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II - DIMENSÃO NORMATIVA DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

2.1) FUNDAMENTAÇAO CONSTITUCIONAL


O Direito Europeu tem proporcionado, nas ultimas décadas do séc. XX, um impulso crescente ao tratamento
jurídico de temáticas do procedimento administrativo, observando-se o progressivo desenvolvimento de direitos e
garantias fundamentais de natureza procedimental.

Em Portugal,
a existência de uma Lei reguladora do procedimento da atividade administrativa é uma vinculação
constitucional decorrente do principio do Estado de Direito e do principio democrático, a que, por força do 267º/5 CRP,
o legislador se encontra adstrito.
Desta forma, a regulação do procedimento administrativo configura-se como obrigação constitucional.

Assim,
a disciplina do procedimento administrativo é uma obrigação constitucional integrante da reserva de Lei
e, na medida em que equivale a matérias referentes a garantias dos administrados e delimitação da esfera de
competência entre a Administração e Tribunais, objecto de reserva (relativa) de competência parlamentar.

A regulação deve garantir a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços, o que pressupor um postulado
de eficácia administrativa.
A regulação deve fazer-se à luz da exigência de um procedimento justo/equitativo, tal como impõe o principio
da justiça (266º/2). Significa, portanto, garantir-se a participação procedimental dos cidadãos e todos os demais
princípios procedimentais emergentes da CRP.

A vinculação do legislador ao nível da regulação legislativa do procedimento administrativo é dupla:


- tem de elaborar a lei, sob pena de inconstitucionalidade por omissão
- elaborada a lei, não pode retroceder o nível de execução já alcançado, encontrado-se vedada, sob
pena de inconstitucionalidade por ação, a possibilidade de revogação pura e simples do regime
jurídico em causa

2.2) FONTES DE NORMATIVIDADE PROCEDIMENTAL


- Paralelamente à lei comum reguladora do procedimento administrativo existem leis procedimentais
especificas - nem sempre se mostram lineares as relações entre o CPA e essas leis especiais (5º/2 CPA)
- ao lado das normas procedimentais escritas, mostra-se possível o desenvolvimento informal de normas não
escritas - assumam elas uma natureza consuetudinária ou configurem-se meros precedentes
- admite a lei, “no ambito da discricionariedade procedimental” (57º/1 CPA), que existam atos de valor
infralegal susceptíveis de disciplinar setores/áreas procedimentais

A normatividade reguladora do procedimento administrativo nem sempre assume natureza injuntiva


(obrigatória) - 56º CPA:
- a própria lei reconhece a existência de espaços que permitam o exercício de discricionariedade na
estruturação e adaptabilidade do procedimento à realidade concreta - uma excessiva rigidez das
normas procedimentais, eliminando / reduzindo ao mínimo as margens de autonomia administrativa,
poderá conduzir à progressiva perda da efetividade das normas, desenvolvendo-se em seu lugar uma
normatividade “não oficial”
- situação de Estado de necessidade administrativa (3º/2 CPA)

2.3) POSTULADOS INTERPRETATIVOS


Visando proteger os interesses dos cidadãos e garantir o principio da desburocratização, os obstáculos
procedimentais devem ser reduzidos ao mínimo, segundo um principio interpretativo de proibição / interdição do
formalismo excessivo:
- há formalismo excessivo sempre que a uma determinada conduta se associam efeitos graves/
manifestamente desproporcionados, sem uma justificação razoável

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- as exigências formais devem conformar-se, adequando-se e aferir-se, tal como a sua consequente
preterição, à luz do principio da proporcionalidade
- o formalismo excessivo, sendo equiparável à recusa de decisão, pode traduzir a violação do direito a
obter uma decisão administrativa de fundo
- a preterição pela administração de uma regra procedimental menor, podendo ser corrigida, sem advir
daqui qualquer prejuízo para o particular, determina que a anulação do ato traduzirá um formalismo
excessivo
- a utilização de argumentação do principio da proibição do formalismo excessivo exige sempre uma
ponderação de outros princípios gerais do agir administrativo
- a proibição do formalismo excessivo conduz ao designado “formalismo moderado”

A interpretação das normas procedimentais deve fazer-se à luz do principio pro accione, envolvendo um
propósito de prevalência da decisão de mérito.

A Administração deve resolver oficiosamente as questões formais que puder e estiver habilitada (108º/2 e 109º/
2 CPA). Em alternativa, em vez de conduzir imediatamente à rejeição liminar dos pedidos, a Administração deverá
mandar suprir as deficiências formais (108º/1 CPA).

O procedimento obedece a um principio de economia processual/ de meios (60º CPA), devendo evitar-se
as diligencias inúteis, os expedientes dilatórios e todos os atos que se mostrem ser mais-valia efectiva, promovendo-se a
celeridade, à luz de um postulado de duração razoável de tramitação.

As normas vem sempre ser interpretadas no sentido de garantir a segurança jurídica e um procedimento justo/
equitativo, numa prevalência da materialidade dos interesses envolvidos sobre o simples culto das formalidades,
salvaguardando o respeito pela igualdade de tratamento entre todos os intervenientes procedimentais e os demais
princípios constitucionais.

A garantia jurídica ao nível da interpretação das normas procedimentais mostra-se passível de alicerçar a
designada “teoria da tradição”, que conferindo relevância operativa ao costume, aos usos e praxes na revelação do
sentido da normatividade, além de fazer da tradição uma componente de pré-compreensões interpretavas e integradoras
da normatividade, permite registar o seguinte:
- a interpretação e aplicação das normas jurídicas, por via administrativa, pode fazer-se à luz de uma prática
reiterada/habitualmente seguida, desde que não existam razoes justificativas de uma conduta diferente
(152º/1 CPA)
- o próprio silencio do legislador, omitindo qualificações e definições, deverá ser interpretado tendo presentes
as coordenadas tradicionalmente adoptadas

A interpretação das normas referentes ao procedimento administrativo pressupõe a ideia de um procedimento


equitativo/ do devido procedimento legal, reconhecendo-se que o direito a uma boa administração passa por uma
actuação equitativa.
Desta forma, a interpretação das normas procedimentais torna-se um momento de implementação/
concretização de direitos fundamentais dos cidadãos.

A interpretação das normas do procedimento administrativo pode fazer-se à luz dos seguintes postulados gerais
de Direito:
(i) as leis anteriores interpretam-se por via das leis posteriores, sendo certo que também as leis
posteriores, salvo se revogarem as anteriores, se interpretam por aquelas
(ii) a eficácia do argumento a contrario depende de não ser contrariado por outras normas
(iii) se é controversa a qualificação de uma norma como sendo imperativa/dispositiva, deve preferir-se o
sentido que, sendo mais favorável à liberdade dos cidadãos, lhe negue natureza imperativa
(iv) se a norma habilita o mais, deve sempre permitir também o menos - pois no todo está contida a parte
(v) se a lei permite a prossecução de um fim, deve entender-se que confere os meios necessários para o
efeito
(vi) o que é especial encontra-se sempre contido no geral, sem prejuízo de a espécie derrogar o género,
aplicando-se preferencialmente, as normas especiais face às normas gerias

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(vii) o que se encontra permitido/proibido por certo tempo deve entender-se que, transcorrido o prazo
fixado, se encontra depois respetivamente, proibido/permitido
(viii)quando a lei perdoa algo relativo ao passado, deve entender-se que o proíbe para o futuro
(ix) verificando-se ambiguidade de linguagem, deve a interpretação favorecer:
- o sentido que se mostre ser o mais útil
- o mais conforme à validade
- o mais verosímil/normalmente adoptado
- a solução que se considerar mais benigna
- aquilo que tiver sido efetivamente feito
(x) verificando-se a ausência/a insuficiência de soluções normativas, a equidade pode revelar a solução
(xi) as normas que definem a competência dispositiva, permitindo um sentido decisório, também
permitem decisão em sentido contrário - ex. pode não querer, quem pode querer
(xii) não é possível que alguém confira a outrem mais poder do que aquele que tem

2.4 ) NATUREZA DAS NORMAS PROCEDIMENTAIS


As normas legais reguladoras do procedimento administrativo podem assumir natureza injuntiva/supletiva.
As normas dispositivas se não forem afastadas e substituídas por outras são tão imperativas quanto as normas
injuntivas.

A área de imperatividade das normas procedimentais delimita, negativamente, a esfera de discricionariedade


do responsável pela direcção do procedimento na respetiva estruturação (56º CPA) e a margem de autonomia dos
diversos intervenientes na prática dos atos instrumentais e preparatórios do ato conclusivo, assim como a competência
do órgão competente para essa decisão final,

Nem toda a imperatividade das normas procedimentais goza, no entanto, da mesma força jurídica ou do
mesmo tipo de desvalor jurídico em caso de violação - nulidade/anulabilidade

Uma vez que a nulidade envolve um regime mais gravosa de privação de efeitos dos atos ilegais que dela
enfermam, significa isto que estamos perante um desvlor reservado aos casos mais graves de violação da imperatividade
das normas jurídicas.
Sucede, por outro lado, que mesmo dentro da anulabilidade a lei diz-nos que há casos em que, apesar de existir
violação da normatividade, não se produz o efeito anulatório (163º/5 CPA):
- se o conteúdo do ato não pode (legal/factualmente) ser outro
- se, apesar da preterição (omissão) da exigência procedimental/formal, o fim desta foi alcançado
- se, sem o vicio, o ato teria sido praticado com esse mesmo conteúdo

O sentido da negação da produção do efeito anulatório, em casos de violação de normas procedimentais que se
reconduza ao desvalor da anulabilidade, nos termos do 163º/5 CPA, conduz a uma degradação da força imperativa das
normas procedimentais que se encontram subjacentes e cujo o desrespeito gera a anulabilidade.

O 163º/5 CPA, afastando o efeito anulatório em determinadas situações, numa expressão do aproveitamento
dos atos inválidos torna-se uma verdadeira clausula de inexecução legitima de normas procedimentais, gerado um triplo
efeito:
(i) um aparente sistema rígido de resposta à violação da imperatividade das normas procedimentais
encontra aqui uma abertura flexibilizadora da sua vinculatividade
(ii) a ilegalidade cede lugar à mera irregularidade ou, formalmente, a uma anulabilidade que não produz
efeito anulatório
(iii) desenvolve-se, deste modo, uma atividade administrativa contra legem que, sem produzir efeito
anulatório, acaba aceite pela ordem jurídica

O 163º/5, nos termos em que se encontra redigido, mostra ser uma norma procedimental de conteúdo injuntivo,
sem deixar ao aplicador margem de discricionariedade.
A flexibilidade que comporta, afastando a produção do efeito anulatório, numa degradação material de casos
de ilegalidade em meras irregularidades, poderá mesmo tornar-se a única injuntividade indiscutível do sistema vigente
de normas procedimentais que não conhece a nulidade como desvalor jurídico.

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2.5) OS CIDADÃOS COMO DESTINATÁRIOS DAS NORMAS PROCEDIMENTAIS
A normatividade procedimental regula também a conduta de todos os cidadãos que se relacionam com a AP,
emergindo das disposições posições jurídicas subjectivas, algumas mesmo concretizando preceitos constitucionais
jusfundamentais.

As normas procedimentais devem refletir clareza, objectividade, simplicidade e percetibilidade para o cidadão
comum - caso contrário, haverá um cumprimento defeituoso da vinculada emergente do 267º/5 CRP.

É possível recortar 3 diferentes efeitos decorrentes da violação da imperatividade das normas procedimentais
pelos cidadãos:
- esse desrespeito pode significar a preclusão/preempção do exercício de uma posição jurídica de
vantagem / de um ónus do particular
Mostra-se discutível que, em tal contexto, a Administração tenha sempre o dever de conceder um prazo
suplementar para o particular corrigir a omissão/a definição (108º/1 e 119º/1 CPA). O precedente e o respeito pelo
principio da igualdade podem assumir aqui um papel crucial na identificação da solução a que a Administração se
autovinculou. No entanto, se estiver em causa a formulação de um pedido envolvendo um interesse pretensão, sem
procedimento concurso e sem que a satisfação desta pretensão envolva a exclusão da satisfação dos outros interessados,
podem existir razões de interesses público que justifiquem uma toleratio da Administração face à extemporaneidade do
pedido formulado

- pode o desrespeito habilitar o exercício de um poder de livre apreciação da conduta em causa pela
Administração (119º/2 1ª p CPA) ou, em alternativa, justificar a rejeição liminar do requerimento (108º/3
CPA) ou o seu indeferimento liminar (109º/3 CPA), o paralisar do procedimento (119º/3 CPA) ou a sua
extinção (132º/1 e 133º/1 CPA), incluindo fundamentar a ausência de dever de resposta (13º/2 CPA)

- o desrespeito poderá ainda consubstanciar efeitos sancionatórios de natureza pecuniária (133º/2 CPA)

2.6) DA DECISÃO CONCRETA AO PARÂMETRO NORMATIVO DE CONDUTA


A conduta procedimental da Administração face a um caso concreto não se mostra isenta de produzir efeitos
extraprocedimentais. Salvo declaração de reserva, essa conduta:
- assume um papel autovinculante para o seu autor
- revela-se passível de servir de base material de gestação de um precedente
- nela podem ainda alicerça-se situação de investimento da confiança de 3º

Os atos jurídicos preparatórios/instrumentais, assim como meros comportamentos factuais da Administração


Pública ao longo do procedimento, habilitam que, por indução, se possa extrair uma regra de conduta aplicável a futuras
intervenções administrativas procedimentais.

A “passagem” da conduta administrativa concreta pata um possível parâmetro normativo de futuras condutas
da respetiva estrutura administrativa envolvida suscita, no entanto, 3 temáticas nucleares:
- o problema da desvinculação/retrocesso face a uma conduta procedimental anterior, numa colisão entre um
novo/melhor intuito de prossecução do interesse público, determinando uma reversibilidade da prática
dotada, e, atendendo à segurança jurídica e à protecção da confiança, a manutenção da autovinculação
anteriormente assumida
- os efeitos decorrentes de uma conduta procedimental da Administração contrária à anteriormente por ela
seguida, sem qualquer justificação das razões de facto e de direito da mudança efetuada, numa articulação
entre as possíveis repercussões invalidastes sobre o ato conclusivo do procedimento e a responsabilização
por lesão da confiança
- a vinculatividade de uma anterior conduta procedimental inválida que, tendo-se consolidado na ordem
jurídica por efeito de ausência de anulação administrativa/contenciosa, face a posteriores condutas
administrativas que deparem com pretensões alicerçadas no principio da igualdade (e, simultaneamente, nos
princípios da tutela da confiança e da justiça )

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