Instrumentos de gestión ambiental: “Análisis de la Comisión

Brundtland y del Informe País: Estado del Medio Ambiente en

Chile (1999-2015)”
1. Los objetivos del Informe Brundtland.
El objetivo de la comisión se centra en el análisis de las políticas existentes o nuevas
para la unificación de los países en la búsqueda del desarrollo sostenible. Principalmente, el
informe introduce el concepto de sostenibilidad, partiendo del concepto de desarrollo
sostenible, y utilizando este como vara de medición de lo que plantean sobre el tema las
instituciones de gobierno directamente o por medio de los acuerdos de las conferencias
mundiales. Otro punto que trata es respecto del debate sobre el concepto de sostenibilidad,
para interpretarlo como imitación de la naturaleza y las transformaciones epistemológicas
que provoca en la economía neoclásica. Y, por último, se evalúan los factores que se
proponen para generar la transformación.
El desarrollo sostenible en el informe Brundtland es definido como “aquel que
satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras
generaciones”. Esta interpretación es tridimensional, engloba tanto la dimensión económica
y la social en el concepto de desarrollo y la tercera es de sostenibilidad. El concepto de
desarrollo duradero implica limitaciones que se imponen a los recursos del medio ambiente,
el estado actual de la tecnología y de la organización social y la capacidad de la biosfera para
absorber los efectos de las actividades humanas. De lo anterior se deduce que tanto la
tecnología como la organización social pueden ser ordenadas y mejoradas de manera que
abran el camino a una nueva era de crecimiento económico. La comisión cree que ya no es
inevitable la pobreza general, señalando que no es solo un mal en sí misma. El desarrollo
duradero exige que se satisfagan las necesidades de todos, extendiéndose la oportunidad de
colmar las aspiraciones y mejorar la calidad de vida.
El informe plantea la posibilidad de obtener un crecimiento económico basado en
políticas de sostenibilidad y expansión de la base de recursos ambientales. Su esperanza de
un futuro mejor, es, sin embargo, condicional. Depende de acciones políticas decididas que
permitan desde ya el adecuado manejo de los recursos ambientales para garantizar el progreso
humano sostenible y la supervivencia del hombre en el planeta. Por ello se señala que quienes
son más ricos adopten modelos de vida acorde con los medios, que respeten la ecología, como
el uso de la energía, por ejemplo. Es por esto, que se puede proseguir el desarrollo duradero
únicamente si el tamaño y el crecimiento de la población están acorde con las cambiantes
posibilidades de producción de ecosistema.
Dentro de los objetivos se encuentra llevar a cabo dos tipos de restricciones, por una
parte, del tipo ecológicas, es decir la conservación del planeta tierra; y, por otra parte,
morales, renunciando a los niveles de consumo a los que no todos los individuos pueden
aspirar. Otro objetivo apunta al crecimiento económico en lugares donde no se satisfacen las
necesidades anteriores, es decir, en los países pobres y el control demográfico, referido
principalmente a las tasas de natalidad.
El informe también señala como objetivo no poner en peligro los sistemas naturales
que sostiene la vida en la tierra, y la conservación de los ecosistemas debe estar subordinada
al bienestar humano, pues no todos los ecosistemas pueden ser conservados en su estado
virgen. Y finalmente el uso de los recursos no renovables por su parte, debe realizarse de la
manera más eficiente posible.
 En resumen, las propuestas de este informe se focalizan principalmente en examinar
los temas críticos de desarrollo y medio ambiente, formular respuestas realistas al respecto,
proponer nuevas formas de cooperación internacional, promover los niveles de comprensión
y compromiso de Individuos, Organizaciones, Empresas, Institutos, Gobiernos.

2. El “Informe País: Estado del medio ambiente en Chile” - comparación

El “Informe País: Estado del Medio Ambiente en Chile” es un informe elaborado por
la Universidad de Chile en los años 1999, 2002, 2005, 2008, 2012 y 2016 y tiene como objeto
principal presentar un completo análisis de la situación medioambiental en el país. Dentro de
sus principales puntos de estudio, identifica un preocupante deterioro y la falta de
perfeccionamiento en la legislación y normas ambientales. Así mismo, junto con describir y
explicar los graves problemas ambientales en Chile, pronostica que el patrimonio natural
sigue deteriorándose, siendo menor que hace diez años.
Este informe señala que no obstante los diferentes matices que en términos de la
política económica se dan históricamente, la modalidad de desarrollo seguido por Chile a lo
largo de su historia es sustancialmente la misma: crecimiento económico sobre la base de la
explotación de recursos naturales y del patrimonio natural; aumentos del producto como
objetivo central de la política económica; producción orientada a los mercados externos; y
demanda por inversión como eje de la política macroeconómica, inversión que se orienta a
los sectores productivos intensivos en recursos naturales. Como el modelo de crecimiento
económico del país, ha sido el de una economía abierta, orientada a los mercados externos,
el crecimiento de Chile ha estado basado en la exportación de sus recursos naturales,
renovables y no renovables, los que constituyen la ventaja comparativa con la cual Chile se
ha insertado económicamente, a nivel internacional.
El informe se estructura básicamente en tres partes: la primera se refiere a las macro
presiones sobre el Medio Ambiente donde se plantea un análisis general sobre los fenómenos
que tienen impacto sobre el medio. Se señala que en términos generales se puede afirmar que
los gobiernos, muy poco o casi nada han hecho con la adaptación al cambio, y que no han
existido políticas ni acciones explicitas de adaptación al cambio climático. La segunda parte
presenta un análisis pormenorizado de nueve sectores (aires, aguas continentales, bosque
nativo, biodiversidades, suelos, ecosistemas marinos, minería, asentamientos humanos,
energía y medio ambiente).
Y finalmente, la última parte expone un análisis sobre las políticas e instrumentos
para la gestión ambiental, que aborda parte de las respuestas de la sociedad frente a los
impactos negativos que han dado lugar las fuerzas de cambio y presiones asociadas sobre el
medio ambiente desde una perspectiva institucional. El marco analítico aplicado al informe
se basa en un modelo de presión- estado – respuesta, donde se procura identificar por cada
tema abordado las respuestas con que la sociedad ha pretendido mitigar, evitar y/o compensar
tales impactos.

3. Referencia histórica acerca del Informe Brundtland.

El Informe Brundtland, también conocido como Nuestro Futuro Común, es el primer
intento de contrarrestar el deterioro medioambiental sufrido por nuestro planeta producto del
modelo de desarrollo económico que seguían los Estados en ese entonces. Ya, desde 1983,
la Organización de las Naciones Unidas daba cuenta de la relación entre sustentabilidad del
medioambiente y el desarrollo económico, por lo que delegó a la Comisión Mundial del
Medio Ambiente y Desarrollo preocuparse de esta temática.
 Esta Comisión fue liderada por Gro Harlem Brundtland, en ese entonces, primer
ministro de Noruega. Dicha Comisión trabajó por más de tres años, realizando audiencias y
recibiendo comentarios escritos acerca de esta temática, para que, finalmente, en el año 1987,
presentara el Informe Brundtland, cuyas conclusiones siguen repercutiendo en la política
medioambiental de los Estados en la actualidad.
Dentro de las conclusiones más importantes se encuentran: 1) no se podía seguir con
el modelo de desarrollo económico predominante en la época, sino que había que buscar un
nuevo modelo, el cual llamó desarrollo sostenible; 2) la protección del medioambiente dejó
de ser un asunto local y pasó a convertirse en una problemática global, sugiriéndoles a los
Estados que impongan el modelo de desarrollo sustentable; y, 3) genera una preocupación de
tal magnitud que posteriormente se recogerán en tratados internacionales normas acerca de
la protección del medioambiente.
Precisamente, la Declaración de Río de Janeiro del año 1992 surge producto de las
conclusiones del Informe Brundtland, y resulta sumamente importante para nuestro sistema
jurídico por cuanto consagra una serie de principios que deben ser respetados para cumplir,
no tan solo en un sentido formal, sino también material, con la normativa internacional de
protección del medioambiente. Entre estos principios destacan: el principio precautorio y el
principio contamina paga.

4. Referencia histórica del Informe País.

El Informe País: Estado del Medio Ambiente en Chile, del año 1999, surge producto
de un convenio celebrado entre el Director Ejecutivo de CONAMA –Rodrigo Egaña
Barahona-, y la Rectoría de la Universidad de Chile. Precisamente, el convenio señala que
este informe “servirá como documento de análisis para la labor del Consejo de Desarrollo
Sustentable, foro ciudadano medioambiental asesor del Presidente de la República, cuya
función es el estudio y proposición de acciones de impulso y resguardo del desarrollo
sustentable”.
Luego de la promulgación de la Ley de Bases del Medio Ambiente, en 1994 se crea
la Comisión Nacional del Medio Ambiente, implementándose una nueva política ambiental
nacional; sin embargo, después de una década, la ciudadanía ha dado cuenta de avances y
deficiencias en este proceso, manifestándose al respecto. Es por ello que la CONAMA
consideraba que era necesario entregar un informe acerca de lo realizado, sobre el estado
actual del medioambiente en Chile y las perspectivas de futuro.
Para asegurar la objetividad del análisis, según se detalla en el propio Informe, la
CONAMA entregó la responsabilidad de elaborar tal estudio a la Rectoría de la Universidad
de Chile, la que derivó su ejecución al Área de Desarrollo Sustentable del Centro de Análisis
de Políticas Públicas. Dicha institución convocó a expertos en el tema, realizando un trabajo
coordinado junto con demás investigadores de otras universidades.
Vale la pena destacar que. entre las muchas conclusiones de este informe, se señala
que se “requiere de sólidas estructuras institucionales que incorporen un efectivo sistema
administrativo, una alta capacidad de monitoreo, mecanismos ágiles y claras redes de
comunicación entre los reguladores y los afectados. Estas condiciones, a pesar de los avances
experimentados con la nueva institucionalidad ambiental del país, distan de ser superadas”.
Esta conclusión nos hace notar que ya era posible en dicha época dar cuenta de que
la institucionalidad ambiental en Chile no era la más adecuada para monitorear la ejecución
de la normativa medioambiental. Sin embargo, no fue sino hasta que se provocó el desastre
natural que sufrió el Santuario del Río Cruces, que se pudo modificar la institucionalidad
ambiental, desapareciendo la CONAMA y dando paso al Ministerio del Medio Ambiente, la
Superintendencia del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental.

5. Análisis en detalle: la metodología del informe país1

El informe utiliza la metodología del “Panorama Global del Medio Ambiente”, del
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y analiza la problemática ambiental
a través del enfoque presión-estado-respuesta, privilegiando la relación entre la sociedad
chilena con la naturaleza, desde la perspectiva de los bienes naturales. En este contexto, el
informe no solo analiza los recursos naturales, sino también, aquellos bienes pertenecientes
a la naturaleza que no están dentro de los circuitos económicos.

5.1.Primera parte: Las macropresiones sobre el medio ambiente

El giro de política económica impulsado luego del golpe militar de 1973 en nuestro
país contextualizó el tránsito de una economía orientada al desarrollo de la industria nacional
a un modelo de economía externa, centrado en los mercados extranjeros, teniendo la
exportación de productos primarios como régimen de acumulación. Los resultados de este
proceso han sido, por un lado, la mayor presión sobre los recursos naturales y, por otro lado,
la perdida del rol del Estado como un ente fiscalizador.
Aunque los resultados fueron exitosos, el informe demuestra que se evidenció un
aumento de la presión sobre el ambiente físico, provocando el deterioro del patrimonio
natural. Según el informe, en los últimos 16 años (1999-2016) han aumentado los residuos
domiciliarios, se han generado nuevos residuos contaminantes, se aumentó el parque
automotriz internacional y el congestionamiento de los flujos de transporte urbano y rural.
Además, se han ocupado nuevos territorios por la expansión de las ciudades y la proliferación
de parcelas de agrado. También se invadió el borde costero, la demanda por energía eléctrica
y calefacción es mucho mayor, y las visitas turísticas en los parques nacionales se ven
afectadas por incendios.
Respecto a los sectores productivos. La explotación minera ha mejorado sus procesos,
principalmente por los estándares ambientales exigidos internacionalmente. Sin embargo,
aún existen serios problemas de pasivo ambiental, derivado de relaves abandonados y de
minas cerradas que no han tenido ningún tipo de remediación de sitios. Otro gran problema
que se evidencia principalmente en la zona norte de Chile es la competencia por los recursos
hídricos. Ello ha generado serios problemas derivados de la extracción de agua que afecta el
nivel de los acuíferos.
El sector silvoagropecuario sigue teniendo los mismos problemas medioambientales
de hace dos décadas. Aunque ha habido esfuerzos dignos de destacar en relación al manejo
sustentable de las plantaciones forestales la situación sigue siendo grave. Ello por la
existencia de plantas de celulosa y la evacuación de elementos contaminantes que han
destruido el medio ambiente; y por la eliminación del bosque nativo debido al efecto
sustitución y a los incendios, explotaciones insustentables y floreo.
En cuanto al cambio climático, el informe indica que los gobiernos muy poco o casi
nada han hecho con la adaptación al cambio. Todos los esfuerzos normativos y de políticas
públicas solo se han centrado en establecer parámetros que demuestren que Chile cumple los
acuerdos internacionales que ha suscrito. Ejercicio engañoso, pues los gobiernos muestran

1
Este acápite está basado en: Instituto de Asuntos Públicos. Informe País: Estado del Medioambiente en Chile
(1999 – 2015). Santiago: Universidad de Chile. Abril de 2016.
una serie de cambios que se habrían alcanzado existiendo el cambio climático o no. El
informe en este sentido es lapidario, ya que afirma que no ha habido políticas ni acciones
explícitas de adaptación al cambio climático. Ni tampoco políticas de estímulos para
modificar la estructura productiva desincentivando un cultivo o incentivando otro.

5.2.Segunda parte: el aire

En cuanto a las normas de calidad del aire, según el informe han pasado más de 14
años y no se han revisado los primeros textos normativos de calidad. Tampoco se han
establecido valores guías oficiales para otros contaminantes atmosféricos los que son de
importancia al presentar nuevos proyectos al SEIA.
En general, respecto a los planes de descontaminación, el tiempo para su
implementación es muy largo. En algunos casos el Estado ha demorado hasta seis años en
constituir redes de monitoreo, por ejemplo. Entre los aspectos positivos, aunque su
implementación sea lenta, existen resultados exitosos como, por ejemplo, en el caso las
fundiciones de cobre (SO2) y la Zona de María Elena (MP10). En el caso de las ciudades,
aunque ha existido reducción de las concentraciones diarias de contaminantes en el aire, aún
es insuficiente.

5.3.Segunda parte: las aguas continentales

El mejoramiento sustancial respecto a los conocimientos sobre fenómenos que
determinan el estado de las aguas continentales ha permitido mejorar los desafíos políticos,
económicos, sociales, administrativos y de gestión asociados a este recurso. El estado debería
tomar en cuenta estos factores a la hora de abordar problemas ambientales o productivos
relacionados con este tima, en particular, por ejemplo, cuando se discute una ley de glaciares
o se evalúan proyectos mineros o hidroeléctricos en sus proximidades.
Aunque en la actualidad se reconoce cada vez mas la influencia del uso del suelo y el
impacto que tiene la sustentabilidad de los ecosistemas acuáticos, aun no existen cambios
sustanciales en las políticas públicas asociadas a la gestión integral de la tierra y las aguas de
manera coordinada entre los diversos sectores productivos.
Es necesario resolver: la dispersión institucional en esta materia, dotar de recursos a
la Dirección General de Aguas y al Ministerio de Medio Ambiente. Uno de los cambios más
positivos en las últimas dos décadas se puede observar en la respuesta pública y privada en
materia de resguardo de las aguas continentales. Chile cuenta por primera vez con una
política explicita que recoge la necesidad de articular el uso del sueño a los recursos hídricos.
Sin embargo, desarrollar sistemas que lleven a la práctica esa política es uno de los desafíos
más importantes para la gestión integral de las aguas.

5.4.Segunda parte: el bosque nativo

Desde el último informe ha habido modificaciones a que es lo que se entiende por
bosque nativo. Ello ha llevado cambiar la estimación oficial de estas áreas desde 13,4 en
1999 a 14,3 millones en 2016. Aunque el aumento es positivo, los cambios hacen que no sea
posible tener una estimación correcta sobre la pérdida del mismo por parte del organismo
encargado, CONAF.
Respecto a las presiones productivas, la principal es la corta para la producción de
leña, a menudo combinada con el pastoreo no regulado. Según el informe el consumo de
madera total (incluyendo especies nativas y exóticas) aumentó un 38% entre 1999 a 2011.
En cuanto a la normativa, desde el año 2008 entro en vigencia la Ley de Bosque Nativo y
Fomento Forestal. Cuerpo normativo tuvo 16 años de tramitación y que creó: el pago de
bonificaciones a actividades silviculturales para la producción de madera o de aquellas que
favorezcan la regeneración, recuperación o protección de bosques nativos; y el Fondo de
Investigación del Bosque Nativo y el Consejo Consultivo del Bosque Nativo. Según el
informe, las bonificaciones han tenido poco uso en la práctica (alrededor de un 15%) debido
a que son poco atractivas para los propietarios (deben costear el total de la actividad y solo
recuperan una fracción del monto). Por otro lado, la definición de bosque nativo, deja fuera
de toda regulación a fragmentos de bosque nativo de importancia para la conservación y
restauración, con la excepción de las especies en categorías de conservación y bosques de
protección (ejemplo los ubicados cerca de los cursos de agua) para los cuales no rige dicho
criterio de área o ancho mínimo.
A lo anterior se suma que las sanciones a los infractores de la legislación forestal
siguen siendo conocidas por los Juzgados de Policía Local. Lo que hace que las multas sean
bajas y que en muchos casos no se paguen y se permiten por reclusión nocturna.
En cuanto a política forestal, en 1999 ésta no existía en forma explícita y no estaba
reflejada en documento alguno. Tampoco existían incentivos para la conservación del bosque
nativo y el manejo sustentable, así como una ausencia de regulación efectiva sobre las
intervenciones en el bosque nativo. En este plano hay un cambio importante, ya que en 2015
el Ministerio de Agricultura y específicamente CONAF constituyó el Consejo de Política
Forestal, órgano que creo el documento de Política Forestal 2015-2035 el cual identifica
objetivos generales de Institucionalidad Forestal, Productividad y Crecimiento Forestal,
Inclusión y Equidad Social y Protección y Restauración del Patrimonio Forestal.

5.5.Segunda parte: los suelos

El deterioro de los suelos en el suelo chileno ha sido histórico. Ello ha generado
continuos procesos de empobrecimiento y agotamiento, perdidas de erosión e incremento de
los procesos de desertificación. Según el informe los principales problemas en esta materia
con: estructura de tenencia de la tierra y el agua desequilibrada, técnicas productivas
ambientalmente poco sustentables, deforestación, manejo ganadero extensivo con numerosos
territorios sobrexplotados, expansión agrícola hacia áreas frágiles en especial con pendientes
e incendios.
Entre los cambios positivos se encuentran: la disminución de los porcentajes de
erosión de las comunas donde la forestación ha sido significativa, cambios tecnológicos que
han frenado los procesos de erosión, la incorporación del programa de incentivos a la
recuperación de sueños degradados, lo que ha permitido incorporar nutrientes al suelo y
implantar algunos sistemas ambientalmente más sustentables. Sin embargo, este programa
no ha tenido el programa esperado, y para muchos es sólo considerado un subsidio
encubierto. Los instrumentos reguladores del uso del suelo con frecuencia han
frecuentemente vulnerados y no existe en el país un ordenamiento del territorio vinculante
que obligue a un equilibrado uso de los territorios nacionales. Ello se refleja en que no
obstante las medidas tomadas, se estima que el 2015 hay más territorios erosionados en el
país y más suelos en procesos de agotamiento.

5.6.Tercera parte: política e institucionalidad ambiental

Desde el Informe País sobre el Estado del Medio Ambiente - 2012, legislativamente,
se ha avanzado bastante al modificarse sustancialmente la ley 19.300 sobre la protección del
medio ambiente, a finales del año 2010 (Ley 20.417), modificándose completamente el
Sistema de Evaluación Ambiental y creándose el Ministerio del Medio Ambiente, el Consejo
de Ministros para la Sustentabilidad, el Servicio de Evaluación Ambiental, los Consejos
Consultivos y la Superintendencia del Medio Ambiente. A su vez, través de la ley 20.600 se
establecieron tres tribunales ambientales. Uno en Santiago, otro en Valdivia y un tercero en
Antofagasta.
Según CEPAL/OCDE sobre el desempeño ambiental de Chile destaca que “la
creación de tribunales ambientales ha ampliado al acceso a la justicia y reforzado el derecho
a impugnar las decisiones de las instituciones ambientales —incluidas normas, decisiones de
las evaluaciones de impacto ambiental y medidas de fiscalización de la Superintendencia del
Medio Ambiente—, y a procurar que se adopten medidas de restauración del medio ambiente.
En principio, los numerosos litigios medio ambientales demuestran que en Chile existe un
efectivo acceso a la justicia. Sin embargo, en la práctica el costo de la asesoría jurídica suele
impedir dicho acceso a organizaciones no gubernamentales y a particulares.”2

2
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) / Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE). Evaluaciones del desempeño ambiental: Chile 2016. Santiago, 2016.