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A GRAMÁTICA POLÍTICA DO BRASIL: CLIENTELISMO, CORPORATIVISMO E

INSULAMENTOS BUROCRÁTICO
NUNES, Edson. (1997). A gramática política do Brasil: clientelismo, corporativismo e insulamento
burocrático. Rio de Janeiro/Brasília, Jorge Zahar/ENAP. [Cap. 1, 2 e 3].

SOBRE O AUTOR – Filho de Waldir Nunes da Silva e de Maria Augusta de Oliveira Nunes,
Edson de Oliveira Nunes nasceu na cidade de Bom Jesus de Itabapoana (RJ), no dia 13 de novembro
de 1947. Bacharel em Ciências Sociais (1968-1971) e em Direito (1967–1973) pela Universidade
Federal Fluminense, obteve os títulos de Mestre em Ciência Política e Sociologia pelo Instituto
Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (1977), e Ph.D. em Ciência Política pela University of
California (1984). Na área acadêmica, atuou como professor titular, assistente e conferencista na
Escola Nacional de Administração Pública (1988-1999), no Departamento de Sociologia da
Universidade da Califórnia (1981), entre outros. Na Universidade Cândido Mendes, atuou em diversas
funções, desde 1988. Destacou-se também como chefe da Delegação Brasileira à Reunião Anual da
Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe – CEPAL, em 1985; membro do Conselho de
Administração do BNDES e da DATAPREV, no período 1986-1988; secretário-geral adjunto do
Ministério do Planejamento, período de 1985-1986; e vice-presidente executivo do Instituto de
Planejamento Econômico e Social – IPEA, no período 1985-1994. Presidente do IBGE no período de
28 de novembro de 1986 a 13 de abril de 1988 [...], esbarrou em problemas, como as greves constantes
que se registravam no Instituto. Tais episódios [...] foram determinantes para sua demissão. 1

APRESENTAÇÃO DO TEXTO – O conteúdo abordado nesta resenha se refere inicialmente

à tese de doutoramento de Edson Nunes em ciência política pela Universidade da Califórnia, Berkeley
no início dos anos 1980. Posteriormente foi publicada em forma de livro sob o título de A gramática
política do Brasil: clientelismo, corporativismo e insulamento burocrático. A primeira edição da obra
foi prefaciada por Luiz Carlos Bresser Pereira, que a descrevera como “uma das mais instigantes e
originais analises da política brasileira”. (NUNES, 1997, p. 11). De acordo com a análise de Bresser
Pereira, Nunes parte de quatro instituições que favorecem as relações entre Estado e sociedade no
Brasil: o clientelismo (também conhecido pelos nomes de patrimonialismo/fisiologismo), seria a
tradicional prática de troca de favores entre políticos e eleitores; o corporativismo que seria a defesa
dos próprios interesses em detrimento dos interesses da coletividade; o insulamento burocrático que
seria “o processo de proteção do núcleo técnico do Estado contra a interferência oriunda do público
ou de outras organizações intermediárias. [...] significa a redução do escopo da arena em que
interesses e demandas populares podem desempenhar um papel” (NUNES, 1997, p. 34); e o
universalismo de procedimentos, ou seja, as normas utilizadas pelas formações políticas para evitarem

1 Informações obtidas na sessão “Sínteses Históricas – Galeria de presidentes”

no site do IBGE. Disponível em: < http://memoria.ibge.gov.br/sinteses-
historicas/galeria-da-presidentes/edson-de-oliveira-nunes.html > Acesso em:
28/04/2016.
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abuso de poder ao elegerem seus representantes – essas últimas três surgem no Brasil a partir do
governo de Getúlio Vargas nos anos 1930.2

Tais instituições surgem e substituem-se umas às outras ao longo do tempo, à vista disso o
clientelismo, tido como principal característica da República Velha – apesar do formalismo liberal
presente na Constituição, não impossibilitava o surgimento das primeiras ideias que engendrariam o
insulamento burocrático. Já nos anos 1930 a República se caracteriza pelo corporativismo. Essa
instituição vai contrariar ao mesmo tempo o idealismo constitucional 3 – que tinha por principal
característica a ficção liberal; e a prática cultural do clientelismo, ambos tidos pelo autor como fatores
de atraso. Nesse sentido há uma nova configuração social, onde o trabalho e as identidades
profissionais seriam o princípio fundador das novas classificações sociais e da concessão dos direitos e
deveres. A despeito do liberalismo ter sido dissipado, o corporativismo e o clientelismo se apoiavam
mutuamente. 4 E é nessa particularidade que se constitui a chave para compreender o livro, que é:

[...] tratar a cultura do clientelismo como um padrão de troca que não exige como
condição necessária a presença do agrarismo e do atraso oligárquico. Como padrão
específico de troca social, o clientelismo pertence à modernidade e manifesta
compatibilidade com outras formas de configuração social. (NUNES, 1997, p. 7)

Segundo Renato Lessa, que prefacia a terceira edição da obra, a análise de Nunes é
determinante para se compreender o funcionamento da primeira experiência de democracia no Brasil,
a República de 1946. Bresser Pereira questiona qual a relevância da análise de Nunes, e avalia o atual
estado do corporativismo apontando para sua característica social. O autor também aponta para três
mudanças fundamentais posteriormente ocorridas à análise de Nunes: o crescimento, a modernização e
o aperfeiçoamento da democracia na sociedade civil. Dez anos após o restabelecimento da democracia
no Brasil, o governo F.H.C. propõe a transição de uma administração pública burocrática para uma
administração pública gerencial. O universalismo de procedimentos é acentuado com o retorno da
democracia; apesar de ainda haver a prática do clientelismo, este é visto como uma prática
condenável; o corporativismo deixa de ser uma forma de organização do Estado e se transforma em
estratégia de defesa de certos grupos sociais; o insulamento burocrático é contestado como
antidemocrático. Nesse sentido a tecnoburocracia 5 perde poder em vista da crise do Estado nacional-
desenvolvimentista, principal feito do regime militar.6 Para a produção deste trabalho me aterei aos
capítulos 1, 2 e 3 da aludida obra.

2 Cf. NUNES, prefácio, 1997, p. 11-14.

3 Interpretação do Brasil de Oliveira Vianna, na obra O idealismo da Constituição

de 1939 em que o autor analisa “[...] um desvio no curso de relacionamento
entre o texto constitucional e a realidade social”. (TEIXEIRA, 1997, p. 100).

4 Cf. NUNES, prefácio à terceira edição. 1997, p. 3-9.

5 “Um grupo social diferenciado [...] que desempenha um papel fundamental no

jogo de forças sociais e políticas que compõem a nossa sociedade” (GUTIERREZ,
1992, p. 61)
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CAPÍTULO I – Instituições, política e economia - No primeiro capítulo Nunes situa o

Brasil entre os países que na segunda metade do século XX adotaram como sistema econômico o
capitalismo moderno, e infere que para a implantação de tal sistema havia a necessidade da criação de
novas instituições, pois este exige comportamentos compatíveis com a lógica da produção econômica.
Nesse sentido a lógica do mercado passa a organizar a vida política e social, e o comportamento
individual é incorporado na lógica da produção econômica.

O autor afirma que a ideia de que a realidade social se organiza ao redor de forças mais ou
menos modernas já havia sido largamente discutida, contudo as características e a ausência do
mercado ainda representam um significativo parâmetro nas ciências sociais. Aponta também para as
dicotomias que alguns estudos apresentam: de um lado há desenvolvimento, de outro há
subdesenvolvimento; a urbanização se contrapõe com o Brasil rural; a industrialização faz oposição à
oligarquia rural; o poder público diverge do poder privado; centralização contra o poder local; etc. “A
história do país tem sido frequentemente explicada em termos da tensão constante entre dois polos
que se alternam em ciclos intermináveis, ou entre dois polos em permanente contradição mútua”.
(NUNES, 1997, p. 16). Nunes considera que essas abordagens dicotômicas eram favoráveis nos
estudos políticos e econômicos do Brasil, contudo esse modelo de análise deveria ser superado.

Ao mesmo tempo que têm surgido críticas à tese da sociedade dualista, já é tempo
de a literatura avançar além das observações gerais de que elementos de tradição e
modernidade interagem de formas elaboradas, e partir para análise sistemática dessa
interação e para a construção de um arcabouço analítico que capture as várias
dimensões de sua interação. (NUNES, 1997, p. 16)

Sobre tais concepções o autor aponta para a crítica neomarxista que se fundamenta a partir dos modos
de produção sob uma perspectiva econômica interacional.

Nunes ressalta a importância do surgimento de organizações políticas e sociais, sugere um

panorama que contemple a economia e a interação entre estas várias instituições, como elas se
institucionalizaram e quais influências causaram. Instituições estas que foram responsáveis pelas
relações de classes e pelos hábitos de acumulação no estabelecimento de uma nova ordem econômica
industrial brasileira. “No processo de adoção do capitalismo moderno, o Brasil teve de criar muitas
instituições novas em período de tempo relativamente curto, [...], entretanto, nem todas foram
penetradas pela lógica impessoal das modernas relações de mercado”. (NUNES, 1997, p. 17).

O autor esclarece nestas primeiras páginas o foco de análise contido em seu livro, se trata do
“processo de construção institucional, em meio a profundas mudanças econômicas e sociais”, e
continua: “Proponho, aqui, um arcabouço interpretativo para compreender as relações entre
sociedade e instituições políticas formais no Brasil contemporâneo”. (NUNES, 1997, p. 17).

Nunes inicia esta análise examinando os aspectos do capitalismo em sociedades industriais

mais avançadas em contraponto com sociedades capitalistas periféricas não-industrializadas e

6 Cf. NUNES, prefácio. 1997, p. 11-14.

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sociedades camponesas, e parte de tal disparidade para identificar as possíveis correspondências entre
modos de produção, padrões sociais e instituições políticas formais. Em seguida executa uma análise
histórica das circunstâncias que propiciaram o surgimento das quatro instituições mencionadas
anteriormente. Nos capítulos que se seguem, Nunes demonstra de que maneira o corporativismo, o
insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos se agregam ao clientelismo.

O autor argumenta que a institucionalização dessas quatro “gramáticas” 7 se deu no governo

Vargas (1930-1945). E justifica que no período pós-30 houve uma descentralização política, que
desproveu quase que completamente os Estados do clientelismo, fortalecendo o governo federal. Após
a consolidação da ditadura a partir de 1937 o corporativismo e a centralização se acentuaram, ainda
assim não suprimiram completamente o clientelismo. Ao invés disso engendraram nova forma de
praticá-lo, através do governo federal. O corporativismo seguia ao lado do clientelismo na emergência
do regime democrático de 1946. Os recentes partidos políticos – produtos da redemocratização,
lançavam mão largamente do clientelismo, reforçando a prática. Houve a manutenção do
corporativismo e a desconsideração pelo universalismo de procedimentos. A criação de agências de
insulamento burocrático se deu na década de 1950 como uma forma de alcançar políticas de
desenvolvimento que não se reduzissem à patronagem política. Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek
se favoreceram dessas agências, sem deixar de lado também o clientelismo e o corporativismo. Em
síntese o autor demonstra que o surgimento do capitalismo moderno no Brasil influenciou um sistema
institucional universal, não mais regional e dicotômico. Partindo dessa acepção, Nunes volta seu olhar
para os encadeamentos dessa sociedade cada vez mais industrializada, sob a perspectiva de suas
transformações econômicas em diálogo com sua natureza política.

CAPÍTULO II – Tipos de capitalismo, instituições e ação social – Este capítulo prossegue

decomposto em três fases de análise. A primeira abordagem revisa conceitos que servem de
comparação entre sociedades capitalistas modernas e as sociedades semi-industrializadas, como o
Brasil. Uma segunda abordagem incorpora o clientelismo como elemento de diferenciação entre
algumas sociedades capitalistas. Por fim assinala a oposição entre corporativismo e clientelismo.

Nunes aponta para as variações presentes no capitalismo – sistema econômico em que a

burguesia é detentora dos meios de produção, e no capitalismo moderno – onde a extração de mais-
valia é realizada de maneira indireta.

No capitalismo moderno a extração de mais-valia é feita indiretamente. Não existe o

conflito armado da colheita nem a taxação direta do que é produzido pelos
trabalhadores. O capitalismo moderno não faz uso de meios extra-econômicos para a
extração da parcela destinada às frações dominantes, embora possa utilizá-los para
reforça-la”. (NUNES, 1997, p. 22).

7 “A engenhosa noção de “gramática” com toda a sua carga semântica, indica a existência do que
poder-se-ia designar como diferentes linguagens em uso no mundo da política. Se linguagens são
formas de vida, as “gramáticas” indicam os princípios que as estruturam. No texto, tais princípios
estão presentes no modo pelo qual instituições e sistema social se articulam e, o que é
fundamental, na maneira pela qual ações e expectativas humanas são produzidas”. (NUNES, 1997,
p. 5)
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Diante de tal complexidade a estratificação das classes permite a existência de diversos

grupos, e a ação desses grupos está condicionada à sua localização, à proximidade aos recursos
políticos, ao atendimento de suas demandas econômicas, etc. Sob a ótica da política, afirma o autor,
alguns estudiosos partem da hipótese de que o liberalismo segue coadunado com o capitalismo
moderno, posto que cidadania e classe são oposições que o liberalismo busca recongraçar por meio do
“domínio público”, onde os indivíduos atuariam como eleitores, como freios e contrapesos do poder
estatal.

O domínio público é o espaço abstrato onde as contradições entre a lógica da produção

capitalista e as demandas da sociedade são reconciliadas [...] é regulado por normas e
instituições baseadas no universalismo de procedimentos, isto é, normas que podem ser
formalmente utilizadas por todos os indivíduos da polity, ou a eles aplicadas, ao elegerem
representantes, protegerem-se contra abusos de poder pelo Estado, testarem o poder das
instituições formais e fazerem demandas ao Estado. (NUNES, 1997, p. 22-23).

No Brasil, o clientelismo está tão arraigado nos partidos políticos, que considera o autor: “As
instituições formais do Estado ficaram altamente impregnadas por este processo de trocas de favores,
a tal ponto que poucos procedimentos burocráticos acontecem sem uma mãozinha”. (NUNES, 1997,
p.33). Em oposição, o corporativismo configura a instituição de representação de interesses apoiados
em restritas categorias necessárias que não competem entre si e são amparadas pelo Estado.

A partir de uma extensiva perspectiva histórica da evolução do capitalismo moderno, Nunes

traz à tona quatro instituições que serviram de norte para as relações entre Estado e sociedade no
Brasil. O clientelismo que faz oposição ao universalismo de procedimentos; o corporativismo e o
insulamento burocrático, instituições tomadas tanto pelo personalismo (onde as trocas são
generalizadas e pessoais) quanto pelo impersonalismo (onde as trocas são feitas sem importar as
características dos indivíduos). Ressalta também a relevância dos partidos políticos em vincular a
prática do clientelismo ao universalismo de procedimentos na república representativa estabelecida no
Brasil em 1945.

CAPÍTULO III – A construção do insulamento burocrático e do corporativismo e a

nacionalização do clientelismo – Este capítulo discute “a evolução histórica e a institucionalização
das três novas gramáticas modernizantes surgidas na Revolução de 30 e mostra como elas
interagiram e se amalgamaram com os arranjos clientelistas previamente dominantes”. (NUNES,
1997, p.47). A Revolução de 1930 foi um período marcado pela intervenção na economia e pela
centralização política, o autor busca demonstrar como as instituições “modernizantes” daí
provenientes passam a se relacionar com o clientelismo “sistema político que beneficiava os grupos
locais e estaduais remanescentes do período altamente descentralizado da República velha, no qual
as máquinas políticas desempenharam um papel fundamental”. (NUNES, 1997, p. 47).

O autor classifica a República Velha como conservadora, oligárquica e regionalista, ao passo

que o novo regime se constituía da centralização do poder, ainda que tivesse de atender às
reivindicações de diversos grupos: “grupos rurais, grupos industriais emergentes, militares, os
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profissionais da classe média e os operários”.8 O regime pós-30 se favoreceu das bases locais e
personalistas da República Velha, sobretudo após 1937 no estabelecimento da ditadura.

Essas gramáticas desenvolvem-se sobretudo nos governos de Getúlio Vargas e Juscelino

Kubitschek, que se empenham na construção de um Estado nacional e na industrialização do Brasil. O
clientelismo e o corporativismo serviriam para legitimar a política; o insulamento burocrático serviria
para as elites promoverem seus avanços; o universalismo de procedimentos representaria a
confirmação de um regime burocrático nacional-legal e democrático. Entre as décadas de 1930 a 1960,
ocorre no Brasil o universalismo de procedimentos por meio da reforma do serviço público e da
introdução de um sistema de mérito. As elites que até então não estavam interessadas na democracia,
concentravam até os anos 1960 seus interesses na industrialização. Posteriormente haveria um vínculo
que variaria de acordo com as circunstâncias entre essas quatro instituições.

Vargas se vale do corporativismo nas relações entre Estado e sociedade e do clientelismo que
lhe proporcionam controle sobre as oligarquias políticas; o insulamento burocrático e o universalismo
de procedimentos também fazem parte da conjuntura de seu primeiro governo. O segundo governo de
Vargas e o governo Kubitschek serão marcados pelo insulamento burocrático; no governo Goulart,
será o clientelismo; seguido pelo governo dos militares, com o insulamento burocrático e o
corporativismo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS – O autor vai além dos anos 1930 a 1960 e prossegue sua
análise sobre os anos de ditadura militar, período em que houve aumento do insulamento burocrático.
O autor finaliza a obra defendendo a tese de que as elites reformistas interessadas em participar dos
assuntos do governo devem se ater às quatro instituições descritas ao longo do texto. Ao final do
prefácio, Bresser Pereira enfatiza a importância da reflexão de Nunes: “Nesse sentido, sua
contribuição intelectual – ao explicar as gramáticas ou instituições integradoras e organizadoras da
sociedade brasileira – é fundamental”. (NUNES, 1997, p. 14).

Graziele de Jesus Pestana é acadêmica do curso de Ciências Sociais da

Universidade Estadual de Londrina – UEL

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

GUTIERREZ, G. L. Tecnoburocracia e Classe Social: Algumas Questões Conceituais e Mobilidade

Interna. RAE-Revista de Administração de Empresas, v. 32, n. 1, jan-mar, p.60-67, 1992.
NUNES, Edson. (1997). A gramática política do Brasil: clientelismo, corporativismo e insulamento
burocrático. Rio de Janeiro/Brasília, Jorge Zahar/ENAP. [Cap. 1, 2 e 3].

TEIXEIRA, João Paulo Allain. Idealismo e realismo constitucional em Oliveira Viana:

análise e perspectivas. Revista de Informação Legislativa, p. 99-118, 1997.

8 Cf. NUNES, 1997, p 48.

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QUESTÃO PARA SER DISCUTIDA EM SALA – De que forma as instituições apontadas

pelo autor se apresentam nas relações entre Estado e Sociedade nos dias atuais? O que mudou em suas
definições desde o período analisado por Nunes até os nossos dias?

Londrina, 2016