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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS


DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICA SOCIAL

Família e Assistência Social: análise dos governos FHC e Lula

CILENE SEBASTIANA BRAGA LINS

BRASÍLIA (DF)
2013
CILENE SEBASTIANA BRAGA LINS

Família e Assistência Social: análise dos governos FHC e Lula

Tese apresentada ao Programa de Pós-


graduação em Política Social, como
requisito parcial à obtenção do grau de
Doutor em Política Social.

Orientador: Prof. Dr. Vicente de Paula


Faleiros

Brasília, DF
2013
Família e Assistência Social: análise dos governos FHC e Lula

Tese defendida e aprovada pela banca examinadora constituída por

Prof. Dr. Vicente de Paula Faleiros (Presidente)

Profa. Dra. Helga Cristina Hedler (Membro Externo)

Profa. Dra. Tânia Mara Campos de Almeida (Membro Interno não vinculado ao
Programa)

Prof. Dr. Cristiano Guedes (Membro Interno vinculado ao Programa)

Profa. Dra. Ângela Vieira Neves (Membro Interno vinculado ao Programa)

Prof. Dr. Evilásio da Silva Salvador (Suplente)


A minha querida mãe e avó Sebastiana (in memoriam)!
Ao meu amado pai Edilson e a minha mãe Laise pelo amor e por estarem
sempre presentes em minha vida, mesmo a distância!
Agradecimentos

A Deus, por ter me dado forças para superar todas as dificuldades


pessoais e acadêmicas durante a elaboração desse doutorado.

Ao querido amigo e mestre Vicente Faleiros, pela paciência e estímulo na


construção da tese.

Aos meus queridos e amados irmãos Edmilson, Edvana, Alessandra e


Alex e sobrinhos pelo apoio e força nos momentos em que tinha que
dividir os momentos de descanso com a família com a elaboração da
tese.

À minha querida amiga e comadre Ozanira Ferreira da Costa, pelo apoio,


compreensão e amizade em todos os momentos.

À minha querida amiga Cristiane, pelo apoio no encaminhamento de


informações sobre a Política de Assistência Social.

Ao meu amigo Magno, pelo apoio no levantamento e organização dos


dados da pesquisa.

À querida Professora Potyara, pelo incentivo à realização da seleção do


doutorado e grandes contribuições teóricas.

À minha tia Debra, pelo apoio, carinho e atenção dedicada nos


momentos mais difíceis de minha vida durante o doutorado.

Aos queridos companheiros e conselheiros do CRESS, 8ª Região,


Handerson, Ana, Thais, Graziele e Lorena pelo apoio e compreensão
durante a elaboração da tese!

À Domingas, pelo apoio!


RESUMO

Família e Política Social tem sido um tema muito problematizado no atual contexto.
Ganhou grande visibilidade a partir de análises da Política de Assistência Social brasileira nos
governos Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva. Este trabalho apresenta uma
abordagem trazendo as discussões de gênero e classe no campo acadêmico. Família é um
termo muito mais extenso do que sua palavra expressa. Ele é atravessado por conflitos, por
subordinação e por responsabilização. Esses termos se expressam no cotidiano de homens e
mulheres. Essa pesquisa teve como objetivo realizar uma análise comparativa entre família e a
Política de Assistência Social nos governos FHC e Lula (1995 a 2010). Trabalhou-se nessa
pesquisa com a seguinte hipótese: A Política de Assistência Social nos governos FHC e Lula
direcionaram suas ações com base em parâmetros familistas, transferiram responsabilidades
para as famílias mantendo as condições estruturais do capitalismo e das concepções de família
patriarcal, reproduzindo e fortalecendo a responsabilização dos cuidados com seus membros
para as mulheres, assim como, a responsabilização com o cumprimento das condicionalidades.
O direcionamento metodológico estabelecido para o processo investigativo partiu de um
aprofundamento teórico apoiado em pesquisas bibliográficas e documentais. Os resultados da
pesquisa foram: o debate sobre Família é apresentada na Política Nacional de Assistência
Social – PNAS - sem nenhuma referência às condições estruturais que a sociedade capitalista
demanda às famílias mais pobres. Não existe a preocupação com a sobrecarga das mulheres
no desenvolvimento de atividades laborais e na reprodução do cuidado. Nas duas PNAS é
destacada a necessidade de desenvolver potencialidades, como se o indivíduo se restringisse
apenas a essa necessidade para sair da condição de pobreza. O foco nas famílias teve como
base o aumento do consumo em um momento de crise capitalista tendo como parâmetro a
perspectiva de família estruturada e não estruturada. As duas PNAS reforçam a articulação da
família com a comunidade.

Palavras-chave: Família. Gênero. Estado e Assistência Social.


ABSTRACT

Family and Social Policy has been a topic much questioned in the current context. It has gained
great visibility from analyses of the Brazilian Social Assistance policy during FHC and Lula’s
governments. This paper presents an approach bringing discussions of gender and class in the
academic field. Family is a term much more extensive than its word. It is crossed by conflicts,
subordination and accountability. These terms are expressed in the everyday life of women and
men. This research aimed to conduct a comparative analysis of the relationship between family
and Welfare Policy in FHC and Lula’s governments (1995 to 2010). In the research, the
following hypothesis was made: the Social Assistance Policy during FHC and Lula’s
governments directed their actions based in family parameters, and transferred responsibilities
to the families, keeping the structural conditions of capitalism and the conceptions of patriarchal
family, reproducing and strengthening the accountability of women in caring for its members, as
well as in compliance with conditionality. The targeting methodology established for the
investigative process started from a theoretical deepening based on bibliographical and
documental research. The results of the research were: the debate about family is presented in
the Política Nacional de Assistência Social - PNAS [National Policy for Social Assistance] - with
no reference to the structural conditions that the capitalist society requires to the poorest
families. There is no concern with the overload of women in labor activities and in the
reproduction of care. In both PNAS is highlighted the need to develop capabilities, as if the
individual were restricted only to this need to get out of poverty. The focus on families was
based on the increased consumption in a time of capitalistic crisis having the prospect of
structured and unstructured family as a parameter. The two PNAS reinforce the articulation of
the family with the community.

Keywords: Family. Gender. State and Social Assistance.


LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Gráfico 1 – Tipos de família – 1992 a 1999 80

Gráfico 2 - Configurações de Família – 2001 a 2009 81

Gráfico 3 - Pessoas de referência das famílias ou domicílios por sexo – 82

1992 a 1999

Gráfico 4 - Pessoas de referência das famílias ou domicílios por sexo – 82

2001 a 2009

Gráfico 5 – Remuneração 117

Gráfico 6 – Desemprego hoje 119

Tabela 1 – Diretrizes que envolvem o PAIF 130

Tabela 2 – Diretrizes que envolvem o NAF 131

Tabela 3 – América latina (painel) – coeficiente de GINI: 2000-2009 147

Tabela 4 – América Latina (painel) e mundo – Coeficiente de Gini 148

Tabela 5 - América Latina (painel) – Programas de transferência de 150

renda: 2007-2010
SUMÁRIO

1 - INTRODUÇÃO....................................................................................................... 9
1.1 – Delineamento da Pesquisa................................................................................... 19
1.2 – Estruturação dos capítulos................................................................................... 24

2 - FAMÍLIA E SOCIEDADE......................................................................................... 26
2.1 – Principais abordagens da família e a questão do patriarcado.............................. 26
2.2 – Relação entre família, patriarcado e Estado na sociedade capitalista................. 32
2.3 – Família e a reprodução do casamento na sociedade capitalista.......................... 39
2.4 – Estado, família e pobreza na contemporaneidade............................................... 44
2.5 – Crise capitalista e o papel da família nas Políticas Sociais.................................. 54

3 - AS PARTICULARIDADES DA FAMÍLIA BRASILEIRA........................................... 64


3.1 - Aspectos históricos da família brasileira e o papel do Estado.............................. 64
3.2 – Estado e família: análise dos conceitos de família e a realidade brasileira. ....... 71
3.2.1 – Os conceitos de família presentes nas legislações brasileiras......................... 71
3.2.2 – As configurações da família e suas legislações nos documentos
Institucionais: rompimento dos valores do patriarcado? .............................................. 74
3.2.3 – Análise da realidade brasileira contemporânea: de que família se está
falando? ........................................................................................................................ 78
3.2.4 – Diversidade familiar e dados de sua configuração nos períodos dos
governos FHC e Lula..................................................................................................... 78

4 – GOVERNOS FHC e LULA: O CONTEXTO ECONÔMICO E POLÍTICO QUE


PERMEARAM AS DUAS GESTÕES E A POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL........................................................................................................................ 86
4.1 – A Assistência Social no Brasil: processo histórico de criação.............................. 87
4.2 – Os contextos econômicos, político e social que marcaram os governos FHC e
Lula............................................................................................................................. 94
4.3 – Governo FHC e Lula: fortalecimento das políticas neoliberais e a Assistência
Social............................................................................................................................ 97
5 – AS AÇÕES DE ASSISTENCIA SOCIAL VOLTADAS PARA A FAMÍLIA NOS
GOVERNOS FHC E LULA............................................................................................ 110
5.1 – A Questão da família e da mulher e sua expressão na PNAS dos governos
Lula e FHC..................................................................................................................... 111
5.1.1 – Política Nacional de Assistência Social: da referência no governo FHC à
centralidade na família no governo Lula........................................................................ 122
5.1.2 – Do atendimento à atenção especial: análise das diretrizes do Núcleo de
Atendimento a Família – NAF e Programa de Atenção Integral à Família – PAIF......... 128
5.2 – Gasto com Assistência Social e distribuição de renda......................................... 138
5.2.1 – Gasto com Assistência Social no contexto neoliberal das duas gestões.......... 139
5.2.2 – Transferência de renda, desigualdade e pobreza nas duas gestões................ 145

6 - CONSIDERAÇÕES FINAIS..................................................................................... 153

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................. 161


ANEXOS........................................................................................................................ 173
11

1 – INTRODUÇÃO

Esta tese trata do tema Família e Política Social a partir de análises da


Política de Assistência Social brasileira nos governos Fernando Henrique
Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva.

As temáticas sobre família, pobreza e assistência social vêm sendo foco


de muitos estudos e preocupações nos últimos anos, tanto no espaço
acadêmico como na gestão de Políticas Sociais. O primeiro, geralmente,
aponta elementos ligados às mudanças da configuração familiar como, por
exemplo, o aumento de mulheres chefes de família; a diminuição do número de
famílias compostas por pai, mãe e filhos; a diminuição do número de
nascimentos; a entrada da mulher de forma mais intensa no mundo do trabalho
e sua sobrecarga de atividades, tanto no espaço público como no privado;
entre outras temáticas. Já, no âmbito da Política Social, a família passou a ser
o centro das atenções, em especial, nas áreas de Assistência Social, Saúde e
Trabalho. Assim, tanto na área acadêmica como na gestão pública, a família se
faz presente, seja na busca de conhecimentos, seja como foco de intervenção
do Estado em função das demandas a ela colocadas, principalmente a partir de
1990.

É nesse debate que se situam as preocupações para aprofundar


conhecimentos nesse campo. Autores como Mioto (2004, 2006 e 2010),
Carvalho (2007), Duarte (2010), Saraceno (2003) e Therborn (2006), abordam
a temática da família a partir de várias matrizes teóricas salientando suas
metamorfoses sofridas historicamente no espaço e no tempo. No que tange à
Política Social, em especial na Europa, autores como Castel (1998) e Esping-
Andersen (1991 e 2010) também já se preocupavam com essa questão em
seus estudos.

Cabe destacar que o debate da Família, da Política Social e sua relação


com o Estado, sobretudo na área da Assistência Social, aparecem em maioria
nesses estudos.
12

Mioto (2010), umas das principais autoras brasileiras que trata das
discussões da Família no âmbito da Política Social no Brasil, salienta que a
responsabilização da família nas políticas sociais ocorreu de forma mais
intensa no Brasil juntamente com o empobrecimento da população na década
de 90. Diante disso, a autora questiona: como ocorre o processo de
responsabilização da família no campo das Políticas Sociais? Para ela esse
processo de responsabilização da família, parte de três elementos como ponto
de partida para a análise desse processo. Primeiro, deve-se admitir a grande
dificuldade de consenso sobre o que é família; segundo, a Política Social é um
campo de grande visibilidade para interferir na vida familiar, principalmente, nas
questões legais; e, terceiro, o que se entende por políticas voltadas para a
família? Iniciaram-se as reflexões partindo também dessas três pontuações
para situar teoricamente o objeto de estudo acrescentando, nesse seu
conjunto, o debate de classe e gênero, já que não se pode discutir família sem
falar das relações do patriarcado que envolve o homem e a mulher.
Primeiro, no que tange à abordagem trazendo as discussões de gênero
e classe no campo acadêmico, observou-se que essa discussão ocorreu de
forma mais intensa a partir da década de 70. A necessidade de trazer esses
elementos para o enriquecimento e entendimento analítico da categoria família
nessa pesquisa, ocorre também em função da responsabilização dada à
mulher no cumprimento das condicionalidades de permanência ou não da
família no acesso às ações no âmbito da política nacional de Assistência
Social, nos dois governos, como por exemplo, a responsabilização da mulher
pela permanência da família no Programa Bolsa Família.
Na pesquisa verificou-se que fazer uma abordagem sobre família requer
identificar as mudanças que ocorreram nas suas diversas formas, nos diversos
momentos históricos da humanidade, assim como, do lugar da mulher e do
homem nessas diversas formas de sociedade.
Santos (2009) ao realizar um estudo histórico das relações de gênero e
classe, parte da análise histórica dessas duas categorias. A autora destaca que
a produção histográfica sobre a condição da mulher é um fenômeno recente
em função da negligência tomada pela história tradicional das suas reais
condições de sobrevivência. Debater primeiramente o lugar da mulher no
espaço acadêmico já é um grande desafio. Isso porque a desconstrução de
13

uma imagem marcada pelas diferenças, atribuições de papéis e do viés


androcêntrico nas Ciências Sociais parte da produção de um conhecimento
produzido pela história tradicional e assumido historicamente durante décadas
na academia. Scott, (1992) ressalta que a história sendo contada durante muito
tempo pelos homens apagou de forma significativa as “mulheres dos registros
do passado”.

As abordagens dos trabalhos acadêmicos durante muito tempo


excluíram a presença feminina, inviabilizando sua participação,
colocando-as como passiva e condicionadas às atribuições
ideologicamente e socioculturalmente constituídas, e que por sua
vez se materializavam em práticas sociais de opressão. (SCOTT,
2009, p. 7).

Partindo da produção do conhecimento histórico, Santos (2009) destaca


a importância da construção de uma perspectiva relacional de que a
construção do ser social deve ser vislumbrada levando em consideração as
condições de sobrevivência no contexto de luta de classes e nas relações
hierarquizadas entre os “sexos”.
A luta pela inserção do feminino nos debates acadêmicos está
relacionada, segundo a autora, na “reapropriação do termo “história das
mulheres”, que caminhou para “gênero”. Ainda, de acordo com a autora, isto
não significava apenas inseri-las nas discussões acadêmicas, mas de construir
novos paradigmas científicos.
Nessa perspectiva buscou-se mergulhar na fonte de Santos (2009) e
buscar relacionar gênero e classe, buscando, a partir das relações de produção
e reprodução, analisar as contradições presentes no contexto familiar levando
em consideração suas especificidades e seu contexto histórico. Essa
abordagem busca situar o lugar das mulheres e homens no processo de
produção social da vida e família.
Analisar a família e o patriarcado no processo que envolve classe e
gênero é perceber que o patriarcado é um processo fortalecido também no
capitalismo e legitimado na produção e reprodução social dos papéis
construídos nesse modo de produção, como a reprodução da visão do
responsável pela manutenção financeira da casa e pelos cuidados com as
tarefas domésticas.
14

O patriarcado está entronizado nas práticas sociais e mesmo


sendo um sistema anterior ao capitalismo, é parte constitutiva de
um macrossistema, que reedifica as desigualdades de classe,
gênero, raça e geração. O capitalismo não gerou o patriarcado,
mas o capitalismo utiliza, alimenta e reforça na sua estrutura de
relações desiguais de poder, fazendo-o parte de sua própria
dinâmica. Sem com isso estabelecer nas análises qualquer tipo de
hierarquia ou determinismo entre capitalismo e o patriarcado.
(SANTOS, 2009, p. 70).

Então, família e patriarcado se relacionaram fortemente no decorrer


histórico das diversas sociedades, além do modo de produção capitalista.
Dessa forma, analisar a Política Social e sua relação com a família requer
entender o porquê das responsabilidades no campo do cuidado com os
membros da família serem reproduzidas para as mulheres, como os cuidados
com as crianças e idosos.
Diante desses elementos, procurou-se apresentar os motivos que
desencadearam a necessidade de se pesquisar a temática da família e sua
relação com a Política de Assistência Social no Brasil.
Cabe salientar que a abordagem de família se torna restrita quando não
se menciona seu significado em termos valorativo e ideológico, principalmente,
quando se observa que no seu interior, seus membros apresentam uma
diversidade de interesses e demandas de cunho individual. Por exemplo, no
que tange às crianças, os cuidados geralmente são centralizados na figura da
mãe em função da reprodução da cultura patriarcal na qual o Brasil é
fortemente influenciado. Logo, a construção da figura da mãe como
responsável pela educação dos filhos foi reproduzida e legitimada na
sociedade capitalista brasileira.

Família é um termo muito mais extenso do que sua palavra expressa.


Ela é atravessada por conflitos, por subordinação e por responsabilização.
Esses termos se expressam no cotidiano de homens e mulheres. Conforme os
valores patriarcais, cabe aos homens a responsabilização pela manutenção
financeira da família e a mulher, as atividades domésticas e cuidados com seus
membros, devendo ser submissa ao homem. A reprodução de valores no seio
das famílias é muito peculiar na sociedade brasileira, levando em conta suas
15

especificidades em termos culturais e econômicos, assim como em outros


países.
A Política Social e sua interferência na vida familiar é uma das
pontuações necessárias para conhecer como o Estado interfere na dinâmica do
cotidiano das famílias e indivíduos, principalmente, nas questões legais.
Rousseau (1987) ao construir uma abordagem sobre o Estado a partir da
concepção do Contrato Social, defendia a necessidade de se construir um
pacto social entre os indivíduos tendo como base um consenso. Esse

consenso era o espaço onde se legitima o poder político a uma entidade

suprema (Estado) que deve zelar pela “ordem” social e a garantia dos direitos.

Para ele, todos deveriam abdicar de suas liberdades individuais para a

construção de uma instituição baseada em normas que regulam toda a

sociedade.

Cabe salientar que Marx (1994 e 2008) não construiu uma concepção de
Estado, todavia, considerava que o Estado sempre esteve (historicamente)
dependente do poder econômico e social da burguesia. Ele afirmava que as
contradições do capitalismo só seriam eliminadas com o fim do Estado
capitalista. Existe a dificuldade de analisar família sem relacioná-la com a
concepção de Estado, considerado como espaço de interesses contraditórios e
divergentes.
Então família na concepção desse trabalho tem relação com as
categorias de classe e gênero e é vista como relação historicamente construída
e em permanente transformação. Não existe um modelo de família, mas
famílias com seus diversos conflitos, interesses e diferenças de classe. Além
disso, é importante ressaltar que a família se apresenta como espaço de
produção e reprodução das condições de sobrevivência. Então, partindo da
relação entre classe, gênero, estado, mercado e sociedade se pontua a
concepção de família nesta pesquisa.

Família, dessa forma, passou a fazer parte de um conjunto de ações


realizadas pelo Estado brasileiro envolvendo uma gama de interesses e
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contradições, entre elas a de proteção dos indivíduos, do seu controle, e dessa


forma passou a demandar também da família uma série de responsabilidades.

É importante destacar que o Estado brasileiro sempre teve poucas


ações no campo da proteção da família, e foi em função disso que a rede de
solidariedade sempre foi muito presente na realidade brasileira como o cuidado
com filhos, que ficou sob a responsabilidade de mãe e, na ausência de
creches, ficava sob o cuidado dos avós ou vizinhança, conforme salienta
Moreno (2000).

Essa pesquisa teve como objetivo realizar uma análise comparativa da


relação da família e a Política de Assistência Social nos governos FHC e Lula
(1995 a 2010) para responder ao seguinte questionamento: as ações dos dois
governos contribuíram para a ampliação do dever do Estado na garantia da
proteção social e da implementação das ações, ou fortaleceu a transferência
de responsabilidades para a família, mais especificamente para a mulher?

Atualmente, as discussões sobre família e políticas sociais estão nos


centros de debates acadêmicos e também nas ações voltadas para políticas
sociais no âmbito da Assistência Social e do Direito Social. É importante
analisar historicamente em que momento essa temática ganha relevância na
atual conjuntura marcada por uma sociedade dividida em classes e por um alto
grau de concentração de renda. Essa relação também é marcada pelas
discussões sobre “crises familiares” ou “família desestruturada” dentro de uma
perspectiva baseada na matriz teórica funcionalista de visão de mundo. As
orientações advindas do Banco Mundial também centralizam suas
preocupações na forma de relação que o Estado cria com a família, e,
principalmente, com a mulher.

A necessidade de se realizar esse estudo partiu dos seguintes


argumentos:

Primeiro, em função da maior proximidade do pesquisador com a


temática da família, uma vez que ela foi problematizada nas pesquisas de
conclusão dos cursos de Especialização e Mestrado.

Nesses estudos, os centros dos debates giraram em torno da mulher


como chefe de família e das discussões acerca de sua inserção no mundo do
17

trabalho. Em ambos os estudos, a família sempre apareceu como uma das


principais preocupações das mulheres, seja pela sua necessidade de garantir a
sobrevivência de seus membros, seja pela dificuldade em conciliar o trabalho
doméstico com o trabalho remunerado (MORENO, 2000) e (ESPING-
ANDERSEN, (2010).

O segundo argumento é o fato de a família estar em vários estudos


acadêmicos, por exemplo, nos de Mioto (2004, 2006 e 2010), Rodrigues
(2008), Zacaron (2010) e Therborn (2006). Esses estudos demonstram, entre
outros aspectos, que as famílias sofreram várias modificações, tanto no que diz
respeito à diminuição do número de famílias baseadas no modelo nuclear,
como no aumento de casais homossexuais, aumento de famílias chefiadas por
mulheres, entre outros.

O Terceiro argumento, pode-se apontar o fato da família ser vista


atualmente como foco dos programas sociais, em especial, dos programas de
Assistência Social e como estratégia de ações voltadas para o alívio da
pobreza e combate à miséria. Isso ocorre não apenas no Brasil, mas também
na Europa e na América Latina. Essa concepção, geralmente, vem
acompanhada de condicionalidades e de controle por parte dos gestores
públicos e encaminhamentos advindos de decisões internacionais como
consenso de Washington e do Banco Mundial.

Como último argumento, a vivência atuando no Ministério do


Desenvolvimento Social e Combate à Fome, especificamente na Secretaria de
Assistência Social, levou a um conjunto de indagações no momento de
formulação da Política Nacional de Assistência Social. Essas indagações
diziam respeito à forma como era concebida a responsabilidade da demanda à
família, assim como, ao seu conceito.

Observou-se que a Constituição brasileira de 1988 direcionou várias


responsabilidades, tanto para o Estado como para a família, mormente no
campo do cuidado social. Essas responsabilidades foram apresentadas em
diferentes Legislações como a do Idoso, da Criança e do Adolescente, da
Saúde Mental, entre outras. Uma das preocupações recorrentes dos membros
familiares é dirigida ao campo do cuidado. Quando o Estado direciona
responsabilidades à família, ele dirige essa responsabilidade a quem? Quem
18

no interior da família assume os cuidados com idosos, crianças e outros


membros que requerem mais atenção. São os homens ou as mulheres?
Estudos mostram que a cultura do patriarcado fortaleceu essas
responsabilidades no campo do feminino. Como o Estado brasileiro lida com
essas questões?

A prática do cuidado foi historicamente construída como


responsabilidade feminina. No que tange aos cuidados com idosos e crianças é
definida como tarefa das mulheres, além das tarefas domésticas. Esse
processo culmina em grande sobrecarga de trabalho demanda a esse
segmento. A reprodução das atribuições da maternidade ainda é muito forte.
Segundo Badinter (2011), ainda se assiste a uma verdadeira guerra ideológica
que de um lado reforça o naturalismo, com a reprodução do instinto maternal
em que a reprodução da culpabilidade das mulheres que rejeitam a
maternidade é muito significativa. Por outro lado, observa-se o limite para a
emancipação das mulheres e da igualdade dos sexos.

Mioto (2010) destaca a necessidade do reconhecimento da família como


espaço altamente complexo que se reconstrói histórica e cotidianamente por
meio das relações e negociações que se estabelecem entre seus membros e
outras esferas da sociedade, tais como Estado, trabalho e mercado. Será que
na realidade brasileira há espaço para negociação das responsabilidades do
acompanhamento do cumprimento das condicionalidades apontadas nas ações
da Assistência Social? Existe também espaço para a negociação das
responsabilidades no que tange aos cuidados no interior das famílias junto aos
seus membros que exigem maior atenção? Como isso é pontuado nas ações
da Assistência Social? Será que isso é apresentando como preocupação das
ações do Estado no Brasil? Como se relaciona a questão da família com a
regulação da miséria?

É a partir da consideração da relação entre Estado, Sociedade e Família


que também se fizeram as análises nessa proposta de tese, tendo como
principais categorias analíticas a família, a pobreza e a Assistência Social. A
necessidade de se construir uma análise a partir dessa relação ocorre em
função de se entender a sociedade como um processo em constante
19

movimento e mudança com impactos na forma de organização e sobrevivência


das famílias.

Faleiros (2001, p. 60) afirma que é no contexto do mundo globalizado


que vêm sendo “transmutadas as três referências básicas que estruturaram as
relações Estado/sociedade/economia no pós-guerra: o emprego estável
assalariado, a família e o contrato da cidadania em suas dimensões política,
civil e social”.

Diante dessa realidade, observou-se que analisar a família no contexto


da Assistência Social é mais do que necessário no atual momento, porque é a
partir dessas análises que se pode conhecer se houve avanços, retrocessos e
continuidades na construção da cidadania por meio do acesso aos direitos
sociais da política de Assistência Social às famílias.

Dessa forma, adotaram-se como objeto de estudo As políticas públicas


federais de Assistência Social, com focalização na família, implantadas e
implementadas nos governos FHC e Lula – de 1996 a 2010 – tendo em vista
o subsídio à redução da pobreza, incentivo ao consumo e a responsabilização
da mulher pelos cuidados e pelos cumprimentos das condicionalidades para a
permanência de sua família no acesso às ações da Assistência Social.

Apresenta-se como ponto de partida que as ações da Assistência Social


contribuíram para a reprodução dos valores patriarcais tanto no governo FHC
como no Governo Lula. As ações da Assistência Social não levaram em
consideração a sobrecarga da mulher e sua relação como cuidadora e
trabalhadora. A mulher cidadã é diluída como se ela fosse unicamente a família
no conjunto das ações da Assistência Social? Então, onde está a cidadania
desta mulher vista como sujeito em separado de toda uma carga imensa à
família como responsabilidade única dela? Como se articula a dimensão da
cidadania individual com a dimensão estrutural da família?

O recorte analítico dado aos dois períodos ocorreu em função das


propostas políticas dos dois governos. O Governo FHC por ter se definido
como defensor de perspectiva partidária conservadora da direita e o governo
Lula por ser definido como o “representante” do segmento dos trabalhadores.
Observa-se, dessa forma, a construção de duas propostas em termos de
20

projetos de sociedade diferentes. Diante disso, optou-se por realizar a análise


comparativa dos dois governos para verificar a ampliação ou não do direito
dentro dessa relação que ‘aparentemente’ se mostra diferente. As propostas
que embasaram as ações na área de Assistência Social refletiram sobre
ampliação ou não da Assistência Social como direito.

Para isso apresenta-se como objetivo geral, realizar uma análise


comparativa das políticas e do sistema de Assistência Social, com foco na
família, nos governos FHC e Lula (1996-2010), para verificar se elas ampliaram
o dever do Estado na garantia de proteção social por meio de maior
implementação das ações de redução da pobreza, ou se fortaleceram a
transferência de responsabilidades para a família (condicionalidades), mais
especificamente, para as mulheres fortalecendo a cultura patriarcal do cuidado.

Para alcançar o objetivo com a pesquisa foram adotados os


seguintes caminhos:análise do contexto histórico da família no mundo e no
Brasil, identificação das concepções de família nos documentos
governamentais: LOAS, IBGE, PNAS e Constituição de 1988 e posterior
análise; levantamento das primeiras ações do Estado brasileiro junto com as
famílias, seus contextos e intervenções; busca do conhecimento como se deu a
implantação da Política de Assistência Social no Brasil e comparações das
ações voltadas para as famílias nas duas gestões governamentais, analisando
dentro das perspectivas de classe e gênero.

Trabalhou-se nessa pesquisa com a seguinte hipótese: A Política de


Assistência Social nos governos FHC e Lula direcionaram suas ações com
base em parâmetros familistas, transferiram responsabilidades para as famílias
mantendo as condições estruturais do capitalismo e das concepções de família
patriarcal, reproduzindo e fortalecendo a responsabilização dos cuidados com
seus membros para mulheres, assim como, a responsabilização com o
cumprimento das condicionalidades?

Como hipóteses secundárias se verificaram as políticas de ambos os


governos teriam contribuído para fortalecer a responsabilização da família pela
sua sobrevivência e cuidado, inclusive com condicionalidades, tomando-a
como “célula mater” de forma conservadora, não fortalecendo a política de
Assistência Social como direito social, apesar da ampliação de recursos nessa
21

área e outros meios de proteção social como a criação de áreas no campo dos
debates de gênero.

Também se averiguou se a transferência de renda contribuiu para o


aumento do consumo das famílias, mas a lógica que permeia esse processo
está ainda calcada na redução da pobreza e regulação da miséria.

1.1 – Delineamento da Pesquisa

A pesquisa nesse trabalho tem como fundamento básico a construção


de que uma investigação carrega uma carga histórica e principalmente
preocupações e interesses de classes e de grupos determinados (Minayo:
2007). Nesse sentido a pesquisa na área de política social deve levar em conta
também esses interesses presentes nesse processo, assim como, os
determinantes históricos, sociais e políticos. A análise desse trabalho parte do
princípio que nenhuma ciência é neutra e por isso ela é carregada de valores e
interesses.

Diante desses fundamentos teóricos optou-se por utilizar nessa pesquisa


a linha de pensamento baseada no materialismo histórico dialético no qual se
centrou a análise da totalidade que envolve a dialética, relação indivíduo e
sociedade. O homem como sujeito histórico e a dimensão da luta de classes.
Como salienta Minayo (2007) é no interior da concepção de totalidade que o
princípio dos contrários é pontuado como prioridade analítica.

Para seleção do material para coleta de dados teve-se como principal


preocupação e prioridade três elementos importantes que foram apresentados
por Minayo (2007) como significativos para conhecimento do real: a
ultrapassagem da incerteza; o enriquecimento da leitura e a integração das
descobertas. A importância desses elementos nas análises levantadas
promoveram condições para superação do olhar empírico de forma que as
descobertas, sua integração e a leitura teórica dos dados buscassem
ultrapassar o simplismo.
22

O enfoque metodológico se fundamenta no materialismo histórico e


dialético. A escolha desse método parte do pressuposto de que a realidade
deve ser analisada, levando-se em conta a historicidade, a contradição, a
dialética e a totalidade do fenômeno. Ianni (1990) afirma, também, a
necessidade do “respeito à historicidade do social”, uma vez que a “realidade
social é um objeto em movimento”.
Dessa forma, esse método de análise busca construir uma relação
sujeito-objeto diferente da linha de pensamento positivista, funcionalista e
idealista. Behring e Boschetti (2006) afirmam que a análise das políticas
sociais deve ser vislumbrada dentro de relações complexas e contraditórias
entre Estado e sociedade civil. Do ponto de vista histórico, é preciso relacionar
o surgimento da política social às expressões da questão social que possuem
papel determinante em sua origem e que, dialeticamente, também sofrem
efeitos da política social (BEHRING; BOSCHETTI, 2006).
Nesse sentido, para responder às indagações postas nessa
investigação, utilizaram-se dois métodos de levantamento de informações: a
pesquisa documental e a pesquisa bibliográfica. Segundo Severino (2002), a
prática da pesquisa documental está apoiada em ambas as formas de coletas
de dados. O autor define esse processo em vários tipos de levantamentos por
documentação. O primeiro tipo é a documentação por temática, em que é
direcionado o levantamento por determinada área, onde são produzidas fichas
de documentação temática. Nelas estão inseridas aulas, conferências e
seminários. Esse momento foi relevante na elaboração dessa pesquisa. O
segundo tipo de levantamento foi a documentação bibliográfica. Nesse
momento utilizaram-se como fonte de pesquisa informações sobre livros,
artigos e demais trabalhos existentes sobre família e política social. No que
tange à seleção de documentos, observa-se a importância de definir e
selecionar os documentos de acordo com as demandas necessárias para as
respostas às indagações. Esses documentos foram selecionados tendo como
subsídio o determinado momento histórico da pesquisa com fontes de dados
apresentados pelos governos FHC e Lula.

Optou-se, nesse projeto de pesquisa, pela realização da pesquisa de


cunho exploratório. Nela centraliza-se a atenção na pesquisa bibliográfica e
23

documental. O levantamento de dados foi realizado por meio da análise de


alguns documentos, tais como: o documento de 1996, Uma estratégia de
desenvolvimento social (CF. Brasil, Presidência da República, 1996); Análise
comparativa dos estudos do IBGE quanto aos indicadores – de 2002 a 2009 –
item família e renda; Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Perfil dos
municípios brasileiros; Assistência Social 2005; PPA; Legislações e normativas;
Política Nacional de Assistência Social de 1998 e 2004, Portarias, entre outros.
Além desses documentos, há também acesso à pesquisa realizada por
Boschetti (2006) em 2001, quanto aos Programas de Assistência Social do
Governo FHC. Os critérios para escolhas dos documentos foram todas as
produções de portarias e legislações acerca da Política de Assistência Social
durante os Governos FHC e Lula. Selecionaram-se para análise as Políticas
Nacionais de Assistência Social produzidas nas duas gestões, assim como, as
Portarias relacionadas ao atendimento às famílias dentro dessa área.
O direcionamento metodológico estabelecido para o processo
investigativo partiu primeiramente de um aprofundamento teórico apoiado em
pesquisas bibliográficas. Esse momento construiu bases para a construção
conceitual de categorias analíticas importantes para a viabilização do percurso
teórico adotado nessa pesquisa. Esse momento apresentou as bases para o
conhecimento das várias tendências teóricas nas quais são trabalhadas as
políticas sociais e as diversas concepções de família. Contribuiu também para
levantamento de dados estatísticos importantes sobre a política social.

No segundo momento, buscou-se desenvolver o levantamento e análise


de documentos referentes à Política Nacional de Assistência Social: portarias,
resoluções, normativas, dados estatísticos, cartilhas, livros e materiais
divulgados pelos governos FHC e Lula na época. Esse momento também
apresentou dificuldades no que tange ao acesso de documentos e informações
relativas ao período do governo FHC. No governo Lula, foi implantada uma
base de dados do Sistema Único de Assistência Social – SUAS. Isso facilitou o
acesso a diversas informações, entre elas, Portarias, Leis e Resoluções.

Foram também levantadas informações no Siga Brasil, onde existe um


banco de dados com informações relativas ao PPA de gestões
governamentais.
24

As análises dos dados e informações buscaram ultrapassar a aparência


mergulhando em parâmetros de caráter histórico, político e teórico com base
nas análises de gênero e classe.

A organização dos dados ocorreu por meio de seleção de informações


contidas nas legislações governamentais acerca da Política Nacional de
Assistência Social direcionadas: às concepções de pobreza, família e
responsabilidade do Estado e condicionalidades. As análises tiveram como
fundamento os subsídios teóricos dos autores levantados na referência teórica.
A prioridade dada foi a análise social, econômica e política do resultado da
política junto ao conjunto da classe trabalhadora.

A Política de Assistência Social teve a centralidade das ações na família


nos dois governos. Esses parâmetros apresentam-se descritos nos
documentos da Política Nacional de Assistência Social – PNAS, de 1988 e
2004. Na Política Nacional de Assistência Social elaborada tanto no governo
FHC como no governo Lula, realizaram-se análises introdutórias apresentando
as mudanças no perfil da família brasileira e seus desafios nos últimos anos.
Ambos os documentos enfatizam o aumento do número de mulheres chefes de
família, e, principalmente, as responsabilidades conferidas a elas, seja no que
tange ao maior salário da casa, seja no cuidado com a família sem a presença
da figura paterna.

Boschetti (2009, p. 580) ao tratar das dimensões, categorias e


indicadores para análise e avaliação de políticas sociais ressalta que as
mesmas devem ser “entendidas como processo e resultado de relações
complexas e contraditórias que se estabelecem entre Estado e classes sociais
em cada contexto histórico”. Ela enfatiza que as Políticas Sociais devem ser
analisadas além de enfoques simplistas e restritos que servem para atender a
interesses de pequenos grupos com base no racionalismo tecnocrático, ou
seja, apenas na eficiência e eficácia. Esses tipos de abordagens não
mencionam, segundo a autora, a (im)possibilidade de justiça social e equidade
no capitalismo.

Boschetti (2009) salienta que os enfoques sobre a análise da Política


Social no campo marxista apresenta diversos caminhos. Alguns tratam a
Política Social tendo como referências as iniciativas exclusivas do Estado e
25

outras fazem se limitando a destacar a Política Social como fruto apenas da


pressão da classe trabalhadora. Além desses olhares, outros, segundo a
autora, a compreendem apenas como funcionais ao capitalismo. Os limites
dessas análises, segundo Boschetti (2009), é que elas não são suficientes para
mergulhar nas contradições presentes no contexto da sociedade capitalista.
Dessa forma elas:

Mas são insuficientes e unilaterais porque não exploram devidamente


as contradições inerentes aos processos sociais e, em consequência,
não reconhecem que as políticas sociais podem ser funcionais
também ao trabalho, quando conseguem garantir ganhos para os
trabalhadores e impor limites aos ganhos do capital, como
demonstrou Marx ao analisar as primeiras legislações fabris da
Inglaterra no século XIX. (Boschetti, 2009, 581).

Boschetti (2009) ressalta que todas as análises da Política Social devem


conter enfoques econômicos, políticos e históricos.

Dessa forma, a análise e comparação das ações nas duas gestões


buscam levar em conta elementos importantes para melhor conhecimento
desses processos, como a dimensão econômica, política e social, objetivando
verificar o impacto dessas ações no campo das condições de vida da classe
trabalhadora. Verificando se houve ou não melhor distribuição de renda,
melhores condições de vida e diminuição da desigualdade, uma vez que sua
erradicação é muito difícil frente aos limites do Estado capitalista. Relacionar o
campo da Política Social com o contexto histórico e econômico de determinada
conjuntura é um desafio constante de análise neste trabalho. Para melhor
complementação desse processo levar-se-á em conta também o contexto
histórico cultural que envolve a concepção de família no Brasil e no campo dos
interesses políticos que envolvem a Política Social no Brasil e na América
Latina. Segundo Boschetti (2009, p. 582), “Estas dimensões – história,
economia e política – não devem ser entendidas como partes estanques que
se isolam, superpõem ou se complementam, mas como elementos de um todo
profundamente imbricado e articulado”.

A análise aqui feita com base nas dimensões de classe serão


complementadas pelas abordagens sobre o papel da mulher na sociedade, ou
melhor; destacando, as dimensões de gênero e seu impacto no conjunto de
26

ações no campo da Política Social, contribuindo, dessa forma, para a


reprodução do patriarcado por meio das ações da Política Social.

O desafio de fazer uma discussão de classe e com complementação de


gênero ocorre em função de verificar a necessidade de fazer articulação dos
dois elementos para enriquecimento dessa investigação. A articulação de
classe e gênero será um elemento desafiador para mergulhar nas contradições
presentes no objeto de estudo desse trabalho: Família e Assistência Social no
Brasil.

A estruturação econômica está articulada à estruturação de gênero, pois


o papel da mulher é construído no contexto histórico e nos processos de
dominação complexos.

1.2 – Estruturação dos Capítulos

A estrutura de organização dos capítulos ficou delineada da seguinte


maneira:

O primeiro capítulo apresenta a contextualização dos diversos tipos de


organizações familiares existentes no mundo, bem como a família a partir de
uma análise do patriarcado, do casamento e de classes. Nesse momento se
podem observar as mudanças que ocorreram em vários tipos de legislações
conservadoras acerca da família, como o surgimento do divórcio. Apresenta-se
também a relação entre Política Social e Família, expondo a forma de
articulação que essa relação tem com o Estado Capitalista. Também foram
explanadas as mudanças que ocorreram nas Políticas Sociais na Europa a
partir de 1970 e seus impactos nas estratégias de familiarização e
desfamiliarização.

No segundo capítulo apresenta-se a forma de organização da família


brasileira, a cultura do patriarcado e sua expressão nas legislações brasileiras.
Apresenta-se também o perfil da família brasileira no contexto que envolveu as
duas gestões. Nelas se verifica a questão das diferenças de renda presentes
entre as famílias brasileiras, a questão do perfil de família e o aumento da
27

chefia família. O histórico das ações do Estado e sua relação com as famílias
no contexto brasileiro foram abordados tendo como fundamento as relações
políticas e econômicas da sociedade brasileira.

O terceiro capítulo trata da análise dos governos FHC e Lula no contexto


neoliberal. É abordado o contexto econômico e político das relações presentes
nos governos de forma comparativa. O atendimento das necessidades do
capital foi enfocado tendo como elemento analítico a questão da Assistência
Social e nos dois governos, os interesses presentes e a forma de organização
da Política nos dois governos.

O quarto capítulo trata da análise comparativa das duas gestões no que


diz respeito às ações da Assistência Social voltadas para a família. Nela se
trata de apresentar o Núcleo de Apoio à Família – NAF e o Programa de
Atenção à Família – PAIF. Ambos os programas foram criados nas gestões
tendo como parâmetro comparações com base em perspectivas políticas e
econômicas. Enfocaram-se também as análises sobre as desigualdades
sociais durante o período de 2000 a 2010. São apresentados os debates e
dados relativos acerca disso, utilizando os parâmetros de Coeficiente de Gini.

Os resultados dessa investigação mostram que as ações direcionadas


para as famílias se estendem a toda América Latina e são direcionadas às
famílias em situação de pobreza extrema promovendo a regulação da miséria e
a manutenção das bases do sistema capitalista.
28

2 – FAMÍLIA E SOCIEDADE

Este capítulo tem como objetivo analisar as diversas perspectivas


teóricas que tratam da abordagem de família. Essa análise terá como subsídios
a relação temporal e geográfica, respeitando as diferenças de realidades de
acordo com cada momento histórico. A relação de classe será abordada e
relacionada com a questão do patriarcado na sociedade capitalista.

A importância de trazer esse debate ao trabalho de pesquisa ocorre em


função de subsidiar as construções teóricas acerca da temática Família e
Política Social, objeto de estudo desta investigação.

2.1 – Principais abordagens da família e a questão do patriarcado

Analisar a família é um caminho complexo frente à vasta literatura


acerca de seu conceito. Discutida em várias áreas, é um campo de indagações
marcado por buscas de respostas a várias questões dentro de áreas como
psicologia, sociologia, política, entre outras, que chamam atenção na
contemporaneidade.

Anderson (2012) enfatiza que diversos estudos de família têm sido


resumidos por uma diversidade de números, estatísticas e funções. Em outras
vezes é “interrompida apenas por moitas de sentimento”.

Iniciamos esse capítulo analisando o significado de família frente à vasta


definição apresentada por diversos autores e estudiosos. Fazer uma
abordagem sobre a temática significa discutir casamento, gênero, classe,
patriarcado, subordinação, afetividade, raça em uma gama de diversas
29

realidades. Então família implica temática plural e heterogênea por obter vários
significados, dependendo da realidade social, cultural e econômica onde está
situada.

A abordagem apresentada nesse trabalho busca afastar-se de definições


de família boa ou má, de estruturada ou não estruturada, mas analisá-la como
espaço de afeto, de trocas, de dependência, infelizmente, muitas vezes, de
violência, de relação simbólica, econômica e social. Existe também a
importância de situá-la historicamente e culturalmente no tempo e espaço.

Saraceno e Naldini (2003, p. 21) afirmam que o lugar da família é o lugar


onde são constituídas relações sexuais, de reprodução geracional e de
diferenças sexuais. Como elas salientam:

Melhor na família o reconhecimento de que a humanidade tem dois


sexos torna-se princípio organizativo social global e estrutura
simbólica que regula as relações sociais e os destinos individuais.
Lugar em que os dois sexos se encontram e convivem, a família é
definitivamente também o espaço histórico e simbólico no qual, e a
partir do qual, se desenvolve a divisão do trabalho, dos espaços, das
competências, dos valores, dos destinos pessoais de homens e
mulheres, ainda que isso assuma formas diversas nas várias
sociedades.

Com base na sociologia da família Saraceno e Naldini (2003) apontam


em seus estudos um leque de questões fundamentadas nas relações
existentes no interior das famílias. As autoras não fundamentam suas análises
nem na matriz teórica marxiana e nem na matriz teórica de gênero. Seus
estudos partem de análise cultural de formas de organização de “tipos”
familiares.

Therborn (2006) também busca se afastar em seus estudos da matriz


teórica marxiana. Destaca historicamente a questão do casamento. Ele analisa
a família como uma instituição muito antiga e uma das mais disseminadas no
mundo. É também resultado de relações sexuais passadas e presentes e
enfatiza que sem sexo não existe família. Saraceno e Naldini (2003) também
dão ênfase a esta questão. Além disso, a família é permeada de direitos e
deveres institucionalizados, tanto por instituições religiosas, ou como por meio
de autoridades políticas através de suas legislações. Baseado em dados
empíricos o Therborn (2006) levanta informações sobre as principais
demandas e perfis de família em todas as partes do mundo. Apresentaremos
30

algumas de suas discussões tendo clareza dos limites teóricos de sua


pesquisa, principalmente na ausência de críticas mais profundas acerca da
sociedade como um todo.

Therborn (2006) aborda suas análises, a partir de três temáticas: O


patriarcado, o casamento e a fecundidade. Para responder às mudanças
que ocorreram no seio familiar e suas demandas o autor discute a história da
família no mundo de 1900-2000.

A primeira questão trazida para a análise de família é o patriarcado;


esse teve significativa influência em várias sociedades em todo o mundo. Ele
tem como eixo principal a relação de dominação do homem sobre a mulher por
meio das relações construídas sobre esses papéis. Relação também é
reproduzida para os filhos. Dessa forma, envolve relações de geração e de
gênero.

É importante ressaltar que o patriarcado se expressa de várias formas.


Entre elas, as mais comuns são: a subordinação da mulher ao homem e o seu
poder quanto a sua mobilidade e muitas vezes decisões da vida profissional. A
igreja e o Estado possuem forte influência sobre a reprodução desses valores
na sociedade assim como legitimá-los.

Engels (2007) centrou seus estudos sobre a família no que diz respeito à
monogamia. Ele discorda das análises de Therborn (2006) em função da
ausência de um debate mais profundo sobre classe. Engels destacava que a
reprodução dos valores patriarcais definia que ao homem cabia controlar a
mulher exigindo dela fidelidade conjugal, pois era considerada a mãe de seus
filhos legítimos, afinal, seus herdeiros. À esposa cabia cuidar da casa e
governá-la e controlar as escravas que, muitas vezes, segundo o autor, eram
transformadas em amantes (concubinas). Dessa forma, a monogamia e a
escravidão andavam juntas sob o comando do homem. A monogamia se
restringia à mulher e não ao homem.

Então a história da família é a história do patriarcado? Segundo


Therborn (2006, p. 33) “no começo de nossa história, todas as sociedades
eram patriarcais”.“Todavia, o mundo não era igualmente patriarcal”. (p. 34). Ele
31

afirma que classes e culturas, além de mudanças históricas, determinam a


relação de poder estabelecida pelos homens em cada sociedade.

O patriarcado se consolidou na Europa por meio do Código Civil


Napoleônico que defendia o casamento como contrato fundado na hierarquia
de gênero. Esse Código influenciou vários países europeus e também os
países dominados na época do colonialismo, como no caso, o Brasil. Nesse
documento fica consolidado que o casamento significa e é tratado como
contrato patrimonial, fundada na hierarquia de sexos, centrada na figura do
homem-proprietário (Saraceno e Naldini, 2003) e Therborn (2006).

É importante ressaltar que as sociedades apresentam diferenças


significativas quantos aos valores familiares. Apesar disso, o patriarcado foi
reproduzido em várias partes do mundo de forma cultural diferente como, por
exemplo, na Ásia do Sul. Nessa sociedade os casamentos eram geralmente
arranjados e as meninas casavam muito novas, ou seja, antes da puberdade.
Nessa realidade, as meninas e as mulheres eram consideradas inferiores aos
homens. Conforme salienta Therborn:

Após o nascimento, o ser humano tinha três dívidas: com os deuses,


com os sábios e com os ancestrais. Em suma, para a mulher piedosa,
o único caminho para o céu é a adoração de seu marido. O
casamento é o faquirismo da mulher. (THERBORN, 2006, p. 69).
Segundo o autor, apesar da influência ideológica britânica sobre as
questões culturais da região, não foi possível trazer grandes mudanças a esses
valores, entretanto, houve avanços positivos como; mudanças no sati, ritual
que envolvia a casta superior hindu, as mulheres pertencentes a essa casta,
costumavam atirar-se na pira funerária de seu marido. O infanticídio feminino
também era comum.

Na África, as relações ocorriam de formas diferentes entre as regiões.


Quanto à divisão do trabalho, a subordinação das mulheres também se fazia
presente. As mulheres trabalhavam na terra com enxadas e os homens
desenvolviam atividades domésticas. Em algumas regiões da África era comum
existir a mutilação genital e a incineração de viúvas, sendo submetidas a ações
de violências físicas muito intensas, segundo Therborn (2006).

No Sudeste Asiático, o patriarcado mostrou-se menos maduro, todavia


essa região era caracterizada pelas seguintes relações no seio familiar:
32

poligamia praticada principalmente pela elite, os pais tinham o poder de


escolha do cônjuge, as mulheres eram tratadas como objetos sexuais e, muitas
vezes, vendidas como escravas. Nessa região também houve influência do
colonialismo europeu e de missionários cristãos (THERBORN, 2006).

O Japão também teve forte influência do poder masculino no interior


das famílias. Sua principal característica foi a família “patrilinear” (as filhas não
pertenciam realmente à família). As mulheres eram vistas como fardo pesado e
vendidas para a prostituição ou doadas. O infanticídio infantil também era
frequente, assim como, o enfaixe dos pés das meninas. “O enfaixe dos pés na
China adquiriu a mesma notoriedade do sati na Índia e, bem mais tarde, da
mutilação genital na África, porém também possibilitando interpretações e
avaliações conflitantes.” (THERBORN, 2006, p. 101).

Therborn (2006) salienta que no Islã a família era patriciliar e patrilocal,


além de tendência a ser endogâmica. A idade mínima para as meninas
casarem era de nove anos, Assim existiram muitos casamentos infantis. Com o
decorrer do tempo, a idade aumentou para 17 anos. Nesse período, a mulher
também conseguiu garantir o divórcio caso o marido fosse infiel. Observam-se
assim avanços significativos no sentido de quebra de valores e aberturas de
novas formas de garantir direitos às mulheres.

Ainda segundo Therborn (2006), a América Latina teve como marca a


colonização europeia que tratou de reproduzir seus valores patriarcais
familiares. Essas sociedades consideradas crioulas representaram o
fortalecimento e enriquecimento do patriarcado. Nela existiam a figura do
proprietário da terra e a dominação dos brancos. Essas relações foram
responsáveis pela redução das culturas indígenas.

Entre mulatos, negros livres e mestiços, a família crioula apresentava


como características distintivas sua instabilidade e informalidade, sua
sexualidade ativa e pouco controlada, suas uniões instáveis e
informais, o absenteísmo masculino e a matrifocalidade.
(THERBORN, 2006, p. 61).
Observamos, diante disso, que a “conquista” colonial, com sua
imposição, contribuiu para a reprodução da religião e cultura cristã. Isso
resultou na mudança de valores familiares e culturais indígenas que muitas
33

vezes, possuíam sistemas familiares patriarcais, patrilineares e, não raro,


polígamas. (THERBORN, 2006).

Essas relações de poderi se manifestavam de várias formas,


determinavam inclusive atos de violência no seio da família como, por exemplo,
o Código Penal Sueco de 1864, que aboliu as legislações que tratavam de
punição com morte para filhos que insultavam aos pais. Therborn (2006)
destaca também o desaparecimento da lei que garantia punição às esposas
pelos maridos por meio de espancamentos. Dessa forma, pode-se perceber
como o patriarcado perdeu poder e enfraqueceu no decorrer da história.

Diante das situações conflituosas que ocorriam dentro da família e que


eram externalizadas no espaço público, houve a interferência do Estado nas
relações privadas da família. Ele surge como agente interventor nas relações
de violência ocorridas no seio da família.

Até 1900, Therborn (2006) destaca várias mudanças nas concepções de


família. Tanto que a libertinagem sexual era prática comum na Corte de Viena,
no século XVIII, a prática era de que toda esposa teria dois maridos. Um
carregava o nome e outro cumpria suas obrigações. Entretanto, com o avanço
do capitalismo, houve mudanças significativas na família, em especial, na
europeia.

Segundo Mioto (2004), a nova organização social baseada na família,


constituída de homem provedor e mulher dona de casa, além do crime de
bigamia, resultaram na separação entre a rua e a casa, a divisão de tarefas
entre a mulher (em casa) e o homem (no trabalho) e a legitimação da figura do
homem como provedor financeiro da casa. A autora destaca que no início do
capitalismo era grande o número de relatos policiais que indicavam luta sobre a
distribuição do salário no interior das famílias. Era grande o número de
chamadas para a polícia nos dias de pagamento em função de brigas entre os
membros das famílias.

Caponi (2000) afirma também a representação de mulheres como


cuidadoras e submissas no interior das famílias. A centralidade da mulher pela
responsabilidade da família foi reproduzida no interior da sociedade europeia.
Além da responsabilidade pela sobrevivência dos filhos, cabia também à
34

mulher a responsabilidade de tirar seu marido da rua e dos bares, dando


preferência à poupança que aos gastos. A definição dos papéis no interior das
famílias foi reproduzida pela lógica da família industrial.
O patriarcado para Reis (1995) se consolidou pelo que o autor chama de
“modelo de família burguesa” e originou-se em meados do século XVIII, por
meio da reprodução de valores da burguesia europeia e, no século XIX,
tornando-se referência e se manteve consolidado até meados do século XX.

Áries (1978) salienta a importância desse modelo baseado no


patriarcado, para a reprodução ideológica do capitalismo. Modelo esse
baseado na figura paterna como provedor e na materna como responsável
pelos afazeres domésticos. Além disso, existe uma organização hierárquica
onde a figura masculina é vista como o centro da família, é a autoridade a
quem todos devem respeito.

Toledo (2007) destaca como característica da “família nuclear burguesa”


a assimetria e hierarquia pelos critérios de sexo e idade. Para ela, essa relação
está baseada na produção de relações hierárquicas no interior da família com a
finalidade de dominação, de exploração e de opressão. Dessa forma,
observamos a tarefa, segundo a autora, de disciplinadora e de controle sobre
os seus membros. Outra característica levantada pela autora é a divisão sexual
do trabalho. Essa divisão reproduz a ideia do homem como o provedor e da
mulher como a responsável pelas atividades domésticas e pelo cuidado da
família. Dessa forma, a família europeia teve especificidades de organização
familiar em função da sua realidade social e organização econômica.

É importante salientarmos que, no conjunto das relações de poder com


base na autoridade e controle, existe também o espaço da relação afetiva entre
os membros da família, apesar da reprodução dessas relações de poder.

Esse parâmetro de orientação sobre o significado de família será


reproduzido dentro das concepções de família construída pelo Estado como
modelo de família a ser seguido.

2.2 – Relação entre família, patriarcado e Estado na sociedade capitalista


35

As intervenções do Estado nas relações familiares passaram a ser


desenvolvidas na sociedade capitalista como forma de regular as famílias
dentro da lógica de pensamento de família nuclear (burguesa) e dentro de um
pressuposto baseado no funcionalismo1. A lógica da família “perfeita” composta
por pai, mãe e filho passou a ser reproduzida como modelo a ser seguido pelos
indivíduos na sociedade europeia divida em classes sociais.

Esse modelo “familiar”, reproduzido como “perfeito” na lógica capitalista,


era demasiado complexo para ser reproduzido pela classe trabalhadora em
função das suas condições objetivas de sobrevivência no início do capitalismo.
Marx (2008), ao abordar as condições de desigualdade e miséria na sociedade
capitalista industrial, mostra que essa relação se objetivava em função da
existência do que ele denominou de “superpopulação relativa” no que tange ao
processo que envolve a lei geral de acumulação capitalista.

Diante disso, observamos que as condições de existência das famílias


dos trabalhadores estão condicionadas à lógica das formas de existência da
superpopulação relativa, conforme salienta Marx (2008). A categoria da
superpopulação relativa, definida pelo autor como estagnada, constitui parte do
exército de trabalhadores em ação, mas com ocupação totalmente irregular.

Segundo Marx (2008), sua condição de vida se situa abaixo do nível


normal da classe trabalhadora, e o autor destaca ainda: (…) na realidade, a
quantidade de nascimentos e óbitos e o tamanho absoluto das famílias está na
razão inversa do nível do salário e, portanto, da quantidade dos meios de
subsistência de que dispõem as diversas categorias de trabalhadores (MARX,
2008, p. 747).

A população que vivia na indigência e no pauperismo, naquela época,


apresentava um grande número de órfãos, que advinha de famílias que viviam
naquela situação. Além dos órfãos, também chama a atenção os trabalhadores
vítimas das minas, os mutilados, os enfermos e as viúvas. Acerca disso, Marx
(2008, p. 748) afirma:

E, ainda, quanto maiores essas camadas de lázaros da classe


trabalhadora e o exército industrial de reserva, tanto maior, usando-se

1
Perspectiva analítica criada por Durkheim (1971).
36

a terminologia oficial, o pauperismo. Esta é a lei geral, absoluta, da


acumulação capitalista.

Outro elemento do processo de exploração capitalista analisado por


Marx (2008) foi a habitação. As habitações dos familiares dos trabalhadores
eram totalmente diferentes dos familiares dos capitalistas. O grau de miséria
apresentada pelos trabalhadores refletia-se em suas moradias. Ao mesmo
tempo em que as cidades buscavam o “progresso” urbano, criando meios para
a expansão da riqueza, também criava condições para o aumento do
pauperismo em função também da falta de saneamento básico nas vilas
operárias.

Marx (2008) destaca que em Londres as habitações dos trabalhadores


eram superlotadas, totalmente inadequadas para a sobrevivência humana. E o
número de corretores que se aproveitavam daquele momento para lucrar com
aluguéis era muito grande.

Assim, as contradições aumentavam na medida em que as cidades se


“estruturavam” para atender aos interesses da acumulação capitalista. O
aumento de fábricas, de ruas e de ferrovias obrigava os trabalhadores a se
retirarem de suas casas para serem demolidas em função da necessidade do
“progresso” capitalista. Com relação à questão habitacional, Marx (2008, p.
766) afirma:

Admira a justiça capitalista! O proprietário de terras, de casas, o


homem de negócios, quando expropriados pelos “melhoramentos”,
tais como estrada de ferro, abertura de ruas etc., não recebem
apenas indenização plena e completa. De acordo com a lei humana e
divina, têm ainda de ser consolados por sua “renúncia” forçada,
mediante um lucro considerável. Mas o trabalhador, com mulher e
filhos e seus pertences, é lançado à rua e, se acorre em massa para
os bairros onde a municipalidade zela pela ordem, é perseguido pela
polícia sanitária.
Esse cenário, definido por Marx (2008) como “inferno habitacional”,
revela as condições precárias vividas pela maioria das pessoas que moravam
na Inglaterra no início do capitalismo. As famílias dos trabalhadores dormiam
amontoadas e, alguns relatórios apresentados pelo autor, as descreviam como
“verdadeiros modelos de carência e de insalubridade”.

Engels (2008) denomina o contexto do surgimento do capitalismo na


Inglaterra como verdadeira “guerra social”. Segundo o autor, os bairros
37

ocupados pela classe operária eram definidos como “bairros de má fama”.


Nesses lugares as ruas não tinham calçadas, eram sujas e geralmente sem
esgotos. Segundo Engels (2008, p. 71):

Por todas as partes, há montes de detritos e cinzas e as águas


servidas, diante das portas, formam charcos nauseabundos. Aqui
vivem os mais pobres, os trabalhadores mais mal pagos, todos
misturados com ladrões, escroques e vítimas da prostituição.
O patriarcado acompanhou e sofreu alterações nesse processo de
consolidação das condições de sobrevivência da classe trabalhadora. Quatro
mudanças são destacadas por Therborn (2006) que contribuíram para as
mudanças no patriarcado: a proletarização, a urbanização, a industrialização e
a sociopolítica. A primeira afeta o patriarcado em função do proletário não
possuir propriedades para seus filhos herdarem, a segunda porque exibia a
heterogeneidade e contribuía para o descontrole social. A população europeia
pulou de 16% para 41% da população. A industrialização afetou o patriarcado
na medida em que contribuiu para a separação das condições de trabalho que
antes ficava restrita à residência e depois rompeu esses muros estendendo-se
à fabrica e por último; a questão sociopolítica com a implantação da
escolarização pública obrigatória na Europa.

Moreno (2000, p. 119) mostra também as mudanças que aconteceram


nas sociedades afetadas pelo processo de industrialização. Para ele, os
processos de industrialização, urbanização e democratização de massas
haviam produzido mudanças na produção de uma família nuclear conjugal,
com a “representatividade de um Estado civilizador superior.”

O desenvolvimento do modo de produção capitalista trouxe mudanças


significativas para as famílias. Para Saraceno e Naldini (2003), a família é um
espaço físico, relacional e simbólico. A importância de seu estudo está ligada à
compressão de uma determinada sociedade, no que diz respeito ao seu modo
de organização material da vida cotidiana, no momento em que são
construídas alianças e relações e essas são permeadas de significados na vida
dos indivíduos. Essas relações e significados não podem ser analisados fora
da totalidade, ou seja, fora do contexto econômico, social e político de um
determinado momento histórico.
38

Até 1900, o mundo tinha marcas patriarcais, segundo Therborn (2006).


Nesse período, ainda existia a dominação do homem sobre as mulheres e os
filhos, até mesmo os adultos de forma significativa. A poligamia era também
permitida por toda a África e a Ásia. Apenas Japão havia mudado. Dentro de
uma abordagem baseada em classes, observa-se que o domínio dos
burgueses se estendia também às mulheres. Tanto na Europa como na
América Latina, esse segmento possuía sempre uma amante. Nesse período,
eram comuns em muitos lugares as mulheres e filhas não terem direito à
herança. A questão da mutilação genital continuava na África e, na China ainda
se matinha a cultura dos pés quebrados em função dos enfeixamentos.
Segundo Therborn (2006, p. 110), “O espancamento da esposa permanecia
legítimo na maior parte do mundo. As viúvas estavam socialmente mortas na
Índia, e até mesmo impedidas de se recasarem na China.”

Apesar de todas essas culturas patriarcais legitimadas, observam-se três


movimentos que levaram a pensar e que foram essenciais para que
ocorressem as mudanças no enfraquecimento do patriarcado conforme sinaliza
Therborn (2006). O primeiro foi por volta da primeira Guerra Mundial, o
segundo, depois da segunda Guerra Mundial e o terceiro após o ano de 1968.

A primeira Guerra Mundial teve grande impacto em função da influência


do comunismo nos países como a China. Valores antipatriarcais foram
reproduzidos por meio de legislações comunistas. É importante salientar a
igualdade de gênero presente nesses debates, assim como, o direito da mulher
trabalhar fora de casa. “A revolução russa é uma baliza na história do
patriarcado e, como tal tem sido percebida e retratada por seus inimigos
contemporâneos, que consideram destruidora das sagradas instituições do
casamento e da família.” (THERBORN, 2006, p. 127).

Um dos elementos importantes que influenciaram esse processo de


enfraquecimento do patriarcado foi também o envolvimento das Nações Unidas
junto ao debate das questões de gênero. “O comunismo internacional
desempenhou um papel importante, senão decisivo, nos três momentos.
(THERBORN, 2006, p. 117). Essas discussões sobre a questão feminina e da
família estiveram presentes também nas obras Manifesto Comunista (1848) e o
Direito à Preguiça, de Paul Lafargue (2000). Esta última, apesar de apresentar
39

uma visão “romântica” da mulher, apresentou a forma como elas eram


exploradas pelo sistema capitalista.

O movimento feminista teve impacto decisivo nesse processo de


enfraquecimento do patriarcado. O movimento ficou dividido em quatro
correntes: Movimento Feminista de Mulheres, Movimento Trabalhista
Socialista, Liberalismo secularizado e a corrente Nacionalista
Desenvolvimentista. Os movimentos debatiam a questão do patriarcado apesar
de terem perspectivas teóricas diferentes como marxistas, anarquistas, cristã,
entre outros. De qualquer forma, destacamos que a escolarização e a
educação das mulheres contribuíram para uma mudança de concepção e
organização de lutas políticas contra a opressão feminina.

O processo de enfraquecimento do patriarcado ocorreu também em


função de criação de legislações voltadas para um novo processo de relações
familiares. Entre elas, o divórcio e também a garantia de direitos individuais
dentro da família. Na Noruega, a Lei de divórcio foi implantada em 1909, com o
principal objetivo de garantir o bem-estar da criança em função de discórdias e
conflitos entre pai e mãe após a separação. Em 1915, o conceito de filho
ilegítimo foi abolido. Aos poucos, o Estado passou a assumir uma intervenção
constante no cotidiano das famílias por meio de um conjunto de legislações
construídas de acordo com as mudanças culturais, sociais e econômicas
apresentadas no seio das sociedades.

Importante mencionar a realidade das mulheres turcas. Elas


conseguiram o direito de voto, segundo (Therborn, 2006), e de concorrer a
cargos públicos somente em 1934. Em 1994, uma decisão judicial permitiu às
mulheres procurar emprego contra a vontade dos seus maridos. Em 2000, a
cláusula do marido chefe de família foi retirada. Os avanços do movimento
feminista ocorriam de forma lenta contribuindo com quebras de valores e tabus.

Todavia, alguns avanços aconteceram, como o Código Civil Brasileiro


de 1916, que, ao menos, emancipou os filhos adultos ao mesmo
tempo em que mantinha, explicitamente, a chefia masculina da
família (artigos 233 e 380). (THERBORN, 2006, p. 139).
Apesar do autor não mencionar as mudanças de valores no seio da
família, carregava também a representação da necessidade de atender às
necessidades do capital, ou seja, de inserir a mulher no espaço de trabalho
40

precarizado e com menores salários. Essa relação é reproduzida ainda nos


dias de hoje.

Além do Brasil, Noruega e Turquia, outros países passaram por


mudanças significativas. No Japão, segundo Therborn (2006), as mulheres
tiveram o direito ao voto em 1945, na China foi sancionada a Lei de divórcio
sem alegação de culpa, na Índia a poligamia foi proibida e o divórcio permitido,
assim como os direitos iguais de herança. Na Itália, a nova Constituição incluiu
um princípio de igualdade de gênero. Essas mudanças foram significativas no
cotidiano das famílias em vários lugares do mundo.

O terceiro motivo de mudança foi a Revolução de 1968. A revolução


feminina teve como cenário Paris. Estudantes questionaram as restrições
sexuais da vida estudantil. Cabe salientar que os franceses haviam herdado o
Código de Napoleão. Isso também serviu para garantir que existisse a
permissão dos pais para o internamento de seus filhos nas prisões do Estado.
“O legislador francês conservador de fato concedeu à mulher casada o direito
incondicional.” (THERBORN, 2006, p. 151).

As Nações Unidas tiveram grande influência nesse processo de


despatriação dentro de uma perspectiva mais global, criando o “Plano de Ação
Mundial – Educação e Desenvolvimento Social para as mulheres”. Nesse
documento ficou explicita a proposta de garantir os direitos às mulheres “em
todas suas formas de família, na família nuclear, na família extensa, na união
consensual e na família monoparental”.(THERBORN, 2006, p.155).

Essas propostas tiveram grande impacto no cotidiano das famílias. Em


Cuba houve avanços no sentido de garantir por meio de um novo Código de
família a igualdade da responsabilidade parental e das obrigações familiares.
Esses deveres foram estendidos aos homens. No Brasil, só houve mudanças
em 1988 com a abolição da chefia masculina do Código de Família. Therborn
(2006, p. 158) chama atenção para a grande influência cristã da América Latina
na efetivação e cristalização dos valores patriarcais.

Nas discussões jurídicas no Chile sobre a Constituição de 1980, de


Pinochet, o velho princípio da chefia masculina da família, foi
reafirmado e uma proposta avançada de direitos iguais de gênero
acabou barrada no estágio final de processo. Com o retorno à
democracia, as cláusulas patriarcais do Código de família foram
41

finalmente rescindidas em 1994. O divórcio ainda é tabu, mas o


casamento pode ser “anulado”.
Apesar de vários avanços isso não significou o desaparecimento do
patriarcado. Ele se desdobra em várias partes, segundo Therborn (2006), por
meio, principalmente, de orientações religiosas. Muitos homens ainda têm o
controle sobre a decisão da mulher de sair ou não de casa. Outra questão é a
violência contra mulheres, muito comum ainda na África e na Ásia. Na Ásia do
Sul, por exemplo, o casamento por amor, se não for aprovado pelos pais torna-
se vergonha perante a sociedade, nesse caso ainda corre o risco de
intervenção parental junto com a polícia. Outra questão importante é a
permanência do mercado de casamento. Essa situação pode ser vista por meio
das colunas de jornais aos domingos com o oferecimento de noivos e noivas.
Separadas por castas, as colunas apresentam geralmente o grau educacional
dos noivos disponíveis. (THERBORT, (2006).

Em todas essas sociedades, pode-se observar a figura do Estado, ora


criando normas de proteção à mulher, interferindo de forma intensa no interior
das famílias. O Estado capitalista cumpre dessa forma uma de suas principais
funções: regular a vida dos cidadãos de acordo com os interesses de classes e
grupos.

A violência ainda é constante na vida de mulheres no século XXI. No


Egito um terço das mulheres já foi espancada alguma vez pelo marido,
segundo pesquisa realizada em 1997, mencionada por Therborn (2006). O
Código de família da Argélia de 1984, vigente nos dias atuais, exige a
submissão da esposa ao marido.

Esse cenário mostra que apesar de vários avanços ainda existe um


longo caminho para a autonomia feminina em todas as esferas da vida.

2.3 – Família e a reprodução do casamento na sociedade capitalista

Outra questão muito importante referente à família é a questão do


significado do casamento na sociedade capitalista. Este entendido por
Therborn (2006) como ordem sexual. Para ele o ato sexual sela o casamento. A
42

impotência é considerada razão de divórcio mesmo em sociedades com forte


influência patriarcal e misóginas. “de acordo com a escola Hanafi de
jurisprudência islâmica, a impotência do marido é a única razão possível para a
esposa conseguir o divórcio”. (THERBORN, 2006, p. 199). Uma importante
questão trazida nesse trabalho é a influência da religião cristã no processo de
consolidação da representação de casamento, como destacado a seguir:

A tradição puritana da dissensão cristã protestante rejeitou uma


concepção eclesiástica de casamento e optou por uma informalidade
minimalista contendo dois elementos: uma promessa (de monogamia
e fidelidade) e a consumação do ato sexual. As Leis e as cortes
coloniais da Nova Inglaterra sustentavam o princípio de que se não
houvesse sexo não havia casamento, anulando as uniões não
consumadas. (THERBORN, 2006, p. 199).
Então, segundo Therborn (2006), a primeira relação ligada ao
casamento é o ato sexual. A segunda diz respeito à procriação, ou seja,
garantir a descendência e se responsabilizar pela criação dos filhos. A terceira,
a função histórica do casamento como processo de integração é a divisão
social, essa relação tem forte impacto com o status social das pessoas e
também na formação de domicílios. Apesar do autor não se restringir a uma
análise de classe, fica evidente em suas análises que, muitas vezes, o poder
não apenas simbólico do masculino, mas também do econômico contribui para
a reprodução das relações de submissão dentro do casamento.

Com relação às regras de casamento, Therborn (2006, 2006, p. 200)


chama atenção para o controle da sexualidade que é mais intenso nas famílias
proprietárias que as não proprietárias. “Entre as proprietárias as regras de
herança devem afetar tanto a idade quanto a frequência do casamento.”O autor
apresenta os vários significados dos casamentos: cristã, protestante, tradição
hindu, entre outros. Ele enfatiza que existia uma regra de casamento universal,
mas a regra não era universal.

Nas Américas denominadas por Therborn (2006) como crioulas, a família


não tinha como referência o casamento formal, mas a união por coabitações.
Os casamentos formais eram exceções. Essa realidade era vivida no Brasil em
1855 e também no México, segundo o autor, em 1900, somente, um terço das
mulheres com mais de 15 anos era casada.
43

Naquela época, por volta de 1855, os registros de casamento e de


nascimento centravam-se nas mãos da Igreja. A principal tarefa dos
missionários era converter os indígenas para a religião católica. Entretanto,
cabe ressaltar que o número de padres era muito reduzido o que fazia com que
os serviços de casamento fossem caros, fazendo com que os habitantes não
pagassem pelos serviços. A América Latina e o Caribe apresentaram
semelhantes características no que tange à realidade do casamento.

A dualidade do sistema familiar perpassava todo o hemisfério andino-


caribenho. O casamento formal e virgem era o ideal maior, e as
mulheres virgens eram sempre estritamente vigiadas por damas de
companhia, ao mesmo tempo em que a promiscuidade masculina era
considerada um exibicionismo suplementar, normal e respeitável.
Apenas uma minoria da população estava em condições de
preencher todos os três critérios. Assim, ao lado com casamentos,
ocorriam uniões formais de vários tipos, das quais um número
significativo tinha probabilidade de levar ao casamento mais tarde.
(THERBORN, 2006, p. 238).
Cabe ressaltar que a reprodução dos valores cristãos estava relacionada
com as necessidades de atendimento a um processo de organização que deu
bases para o surgimento da sociedade dividida em classes.

Segundo Therborn (2006) um número significativo de pobres estava fora


desse modelo de família baseado no casamento formal. Em algumas regiões,
em 1900, o casamento era visto como status central na idade adulta, de forma
que todos aguardavam que isso fosse regra para todos os adultos.

O número de casamentos declinou no século XIX e continuou no século


XX. Todavia, na era industrial, o número de casamentos teve um salto muito
grande. Segundo Therborn (2006), isso ocorreu em função de vários fatores
entre eles: acesso à educação generalizada, questão urbana e mudança de
valores, a questão do “progresso econômico” também contribuiu para isso.
Essa geração também foi responsável pelo que hoje se chama planejamento
familiar.

Na América Latina e Caribe, que tinham características peculiares em


função do número reduzido de casamentos e grande de uniões por coabitação
antes do século XX, apresentaram mudanças significativas. No século XX
houve aumento do número de casamentos formais. É importante lembrar que
a principal característica do Brasil e a religiosa, todavia, tornou secularizado em
termos de casamentos. Uma questão importante levada por Therborn (2006) foi
44

que a pobreza é um dos principais elementos que sustentam as uniões formais.


Segundo o autor:

O legado colonial de informalidade conjugal fora superado na primeira


metade do século XX e, dentre as uniões existentes na década de
1980, aquelas contraídas antes de 1950 incluíam apenas 2% sem
casamento formal. Depois de 1950, sobretudo após 1970, a
proporção de uniões consensuais voltou a crescer, principalmente no
Rio de Janeiro e no nordeste, isto é, nas regiões brasileiras onde os
costumes coloniais e pós-coloniais, implantados de modo mais firme,
tiveram maior desenvolvimento. (THERBORN, 2006, p. 302).
Junto com as mudanças do casamento também veio a Revolução
Sexual. Para o autor houve uma secularização da sexualidade, libertando-a de
regras religiosas ou de qualquer situação que a considerasse “pecaminosa” ou
mesmo condenável. A questão também do avanço tecnológico foi visto como
um importante elemento para essa mudança, em função da criação da pílula
anticoncepcional que chegou ao mercado americano em 1960. Observa-se
junto a isso a diminuição da idade da primeira relação sexual.

Na América Latina tivemos a formalização de forma significativa do


casamento na metade do século XX, reduzindo o número de uniões informais e
de nascimentos fora do casamento. Entretanto, observamos o retorno
novamente do grande número de coabitações informais nos últimos anos.
Apesar disso, as uniões formais ainda existem em função do conservadorismo
católico. A influência católica é tão significativa na região que até hoje influencia
nas discussões sobre o aborto que é restrito na América Latina e na proibição
do divórcio no Chile.

O reconhecimento da homossexualidade também é um elemento


importante nesse processo. Isso contribui para que o casamento não acabe,
mas que mude, segundo Therborn (2006). A grande contradição do
conservadorismo do casamento formal é a questão do homossexualismo, o
movimento dos gays e lésbicas pela luta do casamento formal.

O reconhecimento da homossexualidade como forma legítima de


sexualidade foi parte da revolução sexual do oriente. Ela está agora
discriminada onde era ainda um delito, e em 1973 foi retirada da lista
de desordens mentais da Associação Psiquiátrica Americana.
Entretanto, o que é interessante nesse contexto particular são as
reivindicações de gays e lésbicas pelo direito ao casamento e a
aceitação parcial de suas exigências. (THERBORN, 2006, p. 329).
Diante desse quadro mundial observamos três questões que têm
chamando a atenção de autores de forma significativa: o declínio da
45

fecundidade, a mudança no casamento, o declínio gradual do patriarcado e o


envelhecimento da população.

O casamento teve e tem funções sociais diversas. A sua relevância


mudou no tempo e tem um peso diverso nas várias culturas e grupos
sociais: aliança entre grupos, legitimação da filiação, legitimação e
controlo da sexualidade, aliança entre indivíduos. A respeito destas
funções sociais do casamento define-se a divisão do trabalho e das
competências entre os sexos e a própria identidade social de gênero.
As mudanças nas sociedades contemporâneas incidiram quer sobre
as funções do casamento quer sobre as relações de gênero,
modificando de modo crucial as bases. (SARACENO E NALDINI,
2003, p. 123).
O envelhecimento da população também é alvo de preocupação de
autores como Saraceno e Naldini (2003) e Therborn (2006). Diante desse
cenário, questionam-se como os países estão lidando com essas mudanças.

Saraceno e Naldino (2003) apresentam a família a partir das suas


imagens da contemporaneidade. Que família é essa? Família como lugar de
afetividade, mas também de opressão, que gera violência, que coage. A autora
lembra que é comum ouvir – é preciso recuperar os valores da família. O que
isso significa diante desse panorama contraditório das várias realidades de
família? Essa analise, segundo a autora, parte da visão a-histórica da família,
de vê-la como espaço da homogeneidade.

Então não se pode limitar a discutir família apenas a partir de uma


análise da família burguesa e da família operária. Saraceno e Naldini (2003) e
Therborn (2006) mostram que a industrialização não teve o mesmo impacto em
todas as sociedades, em função das peculiaridades apresentadas em várias
realidades, como, por exemplo, na família japonesa.

O resgate do contexto da família no mundo revela as várias dimensões


da família e as funções dadas a ela de acordo com as necessidades
econômicas, políticas e sociais. Dessa forma, analisar a família é localizá-la no
tempo e no espaço. Além disso, fazer a leitura do Estado no contexto dessas
relações é de fundamental importância.

Toledo (2007), ao analisar o lugar da família contemporânea nas


políticas públicas e os desafios postos na garantia dos seus direitos no sistema
de proteção social, apresenta como temática de pesquisa a caracterização do
modelo “nuclear de família burguesa”, modelo também definido por Therborn
46

(2006) como modelo ocidental de família, demarcando as principais mudanças


que afetaram esse grupo social nos últimos cinquenta anos e as demandas que
se configuraram nesse período. A autora parte dessa análise em função do
modelo ser utilizado como referências de modelos de família na sociedade
capitalista.

Esse modelo de família foi reproduzido de forma aceitável pela


sociedade até a década de 60, quando houve o avanço do movimento
feminista que incentivou a saída das mulheres para o mercado de trabalho.

Diante disso, observamos que a família passou a fazer parte do conjunto


de estratégias utilizadas pela sociedade capitalista visando à regulação da
miséria, própria desse tipo de sociedade.

As mudanças ocorridas na família nos últimos anos como redução do


tamanho, envelhecimento populacional, redução da natalidade, aumento do
número de famílias mantidas economicamente somente por mulheres e o
aumento do número de mulheres no mercado de trabalho levou o Estado a
repensar sua relação com a família.

As relações mantidas entre o Estado e a família apresentam mudanças


de acordo com as necessidades de manutenção das relações capitalistas.
Todavia, é importante frisar as contradições presentes nesse processo. Ao
mesmo tempo em que as intervenções estatais servem para a manutenção das
condições de sobrevivência do capital, atendem também a interesses dos
cidadãos dentro do processo de garantia e acesso aos direitos sociais.

No próximo item tratar-se-á da relação entre Estado, família e políticas


sociais no capitalismo. É impossível fazer essa abordagem sem mencionar as
mudanças que ocorreram no seio familiar nos últimos anos.

2.4 – Estado, família e pobreza na contemporaneidade

O objetivo desse item é apresentar as diversas perspectivas acerca da


família e sua relação com as Políticas Sociais. Diantedesse objetivo,
47

iniciaremos o itemcomuma frase de Moreno (2000, p. 118): “La Familia es una


institución esencial en la conformación de los regímenes del bienestar.”
A partir dessa frase busca-se construir uma análise teórica acerca do
Estado, Família, Pobreza e Políticas Sociais. As famílias sempre estiveram
presentes nas intervenções do Estado. Todavia, as intervenções do Estado
devem sempre ser analisadas historicamente para que se possa entender seus
objetivos, tamanho e impacto dessa intervenção.
Observaram-se, no item anterior, as diversas configurações da família
no mundo. As características básicas das famílias podem ser descritas tendo
como elemento comum a cultura do patriarcado, a submissão feminina, o
poder do pai sobre os filhos e a relação do significado do casamento. A família
também é o espaço do afeto, da divisão sexual dos papéis, ficando a mulher
responsável pelos afazeres domésticos e pelo cuidado com os membros que
requerem atenção como idosos e crianças. Todavia, uma das suas funções
principais é sua reprodução tanto social como material. Na sociedade
capitalista, essas relações são estruturadas de acordo com a lógica de
acumulação de riqueza.
Não se pode mencionar a relação do Estado com a Família sem abordar
as relações presentes no Estado Capitalista e nas classes sociais. No modelo
capitalista encontram-se duas classes: os que possuem e os que não possuem
os meios de produção. Essas relações são reguladas pelo Estado Capitalista.
Para Ian Gough (1994) a forma do Estado (sua natureza, estrutura e função)
está relacionada pelo modo de produção e exploração da sociedade
capitalista. Dessa maneira é constante e orgânico o conflito entre o capital e o
trabalho, assim como suas contradições.
O autor chama atenção para um elemento comum em todas as teorias
marxistas, ou seja, a subordinação do Estado ao modelo de produção
capitalista. Dessa forma, a classe economicamente dominante é também a
classe politicamente dominante. Gough (1994) afirma que a autonomia e
independência do Estado é simplesmente “aparente” e que no modelo
capitalista de produção a configuração do Estado em Estado Social tem
relação com o modelo político, econômico e social vigente.
Na sociedade capitalista existe a necessidade de criação de mão de
obra para a geração de riqueza. O modo de produção capitalista reproduz por
48

meio da centralização da riqueza as condições objetivas de existência de


trabalhadores.
A partir dessa perspectiva poderemos entender quando a família
necessita de recursos do Estado para se manter, principalmente quando esse
possui características baseadas no individualismo e na lógica do mercado.
Historicamente as famílias sempre foram colocadas como responsável pelo
atendimento das necessidades de sobrevivência de seus membros. A questão
colocada é: em que medida a família passa a sofrer intervenção do Estado
para o atendimento das necessidades de seus membros? Quais famílias
precisam dessa intervenção? As famílias com recursos dificilmente
necessitarão sofrer intervenções do Estado para a sua manutenção. A família
de trabalhadores e aqueles que vivem na miséria são os que mais sofrem
intervenções do Estado frente às condições dadas pela sociedade capitalista.
A Europa, base do nascimento da sociedade do mercado, foi o palco
para a intervenção do Estado junto às famílias. A pobreza sempre foi alvo de
preocupação de estudiosos, de políticas governamentais e da sociedade como
um todo. As famílias pobres sofrem intervenções estatais desde o surgimento
do capitalismo. Dessa forma, pobreza e a família passaram a incomodar a
sociedade capitalista desde os primórdios da organização do Estado
capitalista.
Atualmente, faz parte de discursos e ações de organismos
internacionais, como a Organização das Nações Unidas (ONU) e o Banco
Mundial, voltadas para a sua diminuição.
Para analisar a pobreza é necessário situá-la juntamente com práticas
assistenciais voltadas para famílias em situação de extrema necessidade.
Assim, para analisar as políticas sociais da Assistência Social é necessário
conhecer historicamente a relação entre família e pobreza.
Pereira (2006) ressalta que embora se trate de um fenômeno social tão
antigo, o conceito pobreza vem passando por uma série de transformações o
que dificulta precisar o que vem ser pobreza, pois essa varia de acordo com a
realidade da sociedade na qual o fenômeno esteja sendo analisado e
observado. As diferenças econômicas, históricas e culturais são elementos
essenciais para descortinar os processos que geram a pobreza em cada
realidade assim como as formas de análises e concepções de mundo.
49

Existem diversas abordagens da pobreza, que tanto servem para


conceituá-la como para medi-la, dependendo dos interesses vigentes. Os
limites dessas análises dissociadas das relações de classe mostram a pobreza
como algo comum e natural da sociedade, como se fosse normal existir
pobreza e sua importância se limitasse à necessidade de medi-la.

Pereira (2006) ressalta que é comum as pessoas na sociedade


capitalista apontarem a pobreza como sendo fruto de um desvio de conduta,
como Malthus defendia. Outros apontam a dinâmica de forças sociais e outros
olhares afirmam o seu surgimento a partir do capitalismo. Isso leva a acreditar
que a pobreza só poderá ser eliminada quando o sistema for superado.
Concorda-se com a última posição. Pobreza somente será superada com o fim
da sociedade capitalista. Malthus relacionava pobreza com a preguiça e Marx
(2008) a vinculava à produção e reprodução do exército industrial de reserva,
assim como, a exploração vivida pelos trabalhadores e riqueza
concentrada nas mãos de um pequeno grupo.

Pereira (2006) deixa clara a necessidade de esclarecer o que significa


pobreza e desigualdade social, uma vez que, é comum serem usadas como
sinônimo. A desigualdade social segundo a autora está direcionada à
distribuição desigual de renda o que faz reportar à pobreza relativa. A forma
que os pobres passaram a ser vistos pela sociedade como “ameaçava à ordem
social” estabelecida fez com que houvesse a necessidade de Assistência aos
“necessitados”.

Segundo Pereira (2006), no Brasil, a pobreza tem como origem a


desigualdade na distribuição de riquezas, destacando que o seu combate não
fosse relacionado à escassez de recursos, mas à extrema desigualdade e à
ineficiência da política em suas proposições, no sentido de pensar uma
redistribuição que almeje a equidade social.

Para Rocha (2003), a adoção de conceitos de pobreza deve levar em


conta o nível de desenvolvimento econômico e as tradições culturais de cada
país. Nesse sentido, para se definir esses conceitos é necessário também
pensar e escolher os procedimentos e mensurações necessários ao resultado
da análise dos dados. Como, por exemplo, identificar se a pobreza é
50

generalizada ou é mais localizada em uma determinada área geográfica; e se


está associado ao crescimento econômico e mudanças econômicas. Para
Rocha (2003, p. 10) definir esses elementos é essencial para “estabelecer um
quadro de referência para análise e aplicação de políticas antipobreza”.
Pobreza, desigualdade e Assistência Social fazem parte de interesses
políticos e são vislumbrados de várias formas. Segundo Pereira (1996), a
Assistência Social passou a fazer parte de muitos debates intelectuais nos
últimos anos em função do acirramento das desigualdades sociais. Ela também
passou a ser vista como “uma espécie de salvação ou alternativa estratégica à
propaganda do WelfareStateKeynesiano”. (PEREIRA, 1996, p. 16 ).
Segundo Potyara (1996), o grande problema dessa política é o (mau)
uso que o político faz dela. Pois, nesse processo estão ocultas as relações de
poder; de antagonismo e reciprocidades socioeconômicas; de difícil
visualização e decodificação.
Dessa forma, pensar a Assistência Social é analisar também o conceito
de pobreza que sempre vem vinculado a ela. Para conceituar a Assistência são
necessários dois movimentos, segundo Pereira (1996). Primeiro analisar os
conceitos, as relações empíricas e as novas possibilidades de explicação. E, o
segundo desafio é superar as postulações empíricas que envolvem o conceito.
Ela geralmente é vista como uma atividade que existe porque existem pobres.
Dentro dessa análise, Pereira (1996) define a pobreza a partir de dois
conceitos: pobreza relativa e pobreza absoluta. Com relação à pobreza relativa,
segundo a autora,
A pobreza absoluta ou extrema é categoria restrita, consagrada pela
ideologia neoliberal, a qual justifica e prioriza ações focalizadas e
emergenciais (carências profundas) – antidireito. Principais
mecanismos: princípio da menor elegibilidade (pobreza severa e
profunda); cultivo do estigma, controle de possíveis fraudes
(submissão dos pobres às mais constrangedoras e humilhantes
inspeções em sua vida privada). (PEREIRA, 1996, p. 17).

Para que esse processo seja efetivado é necessário o estabelecimento


de uma linha de pobreza baseado na pobreza severa e profunda>. Por isso a
Assistência Social vive hoje a constante contradição em termos do
entendimento sobre o que é pobreza. Outro elemento que no passado era
comum foi o cultivo da cultura do estigma que submete o usuário às mais
constrangedoras e humilhantes inspeções da vida particular para se ter acesso
51

às ações da Assistência Social. Será que hoje ainda é comum submeter os


cidadãos às formas mais humilhantes de provar que é desprovido de recursos
materiais para se ter acesso às ações da Assistência Social?
Outra expressão utilizada é “pobreza relativa” em que alguns países,
segundo PEREIRA (1996), destacam para definir outros tipos de pobreza além
da desmonetarização dos pobres e desemprego como, por exemplo, a falta de
saúde, saneamento, entre outros.
Pereira (2006), ao abordar a questão da pobreza, destacando o caso
brasileiro, faz uma análise da trajetória da Assistência Social, ressaltando que
ela é tão antiga quanto os primeiros tipos históricos da sociedade. Segundo a
autora, desde suas origens até os dias atuais, vários foram os conceitos e
causas utilizados para identificar a pobreza e, nesse sentido, foram pensadas
também inúmeras maneiras de combatê-la ou reduzi-la.
Pereira (2006) enfatiza que, antes de se fazer uma análise da “pobreza”,
é necessária a compreensão de seu significado. E para isso cita a definição de
Townsend (1954), um dos pesquisadores mais influentes do século XX, que, ao
analisar o fenômeno da pobreza, mostra a necessidade de se levar em
consideração as diferenças econômicas, históricas e culturais entre os países.
Diante disso, concorda-se com o posicionamento de Pereira (2006)
quando afirma que a pobreza nunca foi considerada uma prioridade nacional e
que os pobres não podem ser vistos como “parasitas” que recebem benesse do
Estado.
Ao contrário, a realidade demonstra que todas as horas disponíveis
são empregadas pelos pobres nas suas estratégias de sobrevivência.
Mas cabe ressaltar que a pobreza, por ser um fenômeno histórico, e
não natural, tem solução. (PEREIRA, 2006, p. 249).

Diante desse panorama, pode-se afirmar que a pobreza é um fenômeno


histórico e que só pode ser sanada com distribuição de riqueza de forma mais
justa.
Pereira (2008), ao citar a Lei Inglesa dos pobres, mostra que essa foi
uma das primeiras regulações sociais assumidas pelo Estado. Elas foram
criadas a partir da constatação de que a caridade cristã não dava conta de
assumir sozinha a miséria, os desabrigados, entre outros. Esse conjunto de
ações implantadas na Inglaterra era reproduzido dentro de uma linha de
52

pensamento de caráter punitivo e corretivo, ou seja, os indivíduos para


receberem contribuições, eram destituídos da condição de cidadania e punidos
pelo Parlamento inglês segundo Pereira (2008).
A Lei dos Pobres foi uma das primeiras medidas adotadas para conter a
pobreza; nela reproduzia-se a concepção de individualização dos problemas
sociais.
Segundo Faleiros (1998), no século XVI, existiram várias formas de lidar
com a caridade, que tinha como objetivo manter o controle e a mão de obra
dos trabalhadores. Então era necessário conter a população, com o aumento
da pobreza e da miséria, por meio da criação de meios de assistência à
população pobre.
Os considerados vagabundos eram obrigados a trabalhar e os que se
recusavam eram marcados a ferro com a letra S (de slave). Esse era o
contexto vivido pelos pobres na Lei Inglesa de 1601. Na França, a assistência
aos idosos e crianças era definida como Leis de Polícia e Segurança.
Ainda segundo Faleiros (1998), o trabalho aparece como critério de
normalidade, sendo que aqueles que recebiam dinheiro sem corresponder ao
“esforço” esperado eram estigmatizados. Dessa forma, os mendigos ou as
pessoas fora do mercado de trabalho eram perseguidos. Segundo o autor:
Os bons mendigos devem ser amparados, seletivamente, após a
triagem de sua capacidade e aptidão para o emprego, fazendo-se a
seleção socioeconômica entre capazes e incapazes de trabalhar, ou
melhor, os aptos e inaptos para o trabalho, o que tem caracterizado
toda a história da Assistência Social. (FALEIROS, 1989, p. 110).

A partir da reprodução dessas relações ligadas ao trabalho e à pobreza,


foram criadas as primeiras medidas do Estado para atender a esse segmento.
Nos países de capitalismo avançado nasceram as primeiras medidas
voltadas para o atendimento das necessidades da população pobre. O New
Deal, por exemplo, teve como principal objetivo reorganizar a vida econômica
por meio da intervenção do Estado na Economia. Para Pereira (2000) é o
movimento tenso e contraditório, que envolve os interesses do capital e do
trabalho, que nasce a política moderna, denominado de WelfareState ou
Estado de Bem-Estar social. Ela deixa clara a diferença dessa política para
outras formas de proteção social como a “Lei dos Pobres” inglesa.
53

Pode-se afirmar que a generalização de medidas de Seguridade Social,


no capitalismo, ocorreu no período posterior à Segunda Guerra Mundial. Dois
modelos tiveram grande destaque nesse processo: o Plano Beveridge –
pensado por William Henry Beveridge, que dirigiu a Escola de Economia na
Inglaterra entre 1919 e 1937. Foi um Sistema de Proteção Social Inglês que
visou à garantia de um rendimento substitutivo dos salários quando se
interrompiam pelo desemprego, ou outro tipo de incapacidade (Princípios da
Universalidade do Atendimento).
E o outro modelo foi o Sistema de Proteção Social Bismarckiano –
Sistema de proteção implementado na Alemanha a partir da segunda metade
do século XIX, sob o Governo do Chanceler Otto von Bismarck, que teve como
características principais a criação de caixas de aposentadorias financiadas
pelos trabalhadores e empregadores; o subsídio do Estado, de base
contributiva; e benefícios proporcionais à contribuição no Fundo de Seguro
Social. Nesse sentido, tinha caráter não universal.
A família passou a fazer parte dos modelos de proteção social a partir
das demandas apresentadas pelo mercado. Nesse sentido, Esping-Andersen
(1991) apresentou dois conceitos chaves acerca da família, do mercado e
principalmente com relação à proteção social. O autor trabalhou dois conceitos:
o de desfamilização e o de familismo. O primeiro é caracterizado por um grau
de abrandamento da responsabilidade familiar com relação ao bem-estar
social, por meio do Estado ou do mercado. O familismo, por sua vez, diz
respeito à centralização na família ao assumir como principal responsável pelo
bem-estar de seus membros.

Esping-Andersen (2010) defende que é indispensável a combinação


entre família, mercado e proteção social. Para ele, compreender bem os
desafios que o Estado de bem-estar deve enfrentar, é indispensável refletir
sobre os objetivos dos regimes de Proteção Social. Nessa linha de análise, o
autor ressalta que é necessária para a manutenção e proteção das famílias
essa combinação, o mercado subsidia as famílias com os salários e o Estado
subsidia por meio da Assistência Social as famílias. Segundo Esping-
Andersen (2010, p. 23),
Si el mercado fala, recurrimos a la família o a los poderes públicos.
En efecto, el mercado puede con facilidad no satisfacer numerosas
54

necessidades básicas, sea porque los precios sean elevados, sea


porque la información está desigualmente repartida.

O mercado já tem uma estrutura orgânica que contribui para a


reprodução das péssimas condições de sobrevivência das famílias. Dessa
forma, a sociedade capitalista produz a condição de pobreza das famílias. O
autor ressalta que as “falhas” também advindas da família têm impacto muito
significativo junto aos membros da família como idosos e crianças. O grande
problema é que o rico geralmente tem acesso a esses serviços por meio da
privatização dos serviços disponíveis no mercado ao contrário do pobre.
Essa situação geralmente ocorre em função da ausência da mulher do
desenvolvimento dessas funções já que ela é vista como cuidadora dos
membros da família. Um dos maiores problemas dessa relação envolve as
condições dadas à mulher. Ela, durante muito tempo e ainda nos dias de hoje,
é responsável pelos cuidados da casa, dos serviços de atenção pessoal como
cuidados com os filhos (crianças e idosos), não é à toa que ela é definida por
muitos como cuidadora.
As redes de solidariedade familiar também são marcadas pelas ajudas
dadas pelas avós às mães, no cuidado com as crianças. Essas ações são
realizadas no Sul da Europa, segundo Moreno (2000). Nos países
mediterrâneos e latinos como o Brasil, a família foi e continua sendo colocada
e valorizada como um dos meios principais de fonte de socialização. Além
disso, é muito intensa sua relação com as redes de parentesco e solidariedade
entre seus membros. Estudos como os de Sarti (2007) mostram tais
informações.
A família só recorre ao Estado quando não resolve as demandas
internamente e não tem condições de recorrer ao mercado pela ausência de
recursos já que os serviços são caros. La permanencia de la adhesión a una
política familiarista ha aberto paradójicamente un vacío de protección que no
cesa de crecer. (ESPING-ANDERSEN, 2010, p. 24).
Observa-se que, assim como o patriarcado (THERBORN, 2006), o
Estado de Bem-Estar moderno sempre esteve baseado em todos os
momentos no familismo (ESPING-ANDERSEN, 2010). Essa foi basicamente a
característica dos Estados de bem-estar na Europa continental.
55

Essa afirmação mostra a complexa relação que envolve o Estado, o


mercado e a política social. Nesse sentido, observa-se que este último tem
sido frequentemente resultado do desequilíbrio no reparo de áreas domésticas
e da feminização dos trabalhos domésticos, além da ausência de recursos
para recorrer aos serviços oferecidos pelo mercado.
Segundo Singly (2007), a intervenção do Estado junto às relações
familiares inicia-se quando o Estado começa a criar normas jurídicas para
limitar o direito da punição paternal. Esses elementos são a base para as
intervenções do Estado junto à família.
A família teve papel importante no conjunto de políticas dirigidas pelo
Estado. Carvalho (2007) ressalva que, nos países centrais, desde o pós-
guerra, houve um movimento que “descartou” a família da responsabilidade de
efetivação de políticas públicas, esse processo contribuiu para o fortalecimento
da opção do indivíduo como portador de direitos: “apostava-se que a família
seria prescindível, substituível por um Estado protetor dos direitos dos
cidadãos”. (CARVALHO, 2007, p. 267).

Segundo Therborn (2006, p. 277),

O casamento e a família são temas caros ao conservadorismo social,


centrais à sua concepção de ordem desejável. Os direitos individuais,
principalmente de mulheres e crianças, são visto negativamente,
como um colapso ou, pelo menos, como uma séria ameaça à ordem .

A relação entre Estado e família se destaca nos estudos sobre política


social, na medida em que a família passa a ser alvo de políticas públicas e nela
são efetuadas todas as perspectivas de sucesso de seus membros na
condução de reprodução de valores individualistas e na entrada dos seus
membros no mercado de trabalho.

Segundo Castel (1998), para pensar em políticas públicas, é primordial


que os conceitos de inclusão e de exclusão sejam pensados dentro do contexto
familiar. Para ele, a partir do momento em que o indivíduo possui trabalho e
vínculo sociofamiliares está incluído na rede de proteção social. Ao passo que
quando lhe falta o trabalho ou os vínculos familiares, se encontra na zona de
vulnerabilidade e, quando está sem os dois, pode chegar ao processo de
“desfiliação social”.
56

Diante disso, chama atenção fato da família estar sempre no centro do


debate das políticas sociais. Esse debate tem como particularidade a política
desenvolvida no contexto do pluralismo de bem-estar, na qual a
responsabilidade pelo sucesso da política está centrada particularmente nas
mulheres.

Toledo (2007) destaca que a família já é, por princípio, uma parceira do


Estado, uma vez que ele é responsável direto pela proteção social. Todavia,
suas preocupações são direcionadas para o entendimento de seu lugar nessa
parceria. A autora também sinaliza a importância de analisar a família não
apenas como instituição protetora de seus membros, mas principalmente,
como detentora de direitos sociais por meio dos direitos dos indivíduos,
conforme sinaliza a Constituição de 1988.

No próximo item dedicaremos nossas análises na crise capitalista e na


centralização de ações e responsabilidades direcionadas às famílias e muitas
vezes às mulheres.

A família é chamada para colaborar com o Estado capitalista na medida


em que o sistema capitalista necessita adequar essa relação as suas
necessidades. Então, nos “trinta anos de glória do sistema capitalista”. Na
Europa, a família teve uma função essencial na reprodução das condições
objetivas e subjetivas de sua sustentação dentro desse modelo. Então as
Políticas Sociais atendiam às necessidades das famílias de acordo com a
regulação das condições dadas para a manutenção do sistema.

2.5 – Crise capitalista e o papel da família nas políticas sociais

Nesse item busca-se analisar as ações voltadas para as políticas sociais


frente às crises capitalistas que tiveram impactos no conjunto de direitos dos
trabalhadores e suas famílias na Europa. Partiremos primeiramente dessa
análise em função das Políticas Sociais terem sido criadas na Europa e
servirem de parâmetros de outros tipos de lugares como América Latina e,
especificamente, Brasil. O estímulo ao consumo, por meio de ações na área de
57

Assistência Social, é algo peculiar do modelo capitalista de produção frente às


crises capitalistas.
As crises capitalistas são alvo de vários estudos e problematizações
desde o surgimento do capitalismo. Essa situação ocorre em função delas
serem peculiares da sociedade capitalista, ou como afirma Marx (2008) serem
cíclicas. No atual contexto em que se vive, a crise capitalista apresentou vários
movimentos. Na década de 70, impôs a lógica capitalista à reorganização do
sistema produtivo para atender às necessidades do capital, como afirma
Mészáros (2002). Nesse processo, as mudanças advindas das necessidades
de manutenção do sistema afetaram de forma significativa as famílias mais
pobres, ora por meio de maiores incentivos a políticas sociais focalizadas, ora
pelo grande número de desempregos e intensificação de formas precarizadas
de trabalho, sem direitos trabalhistas.
Fontes (2009) destaca que Mészáros (2002) emprega o termo “crise
estrutural” para contrapor-se ao debate clássico de crise conjuntural do
capitalismo como comumente é destacado. Todavia, para ela os últimos 40
anos, principalmente depois de 1973, ao lado das chamadas crises, houve
também grandes expansões mundiais das relações sociais capitalistas.
As ações voltadas para o estímulo ao consumo iniciaram com a crise
capitalista de 1929. Foi na crise de 1929 que o Estado ganhou destaque na
condução de ações voltadas para as Políticas Sociais, criando o que ficou
conhecido como Estado de Bem-Estar. Autores, como Esping-Andersen (1991),
fazem um amplo debate conceitual sobre o Estado de Bem-Estar na Europa.
Todavia, cabe lembrar que Estado de Bem-Estar é diferente de regulações
keynesianas. Faleiros (1989) salienta que, nessa concepção, o modelo ideal é
do indivíduo consumidor.
Segundo Pereira (2008), o keynesianismo teve como linha de análise a
defesa da interferência do Estado na Economia, diferente dos economistas
clássicos que defendiam que o mercado poderia se manter em equilíbrio pela
sua própria demanda. Segundo a autora, Keynes argumentava que o equilíbrio
somente seria assegurado se o Estado estimulasse o consumo e incentivasse
os investimentos. Pereira (2008, p. 91) ainda assevera que:
Para implantar o gasto deficitário, Keynes concebeu medidas estatais
que pareciam extravagantes, como “cavar buracos e tapá-los
novamente” a fim de gerar dispêndios capazes de remover o
58

desemprego e, de modo geral, manter a procura em um nível propício


à criação do pleno emprego.

Depois da Segunda Guerra Mundial, observou-se o fortalecimento do


keynesianismo com a implantação de Políticas Sociais voltadas para o estímulo
do consumismo, principalmente, por meio da Assistência Social com a
implantação dos Sistemas de Seguridade Social.
O problema, tal como via um economista como Keynes, era chegar a
um conjunto de estratégias administrativas científicas e poderes
estatais que estabilizassem o capitalismo, ao mesmo tempo em que
se evitavam as evidentes repressões e irracionalidades, toda a
beligerância e todo nacionalismo estreito que as soluções nacional-
socialistas implicavam. (HARVEY, 2001, p.124).

Dessa forma, Keynes não defendia a socialização dos bens como os


marxistas. Sua principal preocupação era a manutenção do capitalismo por
meio da aplicação de medidas implantadas pelo Estado para estimular o
consumo.
Segundo Harvey (2001), o fordismo e o keynesianismo foram
legitimados depois da Segunda Guerra Mundial e teve como grandes
apoiadoras as ações do Estado, por meio do controle dos ciclos econômicos e
da combinação de políticas fiscais e monetárias. O fordismo foi fortalecido nos
anos 20 por meio da reprodução da importância do trabalho. Antunes (2001)
afirma que o modelo fordista consolidou-se ao longo do processo de
organização da industrialização. Esse modelo caracteriza-se pela produção em
massa, controle do tempo, existência do trabalho parcelar, fragmentação das
funções e separação entre elaboração e execução no processo de trabalho.
Surgiu em 1914 e teve como elemento principal o incremento no aumento do
consumo por parte das famílias dos trabalhadores.
Harvey (2001) salienta, de forma mais intensa, as metamorfoses que
ocorreram no campo cultural para sustentar ideologicamente um novo padrão
de regulação econômica. Isso ocorreu por meio do fortalecimento dos juros e
de outros mecanismos criados pelas necessidades do mercado e foi crucial
para fazer com que o comportamento dos indivíduos atendesse aos interesses
do grande capital.
Essa relação teve como principal objetivo garantir o domínio do mercado
por meio da reprodução de valores individualistas, nos quais a realização
59

pessoal foi o elemento definidor da sociedade capitalista, tanto no fordismo


como no modelo de acumulação flexível (pós-fordismo). Cabe lembrar que o
fortalecimento do fordismo nos países avançados trouxe também a reprodução
de valores necessários para a manutenção do modelo econômico, e a família
não ficou de fora dessas relações. Existe o fortalecimento da responsabilização
da família de forma muito intensa no neoliberalismo.
De acordo com Harvey (2001, p. 122):
Os novos métodos de trabalho “são inseparáveis de um modo
específico de viver e de pensar e sentir a vida”. Questões de
sexualidade, de família, de formas de coerção moral, de consumismo
e de ação do Estado estavam vinculadas, ao ver de Gramsci, ao
esforço de forjar um tipo particular de trabalhador.

A reprodução ideológica do modelo neoliberal ocorre à medida que o


trabalho é definido como principal fonte de riqueza e solução para todas as
necessidades que são atendidas pelo mercado e não pelo Estado de Bem-
Estar. Por isso que, segundo Boschetti (2001), a maioria das ações da
Assistência Social sempre esteve vinculada ao trabalho.
Houve, nesse processo, gastos com seguridade social nos países
desenvolvidos, objetivando a manutenção do controle do conjunto dos
trabalhadores em função das pressões dos movimentos sociais. Todo esse
processo é contraditório, na medida em que atende aos interesses do capital e,
ao mesmo tempo, do conjunto da classe trabalhadora.
Essa relação mostra a preocupação do Estado capitalista em promover
o aumento do consumo por meio de medidas que geralmente estão ligadas ao
emprego, sejam elas de forma mais branda ou mais intensa. As questões que
mais chamaram a atenção foram as relacionadas ao cenário de fortalecimento
da seguridade social na Europa associadas ao modelo fordista de
gerenciamento. O fordismo e o toyotismo são processos de acumulação de
riqueza pela exploração direta do trabalho e, o keynesianismo, por meio do
Estado.
Depois da legitimação do keynesianismo houve a ampliação de sistemas
de seguridade social, com a criação de políticas sociais beveridgianas que
inovaram por abolir os testes de pobreza. Ressalvam-se as contradições que
envolvem o mercado e o sistema de seguridade social, mais especificamente
60

os denominados Estados de Bem-Estar Social fortalecidos no momento de


consolidação do fordismo.
A mudança de um modelo fordista para um modelo baseado no regime
de acumulação flexível ocorre a partir da década de 60, quando o modelo
fordista não atende mais às necessidades do capitalismo em função de sua
rigidez.
Segundo Pereira (2000), a “Nova Direita” exagerou, o quanto pode, em
seus ataques ao WelfareState atribuindo-lhe a culpa por quase todos os
problemas sofridos pelo sistema capitalista de produção a partir da década de
70. Nesse contexto, a Nova Direita:
defendeu com veemência a desregulação do mercado, o corte e a
reorientação dos gastos públicos, a redução do estado e dimensões
mínimas – administração da justiça, segurança externa e manutenção
da ordem interna – e a privatização das demais funções públicas,
incluindo as políticas de proteção social. (PEREIRA, 2000, p.126).

Para Pereira (2000), a ideologia liberal tem como orientação a


concepção de que as desigualdades sociais são fenômenos naturais. Desta
forma, as desigualdades não podem ser descritas como justas ou injustas. Em
função disso, os neoliberais são contra as perspectivas keynesianas, que
defendem a intervenção no Estado na economia e sua responsabilidade pela
viabilização de um conjunto de políticas sociais direcionais àqueles que estão
fora do mercado de trabalho. Esse processo terá resultados diretos no conjunto
de políticas criadas depois da crise do WelfareState.
O ponto dessa nova modalidade de proteção, acatada inclusive pelos
setores da esquerda, é que o Estado, que sempre exerceu um papel dominante
na provisão coletiva (Habermas) passará a atuar articulado a três setores não
oficiais, ou não governamentais: o voluntariado, (representado pelas
organizações voluntárias), o comercial (representado pelo setor mercantil) e o
informal (representado pela família, a vizinhança, o círculo de amigos e a
comunidade), pondo-se ênfase na autoajuda, na ajuda mútua e nas
colaborações derivadas do potencial solidário da sociedade (Habermas).
(PEREIRA, 2000, p.128).
No capitalismo, as necessidades sociais devem ser acessadas com
base nos resultados alcançados pelo trabalho e na produtividade. Nela as
necessidades devem estar submetidas à lógica da rentabilidade econômica. É
61

por último, o modelo de política social institucional redistributivo: “as instituições


de bem-estar têm importância fundamental na sociedade e proporcionam
serviços sociais com base nas necessidades, incorporando sistema de
redistribuição de rendas”. (STEIN, 2005, p.25). Essa relação tem como base o
princípio da igualdade social.
Com a crise da década de 1970 houve uma redução de gastos na área
da seguridade social e, simultaneamente, a criação de uma nova lógica de
gerenciamento do trabalho conhecido como toyotismo. Segundo Antunes
(1995), esse modelo fundamenta-se na capacidade dos trabalhadores de
operarem várias máquinas, no consequente aumento da produção sem o
aumento do número de trabalhadores, na importação de técnicas de gestão
americanas de supermercado (produção apenas do necessário e reposição
apenas após a venda) e, por fim, a grande marca desse modelo: o trabalho em
equipe que rompe com a lógica fordista baseada no trabalho parcelar e na
hierarquia.
Outros elementos que fazem parte do processo de acumulação,
segundo Antunes (1995), são: o desemprego em massa em países
desenvolvidos; a entrada maciça do trabalho feminino, com baixos salários; o
aumento do setor de serviços; e o retrocesso do poder sindical. Além disso,
houve redução do emprego regular e aumento de trabalho em tempo parcial,
temporário e subcontratado. Observa-se, também, a redução de gastos com as
políticas sociais e a redução da seguridade social.
Faleiros (2001), ao mencionar as mudanças da nova ordem econômica,
pontua que a família também tem mudado, não apenas quanto ao aumento do
número de mulheres no mercado de trabalho, ou famílias monoparentais. Uma
das principais mudanças ocorre na construção de novos padrões de consumo.
Por meio da influência da escola e da televisão, reproduz-se a cultura da
individualização não havendo mais valorização do horizonte intergeracional.
Segundo Faleiros (2001, p. 59):
A nova ordem mundial está se estruturando nesse processo de
aprofundamento da desigualdade com a ampliação da competição e
com a redução ou eliminação de regulamentações e do papel do
Estado, assim como através da abertura econômica para a livre
circulação do capital, sem restrições.
62

Mészáros (2002), também como Harvey (2001), afirmam em suas


análises o domínio do mercado e a redução do Estado. Essa relação culmina
na construção de vários processos que valorizam o capital por meio do
fortalecimento do mercado. Entre esses elementos, a produção de bens menos
duráveis é também uma característica dessa nova lógica de acumulação,
considerada pelo autor como a produção de uma “sociedade dos descartáveis”.
Para Chesnais (1999) o neoliberalismo foi a mola propulsora do
funcionamento do capital na medida em que criou condições para a aceitação
de movimentos sociais e seus líderes propiciaram a exploração da mão de obra
de trabalhadores aos moldes da gestão americana.
Os assalariados e suas organizações sindicais tiveram que se sujeitar a
condições bem diferentes das que conseguiam arrancar na época do
“compromisso fordista”. “Isso ocorre no contexto do aumento do desemprego,
com o apoio das novas teorias e políticas governamentais em matéria de
salário e de emprego, mas também com o consentimento de dirigentes
políticos e sindicais que consideram que “não tinha alternativa.” (CHESNAIS,
1999, p. 96).
As mudanças, segundo o autor, têm como eixo principal a saída de
relações baseadas no fordismo para o regime de acumulação financeirizada.
Esse regime tem como principais características o desemprego em massa, a
ampliação das desigualdades entre os países, a produção baseada em
serviços, a acumulação de curto prazo e a polivalência da mão de obra.
O que se observa é um conjunto de ações voltadas para uma nova
organização do sistema capitalista que não pode, de maneira nenhuma, perder
o controle do processo de produção e acumulação de riqueza.
Segundo Harvey (2001, p. 169):
O argumento marxista é, por seguinte, que a tendência de
superacumulação nunca pode ser eliminada sob o capitalismo. A
única questão, portanto, é como exprimir, conter, absorver ou
administrar essa tendência de maneira que não ameacem a ordem
social capitalista.

Como as relações são marcadas por interesses diversos, e o bloco


capitalista é hegemônico, apesar dos movimentos sociais estarem sempre
presentes, essas metamorfoses trouxeram consequências negativas ao
63

conjunto de trabalhadores assalariados e tiveram impactos significativos no


modo de atendimento das necessidades da classe trabalhadora.
Para Marshall (1967) a igualdade humana básica de participação está
associada à cidadania, que se apresenta vazia de significado político na
medida em que não analisa o impacto da construção da cidadania sobre as
desigualdades sociais.
Segundo Marshall (1967), a cidadania se desenvolve na medida em que
o capitalismo, o sistema social e a estrutura de classes “evoluem” atendendo
aos parâmetros do capitalismo. Na discussão dos direitos civis, políticos e
sociais foi acordado que o sistema de bem-estar europeu se fortaleceu e se
desenvolveu. A família, naquele momento, era vista como uma parceira da
condução de políticas sociais.
Carvalho (2007) ressalva que, nos países centrais, desde o pós-guerra,
houve um movimento que “descartou” a família da responsabilidade de
efetivação de políticas públicas, processo esse que contribuiu para o
fortalecimento da opção do indivíduo como portador de direitos: “Apostava-se
que a família seria prescindível, substituível por um Estado protetor dos direitos
dos cidadãos”. (CARVALHO, 2007, p. 267). A lógica era a entrada do indivíduo
no mercado e sua manutenção financeira por meio dele.
Dessa forma, pode-se perceber que as ações voltadas para o
fortalecimento do neoliberalismo contribuiu para a responsabilização da família
no que tange ao acesso a serviços e benefícios pelos seus membros. Pode-se
afirmar, dessa forma, que a privatização dos direitos sociais foi a grande marca
do neoliberalismo.
Observa-se que a privatização dos serviços e redução dos direitos
continuou com os agravamentos das crises capitalistas a partir de 90. Faleiros
(2009) salienta que a crise financeira de 2008 leva a refletir sobre duas
questões: a regulação para a manutenção do capitalismo e possibilidade de
superação do sistema enquanto dominação da estrutura e superestrutura de
exploração. Nesta crise, segundo o autor, não houve apenas o falência do
sistema financeiro, mas a confiança no sistema no que diz respeito à “ilusão”
de ganhos. A ajuda pelo poder estatal a bancos foi a estratégia utilizada para a
manutenção da ordem capitalista.
64

Para Boschetti (2012) essa crise é mais uma manifestação da crise


estrutural do capital. Salienta também a forma como o capitalismo buscou
superá-la, repassando recursos aos bancos e Instituições financeiras. Para ela
muitas medidas socioeconômicas foram adotadas com direcionamentos
específicos para a América Latina.

A ênfase no aumento do consumo, substancialmente por meio de


políticas de transferência de renda, vem se constituindo em “modelo
de desenvolvimento” econômico e indica um horizonte de políticas
sociais focalizadas na extrema pobreza, em detrimento de
investimentos em políticas sociais universais. (BOSCHETTI, 2012,
p.34).

Cabe ressaltar que a crise e mudanças no conjunto de estratégias


voltadas para o controle da pobreza não começou na crise de 2007-2008, mas
teve início na década de 70. As crises de 1930, 1970 e, recentemente, a de
20082 foram as que mais tiveram impacto na forma de organização da
econômica capitalista mundial, o que chamou a atenção de vários estudiosos. A
crise de 2008 teve como base a questão financeira e a de 90, a monetária.
Faleiros (2001, p. 57) salienta que “vive-se, pois, uma crise de exclusão,
de distanciamento social que parecia ser ou estar diminuído pelo progresso,
crescimento e pelo Estado de Bem-Estar Social”. Todavia, para o autor essas
mudanças não são homogêneas, elas são diferentes na Europa, nos Estados
Unidos e nos países periféricos.
Os Estados Unidos chamavam a atenção pelo fato de ofertarem mais
emprego e oferecerem menos proteção social. Nos Estados Unidos, o
desemprego foi de 8,5% e na Espanha de 25%. Na Europa, apesar do
desemprego, existe ainda maior proteção social. Nos países periféricos, como
o Brasil, a particularidade se dá com menor oferta de emprego, mínima
proteção social e transferência de responsabilidades às famílias, conforme
salienta Moreno (2000). Segundo o autor, os poderes públicos dirigem às
famílias uma forte obrigação moral pelos cuidados dos seus membros.

2
Gonçalves (2009) salienta que nos anos de 2003 a 2008 a economia brasileira teve um desempenho
medíocre. As explicações para isso foram: a extraordinária vulnerabilidade externa da economia
brasileira; as características do modelo neoliberal implantado aqui, a partir de 1980; e os erros e
equívocos das políticas estratégicas do governo Lula.
65

Cabe destacar que o mercado de trabalho brasileiro caracteriza-se,


historicamente, pela informalidade (que vem diminuindo com o aumento da
carteira assinada) e precarização das condições e relações de trabalho. É
fundamental que apresentem esses elementos, já que as famílias atendidas
pela Assistência Social no Brasil fazem parte desse contexto e sobrevivem em
função de sua inserção nesse mercado.
A necessidade de se destacar o contexto social, econômico e político do
país ocorre em função de se utilizar a perspectiva histórico/estrutural como
fundamento analítico e metodológico. Diante disso, salienta-se a importância
de situar historicamente o objeto de estudo no contexto da realidade capitalista
para conhecer os impactos desse processo no conjunto da classe trabalhadora
e seus familiares.
Uma das questões que tem chamado atenção nos últimos anos é a
forma como as orientações do consenso de Washington e do Banco Mundial
têm servido para direcionar as ações de combate à pobreza na América Latina
e também, no Brasil. Nessas abordagens, as famílias pobres se destacam
como os grupos focais para atendimento de suas necessidades de
sobrevivência por meio do acesso à transferência de renda por parte do Estado
e também acesso aos serviços.
Apresentam-se dessa forma, a família, o debate acerca do patriarcado,
os processos que envolveram o casamento no mundo e seus impactos na
organização da sociedade capitalista, assim como sua “crise”. Afirmou-se que a
família não se encontra em crise, mas, em processos de mudanças
necessárias, de acordo com o surgimento de novas demandas a elas
colocadas.
66

3 - AS PARTICULARIDADES DA FAMÍLIA BRASILEIRA

3.1 Aspectos históricos da família brasileira e o papel do Estado

Esse capítulo tem como objetivo analisar as particularidades da família


brasileira e as ações realizadas pelo estado brasileiro dentro de uma
perspectiva histórica, espacial e temporal. Tem, também, como propósito
analisar o perfil socioeconômico das famílias, que influenciou as ações
voltadas para Assistência Social nos governos FHC e Lula, apresentando suas
particularidades dentro de dados estatísticos sobre o perfil das famílias durante
os dois governos. Além disso, também aborda as questões relacionadas ao
patriarcado e sua influência nas legislações voltadas para a família brasileira.
O Brasil apresenta particularidades históricas no que tange à família
brasileira quanto ao patriarcado. Isso se deve ao fato da forte influência do
pensamento cristão. O casamento formal aceito pela sociedade em geral e
reproduzido no pensamento brasileiro entre membros da classe com maior
poder aquisitivo foi amplamente fortalecido e reproduzido no conjunto da
sociedade brasileira durante a década de 50, segundo Therborn (2006). O
patriarcado sempre esteve presente em ambas as relações, tanto entre os
ricos como entre os pobres.
Com base nessa relação entre classe e patriarcado que apresentasse
tanto no interior das famílias pobres como aquelas com o poder aquisitivo
melhor, observar as particularidades históricas da família brasileira. As
questões presentes nesse momento de análise da pesquisa darão subsídios
para analisar atualmente algumas mudanças que ocorreram na família,
afirmação realizada por estudiosos, como Therborn (2006). Há destaque para:
diminuição das famílias compostas por casais, diminuição do número de filhos
entre os casais e envelhecimento da população, além do aumento do número
67

de mulheres chefes de família. Esses fenômenos acompanham a relação


presente entre Estado e família, por exemplo, o direcionamento de algumas
ações como nos programas de transferência de renda para as mulheres que
provêm sozinhas a família. A intervenção do Estado junto às relações
familiares está sempre presente.
Esses elementos presentes na atual família brasileira nos levam a
questionar em que momento o Estado passa a intervir nas questões relativas à
família no Brasil. Quais são os valores presentes nos primeiros códigos civis
brasileiros? Houve mudanças? Quais foram? E quando a família passa a fazer
parte das ações do Estado para a manutenção da ordem capitalista brasileira?
Essas questões irão permear as reflexões analíticas sobre a família brasileira
nesse capítulo.
As ações voltadas para os direitos sociais, em termos legais, são
destacadas na Constituição de 1988. Apesar de isso ser intensamente focado
na referida Constituição, já existia amparo de caráter filantrópico aos pobres
em termos de atendimento de suas necessidades básicas com relação à
Assistência Social e à Saúde no Brasil antes da referida Constituição. As ações
eram realizadas em forma de favor, sem compromissos e de continuidades e
servindo, na maioria das vezes, a interesses clientelistas e assistencialistas.
O Estado apresentou-se como o interventor que garantirá a ordem
social. A maioria das ações do Estado nesse sentido contribuiu para o
fortalecimento da cultura patriarcal junto às famílias, junto com a influência
católica.
Há debate da família a partir da questão de raça (FONSECA, 2001), da
relação cultural, antropológica e econômica (SAMARA, 2004), (CESAR, 2004)
e (SARTI, 2007) e também sobre a questão do patriarcado. Como
historicamente o Brasil sofreu grandes influências da colonização portuguesa, é
comum que tenhamos gerado modelos familiares carregados de valores e
culturas portugueses e patriarcais. Samara (2004) destaca que era comum
inclusive o conceito patriarcal ser utilizado como sinônimo de família brasileira
e cristã.

O significado de família patriarcal favoreceu a construção da


representação cultural da submissão da mulher perante o marido dominador.
68

O chefe de família ou do grupo de parentes tinha como função principal manter


economicamente a família e, além disso, tinha que “exercer sua autoridade
sobre a mulher, filhos e demais dependentes sob sua influência”. (SAMARA,
2004, p. 12).

A obra de Gilberto Freyre apresenta a composição familiar baseada


nessa representação de família. Em “Casa Grande e Senzala” (2003) o autor
apresenta os parentes, amigos, afilhados e demais agregados junto com os
escravos que contribuíram para manter os laços de dependência. É importante
lembrar que essa relação cultural contribuiu também para a reprodução de
relações desiguais dentro do casamento, ou seja, poderes diferentes dados ao
homem e à mulher, sendo a última submissa dessa relação.

Em São Paulo, segundo Samara (2004), os modelos familiares


apresentaram diferenças significativas no passado. Dessa forma, o número de
moradores de uma habitação era bem menor que a estrutura da Casa Grande
e Senzala, de Gilberto Freire. Isso ocorreu em função das mudanças
econômicas sofridas na economia brasileira que antes tinha como base a
agroexportação e mudou para a construção de um processo produtivo baseado
na industrialização.

A realidade brasileira urbana da década de 30 era permeada de valores


conservadores de família. Os trabalhadores e suas famílias sofreram
influências dos higienistas e reformadores sociais que buscavam influenciá-los
a partir de práticas disciplinadoras e corretivas quando não apresentavam a
reprodução de valores conservadores. Eram vistos como fáceis de serem
influenciados pela “marginalidade”. Faleiros (1985, p. 15) salienta que a
ideologia do “marginalismo” era um meio de justificar ideologicamente as
limitações do sistema e que a “livre concorrência resolveria todos os problemas
econômicos”. Continua:
Se as relações estruturais da produção ocasionam efeitos sobre o
conjunto das classes, as relações de força, das lutas, produzem
efeitos sobre as práticas familiares e individuais de consumo e de
reprodução da força de trabalho. (FALEIROS, 1985, p. 36).

Para manutenção e legitimação de valores capitalistas existe a


necessidade de intervenção na vida quotidiana em prol da criação da
necessidade de consumo. Essas necessidades são criadas com o objetivo de
69

moldar o sujeito à nova ordem de necessidade de consumo conforme salienta


Faleiros (1985).

Segundo Rizzini (2008), a necessidade de reordenamento ou de


acomodação à nova ordem vigente, ou seja, a necessidade de criar uma
estrutura para a formação de uma sociedade baseada no modelo capitalista
contribuiu para a criação de mecanismos adequados de regulamentação social.
Temia-se, como afirma Rizzini (2008), que as famílias pobres sofressem
com os efeitos da deterioração material o que poderia contribuir para a
acentuação da degradação moral em escala comparável a uma epidemia.
Dessa forma, as famílias pobres, sem trabalho remunerado, eram vistas como
uma ameaça para a sociedade. Segundo a autora:
A ociosidade seria o ponto de partida, inclusive, para a criminalidade,
considerada como um dos mais degradantes males da sociedade e,
portanto, aquele para o qual maiores esforços deveriam ser
envidados para se evitar a qualquer custo. Qual mãe e qual pai, por
mais desnaturados que fossem, sabendo que seu filho se tornaria um
criminoso, permitiria que ele crescesse no ócio? (RIZZINI, 2008, p.
54).

A reprodução da ética do trabalho, baseada na dignidade do esforço, era


desafio das famílias mais pobres já que delas era exigida a reprodução de
“bons costumes”. A família ideal era vista como aquela, que mesmo com
poucos recursos, mantinha a família unida e o chefe de família longe da
“vagabundagem”.
Nas formas coercitivas sobre a classe trabalhadora por meio de ações
voltadas para o seu “disciplinamento”, o Estado também reproduzia essas
relações de desigualdades no interior das famílias por meio de suas legislações
acerca das normativas que permeavam os casamentos formais com vistas a
garantir a reprodução dos “bons costumes”.
Os códigos civis brasileiros de 1890 e 1916 apresentavam perspectivas
conservadoras no que tange à manutenção material da família e as assimetrias
no interior das famílias. O conservadorismo era associado à manutenção da
ordem capitalista. O Código de 1890 ressaltava que era responsabilidade do
homem como chefe de família, de forma exclusiva, a sustentação da sua
família, assim como a administração e o usufruto de seus bens. Entre os bens,
estavam incluídos também os trazidos pela mulher no casamento.
70

O Código de 1916 trouxe como elemento de grande mudança a


responsabilidade da manutenção financeira da casa, a responsabilidade
passou a ser de ambos os cônjuges. Apesar dessa diferença, ainda era
responsabilidade do marido autorizar a entrada da mulher no mercado de
trabalho.
Dessa forma, não podemos deixar de considerar o papel do Estado na
criação de legislações voltadas para o disciplinamento dos sujeitos na
sociedade por meio da regulação do pacto social. Souza (1999) salienta:
O aparelho jurídico configura-se assim como instrumento disciplinar
de imposição a todos os grupos sociais de uma determinada norma
familiar, em que desenha padrões e papéis definidos para cada um
dos sexos e uma estrutura do poder determinada.

A relação de chefia e manutenção da família colocava responsabilidades


muito fortes para os homens na figura do provedor. Sua responsabilidade em
entrar no mercado de trabalho e assumir suas “responsabilidades” legais como
“homem” era reproduzida no âmbito legal por meio dos códigos civis
brasileiros. Todavia, esses compromissos legalmente e socialmente
construídos tinham como principais desafios vencer as barreiras do mercado
de trabalho, ou, melhor dizendo, das condições dadas pela sociedade
capitalista como o desemprego, segundo Rizzini (2008).
As famílias pobres sofriam cotidianamente ações repressivas por parte
do Estado. Acreditava-se que ações preventivas poderiam contribuir para que
não se deixasse influenciar pela “marginalidade”. A necessidade de
manutenção da “ordem pública” era uma preocupação constante do Estado e
dos empresários. Como salienta Rizzini (2008, p. 60):
Acreditava-se que pertencessem a uma classe biológica e
socialmente mais vulnerável aos vícios e às doenças; era, pois,
necessário manter a vigilância para evitar que esses focos
epidêmicos à saúde e à moralidade se irradiassem, dada a
insalubridade de seu ambiente e a promiscuidade de suas moradias,
amontoadas umas às outras.

Dessa forma, observa-se que os valores moralistas eram muito


influentes na época. As famílias trabalhadoras tinham que construir “laços
fortes” de forma que afastassem os chefes de família de ambientes não
propícios para que não se tornassem alcoolistas e, além disso, tinham que ser
“bons pais” para afastar os filhos da marginalidade.
71

Essas relações desiguais e assimétricas de visualizar as famílias pobres


eram reproduzidas, segundo Souza (1999), nos Códigos Civis de 1890 e 1916,
principalmente nas questões relativas a diferenças de sexo. Nas questões
relativas ao divórcio, o Estado era mais tolerante com a sexualidade masculina
fora do lar do que com a feminina. Nesse contexto, observam-se as questões
de gênero influenciando o Estado de forma intensa. As questões presentes no
que dizem respeito à diferença de classe também eram reproduzidas nas
ações judiciais de divórcios, segundo Souza (1999, p. 34):
Embora o Código Civil reconhecesse a fidelidade como obrigação
recíproca entre marido e mulher, os processos de divórcio revelam a
tolerância ao exercício da sexualidade masculina fora do lar, dentro
de determinados limites. Um desses limites é dado pela restrição à
doação de bens imóveis e propriedades às concubinas e restrições à
manutenção de concubinas quando se trata de maridos assalariados.

Outra questão presente nas relações de divórcio, na época, era a


publicização do concubinato, segundo a autora. Eram impostas aos maridos
inseridos na classe burguesa e nas camadas médias tradicionais normas de
discrição fundamentais. A própria cidade reorganizava parâmetros espaciais de
locomoção de famílias considerados adequados como “locais, horários e ruas
reservados às famílias, locais, horas e ruas interditados, onde a sexualidade
extraconjugal é tolerada”. (SOUZA, 1999, p. 34).
Outra questão também presente nesse processo era a amplitude do
espaço conquistado pelas normas de higiene e medicina. O perigo de acesso a
doenças venéreas e sua extensão à mulher legítima e inocente era alvo de
grande preocupação na época.
Rizzini (2008) salienta que durante a Primeira República foram
construídas grandes campanhas para afastar as famílias pobres desses
“males”. O material “didático” utilizado nas campanhas fazia exposição de
caveiras, “simbolizando o flagelo e o fim. Por outro lado era comum também a
utilização de fotos de famílias consideradas “saudáveis” para a comunidade.
Faleiros (2009) destaca a necessidade, nesse momento, de formação de um
proletariado industrial e a concentração de massas na cidade em função da
estruturação de um novo modelo econômico no país. Na ausência de uma
política de Assistência Social, “os pobres eram cuidados por associações civis,
como hospitais, santas casas, asilos etc., mas de forma arbitrária.A
incapacidade para o trabalho deveria ser assumida pela família”(FALEIROS,
72

2009, p. 116). Percebe-se dessa forma a responsabilização dada à família.


Cabe salientar que a forma de inserção no mercado de trabalho define a forma
de sobrevivência de uma família.
A primeira intervenção realizada pelo Estado no interior das famílias foi a
criação de leis de proteção à infância. Elas foram construídas no Brasil,
segundo Rizzini (2008), nas primeiras décadas do século XX. Essas ações
faziam parte do processo de educação do povo como meio de prevenir a
“desordem”.
Segundo Rizzini (2008, p. 64):
As leis visavam prevenir a desordem, na medida em que ofereciam
suporte às famílias nos casos em que não conseguissem conter os
filhos insubordinados, os quais poderiam ser entregues à tutela do
Estado; e, pela suspensão do pátrio poder, previam a possibilidade de
intervir sobre a autoridade paterna, transferindo a paternidade ao
Estado, caso se julgasse necessário (sobretudo quando a pobreza
deixava de ser “digna” e a família era definida como sendo
contaminada pela imoralidade).

O Estado intervém na autoridade e autonomia da família no que tange


aos cuidados com os filhos, crianças e adolescente. Segundo Rizzini (2008, p.
73), “As medidas apontadas como solução para os “infortúnios da infância”
incidiam diretamente sobre os familiares ou responsáveis pelas crianças. O que
tinham eles a dizer?”
Alencar (2010) salienta que no início da industrialização do Brasil, o foco
da reprodução ideológica foi a figura do trabalhador “dócil” e “disciplinado” para
o trabalho na indústria. A família foi eleita à instância de reprodução dos papéis
e funções sociais necessários para a consolidação do sistema de produção
pautado na figura do trabalho. O parâmetro de modelo foi o da família
burguesa. Alencar (2010) salienta a importância da propagação ideológica do
familiarismo, reproduzida pelos membros da Igreja Católica e pelo pensamento
positivista. Foi realizada uma junção entre a concepção de trabalho, família,
“progresso”, “moral” e “ordem”.
Assim, as famílias das classes médias e burguesas desempenharam
muito bem suas “funções” na sociedade capitalista brasileira, ao passo que as
camadas mais pobres da população ficaram à mercê de práticas
assistencialistas e doutrinadoras do Estado. A matriz teórica funcionalista
permeava os valores junto à burguesia.
73

Em suma, observa-se que a população brasileira naquele momento


histórico foi alvo de práticas assistencialistas, de construção de laços de
solidariedade entre comunidade e parentesco, uma vez que a população
brasileira foi constituída por um grande número de trabalhadores inseridos no
mercado de trabalho formal1, com condições precárias de trabalho e baixos
salários.
Segundo Faleiros (1995), no Brasil, as questões que obrigavam o
Estado a fazer intervenções ocorriam em caso de situações irregulares como
ausência de saúde, educação, maus tratos, omissão dos pais, e também na
pobreza quando considerada situação irregular. Isso resultou na construção de
parâmetros de atendimento de crianças no conjunto de políticas públicas. O
Estado deveria ocupar-se da ordem, da vida sem vícios – por exemplo, no
combate aos “monstros da tuberculose, da sífilis e da varíola” (FALEIROS,
1995). Junto a essas ações existiam também as legislações voltadas para
crianças e adolescentes de caráter punitivo como o Código de Menores de
1927 e 1979. Dessa forma, o caráter moralista e punitivo, presente nessas
legislações, fortaleceu as intervenções do Estado dentro do âmbito familiar.

Esse foi o cenário das intervenções junto à infância pobre no Brasil, o


que culminou na centralização das Políticas de Assistência Social
desenvolvidas para o atendimento dos problemas de caráter individual e
mudança de comportamento. Parâmetro esse que rege as ações até os dias de
hoje, além do incentivo ao consumo pelas camadas mais pobres.

Dessa forma, observa-se que as ações do Estado atravessavam os


interesses de classe e essa concepção estendia-se às legislações, ações e
campanhas direcionadas à família.

3.2 – Estado e família: análise dos conceitos de família e a realidade


brasileira

3.2.1 – Os conceitos de família presentes nas legislações brasileiras: análise


histórica
74

Foi com base na relação disciplinadora que a Constituição trouxe


mudanças nas legislações pertinentes à família, ou conceito eudemonista,
adotado pela Constituição Federal, como salienta Mariano (2009). Ainda,
segundo a autora, a família matrimonializada do início do século passado era
tutelada pelo Código Civil de 1916 e também pelo de 1890. Ela salienta que
esse Código contribuía para o fortalecimento de um conjunto de preconceitos
com relação às famílias que viviam em uniões informais frente às normas
estatais e religiosas do casamento. Podemos considerar que essas relações
assimétricas no interior das famílias ocorriam de várias formas: proibição da
dissolução do casamento, distinção entre seus membros e preconceitos às
pessoas unidas sem os laços matrimoniais. Isso era reproduzido por meio de
valores moralistas e, principalmente, reproduzido aos filhos nascidos destas
uniões, como afirma a autora.
Therborn (2006) e Moreno (2000) salientam em suas obras a reprodução
dessas relações assimétricas não somente nas famílias brasileiras, mas,
também, nas famílias da América Latina.
As assimetrias no interior das famílias foram sendo quebradas na
medida em que os direitos das mulheres foram conquistados. Mariano (2005, p.
13) destaca a importância da criação de um conjunto de leis voltadas para a
garantia dos direitos das mulheres conforme afirmação a seguir:
Estatuto da Mulher Casada (lei 4.121/1962) que devolveu a plena
capacidade à mulher, pois garantia a ela a propriedade dos bens
adquiridos com seu trabalho. Outro diploma foi a Lei do Divórcio (EC
9/1977 e lei 6.515/1977) que, como alude Maria Berenice DIAS:
“Acabou com a indissolubilidade do casamento, eliminando a ideia de
família como instituição sacralizada.”

Segundo Therborn (2006,) essas mudanças que contribuíram para o fim


do patriarcado vieram acompanhadas da Revolução Feminina e Comunista. A
própria Revolução Russa foi caracterizada como uma “destruidora das
sagradas instituições do casamento e da família”. Cabe salientar que apesar de
toda a contribuição dessas revoluções para o fim dos valores patriarcais, essas
questões, direitos das mulheres e crianças, não eram populares aos homens
russos. Todavia, após as primeiras semanas da Revolução foi aprovado o
divórcio sem alegação de culpa. Em 1918, foi constituída uma lei, aprovando a
75

igualdade entre marido e mulher. Nisso estava incluída a escolha do


sobrenome, remuneração igual, e também igual acesso a terra.
A nossa realidade mostra que o direito de família foi durante muitos anos
centrado na figura masculina, a chefia de família como forma de assegurar a
herança e a reprodução da vida doméstica para as mulheres. Enquanto em
1918, houve quebra desses padrões na Rússia. No Brasil foram legitimadas as
assimetrias nas famílias, principalmente com o Código de 1916. Apenas em
1988, a nova Constituição Brasileira aboliu as clausulas sobre a chefia
masculina.
Segundo Souza (1999, p. 35), a mulher era considerada “como incapaz
relativamente a certos atos civis, a mulher era equiparada, quando casada, aos
pródigos, aos menores de idade e aos índios, pelo Código de 1916”. Em função
de ser mantida materialmente pelo marido devia-lhe obediência e a
manutenção da “honra familiar”. Para a manutenção desse valor baseado na
honra cabia à mulher a submissão ao marido e ao homem a manutenção
financeira da família. Dessa forma, os conflitos familiares se tornavam
presentes quando um dos dois “fracassava” nas relações.
O homem quando não conseguia manter-se no mundo do trabalho era
vislumbrado de forma preconceituosa perante a sociedade. Nesse sentido, “a
relação conjugal era vivida como extensão do mundo interno do chefe de
família; rompê-la significava traição, falar do insucesso, um dos pontos pelos
quais surgia a violência”. (SOUZA, 1999, p. 39). A mulher era penalizada por
“difamar o marido”.
A entrada das mulheres no mercado de trabalho não foi vista de forma
tranquila pela sociedade conservadora. Romper a concepção historicamente
construída sobre a divisão sexual do trabalho e as obrigações dadas às
mulheres e aos homens não foi realizada de forma tranquila, foi um processo
lento e gradual. Essa relação também foi estendida às classes sociais.
Souza (1999) salienta que nesse período a mulher só poderia entrar no
mercado de trabalho se seu esposo consentisse sua entrada. Ela não tinha
autonomia de escolha. Nas camadas mais pobres, a entrada da mulher no
mercado de trabalho não era vista de forma confortável e decente. O trabalho
feminino também não era aceitável pelo aparelho jurídico. Nos processos de
divórcio “Conduziu, porém, à atitude quase sempre suspeitosa em relação às
76

mulheres pobres, muitas vezes envolvidas por argumentos tendentes a


desumanizá-las”. (SOUZA, 1999, p. 52).
A reprodução dessa imagem negativa da mulher pobre no aparelho
jurídico era reflexo da ideologia negativa e moralista a respeito das camadas
mais pobres naquele momento. Todavia, cabe salientar que o Código Civil da
época permitia a entrada das mulheres no trabalho quando o homem permitia.
Havia a divisão de trabalho e de obrigações dentro da família e quando a
mulher trabalhava fora do lar tinha por obrigação de contribuir com as
despesas da casa, segundo o Código Civil. Segundo Souza (1999, p. 52), "nas
famílias pobres, ora era imputado como dever da mulher de complementar,
mediante salário, os ganhos masculinos, ora era visto como “necessidade de
luxar.” A reprodução de valores baseados nos compromissos da mulher com o
espaço doméstico era significativo.
É importante observar a relação presente do Estado na condução dos
valores dados à família historicamente por meio de suas legislações na
resolução de conflitos, seja no âmbito das relações jurídicas, seja no âmbito
das ações sociais, seja no das relações econômicas e políticas.
No Brasil, a Constituição de 1988 trouxe avanços significativos para a
sociedade no que tange aos seus direitos sociais. Assegurou no âmbito legal a
Assistência Social como direito, assim como a Saúde e a Previdência Social.
Acompanhando esses avanços observa-se também maior dedicação dada à
família no que tange ao número de responsabilidades dadas a ela junto com o
Estado.
É relevante destacar as contribuições que a Constituição de 1988 trouxe
para o conjunto das famílias brasileiras na construção de novas concepções de
família, principalmente no que tange à igualdade de direitos entre o homem e a
mulher. Mariano (2009) salienta que essas novas concepções de família no
conjunto das legislações trouxeram possibilidades de reconhecimento das
uniões homoafetivas como união estável, como a autora salienta:
reconhecendo-as como entidade familiar constituídas entre pessoas
do mesmo sexo e ainda possibilitando a redução de discriminação e
injustiças, sobretudo, àqueles que vivem em união consensual, mas
com seus direitos cerceados, impedindo o livre exercício de sua
cidadania. (MARIANO, 2009, p. 13).
77

Para melhor fundamentar o conceito de família dessa pesquisa


apresentam-se as configurações de família presentes no atual conjunto de
legislações pertinentes à família no atual contexto brasileiro.

3.2.2 – As configurações de família e suas definições nos documentos


institucionais: rompimento dos valores do patriarcado

O rompimento dos valores patriarcais ocorre de forma lenta e gradual.


Para melhor conhecer como a família é apresentada nos atuais documentos
institucionais apresentar-se-ão os modelos definidos nos seguintes
documentos: Política Nacional de Assistência Social, no Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística e atual Código Civil e na Lei Orgânica de Assistência
Social. A necessidade de conhecer a construção conceitual dada à família
nesses documentos ocorre em função da necessidade de conhecer se as
concepções buscam romper com os valores patriarcais.
Na PNAS – Política Nacional de Assistência Social (2004) família
significa “o grupo de pessoas que se acham unidas por laços consanguíneos,
afetivos e, ou de solidariedade”. Percebe-se, dessa forma, que reproduzem a
atual concepção colocada na Constituição de 1988. A relação de afetividade ou
solidariedade presente nesse conceito tem relação histórica com a ausência de
políticas sociais direcionadas para as famílias pobres no Brasil. Segundo
Moreno (2000), as famílias pobres sempre tiveram de construir redes de
solidariedade, principalmente no âmbito familiar, em função, por exemplo, da
ausência de creches. A falta de gastos com creches reproduziram
responsabilidades, muitas vezes, para as avós que tiveram de cuidar dos netos
em função da ausência de escolas e creches.
Essa análise é afirmada quando o documento apresenta que:
Para a construção da política pública de Assistência social precisa
levar em conta três vertentes de proteção social: as pessoas, as suas
circunstâncias e dentre elas seu núcleo de apoio primeiro, isto é, a
família. A proteção social exige a capacidade de maior aproximação
possível do cotidiano da vida das pessoas, pois é nele que riscos,
vulnerabilidades se constituem. (PNAS, 2004, p. 10).

Percebe-se, dessa forma, que a ausência de gastos com o social na


América Latina contribuiu para a transferência de responsabilidades à família
78

não apenas no que tange às questões afetivas, mas também materiais. As


famílias pobres são as famílias que buscam essas estratégias. As que
possuem poder aquisitivo maior buscam suprir suas necessidades no mercado,
como, por exemplo, no acesso a creches.
Baseada na perspectiva de desenvolvimento humano e não na
perspectiva tuteladora, a Política Nacional de Assistência Social assegura sua
centralidade na família. A política aponta ainda que as relações de pobreza
oriundas dos espaços urbanos contribuem para a “exposição” das famílias a
situações de riscos e vulnerabilidades. A perspectiva de superação da pobreza
também está presente nessa abordagem juntamente com o crescimento
econômico. Dessa forma, existe um reforço à linha de pensamento capitalista e
não à superação do modo de produção capitalista.
Dessa forma, as ações de Assistência Social reforçam a perspectiva da
afetividade na medida em que objetivam garantir a convivência familiar e
comunitária por meio da centralidade das ações na família.
Constitui o público usuário da política de Assistência Social, cidadãos
e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos,
tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos
de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida;
identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual;
desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela
pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de
substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do
núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não
inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e
alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar
risco pessoal e social. (PNAS, 2004, p. 27).

O familismo é reforçado nessa perspectiva, todavia, levam-se em


consideração os limites de famílias que vivem em situações precarizadas.
Existe o reconhecimento dessa condição.
Observa-se que o IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística –
apresenta um conceito amplo de família, tendo como elemento principal o
reconhecimento da mulher como chefe de família, superando dessa forma a
concepção patriarcal de família. Dessa forma, o IBGE define-se família da
seguinte maneira:
são consideradas famílias os grupos formados não só pelo
casamento civil ou religioso, mas também pela união estável de
homem e mulher ou por comunidade dirigida somente por um homem
ou por uma mulher (mãe solteira, no caso).
79

No artigo Art. 4º do Estatuto da Criança e do adolescente é pontuada a


responsabilidade da família na proteção da criança, juntamente com o Estado,
comunidade e sociedade.
É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do
poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos
direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao
esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao
respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária.

A mesma responsabilidade também é estendida à família no que diz


respeito ao idoso conforme Art. 3ºdo Estatuto do Idoso.
É obrigação da família, da comunidade, da sociedade e do Poder
Público assegurar ao idoso, com absoluta prioridade, a efetivação do
direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, à cultura, ao
esporte, ao lazer, ao trabalho, à cidadania, à liberdade, à dignidade,
ao respeito e à convivência familiar e comunitária.

Observa-se, dessa forma, que ao mesmo tempo em que as legislações


avançam numa discussão mais igualitária no interior da família, ultrapassando
o patriarcado, observa-se também a legitimação de um conjunto de obrigações
e deveres que ela passa a assumir nesse contexto junto com o Estado.
As obrigações com esses segmentos no interior da família não é algo
novo uma vez que no Brasil nunca houve um sistema de proteção social eficaz
no atendimento das necessidades, conforme salienta Sunkel (2006, p. 22) “Por
suparte,antelas insuficiências del sistema de protección social lasfamílias
juegam roles claves enlareprodducción y reproduccióndelbienestar.”
A realidade brasileira e da América Latina é vislumbrada por Sunkel
(2006) como uma sociedade que apresenta uma “sobrecarga” para a família
necessária dentro de uma realidade marcada por altos índices de desigualdade
e pobreza. A responsabilidade dada à família amplia-se ao campo material,
afetivo e do cuidado. Nesse último, do cuidado, frente à ausência de serviços e
proteções do Estado é comum essa responsabilidade ser direcionada à mulher.
Há, dessa forma, grandes desafios para romper ainda, com valores
patriarcais no atual contexto, como afirma Sunkel (2006), pensar a entrada
maciça da mulher no mercado de trabalho e a sobrecarga direcionada a ela, no
campo do cuidado, já que a família assume um conjunto de obrigações e
deveres com as legislações e normativas criadas após da década de 1990.
Nessas obrigações dadas à família, a mulher não aparece como a principal
protagonista desse processo, porque sua figura fica diluída na figura da família.
80

Diante desse contexto tratado nesse item, qual é a atual configuração


da família brasileira? Propõe-se apresentar a realidade das famílias brasileiras
no próximo item, com o objetivo de conhecer as demandas das famílias a partir
dos perfis de família apresentados nos últimos anos, segundo dados das
pesquisas realizadas pelo IBGE.

3.2.3 – Análise da realidade brasileira contemporânea: de que família se está


falando?

A relação da família com o Estado brasileiro deve ser analisada tendo


como elementos analíticos os processos históricos, econômicos e sociais que
permearam essa relação, marcada por valores patriarcais reproduzidos em
documentos legais pelo Estado. Com as novas mudanças advindas das novas
relações sociais, observa-se que se mudou o foco familiar, que antes era
marcado pelo patriarcado e hoje se encontra marcado pelo afeto, segundo
Mariano (2009). Essas afirmações vêm ao encontro das discussões trazidas
por Therborn (2006) sobre o fim do patriarcado.

Cabe lembrar que a família brasileira foi vislumbrada de duas formas no


cenário brasileiro, antes da Constituição de 1988 era reproduzida dentro de
valores patriarcais e assimétricas e depois da Constituição como relação
baseada na afetividade, todavia, ainda calcada em parâmetros familistas.
Apesar disso, autores como Zacaron (2010) têm mostrado que os conjuntos de
direitos apresentados aos brasileiros depois de 88 abriram espaços para
mudanças significativas na sociedade, principalmente nas uniões
homoafetivas.

Mariano (2009) em seus estudos procura analisar as mudanças sociais


no âmbito legislativo possibilitando a inclusão das uniões homoafetivas como
entidades familiares. Para isso, realiza uma análise histórica a respeito da
família e das legislações que permeiam a temática.
É importante salientar que a questão do matrimônio esteve presente de
forma significativa no imaginário da população brasileira. Marcada por laços
moralistas a maioria das famílias que não possuíam casamentos formalizados
eram vistas de forma preconceituosa, essa realidade era marcante entre as
81

camadas mais pobres, segundo Therborn (2006). De acordo com o autor, “A


Pobreza em massa é um importante sustentáculo das uniões informais” (p.
303).

3.2.4 – Diversidade familiar e dados de sua configuração nos períodos dos


governos FHC e Lula

Nos estudos realizados sobre a família na América Latina (CEPAL),


observa-se que é comum a discussão sobre a diversificação de famílias na
América Latina, assim como, a mudança da família baseada na figura do
homem provedor e mulher cuidadora. Todavia, a família continua sendo o pilar
do regime de bem-estar como está pontuado no Sistema Único de Assistência
Social. Um dos processos muito presentes nas famílias, segundo esse estudo
é o envelhecimento da população.
As ações do Sistema Único de Assistência Social acompanham os
debates dos estudos da CEPAL, onde se afirma que as maiores preocupações
estão centradas na agenda de Políticas Sociais para as famílias na América
Latina: a organização do trabalho e a denominada economia do cuidado. Esses
estudos mostram que existe uma diversificação de formas familiares, com
quatro tendências-chave.
A primeira diz respeito à diversificação das formas familiares e estilos de
convivência, a família nuclear biparental com filhos representava em 1990,
46,3% de todas as formas familiares na América Latina; em 2002, apresentou
42,8%. Observa-se, assim, uma redução desse tipo de configuração familiar. A
segunda questão tem a ver com a família extensa. A década de noventa
representa pouco menos de um quarto de todas as famílias latino-americanas,
segundo o estudo. Outro elemento importante é o aumento do número de
famílias mantidas por mulheres e, por último, que a estrutura das famílias varia
segundo o nível de renda e ingresso no mundo do trabalho.
Uma das questões presentes nesse estudo é a relação das mulheres na
família e no trabalho. A entrada da mulher no mercado de trabalho tem
mostrado que tem elevada também a sobrecarga das mesmas com relação aos
cuidados com os membros no interior da família e suas responsabilidades
como trabalhadoras. O estudo da CEPAL aponta a necessidade de pensar
82

políticas que incentivem e apoiem as famílias no processo de combinação da


família e do trabalho.
O número de membros nas famílias tem sido apontado como um dos
elementos significativos da pesquisa do CEPAL. Os dados mostram que o
tamanho das famílias se encontra associado ao nível econômico de seus
membros. O tamanho das famílias é maior em setores mais pobres, o número
de membros diminui à medida que o nível de renda aumenta. Outro dado
importante apresentado na pesquisa foi a associação da redução do número de
membros da família com o aumento da população feminina no mercado de
trabalho. Isso também tem levado muitas famílias a postergarem o nascimento
dos filhos.
Esses dados apontaram para a preocupação desse estudo em conhecer
as configurações de famílias no Brasil nos últimos anos. Relacionando, renda,
sexo, trabalho e família, busca-se apresentar dados do IBGE sobre o perfil das
famílias no Brasil nos últimos anos, mais especificamente a partir, de 1992. É
importante salientar o conceito de família utilizado pelo IBGE para melhor
entendimento dos dados. Sua definição ocorre da seguinte maneira:
O conceito de família utilizado refere-se ao conjunto de pessoas
ligadas por laços de parentesco, dependência doméstica ou normas
de convivência, que reside na mesma unidade domiciliar e, também, à
pessoa que mora só em uma unidade domiciliar. Em alguns casos,
com objetivo de restringir o conceito de família aos laços
consanguíneos, utilizou-se a tipologia: casal sem filhos, casal com
filhos, mulher chefe sem cônjuge com filhos e unidade unipessoal.

Esses dados ajudam a analisar a realidade das famílias brasileiras a


partir das suas necessidades reais. É importante também deixar claro que a
definição do IBGE ao cônjuge é dada à pessoa que declara viver
conjugalmente com a pessoa de referência. Essa análise não leva em
consideração a questão de vínculo matrimonial. A autora da pesquisa concorda
com a utilização dessa perspectiva para a análise e levantamento dos dados.

Gráfico 1 - Tipos de Família – 1992 a 1999


83

70
60
50
Fam,Unipessoal
40
Casal c/ filhos
30
Casal s/ filhos
20
Mulher s/ conge c/ filhos
10
0
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999

Fonte: IBGE

Observam-se mudanças lentas e graduais na configuração de família. O


que chama atenção é o crescimento de domicílios chefiados por mulheres e de
família unipessoal, acompanhado da diminuição do número de famílias
baseadas em casal com filhos.
Gráfico 2 - Configurações de Família – 2001 a 2009

60
50
40 Fam,Unipessoal
30 Casal c/ filhos
20
Casal s/ filhos
10
0 Mulher s/ conge c/ filhos
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fonte: IBGE

No período de 2001 a 2009, observou-se o mesmo movimento no que


tange à continuada redução do número de famílias baseadas em casal com
filhos. O número de famílias com mulher sem cônjuge e com filhos acompanha
o mesmo patamar de aumento das famílias sem filhos. O número de famílias
unipessoal também apresentou aumento significativo.
Ainda segundo dados do IBGE, o que se observa foi que em 1992, o
número de família unipessoal era composta de 7,26%, aumentando de forma
significativa em 2009, passando para 11,5%. O número de casais sem filhos
84

diminuiu de 59,35% para 47,3%. O número de casais sem filhos aumentou, em


1992, era de 12,44% e em 2009 passou para 17,4%. O número de famílias
chefiadas por mulheres também aumentou, antes era de 15,77% e em 2009
passou para 17,4%. Observa-se que esses dados não diferem da realidade dos
demais países da América Latina em termos de aumento de famílias chefiadas
por mulheres, unipessoal, casal sem filhos e diminuição de família nuclear com
filhos. Esse processo acompanha a redução do número de membros na família
de acordo com a pesquisa realizada por Sunkel (2006).

Gráfico 3 - Pessoas de referência das famílias ou domicílios por sexo – 1992 a


1999

90
80
70
60
50
Masculino
40
Feminino
30
20
10
0
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999

Fonte: IBGE

Gráfico 4 - Pessoas de referência das famílias ou domicílios por sexo - 2001 a


2009
85

80
70
60
50
40 Homem
30 Mulher
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fonte: IBGE

Os dados mostram aumento gradual do número de mulheres como


referência. Em 1992, o número de mulheres como referência das famílias era
de 21,93%, em 2009 esse dado mudou para 35,17%, enquanto os homens
como referência diminuíram de 78,07% para 72,66%. Essas informações
também acompanham os dados da pesquisa da América Latina sobre mulheres
como chefes de família.
Quanto à questão dos rendimentos, verificou-se que as famílias que
possuem entre 1 e 2 salários são as que predominam e houve um aumento do
número de famílias nessa situação. Em 2001, representavam 18,5% e hoje
chegam a 21,48%, sendo acompanhadas pelas que ganham entre 3 a 5
salários mínimos. As famílias que possuem rendimentos acima de 20 salários
tiveram redução significativa, em 2001 representavam 4,93% das famílias e,
em 2008, representam apenas 2,07% das famílias. Observa-se, dessa forma,
que houve aumento da concentração de renda, característica da realidade
brasileira.
É importante destacar que as políticas adotadas no Brasil, entre as
décadas de 90 e 2000, foram de desenvolvimento econômico e diminuição da
pobreza.
Diante desse quadro, pensar família, Estado e pobreza no Brasil não é
tarefa tão fácil. Considera-se o Brasil como instituição primária de socialização,
em função de basear as ações em parâmetros familistas, ou como afirma
Moreno (2000), com sólido laço de microsolidariedade. Essas relações são
muito significativas para as pessoas que se encontram em estado de
86

precariedade na sociedade, pois recebem, muitas vezes, das famílias apoio


material e afetivo da rede de parentesco, mais especificamente das mulheres.
O autor chama atenção para a reprodução de valores patriarcais no
conjunto de políticas dirigidas às famílias. No século XIX, essas relações foram
fortalecidas no sistema de legislações que envolviam os Códigos Civis.
Moreno (2000, p. 119) salienta que:
En ambos casos de família extensa o nuclear, tanto las estructuras
sociales como las politicas estatales han favorecido relaciones
intrefamiliares en las que tradicionalmente el varón asumía un rol de
autoridad como paterfamílias, basado en su principal responsabilidad
como provedor de los médios de sustento, y la mujer cumplía
funciones de reproduccíon y trabayo doméstico no remunerado.

Stein (2005, p. 22), ao analisar as politicas sociais na América Latina,


chama atenção para a questão de gênero presente nas abordagens. Para ela:
A identificação que vem sendo estabelecida do paradigma latino-
americano com os regimes conservadores ou corporativos europeus,
sem dúvida revela aspectos que podem ser compartilhados, como: o
eixo político que preserva as diferenças de status; a prevalência da
lógica laboral na qual a família, e em especial as mulheres, assumem
a responsabilidade dos serviços de bem-estar, enquanto os homens
desempenham o papel de provedores e portadores de direitos para a
família, através do emprego formal; e a instituição do seguro social
também vinculado ao emprego formal.

Diante desse quadro, observa-se que a questão do patriarcado tem


enfraquecido nos últimos anos no Brasil. Esse enfraquecimento se manifesta
nos documentos institucionais e na forma em que as famílias passam a ser
analisadas nas pesquisas.
Apesar da mudança conceitual colocada nos documentos, ainda é
presente, a responsabilização das situações a família sem nenhuma análise de
suas condições materiais. A ela é concedida a responsabilização com seus
membros e nessa relação a mulher acaba sendo responsabilizada pelas
situações que envolvem cuidados ora com os idosos, ora com as crianças e
adolescentes.
Os cenários apresentados nos dois capítulos mostram as mudanças que
ocorreram em termos legais, culturais, políticos e econômicos e que tiveram
impactos na forma de estruturação e organização da vida da classe
trabalhadora.
Em termos legais observaram-se que as mudanças ocorridas no mundo
trouxeram novas concepções acerca da atuação da mulher na sociedade.
87

Esses elementos tiveram grandes influências nas legislações e normativas


acerca da família. Quebrando padrões cristalizados obtivemos avanços
significativos graças à organização dos movimentos feministas e outros de
contestação da forma de organização do modelo econômico. A saída da mulher
para o mercado de trabalho foi uma grande conquista apesar de, ainda terem
menores salários diante dos homens. A aceitação do divórcio também foi um
grande avanço. A América Latina, onde valores cristãos são muito fortes,
representou uma quebra significativa de paradigmas conservadores. As
legislações avançaram e estão avançando no sentido de garantir igualdade de
condições a homens e mulheres apesar dos embates diários.
No que tange a alterações na forma de ver a família, a mulher e o
homem, observam-se que para Therborn (2006) houve grandes avanços com o
enfraquecimento do patriarcado. Todavia, outros autores discordam da
concepção de Segato (2003). Para ela as relações de gênero patriarcais são o
epicentro da violência em geral ainda nos dias de hoje. A desigualdade nesse
contexto é ainda fortemente reproduzida no seio familiar e é na maioria das
vezes considerada normal e naturalizada.
As mudanças políticas e econômicas foram decisivas também para os
avanços. As contradições do sistema capitalista que atende a interesses
divergentes, sobressaindo o da classe hegemônica, colocam em xeque
diariamente as mudanças na quebra de valores familiares. A organização da
vida das famílias pela sua função de reprodução das condições de
sobrevivência do modelo capitalista de produção é algo sempre presente no
conjunto das mudanças que tiveram impactos importantes como: queda da
natalidade, aumento das chefias femininas, aumento do envelhecimento, saída
da mulher para o espaço do trabalho de forma significativa, impacto da vida
dos membros da família que, muitas vezes, ainda, reproduzem valores
patriarcais, resultando em sobrecarga de trabalho para a mulher, já que ela
atua no mercado de trabalho e as tarefas domésticas ainda são assumidas por
ela. A necessidade de garantir o consumo frente à crise estrutural do
capitalismo conforme salienta Mészáros (2002) colocam desafios aos
organismos internacionais e à lógica de organização capitalista que refletem
nas reduções de direitos, elaboração de políticas sociais focalistas e ações
voltadas para o alívio da pobreza.
88

No próximo capítulo tratar-se-á de conhecer como as Políticas Sociais


interferem na forma de organização familiar. A realidade brasileira será
apresentada com seus desafios peculiares em termos de direitos sociais.
Abordar-se-á a natureza da criação dos sistemas de proteção social no Brasil e
como as ações coercitivas criadas pelo Estado Capitalista buscaram mudar
comportamentos e coagir as famílias pobres.

4 – GOVERNOS FHC E LULA: O CONTEXTO ECONÔMICO E POLÍTICO


QUE PERMEARAM AS DUAS GESTÕES E A POLÍTICA NACIONAL DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL

Este capítulo tem como objetivo apresentar uma contextualização


histórica da Política de Assistência Social no Brasil, assim como, abranger as
relações presentes no Governo FHC e Lula e suas ações na área da
Assistência Social. As relações econômicas, sociais e políticas que
atravessaram os dois governos tiveram como pilar a proposta neoliberal, a
regulação da pobreza no Brasil e não sua erradicação como apresentadas
pelos dois governos. Cabe salientar que o governo FHC investiu intensamente
nas privatizações e o governo Lula no incentivo ao consumo.

As ações da Assistência Social no Brasil foram construídas com base


em valores calcados na lógica do mercado, no incentivo ao consumo e no
trabalho. A família, nesse processo, sempre teve que se submeter à integração
com o mercado, ora com a obrigação de proteger seus membros, ora sofrendo
intervenções do Estado para que seus membros respondessem às
necessidades capitalistas. Nesses processos marcados por contradições, o
89

Estado também contribui para o fortalecimento de direitos sociais e proteção


por meio de intervenções legais como a implantação da Lei Maria da Penha.

Para Mioto (2008, p. 133) é na formação capitalista, calcada na


perspectiva neoliberal, que “a família se conforma como espaço por excelência
e, como espaço privado, deve responder pela proteção social de seus
membros”. A pesquisadora discorda dessa ideia já que desde a história do
capitalismo no Brasil, a família sempre foi chamada para responder à proteção
social de seus membros, dada a ausência de atenção por parte do Estado às
famílias pobres dos trabalhadores na sua plenitude.

A falta de atenção por parte do Estado às famílias carentes do país fez


com que elas historicamente buscassem proteção de seus membros mesmo
com a ausência de uma rede de serviços para atendimento de suas
necessidades básicas.

Na perspectiva genérica neoliberal de estado social mínimo, o discurso


da centralização das ações da assistência social junto às famílias foi
apresentado diversas vezes nas duas propostas da Política Nacional de
Assistência Social, tanto no governo Lula como FHC.

4.1 - A Assistência Social no Brasil: processo histórico de criação

A realidade brasileira foi marcada por ações na área de Assistência


Social com base na linha de reforma de caráter, culpabilização dos indivíduos
pela sua condição de pobreza e pelo fortalecimento do trabalho assalariado já
sempre estiveram ligadas à lógica de inserção no trabalho. Essa relação foi
construída em função da reprodução de que, estando no mercado de trabalho,
os trabalhadores não precisariam recorrer à Assistência Social. No Brasil, isso
representa uma visão simplista da realidade já que a precarização das
condições e relações de trabalho para a maioria da população é parte de um
processo historicamente construído, já que, a maioria sempre ocupou espaços
da informalidade e baixos salários.
90

No Brasil, as primeiras ações na área de Assistência Social foram


direcionadas para a infância ainda na época do Governo Imperial. A criação do
Asilo de Meninos Desvalidos pelo governo imperial teve como foco uma
formação voltada para o trabalho e ao mesmo tempo um sistema de
atendimento baseado em internato. A República manteve esse mesmo modelo
de atendimento à infância no Brasil. Sempre baseado na correção de caráter e
culpabilização dos indivíduos pela sua condição.

Na época de República, as preocupações com a Assistência Social à


infância estavam direcionadas à tônica higienista como tratada no capítulo
anterior. Com base em modelos de internatos, a Assistência Social trabalhou
com a perspectiva de educar “os menores abandonados e viciosos” com
objetivo de “recuperar os desviantes” educando para o trabalho. Observa-se
dessa forma que a ética do trabalho na qual Weber (2004) destaca em seus
estudos, fazia parte do imaginário dos formuladores dessas ações. Além disso,
era necessário criar uma cultura do trabalho no Brasil para fortalecer os
interesses do capitalismo, criando dessa forma, uma estrutura para o exército
industrial de reserva que precisaria se consolidar com a chegada da
industrialização no Brasil.

Com base na perspectiva repressiva e voltada para a cultura do trabalho


o Estado brasileiro passou a intervir no espaço dos indivíduos e famílias
pobres. Uma das principais legislações da época, a Lei nº 974, de 29 de
dezembro de 1902, legitimava a intervenção do Estado na vida das famílias
pobres, inclusive, sobrepondo-se à autoridade do pai quando houvesse
necessidade de internação dos “menores”.

Em 1903 foi criada a Colônia Correcional dos Dois Rios. Ela era
responsável pelo recebimento de “menores viciosos”. Depois de um ano de sua
criação, recebeu severas criticas de uma Comissão composta de “altos
magistrados e membros do Ministério Público” que realizou uma inspeção com
base nas análises de médicos, juristas e autoridades responsáveis pela
condução da Assistência Social na época. A instituição era vista como utilizada
para a “medida de correção familiar”, segundo Pilloti (1995).

Essa relação construída pelo Estado com as famílias pobres não pode
ser analisada sem considerar a especificidade da realidade brasileira na
91

condução e criação de Políticas Sociais no Brasil e sua relação com as


necessidades do capitalismo. É importante lembrar que as Políticas Sociais são
heterogêneas e estruturadas de acordo com a realidade de cada país.

No Brasil, observam-se particularidades quanto à criação das políticas


sociais. Faleiros (1991), ao tratar das políticas sociais no Brasil republicano,
destaca a necessidade de vislumbrá-las a partir de quatro momentos. O
primeiro, no momento em que houve a implantação do sistema de seguro
social para os trabalhadores, entre as décadas de 1930 a 1960. Nesse
momento foi criado o modelo Getulista de Proteção Social. O segundo, no
período da ditadura militar, com a implantação do complexo militar assistencial.
E, o terceiro, o período constituinte e o último marcado pelo neoliberalismo.
Entre as décadas 1930 e 1960, o sistema de Assistência Social no Brasil
direcionou suas ações para o fortalecimento da cultura do trabalho. A relação
construída entre política social e trabalho teve como parâmetro a política
bismarckiana criada na Alemanha. Faleiros (1991) definiu como Política
getulista de Proteção social como uma política social voltada para os
trabalhadores. Nesse período houve investimentos significativos na área da
indústria com o fim do regime oligárquico-agrário. A criação da Política Social
previdenciária também foi o ponto forte desse processo de construção de uma
política social de proteção social no Brasil. Observa-se, dessa forma, que as
primeiras ações por parte do Estado foi direcionada para o fortalecimento do
trabalho assalariado, base principal do capitalismo.
Segundo Faleiros (1991), no período da ditadura militar, houve a
implantação do complexo militar assistencial. Em termos econômicos, observa-
se a consolidação de uma política direcionada para o desenvolvimentismo.
Essas ações atendiam a interesse de corporações transnacionais. Nesse
mesmo período, houve a criação de importantes instituições que nasceram
com o objetivo de atender aos interesses burgueses, principalmente, do capital
internacional como a Legião Brasileira de Assistência (LBA), o Serviço Nacional
de Aprendizagem Comercial (SENAI) e o Serviço Nacional de Aprendizagem
Comercial (SENAC). As ações foram criadas de forma fragmentadas e não
atenderam às necessidades do conjunto de trabalhadores brasileiros.
92

A ausência da classe trabalhadora de manifestações públicas junto com


a repressão que suas famílias viviam fazia parte do cenário do ditador vivido na
época. As regras de controle e repreensão eram reproduzidas por parte do
Estado. Além disso, observa-se o fortalecimento da privatização na área de
saúde. Houve criação de outros sistemas de proteção como: “a previdência aos
trabalhadores rurais, aos empregados domésticos e aos jogadores de futebol; a
renda mensal vitalícia de um salário mínimo para os idosos pobres de mais de
70 anos; o Ministério da Previdência e Assistência Social, segundo Faleiros
(2000, p. 47-48). Observa-se assim, um Mix de proteção e repressão às
famílias dos trabalhadores brasileiros.
Nesse contexto, o cenário brasileiro foi marcado pela entrada de capital
estrangeiro, de forte censura, de ausência de eleições, e de controle do
Congresso Nacional pelo poder militar e organizações do PT. Além disso, foi
implantado o INPS, em 1974, e os idosos pobres também passaram a receber
o beneficio. Houve também serviços públicos para os pagantes da previdência
social e caridade para os pobres.
Faleiros (2001) destaca que esse período marcado pelo neoliberalismo
teve as seguintes consequências no Brasil: a redução do poder do Estado, o
arrocho salarial, a privatização de empresas públicas e a desregulamentação
das leis trabalhistas. No campo da Assistência Social, observa-se o
desenvolvimento da política focalista realizada em parceria com ONGs.
É importante ressaltar que a realidade brasileira é bastante diferente do
modelo econômico e do modelo de seguridade social europeus. Primeiro,
porque historicamente o Brasil teve um mercado de trabalho dominado por
relações informais de trabalho e, segundo, pelo fato dos sistemas de
seguridade social só terem sido reconhecidos como direitos sociais na
Constituição de 1988. Antes disso, as famílias pobres eram atendidas por meio
de políticas assistencialistas e intervenções baseadas em concepções
moralistas e doutrinárias (ALENCAR, 2010).

Quanto à realidade brasileira, Pereira (2006) afirma que a situação de


pobreza pode ser originada ou pela escassez de recursos, ou pela má
distribuição dos recursos existentes. Ela utiliza dados do IPEA1 para
demonstrar que o problema do Brasil não está ligado à pobreza, em termos de
93

ausência de recursos, mas à extrema desigualdade, fruto de ausência de


medidas redistributivas que retirem recursos das elites para serem transferidos
aos mais pobres.

Para Freitas (2010) e Mioto (2006) as poucas intervenções pontuais


junto às camadas pobres levavam as pessoas a criarem “solidariedades
grupais” como forma de alternativas de sobrevivência. Entretanto, apesar do
Estado ficar há muito tempo sem prover a Assistência Social como direito, isso
não significa que ele não realizou interferência no modo de organização e
cultura da família. O Estado sempre esteve presente.

A realidade brasileira, até 1988, foi marcada pela pouca atenção no


campo das políticas sociais, principalmente na Assistência Social. No Brasil,
essa relação começou a ser estabelecida com a criação da Constituição de
1988, na qual foi criada a Seguridade Social brasileira com parâmetros legais.
A Seguridade Social teve como tripé a saúde, a assistência social e a
previdência social.
Boschetti (2003) salienta que o reconhecimento da Assistência Social
como direito do cidadão (direito legal) e dever do Estado ocorreu de forma
tardia no Brasil. Romper a visão do dever moral, em contraponto com a
cidadania, foi e continua sendo um grande desafio. Boschetti (2003) salienta
ainda que a particularidade histórica brasileira da Assistência Social apresenta
as seguintes características: primeiro, a subordinação aos interesses
clientelistas dos governantes e parlamentares, ou seja, a relação de
reprodução do favor em detrimento do direito, algo que sempre esteve presente
na história da Assistência no Brasil; segundo, o seu uso clientelista, em que a
autora cita como exemplo, o caso Collor em 1991; terceiro, o fato de muitas
vezes a Assistência Social ter sido tratada como prática assistemática e
descontínua (governamental ou não). Pereira (1996) salienta as dificuldades de
a assistência social em receber a nomenclatura de Política Social. Por último
está a eterna confusão entre assistência como direito e filantropia reforçada
pela opacidade das relações entre público e privado no Brasil.
Além dessas particularidades, a Assistência Social sofre resistências em
função de ser uma política em constante conflito com as formas de organização
do trabalho. Assim, apesar do contexto da década de 80 ter sido marcado pela
94

construção de direitos dentro dos parâmetros legais, essa relação foi


conflituosa por causa do contexto econômico marcado pelos grandes índices
inflacionários. Isso ocasionou o aumento do número de trabalhadores em
situação de desemprego no país.
O Brasil viveu, na década de 80, um momento denominado por alguns
autores como a “década perdida” em função do processo hiperinflacionário –
da estagnação da renda per capita e da redução da taxa de investimento –
processo esse que estava relacionado ao fracasso da economia brasileira
durante essa década.

O resultado disso para as famílias pobres foi o aumento do desemprego


e o pouco amparo assistencial. Nesse momento, a LBA que foi criada para
suprir o atendimento das famílias que possuíam trabalhadores oriundos da
Segunda Guerra.

Depois dessa década foram construídas novas formas de reestruturação


da economia brasileira. Segundo Pochmann (2001), esse processo se originou
durante o governo Collor na medida em que foram construídas novas bases
para o processo de “modernização nacional”. Essas bases tiveram
fundamentos em dois grandes fatores: na abertura comercial e na reformulação
do papel do Estado. A primeira contribuiria para a criação de novos padrões e
normas internacionais de concorrência e de produção, como a criação de
programas de qualidade total; ao passo que a segunda, reformularia o papel do
Estado, ancorado na privatização do setor publico estatal e reformaria a
Administração Pública, baseada no discurso de favorecer maior agilidade e
modernidade ao setor privado.

Cabe destacar também a estabilidade monetária ancorada no dólar,


peça-chave do governo Collor que, segundo Pochmann (2001), abriu caminhos
para um maior endividamento externo e a atração por investimentos
estrangeiros.

Houve continuidade desse processo na década de 90. Na medida em


que houve o avanço do número de postos de trabalho precarizados, houve um
aumento muito grande do número de pessoas trabalhando na área de serviços,
comércios e agropecuária.
95

Acompanhando esse movimento, observa-se o aumento de emprego


para profissionais com nível superior (POCHMANN, 2001). Segundo o mesmo
autor, outra característica importante que chama atenção, no processo de
composição dos grupos ocupacionais nos anos 90, está associada ao
crescimento da participação feminina nos postos de trabalhos, principalmente
nos serviços básicos e de direção de nível superior. Houve uma mudança no
paradigma de família na medida em que as mulheres entraram no mercado de
trabalho em grande escala. Acompanhando esse movimento observa-se que as
poucas famílias atendidas pela LBA passam a sofrer mais em função da
redução de gastos com Assistência Social, já que os recursos foram desviados
para outros fins.

Na área da Assistência Social, observa-se no governo Collor, em 1991, a


redução de gastos em 46%, segundo pesquisa realizada por Boschetti (2001).
No mesmo ano, segundo a autora, os recursos destinados à LBA eram
desviados para uso pessoal da primeira dama e sua família.

No mesmo período em que havia redução de gastos com a Assistência


Social, observou-se aumento da precarização do trabalho. Gonzalez (2009)
salienta que autores como Cacciamali (1993) defendiam a flexibilização das
relações de trabalho no Brasil.

No Brasil, historicamente, as famílias pobres nunca haviam conseguido


inserir-se nos padrões de produção e consumo, e muito menos no acesso à
Assistência Social como direito. O trabalho sem direitos e precarizado foi
expandido junto com a entrada da mulher no mercado de trabalho. A mulher
que, até então, tinha a função de cuidar dos afazeres domésticos, para que o
“provedor” desse conta de se enquadrar na lógica do mercado de trabalho
brasileiro, passa a ser obrigada a entrar no mercado sem direitos e com
salários inferiores aos dos homens.

Em estudo realizado por Lins (2002), com mulheres trabalhadoras de


uma feira localizada em Brasília, no Distrito federal, mostra que as mulheres
não estão inseridas nesses espaços ocupacionais por opção, mas em função
da falta de empregos e como única opção de sobrevivência. Na feira, elas
trabalham de domingo a domingo, o que mostra que essas relações de
96

trabalho não atendem ao discurso daqueles que defendem a flexibilização


como alternativa, já que no capitalismo não existe possibilidades de escolhas.

Apesar de todo esse cenário, não se pode negar que durante os


governos FHC e Lula houve algumas mudanças na situação de pobreza e
desigualdade no Brasil. Segundo pesquisa realizada por pesquisadores do
IPEA, isso vem sendo apresentado por meio do aumento da renda dos mais
pobres e da redução dos níveis de desigualdades. Segundo Barros (2007, p.
332):

ao longo do período 2001-2005, a renda dos mais pobres cresceu


bastante e, por conseguinte, declinaram substancialmente a pobreza
e a extrema pobreza. Embora declínios na pobreza dessa magnitude
não sejam comuns na história do Brasil, eles já ocorreram e até
mesmo com maior intensidade em diversos episódios do passado. Ao
longo da década de 1970, a pobreza foi reduzida à metade (Pastore;
Zylberstajn; Pagotto, 1983). Durante o período de implantação do
Plano Real, a pobreza caiu quase 10 pontos percentuais (Rocha,
2003). A diferença da queda recente na pobreza em relação aos
episódios anteriores não é, portanto, a magnitude da queda, mas sua
origem. Nos episódios anteriores, o instrumento dominante foi sempre
o crescimento. Nos últimos anos, a queda na pobreza deveu-se
essencialmente a reduções no grau de desigualdade.
A constituição da Assistência Social como direito (a Lei Orgânica só foi
sancionada em 1993) foi efetivada a partir de 1995. Todavia, sofreu muitas
restrições, conforme salienta Boschetti (2001, p. 76):

(…) morosidade na sua regulamentação como direito; baixa


cobertura; redução de recursos em vários projetos; e, finalmente,
reforço do caráter filantrópico e clientelista na condução da política,
em detrimento de seu fortalecimento como direito social e política
integrante da seguridade social.
Durante os dois governos foram intensas as discussões acerca do
processo de implementação e implantação de uma Política Nacional de
Assistência Social. O Governo FHC continuou com o princípio da focalização
nos mais pobres e seletividades das ações. No governo Lula isso também
ocorreu, entretanto, com mudanças substanciais no que tange à abrangência
das ações e ao aumento de gastos.

Os dois presidentes permaneceram no poder por dois mandatos


consecutivos, totalizando 16 anos. Ambos fortaleceram a política econômica
com base no aumento de juros e incentivo à financeirização. Ambos também
tiveram influência dos organismos internacionais na condução das Políticas
Sociais no Brasil.
97

4.2 – Os contextos econômico, político e social que marcaram os


governos FHC e Lula

A Reforma do Estado vem sendo tema de discussões desde o final da


Ditadura Militar. Para Bernado (2004) trata-se de uma adaptação do Estado
brasileiro aos movimentos de mundialização do capital sob a hegemonia dos
Estados Unidos. Esse processo, segundo a autora, é marcado por um conjunto
de regulamentações ocorridas no governo FHC e que será dada continuidade
no governo Lula apesar de ter assumido vários compromissos com mudanças.

No Brasil, o movimento de reformas (que alguns chamaram de


contrarreforma, pois reduziu o tamanho do Estado, teve grande apoio no
governo Fernando Henrique. Isso veio acompanhado do controle da inflação
(pelo Plano Real), do aumento do desemprego e da informalidade nas regiões
metropolitanas. Esse foi o pano de fundo para fortalecer as ideais favoráveis à
flexibilização das normas trabalhistas que tiveram impacto na vida dos
trabalhadores na medida em que houve a expansão do número de
trabalhadores nas ocupações precarizadas e sem direitos sociais.

O governo Lula foi marcado pelo aumento do emprego com carteira


assinada, aumento de postos de trabalho, e também expansão das ações
voltadas para o atendimento do Bem-Estar. Os acordos internacionais
reiteraram a necessidade de implantação de programas de transferências de
renda como o Bolsa Família. A bandeira do governo FHC foi o “Combate à
Pobreza” e o do governo Lula, o “Combate à Fome”.

Faleiros (2004), ao analisar o contexto da reforma do Estado, no período


FHC e as propostas do Governo Lula, parte de uma análise envolvendo três
perspectivas: o contexto neoliberal, a transformação do estado
desenvolvimentista em sustentação da competitividade e a reforma do aparelho
do Estado.

No que tange à primeira situação, salienta que o neoliberalismo


contribuiu para a criação de um novo processo organizativo dentro do estado
no qual as empresas são as instituições que comandam as decisões com a
98

criação de regras. O Estado passa a se articular com o processo de


mundialização do capital. A terceirização, privatização, desregulamentação e a
desresponsabilização do Estado estão inseridas nesse processo.

Com relação à transformação do estado desenvolvimentista em


sustentação da competitividade, o autor salienta que o Estado muda de foco na
medida em que tem que criar condições para dar suporte à sustentação da
competitividade em nível global. Essa afirmação, segundo Faleiros (2004), foi
ratificada pelo próprio FHC. Então as mudanças ocorridas no capitalismo, em
termos mundiais, deveriam ser acompanhadas e sustentadas pela organização
do estado brasileiro. Para isso, segundo Faleiros (2004, p. 38):

A estabilização econômica criou as pré-condições para um ciclo de


garantia de um processo de acumulação capitalista com base no
atrelamento do valor do Real ao dólar e no arrocho dos salários para
dar confiança ao capital internacional.
Dessa forma, a competitividade foi a questão central do governo. Para
maior apoio a esse projeto foram estabelecidas alianças entre os partidos:
Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, o partido da frente Liberal –
PFL, o partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB e outros partidos
de direita.

No que diz respeito à reforma do aparelho do Estado, Faleiros (2004)


salienta que o processo de consolidação da abertura ao grande capital ocorreu
a partir de várias alterações nos artigos da Constituição de 1988. Foram
realizadas várias emendas no primeiro ano de FHC, que caminharam na
mesma direção do atendimento das necessidades do capital internacional que
veio ao Brasil assumir monopólios do Estado. Isso não significa que o Brasil
passou a competir mundialmente, mas abriram-se todas as barreiras
econômicas para a efetivação de um projeto internacional de acumulação de
capital.

No primeiro ano de Governo FHC foi realizada a reordenação


estratégica do Estado no marco legal constitucional, abrindo-se
espaço para o capital estrangeiro e as empresas privadas nos
setores economicamente cruciais das telecomunicações, do petróleo,
da navegação e cabotagem, da canalização do gás e da própria
definitória de empresa, terminando-se com o conceito de empresa
brasileira, implicando um fortalecimento do mercado, na preparação
do terreno para as privatizações, combinadas com a
desnacionalização. (FALEIROS, 2004, p. 40).
99

No mesmo caminho da desnacionalização vieram os bancos. O aumento


do controle de bancos estrangeiros no país fortaleceu o neoliberalismo.

Para Faleiros (2004) no que diz respeito ao governo Lula, houve a


perspectiva de romper esse modelo de Estado para um Estado comprometido
com a cidadania universal. Todavia, a continuidade do modelo, seguido pelo
governo FHC, foi fortalecido com o acordo com o Fundo Monetário
Internacional, acarretando cortes nos gastos públicos. No que diz respeito à
política interna observa-se a necessidade de manutenção da “credibilidade
econômica” por meio da continuidade da DRU – Desvinculação dos Recursos
da União para pagamento da dívida, além disso, foi consolidada a Reforma de
Previdência em benefícios do grande capital em detrimento das necessidades
dos trabalhadores. Na política externa houve resistências às políticas
estabelecidas pela ALCA considerada, segundo Faleiros (2004), por diversos
movimentos sociais como um neocolonialismo.

4.3 – Governo FHC e Lula: fortalecimento das políticas neoliberais e a


Assistência Social

Tanto o Governo Lula como o Governo FHC chamaram atenção pelo


desenvolvimento de ações na área da Assistência Social com foco na família.
Apesar de avanços observa-se que o Brasil ainda tem muito a conquistar na
consolidação de Estado de Direitos.

No governo Itamar Franco, houve a implantação gradual da Assistência


Social, como direito, a família passou a ser o centro da atenção dessa política.
No Governo FHC, a prioridade foi dada com a implantação do NAIF – Núcleo
de Apoio à Família – e, depois no Governo Lula, ela passa a ser o elemento
central também da Política Nacional de Assistência Social, por meio do Sistema
Único de Assistência Social, transformando-se depois em PAIF.

A implantação de ações centradas nas famílias pobres acompanha as


mudanças estruturais no mundo do trabalho, assim como as diretrizes dos
organismos internacionais, como o Banco Mundial.
100

A particularidade histórica brasileira mostra que a Assistência Social no


Brasil sempre apresentou, como característica, um caráter familista. Observa-
se, contudo, que foi a partir de Constituição de 1988, por meio da Proteção
Social, que a família passou a ser o centro de maior atenção, apresentando-se
como principal ator nas legislações que envolvem o conjunto de
responsabilidades direcionadas à proteção de seus membros como o Estatuto
da Criança e Adolescente, Idoso, entre outros segmentos.
Durante o Governo FHC, o foco das políticas de Assistência Social foi
na família. No início desse governo, houve a extinção da LBA e a criação da
SAS. Segundo Boschetti (2001, p. 90), “houve um imobilismo governamental
com a não implementação da Lei Orgânica da Assistência Social.” Essa
relação, segundo Fleury (2004), veio acompanhada com a tentativa de ruptura
com o modelo constitucional.

Após a extinção da LBA, na década de 1990, houve um direcionamento


dentro da equipe da SAS e depois SEAS de fortalecer a política de Assistência
Social pelo país. Percebe-se este movimento com o número de programas
criados, produções de material informativo, capacitações a gestores e
profissionais da área, e portarias de regulação das formas de repasses de
recursos financeiros e de critérios para a relação entre os entes federados,
incluindo a própria Norma Operacional Básica – NOB, de 1997.
O Programa Comunidade Solidária/Projeto Alvorada foi criado e
coordenado pela primeira-dama, Ruth Cardoso. Nele houve o resgate da
filantropia e tinha por objetivo promover o fortalecimento de redes solidárias
nos locais com baixo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH e com
concentração de pobreza. Além dessas ações foram criados vários programas
compensatórios. Percebe-se dessa forma um retrocesso no campo dos direitos
sociais em função do foco ser na condição de pobreza extrema e não na
cidadania. O mesmo tinha como diretrizes de ação trabalhar:

Na área de Educação:
- Alfabetização Solidária. Meta: alfabetizar 1,35 milhões de pessoas
entre 15 e 29 anos;
- Apoio ao Ensino Fundamental - Recomeço. Meta: atender 525 mil
alunos em curso supletivo e mais 77 mil com o desenvolvimento de
ações de apoio pedagógico;
- Apoio ao Ensino Médio. Meta: melhorar o atendimento a 1,5
milhões de alunos das redes estaduais; absorver nas redes
101

estaduais 180 mil alunos da rede municipal e criar condições para o


atendimento de 1 milhão de novos alunos;
- Bolsa-Escola. Meta: garantir que todas as famílias carentes
mantenham seus filhos de 6 a 15 anos na escola;
- Erradicação do Trabalho Infantil - PETI. Meta: atender 717 mil
crianças e adolescentes que trabalham em condições
desfavoráveis;
- Água na Escola. Meta: atender 17.508 escolas sem água ou
sistema sanitário;
- Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano. (Brasil,
Portaria n 880, 2001)

A educação envolvia ações ainda presentes no governo Lula. De forma


fragmentada e pulverizada, essas ações foram os eixos das ações na área de
Assistência Social no Governo FHC.

Além dessas dimensões, o Projeto abrangia as áreas de Saúde e


Geração de renda. No primeiro, o eixo envolvia saneamento básico com o
objetivo de reduzir a mortalidade infantil e implantação de saúde da família
com o propósito de reduzir a mortalidade materna e neonatal. Outra dimensão
do Projeto foi a geração de renda com foco no desenvolvimento do turismo,
agricultura familiar, implantação de empreendimentos produtivos com o
repasse de maior recursos para as regiões atendidas.

No período de 1996 a 1998, o governo implantou três programas, Brasil


Criança Cidadã, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e Combate ao
Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes – Sentinela. Uma
das marcas também desse Governo foi a implantação do Projeto Alvorada (que
selecionava municípios com baixo índice de desenvolvimento humano para
focar programas de geração de renda, educação, saúde e Assistência Social).
Chama atenção o fato de essa política ir ao encontro da construção de um
processo de universalização dos serviços na medida em que focalizava ações
em municípios selecionados e deixa de atender mais de 50% dos municípios.
Ainda nesse período, foi também criado o NAF – Núcleo de Atendimento
Familiar.
O governo FHC apresentou vários limites no que tange à condução da
Política de Assistência Social, entre eles, podem-se levantar: a não superação
de problemas históricos no campo da Assistência Social como fragmentação,
descoordenação, ausência de direitos e recursos e, principalmente,
incapacidade de superação das condições de pobreza; além disso, a
102

reintrodução do princípio de filantropia como organizador das ações


reintroduziu o vínculo paternalista historicamente construído no Brasil. Outro
grande limite foi a substituição da política social por projetos sociais e por
último a desvinculação das políticas sociais das políticas econômicas. Dessa
forma, Fleury (2004) reitera que a seguridade social também acompanhou as
orientações baseadas na contrarreforma do Estado.

No Governo Lula, inicialmente, a política da Assistência Social priorizou


o Programa Fome Zero. Segundo FALEIROS(2003), o tema do Combate à
Fome foi colocado por Lula na agenda Pública Nacional e Internacional. Para
ele, ainda existem concepções de que a fome seja resultado da preguiça.
Nesse sentido, enfatizava-se que o trabalhador pobre era aquele que não sabia
gerir os seus recursos, culpabilizando o indivíduo e tratando a pobreza de
forma natural. Ao fazer análise da pobreza, dentro da ótica do Banco Mundial,
Faleiros (2003) destaca que as estratégias para o combate à pobreza, dentro
dessa linha de pensamento, têm como eixo principal a garantia da expansão do
mercado dentro da lógica do consumo da sociedade capitalista.

O Governo Lula, após a saída da ministra Benedita da Silva, em 2003,


iniciou um novo processo de construção da Política Nacional de Assistência
Social, política essa que tinha como elemento central o foco na família.
Os estudiosos das relações entre família e Estado, segundo Mioto
(2006, p. 48), apresentam duas linhas de interpretação da relação entre Estado
e família.
A primeira tende a olhar a família numa perspectiva de perda de
funções, de perda de autonomia e da própria capacidade de ação.
Em contrapartida, vê um estado cada vez mais intrusivo, cada vez
mais regulador da vida privada. A segunda, vinculada especialmente
aos estudiosos da condição feminista, tem indicado que a invasão do
Estado na família tem se realizado através não de uma redução de
suas funções, mas, ao contrário, de uma sobrecarga de suas
funções.

A relação presente nos dois governos centraliza ações e


responsabilidades no âmbito familiar. Essas responsabilidades são permeadas
de contradições na medida em que a família se vê diante de vários controles
por parte do Estado: ora como instituição que perdeu sua autonomia, ora como
sobrecarga de responsabilidade, sendo essas direcionadas para o espaço do
feminino como o controle das condicionalidades e cuidados com os filhos, que
103

sempre foram direcionados culturalmente como responsabilidade das


mulheres.
As contrapartidas dos programas sociais têm trazido uma sobrecarga
para as mulheres. Apesar delas estarem, hoje, em sua maioria, no mercado de
trabalho e serem chefes de família, ainda recebem os mais baixos salários e
continuam sendo responsáveis pelos afazeres domésticos.
Mesmo com todas essas responsabilidades, as mulheres são
responsáveis, ainda, pelo cumprimento das condicionalidades dos programas
sociais, como por exemplo, o PETI (Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil), no qual é exigida a frequência regular da criança na escola. Apesar de
tudo, as condicionalidades contribuem para a manutenção da criança na
Escola, o que também é um direito social.
Essa realidade tem levado vários autores a debater o familismo
entendido como “uma alternativa em que a política pública considera – na
verdade exige – que unidades familiares assumam a responsabilidade principal
pelo bem-estar social”. (CAMPOS; MIOTO, 2003, p.170).
A questão da centralidade na família passa a se destacar na realidade
brasileira com a implantação dos programas de transferências de renda e é
reiterada com a implantação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS.
Durante o governo Lula foi criado o Ministério da Assistência Social,
todavia foi grande a forma como o Programa Fome Zero se destacava diferente
de outras ações dentro do Ministério. Além de tudo, ainda foi a marca da
Campanha de Lula.
Nesse processo houve a separação entre Assistência e Previdência
Social, dando à Assistência Social outro patamar. O MDS foi criado através da
Medida Provisória nº 163, em janeiro de 2004, transformada na Lei nº 10.868,
de maio de 2004. Dentro da estrutura organizacional do MDS, a assistência
social, então, passa a ser de responsabilidade da SNAS.
Segundo Paiva (2001, p.170),
Pela especificidade do Ministério, a escolha de seu representante
teria que considerar sua legitimidade tanto para o governo quanto
para a sociedade. O ministro Patrus Ananias (primeiro a ocupar o
cargo no MDS) possuía uma história política no estado de Minas
Gerais, foi prefeito de Belo Horizonte com uma avaliação muito
positiva de sua gestão, principalmente na área social, e havia sido o
deputado federal mais votado do estado, além de seu envolvimento
com movimentos sociais ligados à Igreja Católica.
104

Dentro do MDS, foi criado o Programa Bolsa Família. Com base em


várias críticas e denúncias o referido Programa durante muito tempo ocupou
os jornais tendo como mote a sua má gestão.
A Lei Orgânica de Assistência Social ao respaldar a Assistência Social
no Brasil passou a concebê-la, segundo Pereira (2007), como Política Pública
que junto com outras políticas deveria concretizar direitos. Todavia, para isso
ser concebido exige condições materiais, financeiras e pessoas qualificadas
para viabilizá-las. Assim, ela não deveria funcionar de forma desconectada das
outras políticas além de não desenvolver ações focalizadas na pobreza
extrema como ainda é presente no atual cenário. Dentro desse contexto, a
autora salienta a necessidade de termos um Estado baseado em direitos
sociais e não um Estado liberal omisso e mercantilizador.
Na qualidade de Política Pública, a Assistência Social ocupa um
espaço institucional próprio: uma secretaria Nacional de Assistência
Social, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
responsável pela elaboração da Política de Assistência Social
(PNAS), DE 2004. Na PNAS está previsto e definido, pela primeira
vez na história da assistência, o Sistema Único de Assistência Social
(SUAS), em atenção a uma recomendação da IV Conferência
Nacional de Assistência Social, realizada em Brasília, em 2003.
(PEREIRA, 2007, p. 68)

O Sistema Único de Assistência Social foi fruto de uma deliberação


discutida no espaço coletivo de debates, discussões e encaminhamentos. Com
base nas diretrizes da LOAS o SUAS foram criadas, tendo como parâmetros,
as diretrizes fundamentadas em uma legislação que objetiva garantir a
organização dos serviços, benefícios, programas e projetos.
De acordo com a PNAS (2004, p. 33-34), “os eixos estruturantes do
SUAS são: matricialidadesociofamiliar; descentralização político-administrativa
e territorialização; novas bases para a relação entre Estado e Sociedade Civil;
financiamento; controle social; política de recursos humanos; informação,
monitoramento e avaliação.”
Segundo Paiva (2011),
Através de sua Secretaria Nacional de Assistência Social e do
Conselho Nacional de Assistência Social, foi aprovada a Política
Nacional de Assistência Social – PNAS pela Resolução nº 145, de 15
de outubro de 2004 – Diário Oficial da União de 28/10/2004. A PNAS
foi construída com a contribuição de vários atores de todo país e veio
como um balizador para nortear o redimensionamento da política
pública.
105

Segundo Pereira (2007) a PNAS, criada em 2004, difere da primeira


criada na gestão do governo FHC porque: define a Política de Assistência
Social como Política de Proteção Social; delimita as proteções que ela deve
assegurar, trabalha na lógica da territorialização da ação, institui o Sistema
Único de Assistência Social e cria novas bases de financiamento, ou seja,
muda-se a forma de repasse anteriormente repassada em forma de convênio.
Para Paiva (p. 166, 2011),
Passou dentro da nova lógica a ser repassada fundo a fundo. Os
repasses financeiros aos municípios e estados se davam por forma
de convênios, os recursos eram “carimbados” para determinada
ação, o que leva a crer que as municipalidades e os estados não
eram respeitados como entes da Federação e, além do mais, em
busca de recursos da esfera federal, muitos entes implementavam os
programas sem um diagnóstico preciso da situação e da real
necessidade de determinadas ações.

Dentro dessa matriz, a Política Nacional de Assistência Social divide o


atendimento em três tipos de segurança, sobrevivência, de acolhida e de
convívio.
A segurança de sobrevivência consiste, basicamente, na prestação
governamental de um valor monetáriomínimo aos idosos e às
pessoas com deficiência pobres – não contribuintes da Previdência
Social e sem condições de se manter ou ser mantidos por suas
famílias – bem como àsvítimas de calamidades ou de outras
contingências sociais. Esta segurançaserá viabilizada por meio da
distribuição do Benefício de Prestação Continuada (BPC), no valor de
um saláriomínimo, e dos Benefícios Eventuais (em fase de
regulamentação), assim como de bolsas-auxílios financeiros
condicionais e passíveis de serem objeto de contratos de
compromissos.
A segurança de acolhida refere-se ao atendimento de demandantes
especiais da Assistência Social em espaçosfísicos e por serviços
estrategicamente montados em todo território nacional para
prestarem provisõesbásicas, especialmente as que se referem à
alimentação, ao vestuário e à moradia.
Por fim, a segurança de convívio diz respeito à construção,
restauração e fortalecimento dos laços familiares e comunitários de
demandantes da assistência com fracos vínculos afetivos e sociais.
Tal segurança requer, igualmente, oferta pública de atividades
socioeducativas, culturais e de convivência em espaços definidos.
(PEREIRA, 2007, p. 70)

As formas de organização pautadas na segurança demonstram que a


lógica que permanece é a do cuidado para quem está fora do trabalho
assalariado e que o mesmo é a fonte de superação da saída da Assistência
Social. A segurança aos rendimentos é a grande preocupação, todavia a
106

ausência de condições e relações de trabalho qualificadas não aparecem no


documento. No que tange à territorização levam-se em consideração as
necessidades territoriais. Segundo Pereira (2007), em vez de demarcações
geográficas tradicionais foca na delimitação de espaços. Além disso, divide a
proteção em duas formas: Proteção Social Básica e Proteção Social Especial.
A primeira tem como objetivo:
A proteção social básica tem como objetivos prevenir situações de
risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e
o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à
população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente
da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso
aos serviços públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos
afetivos – relacionais e de pertencimento social (discriminações
etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras).
(PEREIRA, 2007, p.68).

Nessa modalidade, o caráter da Assistência Social é protetor. É


desenvolvido dentro dos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS,
que executa serviços de proteção social básica, organiza e coordena a rede de
serviços socioassistenciais locais da política de assistência social(PNAS;
2004)ou de forma indireta sob a coordenação de órgão gestor da Política
Nacional de Assistência Social. Os gestores a denominam como a porta de
entrada da Política Nacional de Assistência Social.
A Proteção Social Especial abrange outras dimensões de caráter mais
complexo.
A proteção social especial é a modalidade de atendimento
assistencial destinada a famílias e indivíduos que se encontram em
situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus
tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias
psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de
rua, situação de trabalho infantil, entre outras. (PNAS, 2004, p.31)

A implementação do SUAS foi objeto de vários esforços nas esferas


federal, os estados e municípios. Cabe lembrar que a Assistência Social,
durante muitos anos, esteve ligada à Previdência Social. Isso se deu em
função do sistema de proteção social brasileiro ter nascido tendo como base a
lógica do trabalho. Por isso, a Assistência Social sempre se configurou como
política secundária à Previdência Social.
O ano de 2005 foi um ano com vários avanços, entre eles a elaboração
de uma nova NOB – Norma Operacional Básica com o objetivo de
regulamentar as ações e o financiamento e definição de papéis. A NOB/SUAS
107

foi aprovada pelo CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social.


(Resolução nº 130, de 15 de julho de 2005).
Na área da Assistência Social, programas como o de Erradicação do
Trabalho Infantil – PETI, Agente Jovem e Bolsa Família, além do Benefício de
Prestação Continuada, passaram por avaliação, com resultados
disponibilizados no site do MDS. Também foi produzida pelo MDS – Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, em parceria com o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – uma pesquisa sobre a gestão da
Assistência Social em todo o território nacional, entre outros estudos e
pesquisas. Segundo Behring (2008), a Assistência Social teve avanços
possíveis com a implantação do SUAS, mas ainda existem continuidades de
caráter conservador. O SUAS, ainda sob o ponto de vista de Behring (2008),
possui vários desafios, tais como: maior fio de condutividade; alocação dos
recursos; concentração na política econômica; estrutura tributária regressiva e
desigual – apesar de maiores gastos globais com Assistência Social; e perda
da dimensão de classe. Com relação à última questão, observa-se a ausência
desse debate na PNAS o que resulta ainda na lógica de inserção no trabalho
para saída da Assistência Social, mas por nenhum momento é debatida a
concentração de renda no país.
Nesse sentido, concorda-se com Mioto (2010), que ressalta a
necessidade de fazer dois movimentos quando se fala de trabalho com
famílias no campo da Política Social. Primeiro, seria pensar a política da
Assistência Social como campo de tensões e discuti-la como direito de
cidadania. Fazer isso é pensá-la fora do campo da ajuda. Deve-se superar a
concepção de família “desestruturada” e pensá-la dentro de um processo de
acesso à renda e ao usufruto de bens e serviços de caráter universal e de
qualidade.
Nessa perspectiva, as ações profissionais passam a incidir de forma
articulada, em diferentes níveis de atenção. De acordo com Mioto (2010, p.
11), “esses níveis seriam: proposição, articulação e avaliação de políticas
sociais; organização e articulação de serviços; e atendimento a situações
singulares.”
Família e Política Social fazem parte do contexto da sociedade
capitalista e apresentam concepções estereotipadas da família na medida em
108

que suas ações centram-se basicamente em questões direcionadas a


problemas individuais. As famílias que não reproduzem os valores e costumes
do modelo burguês são encaradas como “desestruturadas”. Além disso, muitas
famílias, para terem acesso aos serviços, precisam expor condições pessoais
que vão desde problemas privativos da família até o parâmetro de renda.
Concorda-se com Mioto (2010), quando afirma a necessidade de
analisar a relação entre família e Assistência Social a partir de duas
concepções.

A primeira tem relação com a concepção de ajuda pública, ou seja,


considerando o chamado fracasso da família na provisão de bem-estar a seus
membros. É nessa direção que a ideia de falência é fortalecida no discurso do
Estado. Essa concepção se estabelece na premissa de que a Assistência
Social deve ocorrer sob a forma de compensação e ter um caráter temporário.
No Brasil, historicamente, essa concepção foi fortalecida nas ações e
normativas da Assistência Social apesar de se buscar mascarar essa relação
com o discurso da cidadania, como apresentado nas Políticas de Assistência
Social dos governos FHC e Lula.

Segundo Faleiros (1991), as Políticas Sociais, nessa perspectiva, são


repassadas para os trabalhadores como um favor e, o resultado desse
processo, configura-se no entendimento de que a sociedade é uma família e
todos devem viver em harmonia.

Trata-se de visões entrelaçadas entre filantropia e direitos sociais que se


apresentam nas relações que envolvem a Política Social.

A segunda concepção é que a Assistência Social é assumida como um


direito do cidadão. Faleiros (1991) cita Esping-Andersen (2000) e salienta que
isso ocorre quando o Estado se constitui na principal instância de provisão de
bem-estar. Ou seja, quando a prestação de serviço é concebida como direito
ou quando o individuo pode manter-se sem depender do mercado. Dessa
forma, a cidadania é atingida quando os direitos sociais, na política e na
legalidade, se tornam invioláveis e universais. No Brasil, isso não ocorre, uma
vez que, a particularidade brasileira mostra que a maioria das pessoas ainda
vive em condições de trabalho precarizado e o acesso aos serviços é baseado
em critérios de elegibilidade.
109

Mioto (2010, p. 7), acerca disso, salienta que:

A crítica mais contundente à afirmação da família como referência


das políticas públicas, na atualidade, está associada à regressão da
participação do Estado na provisão do bem-estar. Ou seja, desvia da
rota da garantia dos direitos sociais por meio de políticas públicas de
caráter universal e entra na rota da focalização das políticas públicas
nos segmentos mais pauperizados da população, fortalece
significativamente o mercado enquanto instância de provisão de bem-
estar e aposta na organização da sociedade civil como provedora.
Apesar de a família ser o foco da política de Assistência Social no
Governo Lula, não se pode afirmar que houve uma regressão da participação
do Estado na provisão do Bem-Estar, como afirma Mioto (2010). A maioria dos
benefícios pagos por meio dos programas de transferência de renda assumiu,
de certa forma, o caráter de importante recurso de promoção da sobrevivência
para várias famílias.

Segundo Sitcovsky, (2008, p. 155):

No caso dos municípios, os relatos dos gestores e dos dados dos


monitoramentos dos programas da política de assistência social
revelam que esses recursos representam um importante elemento de
estímulo das economias locais. Um exemplo desse fenômeno é o dia
de pagamento do programa de Erradicação do Trabalho Infantil –
PETI. Nesse período, se instituem verdadeiras feiras locais,
incrementando a circulação de dinheiro e mercadorias nos
municípios.
Esse dado revela que os recursos pagos por meios das transferências
de renda têm, de certa forma, contribuído para o aumento do consumo das
famílias.

Então se pode afirmar que não houve regressão do Estado em relação


ao provimento da Assistência Social. Em termos numéricos, os dados não
mostram regressão na área da Assistência Social. Entretanto, esse aumento
deve ser entendido e analisado no processo de reestruturação do Estado e do
conjunto de reformas, dando novas configurações à Seguridade Social,
conforme salienta Salvador (2010, p. 44):

(…) apesar do crescimento das contribuições sociais ao longo do


tempo – diga-se de passagem, contribuições essas que têm caminho
e local certo para suas aplicações, ou seja, as políticas de
previdência, saúde e assistência, conforme definidas na Constituição
–, o governo retira por meio da DRU os recursos dos fundos sociais
que integram a seguridade social para enfrentar o desequilíbrio fiscal
e financeiro do Tesouro Nacional. Ocorre uma deliberada política
macroeconômica de priorizar nos gastos orçamentários o pagamento
de juros da dívida pública, o que implica o aumento de gastos
110

financeiros do governo, privilegiando os rentistas e o capital


financeiro.
Chega-se à conclusão de que as relações entre as famílias de classes
médias e altas e famílias dos operários são marcadas por divergentes
interesses e que culminaram na forma de organização dos serviços nos
diversos campos da área social. Não se pode homogeneizar um
comportamento como ideal diante dos vários arranjos familiares existentes na
sociedade.

Atualmente, o Brasil desenvolve várias ações com a consolidação do


Sistema Único de Assistência Social, todavia, ainda prevalece um sistema
clientelístico de favores e vantagens, conforme salienta Faleiros (1991, p. 31),
“os benefícios surgem como uma vantagem pessoal, como favores do Estado,
e quem os obtém parece ficar devendo uma obrigação a quem os presta”.
Essa relação está muito presente nas políticas de Assistência Social
desenvolvidas no Brasil, quando é permeada de critérios de condicionalidades
e elegibilibidades.
Assim, não houve a expansão dos direitos de cidadania social para o
conjunto da sociedade, em função da distribuição desigual da renda, da
cobertura social e da qualidade dos serviços sociais.
Diante desse panorama, define-se a Política Social de Assistência
Social, de acordo com o conceito de Pereira (1997, p. 36):
genérica na atenção específica aos destinatários, particularista,
voltada prioritariamente para as necessidades sociais básicas,
desmercadorizável, porque não se guia pela lógica do mercado e não
exige contrapartida financeira de seus demandantes e
universalizantes.

O cenário apresentado mostra que família, pobreza e Assistência Social


são temas relevantes para pesquisas acadêmicas, pois, mostram que são
elementos de grande preocupação no que tange, principalmente, à realidade
brasileira com suas particularidades e contradições presentes nas ações
governamentais. Então, pensar questões ligadas aos direitos significa pensar
condições mínimas de sobrevivência e necessárias à manutenção da
sociedade capitalista brasileira.
Segundo Mioto (2006, p. 46), o Estado realiza interferência nas famílias
por meio de três grandes linhas:
111

Da legislação através da qual se definem e regulam as relações


familiares, tais como idade mínima do casamento, obrigatoriedade
escolar, deveres e responsabilidades dos pais, posição e direitos dos
cônjuges. Das políticas demográficas, tanto na forma de incentivo à
natalidade como na forma de controle de natalidade. Da difusão de
uma cultura de especialistas nos aparatos policialesco e assistenciais
do Estado destinados especialmente às classes populares.

Segundo a autora, a família nunca deixou de ter o papel significativo nos


diferentes sistemas de proteção social. Não é por acaso que diversos autores
sempre destacam o seu significado no sistema de proteção social como
Esping-Andersen (1991) e Castels (1988).

Verifica-se diante disso que a Política Nacional de Assistência Social foi


criada em um contexto econômico e político marcado por diversas contradições
e interesses. Ela teve suas origens ligadas ao assistencialismo e ao
imediatismo. Depois da Constituição de 1988, passou a ter uma nova
concepção baseada nos direitos sociais, isso em função das legislações e
normativas que foram criadas após 1988. Os governos FHC e Lula criaram em
suas gestões várias ações na área de Assistência Social tendo como centro a
família.

No próximo capítulo tratar-se-á da análise como as ações da Assistência


Social tiveram impactos na família, quais perspectivas políticas estiveram
presentes nesse contexto e quais as diferenças na forma de organização e
exigências dadas a família nas PNAS. Verificar-se-ão quais são as exigências
dadas à família dentro de um contexto social marcado por diversas
condicionalidades. Para conhecer as demandas dadas à família nas ações de
Assistência Social, apresentam-se também as exigências dadas às famílias
atendidas no Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, programa criado
durante a gestão do governo FHC e mantido na gestão do governo Lula.
112

5 – AS AÇÕES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL VOLTADAS PARA A FAMÍLIA


NOS GOVERNOS FHC E LULA

Nesse capítulo busca-se comparar e analisar a Política de Assistência


Social direcionada a famílias nos Governos FHC e Lula. Tem-se como objetivo
demonstrar seus limites na provisão do bem-estar nas sociedades capitalistas
(MISHRA, 1975). É importante mencionar que a política social nesse trabalho é
vista como resultado das lutas de classes, ou seja, como espaço de
contradição e interesses de ambas as classes.

Assim buscar-se-á, nesse capítulo, comparar e analisar as ações de


Assistência Social, tendo como caminho metodológico a análise comparativade
perspectiva política na elaboração das ações e legislações, assim como, seus
parâmetros, condicionalidades e orçamento. Também se trará, neste capítulo, a
reflexão sobre o impacto das ações, de forma geral das duas gestões
presidenciais, na diminuição da desigualdade e distribuição de renda. As
análises das responsabilidades atribuídas às famílias no conjunto da Política de
Assistência farão parte de todo o processo de discussão nos capítulos.

Buscar-se-á responder aos seguintes questionamentos nesse processo


investigativo: as ações dos dois governos contribuíram para a ampliação do
dever do Estado na garantia da proteção social e da implementação das ações,
ou fortaleceu a transferência de responsabilidades para a família, mais
113

especificamente para a mulher? Que impacto essas ações tiveram nas


condições de sobrevivência dessas famílias no que tange à redução da
desigualdade?

Diante disso, este capítulo será dividido em quatro eixos que darão base
para a organização e análise dos dados. O recorte temporal terá como base o
período de 1995 a 2010, sendo o de FHC de 1995 a 2002 e o de Lula de 2003
a 2010.

No primeiro eixo analisar-se-ão as PNAS de 1998 e de2004. Nela se


identificará qual é a concepção de família que permeia as duas gestões, ou
melhor, analisará se houve ou não as mudanças e continuidades ocorridas na
política e nas políticas de Assistência Social com foco nas famílias nas ações
da Assistência Social nos dois governos. Qual é a concepção de direitos
expostas nas ações? Quais valores familiares são reproduzidos nas ações?
Enfim, analisar se estão presentes perspectivas reais de mudança de
sociedade ou apenas a necessidade de regular a pobreza mantendo as
mesmas bases estruturais de Classe e Gênero.

No segundo eixo, analisar-se-ão as ações expostas nas Portarias que


tratam das ações do Núcleo de Atendimento a Família – NAF – criada no
Governo FHC e PAIF – Programa de Atenção Integral e Família – PAIF – criado
no governo Lula. Esse item identificará se as ações se articulam em uma
perspectiva de mudança de igualdade de condições de sobrevivência ou
reforçam a focalização das políticas sociais para atendimento das
necessidades do neoliberalismo e manutenção do capitalismo. Verificar-se-á
como os documentos expõem as formas de atendimento das famílias, assim
como, verificar se atendem às necessidades de igualdade de gênero.

No terceiro item se tratará de focar a análise dos gastos sociais com


ações no campo da Assistência Social onde serão levantadas informações no
Siga Brasil e PPA. Dessa forma, esse subitem tem com objetivo verificar se
essas políticas foram mais ampliadas ou se houve retrocessos em termos de
orçamento e gastos.

É no último eixo se analisarão os resultados das ações junto às famílias


nas duas gestões presidenciais, verificando se houve mudanças ou
114

continuidades em termos de orçamento, reforço às questões ligadas a gênero e


ao patriarcado, se diminuiu a pobreza e se houve ou não maior distribuição de
renda.

5.1 – A Questão da família e da mulher e sua expressão na PNAS dos


governos Lula e FHC

A Proteção Social no sistema capitalista de produção tem a função de


atender a diversas e contraditórias necessidades. Na década de 90 houve
avanços na implementação das ações postas na Lei Orgânica da Assistência
Social. Nela, o familismo estava expresso na responsabilidade dada à família e
ao Estado na proteção dos cidadãos.
Na perspectiva conservadora, que tem como base a regulação da
pobreza no sistema capitalista, existe a necessidade de manutenção das bases
estruturais de sobrevivência da classe trabalhadora e de valores calcados na
perspectiva da existência de uma família “normal” em oposição à outra família
“desestruturada”, ou “anormal”, como definida inúmeras vezes por diversos
profissionais fortalecendo e cristalizando valores conservadores e simplistas
acerca da família (JESUS, ROSA e PRAZERES, 2004).
Esping-Andersen (2010), analisando a lógica de manutenção da
sociedade capitalista, salienta a necessidade de uma combinação de
sobrevivência material dividida entre a família, mercado e proteção social. Esse
processo contribuiria para a garantia de acesso aos direitos dentro da
sociedade capitalista, reforçando a lógica da democracia dentro de uma
perspectiva liberal e burguesa.
Na perspectiva de Marshall(1967), a concepção reproduzida de família é
que o Estado deve apoiá-la quando o mercado e a família não dão conta de
atender às “necessidades” de seus membros.
O debate de cidadania, nesse trabalho, torna-se necessário em função
do seu significado no debate das políticas sociais. O ensaio de Marshall foi
construído com base na ideia da necessidade de “existência de recursos para
capacitar cada homem a tornar-se elite inglesa. Aceitava a condição de
desigualdade na sociedade econômica na medida em que defendia a
115

necessidade de status pessoal pelos indivíduos. Dessa forma, a discussão de


classe era secundária em suas análises. Sua discussão de cidadania está
centrada na participação do indivíduo da sociedade por meio do mercado que
para ele é justo. O conceito é empregado em vários documentos institucionais
que envolvem a Assistência Social e a Família. A forma como o conceito
cidadania é abordado nos documentos, como a PNAS, define a direção política
adotada nas mesmas.
Na América Latina e no Brasil, o sistema de proteção social foi criado de
forma diferente do processo do sistema de bem-estar dos países europeus.
Primeiramente, no Brasil, a Assistência Social sempre foi vinculada ao trabalho
de forma que seria a saída utilizada como critério para não ter mais acesso às
ações da Assistência Social. As responsabilidades reproduzidas às famílias
sempre fizeram parte do contexto histórico da sociedade brasileira no que
tange aos cuidados de seus membros.
Segundo Medeiros (2000, p. 4), as políticas sociais na América Latina
têm como características “políticas dispersas, fragmentadas e de limitado poder
redistributivo”. Isso faz com que a família tenha um importante grau de
importância na viabilização do bem-estar dos seus membros. Segundo dados
de SUNKEL (2006), as famílias chefiadas por mulheres possuem maior
probabilidade de serem atendidas nas ações da Assistência Social, frente ao
grau de pobreza exposto pela maioria das famílias com esse perfil, já que
essas mulheres recebem os menores salários. É implementação de
clientelismo ao invés de cidadania.
As gestões que marcaram os governos FHC e Lula tiveram como pano
de fundo o contexto neoliberal que fortaleceu as
responsabilidades/culpabilização aos indivíduos, reduzindo o alcance de
cidadania da Constituição de 1988, enquanto universalidade pela sua situação
de pobreza. Na realidade marcada por uma desigualdade social historicamente
construída e sistemas de proteção precarizados os gastos sempre foram
reduzidos e ou quase ausentes durante a história da Assistência Social no
Brasil.
Tratar-se-á de analisar a família dentro desse contexto e as
responsabilidades dadas a ela nos dois documentos da PNAS. Cabe salientar
que os dois governos foram responsáveis por reformas vivenciadas dentro da
116

esfera estatal, resultando em grande número de privatizações, atendendo,


dessa forma, aos interesses do capital internacional. Essa foi a marca do
governo FHC, acompanhando esse processo, a lógica do desenvolvimento
econômico deu sustentabilidade para a implantação das ações focadas na
família.
A década de 1990, reafirmouaçõesemergenciais de Assistência Social e
açõescom objetivo de reduzir a pobreza, “la política social de los años 90 tenía
como principal objetivo “la reducción de la pobreza mediante la aceleración del
crecimiento económico, el que iba a venir automaticamente tras la adopción
del crecimiento econômico”. (SUNKEL, 2006, p. 24). Atendendo aos interesses
internacionais, a pobreza será focada em uma perspectiva de regulação,
continuidades e controles. Por isso houve grande centralização nos programas
de transferências de renda, e ao mesmo tempo, na responsabilização da
família pelo “sucesso” de seus membros por meio das condicionalidades e
controles. A condição para a permanência da família nos programas de
Assistência Social e transferências de renda era condicionada por diversos
tipos de responsabilidade que os seus membros deveriam assumir, como, por
exemplo: permanecer na escola.
Carloto (2010), ao analisar a questão de gênero na política de
Assistência Social, ressalta que os documentos que tratam da família e de suas
responsabilidades tendem a “naturalização da instituição “família”. A dificuldade
em entendê-la como construção social parte de construções naturalizadas na
relação em função de vislumbrá-la como lugar do afeto, da intimidade,
solidariedade, entre outros, e não também como espaço de conflito. A família é
um espaço também marcado por contradições e mudanças.
As construções de família, a partir de uma imagem de “família normal”,
sem conflito, são matrizes, segundo Carloto (2010), para a construção dos
princípios e práticas que norteiam as políticas sociais, por meios da formulação
das suas legislações e diretrizes como se fosse possível existir família sem
conflitos. Então é mencionada nos documentos a necessidade de recuperar
valores familiares, ou laços de solidariedades, já que essa família necessita de
intervenção do Estado para recuperar esses elementos “perdidos”.
A força dessa naturalização leva não só a uma compreensão que
ignora sua historicidade, mas que também considera a família como
uma realidade plenamente enquadrada, interiormente homogênea e
117

apreciável como tal em qualquer contexto social e histórico, ou seja,


“a família”. (CARLOTO, 2010, p. 452).

As famílias, foco dos programas sociais, passaram a vivenciar dentro do


seu espaço da privacidade as intervenções do Estado. A “boa família” é
entendida como aquela que “cuida bem dos seus membros, mantendo bons
vínculos afetivos, bem como sua provisão” (CARLOTO, 2010, p. 454). Então
para famílias que não se enquadram nesses parâmetros, resta a necessidade
de receberem orientação, informação e educação para que sejam educadas
para garantir essas situações. Então não se discute os motivos da ausência de
provisão de recursos, mas a orientação é baseada na reprodução de valores
calcados na entrada no mercado de trabalho para que essa família volte a
assumir suas “funções”, reproduzindo, dessa forma, as condições necessárias
para a reprodução do sistema capitalista de produção. Entre as funções que
lhe são dadas cabe a provisão material de seus membros e do cuidado.
Dessa forma, ao conquistar essa condição de boa cuidadora, a família
estaria potencializada para a autonomia, para o exercício da
cidadania e para a emancipação (sic). Esses conceitos e categorias –
autonomia, cidadania e emancipação – são cada vez mais
banalizados e tratados de forma equivocada, como se fossem
categorias axiomáticas e transparentes. É desse modo que os
encontramos nos documentos que traçam as diretrizes da política de
assistência social e na prática cotidiana dos profissionais. Se é
verdade que a família é considerada um dos pilares da proteção
social brasileira, também é correto afirmarmos que esse princípio
apresenta-se de forma cabal na assistência social. (CARLOTO, 2010,
p. 454).

O cuidado é um dos processos dentro do âmbito familiar que exige maior


cobrança por parte do Estado. Ele é parte das exigências da sociedade no que
tange às responsabilidades dadas à família, ou especificamente às mulheres,
já que historicamente e culturalmente isso foi concedido moralmente a elas. A
cultura do patriarcado reforçou durante muitos anos essas “funções” às
mulheres. Então as mulheres acabam assumindo responsabilidades no
cuidado com seus idosos, crianças e adolescentes.
A cultura do cuidado dentro da esfera familiar atravessa as relações de
classe, apesar de estarem presentes tanto dentro da família da classe média
alta como das famílias pobres, elas são sempre responsabilidades das
mulheres. Todavia, as condições de sobrevivências de classes definem o
tamanho dessas tarefas, já que, as famílias da classe média alta possuem
118

condições de recorrer ao mercado para o atendimento das demandas de seus


membros, como escolas, creches, abrigos, hospitais e pagamento de serviços
de cuidadores. As famílias pobres não podem recorrer a esses serviços.
Mota (995) salienta em seus estudos o fortalecimento da figura do
cidadão consumidor dentro da nova lógica de privatização em massa, oriundas
de orientações neoliberais. As mulheres advindas de classe pobre não têm
como recorrer ao mercado para o atendimento dos serviços de cuidado de
seus membros, então essas famílias sofrem intervenções e recorrem ao Estado
porque não têm condições de assumir determinadas demandas tanto do ponto
de vista objetivo como subjetivo. As exigências de permanências nas ações
governamentais perpassam por essas cobranças. Os cuidados com crianças e
idosos são atendidos pela família de classe média por meio do pagamento de
serviços encontrados no mercado. O número de creches no Brasil é bastante
reduzido o que leva a determinados segmentos ao acesso de serviços
privatizados.
Esping-Andersen e Palier (2010) ressaltam que existem grandes
desafios que devem ser enfrentados pelos sistemas de proteção social no
mundo. Um dos principais é o aumento do número de mulheres no mercado de
trabalho e sua sobrecarga nas atividades voltadas para a família no que tange
às questões domésticas e de cuidados já que historicamente foram dadas a ela
essas responsabilidades. A proteção além de fragmentada é masculinizada
reproduzindo o papel tradicional de cuidadora.
Para Esping-Andersen e Palier (2010) as mulheres estão mudando o
mundo. Durante o pós-guerra na Europa, as mulheres desenvolviam as tarefas
de casa, cuidado com os filhos e não tinham tempo de se dedicar à vida
profissional e autonomia econômica. Para os autores o fator decisivo desta
mudança foi o acesso à instrução e consequentemente um bom salário, ou
seja, rendimentos mais próximos dos valores recebidos pelos homens. Para
eles “Em cierto sentido, lãs mujeres han experimentado una “masculinización”
de sus experiências en términos de trayectoria vital”. (ESPING-ANDERSEN;
PALIER, 2010, p. 19). Em suas pesquisas mostram dados que na maioria dos
países desenvolvidos, as mulheres possuem maior grau de instrução e isso
tem acarretado a diminuição da natalidade, ou seja, “interrupcionesdebidas a la
119

maternidade reducidas al mínimo (p. 20). Esse movimento tem acarretado a


diminuição da fecundidade e aumento do envelhecimento no mundo.
A questão do cuidado torna-se um problema quando se relaciona o atual
quadro do mercado de trabalho num contexto marcado pelo patriarcado.
Somente na Europa, segundo os autores, as taxas de emprego feminino
chegam a 50% na Europa do Sul e 60% na França e Alemanha. No Brasil,
também se observa o aumento da participação da mulher no mercado de
trabalho, segundo dados do IBGE. Todavia, apesar das mulheres brasileiras
também terem maior tempo de estudo e maior participação no mercado, elas
ainda são minorias, segundo as últimas pesquisas, conforme gráfico a seguir.

A indagação que é colocada é como as mulheres pobres do Brasil ao


entrarem no mercado de trabalho dão conta do atendimento de suas
necessidades de cuidados dentro das famílias, já que ainda está presente a
figura do patriarcado, ou seja, são colocadas a ela as exigências de provimento
material de seus membros e de cuidados. Será que a Assistência Social leva
em consideração as questões do cuidado e patriarcado?

Além de todo o processo de não acesso aos serviços de cuidados no


Brasil, ainda são muito grandes as diferenças salariais entre homens e
mulheres. Então a sobrecarga direcionada à mulher brasileira é bem maior.

Gráfico 5 - Remuneração
120

Fonte: IBGE

Duas questões merecem ser analisadas no gráfico 5, o número de


mulheres atuando no mercado, a questão do rendimento e o nível de
escolaridade. No Brasil, ainda está longe a realidade de ter salários e
condições de trabalho iguais entre homens e mulheres. Esse é o resultado da
cultura do patriarcado no país. A história do Brasil mostra a submissão da
mulher em requerer ao marido a liberdade de entrar no mercado. Cabia a ele
essa decisão. As questões do trabalho e à mulher na Europa se relacionam
com as mudanças na família. Essas alterações ocorreram de forma significativa
na vida das famílias tradicionais, aquelas em que o marido tem um trabalho
remunerado e a mulher permanecia em casa basicamente se transformou.

A diminuição do número de nascimentos vem acompanhada de novas


prioridades na vida das pessoas, entre elas ter acesso à educação superior,
por exemplo. Para Esping-Andersen e Palier (2010, p. 21) essefenômeno
comporta assimmesmounsefeitossocioeconômicos importantes: “La
desaparición del ama de casa significa que las familias deben externalizar su
necessidad de servicios – desde la comida y la limpieza hasta el cuidado de los
niños y las pesonas mayores”. Por outro lado, a participação financeira das
mulheres na Europa é significativa nas despesas da casa.

Segundo Esping-Andersen e Palier (2010), citando Catherine Hakim, a


revolução feminina envolve três escolhas pelas mulheres. A primeira é
continuar sendo dona de casa e priorizar a maternidade. O grupo pode ainda
trabalhar por necessidade, todavia, segundo a autora, esse grupo é minoritário
hoje e sua diminuição é significativa. A segunda, é a mulher priorizar a carreira
e os filhos devem se enquadrar em seus projetos profissionais, esse grupo
também é minoritário. A terceira representa a escolha pela conciliação da vida
familiar e continuidade de sua carreira, esse grupo é maioria. Segundo, ainda
Esping-Andersen e Palier (2010), a masculinização dessas trajetórias femininas
afeta principalmente a vida econômica, todavia, não diminui nem cancela o
desejo de ser mãe, o que leva, muitas vezes, a grandes desafios de conciliar a
carreira com a maternidade. Os autores enfatizam a necessidade de construir
121

uma nova cultura baseada nas responsabilidades da família e que elas devem
ser compartilhadas tanto pelos homens quanto pelas mulheres.

Na América Latina e Brasil, as Políticas Sociais e, principalmente as de


Assistência Social, tratam de centralizar suas ações no campo da família e das
mulheres. Por um lado trazem a mulher para um debate necessário no espaço
público, mas por outro, reforçam ainda mais a cultura do cuidado para as
mulheres, assim como, a responsabilidade de manutenção da família nos
programas sociais, já que muitas condicionalidades estão dirigidas ao campo
do cuidado dos filhos, como por exemplo, o controle escolar. Será que a
Assistência Social está atenta para as necessidades das questões domésticas
serem compartilhadas entre homens e mulheres. Isso por algum motivo é
mencionado nas PNAS?

No Brasil, observa-se que houve crescimento significativo da entrada


das mulheres no mundo do trabalho nos últimos anos, apesar da taxa de
desocupação da mulher ainda ser maior que a dos homens. Isso pode ser
verificado conforme o gráfico a seguir. O fato das mulheres receberem menos e
estarem em maior número em grau de desocupação chama atenção e é
colocado como justificativa para a centralização das ações no campo da
família, dando prioridade à mulher. Por outro lado, as mulheres ficam mais
tempo na escola e estão mais escolarizadas. Por outro, as mulheres ficam mais
tempo na escola e estão sendo mais escolarizadas.

Gráfico 6 – Desemprego hoje


122

Fonte: IBGE

Como foi visto no item anterior, as condições salariais das mulheres no


Brasil ainda são bastante inferiores às dos homens. Essa é uma grande
preocupação exposta nos documentos governamentais da PNAS nos dois
governos. Essa situação somada à condição do país ter um grande número de
mulheres pobres e chefes de família é posta como uma das justificativas de
centralidade de ações da Assistência Social dentro do âmbito familiar.

Cabe também acompanhar que na última década os programas de


transferência de renda e Assistência Social expandiram de forma significativa
na América Latina como estratégia para o enfrentamento da crise econômica
segundo Boschetti (2012). Acompanhando esse movimento, a tendência foi,
segundo a autora, de destinação do fundo público para o pagamento da dívida
pública, manutenção de altas taxas de juros o que correspondeu a um aumento
significativo do endividamento de famílias brasileiras e congelamento de
salários dos trabalhadores que atuam no setor público. Além disso, houve
também reformas significativas que ocasionaram prejuízos aos trabalhadores
ao mesmo tempo em que atenderam às necessidades do grande capital sob a
égide da perspectiva neoliberal como, as reformas na era FHC.
123

Os usuários da Assistência Social no Brasil enfrentam vários desafios


frente a esse cenário que prioriza os interesses do bloco dominante e colocam
em diferentes condições de trabalho homens e mulheres. A questão é que a
maioria dos brasileiros não consegue suprir suas necessidades básicas e muito
menos de cuidado de seus membros no mercado, já que a taxa de distribuição
de renda é imensamente injusta.

Por outro lado, o grande número de famílias no Brasil busca combinar


salários com a proteção social. Entretanto, diferentemente da Europa, os
salários dos usuários da Assistência Social no Brasil sempre foram muito
baixos, (inclusive pontuado na própria PNAS de 2004), além de advirem de
trabalhos precarizados nas suas condições e relações. Segundo Boschetti
(2012), conviver com a pobreza expõe as pessoas a conviverem com
insegurança, medo e outros desafios impostos cotidianamente.

Então, enquanto na Europa a preocupação dos estudiosos como Esping-


Andersen e Palier (2010) está centrada na forma em que serão atendidas as
necessidades de cuidado dos membros da família com a saída da mulher para
o mercado de trabalho, no Brasil, a preocupação é com a sobrevivência e o
cuidado que é cobrado da família sem contextualizá-la dentro das condições
dadas pelo sistema capitalista de produção. Dessa forma, segundo os autores
Esping-Andersen e Palier (2010, p. 23), existem três pilares essenciais que têm
como base a proteção social: o mercado, família e Estado.

Estos tres pilares de la protección social ejercecen efectos los unos


sobre los otros. Si el mercado falla, recurrimos a la familia o a los
poderes públicos. En efecto, el mercado puede con facilidad no
satisfacer numerosas necessidades básicas, sea porque los precios
son elevados, sea porque la información está desigualmente
repartida.
Esses três pilares não atendem às necessidades da maioria da
população brasileira dada a um conjunto de limitações. Primeiro, os próprios
limites do mercado de trabalho na sociedade capitalista. Segundo Boschetti
(2012), setenta milhões de pessoas vivem atualmente em situação de
indigência na América Latina e Caribe. A desigualdade no que diz respeito ao
acesso ao trabalho assalariado é um dos grandes problemas brasileiros. Isso
sem mencionar as condições e relações a que esses trabalhadores se
submetem quando estão ocupados. Quanto à questão da família, observa-se
124

que a família de trabalhadores e desocupados vive em condições mínimas de


sobrevivência frente à má distribuição de renda no país, traço peculiar do
Brasil. Então, em função da ausência de condições materiais de sobrevivência
dignas e pouca renda, resultam na dificuldade da família atender às
necessidades de cuidados de seus membros no que tange ao que a sociedade
“espera” dela, ou seja, a homogeneização da família considerada normal e sem
conflitos. Muitas famílias apresentam dificuldades no cuidado dos filhos e
idosos frente à falta de recursos do Estado para atender a todos sem
construção de critérios e prioridades. A maioria das famílias brasileiras não
pode recorrer ao mercado para atendimento de suas necessidades de
cuidados com seus membros. Ela tem que ser vista como a família que “falha”
para poder ter acesso aos serviços que o Estado oferece. Deve no mínimo se
enquadrar nos critérios definidos para ter acesso aos serviços, como por
exemplo: o filho está em condição de trabalho infantil. Nesse caso, a família é
merecedora de ter acesso aos serviços de proteção do Estado. A relação entre
Família, Estado e Mercado é orgânica da sociedade brasileira em que os
direitos sociais na área da Assistência Social ainda são direcionados a quem
dela necessitar (Lei Orgânica da Assistência Social) e não direito universal.

A relação entre Assistência Social como Direito e Assistencialismo se


expressa na forma como a Política de Assistência Social foi implementada e
construída no Brasil. Essa relação foi reforçada nas gestões FHC e Lula na
medida em que os gastos na área social foram direcionados a pessoas em
situação de miséria. O reforço a essa situação foi explicitado na forma de
divulgação de programas de transferência de renda. Os atendidos no programa
não eram cidadãos, eram beneficiários. Nas ações da Assistência Social, as
famílias se articulavam com os programas de transferência de renda, foco
muitas vezes do trabalho realizado com famílias dentro dos núcleos de
atendimento.

5.1.1 – Política Nacional de Assistência Social: da referência no governo FHC a


centralidade na família no governo Lula
125

As ações do campo da Assistência Social e de qualquer outra política


têm relação direta com o Estado. Dessa forma, as orientações normativas que
permeiam as ações na Política Social não podem ser vislumbradas isentas de
interesses econômicos e políticos presentes em determinado contexto
histórico. Esses interesses atravessam as ações governamentais orientando a
construção de determinadas políticas como a da Assistência Social.

Os parâmetros utilizados para análise são: qual é a percepção de família


nas ações? Será que ainda têm como base a família sem conflito? As ações de
Assistência social levam em consideração a questão da sobrecarga feminina,
ou do cuidado? O patriarcado é levado em conta nas diretrizes das ações? As
diretrizes têm qual entendimento da cidadania? Como vislumbram o público
atendido? Levam em consideração as questões de classe e diferenças
construídas na sociedade capitalista?

A primeira análise a ser realizada nesse item é qual o entendimento


dado às pessoas que terão acesso às ações na área da política social exposta
na PNAS. Então como essas relações se apresentam nas PNAS de 1998 e na
PNAS de 2004?

No que diz respeito ao público atendido nas PNAS, observa-se que as


duas apresentam as seguintes perspectivas políticas diferentes no que diz
respeito ao acesso. A PNAS de 1998 define os cidadãos como “destinatários”.
Mesmo apresentando princípios baseados na universalização do acesso,
define que seus destinatários devem pertencer às “formas fragilizadas de
sociabilidade familiar, comunitária e societária são os segmentos excluídos,
involuntariamente, das políticas sociais básicas e das oportunidades de acesso
a bens e serviços produzidos pela Sociedade”. (PNAS, 1998).Reproduz a linha
de pensamento baseada na relação construída com base na “ética do trabalho”
definindo como segmento que será atendido, em crianças de zero a cinco anos
e em idosos acima de sessenta anos, ou seja, ainda permanece a perspectiva
de clivagem do trabalho e que suas ações devem ser dirigidas aos que não têm
acesso ao mercado.

Reitera-se a necessidade de direcionar as ações a segmentos que estão


fora do mercado de trabalho. Essa relação se apresenta quando na PNAS de
1998 é destacado que, além disso, a Política deve atender às necessidades
126

das pessoas em “condições de desvantagem pessoal resultantes de


deficiências ou de incapacidades, que limitam ou impedem o indivíduo no
desempenho de uma atividade considerada normal para sua idade e sexo, face
ao contexto sócio-cultural no qual se insere”, ou seja, a relação direcionada aos
incapacitados ao trabalho ainda é reforçada. Outra questão presente é o
reforço à visão naturalista da sociedade como definida na perspectiva
funcionalista, deve existir uma atividade considerada “normal” para mulheres e
homens, assim como compatibilidade para suas idades. Dessa forma, observa-
se também o reforço a divisão sexual do trabalho e a naturalização dessas
relações como se fossem cristalizadas nas suas culturas, uma vez que, se
deve levar em conta o “contexto sociocultural” no qual essas pessoas estão
inseridas. Essa perspectiva não vislumbra o ser social como sujeito histórico,
mas vislumbra a sociedade de forma a-histórica.
Além disso, as ações também são direcionadas a pessoas que estão
em“situações circunstanciais e conjunturais como abuso e exploração
comercial sexual infantojuvenil, trabalho infantojuvenil, moradores de rua,
migrantes, dependentes do uso e vítimas da exploração comercial das drogas,
crianças e adolescentes vítimas de abandono e desagregação familiar,
crianças, idosos e mulheres vítimas de maus tratos”.Existe um reforço à lógica
do trabalho e da clivagem social. Assim como busca ao mesmo tempo proteger
os mais “fragilizados” como crianças e adolescentes. Essa relação é reforçada
quando se levantam que as políticas sociais são responsáveis pela
manutenção do consumo de quem não pode trabalhar, como os segmentos
acima mencionados. Observam-se as contradições do Estado capitalista no
que diz respeito ao atendimento das necessidades do mercado e dos cidadãos.
De um lado busca proteger e de outro atende aos interesses do mercado.
Diante disso, como afirma Sartori (2012), existe um reforço à focalização, uma
vez que atende aos mais necessitados em situações extremamente precárias.
Na PNAS de 2004 são definidos como público da PNAS os usuários
como descrito a seguir. Enquanto na PNAS de 1998 o público é definido como
destinatário:
Usuários
Constitui o público usuário da Política de Assistência Social, cidadãos
e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos,
tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos
de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida;
127

identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual;


desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela
pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de
substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do
núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não
inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e
alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar
risco pessoal e social.

Na PNAS de 1998 existe foco na pobreza enquanto na PNAS de 2004


existe um reforço à questão da vulnerabilidade. A relação da afetividade,
pertencimento e as questões étnico-cultural e sexual são mencionadas pela
primeira vez na PNAS. A questão da desvantagem pessoal acaba sendo uma
perspectiva que ainda é também tratada na PNAS de 1988, trazendo o
imaginário de culpabilização individual. Existe o reforço ao fortalecimento da
lógica do mercado capitalista na medida em que busca receber trabalhadores
advindos de relações formais e informais precarizadas. Todavia, passa a existir,
assim, um reconhecimento dessas condições e relações de trabalho no Brasil.
No que tange aos objetivos das PNAS, observa-se que a família
aparece como um dos elementos estruturantes da Política nas duas gestões.
Na PNAS de 1988, ela é destacada da seguinte maneira “assegurar que as
ações, no âmbito da assistência social, sejam implementadas tendo a família
como seu principal referencial para o desenvolvimento integral dos
destinatários”. (PNAS, 1998). Na PNAS de 2004, ela também tem lugar de
destaque dentro dos objetivos como “Assegurar que as ações no âmbito da
Assistência Social tenham centralidade na família, e que garantam a
convivência familiar e comunitária”. (PNAS, 2004). Na primeira PNAS, ela é
enfatizada tendo como principal responsabilidade o desenvolvimento dos
destinatários da Assistência Social, cabendo a ela a responsabilidade de
atender aos requisitos da imagem da família que se tornará “boa” na medida
em que atender às exigências da PNAS e passa a ser vista como “família
estruturada”, não precisando mais recorrer à Assistência Social. Essa análise
tem como foco a família como referência e não como centralidade.
Na PNAS de 2004, a família aparece tendo como demanda mais uma
responsabilidade, ou seja, sair do âmbito da intimidade como afirma Carloto
(2010) e passar também a assumir a responsabilidade de contribuir com o
fortalecimento da comunidade já que para isso deverá assegurar uma relação
128

de convivência mais consolidada como se isso já não acontecesse por meio


das estratégias de sobrevivência utilizadas pelas famílias brasileiras pobres ao
longo da história, em função da ausência de ações de âmbito social
direcionadas aos trabalhadores.
Quanto à questão do atendimento à família na PNAS de 1998, são
claramente explicitadas ações direcionadas a um determinado tipo de família.
Nesse caso, focalizam-se as famílias denominadas “vulnerabilizadas pela
pobreza e exclusão”. O direcionamento que é dado tem como base o
desenvolvimento econômico articulado com a regulação de pobreza. Segundo
Sunkel (2006, p. 12):
¿Cómo se distribuyen las responsabilidades sociales entre el Estado,
el mercado y la família en el régimen de bienestar en América Latina?
Los sistemas de seguridad social son impulsados em América Latina
por el Estado desarrollista el que, junto con el crecimiento económico
y la industrialización, se planteó objetivos de mejoramiento social que
redundaran en una mejor calidad de vida de la población. Basados en
los criterios de universalidad, solidaridad e integralidad los sistemas
de seguridad social tenían un énfasis redistributivo cumpliendo una
función compensatoria de las desigualdades sociales.

Dentro de uma perspectiva conservadora e compensatória de pobreza


foram criadas as ações da Assistência social na PNAS de 1998.
Observa-se, dessa forma, que a concepção tratada na PNAS de 1998
reproduz a linha de naturalização da família como espaço de proteção. Essa
afirmação pode ser analisada quando a família é vislumbrada dentro de uma
perspectiva focalista e naturalizada. “Focaliza-se o grupo familiar e a
comunidade como lugares naturais de proteção e inclusão social, vínculos
relacionais para a implementação de projetos coletivos de melhoria da
qualidade de vida” (PNAS, 1998). Dessa forma, a responsabilidade pela
implementação dos projetos coletivos recai na família. O reforço à necessidade
de entrada no mercado para a saída da família das ações da Assistência Social
também são reforçados na PNAS de 1998. Os limites dessas ações são
reproduzidos no cotidiano de trabalhadores que sobrevivem a partir de
trabalhos realizados de forma precarizada e sem amparo legal.
SUNKEL (2006)divide essas ações na América Latina em três tipos de
concepção de seguridade social: os dos Seguros Sociais, da Assistência Social
e dos Subsídios Sociais. O primeiro tem relação com os sistemas de pensões e
129

invalidez para o trabalho, seguros desemprego, licença maternidade, entre


outros. Esse sistema esteve direcionado para os trabalhadores formais que
tinham acesso a esse tipo de proteção em função de suas contribuições
financeiras, englobada com as contribuições dos empregadores e Estado. A
Assistência Social na América Latina tinha como objetivo centralizar as ações
na perspectiva de superação da pobreza àqueles carentes de recursos
materiais. Um dos seus principais objetivos era criar programas voltados para o
desenvolvimento de empregos ou outras fontes de renda, além de atividades
voltadas para a saúde e nutrição. O último tinha como característica subsidiar a
família por meio de educação, por exemplo. Desse tipo, segundo o autor,
faziam parte de direitos consagrados de maneira individual. Dessa forma,
observa-se o fortalecimento de ações na Assistência Social direcionadas para a
sobrevivência por meio da inserção ao mundo do trabalho, todavia, de forma,
muitas vezes, precarizada. Por isso o Brasil até 2011 ainda permanecia com a
maioria da população inserida em relações informais de trabalho.

No governo FHC houve expansão dos programas voltados para a


transferência de renda. Essa situação foi abordada também na PNAS de 1998:

Uma renda mínima estável e permanente tem sido, sem dúvida, a


necessidade primeira e base fundamental para a manutenção da
unidade familiar. A complementação da renda constitui-se hoje, em
prioridade fundamental na composição da política de proteção ao
grupo familiar. Programas de complementação da renda familiar, com
objetivo de autonomizar e emancipar famílias com precariedade de
rendimentos têm, recentemente, ganhado visibilidade e legitimidade
social, alterando o costumeiro padrão de distribuir cestas alimentares
ou outros benefícios em espécie. Devem ainda, estar articulados a
outros programas, serviços e projetos que permitam às famílias
construir seu próprio projeto de autonomia e inclusão social.

A concepção de família que permeia as duas gestões ainda tem como


base a permanência na lógica capitalista de produção, isso pode ser
vislumbrado na medida em que autonomia e emancipação ainda estão
relacionadas com busca de renda. O próprio conceito emancipação na PNAS
acima mencionada apresenta uma análise simplista do significado
emancipação. Esses elementos são tratados como documentos como se
fossem insetos às contradições e aos conflitos sociais. Essas análises, sem a
discussão qualificada de democracia, apresentam discussões obscuras acerca
dos limites do capitalismo, conforme salienta Wood (2006, p.18):
130

No outro extremo, estariam aqueles que acreditam que, apesar da


importância crítica da luta em favor de qualquer reforma democrática
no âmbito da sociedade capitalista, o capitalismo é, na essência,
incompatível com a democracia. E é incompatível não apenas no
caráter óbvio de que o capitalismo representa o governo de classe
pelo capital, mas também no sentido de que o capitalismo limita o
poder do povo entendido no estrito significado político. Não existe um
capitalismo governado pelo poder popular, não há capitalismo em que
a vontade do povo tenha precedência sobre os imperativos do lucro e
da acumulação, não há capitalismo em que as exigências de
maximização dos lucros não definam as condições mais básicas da
vida.

A PNAS de 2004 apresenta limites e avanços com relação à abordagem


apresentada na PNAS de 1998. Nela são destacados os “constrangimentos”
causados pela crise econômica e mundo do trabalho. Ressaltam ainda as
mudanças que esses impactos causaram na família e que apesar dela ser vista
como protetora ainda precisa ser protegida.
... faz-se primordial sua centralidade no âmbito das ações da política
de assistência social, como espaço privilegiado e insubstituível de
proteção e socialização primárias, provedora de cuidados aos seus
membros, mas que precisa também ser cuidada e protegida. Essa
correta percepção é condizente com a tradução da família na
condição de sujeito de direitos, conforme estabelece a Constituição
Federal de 1988, o Estatuto da Criança e do Adolescente, a Lei
Orgânica de Assistência Social e o Estatuto do Idoso. (PNAS, 2004).

Outra questão presente na PNAS de 2004 é a família como espaço de


conflito e ao mesmo tempo de proteção. A proteção é vista como necessária
dentro do sistema capitalista já que a ela causa desigualdade. A desigualdade
é tratada no texto sem maiores aprofundamentos dos motivos que levam a
essa situação.
... não se pode desconsiderar que ela se caracteriza como um espaço
contraditório, cuja dinâmica cotidiana de convivência é marcada por
conflitos e geralmente, também, por desigualdades, além de que nas
sociedades capitalistas a família é fundamental no âmbito da
proteção social. (PNAS, 2004).

Dessa forma observa-se que a concepção de família que permeia as


duas gestões apresenta projetos semelhantes de conservadorismo na medida
em que naturalizam a família de forma homogênea. Apesar da PNAS de 2004,
que foi implantada no governo Lula, trazer algumas questões ligadas à
desigualdade e às questões de gênero, a lógica da clivagem do trabalho ainda
é muito forte. Percebem-se, dessa forma, alguns poucos avanços com relação
à perspectiva de FHC até porque os programas criados na gestão anterior
131

permaneceram ainda na gestão do governo Lula. Os valores familiares


conservadores ainda são presentes nos dois governos, reproduzindo os
mesmos conjuntos de responsabilidade e cobranças. A concepção de direito e
emancipação são os mesmos envolvidos na lógica da democracia burguesa.

5.1.2 – Do atendimento a atenção especial: análise das diretrizes do Núcleo de


Atendimento à Família – NAF e Programa de Atenção Integral e Família – PAIF

Durante o Governo FHC foi implantado o Núcleo de Atendimento à


Família – conhecido como NAF. Em 2003 foi criado o Plano Nacional de
atendimento Integrado à família (PNAIF) e em 2004, o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome criou o PAIF – Programa de
Atenção Integral à Família. O que chama atenção é que o PAIF passou em
maio de 2004 a integrar a rede de serviços de ação continuidade, ou seja,
passou a ser financiada pelo Governo Federal.

Os debates sobre a centralidade de ações da Assistência Social


iniciaram com as ações focalizadas na pobreza com o chamado “Comunidade
Solidária” (institucionalização se efetivou por meio do Decreto Federal nº 1.366,
de 12/01/1995 e, em seguida, pelo Decreto-ato s/n, de 07/02/1995). Esse
decreto se caracteriza pela efetivação de ações de cunho emergencial.

Durante a gestão de FHC houve ampliação de privatizações do


patrimônio público e ao mesmo tempo a “reforma do Estado” no sentido de
desresponsabilização de garantia de atendimento dos direitos sociais. E nesse
contexto foi criado o Programa “Comunidade Solidária”, que frente às diretrizes
da Lei Orgânica de Assistência Social, estabeleceu um confronto de valores e
perspectivas. De um lado a LOAS, que buscava garantir a efetivação da
Assistência Social como direito, e de outro, a criação de um programa que
fortalecia a ideia de favor e assistencialismo, tendo como foco famílias em
extrema pobreza e fome, com ações residuais e compensatórias, o programa
negava todo um conjunto de direitos sociais conquistados com a Constituição
de 1988.
132

Segundo Alves (2008) e Behering (2003), o fortalecimento de ações


clientelistas significou a reedição do “primeiro-damismo”, com a primeira dama
na condução do Programa. Ruth Cardoso ficou na Presidência do Conselho de
Comunidade Solidária, anulando inclusive o papel consultivo e deliberativo do
Conselho Nacional de Assistência Social colocado na LOAS, assim como
fortalecendo a filantropia e solidariedade.

Em 1999 foi institucionalizado o Programa Comunidade Ativa (PCA),


implementado com vistas a superar a fase assistencialista do Programa
Comunidade Solidária. Essa ação fortalece a ideia de desenvolvimento que
deram fundamentação às políticas sociais de cunho compensatório. Em 2000,
o Projeto Alvorada foi criado reproduzindo a perspectiva das ações
anteriormente criadas, ou seja, filantropia, solidariedade com foco no
“desenvolvimento” econômico das ações em que os alvos prioritários são os
bolsões de pobreza existentes nas regiões Norte e Nordeste. O último
programa de combate à pobreza criado na gestão de FHC foi o Programa
Bolsa-Escola (regulamentado pela lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001, e pelo
Decreto nº 3.823, de maio do mesmo ano. Esse decreto teve como principal
demanda responsabilidades dadas à família para a sua permanência no
programa como a frequência à escola, com o slogan“para toda criança na
escola” cabia à família a responsabilidade em manter e controlar a frequência
de crianças e os adolescentes pobres na escola. Nesse contexto cabia às
mães fazer esse controle. Cabe lembrar que o Bolsa-Escola foi implementado
pela Secretaria do Programa Nacional de Bolsa-Escola, do MEC. Essa ação foi
transformada no programa Bolsa-Família e faz parte das ações que integram a
Assistência Social no governo Lula e que tem como slogan Fome Zero.
Observam-se, conforme tabela a seguir, algumas das diretrizes que envolvem
o PAIF e o NAF.

TABELA 1

Documento Objetivos Usuários Atividades


desenvolvidas
Portaria SEAS - Identificar e As famílias • Prestação de
nº 880, de 3 de cadastrar as vulnerabilizada informações sobre
dezembro de famílias de s pela situação cardápio de programas,
133

2001 baixa renda, residentes em projetos, benefícios e


além de avaliar regiões de total serviços destinados à
sua situação precariedade e população;
Cria o NAF socioeconômica de miséria, nas • identificação e
Nacional e encaminhá-las áreas rurais e cadastramento de
Alvorada e para os serviços no interior do instituições prestadoras
estabelece as disponíveis na Brasil, que de serviços que
normas e comunidade; necessitam de atendam às demandas
diretrizes para - encaminhar atenção das da população;
sua implantação essas famílias políticas • identificação,
e implementação para públicas sociais cadastramento e
nos municípios atendimento para que avaliação
com menor prioritário em possam ter socioeconômica das
Índice de todos os acesso a bens famílias em situação de
Desenvolviment serviços e serviços vulnerabilidade social;
o Humano - IDH existentes; produzidos pela •
do Brasil. -prestar sociedade. encaminhament
serviços de o das famílias aos
informação à serviços sociais e
comunidade; assistenciais, como,
- desenvolver por exemplo, o
atividades Benefício de Prestação
socioeducativas Continuada;
, culturais e de • realização de
capacitação reuniões
para os socioeducativas
membros mensais com as
dessas famílias; famílias;
- articular os • visitas
diversos setores domiciliares;
governamentais • realização de
e não visitas e reuniões
governamentais institucionais;
e segmentos • desenvolvimento
sociais de atividades culturais,
organizados na perspectiva de
para facilitar a resgatar a cultura local
implantação dos e regional;
programas do • mobilização da
Projeto população e
Alvorada; organização de
- fornecer eventos para oferecer
informações documentação básica
sobre os ao cidadão;
programas • articulação
incluídos no institucional para
Projeto promover a inclusão de
Alvorada; programas do Projeto
- acompanhar a Alvorada;
implantação •
134

desses acompanhament
programas; o da implantação dos
- oferecer programas do Projeto
acesso à Alvorada.
obtenção de
documentos
pessoais e à
internet;
- focalizar os
programas nas
famílias em
situação de
extremo risco
social, pessoal
e de entorno.

Fonte: Portaria SEAS nº 880, de 3 de dezembro de 2001.

TABELA 2

Documento Objetivos Usuários Atividades


desenvolvidas
PORTARIA Nº 78, I. contribuir para O Serviço será
DE 8 DE ABRIL a efetivação da prestado às
DE 2004 Política de famílias com
Estabelece Assistência crianças,
diretrizes e Social como adolescentes,
normas para a política pública jovens, adultos,
implementação do garantidora de idosos e pessoas
"Programa de direitos de com deficiência,
Atenção Integral à cidadania e vulneráveis
Família - PAIF" e promotora de devido à pobreza
dá outras desenvolvimento e a outros fatores
providências. social, na de risco e/ou
perspectiva da exclusão social.
prevenção e § 1º - As famílias
Obs.: O PAIF tem superação das cadastradas
como diretriz desigualdades e nesses centros
adotar a família exclusão social, são beneficiárias
como unidade de tendo a família e sujeitos centrais
atenção, como unidade das ações
valorizando: as de atenção para propostas, tanto
heterogeneidades; a concepção e a do ponto de vista
as implementação do
particularidades de programas, acompanhamento
de cada grupo projetos, direto, quanto das
familiar; o serviços e estratégias de
fortalecimento dos benefícios. emancipação que
135

vínculos familiares
II. contribuir serão viabilizadas
e comunitários
para superar a por meio de
Parágrafo Único. abordagem programas,
Entende-se como fragmentada e projetos e
família todo
individualizadora serviços,
núcleo de
dos programas desenvolvidos no
pessoas que
tradicionais; âmbito do PAIF.
convive emIII. garantir a § 2º - Serão
determinado convivência priorizadas as
lugar, durante umfamiliar e famílias
período de tempo,comunitária dos cadastradas no
e que se acham membros das Cadastramento
unidas por laços famílias; Único dos
consanguíneos, IV. contribuir Programas
afetivos ou de para o processo Sociais do
solidariedade de autonomia e Governo Federal
emancipação - CAD-Único,
social das beneficiadas pelo
famílias e seus Programa Bolsa-
membros; Família ou
V. viabilizar a Benefício de
formação para a Prestação
cidadania; Continuada -
VI. articular e BPC, que
integrar ações necessitem de
públicas e atenção básica.
privadas em
rede;
VII. colaborar
com a
descentralização
político-
administrativa.
Fonte: PORTARIA Nº 78, DE 8 DE ABRIL DE 2004

O NAF foi criado para fortalecer as ações do governo FHC de alívio da


pobreza frente a um cenário marcado pelo neoliberalismo. A criação do NAF
estava atrelada às ações dos programas de combate à pobreza. Suas
principais funções estavam ligadas à identificação e cadastramento das
famílias de baixa renda. Depois da avaliação socioeconômica a família era
encaminhada aos serviços disponíveis na comunidade; desenvolvia ações
socioeducativas, culturais e de capacitação para os membros das famílias
atendidas. Teve articulação com o Projeto Alvorada. Com a perspectiva
focalista e fragmentada, as ações do NAF atingiam famílias em situação de
extrema pobreza e miséria. Dessa forma, as primeiras ações voltadas para a
136

família nos programas criados pela gestão FHC tinham caráter assistencialista
e de mudança de comportamento com objetivo de aceitação de sua condição
de permanência na mesma situação de pobreza e alívio das condições de
miséria.

Ao focalizarmos o atendimento público, nesse contexto, a tendência


seria ao assistencialismo, principalmente quando famílias têm que
realizar teste de meios para comprovar que não possuem condições
mínimas de sobrevivência. (SARTORI, 2012, p. 81).

As ações fragmentadas reproduziam junto às famílias a aceitação da


sua condição assim como, a aceitação da ideia de que as ações do governo
eram solidárias sem perspectiva de acesso aos seus direitos sociais conforme
era definido na Constituição de 1988.

As discussões de gênero não eram tratadas e muito menos as


discussões dos motivos reais que levaram essas famílias a essas situações. A
negligência às determinações constitucionais, o atendimento de algumas
necessidades básicas tratadas de forma imediata levavam as famílias a um
processo de aceitação da cultura da crise em função da defesa da
desregulamentação do Estado, ou como afirma Borón (1994) da “satanização
do Estado”. O discurso de falência do Estado pode levar as famílias atendidas
nos programas a aceitar a “incapacidade” de efetivação de serviços públicos
com qualidade e na perspectiva de universalização dos direitos sociais.

No que tange à matricialidade familiar apresentada no governo Lula,


observa-se que houve a criação, em 2003, do plano Nacional de Atendimento
Integrado à família (PNAIF), sendo que em 2004 foi transformado no Programa
de Atenção Integral à Família – PAIF. Em 2009, o programa passou a ser
denominado Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família, com a
perspectiva de ação continuada e no atendimento a famílias com
vulnerabilidades sociais. Foi criado com o objetivo de prevenir o rompimento
dos vínculos familiares e violência, buscando garantir à convivência familiar e
comunitária. O programa foi criado e legitimado dentro dos Centros de
Referências de Assistência Social – CRAS. A diferença do NAF ocorre
principalmente em função da mesma não ter mais tempo para acabar, mas ser
um serviço de prestação continuada na perspectiva de ser vislumbrado como
137

direito e com orçamento garantido por meio do Governo Federal. Essa já se


configura em uma grande diferença.

Em termos legais, o PAIF passa a integrar as ações da Proteção Básica,


deve ser obrigatoriamente desenvolvido dentro do CRAS. Suas ações são de
responsabilidade dos municípios e Estados. Diferente do NAF apresenta um
conjunto de discussões mais aprofundadas sobre sua natureza e função. Uma
de suas principais funções é a realização de encaminhamentos e
acompanhamento das famílias e indivíduos voltados a colaborar com a
inclusão social.

E não diferente do que historicamente foi legitimado no Brasil em termos


de grupos atendidos na Assistência Social, sua atenção será dada “às famílias
com crianças, adolescentes, jovens, adultos, idosos e pessoas com deficiência,
vulneráveis devido à pobreza e a outros fatores de risco e/ou exclusão social”.(
FONTE: PORTARIA Nº 78, DE 8 DE ABRIL DE 2004). Apesar de alguns
avanços em termos de garantias de continuidades da atenção dada à família
como direito, suas ações reproduzem ainda o foco em quem está fora do
mercado de trabalho ou em situação precarizada de trabalho, todavia,
atendidos de forma focalizada e não dentro de uma visão universal. O fato de
acompanhar as famílias para a sua inclusão social reforça a lógica de mudança
de comportamento historicamente construída nas ações onde existe a
culpabilização do indivíduo pela sua permanência ou não no programa, nesse
caso, as famílias. Dessa forma, o PAIF adquiriu a responsabilidade de
acompanhar e cadastrar famílias incluídas no Programa Bolsa-Família ou
Benefício de Prestação Continuada – BPC. Nesse contexto observa-se um
conjunto de implicações, a proteção social vem também acompanhada de
obrigações.

Segundo Couto (2011), as iniciativas voltadas para o fortalecimento e


apoio às famílias no âmbito das Políticas Sociais apresentam duas
contradições: de um lado constituem ações protetivas voltadas para a melhoria
de suas condições de vida, mas por outro sobrecarregam e pressionam ainda
mais as famílias, “exigindo que assumam novas responsabilidades diante do
Estado e da sociedade”. (COUTO, RAICHELIS, SILVA e YASBEK, 2011, p.
138

54). Nas discussões apresentadas na PNAS de 2004 sobre a matricialidade


familiar e as ações do Estado voltadas para a família, existe o reconhecimento
das mudanças que ocorreram na família, mas espera-se dela ainda velhos
padrões e expectativas da família burguesa (COUTO, RAICHELIS, SILVA e
YASBEK, 2011) e Mioto (2004) no que tange à reprodução de papéis paterno e
materno. O PAIF apresenta os seguintes objetivos.

I - contribuir para a efetivação da Política de Assistência Social como


política pública garantidora de direitos de cidadania e promotora de
desenvolvimento social, na perspectiva da prevenção e superação
das desigualdades e exclusão social, tendo a família como unidade
de atenção para a concepção e a implementação de programas,
projetos, serviços e benefícios. II. contribuir para superar a
abordagem fragmentada e individualizadora dos programas
tradicionais; III. garantir a convivência familiar e comunitária dos
membros das famílias; IV. contribuir para o processo de autonomia e
emancipação social das famílias e seus membros; V. viabilizar a
formação para a cidadania; VI. articular e integrar ações públicas e
privadas em rede; VII. colaborar com a descentralização político-
administrativa. (PORTARIA No 78, DE 8 DE ABRIL DE 2004).

Segundo Teixeira (2009), muitas contradições estão presentes no


arcabouço conceitual da matricialidadesociofamiliar desenvolvido no SUAS. A
incidência de práticas profissionais desenvolvidas de forma conservadora de
interpretação das situações de vida vividas pelas famílias. Outro elemento é o
“ocultamento das contradições da sociedade de classe, sem o devido
reconhecimento dos determinantes sócio-históricos e das expressões de
desigualdades nas demandas para a assistência social (2009, p. 13).Isso
reforça uma perspectiva de autonomia apontada nos documentos do PAIF
baseada no reforço à lógica de entrada no mercado e de família sem conflito,
como se o espaço familiar fosse exclusivamente de proteção.

Segundo Neto e Carvalho (2005), as determinações da vida cotidiana


contribuem para que o homem se veja apenas como “seres singulares”, não
propiciando a consciência de classe. Outro limite da PNAS é da forma como é
discutida a noção de território, comunidade e vizinhança. As abordagens
partem de uma análise “despolitizada do real”, não levam em conta as
singularidades do local e das famílias como sujeitos históricos e, por último, a
prevalência do “metodologismo”. Segundo os autores, a adoção acrítica de
referenciais conceituais para o atendimento é um grande problema.
139

A culpabilização da família passa a ser reproduzida de forma simplista,


muitas vezes, vislumbrando as situações trazidas para o âmbito dos
atendimentos em forma de patologia. Segundo Teixeira (2009), o trabalho
psicossocial desenvolvido foca na “alteração de caráter, de comportamentos
considerados patológicos, de conflitos internos da família, culpando-a pelas
situações de vulnerabilidade e riscos, gerando sentimento de inadequação”.
(2009, p. 13). A forma de atendimento e de análise das famílias dentro do
processo de atendimento no SUAS resulta em inúmeras pressões sobre as
responsabilidades que a família deve assumir para não ser desligada dos
programas. Todavia, é importante destacar a correlação de forças presentes no
espaço institucional em que o profissional atua no seu cotidiano e as pressões
no cumprimento das exigências institucionais.

A portaria nº 78 ainda destaca:

Art. 3º - O PAIF tem como diretriz adotar a família como unidade de


atenção, valorizando: as heterogeneidades; as particularidades de
cada grupo familiar; o fortalecimento dos vínculos familiares e
comunitários. Parágrafo Único. Entende-se como família todo núcleo
de pessoas que convive em determinado lugar, durante um período
de tempo, e que se acham unidas por laços consangüíneos, afetivos
ou de solidariedade. Art. 4º - São eixos estruturantes para a
implementação do Programa de Atenção Integral à Família - PAIF: I -
a instalação de Centros de Referência de Assistência Social, e II - a
potencialização da rede de serviços socioassistenciais básicos local.

Outro elemento dentro dos processos de atendimentos são os


encaminhamentos. Conforme artigo 4º da Portaria 78, as famílias devem ser
encaminhadas à rede de serviços socioassistenciais que é definido como “o
conjunto de programas, projetos, serviços e benefícios prestados pelas
instituições públicas e privadas que atuam nos municípios”. O sucateamento
das instituições, a privatização dos direitos sociais, a fragilidade e, muitas
vezes, a ausência desses serviços nos municípios acarretam mais problemas
nos encaminhamentos realizados as no âmbito do PAIF. Segundo Alves (2008,
p. 73), a eficiência do Estado gerencial está na “publicização”, isto é, na
transferência de serviços sociais para a responsabilidade de organizações da
sociedade civil. No contexto neoliberal que marcou as duas gestões, no FHC a
privatização e no Lula o reforço ao consumo podem contribuir para o
sucateamento da rede de serviços.
140

É importante considerar nesse conjunto de contradições, avanços no


campo da configuração dos direitos em termos legais e que contribuíram para a
criação de algumas entidades importantes que buscam assegurar os direitos.
Todavia, ao mesmo tempo em que isso avança em termos legais como
implantação de abrigos e outros, no cotidiano ainda é muito complicada a
qualidade dos atendimentos prestados, uma vez que o atendimento ainda é
incipiente. Segundo Teixeira (2009), não são criadas condições para a
independentizar os indivíduos e a família de papeis tradicionais, não existe uma
rede de serviços públicos que contribua para a autonomização de seus
membros. A rede de serviços, muitas vezes, reforça as tradicionais funções de
proteção centralizada na família. A não oferta de uma contrapartida pública em
termos de prestação de serviços, como, por exemplo, cuidados com idosos e
crianças, reforça a lógica de cuidados dados à mulher. Questão que por
nenhum momento é discutida nos atendimentos realizados junto às famílias.
Essas questões não são pontuadas nos documentos institucionais. Dessa
forma, as questões de gênero tratadas no âmbito dos atendimentos ainda são
vistas de forma muito simplista.

Pode se inferir do exposto que o Programa acompanha as mesmas


características de outros países da América Latina: ações focalizadas, com
condicionalidades e quase ausência de propostas de Políticas com caráter
universal. A manutenção do desemprego estrutural aliado a estratégias de
sobrevivência criadas nas ações voltadas para a geração de renda. Essas
ações na maioria das oportunidades são desenvolvidas dentro de Instituições
de Assistência Social que reproduzem ações de geração de renda que
fortalecem as relações e condições de trabalho informais e precarizadas como:
aprender a fazer atividades de manicure, crochê, entre outras de caráter
culturalmente feminino. Trabalhos manuais são desenvolvidos dentro dos
espaços de Centro de Referência de Assistência Social – CRAS.
Ainda são reforçadas as questões do patriarcado na medida em que
trabalhos historicamente e culturalmente definidos como atividades femininas”
são desenvolvidos dentro das unidades de atendimento da família. Não existe
nenhuma preocupação com a sobrecarga de trabalho feminina e a ausência de
serviços voltados para o cuidado dos membros como crianças e idosos.
141

Verifica-se que o patriarcado ainda é reforçado na Política Social na


medida em que sequer são mencionados esses problemas nos documentos
institucionais. É importante analisar além dessas reproduções de gênero, como
ocorrem as reproduções de condições de vida dos usuários. Essas ações
tiveram impacto nas condições de igualdade social ou melhoria das condições
de vida da população.

5.2 – Gastos com assistência social e distribuição de renda

Esse item tem como objetivo verificar se as ações da Assistência Social


tiveram consequências ou não na redução da pobreza. Para isso, no primeiro
momento tratar-se-á de verificar os gastos destinados à Assistência Social nos
dois governos com intuito de conhecer as prioridades desses gastos. Essa
análise terá como base analítica as discussões do orçamento público,
financiamento e condição tributária. No segundo momento, serão analisados
dados relativos à desigualdade social no Brasil apresentados a partir do
levantamento de dados de estudos como IBGE (2012), MDS (2011) e
Gonçalves (2012).

5.2.1 – Gasto com Assistência Social no contexto neoliberal das duas gestões

Faleiros (1989) salienta que a Assistência Social se apresenta no


conjunto de confrontos e pressões das forças dominantes e das massas
populares. Essa relação leva-a a ser pensada e repensada dentro dos limites
da acumulação capitalista. Dessa forma a Assistência Social:

Combina vários mecanismos, como: ajuda aos desempregados, aos


desabrigados, aos deficientes, às mães solteiras, manutenção das
creches, subvenções, conforme as conjunturas econômicas e as
políticas de estímulo ou freio (stop and go) ao consumo,
investimentos e empregos. (FALEIROS, 1989, p. 115).

A Assistência Social é uma arena ampla e marcada por contradições e


interesses de classe. O capital a vislumbra como mecanismo de controle da
pobreza, e ao mesmo tempo é vista como meio de garantir acesso à renda em
um país marcado historicamente por altos índices de desigualdades sociais.
142

Pereira (2012) indaga “por que o combate à concentração de riquezas não é


alvo preferencial dos governos, mas sim, a redução ou alivio da pobreza?”
(PEREIRA, 2012, p.738).

É importante salientar que ações desenvolvidas junto às famílias


atendidas na área de Assistência Social, tanto no NAIF como no PAIF, tiveram
como objetivo assegurar, na transferência de renda, que as famílias
cumprissem as condicionalidades dos programas.No período que envolveu as
duas gestões observou-se um misto de implantação e implementação de ações
baseadas nos direitos constitucionais e implementação da Lei Orgânica da
Assistência Social e ao mesmo tempo investimento em ações voltadas para o
alívio da pobreza.Mauriel (2011, p.22) aponta:

Sob a perspectiva hegemônica do alívio da pobreza, a política social


é, cada vez mais, entendida como assistencialismo, pois deixa de ser
pensada como um sistema de proteção social universal e passa a ser
considerada um amplo programa de atendimento aos grupos mais
pobres.

A análise das diretrizes das ações voltadas para as famílias atendidas


nas ações da Assistência Social será enriquecida com a análise dos gastos
com Assistência Social nos dois períodos. Todavia, não se pode analisar gasto
social sem analisar o fundo público.

Na sociedade capitalista, o fundo público é alvo de grandes discussões e


debates. No que tange à área social esses debates são mais intensos por se
tratar de uma arena marcada por interesses políticos.

Oliveira (2009), ao analisar a atuação do Estado no espaço orçamentário


salienta que o orçamento é uma arena em que são tomadas decisões sobre os
objetivos de gastos do Estado e sobre os recursos necessários para o seu
financiamento. Concorda-se com o autor quanto enfatiza que os conflitos de
classe se expressam no orçamento. Ele ainda vislumbra que o orçamento não
pode ser visto apenas de forma técnica, representando espaço de negociações
e interesses de classes. Dessa forma, tem grande impacto na produção e
reprodução das condições de sobrevivência da classe trabalhadora e incide
nas condições de distribuição desigual de renda no país.
143

Oliveira (2009) distingue ainda a concepção dada ao orçamento por


liberais e marxistas. Para os liberais, as decisões tomadas sobre o orçamento
representam a vontade dos indivíduos, já que elegeram seus representantes
por meio do voto. Os autores marxistas defendem que os governantes atendem
aos interesses do capitalismo de forma que o orçamento é um instrumento para
atender aos interesses de classe, garantindo assim a manutenção do sistema.
Os ângulos de análise do orçamento dependem da visão de mundo e de
interesses de classe presentes em determinados momentos históricos.

Observa-se, dessa forma, que não se pode analisar a questão do


orçamento público de forma neutra e tecnicista desprovida de interesses de
classe.

Dain (2001), ao considerar a relação entre necessidade de


financiamento do setor público, o orçamento fiscal e as políticas públicas,
afirma que o suposto déficit orçamentário da seguridade social é uma opção
política. A prioridade pelo pagamento de encargos financeiros da dívida pública
em detrimento da proteção social contribui para a reprodução dessa relação.
Esse processo esteve presente tanto no governo FHC como no governo Lula. A
autora ainda argumenta que as fontes de financiamento constitucionalmente
definidas por lei teriam condições de suprir as demandas da política social.

Salvador (2010), em sua tese de doutorado, centrou suas análises em


três indicadores relevantes para o estudo do financiamento no Brasil e gastos
com seguridade social, conforme sugeridos por Fagnani (1998): o destino dos
recursos, a grandeza do gasto e a natureza das fontes de financiamento.

Para Salvador (2010, p. 29),

...os recursos que compõem as fontes de financiamento da


seguridade social desempenham um papel relevante na política
econômica e social do Brasil, pois garantem a realização de metas
estabelecidas na política fiscal, além de as despesas da seguridade
serem infladas com gastos que, na realidade, são do orçamento
fiscal.

A desigualdade social deve ser analisada levando-se em conta a forma


como os recursos são aplicados nas ações voltadas para a melhoria da
qualidade de vida da população. Um dos pontos relevantes do estudo de
Salvador (2010) é a análise da desigualdade dos recursos no âmbito da
144

seguridade social. O autor resgata em seus estudos a configuração do fundo


público no capitalismo contemporâneo. Ele parte da crise do capitalismo de
1929, argumenta que o Estado passou a assumir um destacado papel na
regulação após essa crise, dando origem ao Estado Social de Bem-Estar
Social, consolidado após a Segunda Guerra.

Para o autor, o orçamento é um elemento importante para a


compreensão das políticas sociais. Dessa forma, não se pode deslindar o
orçamento público sem relacionar a correlação de forças sociais e os
interesses presentes envolvidos nesse processo. Posição também defendida
por Oliveira (2009) e assumida nessa pesquisa. Por exemplo, o orçamento
público apresentou mudanças significativas com a Constituição de 1988.
Durante a ditadura militar de 1964, o orçamento ficava centralizado junto ao
Poder Executivo, como um instrumento funcional da política econômica.

Contudo, em 1985, inicia-se um processo de redefinição do ciclo


orçamentário com diversas ações: alterações nas relações entre Tesouro
Nacional, BACEN e Banco do Brasil, com a unificação do orçamento monetário
com o fiscal; inclusão de operações do Tesouro Nacional no projeto de lei
orçamentária; criação da Secretaria do Tesouro Nacional; transferência da
administração e controle da dívida mobiliária federal para o Ministério da
Fazenda, entre outros (SALVADOR, 2010).

O autor destaca a importância da Constituição Federal (CF) de 1988 que


contribuiu para a criação de duas peças orçamentárias fundamentais: Plano
Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias. A construção desse processo
ocorre a partir do ciclo orçamentário e passa a se compor pelo PPA, LDO e
LOA (Lei Orçamentária Anual).

Segundo Salvador (2010, p. 49),

O PPA é um planejamento das metas e dos programas de governo


para quatro anos. A LDO, que deve ser compatível com o PPA,
estabelece as diretrizes para o orçamento anual, como mantém as
modificações na legislação tributária para o exercício subsequente. A
LOA quantifica os valores em relação aos programas, com os seus
respectivos executores, com base nas estimativas e autorização para
obtenção de receitas, fixando gastos para o exercício seguinte.
A criação dessas peças orçamentárias foi significativa para o controle
democrático apesar de forças políticas ainda utilizarem estratégias que
145

dificultam a transparência com o orçamento público, conforme Salvador(2010).


Essas peças orçamentárias trouxeram significativos avanços para a
consolidação de políticas sociais.

Nos governos FHC e Lula, observam-se algumas posturas convergentes


com relação ao orçamento público. FHC promoveu uma série de medidas
voltadas para a estabilidade econômica por meio do ajuste fiscal. Essa postura
continuou no Governo Lula. Todas as orientações direcionadas no governo
FHC tiveram parâmetros baseados nas políticas de cunho neoliberal o que foi
reproduzido também no governo Lula. Cabe ressaltar que essas medidas foram
iniciadas durante o governo Collor de Mello.

O curto governo Collor de Mello (1990/92) e os dois mandatos de


Fernando Henrique Cardoso – FHC (1995/98/1999/2002) foram mais
explícitos na sua rejeição aos preceitos constitucionais favoráveis à
ampliação dos direitos sociais no país. Mas o governo de Luiz Inácio
Lula da Silva, sobre quem recaíram as esperanças das esquerdas de
se contrapor às políticas neoliberais de seus antecessores, também
se mostrou, nos seus dois mandatos (2003‑ 06/2007‑ 10), fiel
seguidor desses preceitos. (PEREIRA, 2012, p. 740).
No que tange ao orçamento, o não cumprimento das diretrizes postas
pela Constituição de 1988 no Brasil apresenta retrocessos em termos de
garantias de direitos sociais. A não prioridade dada à área social traz grandes
prejuízos aos usuários da Assistência Social, uma vez que a prioridade dada é
quanto ao pagamento da dívida (SALVADOR, 2010).

É importante observar que o orçamento destinado aos programas de


transferência de renda cresceu de forma significativa desde 2000. As
contradições desse processo ocorrem, segundo SALVADOR (2006), na
focalização dos gastos com os programas de transferência de renda em
detrimento de outras ações legalmente previstas segundo o autor. Todavia, os
gastos com a Assistência Social cresceram substancialmente em comparação
com recursos da saúde. O FNAS foi ampliado 54% em 2004, em relação a
2003, e 34,36% em 2005 (BOSCHETTI ; SALVADOR, 2006).

Segundo dados do IPEA (2012), acerca da trajetória do Gasto Social


Federal no que tange à Previdência Social, Saúde, Assistência Social,
educação, emprego e defesa do trabalhador, o gasto Social Federal passou de
R$234 bilhões em 1995, momento de gestão do governo FHC para R$638,5
bilhões em 2010, momento de final de gestão do governo Lula. A pesquisa
146

mostra que os gastos na área de Assistência Social ultrapassaram os gastos


com Educação durante esse período.

A área de assistência social foi, sem dúvida, a que obteve maior


crescimento relativo no seu volume de recursos. Processo
fundamentalmente relacionado à expansão das políticas de garantia
de renda: nos primeiros anos, a implantação do Benefício de
Prestação Continuada determinado pela Constituição; na segunda
metade do período, o surgimento das políticas de transferência de
renda com condicionalidades, e logo em seguida, a criação e veloz
expansão do Bolsa Família. (IPEA, 2012, p. 21).

Observa-se que a Assistência Social teve grande ampliação de recursos


durante o período de 1995 a 2010. Em 1995, ela obtinha 0,7% do total do GSF
e em 2009, passou a obter 6,8%. (IPEA, 2012).

Salvador salienta que em termos numéricos os dados não mostram


regressão na área da Assistência Social, apesar de ser significativo o gasto
com os programas de transferência de renda. Entretanto, esse aumento deve
ser entendido e analisado no processo de reestruturação do Estado e do
conjunto de reformas, dando novas configurações à Seguridade Social,
conforme salienta Salvador (2010, p. 44):

(…) apesar do crescimento das contribuições sociais ao longo do


tempo – diga-se de passagem, contribuições essas que têm caminho
e local certo para suas aplicações, ou seja, as políticas de
previdência, saúde e assistência, conforme definidas na Constituição
–, o governo retira por meio da DRU os recursos dos fundos sociais
que integram a seguridade social para enfrentar o desequilíbrio fiscal
e financeiro do Tesouro Nacional. Ocorre uma deliberada política
macroeconômica de priorizar nos gastos orçamentários o pagamento
de juros da dívida pública, o que implica o aumento de gastos
financeiros do governo, privilegiando os rentistas e o capital
financeiro.
Embora tenha havido aumentos de gastos, o financiamento dos
mesmos tem grande peso sobre os pobres. Observa-se que existe um
financiamento regressivo do orçamento público, conforme Salvador (2012).
Esse fato ocorre em função da carga tributária, agravando dessa forma a
concentração de renda. No Brasil, por exemplo, a arrecadação de impostos
contribui para aumentar a desigualdade social em função dos pobres pagarem
os mesmos impostos indiretos dos mais ricos. A condição tributária permanece
sem mudanças nas duas gestões, tanto no governo FHC como no governo
147

Lula, segundo Salvador (2012). A não alteração da regressividade tributária


contribui para a manutenção das bases de desigualdade no país.

Segundo Salvador (2012, p. 11):

A arrecadação tributária de 2009 (BRASIL, 2009b) alcançou 35,39%


do PIB, isto é, R$ 1,04 trilhão. A análise dos dados por base de
incidência econômica dos tributos (consumo, patrimônio e renda)
revela, que:

a) do montante de R$ 1,04 trilhão arrecadado, a maior parte dos


tributos tem como base de incidência o consumo, totalizando R$
569,93 bilhões, equivalentes a 54,90% da arrecadação tributária das
três esferas de governo;

b) quando se agrega a tributação incidente sobre o consumo com


aquelas imputadas sobre a renda dos trabalhadores, fica revelado
que o Estado brasileiro é financiado pelos trabalhadores assalariados
e pelas classes de menor poder aquisitivo que são responsáveis por
65,58% das receitas arrecadadas pela União, estados, Distrito
Federal e municípios;

c) quando se compara os impostos e contribuições incidentes sobre


os lucros dos bancos aos impostos e às contribuições calculadas
sobre a renda dos trabalhadores observa-se que enquanto as
entidades financeiras pagaram R$ 22,64 bilhões em Contribuição
Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e Imposto de Renda Pessoa
Jurídica (IPRJ), os trabalhadores pagaram quase cinco vezes mais
tributos diretos que os bancos (R$ 110,86 bilhões);

d) a carga tributária sobre patrimônio tem participação irrisória sobre


o montante de tributos arrecadados, 3,72%, ou 1,23% do PIB.

Os gastos com Assistência Social tiveram grande ampliação durante esse


período, sendo mais intensos os gastos na gestão do governo Lula. Todavia, é
importante destacar alguns aspectos: primeiramente, no período de 1995 a
2010, houve a implantação das ações da Assistência Social conforme as
deliberações da LOAS; ela deixa de vista como favor e passa a exigir
posicionamento do Estado; segundo, no momento em que essas ações são
implementadas também são implementados programas voltados para a
transferência de renda como Bolsa família e BPC; terceiro essas ações ora são
vislumbradas como direitos, ora são vistas como ações assistencialistas
voltadas para a regulação da miséria. Além disso, temos a situação da
arrecadação tributária que é injusta no país e essa relação implicou interesses
de classes, com concentração de renda nas duas gestões presidenciais. No
governo Lula, a Assistência Social passa a ser consolidada no SUAS, dando a
148

ela um caráter permanente com responsabilidades orçamentárias dos Estados,


Município e Governo Federal. O governo FHC apresentou poucos
investimentos na área e recuperou princípios assistencialistas da Política Social
assim como, fortaleceu os interesses do grande capital.

5.2.2 – Transferência de renda, desigualdade e pobreza nas duas gestões

Segundo Faleiros (1989), a desigualdade envolve a estrutura social, mas


se expressa na renda (resultado da exploração da força de trabalho), nas
desigualdades de gênero, de idade e de outras situações. Neste item será
levado em conta o indicador de renda, embora sabendo de suas limitações. No
entanto, é o mais disponível.

A desigualdade no Brasil apresenta-se como um dos principais elementos


que devem ser analisados nos últimos anos por apresentar características
peculiares nas duas gestões.

Segundo estudo apontado pela Síntese indicadores Sociais – (SIS) e


divulgada pelo IBGE, o Brasil atingiu em 2011 sua menor desigualdade de
renda em trinta anos, todavia, a grande contradição é que o país continua
sendo um dos mais desiguais do mundo. No mesmo texto, apontou-se ainda
que nesse ano a desigualdade entre ricos e pobres em termos de renda
também se reduziu em 20%, comparando-a com os dados de 2001. Segundo
esse estudo, o crescimento da renda no Brasil é resultado de ações voltadas
para a transferência de renda no país como Bolsa Família e Benefício de
Prestação Continuada. Segundo dados do MDS (2011), o Bolsa Família foi
expandido significativamente, alcançando 12 milhões de famílias no governo
Lula. Nota-se uma diminuição da desigualdade no país na gestão do governo
Lula. Segundo Pereira (2012, p. 745):

de acordo com documentos oficiais (MDS, 2011), Lula retirou 28


milhões de pessoas da pobreza, levou 36 milhões à classe média e
reduziu para 8,5% (16,27 milhões) o número de brasileiros em estado
de pobreza absoluta ou de miséria. As estatísticas também mostram
que no período compreendido entre 2002 e 2010 o desemprego caiu
de 12% para 5,7% e o rendimento das pessoas ocupadas aumentou
149

em 35% em termos reais. Além disso, a partir de 2004, o volume de


ocupações formais começou a crescer, atingindo, em 2009, um
recorde histórico – a 59% dos trabalhadores com carteira assinada –
(IBGE/PNAD, 2009); e o salário mínimo teve pequena valorização em
termos reais.

Observam-se, dessa forma, mudanças notáveis em termos comparativos


das duas gestões. No governo Lula, as ações voltadas para a transferência de
renda tiveram incidência na melhora da vida dos trabalhadores, mas
combinadas com o aumento de ocupações formais.

Pereira (2012) salienta que as prioridades do governo FHC estavam


voltadas para priorizar políticas monetárias, cambiais e fiscais implícitas no seu
plano real, em detrimento de política econômica socialmente referenciada. O
governo FHC ao priorizar as necessidades do capital deixa à margem direitos
conquistados na Constituição de 1988, fortalecendo o setor privado da
economia em detrimento de uma melhor qualidade de vida da população
brasileira (OLIVEIRA, 2010).

Apesar dos incrementos alcançados no governo Lula, ainda, foram


reiterados os interesses do grande capital nessa gestão, na medida em que
não houve oposição às medidas de desregulamentação dos direitos,
apresentadas no governo FHC. Pereira sinaliza esse processo como
“investidas inconstitucionais de gestão neoliberal das políticas sociais no
Brasil”. (OLIVEIRA, 2010, p. 742). Para a autora, o grande problema foi a
manutenção da concentração de riqueza como a preservação dos fundos
privados de pensão.

Gonçalves (2012), ao tratar da análise da desigualdade da renda no


Governo Lula, salienta que essa questão é importante ao analisar que a
América Latina e em especial, o Brasil, sempre apresentaram grande índices
de desigualdades frente aos outros países. Utilizando as variáveis do
coeficiente de Gini, que varia de 0 (completa igualdade) e 1 (máxima
concentração) e a razão da renda média per capita dos domicílios por quintil 5
(20% mais ricos) e quintil 1 (20% mais pobre). Tendo como fonte de pesquisa
dados do Cepal, Banco Mundial e FMI do período de 2000 a 2009, o autor
realizou comparações regionais entre os países Argentina, Bolívia, Brasil,
150

Chile, Colômbia, Equador, Honduras, México, Paraguai, Peru, Uruguai e


Venezuela.

Os dados mostram que é relevante a tendência da queda de


desigualdade de renda conforme tabela a seguir.

TABELA 3 - AMÉRICA LATINA (PAINEL) – COEFICIENTE DE GINI: 2000-


2009

Var.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Média média

anual

Argentina 55,8 27,4 59,0 56,3 53,7 52,4 51,0 51,0 51,0 51,0 53,9 -0,53

Bolívia 52,0 53,7 55,4 55,7 56,1 54,0 51,9 49,9 - - 53,6 -0,30

Brasil 63,9 63,9 63,4 62,1 61,2 61,3 60,5 59,0 59,4 57,6 61,2 -0,70

Chile 56,4 56,0 55,6 55,2 54,2 53,2 52,2 52,3 52,3 52,4 54,0 -0,44

Colômbia 57,9 58,7 59,4 57,3 57,9 58,0 58,3 58,6 58,9 57,8 58,3 -0,01

Equador 52,8 52,4 52,0 51,7 51,3 53,1 52,7 54,0 50,4 50,0 52,0 -0,31

Honduras 57,2 58,0 58,8 58,7 59,3 59,9 60,5 58,0 - - 58,8 0,11

México 54,6 53,0 51,4 51,5 51,6 52,8 50,6 51,0 51,5 - 52,0 -0,39

Paraguai 56,7 57,0 56,3 55,5 54,8 53,6 53,7 53,9 52,7 51,2 54,5 -0,61

Peru 53,5 52,5 54,7 50,6 50,5 50,4 50,2 50,0 47,6 46,9 50,7 -0,73

Uruguai 44,5 45,0 45,5 45,9 46,4 45,1 45,4 45,7 44,6 43,3 45,1 -0,13

Venezuela 49,9 49,9 50,0 48,5 47,0 49,0 44,7 42,7 41,2 - 47,0 -1,09

Média 54,6 54,8 55,1 54,1 53,7 53,6 52,6 52,2 51,0 51,3 53,3 -0,43

Mediana 55,2 54,9 55,5 55,4 54,0 53,2 52,1 51,7 51,3 51,1 53,4 -0,42

Fonte: Elaboração de Gonçalves (2012) com base em dados do Banco Mundial e Cepal.

Nota: Dados em itálico são interpolações geométricas.

SALVADOR, Evilasio. [et al.] (Orgs.) (2012, p. 17).

Observa-se, conforme tabela acima, a redução da desigualdade de renda


no Brasil. Honduras é o único país em que não obteve redução de
desigualdade nesse período. É importante salientar que em 2008, momento em
151

que houve crise internacional, observa-se grande redução da desigualdade na


América Latina. Apesar da queda da desigualdade na América Latina, os
países da região ainda se encontram com os mais elevados indicadores
perante aos outros países segundo Gonçalves (2012).

TABELA 4 - AMÉRICA LATINA (PAINEL) E MUNDO – COEFICIENTE DE GINI


Gini, meados anos 1990 Gini, 2000-2010

1 Brasil 59,1 1 Colômbia 58,5

2 Honduras 59,0 2 Bolívia 57,8

3 Bolívia 58,9 3 Honduras 55,3

4 Paraguai 57,5 4 Brasil 55,0

5 Chile 57,5 5 Paraguai 53,2

6 Colômbia 57,1 6 Chile 52,0

7 México 51,9 7 México 51,6

8 Equador 50,8 8 Peru 50,5

9 Venezuela 48,8 9 Argentina 48,8

10 Argentina 47,3 10 Uruguai 47,1

11 Peru 46,2 11 Equador 46,9

12 Uruguai 42,3 12 Venezuela 43,4

Média 53,1 51,6

Mediana 54,5 51,8

Memorando

Mundo

Média 39,4 39,5

Mediana 37,5 38,8

Fonte: PNUD.

Notas: Mundo: conjunto de 110 países para os quais há dados tanto para meados dos anos
1990 como para a primeira década do século XXI. O Gini da Argentina para meados dos anos
1990 não está na base de dados do PNUD. Esse dado é a média dos coeficientes de Gini para
1994-1996 calculados a partir de pesquisas por amostras de domicílios em quinze cidades.
Ver, United NationsUniversity – WIDER. Disponível em:
<http://www.wider.unu.edu/research/Database/en_GB/wiid/>. A base de dados do PNUD tem
152

coeficientes de Gini para meados dos anos 1990 (111 países) e primeira década do século XXI
(145 países). Entretanto, somente para 110 países há dados para os dois períodos.

SALVADOR, Evilasio. [et al.] (Orgs) 2012, p. 20.

No período de 1990 a 2010 houve incrementos em termos de diminuição


da desigualdade no país. Observa-se que o país muda de posição nesse
período, saindo do topo em 1990, para o quarto lugar em 2010. O autor
apresenta as seguintes conclusões: existe tendência de queda da
desigualdade da renda no Brasil no governo Lula, a desigualdade é
generalizada na América Latina. Salvador (2010) ressalta que em 2009 ela
diminui em função do crescimento do salário mínimo real e expansão dos
gastos públicos, onde se pode incluir o aumento da transferência de renda,
conforme sinalizado anteriormente.

Para Gonçalves (2012), esse processo ocorreu em função de motivação


eleitoral e controle econômico frente à crise vivida naquele período, não
aprofundando a questão do Estado como espaço de contradições e mediações,
com interesses antagônicos. Deve-se considerar ainda que esses gastos não
se limitam ao atendimento apenas dos interesses eleitoreiros, mas são frutos
de pressão por direitos sociais em uma sociedade marcada por diferenças de
classe e poucos investimentos nos direitos sociais. Dessa forma, pode-se
salientar que nesse período houve ampliação da área social com avanços na
redução da desigualdade no país.

Apesar desse avanço, a prioridade do bloco no poder foi o


desenvolvimento econômico do país no chamando “novo” modelo de
desenvolvimento (BOSCHETTI, 2012). Gonçalves salienta que não se pode
deixar de mencionar que nos países onde houve diminuição da desigualdade
houve ações voltadas para os programas de transferências de renda a famílias
conforme mostra o quadro a seguir.

TABELA 5 - AMÉRICA LATINA (PAINEL) – PROGRAMAS DE


TRANSFERÊNCIA DE RENDA: 2007-2010
Programa Gasto como percentual do PIB

Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social 0,20


153

Bolívia Bono Juancito Pinto 0,33

Brasil Bolsa Família 0,47

Chile Chile Solidario 0,11

Colômbia Familias em Acción 0,39

Equador Bono de Desarrolo Humano 1,17

Honduras Programa de Asignación Familiar 0,24

México Oportunidades 0,51

Paraguai Tekoporã 0,36

Peru Juntos 0,14

Uruguai Asignaciones Familiares 0,45

Venezuela Misiones (e.g.,Madres del Barrio) -

Fonte: Elaboração Gonçalves (2012) com base em Cepal (2010), p. 148. Disponível em:
<http://www.eclac.org/publicaciones/sml/9/41799/PSE2010-Cap-III-gastopublico-
preliminar.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2013.

Notas: inclui somente os chamados programas de transferência condicionada. O programa


Misiones da Venezuela abarca 28 projetos, inclusive aqueles de transferência condicionada
como Madres del Barrio. Disponível em
<http://www.gobiernoenlinea.ve/miscelaneas/misiones.html>.

SALVADOR, Evilasio. [et al.] (Orgs.)2012, p. 23.

O programa Bolsa Família, presente na área de Assistência Social e


monitorado dentro do Centro de Referência e Assistência Social (manutenção
do acompanhamento das famílias no cumprimento de condicionalidades)obteve
grande expansão no Brasil. O foco na pobreza foi significativo nesse período
na América Latina.

Pereira (2010) salienta que as políticas focalistas foram implantadas a


partir de orientações de organismos como Banco Mundial (BIRD), Banco
Interamericano de Desenvolvimento Social (BID) e o Fundo Monetário
Internacional (FMI). A autora salienta que a focalização é tradução dos
vocábulos ingleses targetingoutarget-oriented, utilizados em países
conservadores na Europa. O Estado apresenta restrições, segundo a autora,
no que diz respeito à proteção social, já que focaliza na pobreza e não no
154

processo de universalização dos direitos sociais. Segundo Pereira (2010, p.


111), a utilização da focalização nos países europeus estava ancorada no:

Apelo à generosidade dos ricos e afortunados para aliviarem o


sofrimento dos mais pobres, ênfase na família e no mercado como
principais agentes de provisão social; aceitação da desigualdade
como fato natural.

Observa-se, diante do acima apresentado, que houve expansão na área


de Assistência Social. Essa expansão acompanhada de contradições que ora
afirmavam direitos em função de sua expansão e ora afirmavam
assistencialismo pela forma em que os mesmos foram conduzidos carregando
ainda estigmas de acesso com base na miséria e não nos direitos.

A forma de organização do Estado brasileiro, ao reproduzir a


regressividade tributária, mantém a lógica de reprodução da pobreza e
adesigualdade de classes no país. Apesar disso, observam-se avanços no que
tange à queda da desigualdade nos últimos anos. O Brasil saiu de posições
preocupantes com relação à comparação do grau de desigualdade com outros
países da América Latina. Todavia, a América Latina possui países no topo da
lista dos mais desiguais do mundo.

Pode-se afirmar que a forma de organização orçamentária prioriza os


interesses do capital em detrimento do atendimento das necessidades da
população atendida. A desigualdade de renda foi reduzida significativamente
no governo Lula, todavia, manteve as bases de sustentação da sociedade
capitalista fortalecendo ações neoliberais como privatizações ocorridas no
governo FHC e fortalecendo o consumo.Percebe-se, dessa forma, que houve
mudanças e continuidades com relação à organização do Estado nas duas
gestões.
155

6 - CONSIDERAÇÕES FINAIS

Na presente investigação, o objeto da análise foram aspolíticas públicas


federais de Assistência Social, com focalização na família, implantadas e
implementadas nos governos FHC e Lula – de 1996 a 2010.No estudo
estiveram presentes os principais debates acerca das condicionalidades
atribuídas para a permanência de famílias nos programas, a forma como eram
vislumbradas no contexto neoliberal, marcante das duas gestões.

Apresentou-se também como ponto de partida que as ações da


Assistência Social contribuem para a reprodução dos valores patriarcais tanto
no governo FHC como no Governo Lula. As ações da Assistência Social não
levaram em consideração a sobrecarga da mulher e sua condição como
cuidadora e trabalhadora. Para melhor análise recorreu-se ao conhecimento
156

das principais perspectivas de família no mundo e das demandas atribuídas a


mulheres e homens em cada contexto social.

A questão orientadora foi verificar se referidas políticas ampliaram o


dever do Estado na garantia de proteção social por meio de maior
implementação das ações de redução da pobreza ou promoveram a
transferência de responsabilidades para a família (condicionalidades), mais
especificamente para as mulheres, fortalecendo a cultura patriarcal do cuidado.

Para isso foram delineados os seguintes caminhos:

1 – Análise do contexto histórico da família no mundo e no Brasil. Observou-se


que no Brasil os valores patriarcais foram historicamente construídos a partir de
valores advindos de legislações europeias, sendo o Código de Napoleão o
parâmetro utilizado no Brasil para construção de “modelos” de famílias
consideradas aceitáveis na sociedade. A mulher é definida nessa perspectiva
como cuidadora dos seus membros como crianças e idosos. Essa relação foi
reproduzida durante muitos anos e gradualmente esses valores foram
enfraquecidos juntamente com o patriarcado.

Verificou-se também que o patriarcado não se limitou a influenciar as


famílias apenas no Brasil. Teve forte influência em outras partes do mundo. O
movimento feminino juntamente com o movimento socialista contribuiu para o
enfraquecimento e questionamento desses valores, também reproduzidos na
sociedade capitalista. No Brasil, o patriarcado influenciou as famílias e
comportamentos por muitos anos definindo inclusive a condição feminina de
entrar no mundo do trabalho, assim como, a responsabilidade no cuidado.

2 – Identificaram-se e analisaram-se as concepções de família nos documentos


governamentais. Observou-se que o familismo está presente em vários
documentos institucionais por meio de legislações que delegam
responsabilidades à família e ao Estado. Verificou-se também que ele tem
como base as questões cultural e política. Essas responsabilidades vieram
acompanhadas de mudanças no perfil das famílias brasileiras na última
década, dentre as quais destacamos: redução da fecundidade, da natalidade e
do número de filhos; aumento do envelhecimento; aumento de famílias
157

chefiadas por mulheres; trabalho da mulher; maior implicação da


individualidade que da conjugalidade.

Acompanhando essas mudanças, observou-se o enfraquecimento do


patriarcado em várias partes do mundo, culminando em transformações de
padrões de relacionamentos e também de legislações, embora persistam fortes
índices de violência contra a mulher. No Brasil, ainda estão presentes
diferençassalariais entre homens e mulheres. Apesar de redução do índice de
Gini, a desigualdade social ainda é estruturante.

3 –Levantaram-se também as primeiras ações do Estado brasileiro com as


famílias consideradas “problemáticas”e que mereciam as intervenções do
Estado. Seus contextos sociais e formas de intervenções foram apresentados
com objetivo de analisar a cultura brasileira no que tange ao trato das questões
advindas da desigualdade de classes, já que muitas famílias que sofriam
intervenções eram oriundas da classe trabalhadora. Verificamos que as
primeiras intervenções estatais ocorreram por meio de controle dos
trabalhadores. A reforma sanitária, a reprodução de valores morais e o alto
índice de violência contra crianças levaram o Estado a intervir de forma mais
controladora e coercitiva que protetiva junto a famílias pobres.

4 – No que diz respeito ao contexto econômico e político de implantação da


Política de Assistência Social nas duas gestões, mesmo em suas contradições,
não foi favorável a sua implantação como direito social. Apesar de uma cultura
historicamente construída com base no clientelismo na área de Assistência
Social, verificaram-se avanços e retrocessos no processo de implantação da
Política de Assistência Social.

No que tange aos avanços observou-se que ocorreram com a efetivação


da Assistência Social como direito constitucional em 1988. Sua mudança de
status exigiu que ela fosse planejada, que tivesse visibilidade dentro do Estado
e que fosse efetivada por meio de um conjunto de normativas e legislações.
Todavia, isso veio acompanhado de interesses econômicos e políticos como a
utilização da mesma na reprodução de valores clientelistas, como no caso do
programa Comunidade Solidária, criado na gestão de FHC, que recuperou
valores que teriam sido enfraquecidos quando a Assistência Social adquiriu
status de direito constitucional. As chamadas reformas (também chamadas de
158

contrarreformas) do Estado apresentadas na gestão de FHC tiveram impactos


negativos na luta pela construção da Assistência Social como direito no Brasil,
considerando-se a centralidade das primeiras ações em famílias em situação
de pobreza extrema e a forma como elas foram direcionadas a esses
segmentos, reproduziu diretrizes focalistas. Desenvolvimento econômico e
ações de combate a pobreza foram as frentes do Governo FHC. As famílias
inseridas nas ações do programa Comunidade Solidária eram definidas como
merecedoras de benefício pelo seu grau de pobreza. A relação com o direito
social dificilmente era vislumbrada pela população incluída nas ações. O
fortalecimento do mérito individual da população pobre, sua inserção no
mercado de trabalho, geralmente precarizado, mal pago e desprotegido era
motivo de saída das ações já que, dentro da perspectiva neoliberal, a
satisfação das necessidades da população deve ser atendida no mercado e
não pelo Estado. No governo FHC iniciaram-se as primeiras ações de
transferência de renda que, de forma gradual, passaram a ser a base também
de ações do governo Lula.

No governo Lula, a Assistência Social foi definida com as mesmas bases


criadas para o funcionamento do Sistema Único de Saúde. O SUAS – Sistema
Único de Assistência Social foi criado em 2004 e apresenta vários avanços em
termos de assegurar direitos sociais e maior transparência, apesar do contexto
econômico e político não ter sido favorável. Isso ocorreu porque na gestão do
Lula esperava-se que houvesse rompimento das ações neoliberais e dos
conjuntos de reformas implantadas no governo FHC, decisões que não foram
tomadas, e ao contrário, foram fortalecidas. Com o foco do consumo, essa
estratégia foi utilizada como a saída para o enfrentamento da crise que assolou
desde 2008 a Europa. As contradições no campo da Assistência Social
estavam pontuadas em duas frentes: a implantação de normativas que
buscassem dar o caráter de política pública, e ao mesmo tempo, atender aos
interesses dos organismos internacionais já que as ações de transferências
eram monitoradas dentro dos núcleos de atendimento às famílias na área de
Assistência Social como NAIF e PAIF. No governo Lula houve ampliação de
mais empregos formais e expansão de ações na área da Assistência Social.
Entretanto, a clivagem do trabalho/não trabalho como condição para saída das
159

ações, ainda é presente. Dessa forma, o reforço à lógica capitalista apresenta-


se nas duas gestões no que tange aos direcionamentos tomados no processo
de implantação da Assistência Social apesar da gestão do governo Lula
apresentar um conjunto de mediações mais claras, transparentes e com viés
de direito. Nos Governos FHC e Lula houve a implantação das normativas que
orientaram as ações da Assistência Social que buscaram ancorar as bases
legais da LOAS, sendo implantadas as PNAS de 1998 e 2004. Uma tem a
família como referência e a outra, a família como centralidade. Ambas
apresentaram um conjunto de referências e ações direcionadas para esse
segmento com base em perspectivas políticas peculiares.

5 – Nas intervenções junto às famílias, observou-se que as ações do Estado


foram focalizadas nas famílias em situação de pobreza e miséria, mas, ao
mesmo tempo, fortaleceu-se a transferência de responsabilidades às mulheres
na medida em que demandou a elas a responsabilidade pela manutenção das
famílias inseridas nas ações de programas de transferência de renda. As ações
da Assistência Social ficaram diluídas no atendimento e orientação a famílias e
no seu controle por meio de garantir o cumprimento das condicionalidades. No
governo FHC o foco foi na pobreza e no controle que as ações deveriam ter na
família para desenvolver as potencialidades de seus membros para a
superação da miséria. As condições de “desvantagem social” são vistas como
a grande preocupação das ações da PNAS de 1998. As ações no campo da
Assistência se restringiam ao controle de condicionalidades. A reprodução do
cuidado por meio do controle das crianças na escola, a saída do trabalho
infantil, no cuidado com idoso, com o controle da vacinação e outras
condicionalidades sem foco na questão das desigualdades dentro do espaço
da família, reforçam a demanda do cuidado às mulheres. A família, no governo
Lula, é reconhecida na PNAS como espaço de contradição. Foca na mulher em
função de estar em condição de desvantagem em termos de renda e em maior
de pobreza, assim como no Governo FHC. Os limites dessa abordagem se dão
na medida em que exige dessa família que se reestruture e tenha novas
referências morais e afetivas para exercer sua função de proteção. Essa
discussão é apresentada na PNAS de 2004 sem nenhuma referência às
160

condições estruturais que a sociedade capitalista demanda às famílias mais


pobres.

Em nenhum momento, nos documentos que orientam as ações voltadas


às famílias é apresentada a preocupação com a sobrecarga das mulheres no
desenvolvimento de atividades laborais e na reprodução do cuidado. No que
diz respeito a outras demandas advindas dos valores calcados no patriarcado,
observou-se que o SUAS por meio do CREAS viabiliza ações de
enfrentamento no que diz respeito ao atendimento de mulheres vítimas de
violência. Esse é um reconhecimento importante dentro da Política e que de
certa forma, leva para esse espaço a demanda da desigualdade de gênero.
Nas duas PNAS é destacada a necessidade de desenvolver potencialidades,
como se o indivíduo se restringisse apenas a essa necessidade para sair da
condição de pobreza. Pobreza é estrutural da sociedade capitalista. O foco nas
famílias teve como base o aumento do consumo em um momento de crise
capitalista tendo como parâmetro a perspectiva de família estruturada e não
estruturada. A culpabilização pela situação de pobreza e conflito familiar esteve
presente nas duas gestões tendo como perspectiva “educar a família para
proteger” (PNAS, 2004). As duas PNAS reforçam a articulação da família com a
comunidade.

6 – A hipótese-guia (não positivista) desenvolvida nesse trabalho foi a


seguinte:a Política de Assistência Social nos governos FHC e Lula
direcionaram suas ações com base em parâmetros familistas, transferiram
responsabilidades para as famílias mantendo as condições estruturais do
capitalismo e das concepções de família patriarcal, reproduzindo e fortalecendo
a responsabilização dos cuidados com seus membros para mulheres, assim
como, a responsabilização com o cumprimento das condicionalidades.
Verificou-se que na realidade brasileira não há espaço para negociação das
responsabilidades do acompanhamento do cumprimento das condicionalidades
apontadas nas ações dos programas de transferência de renda e nem espaço
para a negociação das responsabilidades no que tange aos cuidados no
interior das famílias junto aos seus membros que exigem maior atenção como
crianças e idosos. A maior preocupação é com a regulação da miséria e não
com as relações de igualdade de gênero. Na Assistência social, as ações
161

voltadas para a família devem abarcar responsabilidades no que tange à


proteção e não apenas à cobrança.

A centralidade na família, que vem sendo vista como referência nessa


área, reafirma o familismo no Brasil. A manutenção das condições estruturais
do capitalismo é elencada na forma em que a regressividade tributária é
reafirmada nas duas gestões contribuindo para a manutenção das condições
estruturais de divisão de classes.

As questões de gênero não foram pontuadas no governo FHC. No


governo Lula existe um reconhecimento exposto na PNAS, os avanços
ocorrem nas formas de atendimento às situações oriundas da violência. No que
tange a avanços nas diretrizes no sentido de superá-las. Nas normativas, a
família é tratada ora como afeto, ora como família com necessidade de ser
“estruturada”. Não existe o reconhecimento do processo de superação da
sociedade capitalista. As discussões de classe também não são tratadas. A
pobreza é vista como resultado de falta de oportunidades e não como estrutural
da sociedade capitalista.

No que tange às questões ligadas à diminuição ou não da desigualdade


social, observou-se que a mesma foi reduzida no governo Lula. Todavia, a
permanência da regressividade dos tributos em ambas as gestões contribui
para a permanência das condições estruturais do capitalismo.

Finaliza-se este trabalho com a clareza de ter vivenciado vários desafios.


O primeiro foi o desenvolvimento de uma discussão sobre família em um
contexto em que é difícil defini-la. Isso se refletiu na gama de enfretamentos
que se estendem à definição de escolhas teóricas para análise, assim como,
escolha de formas de coleta de dados.

As escolhas teóricas para análise partiram de vasta gama de leituras e


definir seguir apenas uma perspectiva calcada no debate de gênero pareceu
insuficiente à pesquisadora. Diante disso, procurou-se mergulhar nas fontes de
leitura de discussões de gênero e classe. Sabe-se dos limites teóricos também
apresentados nessa forma de abordagem, mas escolheu-se enfrentar os
debates sobre família, trazendo as questões referentes às desigualdades no
seu interior e também às desigualdades no que tange à classe. Famílias são
162

espaços de contradições e também de poder, sendo definidas de acordo com


suas condições materiais de sobrevivência. Famílias chefiadas por mulheres
que têm acessos a um melhor nível de renda têm condições diferentes de
enfrentar determinadas situações que mulheres com renda menor.

Os debates acerca da família e do cuidado no âmbito da Política Social


também foram ricos. As contribuições de autores europeus foram
fundamentais, uma vez no Brasil são poucas as produções sobre essa
discussão.

As principais dificuldades para o trabalho de campo ocorreu na busca de


dados sobre o governo FHC. A PNAS de 1998 só é encontrada de forma
impressa. Não existe um banco de dados sobre as ações na área de
Assistência Social da época de FHC, como o rico banco de dados encontrados
no governo Lula. O site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome – MDS apresenta uma gama de informações. Cabe ressaltar que na
gestão do Governo Lula foi criado a SAGI – Secretaria de Avaliação e Gestão
da Informação que buscou apresentar estudos sobre os impactos das ações
desenvolvidas no MDS.

A escolha desse tema foi fruto de estudos anteriores realizados e que


como uma construção desse porte não apresenta conclusões, instigou a
pesquisadora a levantar necessidades de maiores pesquisas nessa área como:
conhecer como são tratadas as questões de gênero nas intervenções com
famílias nos CRAS e CREAS por determinadas especificidades. Como os
profissionais que atuam com as demandas oriundas de violência vislumbram as
relações de gênero dentro da Assistência Social? Há também a necessidade
de conhecer as ações de transferência de renda para famílias atendidas na
América latina, quais são suas condicionalidades, como são tratados os direitos
sociais frente à regulação da miséria?
163

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