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Sistema Nacional de Control y Auditoría Gubernamental Área XI

Sistema Nacional de
Control y Auditoría
Gubernamental XI

Auditoría de Desempeño

Informe Especial
Ficha Técnica Por tanto, el mecanismo clave en el proceso
3. Concepto de auditoría de
de evaluación de resultados es la auditoría al desempeño o medición de
Autor : C.P.C. Juan Francisco Álvarez Illanes* desempeño, entendida como la evaluación resultados
que se hace respecto de la actuación de una
Título : Auditoría de Desempeño
entidad, tanto en los aspectos de gestión La Organización Internacional de las En-
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 16 - Febrero pública, evaluación de procesos, productos, tidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai)
2010 cumplimiento de programas y objetivos define la auditoría del rendimiento, más
estratégicos, y medición de la calidad de la conocida como auditoría de desempeño,
inversión pública. Por otro lado, el concepto como “un examen independiente de la efi-
de eficiencia y eficacia está ligado a otros con- ciencia y la eficacia de los resultados de los
Sumario ceptos que tienen aceptación generalizada en planes y programas estratégicos asociados a
1. Antecedentes todo pensamiento estratégico y económico
contemporáneo. Se le vincula a los criterios las actividades y los proyectos de inversión
2. Evaluación de desempeño de racionalidad, rendimiento rentabilidad, pública ejecutados por las distintas entidades
3. Concepto de auditoría de desempeño o medición productividad y desarrollo, etc. del Sector Público, incidiendo en la debida
de resultados atención a la medición del impacto de la
4. Objetivos de la auditoría de desempeño En tanto que se enfoca en ciertos factores inversión realizada, la economía, el desarrollo
5. Necesidad de medir y evaluar el desempeño de críticos que determinan su accionar duran- y la mejora en la calidad de vida del público
los programas estratégicos intuidos en el plan te el cumplimiento de la misión que se le objetivo, con el propósito de llevar a cabo
estratégico institucional ha encargado. En otras palabras, se enfoca mejoras o compromisos de mejora en
6. Finalidad de la auditoría de desempeño prácticamente al análisis de los resultados ellos, y comprende:
de la entidad, con respecto al logro de los a) el control de la eficiencia en la utilización
factores críticos de éxito. de los recursos públicos, especialmente
1. Antecedentes Pero ¿dónde se halla el origen la auditoría los financieros y de cualquier otro tipo
de recursos que se utilizan en la gestión
En el desarrollo del proceso de moderni- al desempeño? ¿Cuál es el marco jurídico pública, junto con el examen a los siste-
zación del Estado, la cultura de rendición que la sostiene? ¿Qué hay antes y después mas y procesos, sistemas de información,
de cuentas y medición de resultados debe de ella? ¿Cómo hay que entenderla, cómo verificando y examinando las medidas o
ser una constante, y se erige como una de aplicarla y cómo desarrollarla? ¿Cuál es su indicadores de medición de rendimiento,
las formas sensibles y seguras de informa- así como el control y seguimiento que
futuro en la gestión pública? se haga a ellos, y de los procedimientos
ción a la que puede recurrir la sociedad seguidos por las entidades auditadas para
Con la finalidad de ofrecer una perspectiva
para saber: ¿cuánto, cómo y en qué se corregir las deficiencias encontradas,
utilizaron los recursos del Estado?, ¿para sobre este tema, el presente artículo tiene
b) el control de la eficacia con que se han
qué sirvieron?, ¿cuál ha sido el efecto y el el propósito de ofrecer algunos alcances llevado a cabo los objetivos de la entidad
impacto de la inversión realizada?, ¿cómo sobre la auditoría de desempeño o me- auditada y de los resultados alcanzados
se manejaron los procesos, con cuánta dición de los resultados. en relación con los planeados o conside-
rados en el plan estratégico, y
eficiencia los procedimientos? En este c) el control de la economía en las activida-
contexto, la transparencia, medición de 2. Evaluación de desempeño des y proyectos ejecutados, de acuerdo
resultados y evaluación del desempeño1 con principios y prácticas administrativas
En el ámbito del Sector Público, la eva- razonables y de gestión financiera y
de las acciones gubernamentales se han luación del desempeño se concibe como presupuestal.
vuelto una necesidad y una exigencia. el conjunto de procesos y procedimientos
* Asesor y consultor de Gobiernos Regionales y Locales
integrados y articulados en un sistema de Asimismo, define a la auditoría de des-
Asesor de Sociedades de Auditoría Externa, Conferencista a Nivel auditoría que mide en forma permanente, empeño como “la evaluación de la actua-
Nacional sistemática y oportuna el avance de la ción de una entidad a la luz de factores de
1 El desempeño es la actuación desarrollada por la entidad y sus
componentes en términos de gestión, cumplimiento de obje- gestión, los resultados de los programas, desempeño que se consideran críticos para
tivos; y se mide por las acciones, y los resultados de nuestra proyectos y actividades estratégicas reuni- cumplir con su misión, en los términos de la
actuación. Tiene como esencia conceptual, la realización de las
responsabilidades con atributos de calidad. En este sentido se
dos en un plan institucional y el impacto visión o de los objetivos estratégicos que para
relaciona con la rentabilidad, eficiencia y productividad. Todo de las acciones e inversiones que pueden ella se haya adoptado”, la cual enfatiza el
desempeño se mide por el resultado obtenido y se compara con causar en los ámbitos político, económico, enfoque hacia la eficacia, es decir, al logro,
los costos y otras circunstancias adversas que hacen imposible
su realización. social y calidad de vida. a los resultados alcanzados; sin embargo,

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de una u otra forma, la eficacia está unida identifican las causas o áreas de opor- Además la auditoría de desempeño
y asociada a los otros dos criterios, ya que tunidad que limitan la consecución de comprueba el impacto de los programas
todas las entidades requieren de procesos dichos objetivos estratégicos, y proponer estratégicos, los proyectos y actividades
eficientes, eficaces y económicos para las medidas preventivas y correctivas que desarrolladas por la entidad o políticas pú-
alcanzar sus objetivos estratégicos. efectivamente apoyen a la organización blicas desarrolladas, priorizando el gasto
También señala que la auditoría al desem- hacia el logro de sus fines, aprovechando social sobre la población objetivo a través
peño, desde un punto de vista o enfoque mejor los recursos que tiene asignados, y de indicadores de calidad, por lo que va-
de la auditoría integral, examina y atiende que el otorgamiento de los servicios públi- lora el grado de satisfacción ciudadana, y
con mayor énfasis al concepto de eficacia; cos sean de calidad, oportunos, confiables analiza el comportamiento de los actores,
es decir, se enfoca a evaluar los factores y completos. tanto de las instituciones responsables del
(procesos, recursos, productos, resultados diseño de la política pública como de los
e impacto, etc.) de los cuales depende fun- 4. Objetivos de la auditoría de operadores de la misma.
damentalmente el logro de los objetivos desempeño Por otro lado, la adopción de mecanismos
estratégicos, hoy en día considerados en La auditoría de desempeño tiene como de evaluación del desempeño está dada
los programas estratégicos postulados por objetivo la evaluación de la eficacia con- por un sistema de gobierno en donde la
el presupuesto por resultados (PPR). que se cumplieron los objetivos y metas rendición de cuentas constituye en un
Por otro lado, la auditoría de gestión estratégicas, es decir medir los resultados elemento indispensable en la medición de
señala al proceso de auditoría de desem- de los programas estratégicos conside- sus resultados, así como en la consolida-
peño como “la evaluación multidisciplinaria, rados en un plan institucional, contra ción del Estado de Derecho. Otras razones
independiente y con enfoque de sistemas, del indicadores estándar estratégicos y de im- incluyen: la necesidad de utilizar más efi-
grado y forma de cumplimiento de los objeti- pacto; la eficiencia con que se operaron los cientemente los recursos fiscales (calidad
vos y metas del plan estratégico de la entidad programas, comparando los indicadores de la inversión pública), el deseo de au-
y su relación con su entorno, así como de de gestión previstos y alcanzados contra mentar la legitimidad de las instituciones
sus operaciones, procesos y procedimientos las mejores prácticas gubernamentales públicas, y de crear organizaciones que
con el objeto de evaluar su rendimiento y alcanzadas, la economía o medición del aprendan de sus errores (compromisos de
cumplimiento de los objetivos previstos y de costo de la operación (recursos utilizados) mejora de la calidad de la inversión y de
proponer alternativas de mejora en la calidad contra los resultados obtenidos. los programas estratégicos).
de la gestión y/o el mejor aprovechamiento
de sus recursos, se le conoce también como
la auditoría de las tres EEE, ya que evalúa la Relación entre la Eficacia, Eficiencia y Productividad
eficacia en el logro de objetivos, así como la
eficiencia y economía en la aplicación de los Productividad
recursos y procesos”.
Por lo manifestado anteriormente, pode- Auditoría de Productividad es si-
mos deducir que los criterios de auditoría desempeño evalúa la calidad nónimo de calidad,
y productividad del Plan y los se define como la
de desempeño evalúan el cumplimiento Programas Estratégicos expresión optimi-
y los resultados obtenidos por la enti- zada de la eficacia
dad con los fines previstos para los que y la eficiencia en la
éstos fueron creados, y las dos tienen un consecución de los
objetivos previstos.
carácter propositivo en la mejora de la
calidad de la inversión pública y de apo-
No alcanza los Administra bien Alcanza los ob- Alcanza los ob-
yar a la entidad para lograr los resultados objetivos y me- los recursos, pero jetivos y metas, jetivos y metas
intermedios y finales propuestos en los tas propuestos, no alcanza los pero hace uso establecidas y
programas estratégicos. La diferencia está desperdicia los objetivos y metas indiscriminado economiza los Eficiencia +
Eficacia =
en el enfoque y en el alcance, mientras recursos de la establecidas de los recursos recursos, exis-
Productividad
Entidad tiendo calidad
que la primera apunta hacia evaluar la en la utilización
eficacia, eficiencia y economía en las de los recursos
operaciones de la entidad, la segunda
dirige su evaluación hacia el logro de los No es Es Eficiente,
Es Eficaz, pero Es Eficiente
factores críticos de éxito y de desempeño Eficiente pero
No Eficiente y Eficaz
Ni Eficaz No Eficaz
y su medición por medio de indicadores
de desempeño. De hecho, la auditoría de Eficacia = Relación entre los Resultados Alcanzados y los Recursos empleados
desempeño es un enfoque de la primera, Eficiencia = Capacidad de disponer de estrategias para alcanzar objetivos y metas
con efecto positivo e impacto
pero más específico o más concreto.
Auditoría de desempeño tiene como
propósito además de determinar si las Auditoría de Desempeño
entidades del Sector Público cumplen no
sólo con la normatividad, programas y
ojetivos establecidos, sino también con Plan Estratégico Institucional Examina los resultados
las expectativas de la población objetivo, Analiza y observa el progreso
y fundamentalmente con los resultados Programas
y con el impacto que puedan causar las Estratégicos Evalúa el desempeño
inversiones realizadas por las intervencio-
nes del Estado, y si los recursos públicos, Objetivos Evalúa el impacto, desarrollo
Estratégicos social, económico, ambiental
utilizados para producirlos son razonables,
debiendo evaluar la eficiencia y eficacia Recomienda mejoras en los
en el cumplimiento de los objetivos para resultados
los cuales fueron creadas. Asimismo,

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5. Necesidad de medir y evaluar - Los órganos de control interno de las ins-
efecto de constatar el desempeño de
el desempeño de los progra- los mismos; y
tituciones sólo auditan la aplicación de los
mas estratégicos intuidos en el recursos financieros (Auditoría financiera), g) En la revisión y evaluación de resul-
plan estratégico institucional
pero no verifican resultados obtenidos e tados a los programas y proyectos
impactos de los programas estratégicos, estratégicos, se consideren indicadores
En la búsqueda constante de modernizar porque no existe una cultura de rendición
de cuentas ni medición de resultados.
de evaluación del impacto ambiental
el Estado, implementar y mejorar sus y efectos de los proyectos en ellos.
sistemas de evaluación del desempeño - No se promueve la cultura de la evaluación
y del control de los indicadores de medi- Fases o etapas de la auditoría de
con indicadores que reúnan las cualidades ción, no está generalizada en los diferentes
de pertinencia, objetividad, sensibilidad, ámbitos y niveles de la institución. desempeño
precisión y accesibilidad para que al ser - Falta de capacitación al personal invo- La auditoría de desempeño es la base
comparados con parámetros estándar lucrado en el proceso de Evaluación de para estandarizar los criterios, normas y
fijados, identifiquen la calidad, cantidad, resultados. Sin embargo, se debe reco- técnicas generales para la medición de
tiempo y costo de sus recursos, procesos, nocer que la complejidad del quehacer resultados, y planteó, en su momento,
público torna difícil establecer un sistema
productos, y resultados, el Estado debe di- que mida en forma eficiente los resultados un nuevo enfoque de la auditoría, al
señar modelos de medición de resultados de las instituciones en particular, así como vincular las técnicas y procedimientos de
asociados a las funciones y competencias, el impacto en el manejo de los recursos auditoría con los indicadores de medición
programas, proyectos y actividades estra- públicos. cuantitativos y cualitativos de la gestión,
tégicas de los tres niveles de gobierno, para verificar los resultados, el impacto y
buscando rediseñar sus mecanismos de Todo ello hace que los órganos rectores la mejora de la calidad de vida, el grado
evaluación existentes, para cumplir con muestren su preocupación por diseñar y de eficiencia de los procesos empleados y
el deber de mantener informada a la ciu- impulsar una nueva estructura promoviendo el costo-efectividad de las operaciones.
dadanía y rendir cuentas a los organismos una cultura de modernización de la gestión
pública por objetivos y resultados, rendición La metodología planteada por la audito-
rectores y a la ciudadanía. ría del desempeño, en cuanto a las fases
de cuentas, construcción de indicadores de
Por otro lado, por tener avances poco medición que estén asociados a las funcio- o etapas de la auditoría son similares
significativos en esta materia, a las en- nes y competencias de los distintos niveles a la auditoría general, y comprenden
tidades públicas se les cuestiona por el de gobiernos, los mismos que deben estar las etapas de planeación, ejecución e
escaso número de programas evaluados, incluidos en el plan estratégico, así como en informe señaladas en la Guía General
esta situación se agudiza cuando ellos los programas estratégicos. de Auditoría Pública, como se muestra a
no tienen los resultados esperados y la continuación:
población no ve los beneficios, a pesar 6. Finalidad de la auditoría de Etapas de
de invertir ingentes recursos financieros desempeño la Audit. de INTOSAI NAGU,s
en el gasto social y en programas estraté- Desempeño
gicos modelo y el esfuerzo realizado para La auditoría de desempeño se encuentra Planeación Inicio Fase 1. Estudio
llevarlos a cabo. orientada a evaluar, examinar y verificar: Planificación General y Con-
Estratégica, clusiones Pre-
Entre las posibles razones para que los a) Los resultados y la calidad de las in- Operativa, liminares y pla-
sistema de evaluación del desempeño no versiones y el gasto público; Metodológica neamientos de la
haya cumplido con los objetivos para los b) Que el impacto de los programas, y Administra- auditoría
tiva Fase 2. Elabora-
que son diseñados se encuentran: proyectos, políticas y acciones gu- ción de Progra-
bernamentales correspondan a lo mas de Aditoría
- La adopción y adaptación de modelos de planeado y que cumplieron con las
evaluación no acordes a las necesidades Ejecución Realización Fase 3. Ejecución
expectativas previstas en los objetivos de la Audito- de la Auditoría
de cada institución.
estratégicos en términos de beneficio/ ría del Ren- y aplicación de
- La dificultad de las instituciones para fijar
sus propios objetivos, funciones y activi- costo, impacto, calidad de vida y be- dimiento o los programas y
Desempeño procedimientos
dades institucionales, cuantificar metas y neficio para la sociedad; de auditoría, ve-
establecer indicadores de medición. c) Que las entidades del Sector Público ha- rificación de los
- La falta de claridad en la determinación yan diseñado e implementado los indi- resultados de los
de los objetivos estratégicos y estrategias cadores de medición correspondientes, indicadores de
diseñadas. medición
- No se involucra ni se hacen partícipes a los
en los distintos programas estratégicos,
Informe Presentación Fase 4. Informes
sectores y actores sociales en el proceso de los mismos que deben estar asociados de los Resul- de Auditoría
evaluación de los programas y objetivos a la medición de los recursos, procesos, tados de la Resultados de la
estratégicos. productos y resultados. Auditoría evaluación e in-
- No existe articulación de los objetivos terpretación de
d) Que se hayan establecido mecanismos los indicadores de
globales con los específicos.en el plan
estratégico, ni en los programas estraté-
adecuados para medir e informar medición, conclu-
gicos. sobre la eficacia de las acciones y la siones y recomen-
adopción de las prácticas más conve- daciones
- La falta de coordinación de las áreas
encargadas del seguimiento, monitoreo nientes para la mejora de la calidad
y control hace que los programas y estra- de la gestión pública; Relación existente entre la evaluación
tegias no cumplan con su cometido.
e) Que en la rendición de cuentas de las de programas estratégicos y la audito-
- El proceso de programación y presupuesto
entidades se incluyan los indicadores ría de desempeño
no está vinculado al impacto que tienen
los recursos públicos. En algunos casos, no de gestión y de desempeño institucio- Las evaluaciones de programas estratégi-
se relaciona lo que se gasta con el avance nal de los logros alcanzados por ellos y cos son estudios individuales sistemáticos
y las metas alcanzadas en los programas que permitan evaluar los resultados, que evalúan cómo funciona un programa
estratégicos. estratégico, y suelen examinar una gama
f) Que se verifique el cumplimiento final
- Existen pocos mecanismos transparentes de informaciones sobre el desempeño
para rendir cuentas y proporcionar infor- de los objetivos y metas fijadas en los
mación sistematizada con valor agregado programas estratégicos conforme a los de los programas y su contexto, desde la
a la ciudadanía y a los organismos recto- indicadores estratégicos aprobados verificación y constatación de la ejecución
res. en el presupuesto por resultados a del programa en términos de atención

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oportuna y eficaz hasta la evaluación de zar un nivel satisfactorio a un menor costo; quieren para conseguirlos. Cuando
los resultados en términos de impacto y como criterios para diagnosticar varia- se aplican a programas ya existentes,
y calidad de vida, costo/beneficio y ciones negativas en el cumplimiento de también se les considera como una
oportunidades de mejora, que tiene un objetivos y promover acciones de mejora forma de evaluación de programas.
alcance más amplio de lo que es factible en el diseño de cambios y reformas en las El análisis de la relación costo-eficacia
controlar durante su funcionamiento entidades para convertirlas en organismos valora el costo de cumplir un único
habitual. Permitiendo una valoración realmente eficaces y eficientes. objetivo o meta, y puede utilizarse
general del funcionamiento del programa para identificar la alternativa menos
1. La evaluación de los recursos
en términos de calidad de la inversión costosa para satisfacerlo. El análisis de
invertidos en los programas estra-
pública, y de lo que puede hacerse para costo-beneficio se propone identificar
tégicos
mejorar sus resultados y constituyen un todos los costos y beneficios.
tipo de examen que podrían ejecutar las Valora los recursos financieros y ma-
teriales empleados en el programa En este sentido, la evaluación de progra-
instancias que pertenecen al sistema de mas puede considerarse como una de las
control gubernamental. estratégico desde el punto de vista
de la inversión realizada, la eficacia y numerosas “herramientas” que utiliza la
Suele aceptarse por lo general que la la economía de los recursos, la misma auditoría de desempeño.
evaluación de los programas estratégicos que estará a cargo de la auditoría
realizados por las entidades certificadoras Enfoques de la auditoría de des-
financiera, que evalúa fundamental-
de la calidad de los programas estratégicos empeño u orientado a evaluar los
mente la razonabilidad de la inversión
(modelo marco lógico), poseen objetivos resultados
realizada así como la ejecución de los
similares a los de la auditoría al desem- recursos. El enfoque de la auditoría de desempe-
peño, desde el punto de vista de que se ño está orientado a evaluar: ¿cuál es el
propone analizar la relación existente 2. La evaluación de procesos valora
desempeño obtenido o qué resultados se
entre los objetivos, los recursos, los proce- el grado en que un programa está
han logrado? O ¿se han cumplido los los
sos, los productos y los resultados de una funcionando en la forma deseada,
objetivos previstos? ¿Cuál es el impacto
política pública o de un programa estra- tendiendo en cuenta el desarrollo de
logrado? ¿Cuál es el costo/beneficio? En
tégico, por lo que podemos sugerir que la los procesos y procedimientos y si
este enfoque se estudia el desempeño
evaluación de la auditoría de desempeño éstos cumplen con los objetivos en los
(referente a la utilización de los recursos,
a los programas estratégicos se puede plazos previstos, suele hacer referencia
la economía respecto al costo beneficio,
realizar tomando en cuenta los siguientes a la conformidad de las actividades del
la eficiencia y la eficacia de los programas
aspectos: 1) La evaluación de los recursos programa con los requisitos reglamen-
estratégicos, la mejora en la calidad de
inverstidos en los programas, 2) Antes de tarios, el diseño del programa, las nor-
vida del público objetivo) y se relacio-
incidir en la evaluación y análisis de la au- mas profesionales y las expectativas de
nan los hallazgos detectados con los
ditoría de desempeño es necesario definir los clientes o usuarios. Cada vez resulta
criterios establecidos (metas, objetivos,
algunos conceptos básicos relacionados más importante evaluar si la calidad
reglamentaciones, etc.) o los criterios de
con los programas estratégicos propiciado de las actividades –por ejemplo, los
auditoría (normas pertinentes, razonables
por el nuevo enfoque del presupuesto por formularios de solicitud, los tiempos
y alcanzables, indicadores de medición
resultados, “PPR”. de proceso, las prestaciones de servi-
estándar (supuesto 100%) que se em-
cios– satisfacen las expectativas de los
plean como base para la medición de
Evaluación del desempeño ciudadanos.
los resultados obtenidos en términos de
La evaluación del desempeño se refiere al 3. La evaluación de productos valora indicadores alcanzados (supuesto 90%)
proceso permanente de medir, monitorear el grado en que un programa logra para determinar si un programa cumple
y reportar los resultados de los programas sus objetivos orientados a resultados o supera las expectativas).Para evaluar la
estratégicos que forman parte de plan y a clientes o usuarios. Se centra en gestión por resultados, la administración
estratégico institucional, que compara productos (bienes y/o servicios) con pública moderna debe estar centrada en
especialmente su progreso con las metas objeto de juzgar la eficacia de los el desempeño; enfatizando el análisis de
preestablecidas utilizando indicadores programas, pero puede destacar los los resultados producidos por las distintas
de medición de resultados estándar, este temas de calidad y las perspectivas de unidades responsables de los programas,
proceso debe incluir: los clientes o usuarios. También puede que integran un Pliego e incluso la or-
- Indicadores de eficiencia, basados en evaluar los procesos de los programas ganización vista como un todo. Por lo
la capacidad de la entidad de trans- para comprender la forma en que se tanto, la administración centrada en el
formar recursos en resultados. elaboran los productos. desempeño obliga a la entidad a definir
- Indicadores para medir la calidad de 4. La evaluación del Efecto (efecto) explícita y detalladamente indicadores de
los resultados. valora el efecto específico de un desempeño que permitan medir sus metas
programa comparando los productos y objetivos. De este modo, la evaluación
- Indicadores para medir el impacto de del programa (bienes y/o servicios del desempeño se hace predominante-
los resultados. resultantes) con una estimación de lo mente a través del cumplimiento o no
- Indicadores para medir la eficacia de que podría haber ocurrido en ausen- de objetivos y metas estratégicas, y no a
los procedimientos para llegar a los cia del programa. Se emplea cuando partir del cumplimiento de normas o la
resultados esperados. se sabe que hay factores externos evaluación del avance Físico-Financiera
Por tanto, la entidad pública centrada en que influyen sobre los productos tanto de la inversión como de la ejecución
el desempeño utiliza las nociones de efi- del programa, con objeto de aislar de los proyectos, que no es suficiente, en
cacia y eficiencia en dos vertientes: como la contribución de éste al logro de consecuencia.
criterio para declarar ineficaz e ineficiente sus objetivos. La evaluación del desempeño constituye
a una gestión determinada o cuando 5. Las evaluaciones del costo-benefi- uno de los pilares sobre los que se debe-
exista otra, que se desplace mejor, ya sea cio y del costo-eficacia son análisis construir la nueva gestión pública. En la
por un mejor desempeño en términos de que comparan los productos de un parte central de las estrategias de reforma
alcanzar los objetivos propuestos o alcan- programa con los costos que se re- y modernización del Estado.

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