1_capa_exp_BDA_Janeiro.

indd 2 13/12/2012 11:14:10

 EXPEDIENTE

EDITOR Aline Akemi Freitas Flávio Amaral Garcia

Mestra em Direito pela PUC/SP; Assessora da Secretaria Execu-
Cerdônio Quadros tiva da Secretaria-Geral da Presidência da República; Advogada
Mestre em Direito Empresarial pela Ucam/RJ; Doutorando em
Direito Público pela Universidade de Coimbra – Portugal
(in memoriam – 1938-2011)
Aline Paola C. Braga Câmara de Almeida Flavio Corrêa de Toledo Jr.
DIRETOR Mestra em Direito Econômico pela UGF/RJ Servidor aposentado do TCSP
Angelo Iadocico Allan Vinicius de Moura Flavio Hiroshi Kubota
Administrador de Empresas Auxiliar de Fiscalização Financeira do TCSP; Bacharel em Direito
pela UnG; Pós-graduado em Direito Civil pela FMU e em Admi- Especialista e Mestrando em Direito Constitucional pela
Bacharel em Direito
nistração Pública pela UTFPR Universidade de Lisboa; Procurador Federal

EDITORA ADJUNTA
Fernanda Freire dos Santos
Advogada; Bacharela e Mestranda em Direito Constitucional
pela PUC/SP; Pós-graduada em Direito Ambiental pela USP e
em Direito da Comunicação pela ESA-OAB/SP
Alvaro Lazzarini (in memoriam) Floriano Azevedo Marques Neto
Desembargador do TJSP; Presidente do TRESP, aposentado Doutor em Direito Público pela USP
André Saddy Geilton Costa da Silva
Doutor Europeu pela UCM; Professor da Faculdade de Direito e do Juiz de Direito e Juiz Eleitoral no Estado de Sergipe; Mestrando
Mestrado em Direito Constitucional da UFF/RJ; Diretor-Presidente em Direito pela PUC/PR (Minter PUC/PR-UNIT
do CEEJ e sócio do escritório de consultoria Saddy Advogados

CONSELHO DE ORIENTAÇÃO Antonio Carlos Alencar Carvalho George Ávila Matos

Procurador do Distrito Federal; Especialista em Direito Público e Pós-graduando em Direito Público pela UNIT/SE
DAS PUBLICAÇÕES Advocacia Pública pelo IDP/DF
Gina Copola
Antonio Carlos Torrens Advogada; Pós-graduada em Direito Administrativo pela FMU/SP
Adilson Abreu Dallari Doutorando em Sociologia pela UFPR
Guilherme Carvalho e Sousa
Professor Tit. de Direito Administrativo da PUC/SP
Antonio Cecílio Moreira Pires Advogado; Mestre em Direito e Políticas Públicas pelo
Dinorá Adelaide Musetti Grotti Mestre e Doutorando em Direito do Estado pela PUC/SP; Profes- UniCeub/DF; Doutor em Direito Administrativo pela PUC/SP
Mestra e Doutora em Direito do Estado pela PUC/SP sor de Direito Administrativo da Universidade Mackenzie/SP
Guilherme Luis da Silva Tambellini
Ivan Barbosa Rigolin Audrey Gasparini Graduado em Direito pela USP; integrante da Assessoria Jurídica
Juíza Federal em São Paulo; Mestra em Direito Público pela PUC/SP do TCSP (Gabinete do Conselheiro Sidney Beraldo)
Advogado
Bernardo Guimarães Loyola Gustavo Justino de Oliveira
Ives Gandra da Silva Martins Diretor de Licitações e Contratos do MPRJ Pós-Doutor em Direito Administrativo pela Faculdade da Univer-
Professor Emérito da Universidade Mackenzie/SP sidade de Coimbra–Portugal; Professor de Direito Administra-
Carlos Mário da Silva Velloso tivo da USP
Jair Eduardo Santana Ministro do STF, aposentado
Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP Helita Barreira Custódio
Celso Antônio Bandeira de Mello Livre-docente pela USP
Jessé Torres Pereira Junior Professor Tit. da Faculdade de Direito da PUC/SP
Heraldo Garcia Vitta
Desembargador do TJRJ
Christianne de Carvalho Stroppa Mestre e Doutor em Direito do Estado pela PUC/SP
Márcio Cammarosano Mestra em Direito Administrativo pela PUC/SP; Professora de
Direito Administrativo da PUC/SP Hidemberg Alves da Frota
Mestre e Doutor em Direito Administrativo pela PUC/SP
Agente Técnico-Jurídico do MPAM
Maria Sylvia Zanella Di Pietro Cláudia Honório
Professora Tit. de Direito Administrativo da USP
Mestra em Direito do Estado pela UFPR Hugo de Brito Machado
Juiz do TRF5ªR, aposentado
Cláudio Ferraz de Alvarenga
Odete Medauar Conselheiro do TCSP, aposentado Ibraim José das Mercês Rocha
Professora Tit. de Direito Administrativo da USP Mestre e Doutorando em Direito pela UFPA; Procurador do
Clèmerson Merlin Clève Estado do Pará; Diretor do Ibap/SP
Ovidio Bernardi Professor Tit. das Faculdades de Direito da UFPR e da UniBrasil/PR
Doutor em Direito pela USP
Cynthia de Fáthima Dardes Jair José Perin
Advogado da União na PRU4ªR
Toshio Mukai Especialista em Direito Administrativo pela PUC/SP; Advogada;
Mestre e Doutor em Direito do Estado pela USP Consultora e Assessora Jurídica Jamile Gonçalves Calissi
Mestra e Doutoranda em Direito Constitucional pela Instituição
Daniel B. Lima Faria Corrêa de Souza Toledo de Ensino–Bauru/SP
Procurador do Município de São Leopoldo/RS
COLABORADORES João Gabriel Lemos Ferreira
Daniel Ferreira Mestre em Sistema Constitucional de Garantia de Direitos
Airton Rocha Nóbrega Mestre e Doutor em Direito do Estado (Direito Administrativo)
Advogado e Professor da UCB/DF pela PUC/SP João Parizi Filho (in memoriam)
Aldem Johnston Barbosa Araújo Denilson Marcondes Venâncio Procurador do Estado de São Paulo, aposentado; Advogado
Especialista em Direito Administrativo e em Direito Tributário
Assessor Jurídico da Diretoria de Vigilância em Saúde da Secre- pela PUC/SP; Mestre em Direito Administrativo pela PUC/SP; José Antonio de Aguiar Neto
taria de Saúde do Recife/PE Doutorando em Direito Administrativo pela PUC/SP Coordenador do MPOG

Alécia Paolucci Nogueira Bicalho
Graduada pela Faculdade de Direito Milton Campos/MG; Advo-
gada Especializada em Contratações Públicas
Alexandre Cairo
Procurador da Fazenda Nacional/DF; Membro do Núcleo de
Defesa da União, da AGU, criado para atuar junto ao TCU
Alexandre Manir Figueiredo Sarquis
Doutorando e Mestre em Ciência Econômica pela UnB/DF;
Auditor do TCSP
Alexandre Santos de Aragão
Professor das Pós-Graduações em Direito do Estado da UERJ
Alice Gonzalez Borges
Professora Tit. de Direito Administrativo da UCSAL/BA
Diogo de Figueiredo Moreira Neto José Augusto Delgado
Professor Tit. de Direito Administrativo da Ucam/RJ Ministro do STJ, aposentado
Edvaldo Pereira de Brito José de Castro Meira
Livre-docente pela USP e Professor Emérito da UFBA Ministro do STJ, aposentado
Egle dos Santos Monteiro José Paulo Dorneles Japur
Mestra em Direito do Estado pela PUC/SP Advogado; Bacharel em Direito pela UFRGS
Emerson Garcia José Roberto Pimenta Oliveira
Doutor e Mestre em Ciências Jurídico-Políticas pela Mestre e Doutor em Direito do Estado pela PUC/SP;
Universidade de Lisboa; Membro do MPRJ Procurador da República do Estado de São Paulo
Eneida Bastos Paes José Souto Maior Borges
Mestra em Direito e Políticas Públicas pelo UniCeub/DF; Espe-
cialista em Vigilância Sanitária e Monitoramento de Mercado Professor Tit. de Direito Tributário da UFPE
pela UnB/DF; Graduada em Ciências Jurídicas pela UFOP/MG;
Coordenadora do Núcleo de Elaboração Normativa e Acordos Juarez Freitas
da Assessoria Jurídica da CGU Professor Tit. e Coordenador da Pós-graduação da PUC/RS

I
JAN/15
EXPEDIENTE

Kiyoshi Harada Maria Garcia Remilson Soares Candeia

Professor de Direito Tributário, Administrativo e Financeiro Professora de Direito Constitucional e Previdenciário da PUC/SP Auditor Federal de Controle Externo do TCU

Lair da Silva Loureiro Filho Maria Lúcia Miranda Alvares Rodolfo da Rosa Schöntag
Mestre e Doutor em Direito do Estado pela USP Pós-graduada em Direito Administrativo pela UFPA
Especialista em Direito da Economia e da Empresa pela FGV/RJ
Laís de Almeida Mourão Maria Tereza Pantoja Rocha
Advogada do Cepam/SP Procuradora do Estado do Pará Rosemeire da Silva Cardoso Ramos
Pós-graduanda em Gestão de Políticas Públicas pela USP;
Leandro Luis dos Santos Dall’Olio Mariana Mencio Agente da Fiscalização Financeira do TCSP; Advogada
Especialista em Finanças pela FGV; Agente da Fiscalização Doutoranda em Direito Urbanístico pela PUC/SP;
Professora de Direito Administrativo e Constitucional da FMU/SP
Financeira; Chefe do TCSP Sérgio Ciquera Rossi
Leandro Sarai Marinês Restelatto Dotti Secretário-Diretor-Geral do TCSP
Doutorando e Mestre em Direito Político e Econômico e Advogada da União
Sergio de Andréa Ferreira
Especialista em Direito Empresarial pela Universidade
Mackenzie/SP; Graduado em Direito pela Universidade São
Mário Henrique de Barros Dorna Desembargador do TRF2ªR, aposentado
Advogado; Bacharel em Direito pela PUC/SP
Judas Tadeu/SP; Advogado Público
Mauro Roberto Gomes de Mattos Sérgio Ferraz
Lenir Santos Advogado especializado em Direito Administrativo Procurador do Estado do Rio de Janeiro, aposentado; Doutor em
Advogada Especialista em Direito Sanitário Direito pela UFRJ
Leonardo Coelho Ribeiro Oswaldo Albanez
Pós-graduando pela Escola de Direito da FGV; Advogado
Economista e Orçamentista Público em São Paulo Sérgio Honorato dos Santos
Bacharel em Direito; Especialista em Políticas Públicas pela
Lesley Gasparini Patrick Roberto Gasparetto FCC–UFRJ
Mestre e Doutor em Direito Administrativo pela PUC/SP
Juíza Federal em São Paulo
Paulo Roberto Barbosa Ramos Sylvio Toshiro Mukai
Lúcio Feres da Silva Telles Pós-Doutor em Direito Constitucional pela Universidade de
Mestre e Doutorando em Direito do Estado pela PUC/SP
Mestrando em Direito Constitucional pela PUC/SP

Lucival Lage Lobato Neto

Granada–Espanha; Doutor em Direito Constitucional pela PUC/SP Thaís Boia Marçal
Especialista em Direito Público; Advogada
Pós-graduado em Ciências Contábeis pela FGV, Pedro Paulo de Almeida Dutra
Professor Tit. da Faculdade de Direito da UFMG
em Direito Civil e em Direito Processual Civil pela Ucam/RJ e em Tônia Magalhães Chalu Mendes
Direito Público pela UnP/RN
Pedro Tavares Maluf Advogada; Especialista e Mestranda em Direito Administrativo
pela PUC/SP; Professora da Cogeae PUC/SP
Luis Roberto Barroso Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP
Ministro do STF
Pericles Ferreira de Almeida Uadi Lammêgo Bulos
Doutor e Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP; Presidente
Luiz Henrique Antunes Alochio Procurador do Estado do Espírito Santo
da Sociedade Brasileira de Direito Constitucional (SBDC)
Doutor em Direito da Cidade pela UERJ; Mestre em Direito
Tributário e Empresarial pela Ucam/RJ; Procurador do Município
Rafael Carvalho Rezende Oliveira
de Vitória/ES
Procurador do Município do Rio de Janeiro/RJ Vitor Rhein Schirato
Doutor em Direito do Estado pela USP; Advogado
Marcelo Harger Rafael de Almeida Ribeiro
Mestre e Doutor em Direito do Estado pela PUC/SP
Assessor de Gabinete do Prefeito de Bauru/SP Wálteno Marques da Silva
Márcia Walquiria Batista dos Santos Rafael Ramires Araujo Valim Advogado e Consultor em Licitações e Contratos
Advogado; Mestre e Doutorando em Direito Administrativo
Doutora em Direito Público pela USP; Procuradora-Geral da USP pela PUC/SP Weida Zancaner
Professora de Direito Administrativo da PUC/SP
Márcio dos Santos Barros Raimundo Márcio Ribeiro Lima
Advogado; Professor e Mestre em Administração Pública pela Professor Especialista de Direito Administrativo da UnP/RN; Yaisa Aurélio Honorato dos Santos
FGV/RJ Procurador Federal da AGU Advogada e Especialista em Direito Público e Tributário

ORIENTAÇÃO NDJ CORPO JURÍDICO

Aniello dos Reis Parziale Adriane Maria Gonçalves Marcos Nicanor da Silva Barbosa
Gerente
Gilberto Bernardino de Oliveira Filho Meire Cristina O. da Silva – Pesquisadora
Jéssica Ciléia Cabral Fratta

DIRETORIA

Angelo Iadocico Martinho Alves da Costa Edna Lopes Quadros Ricardo Lopes Quadros
Diretor Diretor Comercial Diretora de Recursos Humanos Diretor de Vendas

Os artigos e pareceres assinados são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. As opiniões e julgamentos neles expressos não representam
necessariamente a posição desta Editora.
Os acórdãos e decisões publicados neste Boletim são cópias fiéis divulgadas pelos Tribunais, com adaptações de forma para publicação.
As questões práticas são oriundas da Orientação NDJ e dos eventos promovidos pela Editora e refletem o posicionamento do nosso Corpo Jurídico.

*E DITORA NDJ
*B D A – BOLETIM DE DIREITO ADMINISTRATIVO *B D M – BOLETIM DE DIREITO MUNICIPAL *B L C – BOLETIM DE LICITAÇÕES E CONTRATOS

*Marcas Registradas — Propriedade e todos os direitos reservados à

EDITORA NDJ LTDA. – NOVA DIMENSÃO JURÍDICA
Rua Pedro Américo, 68 – 5º andar – República – CEP 01045-010 – São Paulo/SP – Tel. (11) 3225 7000 – Fax (11) 3225 7001
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II
JAN/15

DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
FACETAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO CHINÊS: A REFORMA DE
2014 DA LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO A JUSTIÇA ADMI
NISTRATIVA DE SEGURANÇA PÚBLICA O SISTEMA DE CARTAS E
VISITAS (Hidemberg Alves da Frota) 1
A ARBITRAGEM NOS CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E
A LEI Nº 13.129/2015: NOVOS DESAFIOS (Rafael Carvalho Rezende
Oliveira) 25
O DIREITO À NOMEAÇÃO IMEDIATA DE CANDIDATO APROVADO
EM UM CONCURSO PÚBLICO, DIANTE DA DESISTÊNCIA DE OUTRO
EM MELHOR COLOCAÇÃO OU PELAS VACÂNCIAS CAUSADAS PELO
PEDIDO DE EXONERAÇÃO OU DEMISSÃO FORMULADO PELOS
PRÓPRIOS CANDIDATOS APROVADOS E NOMEADOS NO CERTAME
(Gustavo Brugnoli Ribeiro Cambraia) 39
O JULGAMENTO DA RCL. Nº 4.335/AC E O PAPEL DO SENADO FE
DERAL NO CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE (Flávio
Quinaud Pedron) 50
JURISPRUDÊNCIA E DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
CONSTITUIÇÃO DE ESTADO MEMBRO – Dispositivo que impede
servidor público estadual de substituir, sob qualquer pretexto,
trabalhadores de empresas privadas em greve, ressalvada a le-
gislação federal – Constitucionalidade – Ausência de comprome-
timento das competências do Governador – Mera explicitação de
prática desabonada pela Constituição Federal (STF) 67
ENSINO SUPERIOR – Diploma de graduação emitido por estabe-
lecimento estrangeiro – Pretensa revalidação automática em uni-
versidade brasileira – Não cabimento – Determinação de processo
seletivo – Verificação da capacidade técnica do profissional e sua
SUMÁRIO
formação, sem prejuízo da responsabilidade social que envolve
o ato – Não revogação do Dec. nº 80.419/1977 pelo Dec. nº
3007/1999 – Ato internacional recepcionado no Brasil com status
de lei ordinária (STJ) 75
COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PARA A EXPLORAÇÃO DE RECURSOS
MINERAIS (CFEM) – Acondicionamento/embalagem de água
mineral em garrafas – Não caracterização como processo de
transformação industrial – Valor correspondente que integra a
base de cálculo da CFEM – Beneficiamento configurado (STJ) 82
ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS – Professor substituto e
tradutor e intérprete da Linguagem Brasileira de Sinais (Libras) –
Possibilidade – Conceito de “cargo técnico ou científico” que não
remete essencialmente a cargo de nível superior, mas à atividade
desenvolvida, em atenção ao nível de especificação, capacidade e
técnica necessários para o correto desenvolvimento do trabalho –
Interpretação da al. b do inc. XVI do art. 37 da CF (STJ) 88
PODER DE POLÍCIA – Anvisa – Autuação de empresa por veiculação
de propaganda de iogurte em todo o território nacional atribuindo
efeitos e propriedades terapêuticas/medicamentosas para o trato
intestinal – Inobservância das disposições legais sanitárias – Auto
de infração precedido de notificações – Inexistência de ofensa ao
devido processo – Produto enquadrado como alimento – Legiti-
midade de ato regulamentar – Proteção à saúde da população
(TRF1ªR) 93
ADMISSÃO NO SERVIÇO PÚBLICO – Provimento de cargo efetivo
– Descumprimento pelos gestores de deveres constitucionais e
legais quanto à comprovação da adequação orçamentária e fiscal
da despesa – Registro excepcional do ato de admissão – Instaura-
ção de procedimento autônomo de apuração de responsabilidade
em curso (TCRN) 98
1
FEV/16
SUMÁRIO
 DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES

Facetas do Direito Administrativo

chinês: a reforma de 2014 da Lei do Processo
Administrativo – a Justiça Administrativa de Segurança
Pública – o sistema de cartas e visitas1

Hidemberg Alves da Frota

Agente Técnico-Jurídico do Ministério Público do Estado do Amazonas; Assessor de Procurador de Justiça; Pós-Graduado (Especialista) em Direito
Público: Direito Constitucional e Direito Administrativo pelo Ciesa

1 Introdução. 2 A pirâmide normativa do ordenamento jurídico chinês. 3 A baixa influência do Direi-

to Constitucional, do Direito legislado e do Poder Judiciário na evolução do Direito Administrativo
chinês. 4 A Administração Pública em Juízo: aspectos da reforma de 2014. 4.1 Um diploma legislativo
para ações judiciais de Direito Administrativo. 4.2 A ênfase da reforma de 2014 no acesso ao Poder
Judiciário. 4.3 As hipóteses de cabimento de impugnação judicial contra a Administração Pública da
RPC. 5 A Justiça Administrativa de Segurança Pública e o Direito Administrativo sancionador. 5.1 As
prisões administrativas. 6 O xinfang zhidu: sistema de cartas e visitas. 7 Conclusão. Referências.

1 INTRODUÇÃO1 fatual revestida do objetivo de caluniar ou difamar

Ainda que a China tenha ascendido, em 2009,
ao patamar de maior parceira comercial do Brasil “e
principal fonte de investimentos estrangeiros no País”
(HOLANDA, 2015, p. 68-69), pouco se conhece, na co-
munidade jurídica brasileira, acerca do ordenamento
jurídico e da organização estatal da República Popular
da China (RPC).
O controle administrativo e jurisdicional do ato
administrativo, mediante provocação, repousa o seu
alicerce constitucional no art. 41 (1) da Constituição
chinesa de 1982, reformada em 2004,2 o qual fran-
queia aos cidadãos da RPC (1) o direito de criticarem
e apresentarem sugestões a quaisquer órgãos ou
agentes do Estado chinês, bem como (2) o direito de
apresentarem aos órgãos estatais competentes recla-
mações e acusações ou denúncias contra quaisquer
órgãos ou agentes estatais, por violação da lei ou
negligência no cumprimento de deveres funcionais,
proibida, em todo caso, a invenção ou a distorção
(CHINA, 2015a; CHINA, 2015b).
À vista desse cenário, almeja-se neste artigo fa-
miliarizar a comunidade jurídica de língua portuguesa
com facetas peculiares ao Direito Administrativo
chinês, atinentes (1) às fontes normativas que influen-
ciam a modelação da legislação administrativista, (2)
a aspectos relevantes da reforma de 2014 da Lei do
Processo Administrativo (LPA), (3) à Justiça Adminis-
trativa e as prisões administrativas, a título de longa
manus do Sistema de Segurança Pública e do Direito
Administrativo Sancionador, e (4) ao sistema de cartas
e visitas (xinfang zhidu), como não apenas serviço
formal de ouvidoria governamental e partidária, mas
também instância informal de reforma de decisões
administrativas e judiciais, com esteio no exame da
legislação da RPC, combinado com a análise da lite-
ratura especializada de língua inglesa, constituída,
em sua maioria, por artigos científicos de juristas de
nacionalidade ou ascendência chinesa.

1. Artigo originariamente publicado na Revista Digital de Direito

Administrativo, Ribeirão Preto, v. 3, n. 1, p. 184-216, jan./jun. 2016.
2. Jianlong Liu vislumbra em tal norma constitucional (art. 41, § 1º, da
Constituição chinesa) a expressão do direito humano fundamental ao
acesso à Justiça (LIU, 2015, p. 215).
2 A PIRÂMIDE NORMATIVA DO ORDENAMENTO
JURÍDICO CHINÊS
A pirâmide hierárquica do Direito Positivo da RPC
compõe-se de seis patamares (CHINA, 2015i; FANG,

1
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
2015, p. 913-914; LIU, 2015, p. 4; PEERENBOOM,
2002, p. 271):3
1. Em primeiro plano, a Constituição de 1982,
reformada em 1988, em 1993, em 1999 e em
2004 (art. 78 da Lei sobre a Legislação da RPC).
2. Em segundo plano, as leis aprovadas ou
reformadas pela Assembleia Nacional Popular,4
seja em sua composição plenária, seja por meio
do seu Comitê Permanente (arts. 62, § 3º, e 67,
§ 2º, ambos da Constituição chinesa, c/c art. 79,
caput, da Lei sobre a Legislação da RPC).
3. Em terceiro plano, os chamados regula-
mentos administrativos, é dizer, as regulamen-
tações do Conselho de Estado (art. 79, parágrafo
único, da Lei sobre a Legislação da RPC), o órgão
máximo do Poder Executivo do Governo Central,
presidido pelo Primeiro-Ministro da RPC.5
4. Em quarto plano, os denominados regu-
lamentos locais, ou seja, as regulamentações
das Assembleias Locais Populares (art. 80 da Lei
3. A classificação acima exposta matiza a interpretação do Direito Po-
sitivo chinês com as classificações doutrinárias de Anyu Fang, Jingjing
Liu e Randall Peerenboom. Fang adota classificação quadripartite de
tal pirâmide normativa, ao unificar os três últimos patamares daquela,
por meio desta divisão: (1) Constituição, (2) leis da Assembleia Nacio-
nal Popular, (3) regulamentos administrativos do Conselho de Estado e
(4) regulamentos das Assembleias Locais Populares, assim como regras
baixadas pelos Governos Populares locais e pelos Ministérios centrais
(FANG, 2015, p. 913-914). Já Liu opta por classificação tetrapartite: (1)
Constituição, (2) leis da Assembleia Nacional Popular e do seu Comitê
Permanente, (3) regulamentos administrativos do Conselho de Estado,
(4) regulamentos das Assembleias Locais Populares em geral e dos Comi-
tês Permanentes das Assembleias Locais Populares de nível provincial e
(5) regras, sejam as regras governamentais de Governos Populares locais
de nível provincial, sejam as regras ministeriais, editadas por Ministé-
rios centrais, comissões e agências vinculadas diretamente ao Conselho
de Estado (LIU, 2015b, p. 4). Peerenboom, por sua vez, abraça classifi-
cação hexapartite: (1) Constituição; (2) leis (emanadas da ANP e do seu
Comitê Permanente); (3) regulamentos administrativos (promanados do
Conselho de Estado). (4) regulamentos locais (baixados por Assembleias
Populares de províncias, regiões autônomas, cidades diretamente vincu-
ladas ao Governo Central e as cidades de maior expressão); (5) regras,
divididas em regras governamentais (editadas por Governos Populares
de províncias, regiões autônomas, cidades diretamente vinculadas ao
Governo Central e as cidades de maior expressão) e em regras ministe-
riais (editadas por Ministérios centrais, comissões, agências e entidades
vinculadas diretamente ao Conselho de Estado), e (6) documentos nor-
mativos (atos normativos dos Governos e Assembleias Populares não
enquadrados nas categorias precedentes) (PEERENBOOM, 2002, p. 271).
4. A despeito da Assembleia Nacional Popular situar-se, sob o prisma
formal, na cúspide da estrutura organizacional do Estado chinês, a
realidade político-institucional da China mostra que o cerne do poder
político irradia do Comitê Permanente do Politiburo do Partido Comunista
Chinês (LIU, 2015b, p. 1).
5. Conforme se infere dos arts. 85, 86, 88 e 89 da Constituição chinesa
(CHINA, 2015a; CHINA, 2015b).
2
JAN/17
sobre a Legislação da RPC), assim como os regu-
lamentos autônomos ou separados, expedidos
por Assembleias Populares de áreas ou zonas na-
cionais autônomas, cujos habitantes apresentam
aspectos diferenciados em termos étnicos ou de
nacionalidade (art. 116 da Constituição).
5. Em quinto plano, as nominadas regras (atos
administrativos normativos) subdivididas em regras
governamentais, ditadas por Governos Populares
locais,6 e em regras ministeriais, ditadas por órgãos
e entidades vinculadas ao Conselho de Estado7 (arts.
73 a 77 e 80 da Lei sobre a Legislação da RPC).
6. Em sexto plano, os documentos normativos,
assim entendidos os atos normativos dos Governos
e das Assembleias Populares que não se enquadram
nas demais espécies de atos estatais (supramencio-
nados), quer legislativos, quer administrativos.
3 A BAIXA INFLUÊNCIA DO DIREITO CONSTITU
CIONAL, DO DIREITO LEGISLADO E DO PODER
JUDICIÁRIO NA EVOLUÇÃO DO DIREITO ADMI
NISTRATIVO CHINÊS
Ainda que repouse no cume da pirâmide norma-
tiva do ordenamento jurídico chinês a Constituição,
os Tribunais Populares, inclusive o Supremo Tribunal
Popular, ressentem-se de manifesta regra de compe-
tência que lhes respalde o exercício do controle de
constitucionalidade, atribuição que o Direito Positivo
confere, explicitamente, tão só à Assembleia Nacional
Popular e ao seu Comitê Permanente (CHINA, 2015a;
CHINA, 2015b; CHINA, 2015i; FANG, 2015, p. 913,
HAND, 2015, p. 62).
À Assembleia Nacional Popular, em sua compo-
sição plenária, cabe, entre outras atribuições, (1) su-
pervisionar a aplicação da Constituição, bem como (2)
reformar ou anular leis que, editadas pelo seu Comitê
Permanente, forem consideradas, pela ANP, inadequa-
das, (3) além de anular os nominados regulamentos
autônomos ou regulamentos separados que, embora
chanceladas pelo seu Comitê Permanente, contrariem
a Constituição ou violem as balizas legais destinadas
6. Na conjuntura específica das províncias e regiões autônomas, as regras
dos Governos Populares das Províncias e Regiões Autônomas prevalecem
sobre as regras dos Governos Populares de cidades de maior expressão
situadas nas áreas administrativas das próprias províncias e Governos
Populares. Inteligência do art. 80, parágrafo único, da Lei sobre a Legislação
da RPC (CHINA, 2015i).
7. As regras dos Departamentos do Conselho de Estados sujeitam-se à
chancela de Ministérios ou Comissões do Governo Central (art. 75, caput,
da Lei sobre a Legislação da RPC) (CHINA, 2015i).

à adaptação de leis e regulamentos administrativos
às peculiaridades de determinadas nacionalidades
chinesas (art. 62, §§ 2º e 15, da Constituição chinesa,
c/c art. 88, § 1º, e art. 66, parágrafo único, ambos
da Lei da Legislação da RPC) (CHINA, 2015a; CHINA,
2015b; CHINA, 2015i).
Já ao Comitê Permanente da Assembleia Nacional
Popular, entre outras atribuições, incumbe (CHINA,
2015a; CHINA, 2015b; CHINA, 2015i; FANG, 2015, p.
913; HAND, 2015, p. 62):
1. Efetuar o controle de constitucionalidade
e de legalidade, por meio de procedimentos de
anulação, (1) dos regulamentos administrativos,
(2) das decisões e (3) das ordens do Conselho de
Estado, na esteira do art. 67, § 7º, da Constituição.
2. Anular regulamentos locais e decisões de
órgãos estatais das províncias, regiões autônomas
e Municipalidades diretamente vinculadas ao Go-
verno Central, quando contrárias não só à Cons-
tituição e às leis (emanadas, repisa-se, da ANP),
como também aos regulamentos administrativos
(baixados, lembre-se, pelo Conselho de Estado),
nos termos do art. 67, § 8º, da Constituição, c/c
art. 88, § 2º, da Lei da Legislação da RPC.
3. Anular regulamentos autônomos ou sepa-
rados que, apesar de aprovados pelos respectivos
Comitês Permanentes das Assembleias Locais
Populares de províncias, regiões autônomas
e Municipalidades diretamente vinculadas ao
Governo Central, contrariem a Constituição ou
violem as balizas legais para a adaptação de leis
e regulamentos administrativos às peculiaridades
de determinadas nacionalidades chinesas, con-
soante reza o art. 88, § 1º, c/c art. 66, parágrafo
único, ambos da Lei da Legislação da RPC.
4. Fixar a interpretação oficial e definitiva da
ordem jurídica8 e, portanto, da ordem constitu-
8. Conforme a Lei da Legislação da RPC, a competência de formular
a exegese jurídica a ser adotada pelo Estado chinês, com força de lei,
compete ao Comitê Permanente da Assembleia Nacional Popular, que
deve assentar a interpretação oficial do ordenamento jurídico, quando (1)
indispensável clarificar-se o sentido específico de dado dispositivo legal e
(2) nas circunstâncias nas quais fatos supervenientes tornarem necessário
esclarecer o contexto em que deve ser aplicada determinada lei. O Comitê
Permanente da ANP exerce essa função interpretativa oficial, mediante
provocação (1) do Conselho de Estado, (2) da Comissão Militar Central,
(3) do Supremo Tribunal Popular, (4) da Suprema Procuradoria Popular,
(5) de comitê especial da própria ANP e (6) de comitês permanentes
de províncias, além (7) de regiões autônomas ou Municipalidades
diretamente vinculadas ao Governo Central. Inteligência dos arts. 42,
§§ 1º e 2º, 43 e 47 da Lei sobre a Legislação da RPC (CHINA, 2015i).
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
cional, segundo preceitua o art. 67, §§ 1º e 4º, da
Constituição, c/c art. 42, §§ 1º e 2º, art. 43 e art.
47 da Lei sobre a Legislação da RPC.
Em que pese a competência da Assembleia Nacional
Popular e do seu Comitê Permanente de exercerem o
controle abstrato de constitucionalidade e apesar da com-
petência do Comitê Permanente de definir a interpretação
jurídica do Estado chinês, o controle de constitucionalida-
de pelo Poder Legislativo é raramente exercido (CHINA,
2015i; FANG, 2015, p. 913; HAND, 2015, p. 62).
A inércia da Assembleia Nacional Popular e do
seu Comitê Permanente, no tocante ao desempenho
do controle concentrado de constitucionalidade, con-
jugada com a ainda (1) incipiente aplicação direta de
direitos constitucionais pelo Poder Judiciário,9 (2) a
carência de autonomia dos Tribunais Populares para
o exercício independente do controle externo da Ad-
ministração Pública, bem assim (3) a relutância dos
Magistrados de se desincumbirem desse aspecto da
função jurisdicional do Poder Judiciário, (4) a deficitária
formação técnico-jurídica dos Magistrados e demais
profissionais do Direito, (5) o reduzido conhecimen-
to, por contingente significativo do povo chinês, dos
seus direitos e (6) o temor reverencial, por parcela
expressiva de administrados, das autoridades admi-
nistrativas (uma espécie de transferência psicológica
a estas dos papéis sociais de pais e mães), redunda na
baixa efetividade do Direito Constitucional Positivo e
na sua parca ressonância na modelação da legislação
administrativista (FANG, 2015, p. 913; HAND, 2015, p.
62-72; PEERENBOOM, 2002, p. 9, 12, 17).
O aprimoramento do Direito Administrativo chinês
vê-se prejudicado também pela ausência de controle
Essas disposições legais encontram-se em harmonia com a Constituição
chinesa, ao conferir ao Comitê Permanente da ANP o múnus de
interpretar a Constituição e as leis (art. 67, §§ 1º e 4º) (CHINA, 2015a;
CHINA, 2015b; HAND, 2015, p. 62).
9. Embora o ano de 2001 tenha sido considerado auspicioso para o
fomento à aplicação de normas constitucionais pelo Poder Judiciário da
China, quando, no caso concreto Qi Yuling, o Supremo Tribunal Popular
autorizou o Superior Tribunal Popular da Província de Shandong a invocar
o direito constitucional à educação, a posterior pressão do Partido
Comunista da China (contrária à judicialização de matérias constitucionais)
impediu a formação de uma jurisprudência consolidada em prol da
aplicação direta de comandos constitucionais e da análise de controvérsias
constitucionais em processos judiciais (HAND, 2015, p. 63-69). De toda
sorte, pondera-se que, de modo gradativo, o Poder Judiciário da RPC tem
aumentado sua relevância no desenvolvimento do Direito Constitucional
da PRC, à medida que serve de caixa de ressonância de litigantes que
provocam a tutela judicial com a finalidade não apenas de obterem
determinado provimento jurisdicional, mas também de suscitarem dada
questão constitucional e de compelirem o Estado chinês a se posicionar
a respeito (BALME; DOWDLE, 2009, p. 7).
3
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
judicial da razoabilidade do ato administrativo, em pro-
cessos judiciais administrativistas, sob o pálio da Lei do
Processo Administrativo (LPA), uma vez que o critério
da razoabilidade é invocado apenas nas vias recursais
administrativas redigidas pela Lei da Reconsideração
Administrativa (LRA) (HE, 2015, p. 263).
Como empecilho ao aperfeiçoamento do Direito
Administrativo da RPC, destaca-se, demais disso, a
circunstância de que (1) a maioria dos litígios judi-
ciais administrativistas concerne ao ataque a atos
emanados de autoridades estatais de modesto relevo
na estrutura organizacional da Administração Pública
(“weak administrative authorities”) e, lado outro, (2)
o fato das impugnações revestidas de controvérsias
mais complexas e sensíveis, com maior repercussão
geral, não chegarem às barras do Poder Judiciário (ao
se limitarem, tais demandas, a tramitação no seio do
Estado-Administração, atendo-se, por exemplo, aos
lindes do sistema de reconsideração administrativa),
em razão tanto do receio e desinteresse de Magistra-
dos de intervirem na atuação de órgãos e agências do
Poder Executivo, quanto das limitações institucionais e
políticas ao efetivo controle judicial da Administração
Pública (HE, 2015, p. 267-268).10
De outra banda, conquanto o Direito legislado
da Assembleia Nacional Popular prepondere hierar-
quicamente não apenas sobre os atos legislativos
das Assembleias Locais Populares (regulamentos lo-
cais) e das Assembleias Populares de zonas ou áreas
autônomas nacionais (regulamentos autônomos
ou regulamentos separados), como também sobre
os atos administrativos normativos do Conselho de
Estado (regulamentos administrativos), dos Ministé-
rios centrais, comissões, agências e outras entidades
vinculadas diretamente ao Conselho de Estado (regras
ministeriais) e dos Governos Populares locais (regras
governamentais), as leis infraconstitucionais da ANP
também evidenciam acanhada influência na modela-
ção da legislação administrativista, devido (1) à quanti-
dade considerável de cláusulas genéricas contidas em
tais diplomas legislativos, (2) ao expressivo grau de
delegação normativa pela ANP ao Conselho de Estado
e (3) à reduzida atividade legiferante da ANP, que ape-
nas se reúne, em sua composição plenária, durante
10. A tibieza do controle judicial da Administração Pública chinesa
evidencia-se, a título ilustrativo, pela escassez de julgamentos de ações
judiciais contra atos administrativos em que tenha sido invocado, pelo
Poder Judiciário, o instituto do abuso de poder (YU, 2015a, p. 61-81).
4
JAN/17
duas semanas por ano11 (CHINA, 2015i; FANG, 2015, p.
913-914; LIU, 2015, p. 4; PEERENBOOM, 2002, p. 271).
De toda sorte, ao se comparar a evolução do Di-
reito Administrativo Positivo da China contemporânea
(ciclo inaugurado, no plano formal, com a alvorada da
Constituição chinesa de 1982, marco das reformas
políticas, institucionais, administrativas e jurídicas
que iniciaram o período do burocratismo pragmáti-
co12) com a fase inicial da República Popular da China
(formalmente, durou de 1949 a 1982, assinalada pelo
idealismo revolucionário, com destaque aos anos de
1949 a 1976), nota-se, na atualidade, maior prestígio
ao Direito Legislado (FANG, 2013, p. 1-12, p. 102-159;
PEERENBOOM, 2002, p. 7, 9, 12, 17).
De fato, durante o ciclo revolucionário (1949-
1982), com apogeu na Era Mao Tsé-Tung (1949-1976),
as bases normativas da Administração Pública chinesa
residiam mormente nas diretrizes do Partido Comu-
nista da China e nos atos administrativos normativos
do Conselho de Estado (os precitados regulamentos
administrativos), inclusive em regulamentos interna
corporis desconhecidos da sociedade em geral (atos
secretos, sem publicação na imprensa oficial ou qual-
quer outra forma de divulgação ao público), ao passo
que, durante o ciclo do burocratismo pragmático
(de 1982 aos dias atuais), os reflexos jurídicos das
reformas políticas, institucionais e administrativas
principiadas na primeira metade da década de 1980
ampliaram, de modo paulatino e significativo, o leque
11. Além da sessão ordinária anual da Assembleia Nacional Popular,
afigura-se possível a convocação de sessões extraordinárias, a critério
do Comitê Permanente da ANP ou mediante o voto favorável de mais
de 1/5 dos deputados (art. 61, § 1º, da Constituição chinesa). O Comitê
Permanente, ao contrário do Plenário da ANP, desempenha atividades
cotidianas, por meio de reuniões administrativas, de que participam o
Presidente, os Vice-Presidentes e o Secretário-Geral daquele Comitê (art.
68, §§ 1º e 2º, da Constituição chinesa) (CHINA, 2015a; CHINA 2015b).
12. A despeito do período do burocratismo pragmático começar,
formalmente, com o advento da Constituição chinesa de 1982, foram
precursores das reformas políticas, institucionais, administrativas e
jurídicas que marcariam os anos 1980 o restabelecimento, em 1978, do
Ministério Público (Procuradoria Popular) e, em 1979, do Ministério da
Justiça (também chamado de Ministério do Judiciário), bem assim das
Associações de Advogados, em 1979, de Pequim e de Xangai, fenômenos
corolários da ascensão, em 1977, de Deng Xiaoping à liderança política da
RPC, momento a partir do qual a cúpula do Partido Comunista da China
tem buscado implementar “o socialismo com características chinesas”,
matizando a manutenção do intervencionismo estatal, do planejamento
de raiz socialista, do regime autoritário e do controle do Estado chinês,
via PCC, sobre dirigentes de sociedades empresárias e os trabalhadores
com (1) a descentralização administrativa, (2) a abertura às forças do
mercado, a investimentos estrangeiros, ao empreendedorismo privado, à
transferência de tecnologia e à produtividade econômica e (3) o fomento
à indústria de bens de consumo e ao aumento do poder aquisitivo do
povo chinês (BRUNET; GUICHARD, 2012, p. 116-120; FANG, 2013, p. 126;
KISSINGER, 2011, p. 388-389, 426-428).

de leis formais a estatuírem mecanismos de controle
do Estado-Administração,13 o que ocasionou o relati-
vo aumento de demandas judiciais e administrativas
de Direito Administrativo, apesar das resistências
de ordem cultural, política e institucional, vigorosas
ainda na atualidade (FANG, 2013, p. 1-12, p. 102-159;
PEERENBOOM, 2002, p. 7, 9, 12, 17).
Todavia, a maior influência na gênese da legis-
lação administrativista chinesa radica, até hoje, no
Conselho de Estado, não só em virtude da sua intensa
atuação normativa (por força da sua competência
originária de cunho regulamentar e de atribuições
normativas a ele delegadas pela Assembleia Nacio-
nal Popular, bem como da amplitude temática das
suas regulamentações administrativas, a abarcarem
a maioria das questões políticas, sociais e econômi-
cas da China contemporânea), como também em
decorrência de cerca de 70% das leis submetidas à
apreciação da Assembleia Nacional Popular e do seu
Comitê Permanente derivar de projetos de lei cuja
iniciativa legislativa e elaboração couberam ao próprio
Conselho de Estado (LIU, 2015b, p. 4).
A mitigada repercussão do Direito legislado na
legislação administrativa deve-se também ao usual
descompasso entre as balizas legais nacionais e as
regulamentações levadas a efeito por agências admi-
nistrativas e órgãos governamentais locais (PEEREN-
BOOM, 2002, p. 18).
Explica-se: ainda que as leis emanadas da Assem-
bleia Nacional Popular, em sua composição plenária, e do
seu Comitê Permanente estejam, muitas vezes, imbuídas
de dispositivos de conteúdo genérico, por consequência
da legítima finalidade de que sejam preservadas as es-
pecificidades regionais, a ausência de meios eficazes de
controle da ampla margem discricionária na aplicação
e na interpretação dos atos legislativos nacionais, pelos
agentes governamentais e administrativos, ocasiona a
frequente deturpação, por meio de atos regulamentares
de agências administrativas e dos Governos Populares
Locais, do sentido e do teor das normas legais de Direito
Administrativo de alcance nacional, em benefício de inte-
13. Dois exemplos de diplomas legislativos que hoje disciplinam matérias
de Direito Administrativo antes reguladas, à moda de decretos autônomos,
pelos chamados regulamentos administrativos: (1) A Lei das Sanções
Administrativas de Segurança Pública (LSASP), sancionada em 1º.3.2006,
que ab-rogou o Regulamento sobre Sanções Administrativas de Segurança
Pública, de 5.9.1986, revisado em 12.5.1994 (CHINA, 2015m; CHINA,
2015q); (2) e a Lei da Reconsideração Administrativa (LRA), sancionada em
29.4.1999, que ab-rogou o Regulamento da Reconsideração Administrativa,
de 24.11.1990, revisado em 9.10.1994 (CHINA, 2015d; CHINA, 2015h;
CHINA, 2015p; OHNESORGE, 2015, p. 141; WANG, 2015b, p. 160-161).
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
resses secundários, próprios de agências administrativas,
de Governos Populares Locais e de autoridades estatais
(PEERENBOOM, 2002, p. 18).
4 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM JUÍZO: ASPEC
TOS DA REFORMA DE 2014
Em 1º .11.2014, na décima primeira sessão do
Comitê Permanente da Assembleia Nacional Popular
da República Popular da China, decidiu-se pela reforma
do ato legislativo oficialmente intitulado Lei do Processo
Administrativo da RPC, também denominada, na litera-
tura jurídica anglófona, de Lei do Litígio Administrativo,14
alteração legislativa corporificada na Ordem nº 15, bai-
xada pelo Presidente daquela República, cuja vigência15
principiou em 1º.5.2015 (CHINA, 2015j; CHINA, 2015l).
Essa reforma, em novembro de 2014, da Lei do
Processo Administrativo da RPC constitui a sua primei-
ra alteração, ocorrida poucos meses após completa-
dos 25 anos de sanção presidencial (GLÜCK; TONG,
2015; ZHIANG, 2015, p. 1).
A redação primeva de tal diploma legislativo fora
aprovada na 2ª sessão da 7ª Assembleia Nacional
Popular da RPC, sancionada em 4.4.1989, via Ordem
nº 16, também promanada do Presidente da referida
República, com entrada em vigência em 1º.10.1990
(CHINA, 2015l).16
4.1 Um diploma legislativo para ações judiciais de
Direito Administrativo
Cuida-se do que se poderia nominar, de forma
mais didática, como a Lei do Processo Judicial Adminis-
trativo ou, mais precisamente, a Lei da Administração
Pública em Juízo, haja vista que enfeixa o conjunto de
14. Na literatura jurídica de língua inglesa, refere-se a tal diploma legislativo
(inclusive em papers da lavra de juristas chineses) como Administrative
Litigation Law, Administrative Procedure Law e Chinese Administrative Suit
Law (LIU, 2015, p. 205; YU, 2015a, p. 1; ZHANG, 2015a, p. 1).
15. Acolhe-se a ponderação de que a vigência alude ao intervalo de tempo
durante o qual dada norma jurídica possui força vinculante, ao passo que
o vigor concerne à efetividade dos seus efeitos jurídicos (GAGLIANO;
PAMPLONA FILHO, 2008, p. 56, 59, 65).
16. A Lei do Processo Administrativo é um dos frutos jurídicos das
contínuas reformas administrativas (a exemplo das ocorridas em 1982,
1988, 1993, 1998, 2003 e 2008), delineadas com o propósito de (1)
equacionar problemáticas socioeconômicas surgidas com o rápido
crescimento e desenvolvimento da economia chinesa, (2) consolidar
as instituições estatais, (3) garantir a estabilidade social, (4) promover
a segurança jurídica, (5) salvaguardar a esfera jurídica de investidores
estrangeiros e (6) assegurar a competitividade e o vigor econômicos, pela
expansão do comércio exterior, transferência de tecnologia avançada e
manutenção de investimentos estrangeiros (FA; LENG, 2015, p. 1; PEI,
2015, p. 832; WANG, 2015a, p. 100-104).
5
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
normas processuais destinado a reger a parcela dos
feitos sob os auspícios do Poder Judiciário da RPC (e
não da Administração Pública chinesa ou de Tribunais
vinculados ao Estado-Administração da China) que di-
zem respeito a litígios judiciais entre a Administração
Pública (polo passivo) e administrados (polo ativo).
Em outras palavras, conquanto a denominação
oficial de Lei do Processo Administrativo da República
Popular da China possa, na óptica de juristas de países
de língua oficial portuguesa e espanhola, entre outras,
levar à conclusão precipitada de que consiste em lei
de regência dos processos administrativos encetados
no seio da Administração Pública chinesa, em verdade
consubstancia a disciplina legal a que se curvam os
processos judiciais da seara da Justiça comum concer-
nentes a conflitos de interesse entre a Administração
Pública (demandada) e administrados (demandantes),
uma vez que tal diploma legislativo regula o direito
público subjetivo dos administrados de processarem,
no âmbito do Poder Judiciário, autoridades adminis-
trativas (GLÜCK; TONG, 2015; ZHIANG, 2015, p. 1).
Tendo em mira a sua denominação oficial (ainda
que tecnicamente imprecisa, aos olhos dos juristas
lusófonos e hispanófonos, entre outros) e, lado outro,
a necessidade de padronizar a terminologia a ser em-
pregada neste estudo, optou-se por a ela se referir, ao
longo deste paper, como LPA, com a ressalva, lembre-
-se, de que constitui diploma legislativo a balizar a
composição dos litígios, sob a alçada da Justiça comum
chinesa, entre administrados (parte requerente) e a
Administração Pública (parte requerida).
Com efeito, o art. 3º17 da LPA, em sua redação
primitiva, conferira ao Poder Judiciário, composto
pelo sistema de Tribunais Populares,18 a competên-
17. Inspirando-se na cuidadosa tradução brasileira, realizada por Virgílio
Afonso da Silva (2008, p. 9), da obra Teoria dos Direitos Fundamentais
(Theorie der Grundrechte), de Robert Alexy, neste artigo jurídico, na
medida do possível, adaptaram-se à técnica legislativa e à praxe jurídica
brasileiras as referências aos dispositivos normativos estrangeiros e
internacionais invocados ao longo deste paper, com vistas a facilitar a
familiarização, pelo leitor brasileiro, de normas dimanadas do exterior.
18. Os Tribunais Populares consubstanciam os órgãos judiciários do Estado
chinês, à luz do art. 123 da Constituição chinesa de 1982, reformada em
1982, 1988, 1993, 1999 e 2004 (CHINA, 2015a; CHINA, 2015b). Integram o
sistema judiciário da RPC (1) os Tribunais Populares Locais de vários níveis
(subdivididos em Tribunais Populares de Base, em Tribunais Populares Inter-
mediários e em Tribunais Populares Superiores), (2) os Tribunais Militares e
outros Tribunais Especiais e (3) o Supremo Tribunal Popular, na esteira do art.
124 (1) da Constituição da RPC, c/c art. 2º, §§ 1º, 2º e 3º, da Lei Orgânica dos
Tribunais Populares, de 5.7.1979, reformada em 2.9.1983 (CHINA, 2015a;
CHINA, 2015b; CHINA, 2015o). Os Tribunais Populares de Base funcionam
em unidades administrativas situadas (1) no nível de condado, (2) no nível
municipal, bem como (3) com estatura de condados autônomos e (4) de
distritos municipais. Os Tribunais Populares Intermediários funcionam nas
6
JAN/17
cia jurisdicional de processar e julgar, de maneira
independente, sem a interveniência externa (seja de
órgãos administrativos e entidades públicas, seja de
indivíduos), ações judiciais relacionadas a matérias de
Direito Administrativo (CHINA, 2015l).
O referido dispositivo legal previra ainda a possi-
bilidade de que, em cada Tribunal Popular, houvesse
órgãos jurisdicionais fracionários (“divisões adminis-
trativas”, na dicção do art. 3º da LPA) especializados
em causas administrativistas (CHINA, 2015l).
4.2 A ênfase da reforma de 2014 no acesso ao Poder
Judiciário
A despeito dos órgãos judiciais (consoante se de-
preende do atual teor do art. 1º da LPA)19 continuarem
imbuídos da competência jurisdicional de processar e
julgar ações de Direito Administrativo, a nova redação
do art. 3º da LPA voltou-se à efetividade do acesso ao
Poder Judiciário (CHINA, 2015j), ao impor aos Tribu-
nais Populares, como desdobramento do direito do
jurisdicionado de provocar a tutela judicial, o dever de
receberem (e, por conseguinte, de conhecerem das)
ações judiciais administrativistas que contemplem os
seus respectivos pressupostos processuais.
Embora, a rigor, desnecessário, porque redun-
dante (exprime espécie de truísmo), o atual conteúdo
do art. 3º da LPA, quando prescreve o respeito, pelo
Poder Judiciário, ao direito de ação e preceitua o pro-
cessamento, na forma da lei, pelos órgãos judicantes,
da parcela de ações judiciais administrativistas que,
de fato, deva ser recebida,20 cuida-se de reforço nor-
unidades administrativas (1) com estatura de Prefeituras de províncias ou
de regiões autônomas, (2) em Municipalidades diretamente vinculadas ao
Governo Central, a províncias ou a regiões autônomas e (3) e em Prefeitu-
ras autônomas. Os Tribunais Populares Superiores funcionam nas unidades
administrativas (1) de províncias, (2) de regiões autônomas e (3) de Munici-
palidades diretamente vinculadas ao Governo Central, conforme exegese do
art. 18, §§ 1º, 2º e 3º, do art. 23, §§ 1º, 2º, 3º e 4º, e do art. 26, §§ 1º, 2º e
3º, todos da Lei Orgânica dos Tribunais Populares da RPC (CHINA, 2015o).
19. Eis o atual teor do art. 1º da Lei do Processo Administrativo (alterado
pela reforma de 2014), ad litteram: “A fim de assegurar o julgamento
imparcial e célere, pelos Tribunais Populares, de causas administrativistas,
resolver conflitos administrativos [‘settle administrative disputes’],
proteger os direitos lícitos [‘lawful rights’] e interesses dos cidadãos, de
pessoas jurídicas e de outras organizações e supervisionar o exercício, na
forma da lei, do poder por agências administrativas, esta Lei é elaborada
[‘is developed’] em consonância com a Constituição” (CHINA, 2015j,
tradução livre nossa para o português) (Citaram-se, em colchetes, trechos
da tradução anglófona que podem suscitar controvérsia interpretativa na
comunidade jurídica de língua portuguesa).
20. As paráfrases da nova redação do art. 3º da LPA mencionadas no corpo
deste artigo jurídico foram extraídas da tradução anglófona realizada pelo
portal jurídico Law Info China (http://www.lawinfochina.com), verbo
ad verbum: “Article 3 The people’s courts shall protect the right of a
citizen, a legal person, or any other organization to file a complaint, and

mativo empregado, em 2014, pelo legislador reforma-
dor, com a finalidade de remediar um dos principais
entraves à efetividade das impugnações judiciais
contra a Administração Pública chinesa, concernente
à relutância dos Tribunais Populares de processarem
regularmente tais demandas, em virtude destes fato-
res inter-relacionados (KINKEL; HURST, 2015, p. 484,
486; ZHANG, 2015a, p. 1; ZHANG, 2015b, p. 118):21
1. O excesso de ingerências externas, prejudi-
ciais à independência judicial (o Partido Comunis-
ta da China e os Governos Populares representam
acentuadas fontes de interferência exterior no
Poder Judiciário).
2. O receio de Magistrados de se indisporem
com o Poder Executivo, em um panorama ins-
titucional em que as agências governamentais,
quando condenadas em Juízo, por vezes, retaliam
não apenas os administrados (autores das respec-
tivas ações judiciais), como também os órgãos
judiciários que proferiram decisões contrárias à
Administração Pública.
3. A dependência de órgãos do Poder Judiciá-
rio de recursos humanos, financeiros e materiais
fornecidos por órgãos do Poder Executivo cujos
atos são julgados por aqueles (verbi gratia, situa-
ções em que Tribunal Popular local julga ações
judiciais contra provimentos administrativos do
mesmo Governo Popular local do qual provêm
os recursos públicos que asseguram o funciona-
mento daquela Corte).22
A tônica da reforma de 2014 da Lei do Processo
Administrativo, refletida na nova redação do art. 3º da
accept, according to the law, administrative cases that shall be accepted.
Administrative agencies and the employees thereof may not interfere
with or impede the acceptance of administrative cases by the people’s
courts. The person in charge of an administrative agency against which a
complaint is filed shall appear in court to respond to the complaint, or, if
he or she is unable to appear in court, authorize a relevant employee of
the administrative agency to appear in court” (CHINA, 2015j).
21. Em complemento ao conjunto de ponderações assinaladas pelos
pesquisadores acima enumerados, mencione-se o magistério de
Randall Peerenboom, ao acentuar que as propostas de reforma da LPA
(materializada em 2014) visaram a ampliar a jurisdição do Poder Judiciário
chinês em matérias de Direito Administrativo, como reação (1) ao número
relativamente baixo de ações judiciais contra a Administração Pública
ajuizadas a cada ano e (2) à relutância dos Tribunais Populares de julgarem
casos controversos (PEERENBOOM, 2015, p. 190).
22. A fim de atenuar a influência política de Governos Populares locais
sobre os Tribunais Populares locais e de diminuir a disparidade em termos
de remuneração e de formação técnico-jurídica entre os Magistrados
das zonas urbanas e rurais, advoga-se o custeio, pelo Governo Central,
dos órgãos judiciários locais, meta a que o Conselho de Estado da RPC,
em 2008, comprometeu-se a implementar. Cerca de dois anos antes, em
2006, o Governo Central destinara 5,93 bilhões de renminbis (RMB) ao
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
LPA,23 de evitar a obstrução do acesso ao Poder Judiciá-
rio (ZHANG, 2015a, p. 1) também se revela presente em
tal comando legal, quando o indicado artigo proíbe, de
modo expresso, a atuação de agências administrativas e
de seus funcionários que vise a interferir nos Tribunais
Populares e a impedir que estes recebam ações judiciais
de Direito Administrativo (CHINA, 2015j).
A atual redação do art. 3º da LPA também deter-
mina que a autoridade estatal encarregada de chefiar
a agência administrativa situada no polo passivo da lide
comparecerá à audiência judicial ou delegará tal in-
cumbência a funcionário público da respectiva agência
administrativa dotado de situação funcional relevante.
Essa imposição legal direciona-se a prevenir
circunstância comum no cotidiano forense da China,
referente a audiências de instrução probatória de
ações judiciais contra a Administração Pública, em que
o Poder Executivo, fazendo-se presente apenas por
intermédio do advogado de defesa, deixa de designar
agente estatal para prestar depoimento, inviabilizando
a adequada instrução probatória (ZHANG, 2015a, p. 5).
Lado outro, o § 1º do novo art. 26 da LPA (an-
tigo art. 25) impõe a presença, no polo passivo do
litígio judicial, tanto da agência administrativa au-
tora da decisão administrativa primeva, quanto da
agência administrativa que, ao negar provimento
ao recurso administrativo (remédio processual no-
minado, pela legislação chinesa, de “reconsideração
administrativa”)24 interposto em face daquele decisum
aparelhamento de órgãos locais do Ministério Público, da Justiça e do
Sistema de Segurança Pública (KINKEL; HURST, 2015, p. 487). Em 12.11.2013,
o Comitê Central do Partido Comunista da China lançou nova plataforma de
reformas, inclusive de âmbito judiciário, seara em relação à qual se incluem
(1) a centralização do custeio dos Tribunais Populares e da nomeação dos
magistrados, (2) a criação de Tribunais Populares Regionais (distanciados
da influência direta de autoridades locais), (3) o fomento da formação
técnico-jurídica de Magistrados e advogados, (4) a promoção de campanhas
de educação jurídica, (5) a expansão de serviços de assistência jurídica,
(6) o aprimoramento dos mecanismos de controle da discricionariedade
administrativa e (7) de responsabilização de agentes governamentais, (8) o
aperfeiçoamento da legislação relativa aos meios de impugnação e revisão
de atos estatais e (9) ao cumprimento de decisões judiciais (PEERENBOOM,
2015, p. 189, 198, 201).
23. As paráfrases da nova redação do art. 3º da LPA mencionadas no corpo
deste artigo jurídico foram extraídas da tradução anglófona realizada
pelo portal jurídico Law Info China (http://www.lawinfochina.com), verbo
ad verbum: “Article 3 The people’s courts shall protect the right of a
citizen, a legal person, or any other organization to file a complaint, and
accept, according to the law, administrative cases that shall be accepted.
Administrative agencies and the employees thereof may not interfere
with or impede the acceptance of administrative cases by the people’s
courts. The person in charge of an administrative agency against which a
complaint is filed shall appear in court to respond to the complaint, or, if
he or she is unable to appear in court, authorize a relevant employee of the
administrative agency to appear in court” (CHINA, 2015j).
24. O sistema de reconsideração administrativa consiste em mecanismo de
controle interno que permite à Administração Pública chinesa, sem a intervenção
7
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
administrativo primitivo, ratifica o ato decisório da
instância administrativa de origem (CHINA, 2015h;
CHINA, 2015j; CHINA, 2015l).
Ao mesmo tempo, o § 4º do novo art. 26 da LPA
determina a presença, no polo passivo do feito judicial
de Direito Administrativo, somente da agência admi-
nistrativa que fora incumbida de apreciar o “pedido de
reconsideração” (cuja natureza jurídica corresponderia,
no processo administrativo brasileiro, ao recurso hie-
rárquico próprio, porque direcionado à agência admi-
nistrativa de hierarquia superior),25 caso esta entidade,
na qualidade de instância revisora administrativa, tenha
se quedado inerte durante o prazo legal para julgar tal
impugnação administrativa (CHINA, 2015j).
Por meio dessas inovações legislativas, almeja-se
inibir as circunstâncias em que a autoridade adminis-
trativa rejeita o recurso administrativo ou se mantém
silente, com a finalidade oculta de não compor o futuro
processo judicial, uma vez que, de acordo com a reda-
ção antiga do § 1º do art. 25 da LPA, caso improvido o
recurso administrativo endereçado à instância revisora
(denominado de “pedido de reconsideração”, porém,
no processo administrativo brasileiro, correspondente,
lembre-se, ao típico recurso hierárquico próprio),26 o
posterior ajuizamento de impugnação judicial resulta-
ria na compulsória presença, no polo passivo da lide
judicial, apenas da autoridade administrativa a quo
(da qual emanara a decisão inicialmente atacada na
via administrativa), de maneira que a autoridade ad-
ministrativa ad quem integraria o feito judicial tão só
do Poder Judiciário, revisar atos administrativos de efeitos concretos, com
espeque nos princípios explícitos da legalidade, da imparcialidade, da
publicidade (“openness”), da celeridade (“promptness”) e da conveniência
popular (conjugados com os princípios implícitos da eficiência, da economicidade
e da razoabilidade, segundo se depreende da literatura especializada), com o
propósito de assegurar a adequada implementação de leis e regulamentos, nos
termos do art. 4º da Lei da Reconsideração Administrativa (LRA), sancionada,
rememore-se, em 29.4.1999, que ab-rogou o Regulamento da Reconsideração
Administrativa, de 24.11.1990, revisado em 9.10.1994 (CHINA, 2015d; CHINA,
2015h; CHINA, 2015p; GAO, 2015, p. 32; OHNESORGE, 2015, p. 141; WANG,
2015b, p. 160-161; WANG, 2015c, p. 86).
25. Em outros dizeres, os processos de reconsideração administrativa,
na conjuntura chinesa, constituem, em realidade, não na reapreciação
do pleito pela autoridade que decidiu em desfavor do administrado, mas
em recursos administrativos, por intermédio dos quais os administrados
solicitam da instância revisora administrativa (hierarquicamente superior)
a reforma do decisum impugnado (LICHTENSTEIN, 2015, p. 17).
26. No Direito Processual Administrativo brasileiro, o pedido de reconsideração
“significa um pedido de reexame de uma decisão, dirigido à mesma autoridade
que a editou”, ao passo que o recurso hierárquico próprio constitui “o pedido
de reexame dirigido à autoridade administrativa hierarquicamente superior
àquela responsável pela decisão”, de que se diferencia o recurso hierárquico
impróprio, justamente porque este se direciona à autoridade “que não detém
vínculo de hierarquia com a autoridade ou órgão responsável pela decisão
impugnada” (MEDAUAR, 2013, p. 429).
8
JAN/17
se alterasse a decisão administrativa recorrida (CHINA,
2015l; CHINA, 2015j; ZHANG, 2015a, p. 5).
A reforma de 2014 da LPA igualmente fomenta o
direito à efetiva tutela judicial, ao se acautelar contra
previsíveis estratagemas do Poder Executivo de impedir
o cumprimento de eventuais condenações judiciais da
Fazenda Pública, ao prescrever que a multa diária por
inadimplemento de decisão judicial – astreinte, na lin-
guagem processual civil brasileira, vocábulo jurídico de
inspiração francesa (SILVA, 2010, p. 152) – seja suportado
pelo patrimônio da autoridade administrativa (pessoa
natural), e não mais pelo erário (GLÜCK; TONG, 2015).
4.3 As hipóteses de cabimento de impugnação judi-
cial contra a Administração Pública da RPC
Com o propósito de ampliar o espectro do controle
judicial do ato administrativo, a reforma de 2014, ao
renumerar para art. 12 o outrora art. 11 da LPA, acres-
centou-lhe, em caráter exemplificativo (numerus aper-
tus), 12 (doze) – em vez das antigas 8 (oito) – hipóteses
legais de cabimento de ações judiciais de administrados
contra a Administração Pública27 (CHINA, 2015j):
1. Impugnações a sanções administrativas,
a exemplo de penalidades administrativas con-
substanciadas em (a) prisões administrativas, (b)
em suspensões ou (c) revogações de licenças ou
permissões, (d) em suspensões de atividades de
produção ou de comércio, (e) em confiscos de
renda de origem ilícita, (f) em confiscos de proprie-
dade ilícita, (g) em multas e (h) em advertências.
2. Impugnações a medidas administrativas
compulsórias, tais quais restrições à (a) liberda-
de pessoal, (b) sequestros de bens (“seizure”),
(c) apreensões de bens (“impoundment”), (d)
indisponibilidades patrimoniais (“freezing of
property”) e (e) exercício do poder de polícia
(“administrative enforcement”).
3. Impugnações contra (a) indeferimentos de
pleitos na via administrativa, bem como em virtude
(b) do silêncio administrativo (após escoado o prazo
legal de resposta), além de impugnações a atos deci-
sórios administrativos relativos a (c) licenciamentos.
4. Impugnações a decisões administrativas que
reconheceram a (a) titularidade ou (b) o direito de
uso de recursos naturais, como o solo, os recursos
minerais e hídricos, assim como recursos naturais
27. Os 12 (doze) itens acima consignados são, em verdade, paráfrases dos
§§ 1º a 12 da atual redação do art. 12 da LPA, respectivamente.

relacionadas a florestas, morros, pradarias, terrenos
baldios, áreas entremarés e áreas marítimas.
5. Impugnações a decisões administrativas ati-
nentes à intervenção do Estado na propriedade priva-
da, quanto (a) a desapropriações, (b) a requisições e
(c) a indenizações relacionadas a ambos os institutos.
6. Impugnações relativas à recusa ou à falha
de agência administrativa de cumprir (a) o dever
de agir e (b) de adimplir, a contento, outros deveres
legais e responsabilidades concernentes a direitos
pessoais e reais, bem assim (c) a outros direitos e
interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.
7. Impugnações a ações administrativas preju-
diciais (a) à autonomia da gestão empresarial e (b)
a direitos referentes a bens imóveis rurais.
8. Ações judiciais contra agências adminis-
trativas que supostamente incorreram em abuso
de poder, (a) ao obstarem ou (b) restringirem a
competividade empresarial.
9. Ações judiciais cuja causa de pedir (na lin-
guagem processual civil brasileira)28 se paute na
alegação de que determinada agência administra-
tiva requereu a prática de atos contrários à ordem
jurídica ou inexigíveis, relacionados, por exemplo,
(a) à captação ilícita de recursos financeiros ou (b)
ao indevido rateio de despesas financeiras.
10. Ações judiciais cuja causa de pedir se ba-
seie na suposta mora de agência administrativa,
materializada no inadimplemento (a) de indeni-
zação, (b) de subsídio mínimo de alimentação ou
(c) de benefício de seguridade social.
11. Ações judiciais cuja causa de pedir consista
em aventado descumprimento, por determinada
agência administrativa, (a) ao previsto em lei ou
em acordo, bem como (b) na indevida alteração
ou rescisão de acordo, por exemplo, a respeito
de concessões públicas e indenizações em conse-
quência de desapropriações de imóveis urbanos.
12. Ações judiciais cuja causa de pedir diga
respeito a outras hipóteses (critério residual) de
desrespeito, por agência administrativa, a direitos
pessoais, direitos reais e demais direitos e interes-
ses agasalhados pelo ordenamento jurídico.
28. Invocou-se, para fins didáticos, o constructo jurídico da causa de pedir,
com este sentido (DIDIER JR., 2008, p. 400): “A causa de pedir é o fato ou
conjunto de fatos (fato(s) da vida juridicizado(s) pela incidência da hipótese
normativa) e a relação jurídica, efeito daquele fato jurídico, trazidos pelo
demandante como fundamento de seu pedido”.
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
A par disso, o novo art. 25 da LPA (correspon-
dente ao antigo art. 24) permite ao sujeito passivo
de determinada ação administrativa (ou ao terceiro
interessado) impugná-la perante a Justiça comum,
pela via da reclamação.
Portanto, à luz da interpretação sistemática da
LPA, tendo como ponto de partida a função residual
do § 12 do seu atual art. 12 (mencionado, por último,
na enumeração acima), nota-se que são admissíveis
em Juízo (na esfera da Justiça comum) quaisquer ações
cuja causa de pedir concirna à alegação, pelo autor,
de ofensa, pela Administração Pública da PRC (mor-
mente, por suas agências administrativas), de direitos
e interesses acolhidos pela ordem jurídica chinesa e
de que seja titular a parte requerente, contanto que
consistam em impugnações a atos administrativos de
efeitos concretos, já que o regime jurídico-processual
da LPA não contempla o controle judicial de atos ad-
ministrativos de caráter apenas genérico e impessoal
(KINKEL; HURST, 2015, p. 480).
Ademais, por meio da interpretação sistemática
da LPA, detecta-se a ênfase legislativa, inaugurada em
1989 e reiterada em 2014, de enumerar, exemplifica-
tivamente, hipóteses de ações judiciais a atacarem
provimentos administrativos corporificados (a) em
sanções administrativas e (b) em interferências esta-
tais na atividade de empresa, na ordem econômica e
no direito de propriedade.
Desse modo, a LPA, em suas redações original
(1989) e contemporânea (2014), ecoa as reformas
legislativas deflagradas pelo Governo Central na pri-
meira metade da década de 1980, para ampliar, em
benefício da comunidade empresarial, o leque de
meios de impugnação, perante a Justiça comum, de
atos da Administração Pública, inaugurada pela Lei do
Imposto de Renda das Joint Ventures Sino-Estrangeiras
de 1980, seguida do Código de Processo Civil de 1982
(KINKEL; HURST, 2015, p. 481-482).
É coerente com o art. 3º da Lei sobre a Legislação
da RPC, de 15.3.2000, o qual, ao definir o conjunto
de normas principiológicas e ideológicas em que de-
vem se inspirar as leis infraconstitucionais chinesas,
preconiza a deferência a princípios que priorizam,
como tarefa central, o desenvolvimento econômico
(“principles of taking economic development as the
central task”)29 (CHINA, 2015i).
29. Tradução anglófona oficial da Assembleia Nacional Popular da RPC
(CHINA, 2015i).
9
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
5 A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA DE SEGURANÇA
PÚBLICA E O DIREITO ADMINISTRATIVO SAN
CIONADOR
O Estado chinês, apesar de se assemelhar ao
Estado nipônico no que concerne, especificamente, à
atribuição ao Poder Judiciário do múnus de processar
e julgar ações de particulares em desfavor da Adminis-
tração Pública,30 distingue-se da estrutura organizacio-
nal japonesa dos Poderes de Estado (modelada para
funcionar sem a presença de Tribunais administrativos
30. A título de comparação com este outro relevante ator geopolítico do
Extremo Oriente, vê-se que no Japão também se radica no Poder Judiciário,
e não na Justiça Administrativa, a competência jurisdicional para processar
e julgar ações de administrados em face da Administração Pública. É que,
na conjuntura político-jurídica japonesa ulterior à Segunda Guerra Mundial
(1939-1945), prepondera a interpretação restritiva do art. 76 da Constituição
pacifista e democrática de 1946, exegese constitucional segundo a qual se
proscrevem, no Japão, os Tribunais administrativos e, em consequência,
transferiu-se, integralmente, à Justiça Comum nipônica a incumbência
de compor litígios entre a Administração Pública e os administrados
(OHNESORGE, 2015, p. 114-115). Conforme a exegese predominante acerca
do art. 76 da Constituição japonesa de 1946, veda-se a existência de Tribunais
administrativos no Japão, em virtude daquela norma constitucional, entre
outras prescrições, agasalhar esta proibição (herança de um dos esboços
da Constituição de 1946, aquele encabeçado pelo Comandante Aliado
no Japão, General Douglas MacArthur, o MacArthur Draft): “Nenhum
tribunal extraordinário será estabelecido, bem como nenhum órgão ou
agência do Poder Executivo terá poderes judiciais finais” (JAPÃO, 2015b,
tradução livre nossa; OHNESORGE, 2015, p. 114-116; TSUJI; 2015, p. 171,
180). Essa adoção extremada dos princípios da unicidade de jurisdição e da
separação de Poderes contrasta com o contexto político-jurídico anterior,
sob a égide dos arts. 60 e 61 da Constituição imperial de 1889, a chamada
Constituição Meiji, em que o Tribunal Administrativo Especial (ou Tribunal
Especial do Litígio Administrativo), extinto em 1948, processava e julgava,
com exclusividade (obstada, portanto, a interveniência do Poder Judiciário),
feitos relacionados a supostas medidas ilegais praticadas por autoridades
do Poder Executivo, de que resultava, naquela tessitura constitucional,
a interdição à revisão judicial dos atos administrativos (JAPÃO, 2015c;
MATSUI, 2015, p. 17; OHNESORGE, 2015, p. 115). Apesar do atual panorama
constitucional do Japão, inaugurado em 1946, o Conselho de Reforma
do Sistema Judiciário nipônico (shihōkaikaku iinkai), em junho de 2001,
ao influxo da intenção do Governo japonês de adotar políticas públicas
de estímulo à eficiência estatal, com vistas à retomada do crescimento
econômico, expediu recomendações finais destinadas ao Primeiro-Ministro
do Japão, por intermédio das quais preconizou, entre outras propostas, o
advento de Tribunais administrativos ou de ramos especializados do Poder
Judiciário em matéria administrativa, com o desiderato de colmatar o
baixo desenvolvimento do controle jurisdicional da Administração Pública
japonesa, déficit histórico que permanece na atualidade e reflete a tímida
presença do Direito Administrativo na formação jurídica e nas carreiras
jurídicas daquele país, bem como espelha a superlativa autocontenção do
Poder Judiciário nipônico, no exercício do controle do Poder Executivo e dos
atos administrativos, o que tem se abrandado a partir de 2002, mediante
avanços discretos, ilustrado por interpretações judiciais mais dilatadas das
hipóteses de intervenção do Poder Judiciário elencadas na Lei de Litígios
em Matéria Administrativa (tradução livre inspirada na tradução anglófona,
Administrative Case Litigation Act (LCLA)), a Lei nº 139, de 16.5.1962, e pela
reforma de 2004 de tal diploma legislativo (também alterado em 1989, 1996,
1999 e 2007), ante a influência, entre outros fatores, das recomendações
finais de tal Conselho (JAPÃO, 2015a; MATSUI, 2015, p. 18-19; NOTTAGE;
GREEN, 2015, p. 130, 134-135, 138, 141-143; OHNESORGE, 2015, p. 120-
121). Ante essa compleição constitucional do Japão, debate-se, em sua
comunidade jurídica, como alternativa à Justiça Administrativa, a gênese de
novos órgãos jurisdicionais especializados do Poder Judiciário (a exemplo
dos ramos especializados em propriedade intelectual e em Direito de
Família, já existentes) e de agências reguladoras independentes (TSUJI,
2015, p. 176-175, 171-170, paginação decrescente).
10
JAN/17
de cunho extrajudicial) pela diferença fundamental de
que, na República Popular da China, agasalha-se, desde
a década de 1950, Justiça Administrativa composta por
órgãos de segurança pública e presidida pelas autori-
dades policiais, em que prepondera a ênfase na Justiça
Substancial e na eficiente e flexível persecução dos
ilícitos administrativos, em detrimento seja do controle
externo da atividade policial, pelo Ministério Público e
pelo Poder Judiciário, seja de formalidades e garantias
processuais inerentes ao devido processo legal e ao
Estado de Direito, déficit de accountability que a torna
mais vulnerável a arbitrariedades (LI, 2015a, p. 398-399,
401-402; LI, 2015b, p. 171).
Conquanto existisse, mesmo na Era Maoísta
(1949-1976), verdadeira Justiça Administrativa do
Sistema de Segurança Pública, cuja principal faceta
foram (e são) as prisões administrativas (concebidas
na década de 1950, em uma conjuntura política mar-
cada, de 1949 a 1953, pelos julgamentos em massa, a
título de depuração ideológica da sociedade e do Es-
tado chineses), não houve no período revolucionário
(de 1949 a 1982, com auge na Era Maoísta, de 1949
a 1976), nem há no período do burocratismo prag-
mático (de 1982 em diante), Cortes Administrativas
independentes dos Poderes Executivo e Judiciário,
incumbidas de processar e julgar ações de administra-
dos contra a Administração Pública chinesa, inclusive
suas agências administrativas (FANG, 2013, p. 1-12, p.
102-159; LI, 2015a, p. 398-399; LI, 2015b, p. 171; LI,
2015c, p. 150-166; LI, 2015d, p. 810).
Em suma, a Justiça Administrativa da República
Popular da China cinge-se aos órgãos de segurança
pública (LI, 2015c, p. 180).
As normas gerais do Direito Administrativo san-
cionador chinês corporificam-se na Lei de Sanções Ad-
ministrativas (LSA)31 (CHINA, 2015g), sancionada em
17.3.1996, cujo caráter de lex generalis evidencia-se,
a contrario sensu, na Lei das Sanções Administrativas
de Segurança Pública (LSASP),32 sancionada quase dez
31. Em língua inglesa, traduzida como Law of People´s Republic of China
Administrative Penalty. Aprovada em 17.3.1996, pela quarta sessão da
Oitava Assembleia Nacional Popular, e sancionada na mesma data, por
meio da Ordem nº 63 do Presidente da RPC (CHINA, 2015g).
32. Em língua inglesa, traduzida como Law of the People’s Republic of China
on Penalties for Administration of Public Security. Aprovada em 28.8.2005,
pela décima sétima reunião do Comitê Permanente da Décima Assembleia
Nacional Popular, e sancionada em 1º.3.2006, por meio da Ordem nº 38
do Presidente da RPC (CHINA, 2015m).

anos depois, em 1º.3.2006,33 cujo art. 3º, por sua vez,
prevê, nos casos omissos, a aplicação subsidiária da
LSA em processos administrativos sancionadores de
segurança pública34 (CHINA, 2015m).
Despontam, ainda, diplomas legislativos e atos
administrativos normativos de abrangência local.
Essa pluralidade de atos legislativos e administrativos
na esfera do Direito Administrativo Sancionador é
inferida do Capítulo II (arts. 8 a 14) da própria Lei de
Sanções Administrativas, intitulado “Tipos e Criação
de Sanções Administrativas”, do qual se depreende,
inclusive, a possibilidade jurídica de normas adminis-
trativas e legislações locais inovarem a ordem jurídica,
ampliando, para além do Direito Legislado, o leque de
penalidades administrativas (CHINA, 2015g).
Em outros dizeres, na seara do Direito Administra-
tivo sancionador chinês, mitigam-se os princípios da
legalidade em sentido estrito e da reserva de lei formal,
na medida em que se faculta a criação de sanções
administrativas, por meio de regras e regulamentos
administrativos, salvo as punições limitadoras da liber-
dade pessoal (art. 10 da LSA). Permite-se o advento de
legislações locais a estatuírem sanções administrativas,
exceto as concernentes (1) à restrição da liberdade
pessoal e (2) à cassação de licença de estabelecimento
empresarial (art. 11 da LSA) (CHINA, 2015g).
Ao mesmo tempo, confere-se a Ministérios e
comissões vinculadas ao Conselho de Estado, assim
como aos Governos Populares, a potestade normativa
de cominarem punições administrativas de (1) adver-
tência disciplinar e (2) multa, se silente a legislação em
sentido amplo, isto é, nas circunstâncias em que se
denota faltante norma legal ou administrativa a coibir
o descumprimento de determinada espécie de ordem
administrativa (arts. 12 e 13 da LSA) (CHINA, 2015g).
Consoante assinalado em linhas anteriores, há
maiores limitações ao exercício do poder punitivo do
Estado, quando se trata de sanções administrativas
33. A Lei das Sanções Administrativas de Segurança Pública, por meio
do seu art. 119, ab-rogou o diploma legislativo intitulado Regulamento
sobre Sanções Administrativas de Segurança Pública (em língua inglesa,
traduzida como Regulations of the People´s Republic of China on
Administrative Penalties for Public Security), de 5.9.1986, revisado em
12.5.1994 (CHINA, 2015m; CHINA, 2015q).
34. Art. 3º da LSASP, in litteris: “Artigo 3º Aplicam-se as disposições desta
Lei [Lei das Sanções Administrativas de Segurança Pública] ao processo
de aplicação de penalidades [administrativas] de segurança pública; e nos
casos em que não forem aplicáveis as disposições desta Lei, aplicar-se-ão
as pertinentes disposições da Lei da República Popular da China sobre
Sanções Administrativas” (CHINA, 2015m, tradução livre nossa).
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
que cerceiam a liberdade pessoal, no que se refere
ao exercício não só da função normativa (prescrição
de tipos e punições administrativas, conforme atrás
explanado), como também da função jurisdicional
(aplicação de sanção administrativa no caso concreto):
conquanto, de modo genérico, o art. 20 da LSA confira,
em regra, aos órgãos administrativos dos Governos
Populares locais, a partir do nível de distrito, a com-
petência jurisdicional para o exercício da potestade
sancionadora prevista na própria LSA, a parte final do
seu art. 16 adstringe aos órgãos de segurança pública
a competência para impor penalidades administrati-
vas restritivas da liberdade pessoal.
À luz do referido art. 20 da LSA, depreende-se que
a potestade administrativa sancionadora abrange não
apenas o Governo Central, mas também as unidades
administrativas situadas nos primeiros níveis de maior
relevância político-administrativa abaixo do Governo
Central, quais sejam o nível provincial (1º nível), o
nível prefeitural (2º nível) e o nível distrital ou de
condado (3º nível).35
Em consonância com os arts. 16 e 20 da Lei de
Sanções Administrativas, de 1996, o art. 91 da Lei das
Sanções Administrativas de Segurança Pública, de
2006, preceitua que as sanções administrativas em
35. Acima do nível de condado ou distrital situam-se os níveis provincial
(1º nível) e prefeitural (2º nível), ao passo que abaixo do nível de condado
ou distrital posicionam-se os níveis de cantão (4º nível) e de comuna ou
comunitário (5º nível). É que, a despeito da diversidade terminológica
das traduções difundidas no Ocidente acerca da divisão administrativa
da China, verifica-se a predominância, atualmente, da classificação
de 5 (cinco) níveis (de cima para baixo): 1. Nível provincial (Shengji),
composto por (a) províncias, (b) regiões autônomas, (c) regiões especiais
administrativas (Hong Kong e Macau) e (d) Municipalidades diretamente
vinculadas ao Governo Central; 2. Nível prefeitural (Diji), composto por
(a) cidades com estatura de Prefeituras, (b) Prefeituras, (c) Prefeituras
autônomas e (d) ligas; 3. Nível de condado ou nível distrital (Xianji),
composto por (a) condados, (b) distritos, (c) cidades com estatura de
condados, (d) Municípios ou distritos, (e) distritos especiais e (f) áreas
ou distritos florestais, bem como (g) condados autônomos, (h) bandeiras
e (i) bandeiras autônomas; 4. Nível de cantão (Xiangji), composto por
(a) cantões, (b) cidades, (c) subdistritos, (d) burgos, (e) distritos públicos
oficiais, (f) cantões étnicos ou de nacionalidades, assim como (g) sumu e
(h) sumu étnicos; 5. Nível de comuna ou nível comunitário (Cunji), cidades
com estatura de (a) comunas ou comunidades, (b) comitês ou grupos
de bairros, vizinhanças, vilas, povoados ou aldeias, (c) comunidades,
(d) comunidades residenciais, (e) bairros, (f) vilas, povoados ou aldeias
administrativas, (g) vilas ou aldeias naturais e (h) gacha. Assim se conclui
mediante o cotejo entre (1) a padronização estabelecida em 2013, pelo
Governo dos Estados Unidos da América, por meio do Comitê de Nomes
Estrangeiros (Foreign Names Committee) do Conselho sobre Nomes
Geográficos dos Estados Unidos (United States Board on Geographic
Names), órgão interno da agência federal denominada Serviço Geológico
dos Estados Unidos (United States Geological Survey (USGS)), (2) as
classificações adotadas pelas Wikipédias de línguas francesa, espanhola,
italiana, inglesa e portuguesa e (3) a redação dos arts. 30 e 95 a 111 da
Constituição chinesa, de acordo com a tradução anglófona oficial de 2004
e a tradução lusófona não oficial de 1999 (China, 2015a; China, 2015b;
Estados Unidos da América, 2015, p. 6-7; Wikipédia, 2015; Wikipedia,
2015a; Wikipedia, 2015b; Wikipedia, 2015c).
11
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
matéria de segurança pública serão aplicadas por
órgãos de segurança pública36 vinculados a Governos
Populares do nível distrital ou superior, no âmbito
dos quais as delegacias de polícia poderão aplicar
as sanções de advertência e multa até quinhentos
iuanes37 (CHINA, 2015m).
Daí se percebe que o arcabouço normativo do
Direito Administrativo sancionador da China norteia-se
por ampla gama de atos normativos legais e infralegais,
quer de alcance nacional, quer de abrangência local,
na qual prevalecem (1) os temperamentos à reserva
de lei formal e (2) a ampla autonomia normativa dos
Governos Populares posicionados abaixo do Governo
Central, exceto quanto a sanções administrativas que
cerceiam a liberdade pessoal: trata-se matéria restrita
ao Direito legislado das unidades administrativas de
maior envergadura (de estatura igual ou superior ao
nível de distrito), cuja aplicação se comete, em caráter
exclusivo, aos órgãos de segurança pública (aos órgãos
policiais vinculados a unidades administrativas de nível
igual ou superior ao de distrito reserva-se a aplicação
não só de sanções administrativas que tolhem o status
libertate, mas também a todas as punições adminis-
trativas relacionadas à segurança pública) (CHINA,
2015g; CHINA, 2015m; LI, 2015a, p. 398-399, 401-402;
LI, 2015b, p. 171).
5.1 As prisões administrativas
O Capítulo II da Lei das Sanções Administrativas
de Segurança Pública elenca 4 (quatro) espécies de
sanções administrativas sob a égide de tal diploma
legislativo: (1) advertência, (2) multa, (3) prisão ad-
ministrativa e (4) revogação de licenças baixadas por
órgãos de segurança pública (CHINA, 2015m).
Já o Capítulo III da LSASP tipifica 4 (quatro) espécies
de ilícitos, a título de infrações administrativas contra a
segurança pública em sentido amplo, é dizer, atos que
(1) perturbam a ordem pública (Seção 1), (2) prejudicam
a segurança pública (Seção 2), (3) infringem direitos ati-
nentes à pessoa e à propriedade (Seção 3) e (4) obstam
a administração social (Seção 4) (CHINA, 2015m).
36. Segundo pesquisas estatísticas de Xin He, professor de Direito da
Universidade da Cidade de Hong Kong (City University of Hong Kong),
veiculadas em artigo jurídico publicado no segundo semestre de 2014, a
maioria das matérias relativas a “pedidos de reconsideração administrativa”
diz respeito ao Sistema de Segurança Pública, assim como a questões
relativas a recursos naturais do solo e ao bem-estar social e laboral (HE,
2015, p. 263).
37. Optou-se pela grafia “iuane” (unidade da moeda chinesa, o atrás
mencionado renminbi – RMB), tal como adotada pelo Dicionário Houaiss
da Língua Portuguesa (Instituto Antônio Houaiss, 2009).
12
JAN/17
Relativamente às prisões administrativas, de acordo
com a classificação doutrinária difundida em 2012 por
Enshen Li, há quatro espécies: (1) Laodong Jiaoyang (“ree-
ducação por meio do trabalho”), (2) Shourong Jiaoyu (“de-
tenção educacional”), (3) Qiangzhi Jiuedu (“reabilitação
compulsória de drogas”) e (4) Zhi´an Juliu (“detenção para
a preservação da ordem pública”) (LI, 2015a, p. 398-399).
No tocante a essa classificação divulgada em 2012
por Li, ressalva-se a posterior revogação, em 28.12.2013,
de toda a legislação chinesa relativa à reeducação pelo
trabalho (o denominado sistema Laojiao), de sorte que,
na atualidade, restam abolidas, no ordenamento jurídico
chinês, as sanções administrativas de trabalho forçado,38
cuja proscrição se atribui à finalidade do Presidente Xi
Jinping de reformar o Estado chinês e o seu sistema polí-
tico39 (CHINA, 2015c;40 DELURY, 2015).41
38. Laojiao consiste na abreviatura da precitada locução Laodong Jiaoyang
(LI, 2015a, p. 398). A “reeducação por meio do trabalho” (Laojiao) não
se confunde com a “reforma por meio do trabalho” (Laogai): enquanto
a primeira dizia respeito à sanção administrativa (a mais conhecida
espécie de prisão administrativa), expressão do poder decisório da Justiça
Administrativa, composta por autoridades policiais, a segunda concerne à
sanção penal, decorrente de sentença penal prolatada pelo Poder Judiciário,
ou seja, pela Justiça comum (KRINKEL; HURST, 2015, p. 474).
39. Em que pese o aparente caráter alvissareiro da abolição das punições
administrativas de trabalho forçado, o South China Morning Post (jornal
diário sediado em Hong Kong) noticiou, no primeiro semestre de 2014, a
repressão política, por meio do aparato policial chinês, haver substituído
tais medidas administrativas por prisões provisórias de cunho processual
penal, de maneira que a perseguição política, via órgãos de segurança
pública, não teria diminuído, mas apenas substituído os trabalhos forçados
pelas prisões cautelares (YU, 2015b). Antes, em novembro de 2013, na
influente Foreign Affairs, o historiador John Delury, especializado em
assuntos chineses, já advertia para a permanência de outros meios estatais
de repressão política, a exemplo das demais espécies (atrás mencionadas)
de prisão administrativa, além da vigilância domiciliar e de julgamentos
contra atos “subversivos” (DELURY, 2015). Harry Wu e Cole Goodrich –
vinculados à Fundação Laogai (Laogai Foundation), destinada à pesquisa e
à denúncia da parcela das violações de direitos humanos levadas a efeito,
na República Popular da China, por meio de prisões políticas –, em paper
publicado na primeira metade de 2014, vaticinaram que, se as autoridades
policiais chinesas fossem privadas, em caráter absoluto, do poder de
decretar prisões administrativas prolongadas, aumentariam (como, de fato,
aumentaram, conforme o noticiado) os casos de prisões judiciais por ofensas
políticas (WU; GOODRICH, 2015, p. 4). Randall Peerenboom, reconhecido
especialista no Direito chinês, alertou, em artigo jurídico publicado no
segundo semestre de 2014, para o perigo não só de que cresça o emprego
(1) de outras espécies de prisão administrativa ou, ainda, (2) de prisões com
menor grau de regulamentação, mas também de que (3) outras hipóteses
legais de encarceramento sejam concebidas (PEERENBOOM, 2015, p. 203).
40. Em 28.12.2013, na sexta sessão do Comitê Permanente da Assembleia
Nacional Popular da RPC, decidiu-se pela revogação da Resolução de
1º.8.1957, que chancelava o posicionamento à época do Conselho de
Estado, favorável às penalidades de trabalho compulsório (CHINA, 2015c).
No mês anterior, em 12.11.2013, o Comitê Central do Partido Comunista
da China, ao trazer à baila nova plataforma de reformas, posicionou-se pela
eliminação de todas as modalidades não apenas de prisões administrativas,
como também de prisões ilegais em geral (PEERENBOOM, 2015, p. 202).
41. A Agência de Notícias Xinhua (vinculada ao Governo chinês) atribuiu
a abolição do sistema Laojiao a 2 (dois) casos notórios, em que trabalhos
forçados foram aplicados com desvio de finalidade: (1) O caso de Tang Hui,
que protestara em público pela condenação à pena de morte das pessoas
que sequestraram, estupraram e sujeitaram à prostituição compulsória sua

A despeito de revogada, in totum, a disciplina
jurídica das sanções de reeducação pelo trabalho,
remanescem, no ordenamento jurídico da República
Popular da China, as demais espécies de prisões admi-
nistrativas, cujos regimes de execução, inspirados no
abolido sistema Laojiao, propendem ao arbítrio, aquém
dos padrões internacionais de proteção aos direitos hu-
manos (LI, 2015d, p. 813; WU; GOODRICH, 2015, p. 2).
Permanecem, pois, relevantes estas críticas da lite-
ratura especializada ao sistema punitivo administrativo
chinês (LI, 2015a, p. 398-399, 402-411; LI, 2015b, p.
171-173, 208-209; LI, 2015d, 810-813; PEERENBOOM,
2002, p. 9, 12, 17; WU; GOODRICH, 2015, p. 2-4):
1. A vulnerabilidade à corrupção estatal e
à ingerência política, semeadas não apenas por
integrantes do Partido Comunista e da comunida-
de empresarial, como também por autoridades
policiais que exercem cargos públicos ou pressão
política em altos escalões governamentais e por
líderes políticos influentes nos órgãos de segu-
rança provinciais e locais.
2. A tendência de imposição de prisões ad-
ministrativas por autoridades policiais pautada
na invocação de atos administrativos normativos
de segurança pública, com esteio em ampla
margem discricionária, à revelia de um efetivo
devido processo legal e do respeito aos marcos
constitucionais, sem a esclarecedora apresenta-
ção de indícios fundados de conduta ilícita, nem
a posterior apuração dos fatos (sob o crivo do
contraditório e da ampla defesa), com tempo de
encarceramento extrajudicial, por vezes superior
(a) ao divisado, em abstrato, na norma jurídica
correspondente, (b) ou, em concreto, no ato
administrativo sancionatório, ou, ainda, à guisa
de comparação, (c) ao período máximo previsto
para prisões processuais penais.
3. A escassa possibilidade, mormente nos
níveis locais, de haver, de modo efetivo, quer o
exercício, na via administrativa, do direito de de-
fesa, da assistência advocatícia e do recurso à ins-
tância superior, quer a intervenção independente
e técnica do Poder Judiciário e, por conseguinte,
a carência de mecanismos eficazes de controle
filha, então pré-adolescente de 11 anos de idade, bem como (2) o caso de
Ren Jianyu, servidor público de baixo escalão do Condado Autônomo de
Pengshui Miao e Tujia, que reencaminhou, em rede social, mensagens em
prol da democratização da China e com críticas ao ex-líder político Bo Xilai,
além de haver adquirido, pela Rede Mundial de Computadores, camisa
com os dizeres “Melhor morto que sem liberdade” (DELURY, 2015; WU;
GOODRICH, 2015, p. 1-2).
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
externo, agravada pela frágil formação jurídica
de parcela expressiva de membros do Poder Ju-
diciário42 (e dos demais profissionais do Direito).
4. A dificuldade de aprimoramento dos
mecanismos de accountability e de aplicação de
preceitos normativos que agasalham direitos e
garantias dos administrados, devido (a) à resis-
tência dos hierarcas do Ministério da Segurança
Pública43 e de líderes políticos provinciais e locais,
(b) à exacerbada influência política de autori-
dades policiais, em detrimento da densidade
política da Magistratura e dos integrantes do
Ministério Público, e (c) à ascendência de líderes
políticos provinciais e locais sobre o aparato de
segurança pública, em prejuízo do controle e do
peso político do Governo Central.
5. O desvirtuamento das prisões administra-
tivas. Embora devessem promover a educação
moral e jurídica, a orientação profissional e o
incentivo ao trabalho produtivo, denotam (a)
baixa eficácia no fomento à (re)inserção social
(ilustrada pela reincidência no (e o crescimento
do) consumo de drogas e prostituição) e (b) ser-
vem de meio de persecução estatal a dissidentes
políticos, a minorias étnicas, a segmentos religio-
sos e a pessoas classificadas como “riscos sociais”,
a exemplo da parcela de usuários de drogas e
prostitutas que, em razão de estarem desem-
pregados e desprovidos, na localidade em que
se encontram, de vínculos familiares e sociais,
recebem sanções administrativas mais rigorosas.
6 O XINFANG ZHIDU: SISTEMA DE CARTAS E VI
SITAS
No xinfang zhidu, também chamado de sistema
de cartas (xin = carta) e visitas (fang = visita), bem
42. O Estado chinês tem se empenhado em colmatar a deficitária formação
técnico-jurídica dos membros do Poder Judiciário. Em meados de 2005,
cerca da metade do contingente de Magistrados da RPC possuía diploma
de nível superior, crescimento de 6,9%, comparado com a década anterior
(LICHTENSTEIN, 2015, p. 24). O art. 9º, § 6º, da Lei dos Juízes da RPC, de
28.2.1995, conforme a redação insculpida pela sua reforma de 30.6.2001,
preconiza o treinamento técnico-jurídico dos Juízes que ingressaram na
Magistratura antes da entrada em vigência da lei reformadora de 2001, ao
mesmo que estabelece requisitos de escolaridade de nível superior e fixa
tempo mínimo de prática jurídica para os novos integrantes dos Tribunais
Populares, estatuindo especificamente para os novos integrantes dos
Tribunais Populares Superiores e do Supremo Tribunal Popular requisitos
temporais diferenciados de prática jurídica, inversamente proporcionais
à titulação acadêmica (quanto maior a titulação acadêmica, menor o
período mínimo indispensável de prévia prática jurídica) (CHINA, 2015f).
43. Na literatura jurídica de língua inglesa, referido como “Ministry of
Public Security (MPS)” (WU; GOODRICH, 2015, p. 3).
13
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
como de sistema de reclamações e petições, o cidadão
encaminha missiva ou solicita o agendamento de au-
diência, endereçado (1) a membro do Partido Comu-
nista da China e/ou (2) a órgão público especializado
em receber essas petições administrativas, tais quais
departamentos ou divisões de cartas e visitas (na
ausência, por exemplo, em nível local, de repartições
públicas específicas, o administrado se reporta a fun-
cionários públicos cujas atribuições dizem respeito a
esse mister), com a finalidade de levar ao conheci-
mento de hierarcas do Partido e/ou de autoridades
estatais de alto escalão informações e ideias sobre
matérias de interesse público, assim como opiniões,
sugestões e críticas sobre a atuação do Poder Públi-
co, além de reclamações, recursos administrativos e
pleitos em geral, inclusive como caixa de ressonância
da insatisfação social com Governos Populares locais
e com a corrupção e a ineficiência na seara do Poder
Judiciário (FANG, 2013, p. 1; LO, 2015, p. 120; MATSU-
ZAWA, 2015, p. 82; WAYE; XIONG, 2015, p. 11, 24, 33;
WANG, 2015d, p. 155; WONG, 2015, p. 239).
Consiste em meio de pacificação social, contra-
peso às limitações do regime autoritário, por meio do
qual os Governos Populares e o Partido Comunista da
China estabelecem canais diretos de comunicação
com a população, com o fim (1) de reforçar a confiança
no Estado chinês e na ideologia socialista difundida
pelo PCC, (2) de atenuar o déficit de participação
popular nos processos decisórios estatais, (3) de mi-
tigar, de forma pontual e momentânea, as restrições
à liberdade de expressão e (4) de aproximar, autori-
dades estatais e partidárias, dos diversos segmentos
da sociedade, ao conhecerem e, em determinadas si-
tuações, atenderem demandas individuais e coletivas,
salvaguardando direitos (à revelia, por vezes, das for-
malidades do due process of law), informando-se, ao
mesmo tempo, (5) acerca de relevantes questões de
interesse público, como também (6) da performance
de agentes públicos de baixo escalão e de autoridades
locais (MINZNER, 2015, p. 117-118, 135-136).
Atualmente, como reflexo da tentativa do Esta-
do chinês de aproximar o sistema de cartas e visitas
do formalismo próprio do devido processo legal, o
regulamento do xinfang zhidu consubstancia-se no
Dec. nº 431, baixado em 10.1.2004, pelo Conselho de
Estado da RPC, cuja entrada em vigência ocorreu em
1º.5.2005 (CHINA, 2015e).
O Dec. nº 431/2004 mantém a vocação do xinfang
zhidu de alta capilaridade na máquina estatal e na
14
JAN/17
sociedade chinesa, porquanto o serviço de cartas e
visitas deve (1) abarcar todos os níveis de Governos
Populares (arts. 1º a 5º, 7º e 9º), (2) estender-se a
organizações sociais, a sociedades empresárias e a
instituições situadas fora da estrutura dos Poderes
de Estado (art. 49), notadamente quando se trata
de reclamações quanto ao desempenho de agentes
e entidades do setor público ou, ainda, de agentes
e entidades do setor privado que prestam serviços
públicos, atuam em matéria de interesse público ou
são controlados pelo Estado (art. 14), e (3) ter como
destinatários (leia-se: autores de cartas e visitantes)
cidadãos da RPC, estrangeiros, apátridas, pessoas ju-
rídicas e demais organizações,44 inclusive estrangeiras
(arts. 2º e 50) (CHINA, 2015e).
No contexto peculiar do sistema de cartas e visi-
tas, o Dec. nº 431/2004, permite, em seu art. 2º, que
a manifestação do administrado materialize-se por
intermédio de informações, comentários, sugestões
e reclamações, transmitidas via correspondência
(convencional), correio eletrônico (e-mail), fac-símile
(fax), telefonemas e visitas, entre outros (cuida-se de
elenco exemplificativo) (CHINA, 2015e).
Em geral, de acordo com o art. 17 do Dec. nº
431/2004, os meios de comunicação são em formato
escrito, a exemplo de correspondência (convencional),
e-mail e fax, e, em caso de reclamações (em regra, escri-
44. O Dec. nº 431/2004 não esclarece quais seriam as demais organizações
a que aludem os seus arts. 2º, 26 e 31, isto é, o ato normativo em tela
não dilucida em que consistem as organizações não enquadradas (ou
não enquadráveis) como pessoas jurídicas. O mesmo se percebe na Lei
do Processo Administrativo, a qual se refere, igualmente, não apenas a
pessoas jurídicas [“legal persons”], como também a outras organizações
[“other organizations”], a exemplo da atual redação (reformada em
2014) dos seus arts. 1º, 3º, 11, 25, § 2º, 26, § 4º, 29 e 40. Nesse sentido,
também, a Lei da Reconsideração Administrativa, arts. 1º, 2º, 5º, 6º, 7º,
9º, 10, 16, 19, 20 e 30. Apesar de parecer despicienda a menção à “outra
organização” ou a “outras organizações” (exempli gratia, arts. 2º, 26 e 31
do Dec. nº 431/2004) e ainda que soe suficiente a referência genérica a
pessoas jurídicas, é crível a hipótese de que o emprego de tais expressões
jurídicas indeterminadas (“outra organização” ou “outras organizações”)
tenha o propósito de incluir os entes despersonalizados no rol de autores
de cartas e de visitantes (Dec. nº 431/2004), bem como de autores quer
de ações judiciais de Direito Administrativo, sob o pálio da Lei do Processo
Administrativo, quer de requerimentos administrativos de reconsideração,
à moda chinesa, é dizer, com natureza jurídica de nítidos recursos
hierárquicos, sob a égide da Lei da Reconsideração Administrativa. A
plausibilidade de que essas expressões indeterminadas constituam
evidências da promoção, pelo Estado chinês, do amplo acesso aos seus
sistemas de demandas e impugnações é fortalecida ao se constatar, no
amplo elenco de possíveis peticionários na seara do xinfang zhidu, a
presença, na qualidade de eventuais requerentes, não só de pessoas físicas
e organizações de origem estrangeira, como também de apátridas, nos
termos do art. 50 do Dec. nº 431/2004, correspondente, neste aspecto,
aos arts. 70 a 73 da redação original da LPA e ao art. 41 da LRA (CHINA,
2015e; CHINA, 2015h; CHINA, 2015l; CHINA, 2015j).

tas, mas passíveis de serem verbais, reduzidas a termo
pelo órgão competente, em caso de apresentação oral,
efetuada mediante visita, pelo interessado, ao serviço de
cartas e visita, em vez do envio de correspondência ou da
protocolização de peça escrita), devem contemplar (mes-
mo as reclamações verbais, transcritas posteriormente)
requisitos formais atinentes (1) à explicitação do nome
do interessado e do seu endereço (equivalente, na práxis
processual brasileira, à qualificação do peticionário), as-
sim como (2) dos seus pedidos, além (3) dos fatos e dos
motivos em que se baseia (na prática forense brasileira,
estes últimos requisitos correspondem, em essência, às
razões de fato e de direito ínsitas à causa de pedir da
petição inicial) (CHINA, 2015e).
Conforme se infere do art. 16 do Dec. nº 431/2004,
os Governos Populares situados no nível distrital ou
de condado (3º nível de unidades administrativas)
ou acima (1º e 2º níveis de unidades administrativas,
de âmbitos provincial e prefeitural, respectivamente)
deverão contar com departamentos administrativos
de cartas e visitas (CHINA, 2015e).
É possível, ainda, na forma do art. 16 do Dec. nº
431/2004, que os Governos Populares situados no
nível distrital ou de condado ou nos dois níveis acima,
bem como os Governos Populares do nível de cantão
ou cidade (4º nível de unidades administrativas)45
designem equipes (unidades de atendimento) ou
agentes públicos especializados no serviço de cartas
e visitas, os quais poderão fazer visitas ao local de
moradia do peticionário (art. 12), a fim de ter contato
presencial com o interessado e intercambiar com ele
ideias a respeito do objeto do expediente administra-
tivo (CHINA, 2015e).
O sistema recursal, aos olhos dos arts. 34 e 35 do
Dec. nº 431/2004, traduz-se no Direito Público subjeti-
vo de que a decisão adotada pelo órgão administrativo
competente (incumbido de apreciar a matéria objeto
do requerimento ou de outro expediente da lavra do
interessado, encaminhado ao órgão decisório pelo
serviço de cartas e visitas) seja impugnada, no prazo
de 30 (trinta) dias, por intermédio de recurso admi-
nistrativo revestido da natureza jurídica de recurso
hierárquico, pois que dirigido à autoridade imedia-
tamente superior, a qual, se não prover tal remédio
45. Sobre os níveis das unidades administrativas da RPC, confira nota de
rodapé a respeito, consignada na seção deste artigo atinente à Justiça
Administrativa.
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
processual, ensejará eventual protocolização, no igual
prazo de 30 (trinta) dias, de novo recurso hierárquico,
direcionada, por sua vez, à autoridade imediatamente
superior ao julgador do recurso hierárquico.46
A apreciação do expediente administrativo, pela
instância decisória de origem, deve ocorrer em 60
(sessenta) dias, prorrogáveis, em casos complexos, pelo
prazo inexcedível de 30 (trinta) dias (art. 33 do Dec.
nº 431/2004). Os eventuais julgamentos do recurso
hierárquico e da revisão administrativa cingem-se ao
prazo mais exíguo de 30 (trinta) dias (arts. 34 e 35 do
Dec. nº 431/2004). A revisão administrativa comporta,
no entanto, a realização de audiências, destituída de
prazo normativo certo (art. 35 do Dec. nº 431/2004).
Uma vez indeferido o pedido de revisão administrativa,
não serão conhecidas, pelo sistema de cartas e visitas,
novas petições que, relativas àquele caso concreto,
continuem a ecoar a mesma irresignação do autor (art.
35 do Dec. nº 431/2004) (CHINA, 2015e).
Tradição imperial chinesa adaptada ao maoísmo
na primeira metade da década de 1950,47 na qualidade
de ferramenta de governança espraiada por todos os
níveis de governo e todos os órgãos administrativos,
legislativos e judiciários da RPC, o sistema de cartas e
visitas, ao plasmar, em caráter extraoficial, meio alter-
nativo de impugnação de atos do Poder Público, não
só mantém sua vitalidade nos dias atuais, mas também
experimenta o assoberbamento de demandas,48 diante
da insatisfação popular e de conflitos sociais crescentes
(CAVALIERI, 2015, p. 4; HUMAN RIGHTS WATCH, 2015,
p. 8; LO, 2015, p. 120; MINZNER, 2015, p. 110-120;
46. O atual regramento recursal do xinfang zhidu é referido, pela literatura
especializada, como sistema de duplo apelo: enquanto o primeiro recurso
hierárquico é nominado de fucha, o segundo recurso hierárquico se intitula
fuhe (MINZNER, 2015, p. 42).
47. Para o aprofundamento das matrizes históricas e culturais do sistema
xinfang zhidu, mostra-se oportuna a leitura da obra do historiador Qiang
Fang, tese de doutorado convertida em livro-texto, em que se debruçou
sobre a evolução do sistema de cartas e visitas e de outros sistemas de
processamento e julgamento de demandas estatais, sejam administrativas,
sejam judiciais, durante o ciclo imperial (dinastia Zhou, de 1046 a 256
a.C., dinastia Han, de 202 a 220 a.C., dinastia Jin, de 265 a 420, dinastia
do Estado de Wei, no Norte da China, de 386 a 584, dinastia Liang, de 502
a 557, dinastia Sui, de 589 a 618, dinastia Tang, de 618 a 907, dinastia
Song, de 907 a 1279, dinastia Mongol Yuan, de 1279 a 1368, dinastia
Ming, de 1368 a 1644, e dinastia Quing, de 1644 a 1911), bem como o
ciclo republicano de 1912 a 1949 (subdividido nos períodos de 1912 a
1927 e de 1928 a 1949), a primeira fase da República Popular da China,
de 1949 a 1982, e a quadra reformista, de 1982 em diante, com breves
considerações acerca do contexto posterior a 2005 (FANG, 2013, passim).
48. De acordo com a organização não governamental Human Rights Watch,
as estatísticas oficiais do Governo chinês informam que, de 2003 a 2007,
houve 10 milhões de expedientes administrativos deflagrados por usuários
do sistema de cartas e visitas (HUMAN RIGHTS WATCH, 2015, p. 8).
15
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
WANG, 2015d, p. 155; WAYE; XIONG, 2015, p. 11, 24,
33; XIE, 2015, p. 24-25; ZHANG, 2015c, p. 4).
Desse modo, apesar da aparente similitude com
as ouvidoras dos órgãos públicos e entidades estatais
brasileiras, o xinfang zhidu, em realidade, exprime,
no mundo fático, para além da moldura formal deli-
neada pelos seus marcos regulamentares, verdadeira
via oblíqua de ataque a atos estatais em geral, sejam
administrativos, sejam judiciais (em particular, deci-
sões judiciais relacionadas a matérias administrativas
e, sobretudo, cíveis), em decorrência da conjunção
dos seguintes fatores (CAVALIERI, 2015, p. 4; MAT-
SUZAWA, 2015, p. 82; MINZNER, 2015, p. 125-126;
PEERENBOOM, 2002, p. 9, 12, 17; WANG, 2015d, p.
155; WAYE; XIONG, 2015, p. 11, 24, 33; XIE, 2015, p.
25-26; ZHANG, 2015c, p. 4-8, 28, 64):
1. O excesso de poder (em sentido amplo)49
fomentado pelo arcabouço regulatório e pela prá-
xis, (a) ao proporcionarem aos órgãos de cartas e
visitas dos Governos Populares a compleição típica
de esferas de controle da Administração Pública
e do Poder Judiciário dotadas de potestade deci-
sória, convolando aqueles Governos, de maneira
informal ou por força de regulamentos (por exem-
plo, atos regulatórios locais da década de 1990),
em instâncias revisoras de atos administrativos e
decisões judiciais, ou (b) expandindo, no âmbito
local, o espectro de intervenção do Poder Judiciá-
rio, ao lhe conferirem atribuições coincidentes com
competências próprias da Administração Pública.50
2. A baixa credibilidade dos órgãos judiciais
e administrativos, devido à formação técnica de-
ficiente de seus quadros e à percepção popular
de que se encontram contaminados de corrupção
(conjuntura agravada pela falta quer de remé-
dios judiciais eficazes, quer de imparcialidade e
independência do Poder Judiciário), somada à
49. O excesso de poder em sentido estrito concerne à conduta do agente
público de ir além do demarcado na regra de competência. Diz respeito à
espécie do gênero abuso de poder, construção jurídica de matriz francesa
e italiana. O abuso de poder se biparte no excesso de poder e no desvio
de poder: enquanto que, no excesso de poder, o agente extrapola os
poderes previstos na regra de competência, no desvio de poder, embora
proceda “nos limites de sua competência”, age com finalidade diversa da
prevista na regra de competência (GARCIA, 2008, p. 306). No entanto, no
parágrafo acima, a acepção de excesso de poder relaciona-se igualmente
à concentração em demasia de poder nos órgãos de cartas e visitas.
50. Sintomática a informação, trazida a lume por Carl F. Minzner,
em artigo jurídico publicado em 2006, de que 70% dos expedientes
administrativos do serviço de cartas e visitas da Assembleia Nacional
Popular consubstanciam impugnações a decisões judiciais de primeira
instância (MINZNER, 2015, p. 119).
16
JAN/17
crença (refutada, sob o prisma estatístico) de que
o sistema de cartas e visitas é o mais eficiente na
resolução de conflitos.51
3. A tendência comportamental de parcela
do povo chinês se valer do xinfang zhidu como
estratégia para burlar formalidades e balizas pro-
cessuais dos sistemas administrativo e judiciário.
4. A visão popular de que o sistema de cartas
e visitas reveste-se de menor formalismo que
outras instâncias estatais decisórias (adminis-
trativas e judiciais), conjugada com a afinidade
da sociedade chinesa com meios alternativos de
resolução de conflito, porque imbuídos de apa-
rência paternalista52 e conciliatória (ou de menor
carga contenciosa), em prol do ideal da harmonia
social53 (a mediação, no sistema de cartas e visi-
tas, é divisada pelo art. 14 do Dec. nº 431/2004).54
51. Segundo se conclui do cruzamento de informações feito por Taisu Zhang
(veiculado em artigo jurídico de sua autoria, publicado em 2006), com espeque
nos levantamentos estatísticos registrados pela literatura especializada,
enquanto o sistema de cartas e visitas experimenta taxa de resolução de
conflitos da ordem de 0,2%, os litígios administrativos judicializados possuem
taxa de sucesso de 20% a 30% (ZHANG, 2015c, p. 27-28).
52. Reprisa-se: à luz da tradição paternalista chinesa, condiciona-se,
culturalmente, o administrado a cultivar temor reverencial das autoridades
administrativas, qual criança receosa de contrariar a autoridade moral de
seus pais, um dos motivos da relutância, verificada em parcela expressiva
de cidadãos da RPC, de se impugnarem os atos administrativos nas
vias administrativa e/ou judicial, conjugado, entre outros fatores, pelo
diminuto grau de consciência jurídica de segmentos da sociedade chinesa
(PEERENBOOM, 2002, p. 9, 12).
53. A aspiração a uma sociedade harmônica traduz influência, na cultura
chinesa, do confucionismo, ajustada à propaganda político-ideológica do Partido
Comunista da China e do Governo Central (CHOUKROUNE, 2015, p. 497).
54. A promoção de mecanismos alternativos de resolução de conflitos
constitui política pública da RPC, com ressonância no Poder Judiciário,
abraçada, desde 2006, pelo Supremo Tribunal Popular, diretriz pretoriana
consolidada mediante orientação jurisprudencial assentada em 6 .3.2007
e em 24.7.2009, a ponto de configurar critério para a promoção de
Magistrados, os quais, quando não alcançam metas de conciliação,
tornam-se suscetíveis de sanções disciplinares (CAVALIERI, 2015, p. 5-6;
WAYE; XIONG, 2015, p. 20, 24-32). O art. 29, § 6º, da Lei dos Juízes da RPC
preconiza a premiação de Magistrados que se destacaram orientando as
atividades dos Comitês Populares de Mediação (CHINA, 2015f). À vista
dessa tessitura, marcada pelo intervencionismo judiciário, em favor métodos
de resolução consensual de conflitos, o exercício da função jurisdicional
enfatiza a resolução da contenda, em detrimento da proteção de direitos
(WAYE; XIONG, 2015, p. 20-21). Destaca-se, ainda, a alvorada da Lei da
Mediação Popular, de 28.8.2010 (em consonância com o art. 111 da
Constituição chinesa), a qual criou rede nacional de mediação, coordenada
pelo Departamento de Justiça do Conselho de Estado, em parceria com os
Departamentos de Justiça dos Governos Populares locais correspondentes
ao nível de condado ou distrito ou superior, encarregados, juntamente com
as Cortes de Justiça locais, de orientar os Comitês Populares de Mediação,
órgãos colegiados de base comunitária (compostos por moradores ou
habitantes das aldeias) incumbidos, de ofício ou por provocação, inclusive
em momento prévio à apreciação do caso concreto por órgão local do
Poder Judiciário ou do Sistema de Segurança Pública, de celebrar acordos
extrajudiciais (passíveis de facultativa homologação judicial), invocando e
aperfeiçoando todos os meios lícitos de resolução alternativa de conflitos
(inteligência dos arts. 5º, 7º, 11 e 17 do mencionado diploma legislativo)
(CHINA, 2015a; CHINA, 2015b; CHINA, 2015n).

Em que pese o xinfang zhidu figurar como es-
coadouro da frustração popular com a Administração
Pública e o Poder Judiciário chineses, a maioria dos
expedientes não é respondida, silêncio administra-
tivo que serve de ensejo a protestos coletivos e a
reações violentas (MATSUZAWA, 2015, p. 82).
7 CONCLUSÃO
Embora a Constituição chinesa de 1982, refor-
mada nos anos de 1988, 1993, 1999 e 2004, e as
leis infraconstitucionais defluentes da Assembleia
Nacional Popular, em sua composição plenária, e
do seu Comitê Permanente, situem-se no cume da
pirâmide normativa do ordenamento jurídico da
República Popular da China, a maior influência na
modelação da legislação de Direito Administrativo
chinesa deve-se, ainda, ao Conselho de Estado, seja
no cumprimento de atribuições regulamentares
originárias, seja no exercício de função normativa
delegada pela ANP, em virtude da inércia do Poder
Legislativo quanto ao desempenho do controle
abstrato de constitucionalidade, ao caráter ainda in-
cipiente do controle judicial do Poder Executivo, ao
desconhecimento, por segmentos do povo chinês,
dos seus direitos e ao temor reverencial de admi-
nistrados em relação a autoridades administrativas.
A legislação administrativista também reflete os
efeitos das assimétricas regulamentações levadas a
efeito pelos Governos Populares locais, que detur-
pam o sentido e o teor dos marcos legais nacionais,
demarcados pela ANP.
A Lei do Processo Administrativo (LPA) con-
substancia o diploma legislativo que disciplina as
impugnações judiciais contra atos concretos da Ad-
ministração Pública chinesa, a serem processadas e
julgadas pela Justiça comum (Tribunais Populares).
A reforma de 2014 da LPA fomentou o direito à
efetiva tutela judicial, ao estabelecer mecanismos le-
gais que dificultam seja o indevido não recebimento
ou não conhecimento de ações judiciais dessa natu-
reza, seja estratagemas do Poder Executivo de obs-
truir a instrução probatória e o efetivo cumprimento
de eventuais condenações judiciais da Fazenda Pú-
blica. Além disso, ampliou o rol exemplificativo de
ações cuja causa de pedir relacionem-se à alegação
de ofensa, pela Administração Pública, a direitos e
interesses do jurisdicionado-administrado, com foco
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
na possibilidade jurídico-processual de revisão judi-
cial de sanções administrativas e de interferências
estatais na atividade de empresa, na ordem econô-
mica e no direito de propriedade.
Conquanto ausentes da RPC Tribunais Adminis-
trativos especializados no controle dos atos admi-
nistrativos, existe, desde a década de 1950, Justiça
Administrativa de Segurança Pública, presidida por
autoridades policiais, em que prepondera a ênfase
na Justiça substancial e na eficiente e flexível per-
secução dos ilícitos administrativos, em detrimento
seja do controle externo da atividade policial, pelo
Ministério Público e pelo Poder Judiciário, seja de
formalidades e garantias processuais inerentes ao
devido processo legal e ao Estado de Direito, déficit
de accountability que a torna mais vulnerável a ar-
bitrariedades.
As normas gerais do Direito Administrativo San-
cionador chinês corporificam-se na Lei de Sanções
Administrativas (LSA), sancionada em 17.3.1996, lex
generalis secundada da Lei das Sanções Administrati-
vas de Segurança Pública (LSASP), sancionada quase
dez anos depois, em 1º.3.2006, bem como de atos
e administrativos normativos de abrangência local.
O arcabouço normati vo do Direito Adminis-
trativo sancionador da China norteia-se por ampla
gama de atos normativos legais e infralegais, quer
de alcance nacional, quer de abrangência local, na
qual prevalecem (1) os temperamentos à reserva de
lei formal e (2) a ampla autonomia normativa dos
Governos Populares posicionados abaixo do Gover-
no Central, exceto quanto a sanções administrativas
que cerceiam a liberdade pessoal, já que se trata de
matéria restrita ao Direito legislado das unidades
administrativas de maior envergadura (de estatura
igual ou superior ao nível de distrito), cuja aplica-
ção se comete, em caráter exclusivo, aos órgãos de
segurança pública (aos órgãos policiais vinculados a
unidades administrativas de nível igual ou superior
ao de distrito reserva-se a aplicação não só de san-
ções administrativas que tolhem o status libertate,
mas também a todas as punições administrativas
relacionadas à segurança pública).
Ante a revogação, em 28.12.2013, de toda a
legislação chinesa relativa à prisão administrativa
de reeducação pelo trabalho (o denominado sistema
17
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
Laojiao, abreviatura de Laodong Jiaoyang), rema-
nescem três espécies de prisões administrativas: (1)
Shourong Jiaoyu (“detenção educacional”), (2) Qian-
gzhi Jiuedu (“reabilitação compulsória de drogas”) e
(3) Zhi´an Juliu (“detenção para a preservação da or-
dem pública”), cujos regimes de execução, inspirados
no abolido sistema Laojiao, propendem ao arbítrio,
aquém dos padrões internacionais de proteção aos
direitos humanos.
O microssistema de prisões administrativas
tende à corrupção estatal e à ingerência política, à
ampla margem discricionária da autoridade policial,
à ausência de meios eficazes de controle admi-
nistrativo e judicial, à realização de prisões ilegais
(com frequência, desprovidas de indícios fundados
de conduta ilícita e de motivação que evidencie a
adequação e necessidade do cerceamento da liber-
dade de locomoção e, ao mesmo tempo, imbuídas
de longo período de encarceramento, sem prévio
julgamento ou efetiva investigação dos fatos, em
dissonância com as balizas do devido processo legal
e do direito de defesa), e, lado outro, encontra-se
propenso a resultar em baixa (re)inserção social dos
sancionados e no desvirtuamento de suas finalidades
reeducacionais, em prol da repressão incondicionada
a opositores políticos do Estado chinês e do Partido
Comunista da China, assim como a minorias, margi-
nalizados, usuários de drogas e prostitutas.
No xinfang zhidu, também chamado de sistema
de cartas (xin = carta) e visitas (fang = visita), bem
como de sistema de reclamações e petições, o cida-
dão encaminha missiva ou solicita o agendamento
de audiência, endereçado (1) a membro do Partido
Comunista da China e/ou (2) a órgão público espe-
cializado em receber essas petições administrativas,
tais quais departamentos ou divisões de cartas e
visitas (na ausência, por exemplo, em nível local,
de repartições públicas específicas, o administrado
se reporta a funcionários públicos cujas atribuições
dizem respeito a esse mister), com a finalidade de
levar ao conhecimento de hierarcas do Partido e/ou
de autoridades estatais de alto escalão informações
e ideias sobre matérias de interesse público, assim
como opiniões, sugestões e críticas sobre a atuação
do Poder Público, além de reclamações, recursos ad-
ministrativos e pleitos em geral, inclusive como caixa
de ressonância da insatisfação social com Governos
18
JAN/17
Populares locais e com a corrupção e a ineficiência
na seara do Poder Judiciário.
Consiste em meio de pacificação social, con-
trapeso às limitações do regime autoritário, por
meio do qual os Governos Populares e o Partido
Comunista da China estabelecem canais diretos de
comunicação com a população, com o fim (1) de
reforçar a confiança no Estado chinês e na ideologia
socialista difundida pelo PCC, (2) de atenuar o déficit
de participação popular nos processos decisórios
estatais, (3) de mitigar, de forma pontual e momen-
tânea, as restrições à liberdade de expressão e (4)
de aproximar autoridades estatais e partidárias dos
diversos segmentos da sociedade, ao conhecerem e,
em determinadas situações, atenderem demandas
individuais e coletivas, salvaguardando direitos (à
revelia, por vezes, das formalidades do due process
of law), informando-se, ao mesmo tempo, (5) acerca
de relevantes questões de interesse público, como
também (6) da performance de agentes públicos de
baixo escalão e de autoridades locais.
O sistema de cartas e visitas, ao plasmar, em
caráter extraoficial, meio alternativo de impugna-
ção de atos do Poder Público, não só mantém sua
vitalidade nos dias atuais, mas também experimenta
o assoberbamento de demandas, diante da insatis-
fação popular e de conflitos sociais crescentes. O
xinfang zhidu exprime, no mundo fático, para além
da moldura formal delineada pelos seus marcos
regulamentares, verdadeira via oblíqua de ataque a
atos estatais em geral, sejam administrativos, sejam
judiciais (em particular, decisões judiciais relaciona-
das a matérias administrativas e, sobretudo, cíveis).
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COMO REFERENCIAR ESTE ARTIGO:
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tivo chinês: a reforma de 2014 da Lei do Processo Adminis-
trativo – a Justiça Administrativa de Segurança Pública – o
sistema de cartas e visitas. BDA – Boletim de Direito Admi-
nistrativo, São Paulo, NDJ, ano 33, n. 1, p. 1-24, jan. 2017.
 DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES

A arbitragem nos contratos da Administração Pública

e a Lei nº 13.129/2015: novos desafios

Rafael Carvalho Rezende Oliveira

Doutor em Direito pela UVA/RJ; Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela PUC/RJ; Pós-graduado em Direito do Estado pela Uerj;
Procurador do Município do Rio de Janeiro; Professor do IBMEC/RJ, da Emerj e dos cursos de Pós-graduação da FGV/RJ e Ucam; Membro do Idaerj;
Consultor Jurídico

1 Introdução. 2 Mecanismos de resolução de conflitos administrativos: negociação, mediação, arbi-

tragem e os dispute boards. 3 A superação dos obstáculos tradicionais à arbitragem na Administra-
ção Pública. 3.1 A releitura do princípio da legalidade, eficiência e juridicidade. 3.2 A interpretação
adequada do princípio da indisponibilidade do interesse público no âmbito da Administração Pública
democrática e consensual. 3.3 O princípio da publicidade e a confidencialidade na arbitragem: uma
conciliação necessária. 3.4 Críticas e vantagens da arbitragem na Administração Pública. 4 Desafios
na interpretação e na aplicação da Lei nº 13.129/2015. 4.1 Arbitrabilidade subjetiva (Administração
Pública) e objetiva (direitos disponíveis). 4.2 Arbitragem de direito e a vedação da arbitragem por
equidade. 4.3 A publicidade da arbitragem na Administração Pública. 4.4 Regulamentação e autono-
mia federativa. 4.5 Cláusula compromissória e compromisso arbitral. 4.6 Arbitragem e a relativização:
prerrogativas administrativas. 4.7 Arbitragem ad hoc ou institucional. 4.8 Árbitro ou Tribunal arbitral.
4.9 Escolha do árbitro ou instituição arbitral: inexigibilidade de licitação. 5 Conclusões. Referências.

1 INTRODUÇÃO 2 MECANISMOS DE RESOLUÇÃO DE CONFLITOS

O presente artigo pretende abordar a utilização
da arbitragem em contratos celebrados pela Admi-
nistração Pública.
Ressalvadas algumas previsões legislativas es-
peciais, o tema não era expressamente previsto na
Lei nº 9.307/1996 (Lei de Arbitragem), o que gerava
debates doutrinários sobre a juridicidade da arbitra-
gem nos contratos da Administração.
Todavia, a Lei nº 13.129, publicada no DOU do
dia 27.5.2015, alterou a Lei de Arbitragem para es-
tabelecer, de forma expressa, que a Administração
Pública direta e indireta, por meio da autoridade
competente para realização de acordos e transações,
poderá estabelecer convenção de arbitragem de
direito (e não por equidade) para dirimir conflitos
relativos a direitos patrimoniais disponíveis, respei-
tado o princípio da publicidade (art. 1º, §§ 1º e 2º e
art. 2º, § 3º, da Lei nº 9.307/1996).
A recente alteração legislativa e a atualidade do
tema justificam a análise das vantagens e dos limites
da arbitragem nas contratações públicas.
ADMINISTRATIVOS: NEGOCIAÇÃO, MEDIAÇÃO,
ARBITRAGEM E OS DISPUTE BOARDS
Inicialmente, é necessário destacar que a arbi-
tragem revela importante instrumento de resolução
extrajudicial de conflitos.
Destacam-se, como principais métodos alterna-
tivos ao Poder Judiciário de solução de conflitos (Al-
ternative Dispute Resolution – ADR’s), a negociação,
a mediação, a conciliação e a arbitragem.
A negociação, a mediação e a conciliação são
formas de autocomposição de conflitos, uma vez
que as partes, com ou sem o auxílio de terceiro,
solucionarão suas controvérsias.
Na negociação, as próprias partes buscam a
solução do conflito, sem a participação de terceiros.
Em relação à mediação e à conciliação, a dife-
rença entre os instrumentos é tênue. Enquanto na
mediação, o mediador, neutro e imparcial, auxilia as
partes na composição do conflito, na conciliação, o
conciliador, mantida a neutralidade e imparcialidade,

25
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
pode exercer papel mais ativo na condução do diá-
logo, apresentação de sugestões e na busca pelo
acordo.1
A arbitragem, por sua vez, representa forma
de heterocomposição de conflitos, pois o terceiro,
expert e imparcial (árbitro), por convenção privada
das partes envolvidas, decide o conflito e não o
Estado-Juiz.2
A doutrina diverge sobre a natureza jurídica da
arbitragem, sendo possível mencionar três entendi-
mentos: a) contratual ou privatista: sustenta a natu-
reza contratual da arbitragem, pois a sua instituição
e os poderes do árbitro dependem da manifestação
de vontade das partes;3 b) jurisdicional ou publicista:
defende a natureza jurisdicional do processo arbitral,
uma vez que os árbitros são Juízes de fato e de direito
que solucionam conflitos de interesse, cuja decisão
não está sujeita à homologação do Judiciário;4 e c)
intermediária ou mista: ao lado da autonomia de
vontade das partes na instituição e na definição
da extensão da arbitragem, destaca o seu caráter
público, mas não estatal, no processo de solução
e pacificação de conflitos.5 Adotamos, no presente
ensaio, o terceiro entendimento.
Além dos métodos tradicionais de resolução de
conflitos, é possível mencionar, ainda, os dispute
1. Sobre a distinção entre mediação e conciliação, vide: <http://www.cnj.
jus.br/programas-e-acoes/conciliacao-mediacao>. Acesso em: 2 jun. 2015.
Em razão da importância da autocomposição de conflitos, o CNJ editou a
Resolução nº 125/2010 que dispõe sobre a política judiciária nacional de
tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Ju-
diciário e prevê a oferta pelos órgãos judiciários de mecanismos de solu-
ções de controvérsias, em especial os chamados meios consensuais, como
a mediação e a conciliação. Destaque-se, ainda, a instituição da Câmara
de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF), no âmbito
da Advocacia-Geral da União (AGU), que tem procurado reduzir a litigio-
sidade entre órgãos e entidades administrativas.
2. A previsão da arbitragem no ordenamento jurídico é antiga, cabendo
mencionar, exemplificativamente: Constituição/1824 (art. 160); Código
Comercial/1850; Dec. nº 3.084/1898; Código Civil/1916 (arts. 1.037 e
1.048); Dec.-Lei nº 2.300/1986 (art. 45); Código de Processo Civil/1973
(arts. 1.072 e 1.102); Constituição/1988 (art. 114, § 1º); Lei nº 9.307/1996
(Lei de Arbitragem); Código Civil/2002 (arts. 851 e 853); Código de Pro-
cesso Civil/2015 (art. 3º, § 1º).
3. BOLZAN DE MORAIS, José Luis; SPENGLER, F. M. Mediação e arbitragem:
alternativas à jurisdição! 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.
p. 183.
4. CARMONA, Carlos Alberto. Arbitragem e processo: um comentário à
Lei nº 9.307/96. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 45; THEODORO JÚNIOR,
Humberto. A arbitragem como meio de solução de controvérsias. In:
Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil. n. 2, nov./dez. 1999, p. 12.
5. CÂMARA, Alexandre de Freitas. Arbitragem: Lei nº 9.307/96. 4. ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 12-15.
26
JAN/17
boards, utilizados de forma pioneira nos Estados
Unidos na década de 1970, durante a construção do
Eisenhower Tunnel no Colorado. O dispute board,
também conhecido como Comitê de Resolução de
Conflitos, pode ser considerado órgão Colegiado,
geralmente formado por três experts, indicados pelas
partes no momento da celebração do contrato, que
tem por objetivo acompanhar a sua execução, com
poderes para emitir recomendações e/ou decisões,
conforme o caso.6
A principal diferença entre a arbitragem e os
disputes boards está no fato de que, no primeiro
caso, a disputa será submetida ao árbitro, que não
integra ou acompanha a execução do contrato, e no
segundo caso, a controvérsia será dirimida pelo Co-
legiado de experts, que integra a relação contratual
e acompanha a sua execução, com melhores condi-
ções, em tese, de prevenir e solucionar problemas,
em virtude da redução da assimetria de informações
e da celeridade da decisão.
Os disputes boards, apesar da reduzida utiliza-
ção no Brasil,7 podem representar um importante
instrumento de solução de controvérsias, especial-
mente nos contratos de grande vulto econômico e
complexidade da Administração Pública, tal como
ocorre, por exemplo, nos contratos de infraestrutura.
Recentemente, três diplomas legais confir-
maram a tendência na utilização de mecanismos
extrajudiciais de solução de conflitos e pacificação
social. Ao lado da Lei nº 13.105/2015, que instituiu
o novo CPC e estabeleceu a arbitragem, a concilia-
ção e a mediação como importantes instrumentos
de solução de controvérsias (art. 3º, §§ 1º, 2º e 3º),
vale destacar também a Lei nº 13.129/2015 e a Lei
6. Sobre o tema, vide: WALD, Arnoldo. A arbitragem contratual e os
dispute boards. In: Revista de arbitragem e mediação. v. 2, n. 6, 9-24,
jul./set. 2005; VAZ, Gilberto José; NICOLI, Pedro Augusto Gravatá. Os
dispute boards e os contratos administrativos: são os DBs uma boa
solução para disputas sujeitas a normas de ordem pública? In: Revista
de arbitragem e mediação. v. 10, n. 38, p. 131–147, jul./set. 2013. Na
forma do regulamento da International Chamber of Commerce (ICC),
existem três tipos de dispute boards: a) Dispute Review Boards (DRBs):
emitem recomendações sobre determinada controvérsia, sem caráter
vinculante imediato; b) Dispute Adjudication Boards (DABs): decidem as
controvérsias contratuais, com caráter vinculante; e c) Combined Dispute
Boards (CDBs): emitem recomendações e, em determinados casos,
decidem disputas contratuais. Disponível em: <http://www.iccwbo.org/
products-and-services/arbitration-and-adr/dispute-boards/dispute-
board-rules/#article_4>. Acesso em: 2 jun. 2015.
7. Mencione-se, por exemplo, a utilização do dispute board na construção
da linha amarela do Metrô de São Paulo.

nº 13.140/2015, que trataram, respectivamente, da
arbitragem e da mediação nas relações envolvendo
a Administração Pública.
No presente ensaio, destacaremos a utilização da
arbitragem nas relações contratuais administrativas.
3 A SUPERAÇÃO DOS OBSTÁCULOS TRADICIONAIS
À ARBITRAGEM NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Não obstante a constitucionalidade da arbitra-
gem tenha sido declarada pelo STF,8 por ausência de
violação ao art. 5º, inc. XXXV da CRFB, permaneceu
o debate sobre a sua viabilidade jurídica nas relações
jurídico-administrativas.
O STF, em precedente anterior à Constituição
(caso Lage), admitiu a arbitragem em relações fazen-
dárias.9 Por outro lado, o STJ, ao tratar de contratos
celebrados por empresas estatais, admitiu a utilização
da arbitragem nos respectivos ajustes.10 O TCU, em
algumas oportunidades, afirmou que a utilização da
arbitragem nos contratos administrativos, sem previ-
são legal específica, violaria o princípio da indisponi-
bilidade do interesse público.11
Em resumo, é possível encontrar ao menos três
obstáculos tradicionais à arbitragem nos contratos da
Administração Pública: a) princípio da legalidade; b)
indisponibilidade do interesse público; e c) princípio
da publicidade, que iria de encontro à confidenciali-
dade, típica da arbitragem.12
8. STF – SE 5.206 AgR/EP – Rel. Min. Sepúlveda Pertence – Tribunal Pleno
– DJ de 30.4.2004, p. 29 (Informativo de Jurisprudência do STF 254).
9. STF – AI nº 52.181/GB – Rel. Min. Bilac Pinto – Tribunal Pleno – DJ de
15.2.1974, p. 720.
10. STJ – REsp. nº 612.439/RS – Rel. Min. João Otávio de Noronha – 2ª
Turma – DJ de 14.9.2006, p. 299; STJ – MS nº 11.308/DF – Rel. Min. Luiz
Fux – 1ª Seção – DJe de 19.5.2008.
11. TCU – Decisão nº 286/1993 – Plenário – Rel. Min. Homero Santos – DOU
de 4.8.1993; TCU – Acórdão nº 587/2003 – Plenário – Rel. Min. Adylson
Motta – DOU de 10.6.2003; TCU – Acórdão nº 906/2003 – Plenário – Rel.
Min. Lincoln Magalhães da Rocha – DOU de 24.7.2003; TCU – Acórdão nº
1099/2006 – Plenário – Rel. Min. Augusto Nardes – DOU de 10.7.2006. O
Tribunal, posteriormente, admitiu a arbitragem nos contratos celebrados
por sociedade de economia mista (Petrobras), versando exclusivamente
sobre “a resolução dos eventuais litígios a assuntos relacionados à sua
área-fim e a disputas eminentemente técnicas oriundas da execução dos
aludidos contratos”. TCU – Acórdão nº 2094/2009 – Rel. Min. José Jorge –
DOU de 11.9.2009. Todavia, nessa última hipótese, os contratos não seriam
administrativos propriamente ditos, mas privados da Administração e,
portanto, submetidos, naturalmente, ao Direito Privado.
12. Registre-se que a PEC 29, que se transformou na EC nº 45/2004,
chegou a prever a proibição de utilização da arbitragem por entidades
de Direito Público, mas a vedação não foi aprovada e inserida na redação
final da emenda.
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
Conforme será demonstrado a seguir, os referi-
dos obstáculos são apenas aparentes e não inviabi-
lizam a arbitragem na Administração.
3.1 A releitura do princípio da legalidade, eficiência
e juridicidade
O primeiro obstáculo normalmente apresen-
tado à arbitragem nos contratos da Administração
refere-se à ausência de autorização expressa na Lei
de Arbitragem.
Trata-se de tese apoiada na interpretação tra-
dicional e liberal do princípio da legalidade admi-
nistrativa, segundo a qual a Administração Pública
somente pode fazer o que a lei autoriza.
Todavia, o princípio da legalidade deve ser rein-
terpretado a partir do fenômeno da constitucionali-
zação do Direito Administrativo, com a relativização
da concepção da vinculação positiva do administra-
dor à lei.
Em primeiro lugar, não é possível conceber a
atividade administrativa como mera executora me-
cânica da lei, sem qualquer papel criativo por parte
do aplicador do Direito, sob pena de se tornar des-
necessária a atividade regulamentar. A aplicação da
lei, tanto pelo Juiz como pela Administração Pública,
depende de um processo criativo-interpretativo,
sendo inviável a existência de lei exaustiva o bastante
que dispense o papel criativo do operador do Direi-
to. De fato, o que pode variar é o grau de liberdade
conferida pela norma jurídica.13
Ademais, com a crise da concepção liberal do
princípio da legalidade e o advento do Pós-positi-
vismo, a atuação administrativa deve ser pautada
não apenas pelo cumprimento da lei, mas também
pelo respeito aos princípios constitucionais, com o
objetivo de efetivar os direitos fundamentais.
Desta forma, a legalidade não é o único parâme-
tro da ação estatal que deve se conformar às demais
normas consagradas no ordenamento jurídico. A
legalidade encontra-se inserida no denominado
princípio da juridicidade que exige a submissão da
atuação administrativa à lei e ao Direito (art. 2º, pa-
rágrafo único, inc. I, da Lei nº 9.784/1999). Em vez
13. GIANNINI, Massimo Severo. Derecho Administrativo. Madrid: MAP,
1991. v. I, p. 111.
27
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
de simples adequação da atuação administrativa a
uma lei específica, exige-se a compatibilidade dessa
atuação com o chamado “bloco de legalidade”.14
O princípio da juridicidade confere maior im-
portância ao Direito como um todo, daí derivando
a obrigação de se respeitar inclusive a noção de
legitimidade do Direito. A atuação da Administração
Pública deve nortear-se pela efetividade da Constitui-
ção e deve pautar-se pelos parâmetros da legalidade
e da legitimidade, intrínsecos ao Estado Democrático
de Direito.
No tocante à arbitragem na Administração Públi-
ca, sempre sustentamos que a ausência de previsão
expressa na Lei de Arbitragem não inviabilizaria a
utilização desse mecanismo de solução de controvér-
sias, especialmente por permitir a melhor efetivação
do princípio da eficiência.15
No campo das contratações estatais, a arbitra-
gem em contratos privados da Administração Pública
(ex.: contratos celebrados por empresas estatais,
contratos de locação em que a Administração é
locatária) sempre contou com maior aceitação da
doutrina e da jurisprudência, especialmente em
razão da preponderância da aplicação do regime
jurídico de Direito Privado e pela ausência, em regra,
das cláusulas exorbitantes, na forma do art. 62, § 3º,
inc. I, da Lei nº 8.666/1993.
Todavia, mesmo nos contratos administrativos,
a arbitragem representa uma solução eficiente para
solução de controvérsias contratuais que digam res-
peito às questões predominantemente patrimoniais
ou técnicas (direitos disponíveis).
Tanto é verdade que a arbitragem em contratos
administrativos já contava com previsão em diplomas
legais específicos (ex.: art. 5º, parágrafo único, da Lei
nº 5.662/1971, arts. 5º e 23-A da Lei nº 8.987/1995,
art. 93, inc. XV, da Lei nº 9.472/1997, art. 43, inc.
14. Sobre o princípio da juridicidade, vide: OTERO, Paulo. Legalidade
e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à
juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003; ZAGREBELSKY, Gustavo. El Derecho
dúctil. Ley, derechos, justicia. Madrid: Trotta, 2003. p. 39-40; MERKL,
Adolfo. Teoría general del Derecho Administrativo. Granada: Comares,
2004. p. 206; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. A constitucionalização do
Direito Administrativo: o princípio da juridicidade, a releitura da legalidade
administrativa e a legitimidade das agências reguladoras. 2. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2010; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso
de Direito Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 87.
15. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos
administrativos. 5. ed. São Paulo: Método, 2015. p. 255-257.
28
JAN/17
X, da Lei nº 9.478/1997, art. 35, inc. XVI, da Lei nº
10.233/2001, art. 11, inc. III, da Lei nº 11.079/2004).
Conforme afirmado anteriormente, a nosso ver,
a ausência de lei, com a previsão de utilização ampla
da arbitragem em todos os contratos administrati-
vos, não era fator impeditivo para sua efetivação,
uma vez que o art. 54 da Lei nº 8.666/1993 determi-
na a aplicação supletiva dos princípios da teoria geral
dos contratos e das disposições de Direito Privado
aos contratos administrativos.
É inerente ao contrato administrativo a possibi-
lidade de sua extinção antes do advento do termo
final, por razões de interesse público, por inadim-
plemento das partes ou por outras razões previstas
em lei, sendo razoável admitir que o Poder Público,
apoiado no princípio da eficiência administrativa e no
princípio da boa administração, estabeleça cláusula
arbitral para solução eficiente (técnica e célere) das
controvérsias contratuais.
Registre-se também que o art. 55, § 2º da Lei nº
8.666/1993, ao exigir a estipulação de “[...]cláusula
que declare competente o foro da sede da Adminis-
tração para dirimir qualquer questão contratual [...]”,
não impede a pactuação da arbitragem.16
Em verdade, a referida norma não exige que
todas as controvérsias sejam dirimidas pelo Judiciá-
rio, mas apenas prevê a cláusula de eleição de foro,
mesmo porque a arbitragem não afasta, de forma
absoluta, a via jurisdicional (ex.: arts. 6º, parágrafo
único; 11, parágrafo único; 13, § 2º; 20, §§ 1º e 2º;
22-A, 22-C, 33). Em suma: a cláusula de eleição de foro
não é incompatível com a cláusula arbitral.17
A utilização da arbitragem, por certo, produziria
consequências positivas para as partes contratantes,
16. A exigência contida no art. 55, § 2º da Lei nº 8.666/1993 é afastada
nos seguintes casos: a) licitações internacionais para a aquisição de bens
e serviços cujo pagamento seja feito com o produto de financiamento
concedido por organismo financeiro internacional de que o Brasil faça
parte, ou por agência estrangeira de cooperação; b) contratação com
empresa estrangeira, para a compra de equipamentos fabricados e
entregues no exterior, desde que para este caso tenha havido prévia
autorização do chefe do Poder Executivo; e c) aquisição de bens e serviços
realizada por unidades administrativas com sede no exterior (art. 32, § 6º
c/c o art. 55, § 2º, ambos da Lei nº 8.666/1993).
17. SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Arruda. O cabimento da
arbitragem nos contratos administrativos. In: RDA n. 248, maio/ago. 2008,
p. 123; CARMONA, Carlos Alberto. Arbitragem e processo: um comentário
à Lei 9.307/96. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2009. p. 48-49; SALLES, Carlos
Alberto de. Arbitragem em contratos administrativos. Rio de Janeiro:
Forense, 2011. p. 245.

especialmente por permitir que as disputas
contratuais, que envolvem interesses disponíveis,
sejam solucionadas por meio de Juízos técnicos, oriun-
dos de árbitros escolhidos pelas partes, e em espaço
reduzido de tempo.
Em nossa opinião, a previsão genérica da utiliza-
ção da arbitragem por pessoas capazes, constante da
redação originária da Lei de Arbitragem, já legitima-
va, portanto, a adoção do instituto pela Administra-
ção. De qualquer forma, em razão da celeuma sobre
o tema, inclusive nos órgãos de controle, é oportuna
a alteração promovida pela Lei nº 13.129/2015, que
permite de forma categórica a arbitragem na Ad-
ministração Pública, conferindo segurança jurídica
à questão.
3.2 A interpretação adequada do princípio da
indisponibilidade do interesse público no âm-
bito da Administração Pública democrática e
consensual
Outro obstáculo normalmente apresentado à
arbitragem na Administração Pública seria o princípio
da indisponibilidade do interesse público.
Contra a possibilidade de previsão contratual
da arbitragem, argumenta-se, por exemplo, que não
seria lícito ao particular (árbitro) decidir sobre o cor-
reto atendimento do interesse público inerente ao
contrato da Administração, cabendo ao agente pú-
blico a interpretação sobre a correta aplicação da lei.
Contudo, a interpretação adequada do referido
princípio demonstra a compatibilidade da arbitragem
nas relações jurídicas estatais.
No âmbito de uma sociedade plural e demo-
crática, é natural a existência de interesses públicos
diversos e eventualmente colidentes, cuja aplicação
depende da ponderação de interesses, o que justifica
a disposição de determinados interesses em detri-
mento de outros.
Desta forma, o processo de interpretação e apli-
cação das normas jurídicas pelos agentes públicos
envolve, em certa medida, disposição de interesses
públicos.
E isso se dá porque, em verdade, nunca existiu
um único “interesse público” e nem tampouco um
interesse privado, concebidos abstratamente e de
forma cerrada. Muito ao contrário, em uma socieda-
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
de pluralista, existem diversos interesses públicos e
privados em constante conexão, de modo que natu-
ralmente poderão emergir eventuais conflitos entre
interesses considerados públicos (ex: a criação de
uma hidrelétrica e a necessidade de desmatamento
de área florestal de conservação permanente), entre
interesses denominados privados (ex: o direito à
intimidade e o direito à liberdade de expressão) e
entre interesses públicos e privados (ex: a servidão
administrativa de passagem estabelecida em imóvel
particular para utilização de ambulâncias de deter-
minado nosocômio público).
No âmbito do Estado Democrático de Direito, a
Administração Pública é caracterizada pelo consen-
sualismo na determinação e na efetivação das fina-
lidades públicas. Supera-se o modelo liberal “agres-
sivo” de atuação da Administração por mecanismos
consensuais de satisfação do interesse público.18
Em consequência, na eterna tensão entre auto-
ridade e liberdade, a Administração Pública passa a
atuar de forma mais concertada com os interesses da
sociedade, evitando o uso da coerção e prestigiando
o uso do consenso, da participação dos administra-
dos nas decisões públicas.
Em vez de impor unilateralmente a sua vonta-
de aos particulares, a Administração Pública deve
buscar, na medida do possível, o diálogo com os
destinatários da decisão administrativa. Trata-se
da substituição da “Administração autoritária” por
uma “Administração consensual”. A Administração
Pública, com essa nova fisionomia, deixa de lado os
atos unilaterais de imposição e passa a se utilizar de
instrumentos consensuais, como os contratos, para
a satisfação das necessidades públicas.19
Por esta razão, proliferam os instrumentos de
parcerias entre a Administração Pública e os parti-
culares (ex.: contratos, contratos de gestão, termos
de fomento, termos de colaboração etc).
Em síntese, a própria celebração de acordos, em
sentido amplo, pela Administração Pública envolve
naturalmente a disposição de interesses públicos,
com a definição do caminho mais adequado para a
18. SILVA, Vasco Manuel Pascoal Dias Pereira da. Em busca do acto
administrativo perdido. Coimbra: Almedina, 2003. p. 40.
19. ESTORNINHO, Maria João. A fuga para o Direito Privado: contributo
para o estudo da actividade de Direito Privado da Administração Pública,
Coimbra: Almedina, 1999. p. 44.
29
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
satisfação do interesse público por meio das cláusu-
las pactuadas.20
Ainda que a arbitragem envolva a submissão
do conflito contratual à decisão do árbitro, terceiro
imparcial em relação às partes contratantes (hetere-
composição de conflitos), não se pode olvidar a exis-
tência da base consensual no acordo que submete
determinada avença à arbitragem.21
É inerente, no campo da contratação pública,
que a Administração tenha certa margem de liberda-
de para definir, inclusive, a melhor forma de solução
das possíveis controvérsias que poderão surgir em
seus contratos, abrindo-se caminho para o processo
arbitral ao invés do processo judicial.
Não se trata de dispor do interesse público para
satisfazer outra categoria de interesse, mas de definir
o melhor caminho para atender o interesse público
previamente definido nas cláusulas contratuais.22
Vale dizer: o interesse público já foi definido e dispos-
to previamente pelo Estado e em ordem decrescente
de abstração: Constituição, lei, atos regulamentares
e ato administrativo individual/contratos.
O árbitro não dispõe sobre o interesse público,
mas se o contrato foi cumprido corretamente ou não
pelas partes.
20. Aliás, é tradicional a distinção entre interesse público primário e
secundário. No primeiro caso, o interesse público relaciona-se com a
necessidade de satisfação de necessidades coletivas (justiça, segurança
e bem-estar) por meio do desempenho de atividades administrativas
prestadas à coletividade (serviços públicos, poder de polícia, fomento
e intervenção na ordem econômica). No segundo caso, o interesse
público é o interesse do próprio Estado, enquanto sujeito de direitos e
obrigações, ligando-se fundamentalmente à noção de interesse do Erário,
implementado por meio de atividades administrativas instrumentais
necessárias para o atendimento do interesse público primário, tais como
as relacionadas ao orçamento, aos agentes públicos e ao patrimônio
público. Os adeptos da dicotomia costumam afirmar a supremacia e
indisponibilidade do interesse público primário, mas não do secundário.
ALESSI, Renato. Sistema istituzionale del Diritto Amministrativo italiano.
2. ed. Milão: Giuffrè, 1960. p. 197. Sobre a discussão atual e releitura
do princípio da supremacia do interesse público, vide: OLIVEIRA, Rafael
Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. São Paulo:
Método, 2015. p. 35-38.
21. De forma semelhante, vide: TEPEDINO, Gustavo. Consensualismo na
arbitragem e teoria do grupo de sociedades. In: Revista Forense n. 903,
Rio de Janeiro: RT, 2011. p. 9-26.
22. Segundo Eros Grau, após afirmar que não há nenhuma correlação
entre disponibilidade ou indisponibilidade de direitos patrimoniais e
disponibilidade ou indisponibilidade do interesse público conclui: “Daí
porque, sempre que puder contratar, o que importa disponibilidade de
direitos patrimoniais, poderá a Administração, sem que isso importe
disposição do interesse público, convencionar cláusula de arbitragem”.
GRAU, Eros. Arbitragem e contrato administrativo. In: RTDP, 32, São Paulo:
Malheiros, 2000. p. 20.
30
JAN/17
A arbitragem, portanto, não se opõe ao interesse
público. Ao contrário, o instituto pode ser o caminho
para o melhor atendimento do interesse público ao
garantir a solução de base consensual e eficiente.
3.3 O princípio da publicidade e a confidencialidade
na arbitragem: uma conciliação necessária
Por fim, outro óbice tradicional à arbitragem nas
relações administrativas é o princípio da publicida-
de, consagrado no art. 37, caput, da CRFB, uma vez
que as arbitragens são normalmente submetidas à
confidencialidade.
Ocorre que a publicidade, em nosso sentir, não
inviabiliza a utilização da arbitragem nas contrata-
ções públicas.
Em primeiro lugar, a confidencialidade, ainda que
seja comum nas arbitragens, não constitui caracterís-
tica obrigatória e impositiva do procedimento arbitral.
A própria utilização da arbitragem depende,
como visto anteriormente, do prévio consenso das
partes, que podem preferir a via arbitral, ainda que
haja a publicidade do procedimento, o que acontece-
ria, de qualquer forma, na via judicial. Nesse caso, as
decisões, o julgamento e os demais atos praticados
devem ser públicos e transparentes.23
Em segundo lugar, o princípio constitucional da
publicidade não impede o sigilo de documentos ou
procedimentos em casos excepcionais. É o que ocorre,
por exemplo, nos próprios processos judiciais, sub-
metidos ao segredo de Justiça, bem como em relação
aos documentos respaldados pelo sigilo e/ou reserva
de jurisdição.
Registre-se, neste ponto, que a Lei nº 12.527/
2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI), permite o
sigilo em duas hipóteses: a) informações classifica-
das como sigilosas, consideradas imprescindíveis à
segurança da sociedade ou do Estado (art. 23); e b)
informações pessoais relacionadas à intimidade, vida
privada, honra e imagem (art. 31).
Em consequência, a publicidade na arbitragem
envolvendo a Administração Pública não afasta a
23. Alguns autores, como José Emilio Nunes Pinto, sustentam que o
princípio da publicidade determinaria apenas o envio de informações sobre
o andamento do procedimento arbitral, envolvendo a Administração, aos
órgãos de controle interno e externo. PINTO, José Emilio Nunes. A
confidencialidade na arbitragem. In: Revista de arbitragem e mediação,
n. 6. São Paulo: Revista dos Tribunais, jul./set. 2005. p. 25-36.

confidencialidade e o sigilo de atos e documentos
que possam colocar em risco a segurança da socie-
dade ou do Estado ou que envolvam informações
pessoais relacionadas à intimidade, vida privada,
honra e imagem das pessoas.
3.4 Críticas e vantagens da arbitragem na Adminis-
tração Pública
Conforme destacado nos tópicos anteriores, a
arbitragem na Administração Pública encontra res-
paldo no ordenamento jurídico, o que foi ratificado
pelo art. 1º, § 1º, da Lei de Arbitragem, alterado pela
Lei nº 13.129/2015.
Isto não significa dizer que a utilização da arbi-
tragem nas relações estatais seja imune às críticas.
Em resumo, as principais desvantagens seriam: a) re-
ceio quanto à independência dos árbitros e possível
tratamento preferencial aos interesses privados em
detrimento dos interesses públicos; b) inexistência
de mecanismos institucionais de garantia de “coe-
rência jurisprudencial”, com a prolação de decisões
diferentes para casos semelhantes; e c) déficit de
responsabilidade democrática (accountability).24
Entendemos, no entanto, que as referidas críti-
cas não possuem o condão de inviabilizar a arbitra-
gem nas relações estatais. Quanto à independência
do árbitro, além de inexistir dados concretos que
demonstrem a tendência ao tratamento preferencial
aos interesses privados em relação aos interesses
públicos ou a maior independência de Magistrados
em relação aos árbitros, certo é que a imparcialida-
de do árbitro seria garantida por meio do consenso
das partes na sua escolha. No tocante à ausência de
“coerência jurisprudencial”, esse fator deve ser so-
pesado pelas partes no momento em que decidirem
submeter a questão à arbitragem, mas de qualquer
forma o árbitro não deve desconsiderar a legislação
e a jurisprudência dominante, especialmente dos
Tribunais Superiores. Por fim, em relação ao déficit
de responsabilidade democrática, a legitimidade da
arbitragem repousa na sua base consensual e não
impede a atuação dos órgãos de controle (ex.: Tri-
bunais de Contas, Ministérios Público).
24. Sobre as vantagens e desvantagens da arbitragem, vide: CORREIA, J.
M. Sérvulo. A arbitragem dos litígios entre particulares e Administração
Pública sobre situações regidas pelo Direito Administrativo. In: Revista de
Contratos Públicos. Belo Horizonte, n. 5, set. 2014/fev. 2015, p. 177-184.
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
Com efeito, as vantagens da arbitragem su-
peram as críticas. Além da compatibilidade formal
e material com a juridicidade, a utilização da arbi-
tragem nas relações jurídico-administrativas apre-
senta diversas vantagens, tais como: a) celeridade
e flexibilidade procedimental: prazos reduzidos,
limitação de recursos e possibilidade de fixação das
regras procedimentais pelas partes (arts. 21, 23 e
30 da Lei de Arbitragem); e b) tecnicidade, espe-
cialização e confiabilidade: a decisão arbitral possui
maior potencial de aceitabilidade pelas partes, que
indicaram os árbitros de sua confiança, com elevado
conhecimento técnico (jurídico e/ou extrajurídico)
sobre o assunto objeto do julgamento (art. 13 da Lei
de Arbitragem).
4 DESAFIOS NA INTERPRETAÇÃO E NA APLICA
ÇÃO DA LEI Nº 13.129/2015
Não obstante os avanços trazidos pela Lei nº
13.129/2015, que afasta a polêmica da utilização da
arbitragem pela Administração, é preciso destacar
que o legislador deixou diversas questões em aberto,
especialmente no tocante ao procedimento arbitral,
como será demonstrado nos tópicos seguintes.
4.1 Arbitrabilidade subjetiva (Administração Públi-
ca) e objetiva (direitos disponíveis)
A arbitrabilidade, que significa a possibilidade
de um litígio ser submetido à arbitragem voluntária,
pode ser dividida em duas espécies: a) subjetiva
(ratione personae): refere-se às pessoas que podem
se submeter à arbitragem e b) objetiva (ratione
materiae): diz respeito às questões que podem ser
decididas por meio da arbitragem.25
Em relação à arbitrabilidade subjetiva, o art. 1º
da Lei de Arbitragem sempre permitiu a sua utiliza-
ção por pessoas capazes, regra que foi repetida no
art. 851 do Código Civil.
Atualmente, o art. 1º, § 1º, da Lei de Arbitra-
gem, alterado pela Lei nº 13.129/2015, estabeleceu,
de forma expressa, a possibilidade de utilização da
arbitragem pela Administração Pública direta e indi-
reta (arbitrabilidade subjetiva) para dirimir conflitos
relativos a direitos patrimoniais disponíveis (arbitra-
bilidade objetiva).
25. OLIVEIRA, Ana Perestrelo de. Arbitragem de litígios com entes públicos.
2. ed. Coimbra: Almedina, 2015. p. 11-12.
31
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
Desta forma, no tocante à arbitrabilidade sub-
jetiva, as pessoas jurídicas de Direito Público (entes
da Federação, autarquias e fundações estatais de
Direito Público) e as pessoas jurídicas de Direito Pri-
vado (empresas públicas, sociedades de economia
mista e fundações estatais de Direito Privado) podem
prever a arbitragem como forma de solução de suas
controvérsias.
Quanto à arbitrabilidade objetiva, as questões
submetidas à arbitragem devem envolver direitos
patrimoniais disponíveis.26 Trata-se, a nosso ver, de
assunto inerente às contratações administrativas,
uma vez que o contrato é o instrumento que encerra
a disposição, pela Administração, da melhor forma
de atender o interesse público.
Destarte, as questões que podem ser objeto da
contratação administrativa são, em princípio, dispo-
níveis, passíveis de submissão à arbitragem.27
4.2 Arbitragem de direito e a vedação da arbitra-
gem por equidade
Quanto aos critérios de julgamento, a arbitra-
gem pode ser dividida em duas espécies: a) arbitra-
gem de direito e b) arbitragem por equidade.
Nas questões envolvendo a Administração Pú-
blica, a arbitragem tem que ser de direito e não por
equidade, conforme expressamente previsto no art.
2º, § 3º, da Lei nº 9.307/1996.
Trata-se de exigência respaldada no princípio
da legalidade, mas é oportuno destacar que, espe-
cialmente no campo das arbitragens internacionais,
a utilização de critérios extralegais (costumes, equi-
dade etc.) é comum na solução das controvérsias,
o que é corroborado pelo art. 2º, § 2º, da Lei nº
9.307/1996.
26. O art. 852 do Código Civil dispõe: “É vedado compromisso para solução
de questões de estado, de direito pessoal de família e de outras que não
tenham caráter estritamente patrimonial”.
27. De forma semelhante, Carlos Ari Sundfeld e Jacintho Arruda Câmara
afirmam: “Com essa demarcação, a Lei de Arbitragem afastou de seu
âmbito de aplicação apenas os temas que não admitissem contratação
pelas partes. Numa palavra, a lei limitou a aplicação do procedimento
arbitral às questões referentes a direito (ou interesse) passível de
contratação. 6 Para evitar confusão terminológica – que propicie um
falso embate em face do princípio da indisponibilidade do interesse
público –, passaremos a designar este requisito como a existência de um
direito negociável”. SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Arruda. O
cabimento da arbitragem nos contratos administrativos. In: RDA n. 248,
maio/ago. 2008, p. 120.
32
JAN/17
Nesse ponto, seria oportuno que a legislação
mencionasse expressamente a possibilidade de
aplicação dos usos, costumes, equidade e regras
internacionais do comércio nas arbitragens interna-
cionais envolvendo a Administração Pública direta
e indireta.28
4.3 A publicidade da arbitragem na Administração
Pública
A arbitragem na Administração Pública deve
respeitar o princípio da publicidade, na forma do
art. 37, caput, da CRFB e do art. 2º, § 3º, da Lei nº
9.307/1996, alterada pela Lei nº 13.129/2015.29
Saliente-se, ainda, que a publicidade e a transpa-
rência na atuação administrativa são fundamentais
para efetividade do controle social (sociedade civil)
e institucional (Procuradorias estatais, Ministério
Público, Tribunais de Contas etc.).
Conforme destacado anteriormente, a confiden-
cialidade do procedimento arbitral cede espaço para
publicidade, inerente aos processos envolvendo a
Administração Pública, o que não impede o sigilo em
situações excepcionais, quando houver em risco a
segurança da sociedade ou do Estado ou informações
pessoais relacionadas à intimidade, vida privada,
honra e imagem das pessoas.
4.4 Regulamentação e autonomia federativa
É importante ressaltar desde logo que o mane-
jo da arbitragem para resolução de controvérsias
contratuais envolvendo a Administração decorre
28. Sustentamos, em outra oportunidade, a importância da aplicação
da lex mercatoria nas relações comerciais internacionais que envolvem
o Estado, bem como a possibilidade de submissão à arbitragem como
forma alternativa de solução de lides. OLIVEIRA, Rafael Carvalho
Rezende. Princípios do Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Método,
2013. p. 49-50. Sobre a importância da lex mercatoria no “Direito
Administrativo Global”, vide: KINGSBURY, Benedict; KRISCH, Nico;
STEWART, Richard B. The emergence of Global Administrative Law. Law
and Contemporany Problems, North Carolina: Duke University School
of Law, v. 68, n. 3 e 4, p. 17 e 29, 2005. Nos contratos de concessão do
petróleo, por exemplo, o art. 44, inc. VI, da Lei nº 9.478/1997 dispõe
que o contrato estabelecerá que o concessionário estará obrigado a
“adotar as melhores práticas da indústria internacional do petróleo e
obedecer às normas e procedimentos técnicos e científicos pertinentes,
inclusive quanto às técnicas apropriadas de recuperação, objetivando
a racionalização da produção e o controle do declínio das reservas”.
29. No setor portuário, o art. 3º, inc. IV, do Dec. nº 8.465/2015 dispõe
que “todas as informações sobre o processo serão tornadas públicas”.

diretamente da Lei de Arbitragem e, portanto, não
está condicionada à regulamentação.30
A desnecessidade de regulamentação para
implementação da arbitragem nas relações admi-
nistrativas não afasta, contudo, a pertinência da
edição de normas regulamentares, especialmente
pelo fato de que a Lei de Arbitragem, alterada pela
Lei nº 13.129/2015, deixou de abordar diversas
questões que podem ser especificadas ou detalhadas
no campo regulamentar tais como: viabilidade de
compromisso arbitral e desnecessidade de previsão
no edital/contrato; relativização de prerrogativas
processuais; utilização da arbitragem ad hoc ou
institucional; arbitragem monocrática ou Colegiado
arbitral; (des)necessidade de licitação para escolha
do árbitro ou instituição arbitral; dentre outras
questões.
Além da possibilidade de edição de decretos
federais sobre o tema (ex.: Dec. nº 8.465/2015 que
dispõe sobre arbitragem no setor portuário), abre-se
a possibilidade para edição de normas específicas
estaduais, distritais e municipais sobre a matéria (ex.:
Lei nº 19.477/2011 do Estado de Minas Gerais), desde
que respeitem as normas gerais da Lei de Arbitragem,
uma vez que a arbitragem, nos contratos da Admi-
nistração, envolve matéria inserida na competência
legislativa concorrente dos entes da Federação.
4.5 Cláusula compromissória e compromisso ar-
bitral
De acordo com o disposto no art. 3º da Lei de
Arbitragem, a convenção de arbitragem é gênero que
se divide em duas espécies: a) cláusula compromis-
sória: “convenção através da qual as partes em um
contrato comprometem-se a submeter à arbitragem
os litígios que possam vir a surgir, relativamente a
tal contrato” (art. 4º);31 e b) compromisso arbitral:
30. Registre-se que, durante a tramitação do Projeto de Lei nº 7.108/2014,
foi debatida a necessidade de regulamentação da arbitragem para sua
aplicação por parte da Administração Pública. Todavia, o texto final da
proposta não contou com tal exigência, o que ratifica a aplicabilidade direta
da arbitragem, independentemente de regulamentação.
31. A cláusula compromissória se divide em duas categorias: a) cláusula
compromissória cheia: opção pela arbitragem, com a definição prévia
de questões relacionadas à instituição e ao procedimento arbitral; e b)
cláusula compromissória vazia: apenas define a submissão do contrato à
arbitragem, sem nenhuma definição ou detalhamento sobre a instituição
e as características do procedimento arbitral. A cláusula compromissória
cheia, como se percebe, garante maior celeridade ao procedimento.
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
“convenção através da qual as partes submetem um
litígio à arbitragem de uma ou mais pessoas, poden-
do ser judicial ou extrajudicial” (art. 9º).
Na primeira hipótese, a cláusula arbitral será
inserida no edital e na minuta do contrato admi-
nistrativo. Na segunda hipótese, mesmo ausente a
previsão de arbitragem na avença, as partes, em co-
mum acordo, submeterão a controvérsia contratual
à arbitragem.
A cláusula compromissória se divide em duas
categorias: a) cláusula compromissória cheia: opção
pela arbitragem, com a definição prévia das ques-
tões relacionadas à instituição e ao procedimento
arbitral (art. 5º da Lei de Arbitragem); e b) cláusula
compromissória vazia (ou em branco): apenas define
a submissão do contrato à arbitragem, sem qualquer
definição ou detalhamento sobre a instituição e as
características do procedimento arbitral.
Mencione-se, ainda, a possibilidade de pac-
tuação da denominada cláusula escalonada, que
determina a tentativa de solução da controvérsia por
meio da mediação antes da instauração da arbitra-
gem (cláusula med-arb) ou durante o procedimento
arbitral (cláusula arb-med). Com isso, prestigia-se
a autocomposição dos conflitos, por meio da me-
diação, inclusive nas hipóteses em que as partes
pactuaram a arbitragem.
A partir da classificação acima, verifica-se que
o problema da cláusula vazia é a impossibilidade de
instauração imediata da arbitragem para resolver
o conflito, pois inexistentes os elementos mínimos
para o procedimento arbitral, o que pode ensejar, in-
clusive, a propositura de ação judicial para definição
da forma de instituição do Juízo arbitral (arts. 6º e
7º da Lei de Arbitragem). A cláusula compromissó-
ria cheia, por esta razão, garante maior celeridade
ao procedimento, o que demonstra a sua utilização
preferencial nos contratos administrativos.
Não há consenso quanto à juridicidade de sub-
missão de controvérsias contratuais ao compromisso
arbitral, sem previsão, portanto, de cláusula arbitral
no edital de licitação e no contrato.
Existe o argumento de que o compromisso arbi-
tral poderia acarretar vantagem ao contratado, que
não foi disponibilizada no momento da realização
33
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
da licitação aos demais interessados, o que violaria
o princípio da impessoalidade.32
Todavia, tem prevalecido a juridicidade do com-
promisso arbitral nos contratos da Administração
Pública, sob o argumento de que a resolução de
controvérsias contratuais envolvendo direitos dis-
poníveis deve ser pautada pela melhor solução em
cada caso concreto.33 Ora, se é possível a resolução
consensual de questões contratuais, inclusive com a
celebração de acordos, com maior razão deve ser ad-
mitida a escolha, pelas partes, da alternativa arbitral.
Ademais, a Lei de Arbitragem, ao tratar da Ad-
ministração Pública, utilizou a expressão genérica
“convenção de arbitragem” (art. 1º, § 2º, da Lei de
Arbitragem), gênero que inclui a cláusula e o com-
promisso arbitral, sendo certo que a forma arbitral
de solução de controvérsias decorre diretamente da
lei e deve ser considerada pelos interessados que
participam da licitação.34
Sustentamos, por isso, que o compromisso arbi-
tral pode ser utilizado para solução de controvérsias
administrativas. Todavia, revela-se interessante e
conveniente a estipulação prévia de cláusula arbitral
cheia nos editais e contratos administrativos, em razão
da maior celeridade ao procedimento, sem olvidar a
maior facilidade de definição da forma de solução de
controvérsias antes da própria existência do conflito.
32. TCU – Decisão nº 286/1993 – Rel. Min. Homero Santos – DOU de
4.8.1993.
33. Nesse sentido decidiu o STJ: “Processo civil. Recurso especial. Licitação.
Arbitragem. Vinculação ao edital. Cláusula de foro. Compromisso
arbitral. Equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Possibilidade. [...]
5. Tanto a doutrina como a jurisprudência já sinalizaram no sentido de que
não existe óbice legal na estipulação da arbitragem pelo Poder Público,
notadamente pelas sociedades de economia mista, admitindo como
válidas as cláusulas compromissórias previstas em editais convocatórios
de licitação e contratos. 6. O fato de não haver previsão da arbitragem no
edital de licitação ou no contrato celebrado entre as partes não invalida
o compromisso arbitral firmado posteriormente. [...] 11. Firmado o
compromisso, é o Tribunal arbitral que deve solucionar a controvérsia.
12. Recurso especial não provido.” (STJ – REsp nº 904.813/PR – Rel. Min.
Nancy Andrighi – 3ª Turma – DJe de 28.2.2012). De forma semelhante:
AMARAL, Paulo Osternack. Arbitragem e Administração Pública: aspectos
processuais, medidas de urgência e instrumentos de controle. Belo
Horizonte: Fórum, 2012, p. 77 e ss. No setor portuário, o art. 6º, § 3º do
Dec. nº 8.465/2015 dispõe que “a ausência de cláusula compromissória
de arbitragem no contrato não obsta que seja firmado compromisso
arbitral [...]”.
34. TALAMINI, Eduardo. Arbitragem e Parceria Público-Privada (PPP). In:
TALAMINI, Eduardo; JUSTEN, Monica Spezia (Org.). Parcerias Público-
-Privadas: um enfoque multidisciplinar. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2005. p. 351.
34
JAN/17
4.6 Arbitragem e a relati vização: prerrogati vas
administrativas
A estipulação de cláusulas exorbitantes nos
contratos da Administração não obsta a utilização
da arbitragem. Nesse caso, o árbitro decidirá sobre
os efeitos patrimoniais oriundos da efetivação das
referidas cláusulas.35
Ademais, algumas prerrogativas reconhecidas à
Fazenda Pública não se aplicam ao processo arbitral,
senão vejamos:
a) inaplicabilidade dos prazos diferenciados
(art. 188 do CPC/1973 e art. 183 do CPC/2015)
ao processo arbitral: o procedimento arbitral é
definido pelas partes na convenção de arbitra-
gem ou, de forma supletiva ou por delegação
das partes, pelo árbitro ou Tribunal arbitral, na
forma do art. 21 da Lei de Arbitragem.
b) ausência de reexame necessário (art.
475 do CPC/1973 e art. 496 do CPC/2015) na
arbitragem: não há previsão de duplo grau e de
recursos no processo arbitral, que é desenvol-
vido em única instância e a decisão arbitral não
está sujeita à homologação judicial (art. 18 da
Lei de Arbitragem).
c) ausência de isenção relativa à taxa judi-
ciária, custas ou emolumentos na arbitragem: os
valores devidos ao Tribunal arbitral e aos árbitros
devem ser suportados pelas partes em razão dos
serviços prestados, sendo oportuno ressaltar que,
no próprio processo judicial, a Fazenda Pública fica
sujeita à exigência do depósito prévio dos hono-
rários do perito, na forma da Súmula nº 232/STJ.
d) incompatibilidade das regras relacionadas
à fixação do valor dos honorários de sucumbência
no processo judicial (art. 20, § 4º do CPC/1973 e
art. 85, § 3º do CPC/2015) ao processo arbitral:
os honorários, na arbitragem, são definidos, em
princípio, pelo compromisso arbitral, conforme
previsto no art. 11, inc. VI, da Lei de Arbitragem.
e) inaplicabilidade do regime do precatório
ou da requisição de pequeno valor: a arbitragem
revela procedimento extrajudicial de solução de
controvérsias, inexistindo, portanto, “senten-
ça judiciária” (art. 100 da CRFB). Assim como
35. De forma semelhante, vide: LEMES, Selma M. Ferreira. Arbitragem na
Administração Pública. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 144.

ocorre nos pagamentos espontâneos de valores
relativos aos contratos e acordos em geral, que
não decorram de sentença judicial, o pagamento
do valor definido na arbitragem independe de
precatório, salvo se houver necessidade de exe-
cução judicial da decisão arbitral condenatória,
que possui natureza jurídica de título executivo
extrajudicial (art. 31 da Lei de Arbitragem).
4.7 Arbitragem ad hoc ou institucional
A Lei de Arbitragem, alterada pela Lei nº
13.129/2015, não tratou sobre a necessidade de
instituição de arbitragem ad hoc ou institucional,
o que, em princípio, confere discricionariedade ao
administrador público para escolha por um desses
caminhos em cada caso concreto.
Enquanto na arbitragem ad hoc (ou arbitragem
avulsa) o procedimento é definido pelas partes e/
ou pelos árbitros, na arbitragem institucional (ou
arbitragem administrada) as regras procedimentais
encontram-se previamente definidas por determina-
da Câmara arbitral.
A arbitragem ad hoc teria, de um lado, a vanta-
gem de reduzir custos, uma vez que não haveria a
necessidade de contratação de instituição privada
(câmara de arbitragem) para prestação de serviços,
mas, de outro lado, a desvantagem de acarretar
insegurança para as partes, com a maior proba-
bilidade de impasses na definição e nas questões
cotidianas inerentes ao procedimento arbitral (exs.:
escolha da infraestrutura e dos recursos humanos
para os serviços de secretaria; definição dos valores
dos honorários dos árbitros e forma de pagamento;
indefinição na escolha do árbitro presidente quando
houver impasse entre os coárbitros indicados pelas
partes etc.), o que pode frustrar e/ou retardar a so-
lução da controvérsia, bem como a propositura de
ações judiciais para resolução de impasses.36
Não obstante a discricionariedade administra-
tiva na definição do tema, entendemos que o ideal
seria a utilização da arbitragem institucional, com a
escolha de Câmara de Arbitragem já existente, com
experiência e reconhecida pela comunidade jurídica,
36. Sobre as vantagens da arbitragem institucional em relação à arbitragem
ad hoc, vide: MUNIZ, Joaquim de Paiva. Curso de Direito arbitral: aspectos
práticos do procedimento. 2. ed. Curitiba: CRV, 2014. p. 64; PEREIRA, Ana
Lucia. A função das entidades arbitrais. In: Manual de arbitragem para
advogados. CEMCA/CFOAB, 2015. p. 88-91.
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
o que garante, em tese, maior segurança jurídica às
partes. Além disso, a Câmara de Arbitragem tem a
vantagem de contar com regulamento próprio e pres-
tar serviços de secretaria às partes, com a elaboração
de documentos, recebimentos das manifestações,
realização de audiências e outros atos que serão
praticados ao longo do procedimento.37
4.8 Árbitro ou Tribunal arbitral
Na arbitragem, a controvérsia pode ser decidida
por árbitro único ou por Tribunal arbitral (três ou
mais árbitros, sempre em número ímpar).
Apesar de a questão não ser abordada na Lei nº
9.307/1996, entendemos que a arbitragem que envol-
ve a Administração Pública não deve ser submetida,
em regra, à arbitragem monocrática, mas ao Colegiado
arbitral, formado por no mínimo três árbitros.
Isto porque o debate por árbitros integrantes de
colegiado arbitral tem maior potencial de qualificar
a decisão a ser proferida, que, enfatize-se, não será
submetida à revisão superior. O colegiado arbitral
conferiria, portanto, maior legitimidade à decisão.
É recomendável que os entes federados, em
suas normas específicas, estabeleçam preferencial-
mente a utilização de Colegiados arbitrais ao invés
de árbitros isolados para solução de litígios oriundos
de contratações administrativas, notadamente nos
casos de grande vulto econômico.38
4.9 Escolha do árbitro ou instituição arbitral: inexi-
gibilidade de licitação
Questão interessante envolve a necessidade ou
não de licitação para contratação do árbitro e/ou do
Tribunal arbitral.
Inicialmente, é preciso destacar que o objeto
da contratação possui grau de incerteza, seja na
própria execução do serviço, que depende do sur-
gimento da controvérsia contratual, seja no valor
devido, que pode variar de acordo com a extensão
37. No Estado de Minas Gerais, por exemplo, o art. 4º da Lei nº
19.477/2011 dispõe que o Juízo arbitral instituir-se-á exclusivamente por
meio de órgão arbitral institucional. De forma semelhante, o art. 4º, § 1º,
do Dec. nº 8.465/2015 prevê a preferência pela arbitragem institucional,
devendo ser justificada a opção pela arbitragem ad hoc.
38. Em âmbito federal, o art. 3º, inc. V, do Dec. nº 8.465/2015, que trata da
arbitragem no setor portuário, impõe a submissão ao Colegiado formado
por no mínimo três árbitros, em questões cujo valor econômico seja
superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais).
35
JAN/17
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
da controvérsia que será submetida ao Juízo arbitral,
vulto econômico e/ou complexidade técnica.
Ademais, no tocante à arbitragem institucional,
cada Câmara de arbitragem possui regulamento
próprio, com regras sobre o procedimento arbitral,
bem como listagem de árbitros indicados às partes e
tabelas de taxas administrativas, honorários de árbi-
tros e outras despesas, o que demonstra a existência
de variáveis que justificariam, em tese, a ausência
de licitação.39
Outro fator determinante para escolha da
Câmara arbitral é a sua reputação, questão que
envolve subjetividade incompatível com o processo
de licitação.
Além da contratação da Câmara de arbitragem,
o Poder Público deve indicar o árbitro, cuja notória
especialização, aliada à singularidade do caso, justi-
ficaria a inexigibilidade de licitação.
Na hipótese de arbitragem submetida à análise
de árbitro monocrático, a manifestação de vontade
do Poder Público não seria suficiente, pois depende-
ria da concordância da outra parte. Ou seja: o Poder
Público e a sociedade empresária, que estão em
conflito, contrariam o árbitro. Não se trata, portan-
to, de contrato tipicamente administrativo, mas de
contrato celebrado pelo Poder Público e a sociedade
empresária interessada de um lado e o árbitro como
contratado de outro lado.
Em relação à arbitragem submetida ao Cole-
giado arbitral, a Administração Pública não tem o
poder de estabelecer, isoladamente, todos os as-
pectos do objeto contratado. Isto porque a escolha
do Presidente do Colegiado arbitral será realizada,
normalmente, pelos dois árbitros indicados, cada
um, pelas partes interessadas.
Em qualquer caso, a licitação seria inconvenien-
te para o atendimento célere e eficiente do interesse
público. De lado a impertinência de licitação para
contratação da arbitragem antes da existência da
controvérsia, que revelaria a realização de despesas
públicas para objeto futuro e incerto (a realização
39. Em sentido contrário, sustentando a necessidade de licitação para
contratação da instituição arbitral, vide: FITCHNER, José Antonio. A
confidencialidade no projeto da nova lei de arbitragem – PLS nº 406/2003.
In: ROCHA, Caio Cesar Vieira; SALOMÃO, Luis Felipe (Coord.). Arbitragem e
mediação: a reforma da legislação brasileira. São Paulo: Atlas, 2015. p. 185
36
JAN/17
do certame, por si só, envolve custos), certo é que
a realização da licitação, após a instauração das
controvérsias, também teria o inconveniente de
gerar morosidade para instituição da arbitragem e,
portanto, para solução da questão.
Constata-se, com isso, que a contratação da Câ-
mara e do árbitro envolve singularidade e indefinição
quanto à prestação exata do serviço. A inexistência
de critérios objetivos para escolha de árbitros e de
Câmaras distintas, com regulamentos arbitrais pró-
prios, revela inviabilidade de competição.
A contratação dos árbitros, em princípio, não
se submete à licitação, uma vez que se trata de hi-
pótese de inexigibilidade de licitação que encontra
fundamento no art. 25, inc. II, da Lei nº 8.666/1993.40
Nesse sentido, por exemplo, o art. 7º, § 3º do
Dec. nº 8.465/2015, que trata da arbitragem no
setor portuário, dispõe que “a escolha de árbitro ou
de instituição arbitral será considerada contratação
direta por inexigibilidade de licitação [...]”.
É possível, por fim, a utilização do credencia-
mento por parte da Administração Pública. Após o
cumprimento dos requisitos básicos e proporcionais,
fixados pela Administração, todas as instituições ar-
bitrais poderiam realizar o credenciamento perante
o Poder Público. Nesse caso, a escolha da instituição
arbitral credenciada seria realizada, em cada caso,
pelo particular interessado na resolução da disputa.41
Lembre-se que o credenciamento não pressu-
põe a realização de licitação. A partir de condições
previamente estipuladas por regulamento do Poder
Público para o exercício de determinada atividade,
todos os interessados que preencherem as respecti-
vas condições serão credenciados e poderão prestar
os serviços. Não há, portanto, competição entre
interessados para a escolha de um único vencedor.42
40. RIBEIRO, Maurício Portugal; PRADO, Lucas Navarro. Comentários à Lei
de PPP – Parceria Público-Privada: fundamentos econômico-jurídicos. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 291.
41. Essa é a opinião, também, de Gustavo da Rocha Schmidt. Após
sustentar a inexigibilidade de licitação, com fulcro no art. 25, inc. II, da
Lei nº 8.666/1993, o autor sugere a possibilidade de credenciamento.
SCHMIDT, Gustavo da Rocha. Arbitragens nos conflitos envolvendo a
Administração Pública. Texto pendente de publicação e gentilmente
cedido pelo autor.
42. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos
administrativos. 5. ed. São Paulo: Método, 2015. p. 93; JUSTEN FILHO,
Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 15.
ed. São Paulo: Dialética, 2012. p. 49.

5 CONCLUSÕES
A juridicidade da utilização da arbitragem nos
contratos da Administração Pública foi consagrada,
definitivamente, pela Lei de Arbitragem, alterada
pela Lei nº 13.129/2015.
Entretanto, diversas questões permanecem em
aberto, o que revela a conveniência de fixação de
parâmetros pela doutrina e pelas normas regulamen-
tadoras que serão editadas pelos entes federados.
Por esta razão, o presente ensaio apresentou
parâmetros que devem ser observados nas arbi-
tragens envolvendo as contratações públicas, com
o objetivo de conciliar essa importante forma de
resolução extrajudicial de conflitos com os princípios
da Administração Pública.
REFERÊNCIAS
AMARAL, Paulo Osternack. Arbitragem e Admi-
nistração Pública: aspectos processuais, medidas de
urgência e instrumentos de controle. Belo Horizonte:
Fórum, 2012.
BOLZAN DE MORAIS, José Luis; SPENGLER, F. M.
Mediação e arbitragem: alternativas à jurisdição! 2.
ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.
CÂMARA, Alexandre de Freitas. Arbitragem: Lei
nº 9.307/96. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 4. ed. 2005
DOUTRINA, PARECERES E ATUALIDADES
GRAU, Eros. Arbitragem e contrato administrati-
vo. In: RTDP, 32, São Paulo: Malheiros, 2000.
JUSTEN FILHO. Marçal. Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos. 15. ed. São
Paulo: Dialética, 2012.
KINGSBURY, Benedict; KRISCH, Nico; STEWART,
Richard B. The emergence of Global Administrative
Law. Law and Contemporany Problems. North Ca-
rolina: Duke University School of Law, v. 68, n. 3 e
4, 2005.
LEMES, Selma M. Ferreira. Arbitragem na Admi-
nistração Pública. São Paulo: Quartier Latin, 2007.
MERKL, Adolfo. Teoría general del Derecho Ad-
ministrativo. Granada: Comares, 2004.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso
de Direito Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2009.
MUNIZ, Joaquim de Paiva. Curso de Direito
Arbitral: aspectos práticos do procedimento. 2. ed.
Curitiba: CRV, 2014.
OLIVEIRA, Ana Perestrelo de. Arbitragem de li-
tígios com entes públicos. 2. ed. Coimbra: Almedina,
2015.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Di-