Controle da Legitimidade

das Taxas
Donovan Mazza Lessa

06/11/15

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 Taxa e o Sistema Nacional Tributário
• Competência Comum dos Entes Federados

“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

poderão instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela
utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a
sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
(...)
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.”

• A CF/46 apenas previa a taxa na competência comum dos Entes; a EC

18/65 constitucionalizou seu conceito (já previsto no CTN).
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 Taxa e o Sistema Nacional Tributário
• Teoria dos Tributos Vinculados e Não Vinculados: adotada
pelo Constituinte.

• Tributos Não Vinculados: impostos, cuja cobrança decorre de

um ato ou fato próprio do contribuinte (previsto em lei) que
revele capacidade contributiva; independem de qualquer
atuação estatal.
 Princípio da Capacidade Contributiva (sempre que possível,
deverão ser graduados conforme a capacidade econômica do
contribuinte – art. 145, § 1º da CF);
 Técnicas de progressividade, proporcionalidade e
personalização;
 Princípio da solidariedade (os que tem melhores condições
participam mais intensamente do custeio do Estado).

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 Taxa e o Sistema Nacional Tributário
• Tributos Vinculados: decorrem de uma atividade Estatal
diretamente relacionada ao contribuinte.
(i) taxa em razão da prestação de serviço público específico e
divisível ou do exercício do poder de polícia; e
(ii) contribuição de melhoria decorrente de obras públicas.
 Teoria do Custo/Benefício: a) somente quem dá causa ao
gasto específico deverá arcar com o custo da atividade; b) o
valor a ser pago deve custear a atividade estatal relacionada ao
contribuinte (contraprestação);
 Inaplicabilidade do princípio da capacidade contributiva,
quando tomado pela acepção de variação conforme a
disponibilidade econômica do contribuinte.
Obs: nas taxas, a capacidade contributiva só se aplica como
limitação ao poder de tributar, para proteger o mínimo existencial e
proibir o excesso (confisco).
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 Taxa e o Sistema Nacional Tributário
• Técnicas de Repartição da Competência:
a) Impostos: rígida repartição de competência, com a
discriminação dos impostos de cada Ente da Federação,
ressalvada a competência residual da União (art. 154, I);
b) Taxas e Contribuição de Melhoria: “competência anexa”, ou
seja, será competente para instituir e cobrar a taxa o Ente que
for competente para prestar o serviço ou exercer o poder de
polícia; será competente para instituir a contribuição de
melhoria o Ente que realizar a obra pública.
 A CF indica as materialidades possíveis das taxas (prestação do
serviço público específico e divisível ou exercício do poder de
polícia), mas não enumera cada uma das taxas que podem ser
criadas (estas serão instituídas de acordo com a política fiscal do
Ente competente).

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 Taxas de Polícia
• Art. 78 do CTN: “Considera-se poder de polícia atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse
ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de
intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos”

• Questão da Efetividade do Poder de Polícia: não pode haver

cobrança de taxa em razão do “potencial” exercício do poder de
polícia;
 A simples previsão legal de limitações administrativas à determinada
atividade não autoriza a cobrança da taxa; é preciso que o Estado atue no
sentido de exigir o cumprimento das limitações administrativas, ou, em
outras palavras, que efetivamente fiscalize o contribuinte; apenas com a
atuação surgem os gastos a serem custeados pelo contribuinte.
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 Taxas de Polícia
• Questão da Efetividade do Poder de Polícia: STF - presunção de
exercício quando comprovada a existência de aparato fiscalizatório.
 Constitucionalidade da Taxa de Fiscalização e Controle Ambiental
(TFCA) do IBAMA – Lei nº 10.165/00: RE 416.601
“Repercussão geral reconhecida. 2. Alegação de inconstitucionalidade da taxa de renovação
de localização e de funcionamento do Município de Porto Velho. 3. Suposta violação ao
artigo 145, inciso II, da Constituição, ao fundamento de não existir comprovação do efetivo
exercício do poder de polícia. 4. O texto constitucional diferencia as taxas decorrentes do
exercício do poder de polícia daquelas de utilização de serviços específicos e divisíveis,
facultando apenas a estas a prestação potencial do serviço público. 5. A regularidade do
exercício do poder de polícia é imprescindível para a cobrança da taxa de localização e
fiscalização. 6. À luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, a existência do
órgão administrativo não é condição para o reconhecimento da constitucionalidade da
cobrança da taxa de localização e fiscalização, mas constitui um dos elementos admitidos
para se inferir o efetivo exercício do poder de polícia, exigido constitucionalmente.
Precedentes. 7. O Tribunal de Justiça de Rondônia assentou que o Município de Porto Velho,
que criou a taxa objeto do litígio, é dotado de aparato fiscal necessário ao exercício do poder
de polícia. 8. Configurada a existência de instrumentos necessários e do efetivo exercício do
poder de polícia. 9. É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização
municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de
órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício, tal como verificado na espécie
quanto ao Município de Porto Velho/RO 10. Recurso extraordinário ao qual se nega
provimento.” (Pleno, RE 588.322, Repercussão Geral).
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 Taxas de Polícia
• O STF não dispensou a efetiva fiscalização; apenas admitiu a
presunção de sua ocorrência quando houver aparato
fiscalizatório.

• Logo, a existência do aparato não cria uma “ficção” da prestação

do serviço, pois a presunção pode ser elidida em caso de prova
em sentido contrário (equívocos de julgados do STJ no sentido de
que seria suficiente a “potencial” existência da fiscalização – Resp
810.335);

• Questão da prova de fato negativo (prova diabólica): art. 333, II do

CPC.

• Fiscalizações Periódicas (cobrança de taxas anuais): possível,

desde que seja efetivo o exercício do Poder de Polícia;

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 Taxas de Polícia
• Presunção do Exercício de Polícia: a) objeto deve ser apto a ser
fiscalizado; b) deve haver justificada necessidade da realização
periódica da fiscalização; c) a atividade exercida pelo Estado deve
realmente compreender uma atividade que corresponda ao
exercício do poder de polícia.

 Ex 1: Taxa de Fiscalização pelo uso do solo de postes, orelhões, e

linhas de gás instalados no solo municipal (TFOP). O objeto é apto à
Fiscalização? Fiscalização para que finalidade? É necessária a
fiscalização periódica?

 Ex 2: Taxas da Anatel (Lei nº 5.070/96): Taxa de Fiscalização de

Instalação – TFI (emissão de certificado de licença para funcionamento
de estações) e Taxa de Fiscalização de Funcionamento –TFF
(fiscalização anual do funcionamento das estações); e, após 5 anos, há
nova cobrança da TFI para emissão de novo certificado de licença
(Resolução nº 255/01). Necessidade de fiscalização periódica e de
nova fiscalização quando da renovação do certificado?
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 Taxas de Polícia
 Ex 3: Taxa de Fiscalização de Recursos Minerários do Estado do Pará
– TFRM (Lei nº 7.591/11):
“Art. 3° O poder de polícia de que trata o art. 2° será exercido pela
Secretaria de Estado de Indústria, Comércio e Mineração - SEICOM para:
I - planejar, organizar, dirigir, coordenar, executar, controlar e avaliar as
ações setoriais relativas à utilização de recursos minerais e à gestão e ao
desenvolvimento de sistemas de produção, transformação, expansão,
distribuição e comércio de bens minerais;
II - registrar, controlar e fiscalizar as autorizações, licenciamentos,
permissões e concessões para pesquisa, lavra, exploração e
aproveitamento de recursos minerários;
III - controlar, acompanhar e fiscalizar as atividades de pesquisa, lavra,
exploração e aproveitamento de recursos minerários”.

• Planejar, organizar, avaliar ações setoriais é exercício de poder de

polícia?
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 Taxas de Polícia
• Questão da sobreposição de competências: os Entes não podem
cobrar taxas sobre atividades cuja competência legislativa e
fiscalizatória seja de outro Ente.
 Taxa de Uso do Solo cobrado para instalação de equipamentos para
fornecimento de energia;
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE USO E OCUPAÇÃO DE SOLO E
ESPAÇO AÉREO. CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. DEVER-
PODER E PODER-DEVER. INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS NECESSÁRIOS
À PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO EM BEM PÚBLICO. LEI MUNICIPAL
1.199/2002. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO. ARTIGOS 21 E 22 DA
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
5. A Constituição do Brasil define a competência exclusiva da União para
explorar os serviços e instalações de energia elétrica [artigo 21, XII, b] e
privativa para legislar sobre a matéria [artigo 22, IV]. Recurso extraordinário
a que se nega provimento, com a declaração, incidental, da
inconstitucionalidade da Lei n. 1.199/2002, do Município de Ji-Paraná.” (DJ
27.08.2010, Rel. Min. Eros Grau, Plenário)”

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 Base de Cálculo
• Base de Cálculo: aspecto quantitativo da hipótese de incidência.
 Confirma a natureza do tributo e sua hipótese de incidência.

• Base de Cálculo das Taxas: Custo da Atividade Estatal.

• Limite jurídico da base de cálculo das taxas (decorre da sua

natureza jurídica de tributo vinculado; único elemento compatível
com a hipótese de incidência).
 Art. 145, § 2º: “As taxas não poderão ter base de cálculo própria de
impostos”.

• Critério do “Custo individual” e do “Custo global”.

• Consequentemente, não pode haver “lucro” com a arrecadação.

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 Base de Cálculo
• As taxas não podem variar segundo a capacidade contributiva do
contribuinte.

 Ex: Taxa de Inspeção Veicular deve ser igual para o dono de um Fusca
e para o dono de uma Mercedes Benz, pois igual será o custo da
atividade fiscalizatória.

 Obs: nas taxas, a capacidade contributiva impede a exigência do tributo

daqueles que não tenham condições de arcar com o custo da atividade,
ainda que tenham motivado o gasto estatal (caso das imunidades e
isenções).

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 Base de Cálculo
• Podem variar segundo características pessoais do contribuinte
que impactem na intensidade da atividade estatal (“critério da
equivalência”)

 Ex: Taxa de Coleta de Lixo Domiciliar, a variar conforme a metragem

do imóvel do contribuinte (RE 232.393/SP); Taxa de Fiscalização de
Obras, a variar conforme a extensão da obra (RE 214.569/MG)

 Obs: o critério adotado pela lei para variação da taxa deverá ser
adequado à aferição do custo incorrido pelo Estado, sob pena de
inconstitucionalidade.
 Ex: Taxa de Localização e Funcionamento de Estabelecimento
Industrial e Comercial, a variar conforme número de empregados;
inconstitucionalidade, pois o elemento de discriminem é inadequado à
aferição do custo da atividade fiscalizatória (RE 190.776)

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 Base de Cálculo
• Caso da Taxa de Fiscalização da CVM (Lei nº 7.940/89): tabela com
valores fixos que variam conforme o capital social da empresa

TAXA DE FISCALIZAÇÃO DOS MERCADOS DE TÍTULOS E VALORES

MOBILIÁRIOS - COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS - LEI Nº
7.940/89 - LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL. (...) A base de cálculo
dessa típica taxa de polícia não se identifica com o patrimônio líquido das
empresas, inocorrendo, em conseqüência, qualquer situação de ofensa à
cláusula vedatória inscrita no art. 145, § 2º, da Constituição da República.
O critério adotado pelo legislador para a cobrança dessa taxa de
polícia busca realizar o princípio constitucional da capacidade
contributiva, também aplicável a essa modalidade de tributo,
notadamente quando a taxa tem, como fato gerador, o exercício do
poder de polícia.” (2ª T, ArgREx 176.382/CE, Min. Celso de Melo, d.j.
19.05.00)

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 Base de Cálculo
• Advertência: apesar da infelicidade da Ementa, o STF não julgou
ser válida a variação da taxa conforme a capacidade contributiva
do contribuinte.
 A análise dos votos proferidos mostra que, na verdade, o STF
considerou que, quanto maior o capital social das empresas, maior a
complexidade de suas atividades e, portanto, maior o esforço
fiscalizatório.

• Razoável Equivalência: pela impossibilidade de exata aferição do

custo da atividade estatal, a doutrina e a jurisprudência admitem a
fixação do valor da taxa por estimativa, desde que razoável.
 Em caso de excesso manifesto, as taxas serão inconstitucionais por
violação ao princípio do não-confisco (também aplicável às taxas,
segundo o STF).

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 Base de Cálculo
“TAXA: CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR EXIGIDO E O CUSTO
DA ATIVIDADE ESTATAL. - A taxa, enquanto contraprestação a uma
atividade do Poder Público, não pode superar a relação de razoável
equivalência que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida
ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte,
considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à
base de cálculo fixadas em lei. - Se o valor da taxa, no entanto,
ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição do
contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade
excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os
fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido do
contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade
de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150,
IV, da Constituição da República”. (STF, Pleno, ADI-MC-QO nº
2.551/MG, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 02.04.03)

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 Base de Cálculo
• Casos de Desproporção Manifesta entre o valor da taxa e o custo
da atividade:

 TFOP – Município de Barra Mansa: 840 (UFM) por poste ou orelhão

instalados no solo municipal (apenas a título ilustrativo, a Fiscalização por
casa lotérica é de 50 UFM).

 TFI/TFF – Anatel: segundo o relatório anual da ANATEL de 2013, o

valor arrecadado com as taxas foi de 2,9 bilhões de reais; já o gasto
com a Fiscalização foi de R$ 20 milhões, sendo que o gasto total da
agência foi de menos de R$ 500 milhões.

 TFRM – PA: segundo o Balanço divulgado pelo Estado, em 2013 o

valor arrecadado foi de R$ 300 milhões de reais; já o gasto do órgão
responsável pela Fiscalização (SEICOM) que dá origem à taxa foi de
R$ 11 milhões.
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 Conclusões
• Ao contrário de outros países, a CF/88 disciplina e delimita tanto o
fato gerador (prestação de serviços específicos e divisíveis e
exercício do poder de polícia) quanto a base de cálculo das taxas
(custo da atividade estatal).

• As taxas só podem ser instituídas para custear despesas

específicas e divisíveis incorridas pelo Estado em relação a
determinados contribuintes, sendo vedado auferir receita com o
tributo para fins de custeio das despesas gerais (financiada com
impostos).

• As taxas devem ser instituídas para remunerar o custo estatal com

o exercício do poder de polícia, e nunca o inverso: criação de atos
de polícia por lei com a finalidade de se auferir taxa.

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 Conclusões
• Transparência quanto às estimativas de custos consideradas para
a fixação das taxas, com a necessidade da inclusão dos critérios
na lei instituidora do tributo para fins de publicidade e controle,
inclusive judicial.

• Taxas exigidas sem o efetivo exercício do poder de polícia, taxas

superavitárias, e taxas que variem conforme a riqueza dos
contribuintes, são impostos travestidos de taxas, que subvertem
todo o Sistema Tributário Nacional pois burlam a rígida repartição
de competências tributárias promovidas pela Constituição.

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 Obrigado!
• Donovan Mazza Lessa
• E-mail: donovan@sachacalmon.com.br

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