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GENERALIDADES
Para MONTERO AROCA las normas materiales establecen consecuencias jurídicas partiendo de
supuestos de hecho que contemplan de modo abstracto y general. De ahí proviene la
importancia de la prueba. Se puede tener razón, pero, si no se demuestra, no se alcanzará
procesalmente un resultado favorable. Las alegaciones que las partes realizan no suelen ser
suficientes para convencer al juzgador, o para fijar los hechos, de la existencia del supuesto
fáctico contemplado en la norma cuya aplicación se pide. Es precisa una actividad posterior para
confirmar las afirmaciones de hecho realizadas por las partes en sus alegaciones. A esa actividad
denomina el jurista español prueba[2].La prueba se constituye así en una de las principales
actividades a desarrollarse en el proceso. En este sentido, las meras afirmaciones carecen de
plena eficacia en el proceso si no se encuentran sustentadas con medios de prueba que las
corroboren, y que permitirán al Juez arribar a la convicción necesaria sobre la fundabilidad o no
de las pretensiones propuestas por las partes.
La prueba cumple las siguientes funciones: a) Fija los hechos materia de la controversia, b)
Permite el convencimiento del Juez y c) Genera certeza acerca de las afirmaciones y alegaciones
de los sujetos procesales.
PRIORI POSADA[3] expresa que dentro del proceso contencioso administrativo se han formulado
fundamentalmente dos posiciones en doctrina:
a. La prueba pugna con la esencia de los procesos administrativos, pues siendo la función del
proceso contencioso administrativo la sola revisión de lo decidido por la Administración resulta
innecesario la actuación de medios probatorios sobre los hechos que se controvierten, pues
todo ya ha sido actuado en el procedimiento administrativo.
La Ley Nº 27584, regulaba originariamente la materia de la prueba en el Sub Capítulo III “Medios
Probatorios” del Capítulo IV “Desarrollo del Proceso”, correspondiente a los artículos 27 al 31.
La regulación de la prueba fue una de las materias más deficientes del proceso contencioso
administrativo. En este sentido, se puede verificar que su regulación dista mucho de un sistema
de “plena jurisdicción” por el cual se busca asegurar un control de constitucionalidad y legalidad
de la actuación administrativa y brindar una tutela amplia a los derechos e intereses de los
administrados, respondiendo en algunos casos a un sistema de “mera revisión de la actuación
administrativa”.De esta perspectiva, la Ley Nº 27584 normaba la actividad probatoria en el
proceso contencioso administrativo a través de cinco reglas generales, de aplicación para todas
las pretensiones de naturaleza contencioso administrativa: (i) dicha actividad deberá restringirse
a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, sin que pueda incorporarse la
probanza de hechos nuevos o no alegados en sede administrativa (artículo 27), (ii) los medios
probatorios se ofrecerán y acompañarán en los actos postulatorios, salvo que los medios
probatorios ofrecidos por el administrado estén en poder de alguna entidad administrativa, en
cuyo caso el Juez ordenará las medidas necesarias para que sean incorporados al
proceso(artículo 28), (iii) el Juez podrá ordenar de oficio la actuación de los medios probatorios
adicionales que considere convenientes para formarse convicción (artículo 29), (iv) la carga de
la prueba corresponde a quien alega los hechos, salvo en los casos en que se impugne un acto
administrativo por el que se ha ordenado una sanción, en cuyo caso la carga de probar la
infracción sancionada recae sobre la autoridad administrativa (artículo 30), y (v) las entidades
administrativas tienen la obligación de facilitar la incorporación al proceso de los documentos e
informes requeridos por el Juez, pudiendo éste ejercer las facultades coercitivas previstas en el
Código Procesal Civil (artículo 31)[4].
La carga de la prueba es el imperativo que pesa sobre cada uno de los litigantes de suministrar
el material probatorio al Juez para que éste se forme convicción sobre los hechos controvertidos,
máxime, si en nuestro ordenamiento administrativo sustantivo el acto administrativo se
considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa
o jurisdiccional, según corresponda, como expresamente se ha prescrito en el artículo 9 de la
Ley Nº 27444.La carga de la prueba no implica que la parte sobre la cual recae es quien debe
necesariamente ofrecer el medio probatorio, es a ella a quien le interesa hacerlo, pero bien
puede ofrecer el medio probatorio la contraparte o eventualmente el Juez, pero si no lo hace
quien sufre las consecuencias de esa omisión, es la parte sobre la cual recae la carga de la
prueba. Por eso es incorrecto afirmar que la carga de la prueba consiste en determinar quien
debe probar cada hecho, pues lo importante es a quien le interesa que determinado hecho esté
acreditado. Esta parte debe encargarse de velar porque no falte prueba sobre determinado
hecho, no interesa de donde proviene el medio probatorio, sino que esté presente.Asimismo, la
norma contempla que si la actuación administrativa impugnada establece una sanción, la carga
de probar los hechos que configuran la infracción, corresponde a la entidad administrativa, ello
en aplicación del principio constitucional de la presunción de inocencia del administrado,
habiéndose ampliado los supuestos de dicha carga al caso de la imposición de una medida
correctiva y cuando por razón de su función o especialidad la entidad administrativa está en
mejores condiciones de acreditar los hechos. Esto último deberá apreciarse por el Juzgador en
cada caso concreto y preverse, necesariamente, por la Administración al formular su estrategia
de defensa frente a la pretensión del administrado, quien se encontrará en una notoria posición
de ventaja.No obstante lo anteriormente expuesto, igual sentido de la carga de la prueba deberá
corresponder a la Administración respecto de todo acto administrativo de gravamen, esto es,
aquellos que generan un efecto gravoso para el ciudadano, como por ejemplo restricciones de
derechos, cancelación o suspensión de derechos, medidas provisionales que sin ser sanciones,
debiendo probarse por parte de la administración, los presupuestos fácticos que concurrieron
para su adopción.
Con el objeto de hacer efectivo los fines del proceso contencioso administrativo se ha
consagrado expresamente una obligación de colaboración por parte de la Administración que
no sólo se limita a la remisión de los antecedentes administrativos del proceso sino también a
toda la documentación que obre en su poder, extensiva a los informes que le sean solicitados
por el Juez, consignando, además, el legislador los mecanismos de coerción suficientes que no
afecten la celeridad del proceso previstos por el artículo 53 del Código Procesal Civil.En
concordancia con dicha disposición, el artículo 24 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS,
prescribe que al admitir a trámite la demanda el Juez ordenará a la entidad administrativa que
remita copia certificada del expediente relacionado con la actuación impugnable en un plazo
que no podrá exceder de los quince días hábiles; si no cumpliera con hacerlo, se ha facultado al
órgano jurisdiccional hacer uso de los apremios que estime necesarios para garantizar el efectivo
cumplimiento de lo ordenado, pudiendo imponer a la entidad demandada multas compulsivas
y progresivas en caso de renuencia o prescindir del mismo ante la manifiesta renuencia a cumplir
con el mandato. Asimismo, el incumplimiento de lo ordenado a la entidad administrativa no
suspende la tramitación del proceso, debiendo el juez en este caso aplicar al momento de
resolver lo dispuesto en el artículo 282 del Código Procesal Civil, que le permite extraer
conclusiones en contra de los intereses de las partes atendiendo a la conducta que éstas asumen
en el proceso, particularmente cuando se manifiesta notoriamente en la falta de cooperación
para lograr la finalidad de los medios probatorios, o con otras actitudes de obstrucción,
debiendo encontrarse las conclusiones del Juez debidamente fundamentadas; todo ello, sin
perjuicio de que tal negativa pueda ser apreciada por el Juez como reconocimiento de verdad
de los hechos alegados.
5. A MANERA DE CONCLUSIÓN