazo
especial de 10 dias, previsto no art.198, II do ECA, só se aplica aos procedimentos dos arts. 152 e 197 do mesmo
estatuto, mas não as ações civis públicas para a defesa de direitos relacionados com a proteção da criança e
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adolescente, porque, quanto a estas, os recursos e os prazos também são aqueles da lei processual civil geral (ECA,
art. 212 §1º).
Assim, no processo coletivo, devem ser observados os prazos de as demais regras processuais do diploma
codificado.
Não é, porém, em tudo que o sistema recursal do Código de Processo Civil se aplica, quando se cuide de ação
civis públicas ou coletivas.
Como nas ações civis públicas e coletivas, para evitar dano irreparável a parte, o juiz poderá conceder efeito
suspensivo aos recursos, isso significa que o efeito suspensivo do recurso dependerá de uma decisão motivada do
juiz. A regra é recebimento do recurso sem o efeito suspensivo; silente o juiz a respeito, entende-se que não
conferiu efeito suspensivo ao recurso. Conclui-se, pois, que os recursos no sistema da LACP têm apenas o efeito
meramente devolutivo como regra geral.
A regra nas ações civis públicas e coletivas é a de que nem mesmo à apelação te efeito suspensivo, salvo se o
juiz expressamente o conceder. Mas, se o juiz não Recber com efeito suspensivo a apelação, tem-se admitido a
impetração de mandado de segurança para conferir-lhe tal efeito.
Será, porém, recebida só no efeito devolutivo a apelação interposta contra a sentença que confirme a
antecipação da tutela.
A possibilidade de ser conferido efeito suspensivo a qualquer recurso, em sede de ação civil pública, recebeu
interpretação restritiva junto ao Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual a regra do art. 14 da LACP destina-se
apenas as instancias ordinárias, não alcançando a interposição de recurso especial ou extraordinário.
Duplo grau de jurisdição nas ações civis públicas e coletivas? Em regra as sentenças proferidas em ação civil
pública ou ação coletiva não se sujeitam ao duplo grau obrigatório de jurisdição, exceto:
1º) carência ou improcedência da ação civil pública com o mesmo objeto que poderia ter sido pedido em ação
popular, por analogia ao art. 19 de Lei n. 4.717/65.
2º) carência ou improcedência, proferida na ação civil pública que verse interesses transindividuais de pessoas
portadoras de deficiências.
3º) sentença desfavorável à Fazenda, nos casos gerais Código de Processo Civil, que é de aplicação subsidiária
ao processo coletivo.
4º) sentença que conceda a ordem, no mandado de segurança coletivo.
Multas
1. As multas cominatórias
Nas ações civis públicas ou coletivas, tanto em decisão liminar (inito litis), como em tutela antecipada ou até
mesmo na sentença, o juiz pode impor multa diária, de caráter cominatório, independentemente de requerimento do
autor.
A multa imposta liminarmente (no início da lide) será devida desde o descumprimento da ordem liminar;
entretanto, só será exigível depois que transite em julgado a sentença favorável ao autor.
A multa imposta em decorrência da concessão de tutela antecipada é exigível a partir do momento fixado pelo
juiz, para assegurar mais pronta exequibilidade da decisão;
A multa imposta na sentença é devida em razão do atraso no cumprimento do preceito contido na sentença.
Destina-se especificamente a favorecer o cumprimento espontâneo da obrigação imposta no decisum. É exigível em
caso de execução, devendo o juiz especificar. Entretanto por força da regra do art.14 da LACP, sua real
exigibilidade dependerá do efeito dado pelo juiz à eventual apelação.
A multa fixada em compromisso de ajustamento de conduta tem caráter consensual. As multas podem ser
impostas inclusive contra o Estado.
2. Multa liminar
A multa liminar é devida desde o descumprimento. É exigível só depois do transito em julgado da sentença.
3. Multa imposta em tutela antecipada
A concessão de tutela liminar depende de pedido do autor, mas o juiz pode impor até mesmo de ofício um
multa diária, para garantir o cumprimento da tutela antecipada.
4. Multa imposta na sentença
Atreinte, condenação pecuniária proferida em razão de tanto por dia de atraso (ou por qualquer unidade de
tempo, conforme as circunstancias), destinada a obter do devedor o comprimento de obrigação de fazer pela
ameaça de uma pena suscetível de aumentar indefinidamente. Caracteriza-se a astreinte pelo exagero da quantia
que se faz a condenação, que não corresponde ao prejuízo real causado ao credor pelo inadimplemento, mas
depende da existência de tal prejuízo. É antes uma pena imposta com caráter cominatório para o caso em que o
obrigado não cumpra a obrigação no prazo fixado pelo juiz.
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Destarte, as multas impostas na sentença tronam-se conhecidas em doutrina e jurisprudência com astreinte.
Nos termos do art. 11 da LACP e 84, §4º, do CDC, para assegurar o cumprimento da obrigação de fazer, a
sentença pode impor multa diária, ainda que sem pedido do autor – o que constitui derrogação ao princípio
dispositivo ou da demanda. Por força da integração entre LACP e CDC, tais regras não valem apenas para a defesa
do consumidor , mas sim para a defesa de qualquer interesse transindividuais (meio ambiente, patrimônio cultural,
pessoa idosas, etc.)
Podem ser impostas multas contra o Estado, inclusive as astreintes. A execução, nesse caso será feita por
quantia certa.
Segundo a Súm. n. 410 – STJ, a previa intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a
cobrança de multa pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
5. Multas administrativas e multas impostas em compromissos de ajustamento
Na tutela de interesses transindividuais, não raro se vale o legislador de multas administrativas, que vão para
fundos específicos. Tendo em vista o caráter difuso da destinação dessas multas, o Ministério Público não só pode
cobrá-las me proveito da coletividade, como ainda poderá intervir nas respectivas ações de cobrança.
Nos compromissos de ajustamento de conduta, é comum imporem-se multas cominatórias , para o caso de seu
descumprimento; entretanto, ainda que até costumeiras e extremamente úteis, não são indispensáveis.
As multas impostas nos compromissos de ajustamento de conduta normalmente têm o caráter cominatório, já
que se destinam a assegurar o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer. Em alguns casos, dentro da livre
negociação das partes, não raro na pratica acabam assumindo caráter compensatório, embora tais compromissos
visem primordialmente a construir obrigações de ajustamento de conduta, e não a constituir dívida de valor.
Essas multas de caráter administrativo, ainda que permitam inscrição na dívida ativa, não tem caráter tributário,
e deve ser executada em cinco anos, sob pena de prescrição.
Fundos para reconstruir o bem lesado
1. A reparação de interesses difusos lesados

2. O fundo do art.13 da Lei n. 7.347/85
Fundo fluido, nas ações civis públicas ou coletivas que versem interesses trans individuais indivisíveis, havendo
condenação em dinheiro, a indenização reverterá para o fundo criado pelo art. 13 da LACP.
Esse fundo, que hoje se chama Fundo de Defesa dos direitos difusos, por definição legal, tem a finalidade
primordial de viabilizar a reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, por infração à ordem econômica e a outros interesses
difusos e coletivos.
Se possível, o próprio bem lesado deve ser reaparado; em caso contrário, o dinheiro da condenação poderá ser
usado para preservar ou restaurar outros bens compatíveis.
Segundo lei vigente, se o produto da indenização se referia a danos indivisíveis, irá para o fundo do art.13 da
LACP, e será usado de maneira bastante flexível, em proveito da defesa do interesse lesado ou de interesses
equivalentes àqueles cuja lesão gerou a condenação judicial. Naturalmente essa regra só vale para os interesses
transindividuais indivisível, pois, se o proveito obtido em ação civil pública ou coletiva for divisível (no caso dos
interesses individuais homogêneos), o dinheiro será destinado diretamente a ser repartido entre os próprios lesados.
A doutrina nacional refere-se ao fundo criada pela LACP, como fluid recovery, ou seja alude ao fato de que deve
ser usado com certa flexibilidade, para uma reconstituição que não precisa e as vezes nem pode ser exatamente a
reparação do bem lesado.
O fundo brasileiro opera de maneira bastante diversa daquela solução judicial provida das class actions norte
americanas. Segundo o mesmo autor, no Direito norte americano, sob o sistema do fluid recovery, o dinheiro obtido
da indenização é distribuído por meio do sistema de mercado “pela forma de redução de preços, ou é usado para
patrocinar um projeto que beneficiará adequadamente os membros da classe.”
3. Os fundos semelhantes
4. Fundo federal e fundos estaduais
Segundo a LACP, deve haver um fundo federal e um fundo cada Estado, para gerir os recursos oriundos de
lesões a interesses transindividuais indivisíveis.
5. A participação de membros do Ministério Público
O Fundo de Defesa dos Direito Difusos deverá ser gerido, conforme o caso, por um conselho federal ou por
conselhos estaduais, dos quais, segundo impõe a lei, devem participar o Ministério Público e representantes da
comunidade.
6. As receitas do fundo
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O fundo surgido para recolher o valor das condenações em dinheiro proferidas nas ações civis públicas de que
cuida essa lei, foi natural que depois acabasse também recebendo o valor das multas cominatórias, impostas com
base no sistema da LACP, desde que tivesse sido estabelecida em decorrência de lesão a interesse transindividuais
indivisíveis.
É claro que, se uma multa cominatória for imposta em ação civis pública ou coletiva, ou em compromisso de
ajustamento de conduta, mas disse respeito a lesão de interesses divisíveis, a multa deverá acrescer as indenizações
individuais. Somente no caso de a multa originar-se de lesão a interesses indivisíveis, é que se justificará seja
destinada ao fundo de que cuida o art. 13 da LACP.
7. As finalidades do fundo
Objetivo inicial do fundo criado na LACP é a reconstituição dos bens lesados.
Pode hoje ser usado para a recuperação de bens, promoção de eventos educativos e científicos, edição de
material informativo relacionado com a lesão, bem como modernização administrativa dos órgãos públicos
responsáveis pela execução da política relacionada com a defesa do interesse envolvido.
A destinação do produto arrecadado na ação civil pública ou coletiva dependerá da origem da condenação que o
gerou e da natureza do interesse transindividual lesado:
a)na lesão de interesse indivisíveis seu destino será decidido pelo respectivo conselho gestor na defesa de
interesses equivalentes à aqueles lesados;
b)na lesão de interesses divisíveis o produto arrecadado será repartido entre aquele que acorram para receber a
parte que lhe toque.
c)na lesão ao patrimônio público, em sentido estrito, o lesado é a Fazenda, e a indenização obtida em ação civil
pública será destinada a recompor o patrimônio estatal.
O fundo de reparação de interesses difusos lesados há de ser usado sempre em finalidade compatível com a sua
origem.
No direito vigente, pois, não se pode usar o produto do fundo com contrariedade com a sua destinação legal,
como par custear perícias.
A reparação das lesões individuais
1. Generalidades
Nem todo produto arrecadado nas ações civis públicas ou coletivas destinam-se ao fundo de que cuida o art. 13
da LACP. Em alguns casos, pode destinar-se a reparação de lesões individuais homogêneas.
Primeira questão, lesado individual pode obter junto ao fundo do art.13 da LACP a reparação de seu dano
particularizado, caso a ação civil pública ou coletiva que cuidou da reparação do dano global tenha sido julgada
procedente e o preceito tenha sido cumprido.
As regras são as seguintes:
a)Na ação civil pública ou coletiva que verse a defesa da interesses difusos, o indivíduo, ainda que faça parte do
grupo lesado, não receberá parte alguma do produto da indenização, que é indivisível;
b)Na ação civil pública ou coletiva que verse a defesa de interesses coletivos, em sentido estrito esse proveito
será indivisível, como é próprio aos interesses coletivos em sentido estrito, assim não poderá evidentemente ser
repartido entre os lesados;
c)Há ações civis públicas ou coletivas que mesclam interesses divisíveis e indivisíveis (ação civil pública para
defesa de interesses coletivos em sentido estrito), pode ocorrer que o juiz conceda uma medida liminar, uma
medida cautelar ou até mesmo uma antecipação de tutela, e em qualquer dessas hipóteses, imponha multa pelo
eventual descumprimento da cominação. Nesse caso ainda que ação verse interesses coletivos em sentido estrito (e,
por definição indivisíveis), o produto da multa destina-se a acrescer as indenizações individuais, podendo ser
repartido entre integrantes do grupo determinável de lesados. Isso porque nessa ação estarão presentes dois tipos de
interesse de grupos: os coletivos, invisíveis e os individuais homogêneos divisíveis.
d)Na ação civil pública que verse a tutela de interesses individuais homogêneos, seu objeto uma indenização
global pelo dano causado, naquilo que tenha de uniforme para todos os lesados, para oportuna divisão entre eles.
Nesse caso, receberão sua cota, em proporção, somente aqueles que se apresentarem, desde que, na liquidação e
execução, comprovem terem regularmente sofridos os danos a interesses individuais homogêneos.
2. Perda do Prazo para habilitação dos lesados
No processo coletivo, a regra é a de que a execução em razão das lesões individuais seja feita pro meio de
representação processual das vítimas ou sucessores; só quando não haja tempestiva habilitação dos lesados é que a
execução será coletiva, por substituição processual do grupo por um dos legitimados ativos da ação coletiva.
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Decorrido o prazo de um ano sem habilitação do lesado, ao menos em quantidade suficiente para absorver toda
a indenização a eles destinada, pode ocorrer que haja um saldo residual. Nesse caso, e somente nesse caso, as
indenizações provenientes de interesses individuais homogêneos serão recolhidas ao fundo de reparação de
interesses difusos lesados.
Assim em matéria de interesses individuais homogêneos, a fase de cumprimento de sentença poderá ser
coletiva, mas decorrido, um ano sem que se habilitem interessados em número compatível com a gravidade do
dano, os colegitimados pra a ação coleiva, poderão promover o cumprimento da sentença, revertendo o produto da
indenização ao fundo.
Ocorrendo, pois, lesões individuais homogêneos (divisíveis), se algum lesado se habilitar a tempo quando da
fase de cumprimento da sentença coletiva, e demonstrar ter direito a uma parte do produto da condenação, a ele
deverá ser destinada a parcela do valor da condenação que lhe deva caber em proporção.
Parece-nos que os lesados que ao se habilitarem a tempo, só por ação direta individual poderão discutir seus
prejuízos.
Contra quem esses lesados individuais ajuizarão ações diretas? Deverão mover a ação contra o causador do
dano, se objetivarem indenizações por lesões individuais diferenciadas. Mas, quanto à fração que lhes caiba na
indenização por interesses individuais homogêneos, não poderão posteriormente formular pedido algum contra o
causador do dano, que já foi executado e pagou tudo o que devia na ação coletiva; assim poderão ajuizar ação
contra a pessoa jurídica a que pertença o ente gestor do fundo o qual recebeu um dinheiro que destinava ao
indivíduo lesado.
Quanto aos danos individuais diferenciados, é evidente que não pode ser indenizado com o produto do fundo do
art. 13 da LACP; só podem ser discutidos em ação individual, não em ação civil pública ou coletiva.
Liquidação, Cumprimento de sentença e Execução
1. A liquidação da sentença
Se a sentença proferida em ação civil pública ou coletiva não determinar o valor devido, é preciso proceder à
sua liquidação.
A LACP nada dispõe sobre liquidação da sentença, enquanto o CDC só o faz no tocante a defesa de interesses
individuais homogêneos. Isso significa que a liquidação no processo coletivo passa agora a obedecer as alterações
trazidas ao CPC pela lei n. 11.232/05 e legislação subsequente.
Principais regras para liquidação no processo coletivo?
a) em caso de procedência do pedido, a condenação será genérica, devendo fixar a responsabilidade do réu pelos
danos causados;
b) quando a determinação do valor da condenação depender apenas de calculo aritmético, o credor requererá o
cumprimento da sentença, na forma do art.475-J do CPC, instruindo o pedido com memória discriminada e
atualizada do calculo.
c) caberá liquidação por arbitramento, quando isso tenha sido determinado pela sentença, ou convencionado
pelas partes, ou ainda quando o exigir a natureza do objeto da liquidação;
d) será feita a liquidação por artigo, quando houver necessidade de alegar e provar fato novo.
Com a procedência da ou ação civil pública ou coletiva, o título judicial obtido favorecerá todo o grupo, classe
ou categoria de indivíduos lesados, observados os limites do pedido e do decisum.
Levando, pois, em conta a legitimidade concorrente e disjuntiva para a tutela coletiva, qualquer colegitimado
pode promover a liquidação coletiva da sentença, perante o mesmo juízo do processo de conhecimento, observadas
as seguintes peculiaridades, de acordo com a natureza do interesse transindividual em jogo:
a) condenação por interesses transindividuais homogêneos, também a vítima e seus sucessores podem promover
a liquidação individual da sentença na parte que lhe toque; apenas se não o fizerem é que os colegitimados da ação
civil pública ou coletiva poderão promover a execução coletiva em benefício do grupo;
b) na condenação por danos a interesse coletivo em sentido estrito, a regra anterior também é aplicável, por
analogia. Com efeito, se a vítima ou seus sucessores tem ação individual suspensa, na forma do art. 104 do CDC,
podem ter interesse na execução individual do julgado coletivo que os favoreça;
c) sentença condenatória que verse e a tutela de interesses difusos, só os colegitimados da ação civil pública ou
coletiva podem promover sua liquidação, salvo apenas se, como cidadão detiver a legitimidade para propor ação
popular com o mesmo objeto.
Em face da sistemática introduzida pela Lei n. 11.232/05 a decisão da liquidação que fixa o quantum debeatur,
passa a ser impugnável por agravo de instrumento. Permite-se a liquidação provisória procedida em autos
apartados, no juízo de origem.
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A liquidação por forma diversa da estabelecida na sentença não ofende a coisa julgada (Súm. n. 344 do STJ) “a
coisa julgada somente torna imutável a forma de liquidação depois do transito em julgado da sentença proferida no
processo de liquidação e não no transito em julgado da sentença proferido no processo de conhecimento.”

Cassiano
540 – 578
Grupo de Estudos MPMG 2011/2012
Resumo: A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. Hugo Nigro Mazzilli. 25. ed. 2012.
Páginas: 540-578
Responsável: Cassiano Luiz Souza Moreira
3. A proibição da concessão de liminar

Diversos dispositivos de leis infraconstitucionais vedam a concessão de liminares. Quanto à ação civil pública, a
medida é vedada sempre que haja proibição legal à concessão de providência semelhante em mandado de
segurança (Lei 8.437/1992, art. 1º). Aí se enquadram então as hipóteses do art. 5º; do § 2º do art. 7º; e do art. 22, §
2º da Lei do Mandado de Segurança, além do art. 1º, §3º da Lei 8.437/1992 (liminar esgotar no todo ou em parte o
objeto da ação).
Em relação à prévia audiência da Fazenda Pública, tal exigência não terá razoabilidade se significar denegação
do acesso efetivo à prestação jurisdicional, constituindo flagrante inconstitucionalidade, por inviabilização da
eficácia do acesso à jurisdição.
Lei 9.494/97: aplica-se à tutela antecipada o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º da Lei nº
4.348/1964, no art. 1º e seu § 4º da Lei nº 5.021/1966, e nos arts. 1º, 3º e 4º da Lei nº 8.437/1992. Ocorre que leis
4.348 e 5.021 foram revogadas. Por outro lado, a nova Lei do Mandado de Segurança reiterou as vedações que elas
traziam (art. 7º, §5º: as vedações relacionadas com a concessão de liminares previstas neste artigo se estendem à
tutela antecipada a que se referem os arts. 273 e 461 do CPC).
STF: art. 1º da Lei 9.497 é constitucional, mas não incide em situações especialíssimas, nas quais restarem
evidentes a força maior, o estado de necessidade ou a exigência de preservação da vida humana. No entanto, a
reação do Poder Judiciário deveria ser ainda mais intensa. Diversas inovações legais restringindo liminares e tutela
antecipada contra do Poder Público resultaram do abuso da edição de Medidas Provisórias por parte do Poder
Executivo Federal. Nelson Nery: o direito de ação (art. 5º, XXXV, CF) implica o jurisdicionado ter direito de obter
do Poder Judiciário a tutela jurisdicional adequada. Então as restrições à concessão de liminares devem ser
entendidas cum granus salis, somente aplicáveis nos excepcionais casos em que não levar ao perecimento do
direito.
4. Impugnações à decisão sobre a liminar

a) Concedida a liminar, os efeitos da medida persistirão até prolatação da sentença, salvo se antes for revogada
ou cassada. A impugnação da decisão que concede ou denega a liminar nas ações civis públicas e nos mandados de
segurança coletivos pode ser feita pela via recursal, ao alcance de todos os interessados, ou por meio do pedido de
suspensão de liminar, só oponível por pessoa jurídica de direito público interno ou pelo Ministério Público.
Caminho recursal: contra a concessão de liminar cabe agravo retido ou agravo de instrumento. Ministério
Público, Fazenda Pública e Defensor Público possuem prazo em dobro. Problema prático em relação ao agravo de
instrumento: LACP permite que juiz prolator da decisão receba recurso com efeito suspensivo, mas essa
modalidade recursal é interposta diretamente junto ao Tribunal. Então, para viabilizar o cumprimento da lei
especial, deve-se admitir que agravante noticie a interposição do agravo ao juiz, para que este eventualmente
conceda efeito suspensivo, sem prejuízo da possibilidade do relator do recurso fazer isso, caso o juiz de primeira
instância não faça.
Não se admite mandado de segurança como substitutivo do agravo, nem mesmo para conferir efeito suspensivo
a agravo interposto, salvo em caso de manifesta ilegalidade, em decisão teratológica, do juiz ou do relator, até
porque não se veda mandado de segurança contra decisão judicial de que não caiba recurso com efeito suspensivo.
STJ: mandado de segurança é possível para buscar efeito suspensivo, desde que o agravo tenha sido mesmo
interposto e recebido, caso em que mandamus terá natureza acautelatória, buscando evitar manifesta
irreparabilidade do dano. O que não se admite é a impetração do mandado de segurança como substitutivo do
recurso não interposto. Se a liminar houver sido concedida pelo Tribunal, pelo relator, sua cassação não será obtida
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por meio de agravo regimental, e sim por decisão do presidente do STJ ou STF em pedido de suspensão de liminar,
conforme tenha ou não fundamentação constitucional.
Suspensão da liminar: art. 4º da Lei 8.437/92 prevê que “compete ao presidente do tribunal (destinatário), ao
qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar
nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa
jurídica de direito público interessada (requerente), em caso de manifesto interesse público ou de flagrante
ilegitimidade (causa), e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (fim)”.
Pressupostos gerais: plausibilidade do direito e urgência na concessão da medida. Esse remédio processual também
é previsto na LACP, art. 12, § 1º, de modo que não é cabível por parte das pessoas jurídicas de Direito Público
ajuizamento mandado de segurança para obter efeito suspensivo a agravo.
A obtenção da suspensão da liminar não exige prévia interposição de recurso. Mas, se interposto, o agravo não
prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão. Se eventualmente obtida a suspensão, o recurso
torna-se desnecessário, porque a suspensão vigorará até o trânsito em julgado do mérito da ação principal (§9º do
art. 4º da Lei 8.437/92).
Da decisão do presidente do Tribunal cabe agravo interno, em 5 dias. Se a decisão for prejudicial ao Poder
Público, este, nesse rol interminável de remédios que lhe são favoráveis, pode fazer novo pedido de suspensão,
agora ao presidente do STF ou STJ, competente para conhecer do eventual recurso especial ou extraordinário
(mesmo sabendo-se que esses recursos não teriam efeito suspensivo...). Também é permitido o pedido de suspensão
ao presidente do STF/STJ se for negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a decisão que
concedeu liminar. Concedida a suspensão, o presidente pode estender os seus efeitos a liminares supervenientes,
mediante simples aditamento ao pedido original. Se a tutela antecipada por confirmada por órgão fracionário do
tribunal, o pedido de suspensão não pode ser dirigido ao presidente do TJ, mas sim ao STJ.
b) Negada a liminar em ação civil pública, de tal decisão também cabe agravo, aplicando-se subsidiariamente o
sistema recursal comum. No caso de mandado de segurança coletivo, é a própria lei 12.016 que prevê o agravo,
além de dispor que da decisão do relator que conceder ou negar a liminar cabe agravo interno ao tribunal, regra
aplicável analogicamente à ação civil pública.
5. A reconsideração da liminar
Enquanto não proferir a prestação jurisdicional definitiva, pode o juiz reexaminar a qualquer momento a decisão
que negou ou que concedeu a liminar. Se ao sentenciar julgar o pedido improcedente, deverá o juiz tornar sem
efeito a liminar antes concedida, embora nada obste que condicione a revogação da liminar ao trânsito em julgado
da sentença, para evitar danos irreparáveis. Já se a sentença for de procedência, mais lógico é que nesse momento,
em que exerce cognição exauriente, a liminar anteriormente concedida, em cognição incompleta, seja mantida. De
qualquer forma, mantida a liminar por ocasião da sentença, o presidente do Tribunal ad quem pode conceder
suspensão da execução da sentença.
6. Os recursos em geral
Nas ações civis públicas ou coletivas aplica-se de modo geral do sistema recursal do CPC (inclusive disposições
sobre prazo em dobro para recorrer), mas devem ser observadas algumas peculiaridades da legislação especial
(LACP, ECA, etc). Assim, por exemplo, segundo a LACP o recebimento do recurso sem efeito suspensivo é a
regra, devendo o contrário ser feito de forma motivada pelo juiz, inclusive admitindo-se mandado de segurança
para obter esse efeito. STF: em recurso extraordinário não cabe medida cautelar inominada para obter efeito
suspensivo, se o recurso não admitido no Tribunal de origem; no máximo pode o presidente do TJ deferir a medida,
que perdurará enquanto o STF ratificá-la ou não.
Existe duplo grau de jurisdição obrigatório em ações coletivas? Em regra não salvo: 1. carência ou
improcedência em ação que o objeto for o mesmo que poderia ter sido pedido em ação popular, por analogia do art.
19 da Lei 4.717/65; 2. carência ou improcedência em ação que envolva direitos transindividuais de portadores de
deficiência (Lei 7.853/89, art. 4º, §1º); 3. sentença contra a Fazenda Pública, nos termos do art. 475 do CPC; 4.
sentença que conceda a ordem no mandado de segurança coletivo.
CAPÍTULO 33. MULTAS
O juiz pode, nas ações civis públicas, independente de requerimento do autor, impor multa diária de caráter
cominatório, tanto em decisão liminar como em tutela antecipada ou até mesmo na sentença, sendo que: a) a multa
imposta liminarmente, como meio de pressão psicológica sobre a parte, é devida desde o descumprimento da
ordem, mas só é exigível após trânsito em julgado da decisão favorável ao autor; b) a multa imposta em decorrência
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da concessão de tutela antecipada é exigível a partir do momento fixado pelo juiz, ou seja, mesmo antes da
sentença, para assegurar mais pronta exequibilidade da decisão; c) a multa imposta na sentença, em ação que vise
ao cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer (art. 11 LACP; art. 84, § 4º, do CDC), é devida por eventual
atraso no cumprimento do preceito contido na sentença, sendo exigível em caso de execução, mas a sua real
exigibilidade vai depender do efeito dado pelo juiz a eventual apelação; d) a multa fixada em compromisso de
ajustamento de conduta tem caráter consensual, sendo exigível a partir do momento nela fixado, sendo em geral
cominatória (às vezes compensatória, com a advertência de que as partes não tem poder de dispor do direito
material, pois dele não são titulares, não constituindo portanto limite de responsabilidade do causador do dano).
As multas podem ser cobradas inclusive em face do Estado (STJ). O produto é recolhido ao fundo de reparação
de interesses difusos, mas se estiverem em jogo interesses divisíveis a multa acrescerá as indenizações individuais.
Súmula 410 STJ: a prévia intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a cobrança de multa
pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
Os meios de coação, entre os quais se inclui a multa cominatória, são aqueles de que se socorre o direito para
exercer influência sobre a vontade do obrigado. O chamado astreinte, originário da jurisprudência francesa, é a
condenação pecuniária de determinado valor por dia de atraso. Liebman: as obrigações de fazer ou não fazer são,
em maior ou menor extensão, inexequíveis, donde então o esforço para encontrar meios de induzir o obrigado a
cumpri-las, sob a ameaça de pesadas sanções. É uma pena de caráter cominatório. Os meios de subrogação, por sua
vez, consistem naqueles em que o órgãos jurisdicionais tendem por sua conta a conseguir para o credor o bem a que
este tem direito, sem participação do devedor.
Legislador não raro se vale de multas administrativas na tutela de interesses transindividuais (ex.: infrações
administrativas ambientais, do consumidor, ECA). Tendo em vista o caráter difuso da destinação dessas multas, o
Ministério Público pode cobrá-las ou intervir nas respectivas ações de cobrança.
CAPÍTULO 34. FUNDO PARA RECONSTITUIR O BEM LESADO
Uma das mais peculiares características da tutela coletiva de interesses transindividuais consiste na dificuldade
de dar destino adequado ao produto de eventual condenação. Mesmo que se verse sobre interesses divisíveis, há a
dificuldade de apurar o produto de uma condenação e dividi-lo entre milhares de lesados. Tal dificuldade foi um
dos três maiores empecilhos para o surgimento do processo coletivo (ao lado da questão da substituição dos lesados
no pólo ativo e da coisa julgada erga omnes).
LACP, art. 13, enfrentou a questão criando um fundo fluido destinado à reparação dos interesses
transindividuais lesados, denominado Fundo de Defesa dos Direitos Difusos pela Lei 9.008/95. Os valores do
fundo, sempre que possível, devem aplicados para reparação do próprio bem lesado. Se impossível, poderá ser
usado para preservar ou reparar outros bens compatíveis.
Portanto, aplicação do produto do fundo é bastante flexível, dependendo de discernimento e imaginação. De
fato, a Lei 9.008/95 passou a prever diversas aplicações para o dinheiro, além da reconstituição dos bens lesados
(promoção de eventos educativos e culturais, edição de material informativo relacionado à lesão, modernização
administrativa dos órgãos relacionados à proteção do bem lesado). Mas sempre deverá haver compatibilidade com
a origem dos interesses lesados. Há membros do Ministério Público que aspiram a que os recursos do fundo sejam
usados no custeio de suas investigações (perícias, etc.). Mas isso depende de previsão legislativa, que ainda não
existe. A possibilidade do fundo ser usado para pagar indenização a lesado individuais será analisada no capítulo
seguinte.
Naturalmente, a destinação da indenização para o fundo só ocorre em caso de danos indivisíveis. Se divisíveis
(interesses individuais homogêneos), o dinheiro será repartido entre os próprios lesados, salvo se faltarem
interessados individuais a reclamar a sua parte, hipótese em que o dinheiro também irá para o fundo (art. 100 e seu
parágrafo único do CDC). Ainda vale registrar que na lesão ao patrimônio público em sentido estrito, em que o
lesado é a Fazenda, o dinheiro irá recompor o patrimônio estatal.
A flexibilidade do uso das verbas faz com que doutrina remeta esse instituto ao fluid recovery norte-americano,
mas o sistema das class actions norte-americanas de distribuição do dinheiro é bem distinto. Críticas ao sistema
brasileiro centram-se em dois pontos: 1. necessidade de ampliar a efetividade de utilização dos recursos (ex.:
perícias ambientais); 2. conselhos gestores criados pelo poder executivo com composição numerosa e burocrática.
De acordo com o nosso sistema federativo, a LACP prevê um fundo federal e fundos estaduais. Recursos irão
para o fundo federal se ação tiver tramitado em vara federal e envolver interesse da União, empresa pública ou
entidade autárquica federal. Existem ainda outros fundos semelhantes ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos:
fundo Nacional do Meio Ambiente, fundo Naval, fundos Estaduais ou Municipais do Meio Ambiente, fundos
Municipais dos Direitos da Criança e Adolescente.
76
A lei prevê a participação obrigatória do Ministério Público e representantes da comunidade no conselho gestor
do fundo. Isso é proibido pela Constituição, que lhes veda o exercício de qualquer outra função pública, salvo uma
de magistério. Desse modo seriam inconstitucionais a previsão de participação do Ministério Público em conselhos
de defesa de direitos humanos, de entorpecentes, comissões de trânsito, enfim, em órgãos administrativos.
Lei 9.008/1995, art. 2º, §2º, prevê os recursos que integram o Fundo de Direitos Difusos. Vê-se que os valores
originam-se não só de condenações em ações civis públicas, mas também de multas cominatórias, multas por
infrações administrativas, etc.
CAPÍTULO 35. A REPARAÇÃO DAS LESÕES INDIVIDUAIS
A pessoa individualmente lesada não depende das ações coletivas para obter seu direito, já que tem acesso direto
à prestação jurisdicional. Mas também é fato que a decisão proferida na ação civil pública em defesa de direitos
individuais homogêneos e até de direitos coletivos em sentido estrito pode ter repercussão direta na defesa dos
interesses individuais, já que a coisa julgada pode se estender in utilibus para além das partes.
Sobre a possibilidade do lesado individual obter a reparação do seu dano junto ao fundo do art. 13 LACP, tem
se que: a) a indenização fixada em ação de defesa de interesses difusos tem caráter global, indivisível, de modo que
mesmo que faça parte do grupo lesado o indivíduo não terá parte alguma do produto da indenização; b) se a ação
versar sobre direitos coletivos em sentido estrito, ainda que o proveito diga respeito a grupos determináveis, este
será indivisível e não será repartido entre os lesados (ex.: declaração de nulidade de contrato de adesão); c) se a
ação mesclar interesses divisíveis e indivisíveis, eventual produto de multa por obrigação descumprida, por
exemplo, poderá acrescer à indenizações individuais, assim como o valor da condenação por danos morais
coletivos, já que nessa ação estarão efetivamente presentes interesses coletivos em sentido estrito e individuais
homogêneos; d) no caso da demanda versar sobre interesses individuais homogêneos, o seu objeto será receber uma
indenização global pelo dano causado, naquilo que tenha de uniforme para todos lesados, para oportuna divisão
entre aqueles que se apresentarem na posterior fase de liquidação e comprovarem regularmente terem sofrido os
danos de que cuidou a ação; o dinheiro, então, num primeiro momento deve ser depositado em conta remunerada à
disposição do Juízo (só irão para o fundo se houver saldo após pagamento das indenizações).
No caso dos direitos individuais homogêneos a liquidação e a execução de sentença poderão ser promovidas
pela vítima e seus sucessores, e, casa não haja tempestiva habilitação dos lesados, a execução será coletiva, ou seja,
promovida pelos legitimados de que trata o art. 82 CDC, abrangendo as vítimas cujas indenizações já tiveram sido
fixadas em sentença de liquidação, sem prejuízo do ajuizamento de outras execuções.
Se decorrer um ano sem que haja habilitação de lesados, ao menos em quantidade suficiente para absorver toda
a indenização, as indenizações serão recolhidas ao fundo de reparação interesses difusos lesados. No caso da ação
versar sobre interesses de investidores lesados no mercado de valores mobiliários, o prazo para habilitação é maior,
de dois anos (art. 2º da Lei 7.913/89).
Como se contam esse prazos? O artigo 96 do CDC previa a publicação de edital para ampla ciência do trânsito
em julgado da decisão condenatória, mas foi vetado por erro de remissão (remetia ao artigo 93 ao invés do artigo
94). Mas o erro deve ser relevado, e de fato tal edital deve ser publicado, correndo então o prazo de um ano, ou dois
anos, para habilitação dos lesados (para Arruda Alvim, ao contrário, conta-se do trânsito em julgado). Veja-se que a
mencionada Lei 7.913/89, que cuida da ação de responsabilidade por danos aos investidores no mercado de valores
mobiliários, prevê expressamente a fixação do aludido edital, o que deve ser aplicado por analogia às demais
hipóteses de interesses individuais homogêneos.
Por outro lado, a Lei 7.913 diz que o prazo de dois anos para habilitação é decadencial, restrição que não pode
ser estendida às demais ações coletivas. O que ocorre, então, com o lesado que não for investidor financeiro e
perder o prazo? Esses interessados devem entrar com ação direta individual para discutir seus prejuízos, em face do
causador do dano, se objetivarem indenização por lesões individuais diferenciadas (vale dizer, não homogêneas,
lesões que não são comuns ao grupo, por exemplo, lucros cessantes e danos emergentes por defeito de fabricação
de um automóvel).
Se, por outro lado, os lesados pretenderem a fração que lhes caiba na indenização por interesses individuais
homogêneos (ex.: no caso do automóvel defeituoso, indenização pela substituição da peça defeituosa será comum a
todos os lesados), não poderão formular pedido algum contra o causador do ano, que já foi executado e pagou o que
devia. Poderão, então, demandar contra a pessoa jurídica a que pertença o ente gestor do fundo que recebeu o
dinheiro que se destinava ao indivíduo lesado, enquanto não se consumar a decadência ou prescrição do direito
material em questão (ex.: 5 anos, previsto no CDC, para indenização por fato do produto ou serviço; 3 anos,
previsto no CC, para as reparações civis em geral)
77
Leandro
- 616
CAPÍTULO 36 – LIQUIDAÇÃO, CUMPRIMENTO DA SENTENÇA E EXECUÇÃO
A LIQUIDAÇÃO DA SENTENÇA
A LACP nada dispõe sobre liquidação da sentença, enquanto que o CDC só o faz no tocante à
defesa de interesses individuais homogêneos. Portanto, deve-se utilizar as regras do CDC, e
supletivamente, as do CPC (que, pela Lei 11232/05, se dá mediante procedimento incidental subsequente
ao processo de conhecimento).
Em síntese, na liquidação para qualquer interesse coletivo (por aplicação analógica), tem-se:
a) condenação genérica – se limitando a responsabilizar o réu pelos danos causados;
b) se o quantum depender de mero cálculo aritmético, o credor requererá o cumprimento da

sentença e seu pedido será instruído com a memória discriminada e atualizada do cálculo (475-B c/c 474-
J CPC).
c) também poderá haver liquidação por arbitramento – ex.: danos morais (475-C, CPC) ou por
artigos – ex.: apurar as consequências do dano, os lucros cessantes, etc (475-E, CPC).
Em decorrência da legitimidade concorrente e disjuntiva para a tutela coletiva, qualquer

colegitimado pode promover a liquidação coletiva da sentença, perante o mesmo juízo do processo de
conhecimento. No entanto, salvo nos interesse difusos, a referida liquidação se dará sem prejuízo das
vítimas (e de seus sucessores) também poderem promover as liquidações individuais que lhes interessar.
Consoante a Lei 11232/05, a decisão que fixar o quantum debeatur desafiará agravo de instrumento
(apelação não cabe mais). A liquidação pode ocorrer de ofrma provisória, em autos apartados, no juízo a
quo.
A liquidação de forma diversa da estabelecida na senteça de conhecimento não ofende a coisa

julgada (344 – STJ), pois a coisa julgada somente torna imutável a forma de liquidação depois do trânsito
em julgado da sentença proferida no processo de liquidação e não do trânsito em julgado da sentença
proferida no processo de conhecimento.
O CUMPRIMENTO DA SENTENÇA NO PROCESSO COLETIVO
Em decorrência da L. 11.232/05, o cumprimento da sentença passa a ser uma dessas 3 formas:
1ª) Obrigação de Fazer/Não fazer – o juiz ao conceder a tutela específica, determinará

providências que assegurem o resultado prático equivalente ao adimplemento (461 CPC);
2ª) Obrigação de entregar coisa – o juiz fixará o prazo para o cumprimento (461-A CPC);
3ª) Obrigação por quantia certa – caso o devedor não pague no prazo devido, o juiz imporá multa,
conforme 475-J.
Com efeito, não incidem as disposições concernentes ao cumprimento de sentença nas execuções
por quantia certa contra a Fazenda Pública, dada a existência de rito próprio (730 CPC), supondo citação
e embargos do devedor (736 e 745 CPC). Após o trânsito em julgado, no momento próprio será feita a
expedição de precatório. Por outro lado, nas dmais condenações (que não por quantia certa) as regras
serão a do sistema comum, com as devidas ressalvas cabíveis no processo coletivo.
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No cumprimento da sentença proferida em processo coletivo, as regra são análogas à da

liquidação. Ou seja, os interesses individuais homogêneos e os coletivos em sentido estrito poderão ser
objeto de cumprimento promovido pelo próprio lesado (ou seus sucessores) na parte que lhes disser
respeito.
Ademais, se os lesados não executarem, qualquer colegitimado ativo poderá (o MP deverá)

promover a execução em benefício do grupo lesado. Não obstante a lei dispor que se houver abandono da
execução pela “associação”, deve-se interpretá-la como abandono por qualquer legitimado ativo.
No tocante aos interesses difusos, o título executivo beneficiará de forma indivisível os titulares do
direito material. Portanto, o cidaddão só poderá promover o cumprimento da sentença se o objeto da
condenação disser respeito à proteção de um interesse que, como cidadão, ele também poderia defender
(ex.: meio ambiente, patrimônio público, etc.)
A expressão “Fazenda Pública” não abarca as empresas públicas, sociedades de economia mista e
suas subsidiárias, que explorem atividade econômica própria das empresas privadas.
O cumprimento da sentença não dá margens a embargos do executado, pois qualquer impugnação

será veiculada mediante mero incidente de “impugnação”, à cuja decisão será oponível agravo de
instrumento. Portanto, os embargos do devedor ficaram restritos às execuções por títulos extrajudiciais.
Conforme 475-L e seus incisos, referida impugnação só poderá incidir sobre matérias que possam
ser reconhecidas de ofício ou qualquer causa superveniente que seja impeditiva, modificativa ou extintiva
da obrigação, dentre outras.
Nas execuções contra o Estado, não raro este argumenta pela impossibilidade de cumprimento da
decisão, invocando o princípio da reserva do possível. No entanto, tal argumento já deveria ter sido
oposto no processo de conhecimento, não cabendo discutir novamente a lide, conforme 475-G CPC, salvo
se as razões de invocação forem supervenientes à sentença condenatória (475-L).
Os embargos à execução (ação para desconstituir título executivo) e a ação autônoma (ação para
discutir a existência, validade ou eficácia dos títulos e atos de execução) cabem nas execuções por títulos
executivos extrajudiciais.
EXECUÇÃO PROVISÓRIA
Cabe execução no processo coletivo, conforme as regras do CPC. No MS coletivo também caberá,
salvo nos casos em que for vedada a concessão de medida liminar.
A EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL E OS EMBARGOS
Os compromissos de ajustamento de conduta têm eficácia de título executivo extrajudicial (art. 5º,
§6º, LACP), assim permitem a execução forçada, inclusive contra a Fazenda Pública.
Na execução de obrigação de Fazer/Não Fazer, fundada em título extrajudicial, ao despachar a
inicial, o juiz fixará multa por dia de atarso no cumprimento da obrigação e a data a partir da qual será
devida; se o valor da multa já estiver previsto no título, o juiz poderá reduzi-lo, caso o considere
excessivo (645 CPC).
Com efeito, a súmula 410 STJ exige prévia intimação pessoal do devedor para a cobrança de
multa pelo descumprimento de obrigação de fazer/não fazer.
Diversamente do que agora ocorre nos títulos executivos, no extrajudicial poderá o executado
79
opor-se de maneira mais ampla, por meio de embargos à execução.
É possível invocar prescrição em incidente de impugnação ou em embargos à execução individual

oriunda de ACP ?
Resposta: Tanto o 475-L, quanto o 741, VI, CPC, só permitem suscitar prescrição que for
superveniente à senteça condenatória.
Entretanto, o STJ excepciona para a hipótese de ocorrer execução individual in utilibus, pois seria
nessa oportunidade que se poderia suscitar a prescrição contra a pretensão individual ( que pode ser
alegada em qualquer tempo e grau de jurisidição), pois tal ação é de elevada carga cognitiva, já que antes
de se promover a individualização e a liquidação do valor devido, há de se verificar a titularidade do
exequente em relação ao direito material.
OBSERVAÇÕES COMUNS À LIQUIDAÇÃO E À EXECUÇÃO
A liquidação e a execução de sentença que verse interesses indivisíveis (difusos e coletivos)

deverão ser feitas por qualquer dos colegitimados ao processo coletivo.
De outra banda, no tocante àquelas que versem interesses divisíveis (individuais homogêneos),
num primeiro momento, deverão ser promovidas apenas pelos próprios lesados (ou sucessores); na sua
falta, os colegitimados à ação coletiva terão legitimaiddae sucessiva e subsidiária.
A jurisprudência do STJ tem entendido que a exceção criada pela norma do art. 4º da MP 2180-35,
que exclui, em favor da Fazenda Pública, o pagamento dos honorários advocatícios nas execuções não
embargadas, é de ser afastada não somente nas execuções individuais de julgados em sede de ACP, mas
também nas ações coletivas ajuizadas por sindicato como substituto processual, com igual razão de
decidir, por ser indispensável promover a liquidação do valor a ser pago, e a individualização do crédito,
inclusive com a demonstração da titularidade do direito do exequente, resultando pois induvidoso, o alto
conteúdo cognitivo da ação de execução – ver súmula 345 STJ.
A ESCOLHA DO FORO PELO LESADO INDIVIDUAL
No caso de execução individual de decisão proferida em processo coletivo, diz a lei ser
competente o juízo da liquidação da sentença ou o da ação condenatória. Isso significa que a lei especial
está expressamente permitindo ao credor que liquide a senteça em foro diverso da ação condenatória,
assim se afastando da regra geral do CPC e favorecendo o credor, permitindo-lhe liquidar a sentença em
seu domicílio – ver. 101, I, CDC.
O FORO PARA A LIQUIDAÇÃO E A EXECUÇÃO COLETIVAS
A liquidação de sentença, se promovida em processo individual, será ajuizada no foro do

domicílio do liquidante; se em processo coletivo, nos mesmos autos e foro da fase de conhecimento.
Portanto, quanto à execução, será competente: a) o juízo da liquidação da sentença ou o da

condenação, no caso de execução individual, ou, o do domicílio do liquidante; b) o juízo da condenação,
se se tratr de execução coletiva.
OS AUTOS EM QUE SE DEVE FAZER A LIQUIDAÇÃO OU A EXECUÇÃO
Para interesses difusos ou coletivos, a liquidação /execução devem ser no juízo da condenação e
nos mesmos autos, como uma nova fase do processo. Já para os interesses individuai homogêneos, o art.
80
98, §2º, I, CDC, faculta que a execução individual seja no foro da condenação ou no foro da liquidação
da sentença, facilitando-se para os lesados individuais dispersos por todo o país.
A QUESTÃO DA COMPETÊNCIA TERRITORIAL DO JUIZ
O art. 2º, L. 9494/97 dispõe que nas ações coletivas propostas por associações, somente os
substituídos que tenham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito da competência territorial
do juiz prolator da sentença, e cujos nomes já tenham constado da relação apresentada com a petição
inicial, é que poderão beneficiar-se com a procedência, e , ipso facto, executar a parte que lhes caiba na
sentença coletiva.
No entanto, a jurisprudência se firmou no sentido de restringir essa norma no sentido de que tal
limitação dos efeitos da coisa julgada aos associados somente quando a ação seja proposta
exclusivamente no interesse deles. Ademais, quando o dano tiver características regionais ou nacionais, a
competência do juiz se estenderá a todo o local do dano (93, II, CDC), o que pode abranger até todo o
País.
A PREFERÊNCIA DAS INDENIZAÇÕES INDIVIDUAIS
Segundo o CDC, havendo concurso de créditos decorrente de condenação prevista na L. 7347/85

e, simultaneamente, originados de indenizações por prejuízos individuais, estas últimas terão preferência
no pagamento. Ou seja, no caso de haver indenizações ismultâneas por prejuízos individuais, a
importância recolhida ao fundo (13, LACP) terá sua destinação sustada enquanto pendentes de recurso as
ações de individuais, salvo se o patrimônio do devedor for manifestamente suficiente para responder pelo
total das dívidas.
Porém, em regra, o fundo de que cuida o art. 15 da LACP destina-se apenas a receber receitas
decorrentes de lesòes a interesses indivisíveis. Esse fundo näo receberá: a) indenizaçòes decorrentes de
lesòes a interesses indivìduais diferenciados, em hipótese alguma; b) indenizaçòes decorrentes de
interesses individuals divisíveis (homogêneos), salvo apenas, e somente, num único caso. Esta exceçäo só
ocorre se, decorrido o prazo do art. 100 do CDC, os lesados individuais näo se habilitarem ao processo
coletivo; nessa eventuaîidade, os colegitimados ativos à civil pública ou coletiva promoveräo a
liquidaçäo e a execuçäo coletivas, e, entäo, o produto da indenizaçäo devida reverterá para o fundo (CDC,
art. 100, parágrafo único). Somente nesse caso o fundo poderá receber dinheiro decorrente de
indenizaçòes por danos individuaís homogéneos e, portanto, divisíveis.
Portanto, essa será, consequentemente, a única hipótese em que os lesados individuais podern pedir
levantamento da parte que lhes toca na verba correspondents, depositada no fundo.77 A destinaçäo dessa
verba depositada no fundo - e somente dessa Verba específica - sobrestada enquanto os lesados
individuais tiverem processos individuais de indenizaçäo em andamento, pendentes de decisäo de
segundo grau.
Em suma, somente se tiver havido execuçäo coletiva de interesses indlividuais homogêneos, e se o

produto da indenizaçäo tiver sido depositado no fundo de interesses difusos lesados por falta de
habilitados lesados, somente nesse caso é que o gestor do fundo näo poderá utilizar esse dinheiro
enquanto estiverem pendentes de decisäo de segundo grau as açöes de indenizaçáo por danos individuais
homogêneos.
No caso, porém, de lesão a investidores no mercado de valores mobiliários, o prazo de habilitaçäo é

maior (2 anos). Se ultrapassado, a pena será a decadência do direito à habilitação.
81
É, pois, o MP verdadeiramente obrigado a assumir a promoção da liquidação ou da execução na ação

civil coletiva objeto de abandono por qualquer colegitimado ativo, salvo; a) se faltar um pressuposto
processual; b) se faltar uma das condiçöes da ação; c) se, em matéria de defesa de interesses individuais
homogêneos ou coletivos, o caso concreto não envolver suficiente expressão
ou relevância social, à guisa do que dispõe a Súm. n. 7 do CSMP-SP. Mas, por razões óbvias, essa
decisäo de recusa de agir há de ser tomada, com extrema parcimônia e cautela, para não deixar interesses
transindividuais, não raro de expressäo social, sem efetivo acesso à jurisdiçäo.
Os supostos limites territoriais da coisa julgada
A soluçäo do problema da coisa julgada foi uma das grandes dificuldades para instituir a defesa
coletiva em juízo. De acordo com a teoria clássica, a coisa julgada significa a irnutabilidade do que foi
definitivamente decidido, limitadamente às partes do processo, o que não se coadunaria com a tutela
coletiva.
Para resolver esses problemas atinentes à extensäo subjetiva da imutabilidade dos efeitos da coisa
julgada, adveio a LACP e inspirou-se no modelo que já existia em nosso Direito e era aplicado em
matéria das ações populares. Baseada, pois, no art. 18 da LAP, a redaçäo originária do art. 16 da LACP
previa que a sentenga proferida em ação civil pública faria coisa julgada erga omnes, exceto se a ação
tivesse sido julgada improcedente por falta de provas, caso em que outra poderia ser movida, sob idéntico
fundamento, desde que instruída com nova prova.
Assim, em sua redagäo originária, a LACP mitigou a coisa julgada nas açóes civis públicas e coletivas,
de acordo com o resultado do processo (secundum eventum litis):
a) Em caso de procedência, haverá coisa julgada. Assim, o comando contido na sentença será imutável
erga omnes, ou seja, contra todos. Nem as próprias partes da civil pública originária (colegitimado ativo
versus causador do dano) nem quaisquer outros legitimados ativos, nem quaisquer outras pessoas, tenharn
ou não tomado parte efetiva no processo de conhecimento, - ninguém, enfirn, poderá discutir em juízo,
novamente, a mesma questäo;
b) Em caso de improcedência por qualquer motivo que não a falta de provas, também haverá coisa
julgada. Assirn como na hipótese da letra anterior, o decisum será imutável erga omnes;
c) Em caso, porém, de improcedência por falta de provas, não haverá coisa julgada; outra poderá ser
proposta, com base em nova prova.
A redaçäo originária do art. 16 da LACP sofreu, entretanto, uma alteração trazida pelo art. 2° da Lei n.
9.494/97, com o intuito de restringir o alcance da coisa julgada aos limites territoriais da competência do
juiz prolator. Assim o dispositivo: “A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por
insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra com idêntico
fundamento, valendo-se de nova prova.”
Na alteraçâo procedida em 1997 ao art. 16 da LACP, o legislador confundiu límites da coisa julgada (a
imutabilidade erga omnes da sentença, ou seja, seus limites subjetivos, atinentes às pessoas atingidas pela
imutabilidade) com competência territorial (que nada tem a ver com a imutabilidade da sentença, dentro
ou fora da competência do juiz prolator, até porque, na ação civil pública, a competëncia sequer é
territorial, e sim funcional).
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Além disso, a alteração procedida no art.16 alcançou o sistema do CDC. Porém, é um só o sistema
da LACP e do CDC, em matéria de açòes civis públicas e coletivas, pois ambos os diplomas legais se
interpenetram e se completam, ensejando um todo harmônico (LACP, art. 21, e CDC, art. 90). Pois bem,
de um lado, o CDC estende a competência territorial do juiz prolator a todo o Estado ou a todo o País, em
caso de dano regional ou nacional (art.93, II); de outro lado, o CDC disciplina adequadamente a coisa
julgada na tutela coletiva (art. 103) e seus principios aplicarn-se não só à defesa coletiva do consumidor,
como também à defesa de quaisquer interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, tenham ou
não origem nas relaçôes de Consumo (como os interesses ligados ao meio ambiente, ao patrimônio
cultural, às pessoas portadoras de deficiência etc). Naturalmente, em face dessa conjugação de normas,
restou ineficaz a alteração que o art. 2º da Lei n. 9.494/97 procedeu no art. 16 da LACP.
Como fica, pois, a coisa julgada no processo Coletivo?

Recorrendo ao sistema integrado da LACP e do CDC, podemos dizer que, ern matéria de processo
coletivo, para conhecer e julgar os danos nacionais ou regionaìs, a competência do juiz da Capital do
Estado ou a do Distrito Federal estende-se ao territorio de toda a região ou de todo o País.“ Ora, essa
regra não se aplica apenas aos casos de interesses individuais homogêneos, mas também, analogicamente,
à defesa de quaisquer interesses transindividuais (ou seja, também aos interesses difusos e aos interesses
coletivos). Assim, “os limites da competência territorial do órgão prolator de que trata o art. 16 da Lei n.
7.347/85 não são aqueles fixados na regra de organizagäo judiciária quanto à competência do juízo, mas,
sim, os que decorrem do art. 95 do CDC ern funçäo do alcance do dano que deu causa à demanda.
Portanto, o sistema do CDC sobre coisa julgada é muito mais completo do que o da LACP, näo foi
alterado pela Lei n. 9.494/97, e ainda alcança inteiramente toda e qualquer defesa de interesses difusos,
coletivos e individuais homogêneos. Assim, o sistema do CDC passa a reger a coisa julgada em todos os
processes coletivos, não só aqueles atinentes à defesa do consumidor, como, de maneira integrada, os que
digam respeito à defesa de quaisquer interesses transindividuais.
Enfirn, näo é a imutabilidade erga omnes da coisa julgada que será nacional, regional oulocal. A
imutabilidade da coisa julgada, quando obtida em ação civil pública ou coletiva, sempre alcançará todo o
território nacional enquanto decisão de soberania do Estado; o que poderá ter maior ou menor extensão é
o dano, que, este sim, poderá ser nacional, regional ou apenas local.
A coisa julgada em matéria de interesses transindividuais
De quanto se expôs, o CDC (que tem aplicaçäo subsidiária para qualquer ação civil pública ou
coletiva, e, portanto, se aplica à defesa de qualquer interesse transindividual mesmo que se refira
exclusivamente à defesa dos consumidores), _ o CDC disciplinou de forma mais coerente e integrada o
fenômeno da coisa julgada nas açöes coletivas, fazendo-o de acordo com a natureza do interesse
objetivado.
a) Interesses difusos - a sentença transitada em julgado será imutável erga omnes, exceto se a
improcedência decorrer de falta de provas, caso em que outra poderá ser proposta com nova prova.
Em hipótese alguma a coisa julgada prejudicará interesses individuais, nem mesmo em caso de
improcedência por motivo outro que não a falta de provas.
b) Interesses coletivos - a sentença será imutável ultra partes mas limitadamente ao grupo, categoria ou
classe de lesados, exceto se a improcedência se der por falta de provas, caso em que outra ação poderá ser
proposta com base em nova prova.
c) Interesses individuais homogêneos – a sentença será imutável erga omnes só em caso de

procedência, e beneficiará vítimas e sucessores (é a chamada extensão da coisa julgada).
Enfirn, no processo coletivo, semelhantemente ao que ocorre no tocante à extensäo das lirninares,
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também para saber a quem a sentença de procedência beneficiará, é necessário levar em conta não a
competência territorial do juiz que a proferiu, e sim a natureza do pedido e a extensäo em que foi
acolhido.
Alcance das expressôes erga omnes e ultra partes
Apesar de erga omnes e ultra partes serem expressöes que, isoladamente consideradas, não se
distinguiriam (pois ambas significam que a imutabilidade da sentença ultrapassa as partes do processo), o
legislador tratou de forma diversa seus efeitos. Ao estipular as regras que informam uma e outra das
hipóteses (art. 105, I a III, do CDC), olegislador mostrou que quis efetivamente diferenciá-las: com coisa
julgada erga omnes, quis alcançar imutabilidade do decisum em relação a todo o grupo social, e com
coisa julgada ultra partes, quis alcançar, sim, também mais do que as meras partes da ação coletiva, mas
menos do que todo o grupo social, porque agora limitou a imutabilidade ao grupo, classe ou categoria de
pessoas atingidas. A propósito, basta comparar a redaçäo dos incs. I e II do art. 103 do CDC.
A coisa julgada coletiva e as açöes individuais
Na ação civil pública ou coletiva, estäo em jogo interesses transindividuais de pessoas substituídas
processualrnente no polo ativo por um legitimado de oficio. Assim, apenas e somente se essas ações
forem julgadas procedentes é que a ímutabilidade do decisum poderá ultrapassar as partes formais para
beneficiar (e para prejudicar) toda a categoria, classe ou grupo de lesados. O fundamento da
improcedência só importa para aferir se outra ação civil pública ou coletiva poderá ou näo ser ajuizada
(assim, apenas no caso de improcedência por falta de provas é que outra poderá ser proposta). Mas,
quanto aos lesados individuais, pouco importa o fundamento da improcedência; esta jamais prejudicará
aos lesados individuais, exceção feita aos lesados individuais que tenham intervindo no processo coletivo
como assistentes litisconsorciais do autor. Assirn, mesmo que a sentença proferida no processo coletivo
afirme a inocorrência do evento danoso, ou reconheça autoria diversa para os fatos, não se impedirá aos
lesados que ajuízern ações individuais contra quem bern entendam, salvo se tiverem intervindo na
coletiva, caso em que ficariam vinculados ao decisum. Não fosse assim, os lesados individuais veriam
formar-se contra eles a coisa julgada, sem que tivessem tido acesso à jurisdiçäo.
A coisa julgada coletiva segundo o resultado do processo
Em suma, o alcance da imutabilidade da coisa julgada obtida nas ações civis públicas ou coletivas deve
ser aferido segundo o resultado da ação (secundum eventum litis):
a) Pedido julgado procedente _ ern matéria de interesses difusos ou individuais homogêneos, a

imutabilidade do decisum proferido no processo coletivo será erga omnes. Em caso de interesses
individuais homogêneos, ainda que a lei tarnbém diga que haverá coisa julgada erga omnes, no fundo a
imutabilidade se limitará ao grupo, classe ou categoria de lesados, ou a seus sucessores. Se o próprio
lesado tiver ação individual em andamento, só se beneficiará do resultado da ação coletiva se tiver
requerido oportunamente a suspensäo de seu processo individual. Se se tratar de interesses coletivos, os
efeitos serão ultra partes, mas limitados ao grupo, categoria ou classe;
b) Pedido julgado improcedente _ no processo coletivo, a improcedência por falta de provas não gera
imutabilidade do decisum, pois nova ação poderá ser proposta por qualquer legitimado ativo, se fundada
em nova prova (coisa julgada secundum eventum probationis). A improcedência por qualquer motivo que
não a falta de provas terá, conforme o caso, eficácia erga omnes ou ultra partes, a impedir o ajuizamento
de outro processo coletivo com o mesmo objeto (segundo o sistema do CDC, a imutabilidade será ultra
partes, quando a sentença deva se estender ao grupo, classe ou categoria de lesados determináveis,
reunidos de maneira indivisível pela mesma relação jurídica básica; será erga omnes nos demais casos).
Entretanto, se o objeto da ação coletiva consistir na defesa de interesses coletivos, em sentido estrito, ou
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de interesses individuais homogêneos, a improcedência, por qualquer fundamento que seja (insuficiência
de provas ou näo), jamais impedirá a propositura de ações individuais, salvo para os lesados que tenham
comparecido à coletiva como assistentes 1itisconsorciais do autor.
A vista de tudo quanto se expôs, podemos, pois, concluir que:
a) a coisa julgada será erga omnes, na ação civil pública ou coletiva, que verse interesses difusos,
quando julgada procedente;
b) a coisa julgada será erga omnes, na ação civil pública ou coletiva que verse interesses difusos, caso
a improcedência se funde em qualquer motivo que não seja a falta de provas;
c) näo haverá coísa julgada material na ação civil pública ou coletiva que verse interesses difusos, se a
improcedência for por falta de provas;
d) a coisa julgada será ultra partes, mas limitadamente ao grupo, classe ou categoria de lesados, na
ação civil pública ou coletiva que verse interesses coletivos, quando julgada procedente;
e) a coisa julgada será ultra partes, mas Iimitadamente ao grupo, classe ou categoria de lesados, na
açãocivil pública ou coletiva que verse interesses coletivos, caso a improcedência se funde em qualquer
motivo que näo seja a falta de provas;
f) não haverá coisa julgada material, na ação civil pública que verse interesses coletivos, se a
improcedência for por falta de provas, salvo para os lesados individuais que intervieram na ação coletiva;
g) a coisa julgada será erga omnes, na ação civil pública ou coletiva que verse interesses individuais
homogêneos, se for julgada procedente, e, nesse caso, benefìciará vítimas e sucessores;
h) não haverá coisa julgada material, na ação civil pública ou coletiva que verse interesses individuais
homogêneos, caso venha a ser julgada improcedente por qualquer motivo, salvo para os lesados
individuais que intervieram na ação coletiva.

Bruno
616-651 b_ravara@yahoo.com.br
RESUMO: A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS EM JUÍZO – HUGO N. MAZZILLI

Pgs. 616 a 651
9. Apreciação Conclusiva sobre a coisa julgada

Deve-se frisar que não se pode confundir a coisa julgada com a competência do juízo, pois os efeitos de uma
sentença poderão alcançar territórios além daquele em que foi proferida a sentença.
Assim, houve um grande equívoco do legislador ao estabelecer o art. 16 da LACP, pois uma coisa é saber qual
foro competente para apreciar a questão e outra é saber que a imutabilidade estende-se a todo o grupo, categoria ou
classe, mas de acordo com o interesse envolvido.
Assim, o objeto (natureza do interesse) da ação civil pública definirá o limite da coisa julgada, mas, sabendo que
apenas a parte dispositiva da sentença fará coisa julgada, e não a fundamentação. Assim dispõe o art. 470 do CPC.
Tal regra acima disposta poderá ser excepcionada pela realização de pedido incidental (art. 470 e art. 5º do
CPC), pois a questão prejudicial poderá ser objeto do pedido, constará na parte dispositiva da sentença.
10. A reabertura da ação e a rescisão da coisa julgada
A improcedência na ação civil pública não fará coisa julgada caso tenha havido falta de provas, eis que posso
me valer de nova prova para reajuizar a demanda coletiva. Porém, devemos saber o que vem a ser prova nova para
tais efeitos.
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De primeiro, podemos afastar o conceito de prova nova com o conceito de documento novo para fins de ação
rescisória (Art. 485, VII do CPC). É que o documento novo precisa ser necessariamente superveniente, ao passo
que a prova nova pode ser aquela que já existia, cuja existência se ignorava.
Melhor se fizermos a analogia da prova nova com o art. 18 do CPP, que trata sobre a prova nova para reabertura
do IPL, eis que a prova nova deve ser substancialmente nova, e não apenas formalmente nova. Pode ainda ser de
diferente espécie, ou ainda estar pré-constituída ou ser produzida no curso da demanda.
Resta saber: E quanto às partes, poderão constituir composição contrariando a decisão anterior? Bem, como
estamos diante de direitos indisponíveis, é certo dizer que os colegitimados não poderão retirar a eficácia da coisa
julgada que gerou um título que beneficia uma coletividade.
Porém, devemos saber que se for o caso de direitos individuais homogêneos que se discutam direitos
disponíveis, nada impede que alguém faça alguma composição com relação à sua parte destacada.
Assim, podemos identificar duas situações em que não haverá eficácia na coisa julgada: a) quando o
cumprimento da sentença se tornar materialmente impossível e b) quando for rescindida a sentença por ação
rescisória, no prazo de 2 anos.
Porém, devemos saber que se se tratar de uma relação jurídica continuativa, teremos a cláusula rebus sic
stantibus tornando desnecessária uma ação rescisória, mas sim necessitando de uma ação de revisão ou de
modificação. Também é desnecessária a ação rescisória em caso de erro material.
11. A necessidade de mitigar a coisa julgada
O respeito à coisa julgada não é absoluto, eis que em várias ocasiões o nosso ordenamento admite a rescisão em
várias hipóteses: ação rescisória, revisão criminal, querela nullitatis, etc. Em matéria de direitos coletivos não
temos regras específicas sobre a rescisão, embora a disciplina da coisa julgada encontre várias peculiaridades.
Dentre as peculiaridades podemos encontrar, sem dúvida, a questão referente à eficácia erga omnes, para além
das partes formais do processo. Além disso, devemos lembrar que estamos diante de direitos que, muitas das vezes,
envolvem direitos fundamentais da humanidade.
Assim, tome-se o exemplo de uma sentença coletiva julgar improcedente por entender que tal substância
reclamada não era nociva. E se depois se descobre que há sim nocividade em tal substância? Como se admitir
direito adquirido de poluir?
Assim, tendo em vista os direitos ora envolvidos, as tradicionais regras da coisa julgada deverão ceder.
Capítulo 38 – As custas e os demais encargos de sucumbência
1. As custas processuais
Afastando a regra do artigo 33 do CPC, a LACP diz que não haverá adiantamento de custas e despesas
processuais o que, pela mens legis, deverá ser interpretado apenas para o autor, pois o réu deverá sim adiantar
custas e despesas.
2. Consequências processuais da sucumbência

Além das despesas e custas serem dispensadas, também estará a associação dispensada de pagar honorários de
sucumbência e despesas de sucumbência, a não ser que esteja de má-fé.
Tal situação não aproveita, entretanto, ao lesado, ainda que esteja executando título obtido em ação coletiva.
Devemos entender que embora não haja a necessidade de adiantamento de custas, nada impede que os
legitimados sejam condenados a pagar em caso de sucumbência, pois esta ressalva apenas é feita com relação às
associações.
Assim, se uma associação agiu com má-fé, deverá ser condenada em honorários advocatícios, custas e despesas.
Ao contrário, agindo de boa-fé, nem mesmo em caso de improcedência será condenado em tais custas. Porém, o
colegitimado litisconsorte deverá pagar, eis que tal indenidade somente alcança as associações.
A associação que age como assistente litisconsorcial e age de má-fé, deve arcar com a condenação, mas não de
acordo com o art. 87, p.único do CDC, mas sim de acordo com os dispositivos 16 a 18 do CDC.
E quanto à Fazenda? Pode ser condenada à verba honorária nas execuções não embargadas?
De acordo com o art. 1º-D da Lei 9497/97 não serão devidos honorários. Porém, o STJ tem entendido não ser
cabível tal dispositivo nas execuções das sentenças proferidas em ações coletivas. Isto porque o exequente não
participou da relação originária, não tendo sido beneficiado pela ação de conhecimento procedente, precisando
contratar advogado para a execução coletiva (embora saibamos que quem fica com o dinheiro não é a parte..)
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Por sua vez, o STF entende pela constitucionalidade do referido dispositivo, entendendo que deverá ser
realizada uma interpretação conforme a constituição para apenas excluir o dever de pagar honorários de
sucumbência em caso de execução por dívida de pequeno valor, assim reconhecidas em lei.
3. O Ministério Público, os honorários e a improcedência.
Sabemos que em caso de procedência não haverá direito de recebimento de honorários pelos membros do MP.
Em caso de improcedência, tendo em vista a falta de personalidade jurídica, quem será condenado aos encargos de
sucumbência será o Estado ou a União.
O próprio MP não sucumbe, não adianta despesas nem paga custas ou honorários advocatícios, pois se trata de
um órgão do Estado.
Por isso, o art. 29 do CPC não foi feliz ao dispor sobre a responsabilidade do órgão do MP, a ser
responsabilizado pela repetição de atos a que deu causa. Ora, deveria ter sido realizada menção ao membro do MP,
não ao órgão.
Assim, se o MP sair vitorioso em ação civil pública, o réu será condenado a pagar encargos de sucumbência,
excluída, porém a verba honorária, não havendo de se falar em direcionamento da verba ao Estado, pois este não
propôs a ação, não havendo título que justifique a condenação honorária. O custo social da atuação do MP é pago
pelos impostos, não pelo processo.
Capítulo 39 – A prova e a avaliação dos danos
1.Generalidades
Provas são os meios pelos quais as partes se utilizam para comprovar os elementos fáticos aduzidos em suas
alegações, geralmente sendo produzidos na audiência de instrução.
Pode ser utilizada prova digitalizada? Sim, nos termos do art. 11 da Lei 11419/06, é possível a utilização do
meio eletrônico, sob responsabilidade de seu signatário.
E quanto à prova emprestada? Sim, desde que não se constitua como a prova única, e que seja dado à parte
contra a qual se produza a prova o direito ao contraditório. Inclusive a prova decorrente de escuta telefônica poderá
ser usada.
2. O ônus da prova
Em regra, caberá ao autor provar os fatos constitutivos de seu direito e ao réu a prova dos fatos impeditivos,
modificativos e extintivos do direito do autor.
Entretanto, o CDC facilita a defesa dos direitos do consumidor e estabelece a possibilidade da inversão deste
ônus. Ao autorizar a inversão do ônus da prova o legislador não quer alcançar apenas o consumidor individual,
mas, com mais razão ainda, o consumidor coletivo, razão pela qual os seus substitutos processuais poderão se
utilizar deste benefício.
Devemos saber que a inversão não é discricionária, devendo ser avaliada no caso concreto, sabendo que poderá
ser decretada em caso de hipossuficiência ou de verossimilhança das alegações, utilizando-se, para tanto, das regras
ordinárias de experiência.
Não são apenas fatores de ordem econômica que justificam tal inversão, mas também questões de ordem
prática, eis que em muitas das ocasiões será o fornecedor aquele apto a produzir provas de índole técnica.
Qual o momento adequado para a inversão do ônus da prova? Deverá ser o momento da produção da prova, e
não o momento da sentença. Normalmente o juiz o fará no momento do saneamento. Tal medida é a mais
adequada, pois caso contrário as partes seriam surpreendidas no momento da sentença, não havendo como a parte
onerada se desincumba deste ônus.
Se, entretanto, somente após a conclusão dos autos o magistrado entende pela regra da inversão, deverá
converter o julgamento em diligência.
A inversão da prova se dará apenas no Direito do Consumidor? Ora, devemos tomar as regras do CDC e da
LACP como um estatuto único, podendo então ser aplicada a quaisquer interesses metaindividuais.
3. As dificuldades na avaliação
São muitas as dificuldades da prova em matéria de direitos individuais, sobretudo se tomarmos as defesas de
interesses difusos. Além das dificuldades naturais, enfrentam-se dificuldades financeiras.
Assim, como estamos diante de situações em que não há adiantamento de custas, e a prova às vezes cabe ao ente
autor (nas situações em que não há inversão), devemos saber que o custeio da prova caberá ao Estado, não sendo
justo deixar o perito arcar do próprio bolso.
Registre-se que a súmula 232 do STJ “A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do
depósito prévio dos honorários do perito.” Aplica-se não somente à Fazenda como parte, mas também à Fazenda
quando seus órgãos despersonalizados ajuízam ações coletivas – como o MP.
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Predomina na jurisprudência que o Estado deverá arcar com tais adiantamentos, assim como o MP, situação esta
que não merece ser acolhida, tendo em vista que o MP é órgão do Estado.
Sendo público o órgão a que se requisita a perícia (universidades, etc.) a questão se resolve. Se for privada a
instituição teremos problemas, eis que a falta de recursos e o tempo da demanda dificultarão a perícia particular.
Assim, cabe à Fazenda adiantar as custas, se necessário.
Se o ônus da prova for invertido, caberá ao réu adiantar tais custas.
4. O papel da perícia
Não existem critérios para avaliar os danos causados a interesses metaindividuais, devendo sempre prezarmos
por uma reparação in natura, ou seja, buscando a restituição integral.
Caso contrário, sendo impossível tal reparo, que seja então indenizado o interesse lesado com a quantia
respectiva indo a um fundo de direitos difusos.
Também será útil a precisão da perícia no que tange à análise da responsabilidade dos réus, não só no que tange
à real extensão dos danos, mas também à prova do nexo causal correspondente a cada réu.
Capítulo 40 – Responsabilidade e Culpa

1.Responsabilidade com ou sem culpa
Algumas peculiaridades referentes à responsabilidade de interesses transindividuais devem ser analisadas.
Em primeiro lugar, com relação à responsabilidade ambiental, a Constituição estabeleceu um sistema que
independe da apuração da culpa. Ou seja, temos a recepção do sistema da responsabilidade objetiva na questão
ambiental, fundado na teoria do risco da atividade.
Devemos incrementar o caso com a responsabilidade por danos nucleares, que será integral, inclusive abarcando
casos fortuitos e de força maior. Ainda, com relação a interesses difusos, prevalece o princípio da solidariedade.
No que tange à responsabilidade em defesa do consumidor, o CDC impôs responsabilidade pelo fato do produto
e do serviço, independentemente de culpa.
Como diferenciarmos o defeito do vício do produto ou do serviço? Segundo o CDC, o produto ou o serviço são
defeituosos quando não oferecem a segurança que deles se espera. Por sua vez, vício do produto ou do serviço é o
que atinge a sua qualidade ou quantidade, ou falta de correspondência com as indicações, instruções ou
publicidade.
O CDC considerou o comerciante objetivamente responsável quando: I - o fabricante, o construtor, o produtor
ou o importador não puderem ser identificados; II - o produto for fornecido sem identificação clara do seu
fabricante, produtor, construtor ou importador; III - não conservar adequadamente os produtos perecíveis. (art. 13
CDC)
Quanto ao fornecedor de serviços, será ele responsável independente da ocorrência de culpa, pela reparação de
danos causados por defeitos à prestação de serviços.
Com relação aos profissionais liberais, a regra é de que a responsabilidade depende de apuração de culpa, a não
ser que estejamos diante de uma responsabilidade de resultado.
No art. 18 o CDC estabeleceu responsabilidade por vício de produto ou do serviço, solidariamente entre os
fornecedores.
No que tange aos demais direitos difusos, devemos avaliar se a responsabilidade é com ou sem culpa. Assim, se
o dano é ao patrimônio cultural, por exemplo, devemos averiguar se o caso é de dano conjunto com o meio
ambiente ou se é isolado.

Natália
651 – 689 Até 2. A defesa da pessoa
RESUMO HUGO NIGRO MAZZILLI

2. A EXCLUSÃO DA RESPONSABILIDADE
Defesa em ACP diante da imposição legal da responsabilidade objetiva:
a) Em matéria ambiental
Em regra, tanto o caso fortuito como a força maior podem excluir a responsabilidade, fundada ou não na culpa,
até porque podem eliminar o nexo causal. Ex: raio que provoque incêndio em floresta: como responsabilizar o
proprietário do imóvel?
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Porém certas atividades de risco supõem responsabilidade de quem as explore, mesmo sob força maior ou caso
fortuito. Ex: raio faz explodir uma usina nuclear, provocando danos ao meio ambiente, surgirá o dever de indenizar
(teoria do risco da atividade)
Sem prejuízo da responsabilidade das pessoas físicas autoras/coautoras/partícipes do fato, será promovida a
responsabilidade das pessoas jurídicas. Ressalte-se que o CC ampliou as hipóteses de desconsideração da
personalidade jurídica.
b) Em se tratando de relações de consumo
Elide a responsabilidade se o fabricante/construtor/produtor/importador provarem que: 1-) não colocaram o
produto no mercado; 2-) o defeito inexiste; 3-) houve culpa exclusiva do consumidor ou de terceiro.
CDC também permite a desconsideração da personalidade jurídica.
c) Na lesão a outros interesses transindividuais
Se inexistir regime jurídico específico de direito material que imponha a responsabilidade objetiva, as regras de
responsabilidade e sua exclusão serão comuns
3. O NEXO CAUSAL
Mesmo quando a responsabilidade civil independa de culpa, em regra é necessário que haja nexo causal entre
ação/omissão de quem se pretende responsabilizar e o evento danoso.
Dentro dessa concepção o CDC excluiu a responsabilidade civil quando ausente o nexo causal
(fabricante/construtor/produtor/importador provarem que: 1-) não colocaram o produto no mercado; 2-) o defeito
inexiste; 3-) houve culpa exclusiva do consumidor ou de terceiro).
Súmula 18 CSMP/SP “Em matéria de dano ambiental (...). Se o nexo não é estabelecido, é caso de arquivamento
do inquérito civil ou das peças de informação”.
Mas se a atividade contém risco inerente, o nexo causal não esta dispensado; antes estará presente na própria
atividade, ainda que o dano ocorra por caso fortuito ou força maior. Exemplo: Usina nuclear, graças a teoria do
risco criado não se eximirá de responsabilidade ambiental se um raio, uma inundação, uma sabotagem um atentado
ou um ato ainda que alheio provocar uma explosão ou um acidente na usina e, assim, contaminação radioativa na
região.
4. PRESCRIÇÃO E A DECADÊNCIA
a) Generalidades
A LACP não dispõe sobre a natureza da responsabilidade civil nem sobre os prazos de decadência ou prescrição.
Nas ACP´s ou coletivas de objeto reparatório temos as seguintes regras:
1-) pretensão de reparação civil prescreve em 3 anos;
2-) em caso de interesses transindividuais de consumidores, a pretensão à reparação pelos danos causados por
fato do produto/serviço prescreve em 5 anos
3-) no tocante aos danos ao patrimônio público a prescrição é quinquenal. Porém as ações de ressarcimento do
erário são imprescritíveis
4-) o direito ao meio ambiente sadio é imprescritível.
b) Meio Ambiente
Em questões transindividuais é impróprio invocar regras de prescrição próprias do direito privado.
Tratando-se de direito fundamental, indisponível, comum a toda humanidade, não se submete à prescrição, pois
uma geração não pode cobrir uma lesão com o manto da prescrição e impor às seguintes o eterno ônus de suportar
práticas ou consequências de comportamentos que podem destruir o próprio habitat do ser humano.
Também a permanência da causação do dano elide a prescrição.
Portanto é imprescritível a pretensão a reparatória de caráter coletivo, em matéria ambiental. Afinal, não se pode
formar direito adquirido de poluir.
A luta por um meio ambiente hígido é uma metadireito, suposto que antecede a própria ordem constitucional.
Embora seja patrimonialmente aferível para fins indenizatórios.
c) Patrimônio Público
A LIA prevê até 5 anos após o término do exercício do cargo em comissão, mandato, função de confiança ou
dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para as faltas disciplinares puníveis com demissão a bem
do serviço público.
Prescreve em 5 anos o direito de obter indenização por danos causados por agente de pessoas jurídicas de direito
público (ação do lesado contra a Fazenda). O termo inicial de ação indenizatória contra o Estado, por ilícito penal
praticado por agente público, é o trânsito em julgado da sentença penal condenatória.
Imprescritível ACP para ressarcimento do erário. Não incide o prazo quinquenal de prescrição para ajuizamento
da ação popular.
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Prazo decadencial de 5 anos, contados da data em que foram praticados (salvo no caso de um contrato lesivo em
que o prazo só começa ao fim de sua vigência ou prorrogação) para Administração anular seus atos administrativos
de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários.
d) Consumidores
Prazo decadencial para reclamar pelos vícios aparentes: 30 dias para serviço/produto não durável; 90 dias para
serviço/produto durável. Se o vício for oculto o prazo inicia a partir de quando este for evidenciado. Nesse caso
pode se pleitear: substituição, abatimento do preço, reexecução do serviço, resolução do contrato, restituição do
preço.
Prazo prescricional de 5 anos para fato do produto/serviço. Aqui se pleiteia indenização pelos danos causados.
e) Outros interesses transindividuais
Inexistindo regras específicas aplica-se o regime comum.
RESPONSABILIDADE ESTATAL
1. O ESTADO COMO CAUSADOR DO DANO A INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS
No tocante a responsabilidade civil do Estado temos 3 situações a se considerar: a) conduta comissiva geradora
de dano – responsabilidade objetiva; b) omissão estatal no dever de evitar o dano – responsabilidade subjetiva; c)
Estado cria situação propiciatória do dano, conduta de risco – responsabilidade objetiva.
Além dos casos de responsabilidade direita do Estado, há situações em que indiretamente o Estado concorre
para o dano. Ex: licença para atividade que causa danos ambientais; falta de fiscalização de propagandas abusivas.
Exemplos de danos ambientais causados diretamente pelos Estados: Usinas hidrelétricas, vazamento de petróleo
em Cubatão que incendiou bairro operário.
2. O ESTADO NO POLO PASSIVO
Tal inclusão pode ser dar por responsabilidade direta ou solidária.
Pelos danos que seus agentes causarem a terceiros o Estado responde perante o lesado, mas será cabível o
direito de regresso contra o agente. A responsabilidade estatal: a) prescinde que o agente esteja no exercício da
função, mas requer que tenha atuado na qualidade de agente público; b) deve restar provado o dano, bem como a
relação de causalidade; c) ausente dolo/culpa por parte da vítima.
Denunciação da lide (ao invés do direito de regresso) não atenderia aos escopos de economia processual,
tumultuando o processo.
RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PÚBLICOS
1. A RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PÚBLICOS E DOS AGENTES POLÍTICOS
Agentes políticos são aqueles que exercem funções próprias e originárias do Estado, como órgãos dos Poderes
do Estado (esferas mais altas de competências), são aqueles investidos em mandatos ou cargos públicos, dotados de
plena independência no exercício funcional. Ex: chefes do executivo, juízes, membros do ministério público.
Em sua atividade, os agentes políticos podem causar danos a terceiros, por erro ou por dolo, e esses danos
podem ensejar responsabilidade indenizatória do Estado. Porém quando ajam com dolo ou fraude estarão sujeitos a
responsabilização pessoal, até mesmo na esfera penal.
Se a CF confere a alguns agentes a mais alta hierarquia de decisão do Estado, e expressamente lhes comete o
dever de decidir com absoluta independência funcional, é porque quer que essa decisão exprima a vontade do
Estado, assim responsabilizando somente o próprio Estado, bastando para isso que a decisão tenha sido tomada sem
dolo ou fraude, dentro do exercício regular da função.
Portanto os referidos agente não estão sujeitos ao regime comum de responsabilidade dos agentes públicos em
geral, porque para eles existe regime próprio de responsabilidade, imposto na CF e na leis.
2. A RESPONSABILIDADE DO MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
São agentes políticos, investidos de atribuições constitucionais e dotados de plena liberdade funcional,
subordinando-se apenas à lei e às suas consciências. Tão relevante a sua função que a CF qualificou como crime de
responsabilidade do presidente da República atentar contra o livre exercício do Ministério Público.
No exercício de sua função o membro do MP não se responsabiliza civilmente a si mesmo, e sim ao Estado (e
não ao MP instituição, pois este não tem personalidade jurídica). Exercício regular da função supõe: a) proceder
dentro de suas atribuições; b) proceder sem dolo ou fraude; c) observar princípios da razoabilidade e
obrigatoriedade; d) não buscar satisfação de sentimento pessoal ou motivos estranhos a função.
A responsabilidade do Estado pelos atos dos membros do MP é objetiva e funda-se na teoria do risco
administrativo; não se trata, porém, de risco integral, uma vez que o Estado pode demonstrar culpa ou dolo do
lesado.
Em suma, a inviolabilidade do membro do MP elide sua responsabilidade civil desde que os danos provocados a
terceiros originem-se de manifestação coberta pela independência funcional expedida sem dolo ou fraude (se
presente a responsabilidade será pessoal).
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3. A QUESTÃO DA RESPONSABILIDADE POR CULPA DO MEMBRO DO MP
Nos atos da atividade fim da instituição a responsabilização civil ou penal do membro do MP deve limitar-se
aos casos de dolo ou fraude, não havendo responsabilização se agir com culpa (Ex: promove ação penal em razão
de erro praticado de boa fé).
Já a responsabilidade funcional pode e deve ser apurada até mesmo nos casos de culpa, Ex: se o membro do MP
causar danos aos bens do Estado confiados à sua guarda.
4. A ATIVIDADE OPINATIVA DO MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Não se tem admitido a responsabilização do membro do MP, pois o parecer não vincula a atividade do juiz.
5. A AÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL
A obrigação de indenizar é da pessoa jurídica a que pertencer o agente – Fazenda respectiva, ou contra a pessoa
jurídica privada prestadora de serviço público.
O princípio da impessoalidade impõe que não seja proposta ação contra o agente causador do dano.
Há doutrina que entende que o princípio da responsabilização do Estado, com ação regressiva contra o agente
público, seria apenas faculdade da vítima, pois a teoria do risco administrativo visa somente beneficiar o lesado.
Porém não é esse o entendimento do STF.
A relação jurídica – fundada na responsabilidade objetiva – estará estabelecida diretamente entre o lesado e o
ente público a que pertence o agente. Entre o Estado e o agente público há uma segunda relação jurídica – fundada
agora na responsabilidade subjetiva – a ser apurada em ação de regresso.
6. A DENUNCIAÇÃO DA LIDE
Não caberá denunciação da lide do agente público, para não introduzir fundamento jurídico novo na ação
(discussão de eventual culpa do agente público, a qual deve ser feita em ação própria de regresso).
7. A RESPONSABILIZAÇÃO DO MEMBRO DO MP POR MEDIDA PROVISÓRIA
Medida Provisória 2.088-35/00: a) considerar ato de improbidade administrativa “instaurar temerariamente
inquérito policial ou procedimento administrativo ou propor ação de natureza civil, criminal ou de improbidade
atribuindo a outrem fato de que o sabe inocente”; b) admitir que em ACP de improbidade, contra ele movida pelo
MP, possa o réu acionar em reconvenção, por improbidade, o agente público proponente, para aplicação de
penalidades cabíveis; c) prever a imposição de multa ao agente público proponente de ACP no valor de até 151 mil
reais, em caso de manifestamente improcedente.
Objetivo real da medida provisória era provocar a intimidação aos membros do MP, além de permitir que
qualquer autoridade acusada de improbidade pudesse, com a só reconvenção causar impedimento funcional e
obrigar a substituição de seu acusador, com inevitável tumulto do processo. Violava-se o princípio da moralidade,
na medida em que o Poder Executivo tentara legislar em causa própria, com normas procedimentais que lhe
favoreciam.
Um mês após a edição da referida medida provisória ela foi reeditada extirpando os dispositivos abusivos, pela
forte reação provocada.
8. CONCLUSÕES
Em caso de abusos, erros, fraudes ou omissões, o membro do MP está sujeito a responsabilização pessoal, seja
na esfera administrativa, civil ou penal, até mesmo de forma cumulativa, se for o caso.
Os membros do MP serão responsabilizados pessoalmente quando ajam fora das próprias atribuições. Nos casos
de dolo ou fraude, a responsabilidade poderá envolver aspectos penais, civis e funcionais. No caso de culpa a
responsabilidade será apenas funcional.
A DEFESA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA
1. O PRINCÍPIO DA IGUALDADE
Embora não seja nova a preocupação é relativamente recente a melhor conscientização, cujo motivo inicial está
ligado à reabilitação de pessoas que a última grande guerra tornara deficiente – Assembleia da ONU aprovou
Declaração dos Direitos das Pessoas com Retardo mental em 1971, a seguir em 1975 editou a Declaração dos
Direitos das Pessoas Deficientes.
Em 1983 a OIT proclamou sua Convenção 159 visando a reabilitação profissional do deficiente para integrar ou
reintegrar ele na sociedade.
Em 2006 a ONU adotou por consenso a primeira Convenção Relativa aos Direitos da Pessoa com Deficiência.
Segundo seu artigo 1º seu objeto consiste em promover, proteger e assegurar o exercício pleno e equitativo de todos
os direitos humanos e liberdades fundamentais por todas as pessoas com deficiência e promover o respeito pela sua
dignidade inerente. No artigo 2º dispõe discriminação por motivo de deficiência significa qualquer diferenciação,
exclusão ou restrição baseada em deficiência, com propósito ou efeito de impedir ou impossibilitar o
reconhecimento, o desfrute ou o exercício, em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, de todos os
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direitos humanos e liberdades fundamentais nos âmbitos político, econômico, social, cultural, civil ou qualquer
outro. Abrange todas as formas de discriminação, inclusive a recusa de adaptação razoável.
O conceito de deficiência por força da integração do tratado internacional ao nosso direito é o constante do
artigo 1º da referida convenção, segundo o qual pessoas com deficiência são aquelas que tem impedimentos de
longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras,
podem obstruir a participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.
A partir da CF/88 houve maior desenvolvimento e preocupação com o tema. Em seu artigo 7º, XXXI assegurou
como direito social a proibição de qualquer discriminação no tocante a salário e critérios de admissão do
trabalhador portador de deficiência. Nos artigos 23, II, e 24, XIV, estipulou como competência comum cuidar da
saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência. No artigo 37, VIII, impôs
que a lei reservasse percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas com deficiência. Ao cuidar da
assistência social, garantiu um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência que comprove não possuir
meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida pela família. Entre outros mandamentos.
Dando cumprimento a esses mandamentos, diversas leis sobrevieram: a) Lei 7.853/89 disciplinou a proteção das
pessoas portadoras de deficiência e sua integração social; b) o Estatuto dos Servidores da União regulamentou
percentual de cargos para deficientes; c) Lei 8899/94 dispôs sobre o transporte da pessoa com deficiência; d) Lei
10.098/00 trouxe critérios básicos para promoção da acessibilidade, entre outras.
Tem sido o escopo da lei compensar a situação de quem sofra limitação, de qualquer natureza, conferindo-lhe
maior proteção jurídica.
O verdadeiro princípio da isonomia consistiria em conceder mais tempo, num concurso, ao candidato que
tivesse problema motor, justamente para igualá-lo aos demais.
O correto é verificar se há justificativa racional, isto é, fundamento lógico, para, à vista do traço desigualador
escolhido, conferir o específico tratamento jurídico construído em função da desigualdade proclamada. Caso
contrário, invocando, sem maior critério a fórmula da chamada “discriminação positiva”, poderemos estar
cometendo uma distorção igualmente gratuita e indevida.
2. A DEFESA DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA
Coube a lei 7.853/89 disciplinar a proteção e a integração social das pessoas portadoras de deficiência. Pela
primeira vez a lei aludiu expressamente à atuação do Ministério Público nessa área.
Na verdade, o MP não atua apenas em ações que versem interesses individuais homogêneos, coletivos ou
difusos relacionados com a proteção das pessoas portadoras de deficiência. Seu papel interventivo ocorrerá em
qualquer ação em que seja parte uma pessoa nessas condições, que se trate de limitação física ou mental, posto não
se verifique incapacidade para os fins do CC, desde que o objeto dessa ação esteja relacionado com a dita
deficiência. Exemplos: ação indenizatória promovida por pessoa que sofra de acentuada deficiência e cujo objeto
seja a reparação decorrente do acidente que lhe causou tal limitação, deverá estar ela assistida pelo MP; com maiz
razão estará o MP presente nas ACP relacionad as pessoas com deficiência.
TJ/SP entendeu que só a qualidade da parte não é suficiente para ensejar atuação do MP no processo. Contudo,
quando essa mesma pessoa litige sobre matéria a respeito de sua condição, e, mais ainda, que interesse a toda
categoria de deficientes – como eliminação de barreiras arquitetônicas para seu acesso ao transporte público –
existirá interesse público evidenciado pela qualidade da parte e pela natureza da lide, a ensejar intervenção
ministerial, até porque a solução daquela ação normalmente não dirá respeito apenas ao interesse de um único
indivíduo, mas de toda a coletividade.
Deve ainda o MP zelar para que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública observem os direitos e
princípios constitucionais de proteção aos deficientes, como acesso a edifícios públicos.
Em ACP que verse sobre os interesses discutidos, havendo carência ou improcedência, impõe-se o obrigatório
duplo grau de jurisdição.
3. A QUESTÃO TERMINOLÓGICA

Thiago
689-721
2. A defesa da pessoa com deficiência

Coube à lei 7853/89 disciplinar a proteção e a integração social das pessoas portadoras de deficiência. Pela
primeira vez a lei aludiu á autuação do MP nesta área conferindo-lhe a incumbência da defesa de interesses difusos,
coletivos e individuais homogêneos das pessoas portadoras de deficiência, defesa essa a ser empreendida por meio
de ação civil pública (confira art. 3º da Lei 7853/89 e art. 81 e 82 do CDC e art. 21 da LCP).
92
Segundo Mazzilli, o MP não atua apenas em ações que versem interesses transindividuais relacionados com a
proteção das pessoas portadoras de deficiência. Seu papel interventivo ocorrerá em qualquer ação que seja parte
uma pessoa nestas condições, que se trata de limitação física ou mental, posto não se verifique incapacidade para os
fins do Código Civil, desde que o objeto dessa ação esteja relacionado com dita deficiência (art. 5 da Lei 7853/89).
A ressalva final é importante porque dá a medida da intervenção ministerial. Assim, p.ex., o MP não oficiará em
qualquer ação proposta por pessoa portadora de deficiência ou contra ela, se não estiver em discussão problema
relacionado com essa sua especial condição.
MAZZILLI apresenta-nos alguns exemplos elucidativos: 1) em ação indenizatória promovida por pessoa que
sofra acentuada deficiência e cujo objeto seja a reparação decorrente do acidente que que lhe causou a limitação,
deverá estar ela assistida pelo MP; 2) Com mais razão estará o MP presente nas ações civis públicas que versem a
defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, relacionados com a deficiência das pessoas.
Nessas atuações, o ofício ministerial é protetivo!
Por outro lado, a só qualidade da parte não é suficiente para ensejar a intervenção MP no processo em que haja
interesse de um deficiente. Exemplo: uma pessoa portadora de limitação física que se ponha a litigar para cobrar
uma cambial, não necessitará, em tese, dessa intervenção; contudo, quando essa mesma pessoa se ponha litigar
sobre matéria que diga respeito a sua própria condição, e, mais ainda, que interesse a toda a categoria dos
deficientes (como a eliminação de barreiras arquitetônicas para seu acesso ao transporte público) existirá interesse
público evidenciado pela qualidade da parte e pela natureza da lide a ensejar intervenção do MP.
Deve ainda o MP zelar para que os poderes públicos e os serviços de relevância pública observem os direitos e
princípios constitucionais de proteção às pessoas portadoras de deficiência. Para tanto, dispõe de vários
instrumentos, como inquérito civil, TAC, audiências públicas, expedição de recomendações , ação civil pública e
ação penal pública.
Em ACP ou ação coletiva que verse interesses ligados à defesa dos deficientes, havendo carência ou
improcedência, impõe-se o obrigatório duplo grau de jurisdição.
3. A questão terminológica
A legislação, a jurisprudência e a doutrina têm usado diversas formas para se referir às pessoas em condição
deficitária. Mais recentemente, o emprego da expressão pessoa portadora de deficiência passou a substituir o
emprego de deficiente, para dar enfoque à condição de pessoa deste. É a expressão escolhida pela CF vigente.
4. Princípios, diretrizes, objetivos e equiparação de oportunidades

Com a promulgação da Convenção internacional sobre os direitos das pessoas humanas com deficiência
(Decreto n.º 6.949/09), passou ela a ter força jurídica equivalente à emenda constitucional (CF, art. 5º, § 3º).
Em seu art. 1º o Decreto traz o conceito de pessoa com deficiência e no art. 2º estabelece definições:
a) discriminação por motivo de deficiência (qualquer diferenciação, exclusão ou
restrição baseada em deficiência com propósito de impedir/impossibilitar o reconhecimento,
desfrute ou exercício em igualdade de oportunidades com as demais pessoas)
a) adaptação razoável (significa modificações e ajustes que não acarretem ônus
desproporcional ou indevido para adaptação ao uso de deficientes)
b) desenho industrial (concepção de produtos, ambientes, programas e serviços a
serem usados, na maior medida possível, por todas as pessoas, sem necessidade de adaptações)
Em seguida, o art. 3º da Convenção dispõe sobre seus princípios gerais:
a) respeito pela dignidade inerente, a autonomia individual e a independência das
pessoas;
a) a não-discriminação
b) a plena e efetiva participação e inclusão na sociedade
c) o respeito pela diferença (aceitação dos deficientes como parte da diversidade
humana e da humanidade)
d) igualdade de oportunidades
e) a acessibilidade
f) a igualdade entre homem e mulher
g) o respeito pelo desenvolvimento das capacidades das crianças com deficiência e o
direito de preservar sua identidade
A seguir a convenção detém-se sobre os direitos e garantias das pessoas com deficiência, e
sobre os deveres do Estado e das pessoas em geral em relação às primeiras.
93
No Brasil as principais regras sobre pessoas com deficiência foram estabelecidas pela Lei 7.853/89,
regulamentada pelo Decreto 3.298/99. As diretrizes da política nacional para integração das PPD (pessoas
portadoras de deficiência) estão no art. 6º do Decreto 3.298/99. Os objetivos no art. 7º. No tocante à equiparação de
oportunidades em favor PPD o legislador assegurou-lhes acesso à saúde, educação, habilitação ou reabilitação
profissional, ao trabalho à cultura, ao desporto, ao turismo e lazer.
5. A acessibilidade em geral
Essa questão está disposta no art. 9º da Convenção Internacional sobre os direitos da PPD (Dec.
6949/09) número 1 (alíneas “a” e “b”) e 2 (alíneas “a” a “h”).
Entre nós, a Lei n.º 10.098/00 estabeleceu normas gerais e critérios básicos para a promoção de
acessibilidade considerando-a como: a possibilidade e a condição de alcance para utilização com segurança e
autonomia, dos espaços, mobiliários urbanos, edificações, transportes e sistemas e meios de comunicação por
PPD (art. 2º). Referida lei classificou os entraves (obstáculos) à mobilidade em barreiras: arquitetônicas
urbanísticas (existentes em espaços públicos); barreiras arquitetônicas na edificação (interior de edifícios);
barreiras nos transportes; barreiras na comunicações (art. 2º, inciso II).
A Lei n.º 10.098/00 estabeleceu também regras para o projeto, construção e implantação nas cidades. Para
seu conhecimento recomenda-se a leitura dos artigos 3º, 4º, 5º, 6º ,7º (caput e p.único), 11, 12, 13, 16, 17, todos da
referida lei.
Além disso, as organizações representativas de pessoas com deficiência receberam da Lei n.º 10.098/00
legitimidade para acompanhar o cumprimento dos requisitos de acessibilidade por ela estabelecidos (art. 26). Sua
legitimidade para agir em juízo na defesa do grupo advém da LACP art. 5º e CF ar. 5º, XXI.
6. O mercado de trabalho
Questão que tem causado muitas controvérsias diz respeito ás normas que dispõe sobre o acesso
das PPD ao mercado de trabalho.
Como vimos, nas últimas décadas, houve sensível evolução do tratamento jurídico conferido às
pessoas com deficiência. A CF/88 trouxe normas protetivas e garantidas de sua integração, como na acessibilidade
a edifícios e transportes. E a Lei 7853/89 disciplinou sua proteção e integração social. Quanto ao acesso ao
mercado de trabalho a CF vedou qualquer forma de discriminação nos salários e critérios de admissão dos
trabalhadores portadores de deficiência, bem como exigiu lhes fosse reservado percentual dos cargos e empregos
públicos (CF, art. 7º, XXI e 37 VIII).
O Estatuto dos Servidores Públicos Federais assegurou-lhes o percentual de 20% (Lei 8112/90, art.
5º,§ 2º, cuja eficácia é plena). No Estado de São Paulo esse percentual é de 5% (LC Paulista n.º 683/92). Em MG é
de 10%.
Os editais de concursos públicos devem consignar a reserva de cargos para as PPD. Eles
concorrerão em igualdade de condições com os demais, no que diz respeito ao conteúdo e à avaliação das provas.
Após o julgamento das provas, haverá duas listas: a geral, com a relação de todos os candidatos aprovados, e a
especial, com a relação dos deficientes aprovados, fazendo-se a nomeações alternadas, até que alcance o percentual
exigido pela lei (RMS nº 18.669/RJ, STJ, julgado em 7.10.94).
Para que se dê efetividade ao mandamento constitucional, os candidatos portadores de deficiência
aprovados, ainda que com médias inferiores aos demais, devem estar inseridos no número total de vagas existentes,
observada a proporção exigida em lei (STJ, MS 11983/DF, 3ª seção, j. 12.12.97 – info. 342).
A reserva de vagas, contudo, não afasta a necessidade de aprovação no concurso, devendo ser
compatíveis com a deficiência as atribuições a serem desempenhadas. Ela não afasta a exigência de aprovação em
etapa do concurso público em que se avalia a capacitação física do candidato. Naturalmente, à guisa de exemplo,
um candidato a motorista de ambulância de uma prefeitura não pode ser cego.
Segundo MAZZILLI, há uma regra implícita para a admissão de PPD aos cargos e empregos, ou
seja, é necessário que a deficiência não impeça o exercício da função ou do cargo pretendido (tanto que a
Convenção 159 da Organização Internacional do Trabalho – OIT refere-se a “emprego adequado”) e a Lei 8213/91
em seu artigo 93 exige que a pessoa portadora de deficiência esteja habilitada para o trabalho pretendido. Caso
contrário feriria o princípio implícito da razoabilidade.
A exigência de admissão das PPD não fica restrita ao serviço público, sendo também exigida de empresas
privadas um percentual de trabalhadores reabilitados ou de pessoas portadores de deficiência, desde que
habilitadas. A Lei 8213/91 exige que na iniciativa privada haja: entre 2 e 5% de PPD nas empresas com mais de
100 empregados (2% para empesas de 100 a 200; 3% de 201 a 500; 4% de 501 a 1000; 5% para as que excedam a
1.0000 empregados).
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O autor critica muito a proposta de criação da chamada contribuição de cidadania para as empresas que,
não querendo manter o percentual pagariam um valor a um fundo e, assim, ficaram dispensadas de contratar PPD.
Ou seja, pagariam uma taxa para terem o direito de discriminar!
Para Mazzilli, o papel da sociedade vai além de apenas constatar ou lastimar a situaçãoo de deficiência; há
um dever social de obrigaçãoo positiva, qual seja, de buscar vencer, suplementar, atenuar ou, até, em último caso
conviver condignamente com a deficiência.
7. Pessoa com deficiência e Código Civil.

O CC 2002 acertadamente abandonou alguns conceitos arcaicos, modificando a redação dos artigos 3º e
4º. O art. 1447 também atualizou a terminologia. Admite-se a curatela nos casos do art. 1767, inciso I a III, CC. A
interdição poderá ser promovida pelos pais, tutores, cônjuge ou qualquer parente, ou , nos casos da lei, pelo
Ministério Público (art. 1768 e 1769 do CC). Os limites da curatela serão fixados caso a caso pelo juiz que assinará,
segundo o estado de desenvolvimento mental do interdito, os limites da curatela, que poderão circunscrever-se às
restrições contantes do art. 1782. Confrontando essa regra com o art. 1780 admite que, a requerimento do
interessado, pode-se-lhe dar curador para cuidar de todos ou alguns de seus negócios.
O CC ainda se refere à pessoa portadora de deficiência quando da deserdação (art. 1962, IV).
Por derradeiro, no sistema do CC, os atos praticados por pessoa absolutamente incapaz serão nulos; se
praticados por pessoa relativamente incapaz, anuláveis. Entretanto, o próprio incapaz, não obstante sua condição,
responderá pelos prejuízos que causar, SE as pessoas por ele responsáveis não tiveram obrigação ou não
dispuserem de meios suficientes para fazê-lo (vide art. 928 do CC).
CAPÍTULO 44 – Defesa dos investidores no mercado de valores mobiliários

1. O MP na defesa dos investidores
Para defesa de interesses coletivos de credores, assim como de outros interesses de relevância social, o MP
oficia: a) em falências, recuperação judicial de empresas e seus incidentes (apesar do veto ao art. 4º da Lei
11.101/05, a atuação ministerial legitima-se pelo art. 82, III, do CPC). b) em liquidação de instituições financeiras,
cooperativas de crédito, de sociedades de empresas ou empresas que o integrem o sistema de distribuição de títulos
ou valores mobiliários no mercado de capitais; corretoras de câmbio; c) processos em que sejam interessadas as
entidades sob liquidação ou intervenção extrajudicial; d) pedidos de insolvência civil; d) ações civis publicas para
evitar lesões ou obter ressarcimento de danos causados a titulares de valores mobiliários e aos investidores do
mercado.
Ressalte-se que a razão da intervenção do MP nesses casos não se dá na defesa de interesses pecuniários
individuais e disponíveis dos credores; antes ocorre porque convém à coletividade pelo zelo pelo funcionamento
hígido das empresas e da economia de mercado, o que leva ao desenvolvimento social do sistema, com a geração
de empregos e riqueza, o recolhimento de impostos, o regular relacionamento econômico e jurídico entre
incontáveis pessoas. A atuação protetiva explica-se também para garantir acesso à Justiça, caso contrário, inúmers
interesses transindividuais, embora possam ter pequena expressão individual, no seu conjunto podem ter larga
abrangência.
A atuação visa especialmente (mas não exclusivamente) quando decorre de operações fraudulentas. Na ação de
que trata a Lei n. 7913/89, aplica-se, no que couber, o sistema da Lei de Ação Civil Pública.
1. Limites para atuação ministerial

O MP só terá legitimidade para defender interesses individuais quando o interesse seja indisponível ou quando
seja tal a abrangência ou dispersão de lesados que a sua atuação se torne proveitosa para a sociedade. Ou seja, se a
lesão tiver expressão social. Nestes casos a ACP evitará a dispersão de milhares de ações individuais, que gerariam
inevitáveis julgamentos contraditórios, com grande custo processual e social, sem alar que grande parte dos lesados
ficaria sem efetivo acesso à jurisdição. Como exemplo, cita-se, o caso do confisco de poupanças ou o não
pagamento de correção monetária aos correntistas. A dispersão de lesados justifica o trato coletivo da lesão causada
a esses investidores (Resp. 311.492/SP, STJ, 12.03.02).
2. A prescrição e a decadência
Decadência – em caso de procedência da ação civil pública, os credores terão o prazo de 2 anos para se
habilitarem ao recebimento do que lhes é devido, contados da data da publicação do edital a que alude ao art. 2º da
Lei 7913/89, caso contrário os valores serão revertidos e recolhidos ao fundo mencionado no art. 13 da Lei
7347/85.
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Prescrição – o prazo supracitado em nada se confunde como prazo para o credor ou seu substituto processual
ajuizarem a ação individual ou coletiva de ressarcimento, pois aqui, sim, se trata de prazo prescricional. E qual
seria esse prazo? A lei é omissa a respeito e reporta subsidiariamente ao sistema da lei 7.347/85, que também não
diz nada sobre prescrição. Assim, a jurisprudência do STJ, nesses casos, tem recomendado a aplicação analógica do
prazo de 5 anos previsto no art. 21 da Lei 4.717/65.
CAPÍTULO 45 – Defesa da Criança, do Adolescente e do Jovem

1. A defesa de interesses difusos e coletivos na área de proteção à infância e à juventude.
Examinando os principais direitos ligados à proteção da criança, do adolescente e do jovem, enumerados pelo
art. 227, caput, da CF, duas observações básicas devem ser feitas: a) de um lado, vige o princípio da absoluta
prioridade desses direitos; b) de outro lado, vemos que a indisponibilidade é sua nota predominante, o que torna o
MP naturalmente legitimado à sua defesa, sem prejuízo da existência de outros colegitimados (CF art. 127 e ECA
art. 210).
O rol de interesses transindividuais é exemplificativo: vide CF art. 227; e o ECA que trata das crianças e
adolescentes, em especial os art. 7º e 106 e seg. Em relação aos Jovens a EC 65/10 acrescentou o § 8º ao art. 227.
Tratando-se de interesses indisponíveis de crianças ou adolescentes (ainda que individuais), e mesmo de
interesses coletivos ou difusos relacionados com a infância e juventude, sua defesa sempre convidará à coletividade
como um todo e, em especial, ao MP!
O ECA confere iniciativa ao MP para a ação civil pública na área da infância e da juventude, até mesmo no
tocante à defesa de interesses individuais, dado seu caráter de indisponibilidade ( conf. Art. 201, V do ECA),
Assim, o MP poderá ingressar com ACP para assegurar vaga em escola tanto para uma única criança, como para
dezenas, centenas ou milhares delas. Ao cuidar da tutela de interesses transidividuais ligados à infância e juventude,
o ECA só se referiu, expressamente, aos interesses difusos e coletivos, entretanto, o fato de o ECA não se ter
referido a interesses “individuais homogêneos” (terminologia que só viria a ser consagrada pouco depois, no CDC)
não autoriza interpretação restritiva. A interpretação adequada a respeito a a de que, aos referir-se a int. Difusos e
coletivos, o ECA quis alcançar, lato sensu, quaisquer interesses transindividuais.
Caberá, inclusive, ação mandamental contra eventuais atos ilegais ou abusivos de autoridade pública ou agente
de pessoas jurídicas no exercício de atribuições do Poder Público, quando tais atos selem direito líquido e certo
previsto no ECA.
Por outro lado, ações cíveis individuais para cobrança de créditos de incapazes devem ser propostas pelos seus
representantes legais na varas cíveis comuns, assegurada a intervenção do MP no processo.
1. A competência para a ação civil pública

A competência para conhecer e julgar tais ações civis publicas será da Justiça da Infância e da Juventude.
Abandona-se, aqui, a regra geral da LACP. Segundo o art. 209 do ECA a competência deixa de ser a do local do
dano para ser a do local da ação ou da omissão. Ressalvada, entretanto, a competência da Justiça Federal e a
competência originária dos tribunais superiores.
A ACP relacionada com a proteção da infância e juventude tramitarão segundo o rito e os prazos do Código de
Processo Civil ( Resp. 128.081/RS, STJ, j. 17.4.98). Se forem nacionais ou regionais as lesões a interesses
transindividuais da infância e juventude deve-se aplicar a regra subsidiária e analogicamente o art. 93 do CDC,
promovendo-se a ação na Capital do Estado ou na Capital do Distrito Federal.
2. Hipóteses de ações civis públicas

Para proteção da criança e adolescente, em tese, podem se ajuizadas diversas ações: a) Representações
interventivas, ações diretas de inconstitucionalidade (até mesmo por omissão); ADC; Mandado de Injunção ou
qualquer outra ação para garantida de direitos assegurados na constituição por parte dos Poderes Públicos; b) ACP
para defesa de interesses individuais indisponíveis, ou de interesses transindividuais de crianças e adolescentes
(inclusive nos casos em que a necessidade se evidencia no tocante a fiscalização de gastos públicos, campanhas,
subsídios e investimentos estatais ligados à área da infância e juventude); bem como destinadas a proteger criança e
adolescentes na qualidade de consumidores, especialmente em relação a produtos perigosos ou nocivos; contra
propagandas abusivas ou que desrespeitem suas características de pessoas em formação).
Ação mandamental, inclusive de caráter transindividual, contra atos ilegais ou abusivos de autoridades públicas
(art. 211, § 2º, ECA).
Regem-se, pelo ECA ações de responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados à crianças e adolescentes,
referentes ao não-oferecimento ou oferta regular de ensino, educação, assistência social, profissionalização etc.
96
Antes de ajuizar ACP, extrajudicialmente, poderá o MP valer-se do inquérito civil; firmar compromissos de
ajustamento de conduta – TAC; bem como expedir recomendações nas áreas de suas atribuições funcionais.
Enfim, essa enumeração de ações civis públicas é meramente exemplificativa, haja vista as normas residuais ou
de extensão previstas no ECA (art. 201, VI), na LACP e na CF (art. 129, III). Outrossim a legitimidade do MP não
exclui a de outros colegitimados na forma da lei.

Emerson
721-756
Emerson Carlos Cittolin dos Santos

Resumo do livro A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo, 25 ed.
Capítulo 46 – DEFESA DA ORDEM ECÔNOMICA E DA ECONOMIA POPULAR
Regem-se pela Lei 7.347/85, doravante LACP, as ações civis públicas por danos materiais e morais causados
por infração da ordem econômica e economia popular.
No conceito de prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica, está compreendida a defesa da
liberdade de iniciativa, da livre concorrência, da função social da propriedade, assim como a defesa dos
consumidores e a repressão ao abuso do poder econômico.
De acordo com a Lei 8.884/94, que considera a coletividade como titular dos bens jurídicos protegidos por essa
Lei, o combate à ordem econômica orienta-se pelos ditames constitucionais (liberdade de iniciativa, livre
concorrência, função social da propriedade, defesa dos consumidores e repressão ao abuso do poder econômico).
Ao dispor sobre infrações à ordem econômica, a Lei 8.884/94 estabeleceu as seguintes regras de
responsabilidade:
Art. 15. Esta lei aplica-se às pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como a quaisquer
associações de entidades ou pessoas, constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem
personalidade jurídica, mesmo que exerçam atividade sob regime de monopólio legal.
Art. 16. As diversas formas de infração da ordem econômica implicam a responsabilidade da empresa e a
responsabilidade individual de seus dirigentes ou administradores, solidariamente.
Art. 17. Serão solidariamente responsáveis as empresas ou entidades integrantes de grupo econômico, de fato ou
de direito, que praticarem infração da ordem econômica.
Art. 18. A personalidade jurídica do responsável por infração da ordem econômica poderá ser desconsiderada
quando houver da parte deste abuso de direito, excesso de poder, infração da lei, fato ou ato ilícito ou violação dos
estatutos ou contrato social. A desconsideração também será efetivada quando houver falência, estado de
insolvência, encerramento ou inatividade da pessoa jurídica provocados por má administração.
O art. 20 da Lei 8.884/94 traz as infrações administrativas; o art. 21 traz as hipóteses de infração à ordem
econômica.
As infrações administrativas à ordem econômica serão apuradas por meio de processo administrativo julgado
pelo CADE, podendo ser impostas as penalidades descritas nos arts. 23, 24 e 25 da Lei 8.884/94.
A prescrição será regulada pela Lei 9.873/99, em cinco anos contados da prática do fato ou, no caso de infração
permanente do dia em que cessar.
HIPÓTESE DE AÇÕES CIVIS PÚBLICAS
Caberá ao MPF propor ACP e executar os julgados, de acordo com o disposto nos art. 12 e 53 da Lei 8.884/94.
Ao executar os compromissos efetuados pelo CADE e executar o julgados do CADE o MPF agirá sob
requerimento deste, ao passo que para propor ACPs em defesa da ordem econômica e financeira agirá de forma
autônoma.
Na respectiva área de atribuição, os MPs dos Estados ou da União poderão propor ACPs destinadas não só a
impedir a prática de infrações à ordem econômica, como também a obter o reconhecimento da responsabilidade
civil por danos morais ou patrimoniais daí decorrentes.
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Capítulo 47 – DEFESA DA ORDEM URBANÍSTICA

Atenta aos problemas urbanísticos (êxodo rural, concentração desordenada nas cidades, crescimento das favelas
e etc...) a CRFB estabeleceu que a política de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo poder público
municipal, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar
de seus habitantes.
A Lei 10.257/01 veio a regulamentar os arts. 182 e 183 da CRFB, estabelecendo norms de ordem pública e
interesse social que regulam o uso da propriedade urbano em prol do bem coletivo. A Lei preocupa-se com a noção
de sustentabilidade, conservação, sobrevivência, continuidade e durabilidade.
O art. 2º prevê as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários
segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de
urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades
econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e
necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilização inadequada dos imóveis urbanos; a
proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou
inadequados em relação à infra-estrutura urbana; a instalação de empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; a retenção
especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; a deterioração das áreas
urbanizadas; a poluição e a degradação ambiental;
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento
socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os
limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos
objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a
fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural,
histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído,
o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o
estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação
socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a
permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e
atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
Os instrumentos da política urbana são (art. 4º):
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
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III – planejamento municipal, em especial: plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do
solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária
participativa; planos, programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento econômico e social;
IV – institutos tributários e financeiros: imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
contribuição de melhoria; incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V – institutos jurídicos e políticos: desapropriação; servidão administrativa; limitações administrativas;
tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; instituição de unidades de conservação; instituição de zonas
especiais de interesse social; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fins de moradia;
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície;
direito de preempção; outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; transferência do direito de
construir; operações urbanas consorciadas; regularização fundiária; assistência técnica e jurídica gratuita para as
comunidades e grupos sociais menos favorecidos; referendo popular e plebiscito; demarcação urbanística para fins
de regularização fundiária; legitimação de posse; estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de
impacto de vizinhança (EIV).
A DEFESA DOS INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS LIGADOS AO URBANISMO
A Lei 10.257/01 alterou a LACP para incluir expressamente dentre os seus objetos a tutela de interesses
transindividuais ligados ao urbanismo. No que tange à legitimidade do MP anotou-se que a correta execução de
loteamento urbano interesses não somente aos seus proprietários, pois se caracterizam como interesses difusos.
A natureza difusa já foi reconhecida inclusive em sede jurisprudencial, pois há indivisibilidade e indeterminação
dos titulares que se amoldam ao art. 81, p.u do CDC.
Ressalte-se ainda, que, o MP é legitimado ativo para a defesa dos interesses dos compradores de imóveis
loteados em razão da inadimplência do parcelador na execução dos loteamentos. Em outro precedente, entendeu-se
admissível que o DF se abstivesse de conceder termo de ocupação ou qualquer outro título equivalente em relação a
bens imóveis reconhecidos como de uso comum do povo.
E caso de dano ambiental a jurisprudência admite a responsabilização solidária do Município, no caso, se este,
mesmo após a aplicação de multa e embargo da obra não avocou para si a regularização do loteamento e se dessa
omissão resultou dano ambiental.
Por fim, vale ressaltar que os instrumentos de política urbana só serão eficazes se houver efetiva intervenção do
MP.
Capítulo 48 – DEFESA DAS PESSOAS IDOSAS

Com o declínio da taxa de fecundidade e a redução da mortalidade, o teto da pirâmide etária tem aumentado
significativamente, o que se faz necessária a tutela das pessoas idosas, sendo certo que o idoso não seja sinônimo
de incapacidade ou deficiência, é inegável que a idade avançada provoca limitações físicas e psíquicas relevantes.
O fundamento jurídico para a proteção dos idosos é o princípio da igualdade, como ex. a verdadeira isonomia
consistiria, entre outras coisas, poupar os idosos de longas filas e abreviar a solução judicial ou administrativa de
seus litígios. Todavia, antes da CRFB, surgira dispositivos legais, de constitucionalidade duvidosa que, ainda que
por nobre inspiração, procuraram proteger pessoas idosas onde não necessariamente precisavam de proteção, como
a isenção de tarifas de transporte coletivo, pois pode haver idosos que não necessitam de proteção econômica.
Contudo, essa proteção consta da CRFB, sejam os idosos economicamente necessitados ou não.
A discriminação dos idosos ocorre com bastante intensidade (mercado de trabalho e previdência social por ex.).
O aumento da expectativa de vida tem elevado o nº da idosos na sociedade o que acarreta a necessidade de uma
maior atenção por parte da sociedade e dos poderes públicos.
A POLÍTICA NACIONAL DO IDOSO
A política nacional do idoso foi instituída pela Lei 8.842/94, com o objetivo de assegurar os direitos sociais dos
idosos, e rege-se pelos seguintes princípios, art. 3º:
I - a família, a sociedade e o estado têm o dever de assegurar ao idoso todos os direitos da cidadania, garantindo
sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade, bem-estar e o direito à vida;
II - o processo de envelhecimento diz respeito à sociedade em geral, devendo ser objeto de conhecimento e
informação para todos;
III - o idoso não deve sofrer discriminação de qualquer natureza;
IV - o idoso deve ser o principal agente e o destinatário das transformações a serem efetivadas através desta
política;
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V - as diferenças econômicas, sociais, regionais e, particularmente, as contradições entre o meio rural e o urbano
do Brasil deverão ser observadas pelos poderes públicos e pela sociedade em geral, na aplicação desta lei.
O art. 4º estabelece as diretrizes da política nacional do idoso:
I - viabilização de formas alternativas de participação, ocupação e convívio do idoso, que proporcionem sua
integração às demais gerações;
II - participação do idoso, através de suas organizações representativas, na formulação, implementação e
avaliação das políticas, planos, programas e projetos a serem desenvolvidos;
III - priorização do atendimento ao idoso através de suas próprias famílias, em detrimento do atendimento asilar,
à exceção dos idosos que não possuam condições que garantam sua própria sobrevivência;
IV - descentralização político-administrativa;
V - capacitação e reciclagem dos recursos humanos nas áreas de geriatria e gerontologia e na prestação de
serviços;
VI - implementação de sistema de informações que permita a divulgação da política, dos serviços oferecidos,
dos planos, programas e projetos em cada nível de governo;
VII - estabelecimento de mecanismos que favoreçam a divulgação de informações de caráter educativo sobre os
aspectos biopsicossociais do envelhecimento;
VIII - priorização do atendimento ao idoso em órgãos públicos e privados prestadores de serviços, quando
desabrigados e sem família;
IX - apoio a estudos e pesquisas sobre as questões relativas ao envelhecimento.
Parágrafo único. É vedada a permanência de portadores de doenças que necessitem de assistência médica ou de
enfermagem permanente em instituições asilares de caráter social.
É assegurado ao idoso o direito de dispor livremente de seus bens, proventos e benefícios, salvo em caso de
incapacidade comprovada por interdição judicial. Registre-se que a política de atendimento foi ampliada pela Lei
10.741/03.
O ESTATUTO DO IDOSO
O estatuto veio regular os direitos das pessoas com idade igual ou superior a 60 anos.
O estatuto estabeleceu o sistema da proteção integral, segundo o qual todo idoso deve gozar de todos os direitos
fundamentais, devendo ser assegurado todas as oportunidades e facilidades para o aperfeiçoamento da sua saúde
física e mental.
A garantia de prioridade compreende:
I – atendimento preferencial imediato e individualizado junto aos órgãos públicos e privados prestadores de
serviços à população;
II – preferência na formulação e na execução de políticas sociais públicas específicas;
III – destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção ao idoso;
IV – viabilização de formas alternativas de participação, ocupação e convívio do idoso com as demais gerações;
V – priorização do atendimento do idoso por sua própria família, em detrimento do atendimento asilar, exceto
dos que não a possuam ou careçam de condições de manutenção da própria sobrevivência;
VI – capacitação e reciclagem dos recursos humanos nas áreas de geriatria e gerontologia e na prestação de
serviços aos idosos;
VII – estabelecimento de mecanismos que favoreçam a divulgação de informações de caráter educativo sobre os
aspectos biopsicossociais de envelhecimento;
VIII – garantia de acesso à rede de serviços de saúde e de assistência social locais.
IX – prioridade no recebimento da restituição do Imposto de Renda
O estatuto manda aplicar subsidiariamente a LACP.
O MINISTÉRIO PÚBLICO E AS PESSOA IDOSAS
Por força de sua destinação institucional, o MP deve voltar sua atenção para a tutela jurídica das pessoas idosas,
o que envolve questão de interesse social e coletivo.
A atuação do MP visa especialmente à: erradicar qualquer forma de desigualdade, criar condições para o melhor
desenvolvimento de sua autonomia, assegurar e preservar os seus direitos sociais, sem prejuízo de instrumentos
conhecidos como a defesa os hipossuficientes e a proteção contra qualquer forma de discriminação.
É verdade que grande parte do que deve ser feito depende de política governamental, mas algumas providências
podem ser tomadas desde já, como por ex. deve o MP zelar pelo funcionamento correto dos serviços de relevância
pública, inclusive os previdenciários e de saúde.
O estatuto do idoso ampliou a atuação do MP, incumbindo-lhe, dentre outras funções, a instauração de inquérito
civil e ação civil pública e as demais providências previstas na no art. 74 do estatuto.
100
No tocante à proteção individual do idoso, o MP a fará sempre que haja indisponibilidade do interesse ou
quando o interesse social seja evidente, nesta seara o STF assentou que o MP é parte legítima para ajuizar ACP
visando o fornecimento de medicamento essencial à pessoa idosa.
Para que o MP cumpre sua função institucional, nada mais natural que ocorra uma especialização, como já
existe em outras áreas, e o fundamento se justifica pelo fato de que onde houve essa especialização houve avanço e
ganho significativo para a coletividade.
Capítulo 49 – DEFESA DE GRUPOS ÉTNICOS E DAS MINORIAS

A DEMOCRACIA E SEUS PROBLEMAS
A democracia não pode ser despótica, pois mesmo a maioria não pode escravizar a minoria, assim como o
contrário é verdadeiro, pois uma minoria elitista não pode subjugar a maioria para afirma ou manter os próprios
privilégios.
Ao conceituarmos a democracia como governo do povo, em que a vontade do povo é que determina os destinos
do Estado – e só pode ser esse o conceito de democracia – passa a ser inevitável que questionemos até que ponto a
democracia brasileira é inteiramente legítima.
O fenômeno trágico da desigualdade social é fruto da absurda concentração de renda e de poder. O poder
político e econômico está concentrado nas mãos de uma minoria restrita, que frequentemente usa esse poder para si
própria, acentuando a desigualdade.
Além disso, quem bem conhece a justiça poderia afirmar que todos tem acesso a ela? Os pobres quase só a
conhecem como réus.
Ademais, os representantes do povo, invariavelmente se esquecem da grande massa em detrimento interesses
políticos e partidários. Numa democracia representativa como a do Brasil, fraudes, corrupções no processo eletivo
e legislativo dentre outros acontecimentos torna praticamente impossível que a vontade do povo prevaleça em
relação à vontade de seus representantes, como queriam os federalistas norte americanos.
Além disso, a democracia representativa só funciona adequadamente se houver um sistema efetivo de partidos,
com programas de governo, para que a vontade do eleitor não seja burlada pelos eleitos que queiram trair os
compromissos que foram usados para captar votos. A fidelidade partidária também torna-se um importante
instrumento, sem contar que deveria ser utilizado com maior frequência o plebiscito e o referendo para grandes
questões nacionais.
O RESPEITO AOS GRUPOS ÉTNICOS E ÀS MINORIAS
A democracia legítima pressupõe o respeito às minorias e entre os direitos básicos das minorias está o de
poderem dissentir e exprimir sua dissensão, bem como o direito de fiscalizar a maioria que governa.
O combate à discriminação deve ser visto como uma via de dois sentidos, pois da mesma forma que não se
admite a discriminação da maioria em face da minoria, o contrário também é verdadeiro.
A CHAMADA DISCRIMINAÇÃO POSITIVA
Inúmeras circunstâncias acabam marginalizando, no campo fático, as pessoas: condições etárias, sociais, físicas
ou mentais, não raro criam limitações que a lei procura compensar tratando desigualmente os desiguais para
assegurar sua efetiva igualdade.
Essa forma protetiva poderia ser aplicada ao preconceito racial? Com essa finalidade foi instituída a ei
12.288/10, o estatuto da igualdade racial, destinado à população negra para que se efetive a igualdade de
oportunidades. O estatuto define como negro (art. 1º, p. ú) pessoas que se autodeclaram negras ou pardas de acordo
com o conceito de raça e cor utilizado pelo IBGE. Ora, com a ciência só conhece como púnica a raça humana o
critério tem extrema artificialidade.
A Lei apartou-se de seu proclamado fim, pois com o fim de acabar com a desigualdade acabou por criar uma
distinção de uma etnia em detrimento de outras. Sem dúvida alguma, uma das mais sérias discriminações é a que
provém de etnia, e estas tem que ser coibidas pela lei, mas nem sempre o remédio será fazer uma discriminação
inversa.
Ora, toda discriminação é odiosa, ainda que feita em nome do combate à própria discriminação e a
discriminação, ainda que positiva, acaba por valorizar exatamente o que ela própria visa combater: a própria
discriminação. A pretexto de corrigir uma desigualdade histórica que vem do tempo da escravidão procura-se
compensar os afro-descendentes como se todos os não afro-descendentes fossem culpados do problema. Imagine-se
como um afro-descendente pobre poderia convencer seu vizinho branco pobre de que este é culpado pela pobreza
que ambos se encontram?
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No Brasil, a população aceita qualquer tipo de pessoa, na verdade, a discriminação está na questão social,
cultural e econômica e não necessariamente na procedência étnica.
Educação de qualidade acessível à todos, esse sim é caminho para se combater a real distância de oportunidades
as pessoas.
A DEFESA DOS INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS LIGADOS À PROTEÇÃO DAS MINORIAS
O ordenamento confere ao MP e demais colegitimados e defesa de seus interesses transindividuais e um dos
instrumentos mais poderosos é o processo coletivo, que deve ser utilizado para resgatar grande parcela da
sociedade, totalmente marginalizada para os benefícios sociais.
Daí falar-se em uso democrático do direito como opção que afirma a prevalência dos interesses ligados è
emancipação dos grupos sociais que estão marginalizados. Em um primeiro momento esse uso significaria: fazer
cumprir as leis que já existem e não tem eficácia social; encontrar nos princípios constitucionais os critérios de
opções interpretativas, uma vez que temos uma constituição democrática que convive com uma legislação arcaica
e; explorar as contradições e ambiguidades do direito positivo.
O MP alcança sua atuação política por meio da propositura das ações civis e penais, de forma que, se o processo
genericamente considerado, se atribui inegável caráter político, é fácil constatar que o poder de ajuizar essas ações
faz do MP uma instituição sensivelmente dotada de função política. O exercício será mais profundo à medida que
interferir mais efetiva e intensamente na realidade brasileira.
A defesa das minorias é um campo onde o MP ainda não desenvolveu todo seu potencial

Rhonara
757-781 Rhonara (757-781 rhonarafs@yahoo.com.br )
2. A Causa e a finalidade da atuação:

O 127 da CF significa que o MP somente atuará nos feitos em que guarde compatibilidade com sua finalidade
institucional (defesa do regime democrático, interesses sociais ou individuais indisponíveis). Se, se interpretasse o
127 CF isoladamente poder-se-ia chegar a conclusao que o MP deveria atuar em interesses disponíveis sem caráter
social, o que não é verdade, pois a maioria das ações se desenvolvem sem sua intervenção.
Para determinar a finalidade de sua atuação necessário se faz perquirir a causa que o traz no feito. São 3 causas
que trazem o MP no processo:
- a existência de interesse indisponível ligado a uma pessoa. Objetivo: zelar pela indisponibilidade de um
interesse ligado a uma pessoa.
- interesse indisponível ligado a uma relação jurídica. Objetivo: zelar pela indisponibilidade de um interesse
ligado a uma relação jurídica.
- existência de um dto ainda q não indisponível, mas de suficiência abrangência ou repercussão social que
aproveite à coletividade. Objetivo: zelar por interesse de larga abrangência ou de grande repercussão social.
Nos 3 casos trata-se de uma atuação protetiva em relação à defesa do interesse que o trouxe ao processo.
A indisponibilidade do direito pode ser total ou parcial (dtos q admitem transações, devendo o MP fiscalizar. Ex:
guarda, alimentos). E mesmo que não se tenha dto indisponível poderá haver intervenção do MP pelo interesse da
coletividade (dtos individuais homogêneos disponíveis, mas de larga expressividade social).
No caso de conflito entre interesse publico primário e secundario o MP deve zelar pelo primeiro. Somente
quando o interesse secundário coincidir com o primário é que deve Tb por este zelar.
O papel do MP (agente ou interveniente) é concorrer eficientemente para a defesa do interesse publico que o fez
atuar nos autos.
3. A obrigatoriedade da ACP
a) o dever de agir:
Para o MP antes do dto há o dever de agir, por isso ocorre a obrigatoriedade/indisponibilidade (no sentido de:
constatada uma hipótese em que deve agir não pode recusar-se a faze-lo) da ação pelo MP.
Logo o MP se identificar alguma das hipóteses em que a lei exija sua atuação ele deve atuar, mas o mesmo tem
ampla liberdade para apreciar se ocorreu ou não tais hipóteses (mesma coisa na esfera penal: MP tem ampla
liberdade para apreciar o IP, caso verifique elementos para denunciar, ele denuncia. Esfera civil: não verificando
justa causa promoverá o arquivamento o IC ou das peças de informações).
Tanto o principio da obrigatoriedade como o da indisponibilidade da ACP não obstam que, em casos
excepcionais, o MP possa dela desistir ou ate do recurso, desde que entenda não estar presente hipóteses em que a
propria lei torne obrigatório seu prosseguimento.
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Em suma, se o MP identifica a existência de lesão em caso que a lei exija sua atuação não pode alegar a
conveniência e não propor a ação publica ou não prosseguir na promoção da causa, o que lhe é um dever, salvo
qndo a própria lei lhe permita o juízo de conveniência e oportunidade. Entretanto, se ao investigar a suposta
ocorrência de fatos que poderiam servir de base para uma ação publica o MP se convence de que esses fatos não
ocorreram, ou que o investigado não é responsável por eles, ou que os fatos não são ilciitos, ele pode deixar de agir
sem violar o dever funcional. Assim, o dever de agir não é uma obrigação cega e iirefletida.
b) o caráter vinculado da atuação:
A razão da intervenção do MP esta vinculada ao bem juridico protegido. Logo o MP esta vinculado à causa que
lhe tenha imposto a ação ou intervenção.
c) o principio da obrigatoriedade na L7347/85:
Artigo 5 LACP: legitimidade do MP para propor a ação principal e cautelar.
Artigo 5 §1 LACP: obrigatoriedade da intervenção qndo já não atue como parte.
Artigo 5 §3: dever de assumir a titularidade ativa em caso de desistência infundada ou abandono da ação pela
associação legitimada.
Artigo 15: dever de promover sentença condenatória.
d) principio da discricionariedade controlada:
Racionalização de serviços do MP tendo em conta a enorme gama de atribuições que o MP recebeu com a
CF/88: a intervenção do MP não se justifica em toda e qq hipótese, como pó ex no MS (salvo se estiver em questao
interesses sociais e individuais indisponíveis), jurisdição voluntaria que não envolva questões de efetivo interesse
social...
CPC e CDC: a doutrina e jurisprudência tem entendido que o MP só atue se assim estiver exercitando a efetiva
defesa de interesses que tenham expressão social ou natureza de indisponibilidade. logo, o MP deve atuar nos
procedimentos de jurisdição voluntaria se houver interesse de incapaz ou questão de estado, deve defender dtos
individuais homogêneos qndo indisponíveis ou tenham suficiente expressão para coletividade.
A lei menciona a necessidade de intervenção do MP em ações de usucapião de bem imóvel, logo visando
adequar sua intervenção à sua função institucional tem-se entendido que somente deve atuar em processos que se
verifiquem interesses sociais ou individuais indisponíveis.
Para o autor a melhor maneira de adequar o MP ao seu perfil constitucional será conferir-lhe a lei
gradativamente maior discricionariedade para identificar as hipóteses em que seja necessário agir ou intervir. Mas
essa discricionariedade deverá ser muito bem controlada (qq interessado poderia reclamar aos órgãos da
administração superior do MP em decorrência da falta ou insuficiência da atuação ministerial).
4. A não propositura da ACP:
O dever de agir não obriga a cega propositura da ação pelo MP.
Em varias hipóteses poderá deixar de propor a ação, por não identificar a hipótese em q a lei exija sua atuação:
falta de indisponibilidade total ou parcial do bem ou falta de expressão social da lesão; solução extrajudicial
satisfatória; ocorrência de hipóteses em que a própria lei lhe permita agir com oportunidade e conveniência; falta de
demonstração da ocorrência de dano ou risco de dano; falta de identificação do responsável.
Há 2 meios de controle da não propositura de ação pelo MP:
- sob pena de falta funcional o membro que promoveu o arquivamento deve remeter de oficio os autos do IC ou
peças de informação ao CSMP/ Câmaras de Coordenação para reexame da decisão de arquivamento.
- pela existência de colegitimidade para propositura da ACP, outros legitimados podem propor ação que o MP
entendeu que não devesse ajuizar.
5. Obrigação de assumir a ação:
Remete ao capitulo 22 e 23.
6. Intervenção pela natureza da lide:
Tem as seguintes formas de atuação:
- interesse indisponível ligado a própria relação jurídica (ex: ação que verse sobre cumprimento de disposição
de ultima vontade, nulidade de casamento, ações de estado).
- interesses que mesmo sem serem indisponíveis aproveitam a um grupo grande de pessoas de maneira que se
torna conveniente à coletividade como um todo à atuação do MP (ex: interesses difusos, interesses coletivos,
individuais homogêneos de larga abrangência social).
Em ACP na defesa de dtos transindividuais diz a lei q o MP se não intervir como parte atuará obrigatoriamente
como fiscal da lei. O objetivo é garantir a presença do MP.
7. Intervenção pela qualidade da parte:
Qndo o MP intervém pela natureza da lide que decorra objetivamente do interesse publico não esta vinculado a
qq parte. A controvérsia esta qndo intrevem em razão do interesse publico ligado a condições especiais de uma
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pessoa (incapaz, deficiente). Alguns entendem que o MP deve sempre defender a pretensao do incapaz ou
hipossuficiente, ainda que seja indevida. Outros entendem que o MP sempre age em defesa da ordem jurídica e
poderá tomar qq iniciativa de impulso oficial ate mesmo contra a incapaz ou hipossuficiente.
8. Vinculação ou desvinculação ao interesse:
Intervindo o MP em razão da natureza da lide defenderá o interesse impessoal da coletividade. Qndo intervir em
razão da qualidade da parte, nesse caso terá atuação protetiva à parte.
Assim pode o MP arguir prescrição em favor do incapaz, contestar em seu proveito, produzir provas, o que o
MP não pode fazer é tomar iniciativa de impulso processual em defesa dos interesses disponíveis da parte contraria,
maior e capaz, sob pena de falta de interesse processual.
9. Limites da atuação vinculada:
Exceto qndo aja como representante da parte ou substituto processual de pessoa determinada, nas demais
hipóteses de atuação o MP conserva total liberdade para opinar,já para acionar ou recorrer é mister q o MP tenha
interesse na propositura da ação na reforma do ato atacado.
10. Natureza jurídica da intervenção pela qualidade da parte:
É a assistência. Nessa qualidade pode o MP tomar impulsos processuais na defesa dos interesses da parte que o
fez ingressar no feito por sua qualidade.
11. Pluralidade de membros do MP:
Regra: só oficia um membro do MP, exceto:
- atuação conjunta, integrada e harmônica de membros do mesmo MP;
- atuação litisconsorcial de membros do MP diferentes.
Artigo 3 da Recomendação 16/10 do CNMP.
Para Mazilli só funcionará um membro do MP desde que no caso a função do MP seja em concreto indivisível.
Ex: proposta ACP pelo MP contra maiores e capazes, aqui só funcionara um membro do MP, pois a causa
interventiva é uma só (intervenção pela natureza da lide). Entretanto, se na mesma ação sobrevierem interesses de
incapazes no pólo passivo o mesmo membro do MP q promove ação não terá como se desincumbir de eventual
suplementação na ineficiência da defesa desses réus (ex: se seu representante legal não contestar, não recorrer).
Nesse caso será necessária a atuação simultânea de outro membro do MP.
12. Hipóteses de intervenção protetiva:
Limites do MP qndo age como órgão interveniente:
Para que se justifique atuação ministerial o interesse deve ser jurídico (é preciso que o incapaz, deficiente,
hiposuficiente, fundações sejam partes na relação processual) e não apenas de fato.
O MP intervem em razão da qualidade da parte (coletividades carentes,massa falida, herança jacente).
13. Limites ao poder de impulso:
Nos casos em q age como órgão interveniente pode opinar livremente, entretanto não tem o poder de impulso
processual em contrariedade com a defesa do interesse cujo zelo foi a causa de sua intervenção.
Pode o MP recorrer em defesa da ordem jurídica mesmo em detrimento do interesse de um incapaz? Se a norma
violada envolver alguma forma de interesse social ou de indisponibilidade que por si só já autorizaria o ingresso do
MP nos autos, ele poderá recorrer mesmo que não necessariamente em favor do incapaz. Mas a pura e simples
violação a qq lei não é razão suficiente para que o MP intervenha no processo ou recorra de qq sentença. Assim,
p.ex existem normas de ordem publica q dispõem sobre o dto de propriedade, mas se o proprietário capaz perder a
ação patrimonial que um incapaz mova contra ele, só ao proprietário caberá o dto de recorrer. Isto pq o dto de
propriedade de maior e capaz, ainda que proveniente de norma de ordem publica é disponível.
Poderes do MP interveniente: em geral não pode praticar ato próprio de parte (como reconvir, denunciar a lide,
opor exceção de incompetência). Contudo, essa lição não vale qndo o MP intervenha: na proteção de pessoas
hipossuficientes, em ação civil cuja propositura seria o MP um dos colegitimados natos, pois se poderia ter ajuizado
a ação é natural que possa tomar como interveniente todas as iniciativas de impulso.
Se o interesse q o MP defende não for atendido pela sentença tem o poder dever (principio da obrigatoriedade)
de recorrer.
14. A defesa de interesses individuais:
127: interesses sociais = o MP defende todos; já os individuais apenas os indisponíveis.
Sem duvida o MP defende interesses individuais homogêneos indisponíveis. Mas qnto aos individuais
homogêneos disponíveis o MP Tb poderá defendê-los qndo haja suficiente expressão ou abrangência social, o que
lhes conferirá a natureza de interesse social.
A indisponibilidade pode ser parcial e pode-se ligar a proteção de uma pessoa ou de uma relação jurídica.
15. A defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos:
O MP esta legitimado a defender qq interesse difuso.
104
Qnto aos coletivos e individuais homogêneos há 4 linhas de pensamentos:
1. Como a CF só se referiu aos difusos e coletivos ficariam excluídos os individuais homogêneos. É
extremamente superficial e incorreta tendo em vista que tal expressão somente foi incorporada ao ordenamento
jurídico 2 anos depois de 1988 quando do advento do CDC. Assim qndo o Constituinte de 88 referiu-se a interesses
difusos e coletivos quis se referir a transindividuais em sentido lato.
2. Como o legislador conferiu ao MP legitimidade para a defesa de qualquer interesse transindividual Tb teria
legitimidade para proteção dos individuais. Não seria licito ao interprete questionar a presença do interesse social
legitimador de sua intervenção, pois a presença desse interesse já foi presumida pelo próprio legislador, que
considerou toda e qq relação de consumo como matéria de ordem publica. Se o CDC permite ao MP ajuizar ações
coletivas para zelo de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, não só em matérias atinentes à
relação de consumo, mas Tb em qq outra área q envolva interesses transindividuais, não haveria razão para
restringir a iniciativa do MP e excluir de sua investigação os danos aos interesses coletivos ou individuais
homogêneos.
A LC 75 a L 8625/93 permitem expressamente que o MP instaure IC para defesa de interesses individuais
homogêneos.
Para o autor esta ultima posição generaliza demais a atuação do MP nos interesses transindividuais. Assim, é
necessário conciliar a defesa do interesse a ele cometido na legislação infraconstitucional com suas atribuições
constitucionais. Logo, não há como negar a atuação do MP no caso de interesses difusos, mas nos individuais
homogêneos e nos coletivos sua intervenção só pode ocorrer qndo haja efetiva conveniência social.
3. O MP só pode defender dtos individuais homogêneos se indisponíveis. Ocorre q o MP atua qndo estão em
jogo interesses sociais indisponíveis ou não.
4. Posição do autor = Deve se levar em conta a efetiva conveniência social da atuação do MP na defesa dos
interesses transindividuais. Que deve ser aferida conforme critérios: natureza do dano, dispersão dos lesados,
interesse social no funcionamento de um sistema econômico, social ou jurídico. No tocante aos difusos justifica a
atuação do MP. Já os interesses coletivos e individuais homogêneos é preciso distinguir: a defesa de grupos de
pessoas só pode ser feita pelo MP qndo isso convenha à coletividade como um todo, respeitada a destinação
institucional do MP (nesse sentido sumula 7 CSMP/SP).
Enfim, se em concreto a defesa coletiva de interesses transindividuais (difusos, coletivos, individuais
homogêneos) assumir relevância social, o MP estará legitimado a propor ACP correspondente. Assim é incorreto
afirmar q o MP não pode defender interesses individuais homogêneos disponíveis, pois se envolver interesses de
larga abrangência ou acentuado interesse social o mesmo terá legitimidade para sua defesa.
16. Impetração de Mandado de Segurança:
A utilização de MS pelo MP pode ocorrer: para defesa de interesses individuais indisponíveis; interesses
transindividuais (difusos, coletivos, individuais homogêneos de suficiente relevância ou abrangência social); das
próprias garantias da instituição e de seus agentes.
Neste ultimo caso se o faz como individuo (ex: em defesa de seus dtos individuais, como numa preterição numa
promoção) necessitará contratar advogado, mas qndo o faça como órgão do MP em defesa de prerrogativas
institucionais dispensa-se a contratação de advogado.
17. O MP como reu:
Embora tenha capacidade postulatória o MP não tem personalidade jurídica, logo não tem legitimação para
constar no pólo passivo de eventuais ações de responsabilidade por danos q seus agentes porventura causem a
terceiros. O Estado é q responderá por eventuais danos praticados por agentes ministeriais.
Mas nada impede q o MP seja citado como parte publica, para responder a pedido do autor (ex: ação de
usucapião, ações rescisórias em ação q o MP foi autor).
Em materia de dtos transindividuais (difusos, coletivos, individuais) o MP só tem legitimidade ativa. Isso afasta
ate mesmo a possibilidade de reconvenção.
Não se admite na ACP ação declaratória incidental, se requerida pelo reu.
Somente em situações excepcionais o MP e demais legitimados da ACP poderão ser réus em ACP = qndo do
ajuizamento dos embargos de terceiro; qndo o executado oponha embargos à execução fundada em titulo
extrajudicial; qndo proposta ação rescisória destinada a atacar a CJ obtida em ACP.
18. A falta de intervenção do MP:
Em matéria civil: havendo a inércia do MP não obsta a iniciativa dos colegitimados; tratando-se de ato sujeito a
preclusão, esta ocorrera normalmente; nos atos não sujeitos à preclusão, deve-se acionar o substituto legal do
faltoso sem prejuízo de sua eventual responsabilidade funcional.
105
Em razão da autonomia funcional, não havendo subordinação ou dependência do MP ao poder judiciário não
teria sentido q a este ultimo coubesse avaliar a existência ou intensidade do interesse cujo zelo e defesa a lei
cometeu ao primeiro.
Intimado o MP a intervir em matéria civil, em tese é licito recusar-se a fazê-lo, desde q lance manifestação
fundamentada com as razoes pelas quais entenda ser descabida a intervenção, assim procedendo não há risco de
nulidades, pois a oportunidade para q o MP oficie lhe terá sido concedida.
Se o MP recusar oficiar num feito o juiz:
- na área criminal: deverá remeter os autos ao PGJ.
- na área civil: remete os autos ao CSMP.
O que não se admite em hipótese alguma é a nomeação de promotor ad hoc, sob pena de violação a própria CF.
Para que se reconheça a nulidade na ausência de intervenção ministerial é preciso que de sua ausência tenha se
reconhecido algum prejuízo para defesa do interesse que lhe incumbiria tutelar.
19. O MP e a litigância de má-fé:
O fato de a disciplina processual alcançar partes e procuradores a responsabilidade por dano processual se
limitará às partes. Assim somente os atos das partes poderá justificar sanções por litigância de má-fé.
Pode o MP enquanto órgão estatal, ou podem seus membros agindo nessa qualidade, ser condenados como
litigantes de má-fé? Para o autor não é possível. Ainda q os agentes do MP possam cometer erros ou ate mesmo
abusos (e responderão nas esferas administrativa, civil, penal) a instituição em si mesma não poderá ser
responsabilizada. Pois pelos fins constitucionais do MP não se pode admitir q possa agir de má-fé e pq se foi
proposta ação por um membro de má-fé, quem será responsabilizado será o Estado, que regressivamente poderá
processar o membro, mas não poderá processar ao MP que não detém personalidade jurídica e é órgão do Estado.
Para quem aceita a ideia de responsabilização por má-fé em decorrência da atuação do órgão do MP será
indispensável a prova cabal da má-fé. De qq forma a responsabilidade seria sempre da Fazenda, a qual teria ação
regressiva contra o agente.
A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS E COLETIVOS NAS LEIS NS. 7347/85 E 9078/90
Capitulo 5: origens e alterações da Lei 7347/85:
1. Os primeiros trabalhos:
O anteprojeto pioneiro para defesa dos interesses transindividuais foi elaborado por Ada Grinover, Candido
Dinamarco, Kazuo Watanabe, Valdemar de Oliveira. A seguir foi apresentado como tese ao I Congresso Nacional
de Dto Processual em Porto Alegre. Como relator da tese Barbosa Moreira expediu parecer favorável ao
anteprojeto e sugeriu previsão de controle de medida liminar.
Enquanto isso os promotores Antonio Augusto Mello, Edis Millaré e Nelson Nery Junior retomaram a discussão
do anteprojeto original, alternado-o e incluindo novas sugestões. Com base nesses estudos o MPSP elaborou outro
anteprojeto q foi apresentado pela Conamp ao governo federal, q encaminhou ao Congresso Nacional como projeto
do Executivo, e foi transformado na Lei 7347/85 (LACP).
Pags. 754 a 781 HNM
4. A defesa dos interesses transindividuais ligados à proteção das

minorias
O ordenamento jurídico confere ao MP e aos demais colegitimados a ação civil pública para a defesa dos
interesses transindividuais ligados à proteção das minorias.
Mais especificamente no tocante ao MP, para desincumbir suas potencialidades, tem ele os seguintes
meios ou instrumentos: a) a ação penal, para responsabilizar todos que, ao violarem as regras democráticas,
também cometam ações penalmente típicas; b) a ação de inconstitucionalidade e a representação interventiva,
para assegurar a prevalência do princípios democráticos; c) o inquérito civil e a correspondente ação civil pública
106
especialmente para cobrar o zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública
aos direitos assegurados na CF, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; d) o controle externo da
atividade policial, para assegurar não só o cumprimento dos seus deveres de zelo pela ordem jurídica, como ainda
e principalmente para coibir os abusos contra as liberdades individuais e sociais e, sobretudo para evitar que só
cheguem à Justiça os casos que a polícia ou os governantes queiram; e) o zelo cidadão o pelos direitos
constitucionais do cidadão, podendo ouvir representantes da sociedade civil, promover audiências públicas e
expedir recomendações; f) a defesa de minorias (como as vítimas de preconceitos, as pessoas portadoras de
deficiência, os idosos, os índios, as crianças e adolescentes); g) a visita aos preso, que hoje se amontoam em
cadeias e presídios em condições sub-humanas, para as quais fecham os olhos, o Estado e a sociedade; h) o
combate à inércia governamental em questões como mortalidade infantil, falta de ensino básico, falta de
atendimento de saúde, defesa do meio ambiente e do consumidor, entre outras prioridades.
Um dos instrumentos mais poderosos para o desempenho das novas funções ministeriais é, pois, o
processo coletivo, que deve ser usado com o fim de resgatar uma grande parcela da população, totalmente
marginalizada dos benefícios sociais.
Anotou Marcelo Pedroso Goulart: “(...). Num primeiro momento, esse uso democrático do direito
significaria: a) fazer cumprir as leis que já existem e não têm eficácia social, pois tutelam interesses dos grupos
sociais marginalizados; b) encontrar nos princípios constitucionais os critérios das opções interpretativas, uma vez
que temos uma Constituição democrática que convive com uma legislação infraconstitucional arcaica; e, c)
explorar as contradições e as ambiguidades do direito positivo.”
É certo que esse tipo de atuação do MP tem caráter político, pois diz respeito à interferência no modo de
conduzir os assuntos de interesse do Estado e dos cidadãos, a qual se faz por meio do uso do processo como
instrumento político de participação.; não caráter político-partidário, pois isto seria vedado à própria instituição e a
seus agentes.
Nesse sentido anotou Calmon de Passos: “(...). Não se cuida de retirar do processo sua feição de garantia
constitucional, sim fazê-lo ultrapassar os limites da tutela dos direitos individuais, como hoje conceituados. (...).
Despe-se o processo de sua condição de meio para realização de direitos já formulados e transforma-se ele em
instrumento de formulação e realização dos direitos. Misto de atividade criadora e aplicadora do direito, ao mesmo
tempo.”
Observam, a propósito, Antônio Augusto Camargo Ferraz e João Lopes Guimarães Jr. que o MP alcança
sua atuação política por meio da propositura das ações civis e penais a seu cargo, de forma que, “(...) o exercício
dessa função política será mais profundo à medida que interferir mais efetiva e intensamente na realidade
brasileira. E, embora na defesa da sociedade a instituição atue em áreas de interesse da população em geral,
parece claro que sua ação deva atingir, sobretudo, os interesses das parcelas excluídas do acesso à Justiça, em
causas que propiciem melhoria na qualidade de vida desse contingente mais desassistido. A assunção dessa
função social impõe a responsabilidade de provocar a aplicação da lei na perspectiva mais direta de atenuar os
efeitos das desigualdades sociais. Só teremos democracia e cidadania plenas quando a injustiça social for
eliminada com todas as suas consequências (analfabetismo, moralidade infantil, criminalidade urbana etc.)”,
Enfim, a defesa das minorias é um campo onde o MP ainda não desenvolveu todo o seu potencial.
107
CAPÍTULO 50
DEFESA DAS MULHERES
SUMÁRIO: 1. Generalidades. 2. O princípio da igualdade. 3. A defesa de interesses transindividuais.
1. Generalidades
Desde as sociedades primitivas e até os dias de hoje os homens usam da força não apenas para se
defender. Explicações históricas para a desigualdade concreta existente entre eles e as mulheres não faltam. Veja-
se que, enquanto o concubinato do homem casado era tolerado, o adultério da mulher era tratado com exagero
rigor; o homem era o chefe da sociedade conjugal e a mulher era relativamente incapaz e lhe devia obediência;
quanto aos direitos políticos, a mulher não podia votar; no tocante ao acesso ao trabalho e aos cargos mais
elevados ou mais bem remunerados, ainda hoje persiste forte discriminação contra a mulher.
Não bastasse toda essa discriminação social, ainda temos o grave problema da violência física contra a
mulher, especialmente aquela conhecida como violência doméstica, ou seja, a agressão praticada pelos seus
parceiros (marido, companheiro, amante, namorado etc).
2. O princípio da igualdade
Nossa Constituição inclui entre os objetivos fundamentais da República “promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”, assegurando que “os
homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos da Constituição”.
Naturalmente, essa igualdade não é nem pode ser absoluta, porque, naqueles pontos em que homens e
mulheres são naturalmente diferentes, a lei tem de levar em conta as diferenças (como os aspectos decorrentes
da maternidade).
Em tudo o mais que independa da natural diferença dos sexos, qualquer forma de discriminação entre
homens e mulheres é indevida.
Em razão dos abusos que muitas vezes são impostos à mulher, dada a condição física superior que o
homem normalmente ostenta em relação a ela, a lei tem tido preocupação especial em sua proteção,
especialmente no campo da violência doméstica. Nesse escopo, foi editada a Lei n. 11.340/06, que cria
mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, entre os quais: a)a criação de Juizados
de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher (art. 14); b) penas mais rigorosas para aqueles que cometam
violência doméstica e familiar contra a mulher (arts. 17 e 43); c) medidas judiciais de urgência a favor da mulher e
contra o agressor (arts. 18 a 24 e 42).
A Lei n. 11.340/06 foi confessadamente editada “nos termos do parágrafo 8º do art. 206 da CF”.
Entretanto, esse parágrafo na verdade dispõe, de forma correta, que “o Estado assegurará a assistência à família
na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas
relações”. Isto é, o dispositivo não distingue.
O verdadeiro princípio da igualdade exige que, em tese, todas as formas de violência doméstica sejam
tratadas de maneira igual.
108
Ao proteger mais intensamente a mulher, a lei está dando exequibilidade a tratados internacionais que
obrigam o Brasil a essa preocupação tuitiva. Na verdade, tanto a CF como os tratados internacionais exigem, com
razão, que se defenda a mulher, mas não que não se defenda o homem que esteja em condições de necessitar de
igual proteção. Como diz Tercio Sampaio Ferraz Júnior, “uma lei cuja norma discipline a conduta de uma entidade
individualizada, ignorando outras que se achem na mesma situação, cria um privilégio, que contraria o preceito
constitucional de que todos devem ser iguais perante a lei”.
3. A defesa de interesses transindividuais
Segundo o caput do art. 37 da Lei n. 11.340/06, “a defesa dos interesses e direitos transindividuais
previstos nesta Lei poderá ser exercida, concorrentemente, pelo MP e por associação de atuação na área,
regularmente constituída há pelo menos um ano, nos termos da lei civil”. Seu parágrafo único acrescenta que “o
requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz quando entender que não há outra entidade com
representatividade adequada para o ajuizamento da demanda coletiva”.
Tal dispensa/possibilidade, também existe para as ações civis públicas com outros objetos; o fundamento,
porém, é diferente: nestas se exige manifesto interesse social, evidenciado pela dimensão ou característica do
dano ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.
Embora a Lei 11.340 só mencione, como legitimados ativos, o MP e as associações, à vista da perquirição
da mens legis não vemos porque não admitir concorrentemente a possibilidade de as pessoas jurídicas de Direito
Público e os órgãos públicos defenderem os interesses transindividuais das mulheres. Essa possibilidade decorre
da legitimação genérica concedida ao Estado e aos órgãos públicos em matéria de processo coletivo, que decorre
do sistema da LACP combinada com o CDC.
O art. 33 da Lei n. 11.340/06 dispõe que, “ enquanto não estruturados os Juizados de Violência Doméstica
e Familiar contra a Mulher, as varas criminais acumularão as competências cível e criminal para conhecer e julgar
as causas decorrentes da prática de violência doméstica e familiar contra a mulher, observadas as previsões do
Título IV desta Lei, subsidiada pela legislação processual pertinente”. Seu parágrafo único diz que “será garantido
o direito de preferência, nas varas criminais, para o processo e o julgamento das causas referidas no caput”.
A criação de Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher seria facultativa (art. 14), e, se
instituídos, seriam órgãos da Justiça ordinária com experiência civil e criminal, para o processo, o julgamento e a
execução das causas decorrentes da prática d violência doméstica e familiar contra a mulher.
Contudo, será que essa regra faz incluir as ações civis públicas para a proteção da mulher? Cremos que
não, pois os processos coletivos não se prestam às regras simplificadas dos juizados especiais (v. Cap. 12, n. 2).
Sem dúvida, poderia a lei instituir varas especiais para o julgamento de qualquer tipo de violência
doméstica, mas não apenas para julgar a violência “contra a mulher”. Também a violência doméstica praticada
pela mulher contra a mulher (a mãe contra a filha, ou a filha contra a mãe), ou pela mulher contra o homem (a mãe
contra o filho, a filha contra o pai, a mulher contra o marido) – todas elas, sob o aspecto jurídico, merecem em
tese, a mesma resposta legal.
Pelo que já se expôs, normas como essa padecem do vício da inconstitucionalidade. E ainda que assim
não fosse, a norma somente visaria às ações civis públicas “decorrentes da prática da violência doméstica e
familiar contra a mulher”. Fora da abrangência da norma estariam as ações para proteger as mulheres nos seus
direitos como ser humano, como para proibir uma propaganda discriminatória contra elas, para garantir sua
109
acessibilidade a empregos ou uma remuneração paritária à dos homens nas mesmas funções e com as mesmas
responsabilidades, para defendê-las como consumidoras efetivas ou potenciais etc. todas essas ações civis
públicas devem ser propostas perante a Justiça cível, seguindo as regras normais de competência, de acordo com
a legislação específica.
CAPÍTULO 51
DEFESA DOS CONTRIBUINTES
SUMÁRIO: 1. Generalidades. 2. A defesa coletiva do contribuinte.
1. Generalidades
Tributos são prestações pecuniárias compulsórias (aqui excluídas as sanções por ato ilícito), instituídas
por lei, devidas em razão de um fato gerador, e cobradas por meio de atividade administrativa vinculada, dividindo-
se em impostos, taxas e contribuições de melhoria.
Sujeito passivo da obrigação tributária é a pessoa obrigada ao pagamento do tributo. O sujeito passivo da
obrigação principal é considerado contribuinte quando tenha relação pessoal e direta com a constituição do fato
gerador tributário. São contribuintes as pessoas físicas ou jurídicas em qualquer situação de sujeição passiva
tributária, inclusive a responsabilidade, a substituição, a solidariedade ou a sucessão tributária.
2. A defesa coletiva do contribuinte
O poder impositivo tributário do Estado sujeita-se a limites legais e éticos. Assim, a tributação justa não
pode ter o caráter de confisco, devendo atender aos princípios da isonomia, da capacidade contributiva, da
equitativa distribuição da carga tributária, da generalidade e da progressividade.
Para combater os abusos no poder de tributar, a CF garante tanto o acesso individual como coletivo à
jurisdição, pois a norma do art. 5º, XXXV, é ao mesmo tempo garantia individual e coletiva. Entretanto, apesar
disso, passaram a entender alguns que as lesões a contribuintes não poderiam ser investigadas por inquérito civil
nem ser objeto de ação civil pública ou coletiva, por não envolverem questões de consumidores, como se, após a
110
integração da LACP e do CDC, já não tivesse ficado claro que o sistema de tutela coletiva abrange a defesa de
quaisquer interesses transindividuais, e não apenas aqueles ligados à relação de consumo...
No máximo, a Corte mais alta tem conseguido admitir que o MP poderia valer-se da ação civil pública
para questionar tarifas, não tributos. Ou então, poderia propor ação civil pública para discutir matéria tributaria,
desde que em favor do fisco, e não dos sujeitos passivos da obrigação tributária...
Ainda na linha indevidamente restritiva, afirmou-se alhures que a defesa de interesses transindividuais de
contribuintes não se inseriria nem na categoria de interesses difusos, nem coletivos, nem individuais homogêneos.
Assim, no acórdão proferido pelo STF, quando do julgamento do RE n. 195.056-PR, essa questão foi discutida,
tendo-se chegado a esta conclusão majoritária, mas concessa vênia equivocada, de que “o MP não tem
legitimidade ativa para propor ação civil pública que verse sobre tributos”, exceto quando se trate de tarifas e os
beneficiários sejam equiparados a consumidores. Mais surpreendente, ainda, foi essa mesma Corte ter afirmado,
também de forma majoritária, em outro julgamento do plenário, que o MP só poderia defender interesses difusos,
mas não aqueles “de grupo ou classe de pessoas, sujeitos passivos de uma exigência tributária cuja impugnação,
por si só, só pode ser promovida por eles próprios, de forma individual ou coletiva”...
É certo que não se pode usar a ação civil pública ou coletiva como indevido sucedâneo das ações diretas
para controle abstrato e concentrado de constitucionalidade – e essa questão já foi discutida no cap. 6, n.8. mas
se a ação civil pública ou coletiva não estiverem a usurpar papel que não lhes é próprio, nada deve impedir sejam
usadas para a defesa coletiva de quaisquer interesses transindividuais, mesmo que de natureza tributária ou de
qualquer outra. Assim, p. ex., não se deve impedir, em tese, que uma associação civil de funcionários ajuíze ação
civil pública destinada a obter o cancelamento de lançamentos de um imposto sobre seus associados, se esse
tributo tiver sido fixado de forma inconstitucional. Note-se que, nesse caso, a tutela coletiva não visaria a obter a
ineficácia total e erga omnes da lei (o que não seria mesmo lícito pedir em ação civil pública), mas sim a obter o
cancelamento de lançamentos concretos, e apenas para seus associados.
Não obstante a clara dicção constitucional que assegura a tutela coletiva como direito fundamental, e
caberá nos direitos coletivos latu sensu, o governo federal, abusando das medidas provisórias, busca evitar ou
impedir o acesso coletivo à jurisdição, em matérias onde ficaria em xeque o interesse público secundário. Assim, o
Presidente da República editou medida provisória, segundo a qual “não será cabível ação civil pública para
veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o FGTS ou outros fundos de natureza
institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados”...
Ou seja, é como se o governante dissesse: como a CF e as leis instituíram um sistema para a defesa
coletiva de direitos, e como esse sistema pode ser usado contra o governo, então impeço o funcionamento do
sistema para não ser acionado em ações coletivas, nas quais posso perder tudo de uma só vez. E é com isso que
contam os governantes, quando cobram “empréstimos compulsórios” jamais devolvidos, criam contribuições
“provisórias” que se tornam definitivas; cobram impostos confiscatórios sobre salários; retêm arbitrariamente as
devoluções de impostos cobrados a mais, negam devolução da correção monetária de que se apropriou o Estado
nas contas do FGTS...
E é exatamente com isso que contam esses governantes: como nem todos os indivíduos vão à Justiça (na
verdade pouquíssimos o fazem), passa a ser bom negócio causar lesões a interesses transindividuais, e, ao
mesmo tempo, proibir o uso de ações coletivas, contando, não raro, com a conivência, o endosso ou a
complacência dos tribunais.
O parágrafo único do art. 1º da LACP, introduzido e mantido por medida provisória, fere a regra
constitucional de que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito, a qual não se
111
refere somente a direitos individuais,e sim também coletivos, pois de ambos cuida o art. 5º (incisos, XXI, XXXV e
LXX) da CF, longe, aliás, de ter desejado restringir o objeto da ACP, quis sim, ampliá-lo, como se vê também,
exemplificativamente, dos arts. 8º, III, 129, III, 232, que permitem com largueza a tutela coletiva por iniciativa de
entidades de classe, associações civis, sindicatos, Ministério Público, comunidades indígenas. Suprimida que seja
a possibilidade de acesso coletivo à jurisdição, inúmeras lesões transindividuais ficarão efetivamente sem
proteção judicial, pois o acesso individual em casos de lesões fragmentárias é simplesmente inviável. Assim,
qualquer lei que impeça ou inviabilize a tutela coletiva é claramente inconstitucional, pois a lei infraconstitucional
não pode proibir nem o acesso individual nem o acesso coletivo à jurisdição.
Resta esperar que o STJ e o STF, ao contrário do que têm feito, venham um dia a coibir essas práticas
governamentais abusivas, especialmente nas áreas sociais, econômicas e tributárias, como quando impedem o
acesso coletivo à jurisdição.
Alguns tributos podem assumir caráter de lesão a interesses transindividuais, até mesmo divisíveis, como
em cobranças indevidas de contribuições de melhorias, ou em aumentos ilegais de taxas ou até impostos (nos
quais podem haver danos a interesses coletivos ou individuais homogêneos). Nesses casos, se não é mesmo
possível, nem próprio, ajuizar ação civil pública para obter, por vias transversas. Aquilo que só uma ação direta de
inconstitucionalidade permitiria (como a supressão de todos os efeitos atuais e futuros da própria lei), ao menos é
perfeitamente possível que a ação civil pública da LACP seja utilizada, p. ex., para obter o cancelamento de
lançamentos indevidos em determinado exercício, ou para buscar a repetição do indébito de tributos já recolhidos,
sempre em defesa de grupo, classe ou categoria de pessoas que tenham sofrido lesão a interesses individuais
homogêneos.
Mas, o ajuizamento da ACP só será possível se seu objeto não visar a atacar todos os efeitos da lei, atuais e
futuros, e sim só alguns efeitos concretos. Se houver esse cuidado, não se poderá dizer que a ACP estaria a
substituir indevidamente a ADI.
Desde que presentes os pressupostos e as finalidades que identifiquem necessidade de defesa coletiva
de interesses transindividuais, não se pode afastar, ao menos em tese, a possibilidade de investigar danos a
contribuintes por meio de inquérito civil ou a possibilidade de ajuizar as correspondentes ações coletivas ou civis
públicas.
Entretanto, em nosso País, estamos muito longe da justiça tributária. Como bem observou Rita de Cassia
Vieira Gomes Romano, “é necessário traçar a zona de capacidade contributiva, para usar a expressão do
professor Humberto Ávila, cujos extremos inferior e superior corresponderiam, respectivamente, à garantia do
mínimo existencial (princípio da dignidade humana) e à proibição do confisco (princípios da liberdade e da
propriedade). A finalidade fiscal deve ser avalizada. De que forma? Pelo princípio da igualdade, verificando-se a
generalidade da aplicação da lei, a capacidade contributiva dos cidadãos e a universalidade da imposição
tributária. Já os tributos de cunho extrafiscal deveriam ter seus fins regulatórios testados pelo postulado da
proporcionalidade (o que significa atender à adequação e à necessidade da medida), para que se possa ter de
fato uma nova mentalidade na relação Fisco-contribuinte”.
CAPÍTULO 52
DEFESA DE QUALQUER INTERESSE TRANSINDIVIDUAL
112
SUMÁRIO: 1. Generalidades. 2. A defesa de interesses difusos ou coletivos. 3. A defesa de interesses

individuais homogêneos.
1. Generalidades
A legitimação para a defesa de interesses transindividuais é residual, e a legislação infraconstitucional já

confere, não só ao MP como aos demais legitimados ativos à ação civil pública ou à ação coletiva, a possibilidade
de defenderem quaisquer interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, entre os quais, mas não
taxativamente, o meio ambiente, o patrimônio público e social (através destes dois primeiros, ultrapassando-se os
limites da defesa de interesses transindividuais, chegamos ao alcance da defesa do interesse público primário, por
meio da ACP), o consumidor, o patrimônio cultural, as crianças e os adolescentes, as pessoas com deficiência, os
investidores no mercado de valores mobiliários, os idosos, as minorias, as pessoas discriminadas em razão de
raça, proveniências ou opções religiosas, sexuais ou de outros motivos, os usuários de serviços públicos, os
lesados que sofram aumentos ilegais em mensalidades escolares ou planos de saúde, os mutuários que adquiram
casas próprias, os servidores públicos que estejam sendo preteridos em questões remuneratórias, os
administrados em face da Administração, o torcedor de práticas desportivas, ou outras hipóteses compatíveis.
2. A defesa de interesses difusos ou coletivos
Com a devida vênia, equivoca-se a jurisprudência restritiva, que pretende que, em matéria de interesses
individuais homogêneos, a ação civil pública só poderia ser ajuizada em defesa de consumidores.
Como já demonstrado, em tese, quaisquer interesses difusos ou coletivos podem hoje ser defendidos por
meio de ACP ou ação coletiva, ainda que não estejam expressamente mencionados no art. 1º da LACP. O CDC e
a LACP complementam-se reciprocamente: em matéria de defesa de interesses transindividuais, uma lei é de
aplicação subsidiária para a outra.
3. A defesa de interesses individuais homogêneos
Ao cuidar da ação civil pública de iniciativa do MP, o inc. III do art. 129 da CF só se referiu à defesa de
“interesses difusos e coletivos”, sem mencionar os interesses individuais homogêneos. Mas é simples a razão
dessa aparente exclusão: o conceito de “interesses individuais homogêneos” só foi formulado em nosso Direito
positivo em 1990, com o CDC, de maneira que, dois anos antes, ao mencionar “interesses coletivos”, a CF só o
poderia fazer em sentido lato, que também compreende os de hoje chamados interesses individuais homogêneos
(v. Cap. 4, n.15). como têm reconhecido os tribunais superiores, os interesses individuais homogêneos são
subespécie dos interesses coletivos, de maneira que a ACP presta-se à tutela não apenas de direitos individuais
homogêneos concernentes às relações consumeristas, como à de quaisquer outras espécies de interesses
transindividuais.
113
Para exemplificar, nessa linha de entendimento, o STF tem admitido a defesa de interesses individuais
homogêneos até mesmo fora da estrita relação de consumo, como em matéria de direitos trabalhistas, ou em
matéria de acesso a certidões previdenciárias. Aliás, em matéria de aumentos indevidos de mensalidades
escolares, essa mesma Corte entendeu, corretamente, estar o MP legitimado a promover em juízo a defesa de
qualquer interesse coletivo, lato sensu, por meio da ação civil pública, incluindo-se aqueles individuais
homogêneos.
TÍTULO V
CONCLUSÕES
CAPÍTULO 53
SÍNTESE DOS PRINCIPAIS PONTOS DO TRABALHO
Este capítulo consta de 20 pequenos parágrafos (pontos) que devem ser lidos na íntegra por
todos. Portanto, por questões de praticidade e economia do nosso tempo, remetam-se ao
Título V e às páginas seguintes (779 a 781) do documento em pdf. anexo ao email. Obrigada a
todos pela colaboração e bons estudos!!!
114
115
116

Hugo Nigro Mazilli A Defesa Dos Interesses Difusos em Juizo

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Hugo Nigro Mazilli A Defesa Dos Interesses Difusos em Juizo

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1

A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS EM JUIZO

Resumo do livro A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS EM JUIZO, 25ª ed.,

1ª Parcela do resumo feita por

1. Interesse público e interesse privado

2. Interesse público primário e secundário

3. Interesses transindividuais e sua tutela coletiva

A doutrina e a jurisprudência utilizam-se tanto do termo interesses transindividuais como metaindividuais.

6. Interesses individuais homogêneos

1. O que é ação civil pública ou ação coletiva

1. Atuação no processo civil em geral

2. A causa e a finalidade da atuação

3ª Parcela do resumo feita por

2. A Causa e a finalidade da atuação:

4ª Parcela do resumo feita por

5ª Parcela do resumo feita por

Resumo págs. 162 a 200 (Luciana)

Capítulo 9 - Proteção ao patrimônio cultural

Capítulo 10 – Proteção ao patrimônio público e social

6ª Parcela do resumo feita por

Resumo: Livro Hugo Nigro Mazzilli – Págs. 200 a 235.-

2- Os atos de Improbidade administrativa.

a) Os atos que importem enriquecimento ilícito.

B) Os atos que importem lesão ao erário.

São aqueles notadamente:

c) Os atos que atentem contra os Princípios da Administração

3. A Responsabilidade por Culpa.

a) O ordenamento jurídico admite em vários casos a presunção de lesividade ao patrimônio público;

6. A Competência nas ações de improbidade administrativa.

Qual o prazo prescricional para a ação de indenização em razão de danos ao erário?

Nessa matéria, é indispensável interpretar em conjunto os §§ 4º e 5º do art. 37 da Constituição.

9. O Ministério Público na Defesa do Patrimônio Público.

10. O Patrimônio Social.

1.) O Tombamento como forma de proteção administrativa.

7ª Parcela do resumo feita por

3. Natureza jurídica do tombamento:

Capítulo 12 – Ações Principais e Cautelares e Ações Individuais.

a) Provimentos jurisdicionais possíveis:

Em pureza de princípio, a verdadeira ação cautelar tem natureza instrumental (preparatória ou

Capítulo 13 – Ação penal para defesa de interesses transindividuais.

a) Tutela penal de interesses transindividuais:

b) Prejudicialidade entre ação civil pública e ação penal pública:

c) Prejudicialidade entre ação penal e ação civil:

1. Iniciativa da ação penal:

2. A ação penal privada subsidiária:

Capítulo 14 – Ações declaratórias e constitutivas.

a) Ações alcançadas pela LACP:

1. A norma residual de proteção a outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos:

Ao referir-se à possibilidade de propositura de todas as espécies de ação, o artigo 83 do CDC

Capítulo 15 – Conexidade, continência e litispendência.

ALEXANDRE RIBAS PAIVA

6. A COMPETÊNCIA EM MATÉRIA DE INFÂNCIA E JUVENTUDE

10ª Parcela do resumo feita por

Resumo do livro A defesa do Interesse Difusos em Juízo

10. A disputa dos direitos indígenas

11. A questão do foro por prerrogativa de função

12. A inexistência de juízo universal nas ações coletivas

13. A competência para liquidação e a execução

CAPÍTULO 17 – LEGITIMAÇÃO ATIVA