Libro Actas CABISE 2014

CABISE 2014
REVALUA DO EL ESTADO DE BIE ESTAR E EL

SUR DE EUROPA*
Presente y futuro del Estado de Bienestar en España
* Financiado por la Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología – Ministerio de Economía y

Competitividad y el Ayuntamiento de Oviedo.
Agosto de 2014
Edita: Departamento de Sociologóa de la Universidad de Oviedo.

Facultad de Economía y Empresa.
Campus Universitario de El Cristo, s/n., 33006, Oviedo.
Diseño portada: CHIWAKE
© Los autores
ISBN-10: 84-697-1098-2
ISBN-13: 978-84-697-1098-2
La responsabilidad de las opiniones emitidas en los trabajos recopilados corresponde exclusivamente a los
autores.
CABISE 2014
REVALUA DO EL ESTADO DE BIE ESTAR E EL SUR DE
EUROPA
Presente y futuro del Estado de Bienestar en España
Oviedo, 5 y 6 de junio de 2014
Comité Científico
Ana Marta Guillén Rodríguez (Universidad de Oviedo)
Emmanuele Pavolini (Universidad de Macerata, Italia)
Rodolfo Gutiérrez Palacios (Universidad de Oviedo)
Maria Petmesidou (Universidad de Demócritus de Tracia, Grecia)
José María García Blanco (Universidad de Oviedo)
Manos Matsaganis (Universidad de Atenas, Grecia)
Comité Organizador
Ana Marta Guillén Rodríguez (Universidad de Oviedo)
Rodolfo Gutiérrez Palacios (Universidad de Oviedo)
David Luque Balbona (Universidad de Oviedo)
Sergio González Begega (Universidad de Oviedo)
Vanesa Rodríguez Álvarez (Universidad de Oviedo)
Aroa Tejero Pérez (Universidad de Oviedo)
Angel Alonso Domínguez (Universidad de Oviedo)
Í DICE
SESIÓ 1
EMPLEO I: EMPLEO Y POBREZA
Crisis de empleo y riesgo de pobreza en el sur de Europa ......................................................... 17
Rodolfo Gutiérrez
¿Flexiguridad para afrontar la crisis o crisis para afrontar la flexiguridad? Los casos de
Francia y España ........................................................................................................................... 41
Paz Martín Martín
Movilidad, pobreza y empleo: España en el contexto de la Unión Europea ............................ 63
Aroa Tejero
Jubilación y riesgo de pobreza ..................................................................................................... 83
Vanesa Rodríguez
Efectos de los incrementos en el coste de vida sobre el mapa de la pobreza en España .......... 97
Fernando Rubiera Morollón, Elena Lasarte Navamuel y Esteban Fernández
Vázquez
SIMPOSIO: “CRISIS ECO ÓMICA Y OPTIMIZACIÓ DE LAS
PRESTACIO ES ESE CIALES DEL ESTADO DE BIE ESTAR. U A VISIÓ
JURÍDICO-ADMI ISTRATIVA”
El derecho administrativo al servicio del Estado social: aprender del pasado para hacer
frente al futuro............................................................................................................................. 101
Eva Mª Menéndez Sebastián
Inflación normativa y derechos de los ciudadanos a la prestación de servicios socio-
sanitarios: una relación inversa. ................................................................................................ 117
Leopoldo Tolivar Alas
Medidas anti-crisis y reforma de las Administraciones: ¿quid de los servicios públicos? .... 127
Alejandra Boto Álvarez
Los procesos de privatización y la decadencia del Estado intervencionista ........................... 143
Andrea Garrido Juncal
REFORMA DEL ESTADO DE BIE ESTAR Y CAMBIOS E EL MERCADO
DE TRABAJO Y E LAS RELACIO ES LABORALES
Desmantelamiento del Estado de Bienestar .............................................................................. 155
Antonio Antón Morón
Reformas en tiempos de crisis: el papel de la ideología y las instituciones ............................. 173
Jorge Luis González
La flexibilidad en el mercado de trabajo español: un estudio sobre las causas de la
temporalidad y el marcado carácter procíclico del empleo ..................................................... 191
Sergio Torrejón Pérez
¿Sindicatos contra gobiernos? Crisis económica y parálisis del intercambio político en el
sur de Europa .............................................................................................................................. 219
David Luque Balbona y Sergio González Begega
7
SESIÓ 2
EMPLEO II: EMPLEO ATÍPICO Y POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
Job Insecurity, precariedad laboral y subempleo: un acercamiento crítico a la nueva
realidad del trabajo ..................................................................................................................... 247
Esteban Agulló Tomás, José Antonio Llosa y Miguel Arenas Martínez
Últimas reformas del empleo a tiempo parcial: hacia la generalización del subempleo ....... 257
Mercedes Isabel Aller Platas
Impacto de la crisis en la salud mental y bienestar psicológico de los jóvenes
desempleados y precarios ........................................................................................................... 295
Esteban Agulló Tomás, Julio Rodríguez Suárez y Sara Menéndez Espina
La promoción del (auto)emprendimiento en España y sus efectos sobre el Estado de
Bienestar ...................................................................................................................................... 303
Laureano Martínez
Análisis de la permanencia en el empleo de los trabajadores españoles durante el
periodo 2007-2010 ....................................................................................................................... 321
Ángel Alonso Domínguez y Begoña Cueto
SIMPOSIO: “FUTURO DE LAS POLÍTICAS DE GARA TÍA DE RE TAS Y
DE LUCHA CO TRA LA POBREZA (I)”
Pobreza creciente, derechos menguantes, la fractura social se ensancha. Avance de
resultados de la encuesta sobre integración y necesidades sociales de la Fundación
FOESSA 2013 .............................................................................................................................. 345
Comité Técnico de la Fundación FOESSA
Ciclo económico y tasas de pobreza ancladas en España ......................................................... 361
Julio Carabaña y Olga Salido
La evolución del sistema español de rentas mínimas de inserción durante la crisis.............. 363
José María García Blanco y José Manuel Parrilla Fernández
Recortes y chivos expiatorios en la crisis: el caso de las rentas mínimas de inserción .......... 379
Ana Arriba González de Durana y Francisco Javier Moreno Fuentes
SERVICIOS SOCIALES I
Cambios en las condiciones de vida de los usuarios de servicios sociales entre 2007-2009 ... 383
Domingo Carbonero Muñoz
Análisis del programa Acceder en Asturias .............................................................................. 399
Lucía Rodríguez García y Begoña Cueto
Realidad y prospectiva de los servicios sociales en España como eje clave del Estado del
Bienestar ...................................................................................................................................... 425
Mª José Salvador Pedraza, Arantxa Hernández-Echegaray y Cayetana
Rodríguez-Fernández.
Ayuda alimentaria y nuevos pobres: el impacto de las ayudas alimentarias en los nuevos
usuarios de los vales de alimentos .............................................................................................. 447
Antonio Blanco Prieto y Cecilia Díaz Méndez
8
SESIÓ 3
POLÍTICA FISCAL Y CUIDADOS
¿Qué política fiscal se necesita para el mantenimiento del Estado de Bienestar en
España? ........................................................................................................................................ 453
Pilar Navau Martínez-Val y José Luis Rey Pérez
Crisis fiscal, austeridad y políticas sociales: iniciativas de ajuste en siete comunidades
autónomas .................................................................................................................................... 469
Eloísa del Pino Matute, Juan A. Ramos Gallarín y Francisco A. Blanco Ángel
Estado de Bienestar y crisis de los cuidados ............................................................................. 471
Yolanda Díaz Perea
SIMPOSIO: “FUTURO DE LAS POLÍTICAS DE GARA TÍA DE RE TAS Y
DE LUCHA CO TRA LA POBREZA (II)”
Las rentas mínimas ¿un soporte para la ciudadanía en la crisis de los Estados de
Bienestar?: un análisis comparado entre Andalucía y Castilla y León. ................................. 487
Javier Pacheco-Mangas y Arantxa Hernández-Echegaray
Crisis y renta mínima de inserción en Cataluña: culpar a los pobres para esconder la
pobreza de la política .................................................................................................................. 505
Joan Cortinas Muñoz
La política de garantía de ingresos en el País Vasco ................................................................ 515
Luis Sanzo González
Protección social y reforma fiscal .............................................................................................. 541
Rafael Granell Pérez y Amadeo Fuenmayor Fernández
Bases para la activación del sistema de garantía de ingresos en España ................................ 565
Joseba Zalakain
SERVICIOS SOCIALES II
El impacto de la crisis económica en los servicios sociales de España .................................... 583
Miguel-A. Mateo-Pérez, María-Asunción Martinez-Roman y Yolanda
Domenech
Organizaciones del tercer sector en tiempo de crisis: la gestión de la ambigüedad y de la
incertidumbre .............................................................................................................................. 585
Giulia Colombini
De usuarios a ciudadanos: una crítica al concepto de usuario en los servicios de
inclusión social ............................................................................................................................. 587
Miguel Arenas, Esteban Agulló y Julio Rodríguez
El trabajo social local como base para el empoderamiento de la ciudadanía ........................ 603
Belén Mª Murillo Fernández, María Teresa De La Puente Huerga, Ana Lucía
Alonso Santos y Lorena Martínez Alfonseca
9
SESIÓ 4
SIMPOSIO: LA RE TA BÁSICA DE LAS IGUALES U A HERRAMIE TA
PARA IR MÁS ALLÁ DEL CAPITALISMO DEL BIE ESTAR
Del salario social a la Renta básica de las iguales ..................................................................... 621
Varios autores
Renta básica de las iguales y feminismos: puntos de encuentro... ¡y caminos por
recorrer! ....................................................................................................................................... 631
Mari Fidalgo
“Por el derecho a una vida digna” Estudios de viabilidad social y económica de la Renta
básica ............................................................................................................................................ 635
Jessica Pérez Díaz, Enrique García y David Muñoz
De la Renta básica a la riqueza comunal ................................................................................... 643
José Iglesias Fdez, Manolo Sáez y Emiliano Tapia
ESTADO DE BIE ESTAR: MODELOS Y EVOLUCIÓ
Identificando el modelo social español en el contexto europeo................................................ 661
Manuel Hernández Pedreño y Olga García Luque
¿Qué forma debería adoptar el Estado de Bienestar español?................................................ 677
José Luis Rey Pérez
uevas propuestas para el Estado de Bienestar: el partenariado social ................................ 703
José Daniel Rueda Estrada, José Carlos Fernández Sanchidrián y José Juan
Zurro Muñoz
Crisis del Estado de Bienestar y capital social individual en España ..................................... 723
Santiago Míguez González
Proceso de crisis como oportunidad para repensar la evolución del Estado de Bienestar
en España ..................................................................................................................................... 737
Daniel Rueda Estrada, Mª José Salvador Pedraza y Cayetana Rodríguez
Fernández
SESIÓ 5
I FRAESTRUCTURAS, ABORTO E I MIGRACIÓ
Pérdida de bienestar de la población rural de la Cordillera Cantábrica ............................... 753
José Alba Alonso y Margarita Fernández Mier
Políticas públicas de infraestructuras y bienestar .................................................................... 771
María Luisa Alonso González
Políticas sobre interrupción voluntaria del embarazo en España y Portugal: ¿importa la
opinión pública? .......................................................................................................................... 791
Estefanía Torres Martínez
Los brasileños y el sueño europeo: un estudio sobre la calidad de vida y la realidad de
los profesionales del sexo brasileños en España ........................................................................ 811
Geovane Francisco de Souza
10
SIMPOSIO: “EL IMPACTO DE LA CRISIS Y DE LAS TRA SFORMACIO ES
DEL MERCADO DE TRABAJO E LA PARTICIPACIÓ LABORAL DE LAS
PERSO AS CO DISCAPACIDAD”
La participación laboral de las personas con discapacidad en España: efectos de la
crisis .............................................................................................................................................. 825
Vanesa Rodríguez
Personas con discapacidad y mercado de trabajo. Un análisis intragrupal ........................... 841
Agustín Huete García y Martha Yolanda Quezada García
El impacto de las políticas de empleo en el acceso y las condiciones de trabajo de las
personas con discapacidad durante la crisis ............................................................................. 853
Eduardo Díaz Velázquez
DEPE DE CIA
Análisis de la atención a la dependencia en una crisis civilizatoria ........................................ 877
Cristina Iglesias Álvarez y Grata Maseda Lodos
La evolución reciente de las políticas de atención a la dependencia en España:
¿excepción mediterránea u oportunidad perdida?................................................................... 897
Antía Pérez-Caramés
Las reformas de la Ley de Dependencia y sus implicaciones en términos de generación
de empleo ..................................................................................................................................... 899
Diana Fernández Méndez
11
SESIÓ 1
13
EMPLEO I: EMPLEO Y POBREZA
15
CRISIS DE EMPLEO Y RIESGO DE POBREZA E EL SUR DE EUROPA
RODOLFO GUTIÉRREZ
Universidad de Oviedo
rgutier@uniovi.es
RESUME
La Gran Recesión ha supuesto una nueva etapa en los debates sobre la singularidad de
la variante “mediterránea” de capitalismo de bienestar. En este periodo, la combinación
de una intensísima crisis de empleo y una débil prestación del sistema de protección
social han dado lugar a nuevas y crecientes preocupaciones sobre los principales
resultados de este modelo de bienestar, tanto en términos de eficiencia, en los que afecta
a la participación en el mercado de trabajo, como de equidad, en lo que tiene que ver
con su capacidad para reducir los riesgos de pobreza.
Este paper analiza la evolución de esos dos rasgos durante la Gran Recesión en
cuatro países del Sur de Europa (España, Grecia, Italia y Portugal) y si esa evolución se
ha producido en direcciones de convergencia o de divergencia entre estos países. En
primer lugar, se describe la magnitud y los perfiles comparados de la crisis de empleo.
En segundo lugar, se estudian las principales reformas llevadas a cabo en las políticas
de empleo y de protección por desempleo en ese periodo. En tercer lugar, se describen
los principales cambios en la desigualdad de rentas y en los riesgos de pobreza,
principalmente los que tiene que ver con la participación laboral. Finalmente, se
proporciona una interpretación de los perfiles comparados de esos cuatro países en
cuanto a cambios en los patrones de empleo y en los riesgos de pobreza, identificando
los principales factores que explican sus diferentes trayectorias durante este periodo.
PALABRAS CLAVE
Crisis; Empleo; Pobreza; Sur de Europa.
17
I TRODUCTIO
The Great Recession has given rise to a new stage in the discussion on the
distinctiveness of a possible “Mediterranean” variant of welfare capitalism. Since the
opening of this discussion, in the mid-90s of the last century (Ferrara 1996), to the
beginning of this stage of the Recession, the four countries of this cluster of Southern
Europe (Spain, Greece, Italy and Portugal), had gradually shortened the distance with
the wealthiest European countries. The dual influence of the European integration and
of the globalisation of their economies had urged reforms in their labour markets and
their social protection systems, which, with differing intensities and nuances in each
country, took away part of the singularity of the Mediterranean variant (Karamessini
2008, Ferrara 2010, Mari-Klose and Moreno-Fuentes 2013). In the central part of the
economic growth cycle, although unevenly, theses countries had increased their labour
participation levels a great deal, especially those of women, and had undergone relevant
growths in terms of their social expenditure levels.
The economic crisis has had a deep impact on employment levels and on social
protection performance. These four countries have lost 6 million paid jobs, 3.7 million
of which in Spain alone, between the last quarters of 2007 and 2013. The two countries
that have most suffered the employment crisis, Greece and Spain, have lost almost one
job out of five. In Portugal, the loss has been lower, around 14%. And notably lower in
Italy, with a drop in employment of only 2.5%. The crisis has also resulted in a sudden
increase in pressure on social expenditure. In the four countries, social expenditure in
GDP percentage rocketed during the first years of the crisis (2008 and 2009) and has
become more stable in recent years; in Spain to a great extent, as expenditure went from
21.3% in 2007 to 26.3% in 2012; in Greece the shift was from 21.6 to 23.1; in Portugal
from 22.7 to 25.0; and in Italy from 24.7 to 28.1. However, their income inequality and
poverty risks levels have increased.
Inevitably, there has been renewed an growing concern that, regardless of all the
changes occurred during this Europeanisation and growth phase, about main
achievements in terms of their welfare capitalism; both in terms of efficiency, with their
low levels of labour market participation, and in terms of equity, with their low capacity
to reduce poverty risks. That weak performance would result from very specific
institutional traits; on the one hand, two traits of the labour market: the predominance of
the male as the major household breadwinner, and a low and secondary labour
participation of young people of both genders, and of adult women; and some form of
“insider/outsider” dualism induced by a high level of employment protection and a
weak level of unemployment protection (Sapir 2006). On the other hand, in terms of
equity (Ferrera 2005, Petmesidou and Papatheodorou 2006; Nolan and Marx 2009),
there are four main traits: the low distributive effect of social transfers and taxes; the
bias of the social transfer system towards the risks of elderly people as opposed to the
risks of infancy and youth; the high levels of poverty risks, with high mobility patterns
in these situations, and the low development of minimum income schemes.
This paper analyses the evolution of these traits during the Great Recession in the
four countries of Southern Europe and to what extent they have evolved in a divergent
or convergent manner. Firstly, it describes the magnitude and comparative profiles of
the employment crisis in these four countries. Secondly, the paper looks into the main
reforms in terms of employment protection during the crisis and their potential effects
on flexibilisation of labour markets. Thirdly, it portrays main changes in poverty risks
and income inequality. And finally, it attempts to provide a comparative profile for each
18
country in terms of employment and poverty risks, discussing the main potential factors
and explaining their singular trajectories during that period.
THE EMPLOYME T CRISIS
The fact that a low level of labour participation was attributed to these countries was not
totally accurate at the end of the growth cycle before the Great Recession (Figure 1).
The employment achievements were very different in the four countries: Portugal had
faced a slight increase during that growth phase, but still maintaining high employment
levels, well above those of the Euro-area (EU-17); Spain had increased its employment
rate by almost 18 points since 1995 and had shortened its historical distance with
reference to the EU-17; Italy and Greece had also substantially improved their
employment levels, although they were not able to shorten distances with regard to the
EU-17, nor the differences between them, favourable for Greece until very recently.
The Great Recession has caused an uneven employment crisis in each of these
countries. Greece and Portugal have not only lost all employment improvements
accumulated during the growth cycle, but they have also clearly worsened in terms of
employment level in comparison with the situation in 1995. Spain has lost 11 points in
terms of employment rate, although it still maintains 7 points of the total gained during
the growth cycle. Italy has lost only 2.8 employment points during the crisis, but its
employment level is still low due to the scarce improvement achieved during the
previous cycle. The four countries remain far below the average employment levels of
the Euro-area, although distances are not even. Due to these facts, they remain very
uneven in terms of unemployment although their relative positions have changed
slightly.
Figure 1. Employment rates 1995-2013 (20 to 64 years)
80
78
76
74
72
70
68 Euro area-17
66
Greece
64
62 Spain
60
Italy
58
56 Portugal
54
52
50
2
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Q
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
13
20
Source: EUROSTAT, EU-LFS

Such huge employment losses will have consequences in the long run. It is very
unlikely that these four countries will be able to achieve the Europe 2020 objectives
(European Commission 2013b). Starting with the 2012 scenario, Greece and Spain
would have a 14.7 point gap to reach the employment rates established as national
targets by Europe 2020, the widest gap among all EU-27 countries; to reach that target
these countries would have to increase those rates at an annual average growth rate of
2.9 points. Italy and Portugal would have narrower gaps, 7.0 and 8.5 points respectively,
19
but they are also among the highest in the EU-27 –only surpassed by Bulgaria and
Hungary – and which would also demand high annual average rates, of 1.5 and 1.7
points, respectively.
Due to these employment losses, the four countries have reached two digit
unemployment rates, when the three countries facing the deepest employment crisis
(Greece, Spain and Portugal) had evened out the EU-17 levels before the crisis. At the
end of 2013, two countries had tripled their unemployment figures, Greece 27.2 and
Spain 26.1, Portugal (16.3) had doubled it and Italy (11.4) had had an increase of more
than four points.
Although there has been an important unemployment increase, the relative weight
of long-term unemployment (at least 12 months) has hardly varied in the three countries
(Greece, Italy and Portugal), where it had already affected half of the unemployed
before the crisis. This type of unemployment has taken a different course in Spain;
starting from a very low long-term unemployment rate during the crisis, the most recent
phase of the crisis has made it rocket to almost half the total unemployed.
Figure 2. Long-term unemployment, 2005-2012 (% of total employment)
70
65
60
55
50 Euro area-17
45 Greece
40 Spain
Italy
35
Portugal
30
25
20
15
10
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Q2

These differences in terms of long-term unemployment are related to another
important factor: the mobility levels between employment and unemployment
situations. Greater mobility in both directions means, on the one hand, more
unemployment chances but fewer risks of it being long-term unemployment; but, on the
other hand, it also means that labour incomes are more volatile. In this regard, Spain
clearly differs from the other countries, at least from Italy and Greece, as Spain has
higher levels of this kind of mobility (European Commission 2013a, chapter 1.4).
During the growth phase, Spain enjoyed a particularly high labour market entry and exit
mobility rate; both flows were among the highest in the EU. As a consequence of the
crisis, the flows from employment to unemployment doubled and those from
unemployment to employment decreased slightly, but they still enjoyed moderate levels.
Half of the Spanish unemployed in 2006 were employed in 2007; between 2010 and
2011 that flow amounted to only 30%. Italy and Greece, in comparison, have had labour
markets with a lower rotation in terms of accessing and exiting the labour market; with
the crisis, Italy has hardly modified its mobility patterns, and Greece has gone down to
20
the lowest EU levels in terms of transitions towards employment and has tripled the
transitions towards unemployment, which started from a very low level before the crisis.
The Great Recession has not only reduced the employment level in these countries
but it has also changed its composition. A singular trait of this employment crisis is the
fact that it has affected all age, gender, education and wage groups, although quite
unevenly in terms of intensity. This could have altered the more traditional patterns of
employment participation in Southern Europe, namely, the typical predominance of
male employment in detriment of female employment, particularly in the central part of
the life cycle, typical of the “male breadwinner” model.
In terms of age and gender, to better understand this important shift caused by the
crisis, employment rates of three five-year age groups are taken into consideration. They
are representative of three phases of the working span cycle for each gender (table 1).
These employment rates clearly show the persistence of that traditional pattern during
the growth phase, above all during the mid and final stages of the working life. Before
the crisis, the four countries showed situations close to full employment among prime-
age male workers (40-44 years), quite higher from the employment of women at that
age; employment rates of both genders were even more ditant in the pre-retirement age
group (50-59 years). However, the trait of a low participation in the labour market by
the youth was not very characteristic of these countries: Spain and Portugal could reach
the end of their growth cycle with very high youth employment rates (25-29 years) in
comparative terms, as in 2007 they were above those of the EU-17, both in male and
female jobs.
Table 1. Employment rates by age and sex, 2007 and 2012
Males Females Males
25-29 years 25-29 years 40-44 years
2007 2012 2007 2012 2007 2012
Euro area-17 81,1 73,7 68,7 65,9 90,2 85,9
Greece 81,3 57,7 62,6 49,0 93,3 81,0
Spain 83,7 59,4 72,0 58,4 89,4 74,5
Italy 73,4 64,7 55,1 49,9 91,3 86,3
Portugal 82,1 71,7 72,3 70,3 89,9 80,7
Table 1 cont.
Females Males Females
40 to 44 years 55 to 59 years 55 to 59 years
2007 2012 2007 2012 2007 2012
72,9 72,7 67,3 72,2 47,6 57,2
65,1 57,9 73,5 62,3 33,6 34,8
65,7 61,9 72,8 64,9 38,1 45,3
61,5 61,8 59,0 69,7 33,8 46,3
77,6 75,7 66,0 61,6 52,5 52,2
The employment crisis has been much harsher for the groups facing job-insertion
(25-29 working age), and even more so in the case of males if compared with females,
and especially in young males from Greece and Spain who have lost circa 25 points in
their employment rates. The lower impact of the employment crisis in young women
has led to the fact that in 2012, employment rates of males and females were already
similar in Spain and Portugal, closer to Italian rates, and still far from those in Greece.
21
The fall of employment has also been important in the core ages of working life
(40-44 years), and especially among males in Spain, Greece and Portugal with a loss of
15, 12 and 9 points in terms of employment rates, respectively. Therefore, in these three
countries, the crisis has seriously harmed the labour positions of the traditional
breadwinners of the Mediterranean model. In Greece and Spain, women in this age
group, too, faced job losses, and therefore, the weakening of the position of the male
breadwinner households could not be mitigated by the female employment rate in this
age group.
Even older males, close to retirement (55-59 years), have lost a great amount of
employment, except for Italian males who have improved the extremely low
employment rate they had before the crisis. It has been very different for older women:
they have maintained their employment levels in Greece and Portugal, being very low,
comparatively, in the first one country and quite high in the second one; whereas Spain
and Italy have significantly improved previously low labour participation for this group
despite the crisis.
Even though the crisis is having a considerable youth bias, the intensity of this
effect has been very uneven depending on the education level. To analyse this fact, three
groups of young people have been taken into account, one for each education level, and
in the age group with respect to which sufficient labour integration time has elapsed
since leaving the education system: 20-24 years for those who have just finished
compulsory education (Isced97 0-2); 25-29 for those at post-compulsory secondary
level (Isced97 3-4); and 30-35 for those included in the tertiary level (Isced97 5-6).
These data clearly stress the huge negative impact of the crisis on youth employment
with the lowest qualification level in the four countries. Among the youth aged between
20-24 that have not completed compulsory secondary education, in 2012, only
approximately 1 out of 3 were employed in Greece, Spain and Italy, and 1 out of 2 in
Portugal; in Spain this group has decreased its employment rate by almost half with
respect to the 2005 rate. But the youth with mid-educational levels have also lost
participation (except for Portugal), and to a lesser extent the youth with higher
education who, in 2012, maintained employment rates of above 70% in the 30-34 age
group, in all the countries.
Figure 3. Youth employment rates by age and educational level, 2007 and 2012
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
2007 2012 2007 2012 2007 2012
20-24 years-Primary and lower 25-29 years-Upper s econdary and 30-34 years-First and s econd stage of
secondary post-s econdary education tertiary
Greece Spain Italy Portugal
22
The non-occupation of non-qualified youth is not a problem caused by the crisis.
During the economic boom, none of these countries managed to employ more than two
thirds of these young people, and only half of them in Italy. In the case of Spain, where
this group was the most affected by the crisis, each crisis since the 80s of the last
century gradually aggravated the uneven impact on the employment rates of the
unqualified and qualified groups. The former group is the hardest hit by each crisis, and
every subsequent growth period allows them a lower recovery rate than the lost
employment (Garrido and Gutiérrez 2011). This gradual “chronification” of
unemployment of the unqualified may be the most common problem shared by the
labour markets in the four countries, a problem aggravated by the last recession but not
caused by it.
Regarding employment composition by wage levels, during the growth period the
main trends were upgrading. Against expectations that, in the traditional Southern
Europe, the labour markets in these countries would tend either towards polarisation or
downgrading, none of these four countries was characterised by these trends during the
1995-2006 period (Fernández-Macias, Hurley and Eurofound 2008). Greece modified
its employment structure towards a growth in the middle profile, with greater increases
in medium-paid jobs; Italy and Spain underwent changes that increased the weight of
medium and high-paid jobs, being therefore characterised as hybrid upgrading/growth
in the middle; and Portugal faced a clearer upgrading transformation.
However, the evidence available for the crisis period shows predominant trends
towards polarisation (Figure 4). At least during the first phase of the crisis (2008-2010),
this trend is very clear in the case of Spain, with relative employment losses that are
highly concentrated in medium-paid jobs, in the third and fourth quintile, and in
Portugal with higher employment losses in the third quintile. In Greece and Italy the
changes present a different profile; in both cases there is a downgrading trend, much
more obvious in the case of Italy, as the greatest employment losses occur in the highest
area of the salary distribution, in the second quintile in Greece and in the first quintile in
Italy. During the second and deepest phase of the crisis, and based still on sparse data
(only for the year between 2011/Q2 and 2012/Q2), these trends are confirmed
(European Commission 2013b). Spain, Greece and Portugal evolved towards a clearer
polarisation in terms of employment, although with a slight upgrading tendency, losing
employment above all in the central quintile, but also reducing employment at the ends,
although more in the fourth and fifth quintiles than in the first and second ones. Italy
reinforced its downgrading trend even more, increasing its employment in the two lower
quintiles and decreasing it in the three higher ones, above all in the second quintile.
In summary, at the end of the growth cycle, these countries had been able to
mitigate (Italy to a lesser extent) the most typical problem of their welfare capitalism
model: the low employment level of youth and women, even notably improving the
employment of women in the mid-age group, whilst, at the same time, the traditional
pattern of high employment of men in this age group was preserved. The Great
Recession has had three effects very much shared by the Southern European countries:
firstly, with a deep anti-youth bias, it has done away with one of the two historical
achievements; secondly, as adult male employment was so hard hit, it has weakened
one its most characteristic traits, namely, in the sense of the male breadwinner; and
finally, the problem of unqualified unemployment has been aggravated, a problem that
could be the most persistent and common trait in Southern Europe.
23
Figure 4. Annual employment change by wage quintile, Q2 2008 to Q2 2010 (%)
Source: Eurostat, LFS (Taken from European Commision 2012, chapter 1).
However, other aspects of employment composition by age and gender have shown
different changes in each country. In Greece, which already started with low
employment rates, the losses have affected all age groups in both genders; in Spain, the
job losses have only respected older women, who have even faced an improvement; in
Portugal, the crisis has had a clear male bias, as the female employment level has hardly
varied in the three age groups; in Italy, the crisis has aggravated the anti-youth bias that
was already typical in this country, only weakly hitting male employment in the mid-
age groups, with relevant employment improvements for both older males and females.
Trend of changes in employment structure by salary levels has also changed during
recession. During the growth phase these countries advanced towards a greater global
employment quality, upgrading or growth in the middle; now most of them have moved
towards polarisation, even downgrading in the case of Italy.
LABOUR MARKET REFORMS

The Great Recession has caused a greater flexibilisation of the labour markets in
Southern Europe. Atribuiting to Southern nations a common pattern of high
employment protection with low unemployment protection would no longer be so
appropriate. All the countries have undergone deep reforms in terms of deregulation in
the field of legal protection to employment and they no longer share the trait of very
weak unemployment protection. However, these reforms do not seem to have been able
to reduce the dualism, also very prominent in at least some of these countries.
Undoubtedly, in these four countries, the crisis has been a catalyst of the job market
reforms, in most of the cases forced by the conditions linked to financial assistance from
supranational agencies.
The range of reforms has been wide and intense (OECD 2013b, chapter 2). In
Greece, a reform in 2010, followed by an additional adjustment in 2012, significantly
reduced notice periods and severance pay, along with measures to boost temporary
employment by increasing the maximum work time under temporary work agencies. In
Spain, the reform of 2012, which followed a previous one in 2010, halved notice
periods, significantly curbed monetary compensation for unfair dismissal and greatly
24
simplified procedures for collective redundancy, by suppressing administrative
authorisation and shortening delays before notice can start. In Portugal, three main
reforms were undertaken in 2009, 2011 and 2012, which significantly shortened notice
periods and reduced the generosity of severance pay; In Italy, one of the main changes
introduced by the reform of 2012 consisted in restricting the number of cases in which
reinstatement can be ordered by a court because of unlawful dismissal. Both reforms in
Greece and Spain included measures to enhance flexibility in wage determination such
as easing the conditions for firms to opt out from higher-level collective bargaining
agreements.
As a result of these reforms, the four countries have positioned themselves among
those that have most reduced the levels of employment protection. According to the
2013 OECD update in terms of their synthetic indicators of employment protection, the
four countries have reduced those indicators in at least two of their three dimensions
(Table 2): one measuring the strictness of the regulation on the individual dismissal of
employees with regular/indefinite contracts (9 items); another one that measures
additional costs and procedures involved in dismissing more than one worker at a time ,
compared with the cost of individual dismissal (4 items); a third one measuring the
strictness of the regulation on the use of fixed-term and temporary work agency
contracts (8 items). Spain has faced larger (in the three dimensions) and deeper reforms
(with greater decreases in each indicator).
Table 2. Indicators of strictness of employment protection, 2008-2013
Years Greece Spain Italy Portugal OECD
Individual dismissals
2008 2,690 2,224 2,595 4,167 2,150
2013 2,075 1,948 2,412 3,010 2,041
Collective dismissals
2008 3,250 3,750 4,125 1,875 2,903
2013 3,250 3,125 3,750 1,875 2,909
Temporary employment
2008 3,167 3,500 2,708 2,292 2,059
2013 2,917 3,167 2,708 2,333 2,083
Source: OECD Indicators of Employment Protection: http://www.oecd.org/employment/emp/
oecdindicatorsofemploymentprotection.htm
However, it should be noted that the four countries still have higher comparative
levels of employment protection than the average of the OECD countries, as the
majority of countries had faced reforms in the same direction in previous years. Italy
and Greece still show higher levels than the OECD average in terms of employment
protection according to those three indicators; and Spain and Portugal only have lower
protection levels with respect to that average in one of those dimensions, individual and
collective dismissals, respectively.
These countries show more important differences in terms of unemployment
protection, a factor with obvious potential consequences on poverty risks and income
inequality. Reforms have been much softer than those in the employment protection
field, probably because the severity of the crisis itself does not recommend decreases in
this protection mechanism. Only Portugal has introduced important reforms to reduce
the unemployment benefit and duration. To broaden the protection, Greece Spain and
Portugal have introduced means-tested unemployment assistance or they have increased
25
the populations covered by this assistance, for situations of need once the
unemployment benefits had been used up.
But the starting situations were different in each country. Spain and Portugal share a
similar unemployment protection system with moderate coverage levels, both respect to
unemployment and other social assistance benefits: between 40% and 50% of short and
long-term unemployment (STU and LTU) and 25% if it is very long-term
unemployment (VLTU). Greece also has a moderate level although with lower STU
protection, an even lower LTU and a minimum level of VLTU. Italy is at the bottom
with respect to other European countries, with the lowest protection level regarding any
of the unemployment modalities (European Commission 2013a, p. 93).
They differ even more in another aspect of unemployment protection: protection
intensity, which is usually measured on the basis of net replacement rates (NRRs)
(Figure 5). This indicator refers to the median salary percentage that is replaced in the
form of unemployment benefits and other social benefits after taxes. The indicator is a
mean for different types of households, salary levels and unemployment terms. This
indicator shows the two variants of unemployment protection in these countries much
more clearly (European Commission 2013a, p. 91). On the one hand, Spain and
Portugal with average levels of salary replacement, between 50% (Spain) and 60%
(Portugal). These levels, furthermore, have not decreased during the crisis. On the other
hand, Greece and Italy with much lower replacement levels that do not exceed 25% in
Greece and 10% in Italy, where there has even been a slight decrease during the crisis.
Figure 5. et replacement rates by employment benefits/assistance, 2007 and 2010
Source: OECD, Tax-benefit model (European commission 2012, p. 91)

It is still too early to assess the reforms implemented in the labour market by
these countries. They are too recent and, above all, they are not very likely to obtain the
goals set when they are still under recession conditions and facing a very weak
economic demand. The proper evaluation should focus on the jobs they were able not to
destroy instead of on the jobs created. In the Spanish case, the country that has faced
greater reforms, the initial evaluations clearly point towards a strong effect of wage
moderation, which allows setting jobs in times of crisis, and also weak effects of
increasing new permanent jobs and reducing the duration of unemployment spells
(OECD 2013b).
26
Whether or not these reforms are sufficient to transform the Southern labour
markets into ones that lower dualism and combine flexibility with fairness and worker
security remains to be seen. So far, little has changed in terms of employment
composition. The most wide-spread types of atypical employment, both temporary
employment (Figure 6) and part-time employment (Figure 7), have hardly modified
their levels in these countries, starting from very uneven levels among them. Temporary
employment is a very relevant trait, above all in the Spanish labour market, and also in
Portugal, but not in Greece or Italy. In Spain, temporary employment was maintained
throughout the entire growth cycle as the almost universal form of labour participation
and reached one third of the total employment. After the crisis, its weight has decreased
up to one fourth of the total employment, but this fact is not due to a relative increase in
recruitment with open-ended contracts, but rather to the fact that the bulk of the jobs lost
are of temporary nature and therefore their relative weight with respect to the whole has
decreased. In Portugal, employment loss has not decreased the weight of temporary
employment, which continues affecting one out of five people employed.
The part-time employment levels have slightly increased in these four countries,
with a similar trend to the one in the whole of Europe. Although there are large
differences between the countries in this regard, all of them are still using this type of
employment much below the European average levels. And what is even more relevant,
in Southern Europe part-time employment embraces a very high percentage of workers
who do so involuntarily, namely, they work part time because they could not find a full-
time job: In 2012 this figure was estimated at 65 per cent in Greece, 61 in Spain, 59 in
Italy and 48 in Portugal, whereas in the EU-17 it was 29. It is obvious that the main
corpus of these types of jobs does not satisfy the flexisecurity condition as they do not
adjust to the employment expectations of workers.
Figure 6. Percentage of temporary employment, 2005-2013
36
34
32
30
28
26
24 Euro area-17
22 Greece
20 Spain
18 Italy
16 Portugal
14
12
10
8
6
4
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2012Q3
Source: EUROSTAT, EU-LFS.
27
Figure 7. Percentage of part-time employment, 2005-2013
24
22
20
18
16
Euro area-17
14 Greece
12 Spain
10 Italy
Portugal
8
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Q3
Source: EUROSTAT, EU-LFS.
POVERTY A D I COME I EQUALITY
A review of literature on the relationship between the economic cycle and inequality is
not conclusive (Ayala 2013). A strong decrease in employment usually affects
households in the lower income distribution segment more than households in the mid
and high segments. There are still few studies that have thoroughly analysed the effects
of Great Recession (Jenkins et al 2012; Callan et al. 2011; Avram et al. 2012), bearing
in mind, moreover, that the duration of the crisis may result in its severest effects only
being felt in more recent years, with no data available yet.
The intensity and the profiles of the employment crisis in these countries hardly
have affected aggregate indicators of poverty risk and income inequality. These
countries used to share high levels of poverty risk and they still share them, as well as
they share mid-level of income inequality (Figures 8 and 9).
However, the recent evolution of these indicators differs by slight but relevant
degrees. Spain and Greece have pursued pathways in which poverty and inequality
follow opposite directions to those of the economic cycle: they have decreased,
although very slightly, during growth and increased during the crisis. Italy and Portugal
pursue pathways that are less parallel to the economic cycle: Portugal shows a
decreasing trend in poverty and inequality from 2005 to 2010, although this has shifted
in 2011; Italy, on the other hand, shows a similar trend to that of Portugal in terms of
Gini coefficient and more parallel to the economic cycle regarding poverty risk.
As in the case of the poverty indicator, the Gini coefficient illustrates that these
countries have become slightly more similar in terms of income distribution. This is the
result, above all, of the different evolution of that coefficient in Portugal and Spain,
which were the countries, respectively, with the highest and lowest levels of income
inequality. In Spain that inequality had increased since 2009 and in Portugal it had
decreased until 2010 to start a slight rise in the two most recent years.
28
Figure 8. Risk of poverty rates, 2005-2012 (Total population; 60% of median
equivalised income)
24
23
22
21
20
Euro area 17
19 Greece
18 Spain
17 Italy
Portugal
16
15
14
13
12
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Source: EUROSTAT, EU-SILC.

Figure 9. Gini coefficient, 2005-2012 (scale from 0 to 100)
40
39
38
37
36
35
Euro area-17
34
Greece
33
Spain
32
Italy
31
Portugal
30
29
28
27
26
25
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

The poverty risks with a fixed threshold at the beginning of the crisis provides
another useful reference, as it allows us to identify the potential change of poverty risk
if the whole income distribution had not changed. It confirms the current increases in
the poverty risk in the four countries if the threshold were maintained at the beginning
of the crisis (2008). This increase is being comparably higher in Greece, where the
poverty risk rate would double, and where somewhat more that two out of three people
would be poor in 2012 with the 2008 threshold. In the other countries, the poverty risk
increases are continuous but much less intense, in such a way that this indicator only
increases by 4-6 points with reference to the one based on a mobile threshold. This fact
shows that in Greece the income decrease in households in the lowest part of the
distribution is being far higher than the one in the other three countries.
29
Figure 10. Risk of poverty rate anchored at a fixed moment in time (2008), 2008-
2012
38
36
34
32
30
Euro area-17
28
Greece
26
Spain
24
Italy
22
Portugal
20
18
16
14
12
2008 2009 2010 2011 2012

It could be stated that the crisis phase has made them much more similar than they
use to be in terms of their capacity to protect poverty risks in the different activity status
(Figure 10). Before the crisis, differences in that feature between Italy and the other
three countries were much more important than now. Italy showed, and still shows, to a
pattern of greater capacity to protect people from the poverty risk, especially the retired
and also the employed, as opposed to a much lower capacity to avoid that risk among
the unemployed. The other three countries were very similar regarding their respective
poverty risks for each of those groups; low among the unemployed and high among the
employed and retired. During the crisis, this pattern has not undergone significant
modification, but some trends have been identified whereby the poverty risk rates have
got closer to the three groups. The most prominent trends in that direction have been the
poverty risk increase of the unemployed in the four countries, at a faster pace in the
three countries where it was lower (Greece, Spain and Portugal), as well as the decrease
in the poverty risk of the retired, also in all the countries, but especially relevant in
Spain.
However, when the poverty risk is measured on the basis of the indicators
addressing its most concerning aspects, persistence and material privation, the relative
scenario of these countries is very different. Only households with children are
observed, to focus on situations in which these poverty risks would have potentially
more negative consequences due to the presence of dependent minors (Figures 12 and
13). In Spain, regardless of the employment crisis intensity and the relevant
deterioration of low incomes, its low levels of persistent poverty and severe material
privation have hardly worsened. In Greece, however, persistent poverty increased
constantly since 2007 until it affected one out of five households with children in 2011;
during this time, there was also an important increase of severe material privation in this
country. In Portugal, persistent poverty also rocketed in 2010 and 2011, although it was
able to maintain its normally high level of material privation. In Italy, the trend to
decrease its high persistent poverty was halted; and severe material privation rocketed
since 2011 until it affected more than one out of ten households with children.
30
Figure 11. Risk of poverty rates by most frequent activity status, 2005-2012 (60%
of median equivalised income)
Employed persons
16
15
14
13
Euro area-17
12
Greece
11 Spain
Italy
10
Portugal
9
6
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Unemployed persons
50
48
46
44
42 Euro area-17
40 Greece
38 Spain
36 Italy
34 Portugal
32
30
28
26
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Retired persons
26
25
24
23
22
21
Euro area-17
20
19 Greece
18 Spain
17 Italy
16
Portugal
15
14
13
12
11
10
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
31
Figure 12. At persistent* risk of poverty (households with dependent children),
2005-2011
22
21
20
19
18
17
16 Euro area-17
15 Greece
14
Spain
13
12 Italy
11 Portugal
10
9
8
7
6
5
2007 2008 2009 2010 2011
* At-risk-of-poverty for the current year and at least two out of the preceding three years.
Figure 13. Severe material deprivation* rate (households with dependent
children), 2005-2012
22
20
18
16
14
Euro area-17
12 Greece
10 Spain
8 Italy
Portugal
6
4
2
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
*Inability to pay for at least four of nine deprivation items.

Source: EUROSTAT, EU-SILC
The weak poverty reduction effect produced by social transfers was one of the
typical characteristics of the social protection system in these countries, particularly
when pensions are excluded; namely, taking into account only social transfers, targeting
potentially active population and households. This poverty risk protection effect is one
of the basic functions of the social protection system. The risks prompted by
employment crisis periods are one of the main proofs of its efficacy. In this sense, the
crisis has shown that the ability to reduce the poverty risks by means of social transfers,
starting from low comparative levels, became much more uneven in these countries,
even more uneven in terms of the most severe poverty risk (Figure 14).
32
Figure 14. Percentage reduction of poverty rates before and after social transfers
(pensions excluded), 2007 and 2011
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2007 2011 2.007 2.011
Ris k of poverty thres hold 60% Ris k of poverty threshold 40%
Euro area-17 Greece Spain Italy Portugal

This reduction effect was very low in Greece and Italy and is still very similar
during the crisis: it did not reach the 20 percent reduction, for a 60 percent poverty
threshold, and slightly surpassed the 25 percent of the most severe poverty (at 40
percent threshold); in 2011 the reduction rates of both poverty levels have hardly varied
in either country. However, Portugal and Spain, with a slight risk reduction before the
crisis, faced a greater reduction in 2011, especially in the case of severe poverty risk (40
percent threshold). This risk was reduced by more than 40 percent in Spain and 50
percent in Portugal as a consequence of social transfers.
It is interesting to note that, despite slight variations in Gini coefficient, relevant
changes in the different areas of income distribution are observed (Figure 15). Spain
was the Southern country with the least unequal income distribution before the crisis. In
2007, Spain was the country where people at the top of the income scale (fifth quintile)
received a lower income fraction and people in the middle area (third quintile) received
a greater fraction; those in the lower area (first quintile) received a part equivalent to
that in the other three countries. With this situation before the crisis, Spain is the only
country showing a significant increase in income inequality during the crisis.
Furthermore, Spain has a clear pattern of greater inequality between the top and bottom
in the distribution, as the relative income participation in the lowest area has decreased
by almost two points (first quintile), whereas the middle area (third quintile) preserved
the same income participation and the lowest had a 1.6 point increase between 2008 and
2011. In Portugal, the income distribution has followed the opposite direction: the
highest income quintile lost almost 3 points in 2010, and meanwhile the people in the
middle and low positions improved their participation by approximately 1 point.
Although the latest annual data available, corresponding to 2011, points towards a
change of behaviour, the changes affect middle and high incomes, and so far this does
not seem to be in detriment of a significant income reduction. In Greece and Italy, the
participation of each income level has been stable. In both countries, the lowest incomes
have lost a maximum of one point, a loss only observed between 2010 and 2011.
33
Figure 15. Share of national equivalised income, 2007-2012
First quintile
10,0
9,5
9,0
8,5
Euro area-17
8,0
Greece
7,5 Spain
7,0
Italy
Portugal
6,5
6,0
5,5
5,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fifth quintile
45,0
44,5
44,0
43,5
43,0
42,5
42,0 Euro area-17
41,5 Greece
41,0 Spain
40,5 Italy
40,0
Portugal
39,5
39,0
38,5
38,0
37,5
37,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012

Such an extreme evolution of income inequality in Spain is partly due to the fact
that out of the four countries, Spain, unlike what happened in terms of poverty risk,
enjoys the lowest redistributive effect of the total transfers and taxes (pensions
excluded). This is the case, at least, in terms of income inequalities between the first and
fifth quintile; in fact it is one of the lowest in the EU. However, the Spanish
redistributive effect is not so different from that in the other countries so as to explain
such an uneven result regarding the recent evolution of income inequality. It is very
possible that such a differential characteristic of Spain is due to the fact that the crisis
intensity has further worsened the position of those who had the lowest primary
incomes, or in other words, those who held and have lost low salary jobs.
In short, regardless of the slight variation in the synthetic poverty and income
inequality indicators during the crisis, there have been significant changes in both
dimensions. In terms of poverty risk, some shifts have followed a similar direction in
the four countries: on the one hand, poverty increases did not represent an important fall
of poverty thresholds, which have only started to drop gradually during the second or
third year of the crisis; on the other hand, until well into the crisis (2010), the four
countries maintained their trends from the growth stage, towards slight poverty
34
increases of the employed, sharp poverty falls of the retired and moderate poverty
increases of the unemployed.
Other changes in poverty risk have followed different paths. Firstly, the increase in
poverty risk comes parallel to the employment crisis intensity, thus, it is significantly
higher in Greece and Spain: the poverty rate evolution, both at variable and fixed
thresholds, and the poverty threshold illustrate this trend. Secondly, and very
significant, is the uneven capacity of each country to reduce poverty by means of social
transfers, clearly higher in Spain and Portugal. This capacity had not been worsened by
the crisis and it should be mainly attributed to their unemployment protection systems.
The third aspect, which is more exclusive of Spain, is the fact that Spain has prevented
the crisis from increasing the levels of persistent poverty and severe material privation,
two of the most harmful aspects in terms of poverty risk.
In terms of income inequality, there is no doubt that Greece and Italy have enjoyed
the most stable evolution within the median inequality levels. Spain and Portugal started
from very differing situations, a high level in Portugal and a mid-low level in Spain, and
have also followed different trends: Spain towards a greater distribution polarisation,
Portugal towards a relative improvement of middle and low incomes. This evolution is
mainly attributed to the behaviour of primary incomes, as the four countries share low
redistributive effects.
CO CLUSIO : A GREAT RECESSIO BUT WITH DIFFERE T ATIO AL PROFILES
Southern European countries have shared a great recession, but consequences on

employment structure, poverty and income inequality have been uneven; in a double
sense, with different intensities and not always in the same direction in terms of
inequality. This variety depends not only on the crisis intensity but also on other factors.
Reviewing the results of research that looks into those effects in comparative studies
(Jenkins et al. 2012; Callan et al. 2011; Avram, et al. 2012) or in specific studies for
each country (for Spain, Laparra and Pérez Eransus 2012, Fundación Alternativas 2013,
Ayala 2013; for Greece, Matsaganis and Leventi 2013, and for Italy, Brandolini, Amuri
and Faiella 2012), three factors that could best explain the variety of national profiles.
The first factor is undoubtedly the composition of those affected by the employment
crisis and how the potential income losses harm them and other groups. Secondly, the
poverty or income inequality dimensions that are taken into account. And thirdly, and
more significantly, how the specificities of the national system of social benefits and
taxes interact with those profiles of income and employment losses; this factor also
includes the impact of austerity measures in those countries.
35
Figure 16. Southern European countries profiles on employment crisis and poverty
reduction during Great Recession
Table 3. Southern European countries profiles on social protection changes during

Great Recession
Spain
Moderate and slightly increasing protection effect of social transfers.
Generous coverage and NRRs for ST and LT unemployment benefits.
Weak minimum income schemes, but effective to protect against poverty
persistence and severe material deprivation.
Smooth progressive effect of austerity measures.
Grecee
Weak and stable protection effect of social transfers
Weak LT unemployment benefits
Deep and low progressive impact of AP, specially income tax measures
Portugal
High and not declining protection effect of social transfers
Generous coverage and NRRs for ST and LT unemployment benefits
High progressive impact of public sector wage and pensions cuts
Italy
Low and stable protection effect of social transfers
Very weak unemployment protection
Flat net effect of AP; taxes with regressive impact, pensions a public sector
wages with regressive impact
36
Taking in considerations these factors, a synthetic picture of the specific profiles for
each county is provided in Figure 16 and Table 3. Spain has experienced the deepest
employment crisis. The crisis has been intensely felt by the youngest employed but also
by the middle-aged employed. The non-occupation of unqualified is also leading the
ranking. Spain is also the country with a greater increase in the three inequality
dimensions taken into account: poverty risk, even more so the one resulting from the
application of fixed thresholds, Gini coefficient and inequality in top and bottom of
income distribution (quintiles 80 and 20). Nevertheless, Spain shows two traits that
indicate smoother crisis impacts: on the one hand, the poverty risk of the unemployed is
still comparatively low; on the other hand, the persistent poverty and the severe material
privation were already low and have hardly deteriorated.
The Spanish profile could probably be explained by the following factors. Firstly,
the concentration of employment loss among the least qualified persons has impacted
the labour incomes at the end of the distribution to a greater extent. Secondly, the
income loss in that area has not been translated into major leaps of unemployed persons
or into persistent poverty, as in Greece or Italy. This is mainly due to two reasons: the
high rotation in its labour market, which has decreased the long-term unemployment
weight, and the relative generosity of the unemployment protection of long-term
unemployment. This aspect is consistent with another observed fact: the system of
social transfers (excluding pensions) has maintained a moderate poverty reduction
effect, even in the case of the deepest poverty risk (40 per cent threshold). The stability
of this poverty risk reduction effect may be related to a third factor, the fiscal
consolidation measures implemented during the crisis, for which the available
simulations point towards a gradual joint effect in Spain, with the richest groups
contributing with greater relative reductions of income. This consequence is linked to
the strongly gradual nature of the three components of fiscal consolidation: two of them
to a strong redistributive effect, changes in income taxes and in social contributions, and
the salary cuts in the public sector; another one, with a weaker progressive effect,
changes in social benefits, excluding pensions, which are mainly non-contributory
unemployment subsidies. On the contrary, the pension cuts and VAT modifications
have had a clearly regressive effect on income distribution.
In the case of Greece, the employment crisis has enjoyed a similar profile to that in
Spain. But Greece has a specific characteristic with distributive consequences: the
decline in employment in Greece has had a deeper impact on the middle-aged and older
population, as well as the employed with mid and high education levels. Therefore, the
losses in labour income had to be shared out to any income level. Although the poverty
and inequality indicators do not show large variations, the risks of poverty of the
unemployed, of persistent poverty and of material privation have become especially
high.
In the case of Greece, its more concerning poverty pattern (due to the poverty of the
unemployed and persistence) could be mainly linked to protection of mid and long-term
unemployment schemes, which have a very weak impact on poverty reduction. Two
further factors may explain the stability of inequality indicators. On the one hand, the
loss of labour income in all the distribution segments, and on the other hand, due to the
joint effect of austerity measures, as in Greece, those affecting taxes and wage cuts in
the public sector have a strong progressive impact, and the measures on pensions are
also progressive, although their impact is lower. This progressive effect has only been
compensated by the regressive impact of VAT and other social benefits (excluding
pensions).
37
In the Portuguese case, the employment crisis has been deep, but the country has
been able to maintain its normally high employment rates. This is mainly due to the fact
that females have hardly suffered of higher non-occupation, although the middle aged
and young males have suffered unemployment the most, as the least qualified workers.
Because of that, the percentage of households with low labour intensity has remained
stable. Portugal had, and still has, a high long-term unemployment rate, but the
combination of this greater labour participation of households and the generosity of its
long-term unemployment protection system have allowed the preservation of a good
redistributive effect by social transfers. Thus, the poverty risk has not increased, not
even among the unemployed. The income inequality has even decreased, and the
highest quintile has suffered the greatest relative income loss. To a great extent, this is
also explained by the fact that in Portugal, the adjustments that deeply affect all incomes
enclosed two adjustment measures with marked progressive effects, the ones that
affected pensions and the cuts on public workers’ earnings.
Finally, in Italy the changes have been more moderate in terms of job losses and
effects on inequality. The job loss has been concentrated in the youth and, as the high
employment levels among middle aged and older adults have remained stable, the level
and distribution of labour income have been maintained. Its poverty and inequality
levels have been very stable in almost all the indicators, except for the unemployed
poverty rate, which has increased by one point, being already high before the crisis. The
protective weakness of unemployment benefits explains that fact, and probably also, the
recent leap of the severe material privation. Furthermore, the adjustment measures have
had quite a flat effect: the changes in income taxes have had the deepest impact but they
have also resulted in a very similar income loss in all the areas of the scale. Changes in
pensions and salaries of the public sector, with a more progressive impact, have
compensated the flat effect on taxes, which per se would have harmed the households
with lowest incomes even more, and subsequently, would have increased the poverty
risk.
REFERE CES
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39
¿FLEXIGURIDAD PARA AFRO TAR LA CRISIS O CRISIS PARA
AFRO TAR LA FLEXIGURIDAD? LOS CASOS DE FRA CIA Y ESPAÑA
PAZ MARTÍN MARTÍN

Universidad Complutense de Madrid
paz.martin@egeco.es
mpaz.mart.mart@gmail.com
RESUME
Coincide el lanzamiento de la estrategia política de flexiguridad por las instituciones
europeas con un momento inmediatamente anterior y de inicio de la crisis actual: ¿de
qué manera la flexiguridad se torna en herramienta para afrontar la crisis en Francia y
España? O bien, a la inversa, ¿de qué manera la construcción discursiva de la crisis
acrecienta o desincentiva el recurso a la flexiguridad como estrategia legítima en cada
uno? Responder a estas preguntas supone, en primer lugar, identificar y reconocer las
principales líneas discursivas de la flexiguridad, y las medidas de política socio-laboral
que, aparejadas a ellas, se tratan de promover, tal y como aparecen en los textos
fundacionales europeos; en segundo lugar, será preciso abordar los textos y contextos de
la regulación socio-laboral de Francia y España, particularmente los más recientes, con
el fin de desvelar las interacciones que en ellos se produce entre flexiguridad y crisis.
Por tanto, podemos decir que existen dos grandes núcleos metodológicos y, por ende,
epistemológicos en esta investigación: el referido al análisis de las representaciones y
valores de las políticas de empleo (análisis socio-hermenéutico de políticas públicas), y
el relativo al análisis del “anclaje” de representaciones y valores en contextos
particulares, es decir, al análisis comparativo cualitativo (societal) de políticas
sociolaborales.
PALABRAS CLAVE
Flexiguridad; Políticas de empleo; Crisis; Francia; España.
41
Las crisis fiscales no poseen en si mismas una lógica innata, que nos conduce a su
solución. Están construidas a nivel discursivo y de este modo son comprendidas y se
actúa sobre ellas en relación a unos marcos culturales, normativos y técnicos
específicos.
(Du Gay, 2012:190)
FLEXIGURIDAD Y CRISIS E FRA CIA Y ESPAÑA: DOS ESCE ARIOS, U A FU CIÓ
La crisis económica que se desata en Europa en 2007 va a representar para Francia y

España consecuencias muy distintas a través de procesos igualmente dispares; sin
embargo, las medidas de política socio-laboral que se activan en el marco de (“frente
a”) la misma, resultan, en el año 2013, sorprendentemente coincidentes, así como
también los discursos que les dan forma y significado en las principales regulaciones del
trienio 2010-2013.
Estos desarrollos legislativos están precedidos por el lanzamiento y difusión de la
denominada estrategia de flexiguridad por parte de las instituciones europeas en un
momento inmediatamente anterior y al inicio de la actual crisis económica
internacional, de modo que se intuye una estrecha interrelación (“consistente alianza”)
entre el desarrollo de esta estrategia a nivel europeo, la implantación de reformas
laborales en los Estados miembros y el desencadenamiento y evolución de la crisis
económica actual. El propósito de la presente contribución es desvelar el carácter de la
interacción entre estos acontecimientos y sus construcciones discursivas. Se plantea que
más allá de resultar la flexiguridad un medio de afrontar la crisis, quizá es la situación
de crisis y las construcciones interpretativas de/en torno a la misma las que se
instrumentalizan para justificar y apuntalar el recurso a medidas políticas y formas de
intervención contenidas en la propuesta de flexiguridad, y que resultarían ignominiosas
de otra manera. No obstante, esto solo se puede producir mediante un intenso y extenso
trabajo de transformación de los principios teóricos y bases ideológicas de la
intervención en el ámbito de lo social; tan intenso y extenso que llega a dibujar un
escenario en el que una crisis con origen financiero llega a ser una crisis que nos enseña
sobre políticas sociales.
En este trabajo se trata de destacar cómo, al igual que el sistema económico
adquiere sentido y entidad en tanto que sujeto a las normas y las bases institucionales y
de cohesión social que lo hacen posible, de modo que no es un fenómeno natural sino
políticamente creado y sostenido, en sentido inverso, las prácticas e instituciones socio-
políticas van a encontrar en los discursos económicos una justificación última. Así,
argumentos económicos aparecen como un potente motor de cambio de las políticas
sociales y económicas. La construcción discursiva de las crisis económicas (“fiscales”)
resulta ser un poderoso recurso legitimador de concepciones gubernamentales
(“racionalidades políticas”) que les anteceden y acompañan. El modo en que durante las
últimas décadas se ha producido esta interacción entre discursos económicos y prácticas
políticas y entre prácticas económicas y principios políticos ha favorecido que se
produzca una transfiguración de estos últimos, de los principios y valores de la
intervención pública. El nuevo furor por la eficiencia y el crecimiento económico
aparecen como metas de la sociedad en lugar de instrumentos para el bienestar social,
constatándose así una fuerte inversión en los fundamentos de los Estados de bienestar,
tal y como fueron constituidos: inversión desde la economía integrada en el buen
gobierno al gobierno impidiendo la buena economía y del bienestar social como
42
condición de progreso económico a las políticas sociales como obstáculo de
crecimiento.
Como veremos en este trabajo, esta mutación adquiere una clara materialidad, a
parte de las tecnologías de gobierno (procesos de gestión y puesta en marcha de las
políticas), en las racionalidades políticas y discursos, en este caso los que giran en torno
a la flexiguridad como estrategia de remodelación del mercado de trabajo y la
protección social. Se pone de manifiesto en el lenguaje de lo incuestionable y los
discursos de la auto-referencialidad. La flexiguridad se plantea como algo
incuestionable, propio de sentido común, produciéndose la naturalización de las
demandas del mercado (Serrano et al., en prensa) o del sistema económico (Du Gay,
2012). Sus objetivos y razones son la eficiencia económica, la competitividad y la crisis.
En este trabajo, entendemos la flexiguridad, sobre todo, como una categoría política
nueva, que articula nuevos marcos de sentido acerca de la organización del mercado de
trabajo, la gestión del desempleo, el trabajador, etc. Representa una categoría resumen
de un nuevo marco de interpretación de las políticas sociales y de empleo, a la vez que
legitimadora del mismo (Henman, 2006; Martín, 2009; Fernández et al., 2012).
Hacia el último tercio de los años 2000, las instituciones europeas inician una
acción de difusión del concepto de flexiguridad como estrategia política de
remodelación del mercado de trabajo, producida en el seno de la Estrategia Europea
para el Empleo. La producción política de documentos oficiales sobre empleo y
protección social en el ámbito de las instituciones europeas constituye un intento de
regulación sociolaboral internacional y se hace efectiva a través de la llamada
gobernanza suave (soft governance).
Si bien la adopción casi sistemática de los términos promocionados por las
instituciones europeas puede indicar la potencia o eficacia simbólica del significante, su
significado y materialización práctica vendrá determinada por las instituciones que lo
acogen, las relaciones de fuerza subyacentes a las mismas así como las circunstancias
particulares que le han hecho tener cabida. Las nociones políticas están incrustadas en
sus culturas políticas1. Los conceptos europeos tienen un significado en sí mismos, pero
también ganan otro en función de los regímenes de empleo en los que se integran. Esto
nos lleva a estar de acuerdo con Barbier (2011) en que la europeización de las ideas es
limitada. Por tanto, la gobernanza internacional europea en el ámbito sociolaboral se
caracteriza por modos de regulación laxos que se establecen desde un vacío contextual
(histórico y cultural)2 y hacia una diversidad de situaciones, historias y menciones
relativas a la regulación del empleo, es decir, hacia una pluralidad de mundos del
trabajo3: ¿Cómo este flujo de ideas y epistemes se relaciona con el conjunto que
constituyen aquéllas otras alojadas en sus contextos e historias de producción y
reproducción (los de Francia y España)?
1
Por ejemplo, las ahora genéricamente denominadas políticas activas y políticas de activación remiten, en
el ámbito de su origen nacional, a distintas nociones políticas, que implicaron igualmente distintas
soluciones ideológicas a situaciones sociales particulares de cada lugar y momento.
2
Con ello nos referimos a que la Unión Europea carece de una tradición de construcción de lo social
propia, en tanto que unidad político-nacional.
3
Jepsen y Serrano (2005:242) hacen referencia a esto como una “forma de regulación en la diversidad” que
provendría de una necesidad de “encontrar maneras de reconciliar las diferentes filosofías políticas que
existen en los diferentes países de Europa”. Recomendamos, a este respecto, el análisis de Serrano (2009)
acerca de los elementos y tipo de gobernanza que se ejerce a través del MAC.
43
La selección de Francia y España como casos de estudio es particularmente
interesante con arreglo al objetivo de la investigación por una serie de razones: en
primer lugar, por la novedad que implica indagar en la adaptación/implantación de la
flexiguridad en regímenes de bienestar calificados de continentales y mediterráneos
frente a las más exploradas versiones de flexiguridad liberal-anglosajona y
socialdemócrata-nórdica; en segundo lugar, porque estos países, a pesar de compartir
algunos elementos organizadores del sistema de bienestar básicos, como es el seguro
contributivo, presentan trayectorias de implantación y desarrollo de sus sistemas de
protección por desempleo en buena medida divergentes. Por otro lado, el mercado de
trabajo español a diferencia del mercado de trabajo francés presenta una gran
sensibilidad y una fuerte vulnerabilidad frente a las crisis económicas.
Por tanto, podemos decir que existen dos grandes núcleos metodológicos y, por
ende, epistemológicos en esta investigación: el que se refiere al análisis de las
representaciones y valores de las políticas de empleo (Foucault, Dean, Castel, Donzelot,
Rosanvallon, Jobert y Muller), y el que se refiere al análisis del “anclaje” de
representaciones y valores en contextos particulares, es decir, al análisis comparativo
cualitativo de políticas sociolaborales, en este caso, el análisis societal (Maurice y
Lefresne).
Concluiremos que tanto en Francia como en España, aunque a través de distintos
procesos y formas, el reclamo a la estrategia política y los discursos de la flexiguridad
adquiere una fuerza nueva en el contexto de crisis actual, crisis ésta que se torna en
palanca y agente de cambio de las políticas sociales.
Para llegar a tal conclusión, en esta contribución, en primer lugar, abordamos la
aproximación epistemológica y metodológica al análisis de las políticas sociales que se
ha considerado más acorde al objetivo de evidenciar las racionalidades políticas que
contienen, los discursos que enarbolan. A continuación, en la sección tercera, aplicamos
este análisis a los documentos oficiales europeos fundadores de la llamada estrategia de
flexiguridad (“Integrated guidelines for growth and jobs 2008-2010”
(COM(2007)803final) y “Towards common principles of flexicurity : More and better
jobs through flexibility and security” (COM(2007)359 final), de este modo se desvelan
las principales líneas discursivas y fundamentos socio-políticos de la intervención
conforme a la estrategia de flexiguridad, los cuales, en las siguientes secciones, se
confrontan con el análisis de las regulaciones laborales de Francia y España. Así, en la
sección cuarta, en primer lugar, la referencia al contexto histórico y socio-económico de
estas regulaciones constituye el precedente analítico indispensable para el análisis de las
mismas, donde la crisis económica adquiere el rol de agente que ha de impulsar los
nuevos modos de intervención conforme a al estrategia de flexiguridad.
APROXIMACIÓ EPISTEMOLÓGICA Y METODOLÓGICA.
La tarea de identificación de los fundamentos teóricos y los principios ideológicos de la

flexiguridad en las regulaciones laborales nacionales y su relación con la crisis
conforme a los planteamientos anteriores requiere de una aproximación epistemológica
y metodológica particular al estudio de las políticas sociales y a la comparación
cualitativa entre estas. Así, respectivamente, empleamos una combinación de análisis
gubernamental y análisis societal.
Desde la perspectiva de la gubernamentalidad, la política y las políticas incorporan,
a modo de argumentos legitimimadores, aparatos de conocimiento productores de
verdades. Las políticas quedan integradas por epistemes o racionalidades políticas y por
44
las técnicas, estrategias y tácticas que el gobierno pone en marcha desde y hacia estas
racionalidades, las llamadas tecnologías de gobierno o techne. Así, racionalizar los
problemas significa definir lo que es normal. Los discursos son portadores y operadores
de este ejercicio de problematización, definición, distribución de responsabilidades y
producción de sujetos que es la política misma (Foucault, 1992; Rose, 1996; Henman,
2006). En definitiva, entendemos las políticas de empleo como “discursos de verdad”
que son resultado de disputas insertas en procesos histórico- culturales concretos, son
fruto de y expresan relaciones de poder, distribuyen responsabilidades y producen
sujetos.
Dado que se sostiene una concepción holística de las políticas sociolaborales, que
busca interconexiones entre el ámbito de la producción política nacional y el
transnacional se ha considerado el análisis societal el más apropiado a nivel
comparativo (Lefresne, 1999). A través del análisis societal, se comparan conjuntos de
interdependencia entre dimensiones de análisis relativamente comparables de un país al
otro (Maurice, 1998). En este trabajo las dimensiones son: el contexto histórico y socio-
económico, las instituciones y procesos administrativos, las relaciones de poder (entre
actores) y los compendios de significados, representaciones y valores. A partir de esta
idea de “conjuntos de interdependencia entre dimensiones de análisis” se construye el
modelo comparativo de la investigación.
Los compendios de significados, representaciones y valores que integran las
políticas de empleo no son sólo entendidos en términos de referenciales, en el sentido de
“visión del mundo de los dominantes” (« référentiels », según Muller, 2005), pues las
políticas sociales y sus discursos participan también de marcos alternativos, que están
en pugna con los “discursos de verdad”, así como de la espontaneidad reflexiva de las
estrategias de los actores (que participan de la puesta en práctica de la política) en sus
entornos cotidianos. No obstante, en este caso, por razones de espacio y pertinencia de
la investigación, nos centramos en un nivel de análisis más estático, este de los
discursos oficiales4. Este nivel corresponde al análisis de leyes y textos reguladores y,
por tanto, tiene un carácter más macrosocial y más independiente de intenciones
subjetivas.
Sometemos estos textos al análisis crítico del discurso tratando de descubrir en los
textos aquello que se naturaliza y normaliza, la distribución de derechos y
responsabilidades entre los sujetos, las redes de relaciones (semánticas) que refieren
versiones de mundos sociales coexistentes en los textos. Seguimos a autores como:
Foucault, 1992; Bourdieu, 2001; Conde, 2010; Wodak y Meyer, 2002; Lakoff, 2007,
etc.
5
LA FLEXIGURIDAD COMO CO CEPTO REFERE CIAL
La noción de flexiguridad emerge en los últimos años en el marco de la Estrategia

Europea para el Empleo como nueva propuesta de equilibrio socio-económico a través
de una determinada regulación del empleo/desempleo y del mercado de trabajo. Se trata
de un concepto ambiguo, complejo y polisémico que, sin embargo, se alza como
4
Dans la thèse Réinvention du gouvernement du chômage: France et Espagne devant le cadre référentiel
de la flexicurité nous explorons pas seulement les « discours officiels » mais aussi les discours des acteurs
politiques et les pratiques de la mise en place des mesures liés au concept de flexicurité comme ils sont
les actions d’accompagnement et suivi de chômeurs (politiques d’assurance active de chômeurs).
5
Esta sección se basa en parte del capítulo tercero de la tesis Reinvención del gobierno del desempleo:
Francia y España ante el marco referencial de la flexiguridad (Martín, 2013).
45
referente o “concepto-guía” de las actuaciones de los Estados miembros en materia de
empleo y protección social. Desde su difusión por las instituciones europeas (Hacia los
principios comunes de la flexiguridad, 2007), los estudios en torno a la flexiguridad han
ido en aumento, tratando de dilucidar “posibilidades de ser” teóricas y políticas de esta
noción.
Curiosamente, este concepto (junto con los de empleabilidad, activación, etc.) se
viene gestando y haciendo popular en un clima de creciente flexibilización del mercado
de trabajo y una tendencia a la (des)calificación de los programas de seguros sociales
como “pasivos”. Se está dando cuenta, por tanto, de una importante transformación en
términos de valores y representaciones en el ámbito de la regulación laboral que ha
pasado, en un primer momento, por la “difamación” de la norma de seguridad -
desbancada por los valores y principios que encarna el paradigma de la activación- y
está evolucionando hacia una recuperación del término, si bien dotado de otra carga
semántica, tal y como se pone de manifiesto en la apropiación que de él realiza el
concepto de flexiguridad.
En esta sección tratamos de responder a preguntas cómo: ¿cuáles son las
concepciones hegemónicas de empleo y protección social que se difunden desde las
instituciones europeas?, ¿qué transformaciones sufren la noción de empleo y protección
social/seguridad en el seno de los discursos europeos sobre flexiguridad?
En primer lugar, a través del análisis de los textos, constatamos que la flexiguridad
opera una subversión (incluso, “inversión”) de los fundamentos teóricos e ideológicos
que integraron las primeras regulaciones del trabajo y estas que abrieron una nueva
etapa de regulación de lo social tras la Segunda Guerra Mundial. Así, la flexiguridad
implica: la disolución de la asimetría en las relaciones entre empresario y trabajador, la
redefinición de las relaciones entre ciudadano y Estado, en términos de relaciones
contractuales individuales, la reformulación del significado de seguridad en relación al
empleo/desempleo y la definición de la realidad como una realidad marcada por la
economía globalizada y la sociedad del conocimiento (Martín, 2008; 2009). Estas
representaciones adquieren eficacia simbólica a través de una serie de líneas discursivas,
que les dotan de su capacidad productora de verdades y referentes de actuación.
a) Discursos de incuestionabilidad:
• El discurso de la economía incontrolable y autónoma: “Los shocks que le son
impuestos desde su economía...”
• El lenguaje de la urgencia y la amenaza: “esto puede que agrave las
preocupaciones relativas a…”, “…los sistemas de subsidio (….) puede que
tengan un efecto negativo sobre la intensidad de las actividades de búsqueda del
nuevo empleo y puede que reduzcan los incentivos financieros para encontrar el
nuevo empleo”.
• El discurso de la auto-referencialidad del sistema y la no alternativa, de modo
que adaptarse al problema es la solución; las políticas no persiguen afrontar los
problemas sino adaptarse a ellos: “… que aprovechen en su totalidad las
oportunidades que les presenta la globalización”; “Europa necesita mejorar su
capacidad de anticipar, desencadenar, absorber el cambio….”
• Lenguaje declarativo, declarativo de intenciones y declarativo de cómo es la
realidad, definidor de cómo son las cosas. El lenguaje declarativo de intenciones
46
es claramente prescriptivo6 y en él reside una de las fortalezas de la regulación
endógena europea frente a la inexistencia de regulación exógena. Este tipo de
lenguaje se pone de manifiesto en el uso de verbos como “deber”, “necesitar” y
“ser”: “deben resultar más ganadores de los procesos de cambio y mayor
movilidad…”; “La UE y los EM necesitan progresar…” de modo que estos
discursos definen lo que se necesita; “Una aproximación de flexiguridad
integrada es fundamental…”; “La seguridad (…) es más que…”; “La UE
necesita mayor y más efectiva inversión en capital humano..” “Los individuos
necesitan incrementadamente…”, “los trabajadores del mercado interno
actuales necesitan apoyo…”
• El discurso de la nueva normalidad: “La vida laboral está llegando a ser más
compleja…”; “La manera en la que los ciudadanos europeos viven y trabajan
está cambiando rápidamente”, “…los contratos indefinidos han quedado
obsoletos”…
b) Líneas discursivas de la confusión y la contradicción:
• Vaguedad en el discurso y contradicciones de sentido: “Los shocks que le son
impuestos desde su economía…” (la economía es autónoma pues “impone
shocks”, pero al mismo tiempo es parte integrante de Europa, “su economía”).
• El discurso del tránsito, el movimiento y el cambio; la promoción de la cultura
de lo incesante: “Europa necesita mejorar su capacidad de anticipar,
desencadenar, absorber el cambio….”, “prestaciones de desempleo adecuadas
para facilitar las transiciones”, “Los trabajadores (….) necesitan acumular y
renovar habilidades constantemente”, “…seguridad en el empleo más que
seguridad en el puesto de trabajo…”, “Las prestaciones para los ciudadanos y
la sociedad deberían acumularse desde un aumento de movilidad de los
trabajadores entre empresas”, “la protección social necesita apoyar no inhibir
movilidad”, etc.
c) Líneas discursivas del bien común; en este caso, el éxito y la modernización:
• El lenguaje de la competición: “más ganadores”, “más movilidad ascendente”.
La competitividad de las empresas correlaciona con la empleabilidad de los
trabajadores: “…que sean más productivos y adaptables conduciendo a una
mayor innovación y competitividad”, “La estrategia de formación continua
comprehensiva… es un factor crucial para la competitividad de las firmas y la
empleabilidad a largo plazo de los trabajadores”
• La flexibilidad es condición del éxito y progreso personal del trabajador:
“Progresar en sus vidas laborales” “movimientos exitosos”, “a mejores
trabajos”, “movilidad ascendente” y “un desarrollo óptimo del talento”
• El lenguaje de la modernización y el cambio constante correlaciona con el marco
de sentido de la formación y el reciclaje: “actualizarse constantemente para
hacer frente a la innovación y al cambio tecnológico”. Frente a ello, los
aspectos del pasado son denostados: “los contratos indefinidos han quedado
obsoletos”.
d) Líneas discursivas en torno a las nuevas formas de intervención “flexigura”:
6
Du Gay (2012) refiere este aspecto como el carácter moral de los discursos empresariales anti-
burocráticos.
47
• Discursos de la vigilancia y la desconfianza: “revisión continua de los
incentivos y frenos que resultan..., “un seguimiento y condicionalidad de las
prestaciones para asegurar…”
• Discursos de la intervención sobre el individuo: “…equipar a la gente con las
habilidades…”, “…que sean más productivos y adaptables…”, “..buena
disposición para aceptar el cambio…” “…apoyo para preparse para y
sentirse…”
• El discurso del equilibrio y el “reparto de responsabilidades”:“Flexiguridad
implica un equilibrio entre derechos y deberes para los empleadores, los
trabajadores, los solicitantes de empleo y las autoridades públicas”, “…en
cooperación con sus empleadores”.
Los contenidos de la protección social del sistema de empleo moderno se evaporan
y el significante se llena de lo contrario de lo que fue en virtud de una fascinación por la
movilidad. La seguridad, entonces, queda inundada de significados que antes le eran
opuestos y lleva consigo una fuerte apelación a la responsabilidad personal, que hace
que esta nueva seguridad dependa no de las instituciones sino de los propios
trabajadores (Martín et al., en prensa).
Desde la concepción de la seguridad como auto-aseguramiento, no se ofrece la
alternativa de ser autónomo, flexible y adaptable sino que se establece la obligación de
serlo (Martín, 2008; 2009; Keune y Serrano, 2014). Por otro lado, se mantiene una
constante sospecha sobre el ciudadano que da lugar a un endurecimiento de los criterios
de merecimiento de las prestaciones que, de este modo, quedan relegadas a una función
residual, con efectos estigmatizantes para los receptores de las mismas; la protección
social, en el sentido de “seguridad activa”, es algo que “hay que ganarse” (Fig.1). La
flexiguridad promueve la construcción de un individuo que sea potente instrumento de
auto-control emocional, moral y técnico.
Figura 1. Contraste de atribuciones semánticas a la noción de seguridad
Garantía del puesto
(SEM)
↑
“Logro personal” ← SEGURIDAD → Derecho social

(SEF) (SEM)
↓
Garantía de las
transiciones
(SEF)
Fuente: Elaboración propia.
Flexiguridad es un ejemplo de la separación del universo conceptual de la
modernidad. Por ello, “flexiguridad” es un “concepto post-moderno”, promotor de la
disolución de antinomias lingüísticas, indicativa de representaciones fundidas (y
confundidas) de nociones tradicionalmente enfrentadas. Por otra parte, los textos sobre
flexiguridad analizados sugieren el paso de los “grandes textos sobre seguridad social”
(p.e.: Plan Beveridge, Plan Laroque, etc.) a los textos sobre políticas de oferta del
mercado de trabajo. La “flexiguridad europea” se caracteriza por hacer la guerra a la
protección del puesto de trabajo mientras establece una alianza sin reservas con el
48
mercado, tratando de ofrecer una protección que sea competitiva y productiva7. Nos
referimos a la protección a través de las transiciones, de una situación laboral a otra, de
un puesto de trabajo a otro, haciéndolas coincidir con presuntas preferencias y
necesidades personales, ajustadas a ciclos de vida.
Donzelot (1994) expresa esta oposición en términos de una sustitución de una
política que sostenía como principio de actuación “satisfacer las necesidades sociales”
por otra encaminada a “cambiar la sociedad” y “cambiar la vida”. Expresiones ambas,
con las que se significa esa intensificación de la labor del Estado, no tanto como agente
socializante sino psicologizante. La subjetividad se convierte en objeto de regulación
primordial en detrimento de la regulación colectiva de las condiciones de trabajo: “la
despolitización del trabajo corre pareja de la repolitización de la sujetividad” (Serrano et
al., 2013).
En la siguiente sección trataremos de comprobar hasta qué punto estas líneas
discursivas y transformaciones en los principios y valores intervención se encuentran en
las regulaciones socio-laborales de los estados miembros. La tarea principal es el
análisis societal e interpretativo/gubernamental de las políticas sociolaborales
nacionales de Francia y España, en sus contextos sociecómicos, historia, evolución y
prácticas, con el fin de indagar en sus transformaciones y su tendencia o no hacia las
formaciones ideológicas y representaciones que componen los marcos de interpretación
de la intervención conforme a la noción europea de flexiguridad.
FLEXIGURIDAD Y CRISIS E FRA CIA Y ESPAÑA
Diferentes contextos y procesos de convergencia8

Una de las características definitorias del caso español respecto al francés, en lo que se
refiere a su estructura socio-económica y características definitorias del mercado de
trabajo es la gran sensibilidad y vulnerabilidad del mercado de trabajo y la estructura
económica españoles a las crisis económicas. Incrementos y reducciones drásticas del
desempleo caracterizan el mundo del trabajo en este país (Artiaga et al, en prensa/a). De
hecho, en 2012, 15 puntos separan las tasas de desempleo de Francia y España (10,2% y
25%, respectivamente) cuando en 2008 eran 3 (7,5% y 10,7%) (Eurostat). Esta
característica del mercado de trabajo español remite a la existencia de una volátil y
débil estructura productiva y la instalación del sistema de empleo en la producción de
trabajos de mala calidad en el caso español mientras que en el caso francés, las tasas de
desempleo mucho menores y con fluctuaciones más leves denotan que la estructura
productiva es más sólida y diversificada, capaz de hacer frente a las crisis económicas y
producción de empleos más estables y sostenibles. De hecho, mientras que en Francia
los últimos incrementos en el peso del sector terciario con respecto a la industria y la
agricultura suponen un aumento de la proporción de trabajadores cualificados, en
7
Para un interesante recorrido por los cambios terminológicos que se han producido a lo largo de la
historia española de lo social y las políticas de empleo, ver: Guillén, A.M. y Luque, D. (2014) “Evolving
social policy languages in Spain: what did democracy and EU membership change?”. En: Daniel Béland
y Klaus Petersen (eds.) Analysing Social Policy Concepts and Language: Comparative and transnational
perspectives. Bristol, Policy Press, 263-276; Artiaga, A. Fernández, C., Martín, P., Serrano, A. y Tovar,
F.J. (2012) Protección y flexiguirdad: La modernización de los servicios de empleo. Informe FIPROS
2008/35. http://www.seg-social.es/prdi00/groups/public/documents/binario/129735.pdf
8
Esta sección recoge reflexiones y resultados contenidas en los capítulos cuarto y quinto de la tesis
doctoral: Reinvención del gobierno del desempleo: Francia y España ante el marco referencial de la
flexiguridad (Martín, 2013)
49
España, la aparente ampliación del sector servicios se produce en la dirección (“de
siempre”) de producción de empleos de mala calidad y escasa cualificación.
En lo que se refiere a la protección social vinculada al desempleo, en España, las
altas cifras de desempleo ya mencionadas hacen que los gastos en la prestación por
desempleo sean superiores a los de Francia y la UE. El gasto del Estado español en las
llamadas políticas activas nos conduce a hablar de un “sub-desarrollo” de las mismas en
el contexto de la UE. Destaca el peso que en ellas representan las subvenciones a la
contratación con el consiguiente efecto de perpetuación de la precariedad, la escasa
productividad en el largo plazo y la baja calidad en el empleo. En Francia, se puede
hablar de una dualización de las políticas al incorporarse a la tradición de iniciativas de
formación y creación directa de empleo una vertiente más coactiva y psicologicista que
se pone de manifiesto en un incremento de la inversión en servicios públicos de empleo
(ver tabla 1)
Tabla 1. Distribución del gasto público en políticas de empleo como porcentaje del
PIB, 2010
EU 27 DK DE ES FR IT UK
SPE : 0,476 0,382 0,126 0,303 0,031 :
Formación : 0,415 0,308 0,182 0,377 0,144 :
Rotación y reparto de trabajo 0,002 0,004 : 0,011 : 0,002 :
Subvenciones a la contratación : 0,319 0,096 0,257 0,107 0,148 :
Integración de personas discapacitadas : 0,711 0,034 0,035 0,074 : :
Creación directa de empleo : : 0,048 0,078 0,217 0,005 :
Subvenciones a la creación de empresas 0,044 : 0,078 0,117 0,055 0,020 :
9
Gasto total en políticas activas : 1,925 0,946 0,806 1,133 0,350 :
Compensación por desempleo y mantenimiento de ingresos 1,297 1,416 1,281 3,099 1,445 1,351 0,307
Jubilación anticipada 0,074 0,368 0,054 0,041 0,010 0,101 :
Gasto total en políticas pasivas 1,371 1,784 1,335 3,140 1,455 1,452 0,307
Gasto total en políticas de empleo 1,417 3,709 2,281 3,946 2,588 1,802 0,614
Fuente: Eurostat. Elaboración propia.

Desde finales de los años 1970 y hasta finales de los 1990, Francia y España
presentan un particular proceso de desarrollo de algunos de los que, posteriormente, se
han identificado como elementos clave del paradigma de intervención de la
flexiguridad. Esto quiere decir que los procesos de desregulación y flexibilización de las
políticas sociolaborales así como de mutación del concepto de seguridad en relación al
empleo/desempleo anteceden, y por tanto, trascienden a los procesos de influencia o
interacción entre las políticas nacionales y las iniciativas de la gobernanza sociolaboral
europea (Serrano y Artiaga, en prensa; Artiaga et al., en prensa (b); Fernández y Martín,
2014).
Ambos países experimentan procesos paralelos de debilitamiento de la posición de
los actores sociales, tendencias a la invisibilización y negación del antagonismo
empresario-trabajador; reforzamiento del rol del Estado y de su inclinación al
9
Los gastos en servicios públicos de empleo no quedan incluidos, según Eurostat, ni en la partida de
políticas activas ni en las de pasivas. Entendemos que quizá sea porque los servicios de empleo también
funcionan como registradores y dispensadores/gestores de las compensaciones por desempleo,
consideradas medidas pasivas.
50
neoliberalismo; desplazamientos en el sujeto/objeto de la intervención desde el mercado
y el desempleo al “desempleado” (pasando por el “desempleado pobre”);
transformaciones de los modos de gestión conforme al NPM; introducción de
tecnologías de gobierno del desempleo contractuales que implican el reforzamiento de
la relación derecho-deber e incorporación de filosofías de intervención de carácter
terapéutico-moral; reformas para la “flexibilización del mercado de trabajo”, etc.
También estos países han convergido epistémicamente en sus momento inicial10 y final
(en este caso, los años 2000) de sus procesos de construcción y transformación de la
intervención en el ámbito del desempleo. No obstante, existen importantes diferencias,
que tienen que ver con el distinto peso de los actores sociales en cada uno de los países,
en confluencia con procesos históricos y culturales específicos de cada país.
En el caso de España, una “confabulación” de circunstancias histórico-ideológicas
ha dejado el terreno abonado para una eficiente absorción de las representaciones,
valores y significados que alberga el concepto de flexiguridad europeo. La articulación
de las relaciones laborales en España y del conflicto industrial de este país,
caracterizada, en sus momentos iniciales, durante la Restauración, por una tendencia a
la disolución del conflicto, o invisibilización de los enfrentamientos de clase, y un
escaso y tardío desarrollo industrial (Arbaiza, 2009; Martín Valverde, 1987), aspectos
que posteriormente enfatizará el franquismo y, tras él, la obsesión con la modernización
y el reconocimiento en Europa, que coloca a las empresas como factor de riqueza y
crecimiento, han hecho de este país un terreno fértil para plantar las epistemes de la
flexiguridad europea. El modelo de bienestar español se desarrolla de manera
controvertida y ambivalente como consecuencia de su tardía incorporación a la
democracia y acelerada modernización (Guillén y León, 2011). Así, el accidentado
desarrollo de las políticas sociales y el sistema de protección social, y la mayor
ambigüedad en el mismo, hacen de España un Estado mucho más sensible a la
penetración de reformas externas y la aceptación de contrarreformas bajo el recurso
legitimador de la modernización (Fernández, en prensa).
Frente a ello, el hecho de que en Francia exista una tradición institucional-social
mucho más amplia y consolidada, caracterizada por una cultura de la gestión
centralizada y burocrática, donde, además, los actores sociales han tenido una función
de gobierno (Palier, 2002; Freyssinet, 2010), ha supuesto, en un primer momento,
resistencia a las corrientes de intervención externas, pero, en cambio, una incorporación
mucho más estandardizada y sistematizada de discursos y tecnologías más tarde, cuando
los gobiernos de derechas de los años 2000 lo han considerado posible11. No obstante,
esta incorporación de epistemes y dispositivos adquiere un carácter muy particular al
pasar por el tamiz de la tradición de gestión nacional.
Reformas laborales 2010-2013: políticas y retóricas de la flexiguridad y la crisis
Desde 2010 y hasta donde alcanza esta investigación (junio de 2013), se produce en
Francia y España una progresión, profundización e intensificación de los modelos de
acogimiento de la flexiguridad que se han venido fraguando durante las décadas
anteriores (en Francia, particularmente desde la década de los 2000).
Tanto en Francia como en España los discursos de incuestionabilidad que sostienen
la legitimidad de las reformas de las políticas de empleo van a pasar de tener como
10
Comparten las bases teóricas e ideológicas de la intervención en su momento de surgimiento, que se
articulan en torno a las nociones de “riesgo profesional”, “responsabilidad industrial” y “previsión”.
11
Estas líneas resumen conclusiones extraídas del capítulo quinto de la tesis.
51
protagonista a la globalización y la adaptación a los avances tecnológicos, a poner en el
centro de los principales resortes de legitimidad a la crisis económica actual.
En España, la crisis va a ser el hilo conductor de una serie de reformas desde
finales de la década de los 2000 y hasta hoy. Como muestra del protagonismo de la
crisis en cada una de ellas, se observa el reclamo a la “urgencia”. Este será un
importante recurso por el que todas estas normas legislativas se invisten de un carácter
incuestionable.
Nos centramos con mayor detenimiento en la Ley 35/2010 y la Ley 3/2012, más
influyentes y de alcance general. También se presta atención al el RD 10/2009 y 3/2011
que, centrados en la regulación del desempleo merecen, al menos, una breve mención.
El primero (el RD 10/2009) supone el reforzamiento de la llamada “protección
pasiva”, presentando un marcado carácter asistencial para paliar las consecuencias de
empobrecimiento de la población que está desencadenando el incremento del paro de
larga duración12. Esta norma pone el acento en el carácter contractual de la reinserción y
habla de “compromiso” (“…y se comprometan a realizar las distintas actuaciones que
se determinen por el Servicio Público de Empleo correspondiente en el itinerario activo
de inserción laboral). Así, compromiso y reinserción pasan a integrar un nuevo campo
de términos interrelacionados, implicando un llamamiento a la responsabilidad de los
desempleados de su situación.
Por su parte, el Real Decreto-ley 3/2011, habla de la necesidad de mejorar las
políticas de empleo, ante una situación de urgente necesidad. Esta “mejora” se entiende
en términos de “eficiencia”. Esta norma se ubica en los últimos meses de la legislatura
del PSOE y parece tener un carácter más programático, de declaración de intenciones,
que de remodelación efectiva. En ella se habla de los servicios de empleo como
servicios “totales”, para las personas desempleadas, ocupadas y empresas. Se pone
énfasis en el enfoque personalizado y el itinerario individual. Se incide en el carácter
contractual y coactivo de las políticas activas, al hacerse mención especial al “acuerdo
personal de empleo”, en el seno del compromiso de actividad, y a las correspondientes
sanciones en el caso de incumplimiento.
La ley 35/2010 y la ley 3/2012 constituyen, hasta hoy, dos ejemplos de
intervenciones paradigmáticas frente a la crisis económica actual desde la perspectiva
de dos legislaturas distintas con partidos políticos antagónicos en el poder. Sin embargo,
estas normas no son tan contrapuestas entre sí. Las dos se aferran al recurso a la crisis
económica como argumento que genera urgente necesidad, y las dos trasponen la
situación de crisis al ámbito de la regulación laboral, de modo que la crisis no es sólo
económica sino “crisis del modelo laboral” (Ley 3/2012) o “crisis del modelo de
relaciones laborales” (ley 35/2010), por encontrarse estos modelos aquejados de una
carente capacidad adaptativa a las nuevas situaciones planteadas por la dicha crisis13. En
consecuencia, se observa una perpetuación e intensificación de los discursos auto-
referenciales y los llamados discursos de la nueva normalidad o definidores de la nueva
realidad, que hemos identificado como paradigmáticos de la flexiguridad. Estos
12
En esta norma se establece la asignación de una pequeña cantidad mensual, durante seis meses, a todas
aquellas personas que han agotado las prestaciones contributivas y no contributivas y cuya renta familiar
no alcanza un determinado umbral (el 75% del Salario Mínimo Interprofesional).
13
Nótese el matiz entre “modelo de relaciones laborales” y “modelo laboral” entre la norma que se
elaboró bajo la legislatura del PSOE y la que se elaboró bajo la legislatura del PP. No obstante, este matiz
es meramente retórico ya que la ley 35/2010 no contempla ninguna disposición relativa al fortalecimiento
del modelo de relaciones laborales.
52
discursos en términos de “inoperancia del modelo” nos hablan de la necesidad de
implantación de cambios totales y, por tanto, de la necesidad de transformaciones
radicales en los paradigmas de intervención, que son también transformaciones
ideológicas y axiológicas.
Así, en las dos normas se encuentra muy presente el discurso hegemónico de la
adaptación. Ambas leyes identifican como problemas específicos mayores, en el seno de
esta crisis del modelo, la segmentación del mercado de trabajo, la ausencia de
flexibilidad interna en el seno de las empresas y la inoperancia de los servicios públicos
de empleo. Favorecer la “flexibilidad interna” va a resultar un mal menor ante la
pérdida del puesto de trabajo, un “mal menor” revestido de modernidad y adaptación a
los nuevos tiempos. La ley 35/2010 inicia este camino del recurso a la flexibilidad
interna, cuya continuación correrá a cargo de la ley 3/2012, y reengancha con la
tradición precarizadora de las bonificaciones a la contratación indefinida y los contratos
formativos. Además, se da entrada a las agencias de colocación privadas con ánimo de
lucro, como colaboradores de los servicios públicos o de forma autónoma, pero
coordinada. Estas agencias se establecen como tales bajo autorización del gobierno
(central o de las CC.AA.).
En la Ley 3/2012, la retórica alarmista alcanza tintes hiperbólicos y se observa una
alusión explícita a los fundamentos teóricos e ideológicos de la flexiguridad como
modelo referencial de intervención y configuración del mercado de trabajo14. Esta ley
supone un avance en el proceso de desregulación del empleo y las relaciones laborales,
potenciando así la vulnerabilidad de los trabajadores: se intensifica la línea de la ley
2/2009 con el abaratamiento del despido y la facilitación de los EREs. También se trata
de incentivar la “flexibilidad interna” a la que hizo llamamiento la ley 35/2010,
sujetándose cada vez más las condiciones de trabajo a la productividad de la empresa.
Así, la inestabilidad económica de la empresa tendrá un reflejo más inmediato e intenso
en las condiciones de trabajo de los empleados15. Se precarizan los contratos
indefinidos, al alargar el período de prueba a un año, en el que el empresario puede
prescindir sin consecuencias de los trabajadores. Se desprovee el empleo de su carácter
colectivo, debilitando las posibilidades de negociación a nivel sectorial. Los convenios
de empresa estarán por encima de los convenios sectoriales, suponiendo una importante
pérdida de capacidad de negociación efectiva. Se enfatiza el carácter penal de las
disposiciones, llegando a conformar regulaciones basadas en la amenaza (la amenaza
como tecnología de regulación del comportamiento)16. Además, las empresas de trabajo
temporal podrán actuar como agencias de colocación cuando cumplan los requisitos
establecidos. En consecuencia, esta ley va a levantar múltiples protestas. A finales de
2012 se admiten a trámite dos recursos de inconstitucionalidad al respecto de la misma.
En Francia, tras el aluvión de reformas de los años 2000, tanto relativas al empleo
(ANI 2008), como al desempleo y la reforma administrativa de la gestión del desempleo
(Leyes de 2005, 2008 y 2009), se da un nuevo salto hacia la flexiguridad, en la línea del
ANI de 2008 para la modernización del mercado de trabajo, en enero de 2013.
14
“La reforma propuesta trata de garantizar tanto la flexibilidad de los empresarios en la gestión de los
recursos humanos de la empresa como la seguridad de los trabajadores en el empleo y adecuados niveles
de protección social. Esta es una reforma en la que todos ganan, empresarios y trabajadores, y que
pretende satisfacer más y mejor los legítimos intereses de todos” (Ley 3/2012, Preámbulo).
15
Por ejemplo, el empresario puede decidir “por necesidades de la producción” reducir el salario y
aumentar la jornada laboral.
16
Se puede llegar a despedir por 9 faltas debidas a enfermedades cortas en el plazo de dos meses.
53
Este nuevo acuerdo se denomina «Accord -acional Interproffesionel du 11 janvier
2013 pour un nouveau modele economique et social au service de la competitivité des
entreprises et de la securisation de l’emploi et des parcours professionnels des
salaries»17. Este acuerdo tiene la particularidad de no contravenir el tono de las
reformas propuestas en 2008, sino más bien darle continuidad, siendo un acuerdo que se
firma bajo el gobierno socialista de François Hollande (una vez ganadas las elecciones
en mayo de 2012). Esta inopinada continuidad tiene también su expresión en términos
de puntos en común con la reforma laboral de 2012 en España, bajo el recién estrenado
gobierno de Mariano Rajoy.
El ANI de 2013 incide en la idea de la portabilidad de derechos, entendiéndola
como una modernización de la protección social; la flexibilización del empleo y la
individualización de las relaciones laborales, que ya introdujo el ANI de 2008, a través
de la figura de la “ruptura convencional”. Sin embargo, este acuerdo va más allá pues
redefine los despidos por causas económicas de modo que los plazos se reducen, los
procedimientos se simplifican y las negociaciones al interior de la empresa ganan
protagonismo, en detrimento de las decisiones jurídico-administrativas. Junto con ello,
se da carta blanca al recurso a la flexibilidad interna, con el fin de recolocar a los
trabajadores en puestos que le sean más rentables a la empresa. Esta flexibilidad interna
lo es para los empresarios, pero se torna en precariedad para los trabajadores, ya que
estos se van a encontrar bajo el yugo disciplinador de “la amenaza” de perder el empleo
bajo el nombre de “despido por motivos personales” (en vez de “despido económico”),
si no aceptan tales reubicaciones.
No obstante, estas propuestas de reubicaciones y cambios internos se entienden
paradójica y sarcásticamente planteadas en el seno de una “negociación interna”. Así el
término “negociación” se suma al proceso general (que afecta a otras nociones, como la
de “seguridad”) de desposesión de su significado habitual para adoptar el de su opuesto,
“imposición”, sin que el significante pierda su eficacia simbólica. Esta flexibilización
interna incluye la posibilidad de reducir los salarios o incrementar las horas de trabajo
en nombre de las necesidades productivas de la empresa. Todos estos aspectos resultan
asombrosamente en consonancia con la anteposición de los intereses de los empleadores
a los de los trabajadores en la reforma laboral española de 2012 (la nueva regulación de
los EREs, la regulación del empleo a través de la flexibilidad interna, la redefinición de
las condiciones de trabajo en función de la productividad de la empresa y la
introducción explícita del “despido” -también, en caso de acumulación de faltas por
enfermedades cortas- como figura de disciplinamiento moral).
Por otra parte, la “portabilidad de los derechos” (portabilité de la couverture santé,
droits rechargeables, etc.) se basa en el mantenimiento de los mismos a través de
diferentes situaciones de empleo/desempleo; por tanto, es preciso ir ganando derechos
para poder mantenerlos. Esto remite a la idea de que los derechos no se tienen, se
acumulan; los derechos no se tienen se generan, se ganan. La idea de “portabilidad de
los derechos” refiere, por tanto, la transformación interpretativa de las prestaciones o la
protección por desempleo. La protección por desempleo pasa de concebirse como un
“recibir” a un “hacer”, y se contractualiza. Además, se introduce la posibilidad de
negociar un período de movilidad voluntaria asegurada para aquellos que quieran
cambiar de trabajo. Estos “nuevos derechos” o formas de protección social resultan
enormemente ajenos a la tradición francesa (aunque emerjan filtrados por la reflexión y
17
LOI n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi.
54
el debate a nivel nacional) y se ponen en marcha en un contexto de creciente
debilitamiento de las organizaciones sindicales; por ello, la garantía de que, en la
práctica, sean verdaderos derechos en lugar de escotillas vulnerabilizadoras se pone en
entredicho.
Se constata el acercamiento, en los últimos tres años no sólo a las epistemes y
technes de la flexiguridad por parte de cada Estado, sino también de las formas de
regular de ambos Estados entre sí y, sobre todo, en lo que se refiere al empleo, más que
al desempleo. Se trata, curiosamente, de una aproximación que se produce al margen de
la variable “partido político en el gobierno”; coincide con un momento de crisis
económica prolongada, cuyas consecuencias son distintas así como las estrategias frente
a la misma en ambos Estados, y cuando el proceso de debilitamiento de las
organizaciones sindicales se agudiza en los dos. Todo ello parece apuntar a un
reforzamiento de la potencia de las regulaciones exteriores/internacionales, como son
las de la UE.
Este nuevo acercamiento entre ambos países, y esta progresión hacia la
flexiguridad, se refleja en que se da un paso más en las líneas discursivas que ya
señalamos en la sección tercera. Por ejemplo, se profundiza en:
• Las líneas discursivas del bien común, entendido como éxito y modernización:
La lógica de la competición como interés supremo se instala, al someterse, sin
cuestionamientos, las condiciones de trabajo de los empleados a la productividad
de la empresa. A esto se ha denominado, regulación del empleo a través de la
flexibilidad interna (“flexibilidad interna” a favor de los empleadores).
• Los discursos de lo incuestionable, que incluyen: la referencia a la economía
como ente incontrolable y autónomo; el uso del lenguaje de la urgencia y la
amenaza; el discurso de la auto-referencialidad del sistema y la no alternativa, de
modo que adaptarse al problema es la solución, así que las políticas no persiguen
afrontar los problemas, sino conseguir la adaptación a los mismos. Estos tienen
como nuevo resorte de legitimación la crisis económica.
• Líneas discursivas de la confusión y la contradicción por la que se producen
mutaciones en los significados tradicionales de los términos, convirtiéndose
estos en potentes recursos retóricos. Por ejemplo, “negociación” pasa a significar
“imposición”. Estos recursos discursivos se presentan estrechamente
relacionados con el uso de la “amenaza” como herramienta disciplinadora.
• Los discursos del nuevo equilibrio, del reparto de responsabilidades se ponen de
manifiesto en la desaparición de las fórmulas que refieren una necesidad de
compensación en las relaciones entre empresarios y trabajadores; a su vez, se
plasman en el reforzamiento del sentido contractual en las relaciones con los
servicios públicos y de un modelo de relaciones laborales individualizadas.
Próximos estudios podrán indagar en el alcance de la implantación práctica de estas
últimas reformas y/o detenerse en los distintos factores que las impulsan y acompañan.
CO CLUSIÓ : LA CRISIS ECO ÓMICA DA DO LECCIO ES A LAS POLÍTICAS SOCIALES.
En este trabajo hemos visto cómo la crisis resulta ser un potente recurso legitimador de
concepciones gubernamentales que le anteceden y acompañan, como es esta de la
flexiguridad. La crisis aparece así investida como agente de cambio de las políticas
sociales en el nuevo clima ideológico, y actúa como factor potenciador de los discursos
y lógicas de intervención que la flexiguridad entraña.
55
A la luz de la “remodelación” post-keynesiana que se ha encarnado recientemente
en la propuesta de flexiguridad, la (presunta) disociación entre lo social y lo económico
produce una subyugación sin precedentes de los derechos de las personas a las cuentas
del Estado y las empresas, que se legitima por los desafíos de la globalización
económica. Ahora los derechos sociales no son condición de posibilidad de progreso
sino más bien susceptibles de convertirse en obstáculo de crecimiento.
En las reformas laborales de Francia y España de principios de la década de 2010, el
recurso a la crisis económica es el principal exponente de este giro de 180ºC en la
definición de causas y soluciones a los problemas. El siguiente cuadro trata de ofrecer
un esquema de este giro en el modelo de bienestar. En él se muestra el contraste entre
las categorías socio-económicas que operan actualmente y aquéllas que lo hacían en el
círculo de acción del Estado social (Estado de bienestar) (Martín, 2009).
Cuadro 1. Modelo Estado-progreso versus modelo integración internacional-
conocimiento
Estado de bienestar Flexiguridad
Imperfecciones del mercado Globalización
Sistema de producción fordista Sistema de producción post-fordista
Contraposición trabajador/empresario “Desafíos comunes” a ambos
Solidaridad colectiva Responsabilidad individual18
Vulnerabilidad de clase Exclusión social
Redistribución Sostenibilidad
Progreso económico y justicia social Crecimiento económico y cohesión social19
Gobierno del Estado Gobernanza a múltiples niveles
Hegemonía estatal Integración internacional
Se observa pues cómo frente a un modelo que mantiene en la base de sus premisas
teóricas y normativas la persecución de la integración “virtuosa” entre progreso
económico y bienestar social, a través de un mecanismo de solidaridad colectiva (con
facultades redistribuidoras y de distensión de contraposiciones y conflictos), donde el
Estado es pieza fundamental, se representa en los textos de flexiguridad un modelo
guiado por la fatalidad de la globalización, en sí misma problema y solución, también
disolvente de aspectos antes esencialmente enfrentados (libertad-seguridad20;
trabajador-empresario; Estado-individuo, etc.). El lugar de la fe en un progreso lineal
ascendente, del que es condición necesaria la institucionalización de la protección
social, es ocupado por la “competitividad”. El valor de la competitividad se extiende,
entonces, a todos los niveles (macroeconómico, microeconómico, vida cotidiana, etc.).
En definitiva, los textos sobre flexiguridad son legitimadores y afianzadores de un
nuevo pacto Estado-mercado, en el seno de un nuevo marco de interpretación del
mundo, que da lugar a una modificación del contrato social (relación Estado-individuo)
basada en la particularización, la especialización y la “autonomía”, enfatizadas desde
una recuperación del valor de “responsabilidad individual”. Este “nuevo modelo de
18
Podríamos incluir también en esta casilla “voluntarismo” y “capital social”.
19
El Consejo Europeo hace referencia explícita a esta redefinición de las prioridades socio-económicas:
“Llegar a ser la economía basada en el conocimiento más dinámica y competitiva en el mundo capaz de
crecimiento económico sostenible, con más y mejores trabajos y mayor cohesión social” Consejo
Europeo(2000a)
20
“Seguridad” siempre implicó y, de hecho, a nivel operativo implica, algún grado de sacrificio de
“libertad” (Rosanvallon, 1995).
56
bienestar” se asienta sobre valores postmodernos (promueve la socialización en valores
líquidos) y técnicas difusas (gobernanza a múltiples niveles).
En los últimos años, la referencia a la globalización ha dejado paso a la referencia a
la crisis en los discursos de las políticas sociolaborales de los distintos Estados
europeos, incluidos aquellos cuya experiencia de la crisis es tan dispar como es el caso
de Francia y España. La crisis económica aparece como tótem de la política del “nuevo
Estado de bienestar”; es común denominador y elemento unificador de experiencias y
necesidades. En este trabajo, al preguntarnos cómo una crisis con origen financiero se
transforma en una crisis que nos enseña sobre políticas sociales, una crisis que muestra
la evidencia de un error en las políticas sociales, llegamos a la conclusión de la
importancia que adquiere la construcción socio-política de la crisis que impulsa y
acompaña estrategias discursivas del tipo: innovación conceptual21, desplazamientos
semánticos de modo que un término puede llegar a significar su opuesto,
intercambiabilidad de conceptos de modo que se da un ejercicio de prefiguración
positiva de lo negativo a través de la eficacia simbólica del significante o procesos de
desposesión de significados (imposición=negociación; seguridad=flexibilidad;
precariedad = flexibilidad interna), la creación de nuevos campos semánticos (inserción,
compromiso personal, búsqueda activa), sobre todo, a través del recurso a la urgencia, la
amenaza y la incontestabilidad.
Es a través de estas estrategias discursivas cómo reformas vulnerabilizadoras son
presentadas como reformas que empoderan. Las reformas que recortan derechos son
modernas porque se adaptan a los nuevos tiempos. Lo social se considera anticuado y es
despilfarrador (Fernández y Martín, 2014). Tal y como advierten Del Pino y Rubio
(2013) al enunciar los enfoques de aproximación constructivistas o hermenéuticos al
estudio de la reforma del Estado de Bienestar, confrontar estas visiones que
fundamentan un tipo determinado de reforma, y contrarrestar la tendencia neoliberal
que desencadenan, requerirá de la puesta en marcha de estrategias discursivas
alternativas y apropiados recursos de difusión.
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21
Serrano et al (en prensa) coinciden en la importancia de estos ejercicios de innovación conceptual. Para
profundizar en otros aspectos de las estrategias discursivas de la crisis en la misma línea que venimos
adoptando en este trabajo se recomienda su fabulosa contribución “Serrano Pascual, A., Fernández
Rodríguez, C.J. y Artiaga Leiras, A. (en prensa) “Epílogo, la reforma laboral de 2012: a golpe de
metáforas”, en Fernández Rodríguez, C. y Serrano Pascual, A. (coords.) El paradigma de la flexiguridad
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61
MOVILIDAD, POBREZA Y EMPLEO: ESPAÑA E EL CO TEXTO DE LA
U IÓ EUROPEA
AROA TEJERO
tejeroaroa@uniovi.es
RESUME
Los indicadores transversales suelen proporcionar una imagen de gran estabilidad en los
niveles de pobreza laboral. La tasa de riesgo de pobreza se ha mantenido muy estable en
el conjunto (y en la mayoría) de los países de la EU-15 en la última década, por lo que
también se mantienen en el tiempo las diferencias entre ellos.
En este trabajo, y a través del análisis de los datos ofrecidos en la Encuesta de
Condiciones de vida (EU-SILC) se pretende constatar si, tal y como muestran los
estudios de pobreza dinámica (y como se espera), la pobreza laboral se articula como
una situación paradójica al ser móvil y persistente al mismo tiempo y, por tanto, hay
más personas que pasan por la pobreza de lo que señalan las tasas estáticas. También se
analizará el alcance del componente móvil de la pobreza laboral examinando la
amplitud de los movimientos a un lado y otro de la línea de pobreza.
A su vez, se pretende realizar una aproximación descriptiva a los dos niveles de
explicación de la pobreza laboral. Se realizará una comparación entre España, Francia y
Reino Unido, países representativos de diferentes contextos institucionales, para
observar si las diferencias en los niveles de pobreza laboral entre países responden a
diferentes pautas de persistencia y movilidad y si los resultados obtenidos pueden
atribuirse a variaciones de los estados de bienestar o de los mercados de trabajo. Desde
una perspectiva micro, se pretende analizar qué mecanismos básicos de riesgo de
pobreza laboral (qué características individuales, laborales o del hogar) están asociados
a esas diferentes pautas de movilidad/persistencia. Por tanto, se pretende confirmar la
relevancia de este doble nivel de análisis que muestra que determinados estados de
bienestar se enfrentan peor a la pobreza y que la composición de los hogares y la
participación laboral de sus miembros son factores fundamentales de la pobreza laboral
dinámica.
PALABRAS CLAVE
Pobreza laboral; Estado de bienestar; Pobreza persistente; Movilidad.
63
I TRODUCCIÓ
Los indicadores transversales suelen proporcionar una imagen de gran estabilidad en los
niveles de pobreza laboral. La tasa de riesgo de pobreza laboral ha variado sólo poco
más de medio punto en el conjunto de los países de la EU-15 desde que se dispone de
los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (EU-SILC); ha registrado su máximo
de 8 puntos en 2008 y 2009, y su mínimo de 7,3 en 2005. También la frecuencia de
situaciones de pobreza laboral se muestra muy estable en la mayoría de los países, con
lo que se mantienen en el tiempo las diferencias entre ellos. En uno de los países
europeos con niveles más altos de pobreza laboral, como España, la tasa de riesgo se
mantuvo en torno a los 10,5 puntos entre 2004 y 2008, aunque en los dos últimos años
ha aumentado hasta los 12,7 puntos de 2010. En el Reino Unido, un país con niveles
medios, ese indicador ha tenido un comportamiento similar, aunque de dirección
contraria a España en los últimos años: se mantuvo en torno a los 8 puntos en los
primeros y ha descendido en los años de la crisis hasta 6,8 en 2010. En Francia, uno de
los países con niveles más bajos, la tasa de riesgo de pobreza laboral se ha mantenido
muy estable alrededor de 6 puntos, sin variar significativamente en los años más
recientes.
Las diferencias entre estos países, cada uno de ellos representativo de diferentes
variantes de regímenes de bienestar, no es sólo de niveles de pobreza laboral, sino de
perfiles de la misma en función de los mecanismos básicos que la causan (Fraser et al,
2011). En el caso de España, su alto nivel de pobreza laboral está asociada
principalmente a dos tipos de mecanismos: la participación laboral, bien por la
frecuencia de hogares con un solo adulto ocupado o bien por la inestabilidad de esa
participación debido a la frecuencia del empleo temporal, y la composición de los
hogares, por el alto riesgo de pobreza de los hogares con varios niños (Goerne 2011;
García-Espejo y Gutiérrez 2011). En el Reino Unido, su nivel mediano de pobreza
laboral se asocia tanto a factores de participación laboral, principalmente por el trabajo a
tiempo parcial, como a la frecuencia de hogares de un solo miembro, debido a la
emancipación más temprana de los jóvenes; en este caso, los in-work benefits tienen un
efecto significativo en la reducción del riesgo de pobreza (Goerne 2011; Fraser 2011).
En Francia, su nivel de pobreza laboral tiene que ver fundamentalmente con la baja
intensidad en la participación laboral, ya que el salario mínimo y los in-work benefits
reducen ese riesgo para los hogares de adultos ocupados (Goerne 2011; Allègre 2011).
La perspectiva dinámica se ha aplicado al estudio de la pobreza en los últimos años
gracias a la disponibilidad de nuevas y mejoradas bases de datos que permiten un
análisis como este. La EU-SILC (European Union Survey on Income and Living
Conditions) permite realizar estudios desde esa perspectiva, ya que posee información
tanto de los ingresos de los hogares, como de la ocupación de los individuos y recoge
diferentes características de ambos. Es una encuesta que permite el seguimiento de los
hogares y personas durante cuatro años y, por lo tanto, permite la implementación de la
perspectiva longitudinal en el medio plazo.
La perspectiva dinámica es particularmente interesante para responder a dos tipos
de cuestiones: por un lado, si las diferencias en los niveles de pobreza laboral entre
países responden a diferentes pautas de persistencia y/o movilidad; por otro lado, a qué
mecanismos básicos de riesgo de pobreza pueden estar asociados esas diferentes pautas
de movilidad/persistencia en países de diversos entornos institucionales. A su vez, el
análisis comparado de esa movilidad y persistencia de la pobreza laboral permite
observar, utilizando las rentas antes y después de transferencias sociales, si los
64
resultados obtenidos pueden atribuirse a variaciones en las características de los estados
de bienestar o de las instituciones del mercado de trabajo (Lohmann, 2009).
Este paper argumenta, en primer lugar, sobre la importancia de la aplicación de la
dinámica al análisis de la relación entre la pobreza y el empleo, para revisar luego los
principales resultados internacionales sobre su dinámica y determinantes. Después se
presentan las peculiaridades de los datos de la EU-SILC para los análisis dinámicos, al
tiempo que se definen los principales conceptos operativos que se van a utilizar. Los
resultados de este trabajo se incluyen en los tres apartados siguientes. El primero de
ellos para comparar los perfiles de persistencia y movilidad de la pobreza laboral en
Francia (régimen continental), Reino Unido (régimen liberal) y España (régimen
mediterráneo) y el impacto redistributivo de sus sistemas de bienestar en la reducción de
las mismas. En el siguiente apartado se analiza el carácter más o menos trivial de las
transiciones desde y hacia la pobreza laboral, en el sentido de si esos movimientos se
producen desde niveles de renta más o menos próximos del umbral de pobreza. Por
último, se presentan descriptivamente los diferentes eventos asociados a las transiciones
a un lado y otro de la línea de pobreza, para poder determinar cuáles son los
mecanismos básicos que causan las entradas y las salidas de la pobreza en los diferentes
casos nacionales
PERSPECTIVA DI ÁMICA E EL A ÁLISIS DE LA POBREZA Y PRI CIPALES RESULTADOS

Y EXPLICACIO ES
El estudio de la pobreza se ha basado tradicionalmente en el análisis de datos de

carácter estático, cuyo objetivo era la cuantificación y caracterización de la composición
de la pobreza en un momento del tiempo concreto (Cantó, 2010). Sin embargo, la
medición de la pobreza supone medir los estándares de vida de los hogares, medir el
balance que tienen entre sus recursos y sus necesidades (Layte y Whelan, 2002). Si se
observan esos recursos (diferentes fuentes de ingreso de los hogares) y esas necesidades
(diferentes características y composición del hogar) se verá que estos factores no son
estables, sino cambiantes en el tiempo. La pobreza es, por tanto, el resultado de un
proceso longitudinal de acumulación de esos recursos y necesidades y se requieren para
su estudio perspectivas que puedan registrar esos cambios dinámicos a lo largo del
tiempo.
La pobreza y la pobreza laboral, en los últimos años, o bien ha experimentado una
tendencia creciente o tampoco ha descendido. Esta estabilidad de tasas de pobreza, que
se produce en un contexto económico favorable (Gutiérrez et al., 2011), es lo que ha
llevado a muchos investigadores a plantearse si la pobreza es un fenómeno tan estable
como muestran los análisis estáticos. Las nuevas fuentes estadísticas, algunas de las
cuales permiten seguir a las mismas personas durante un periodo de tiempo, han
permitido la implementación de perspectivas longitudinales que permiten analizar el
componente dinámico de la pobreza y comprobar si bajo la citada estabilidad se
esconde una realidad más móvil o distintos tipos de pobreza en función de su duración.
Estos estudios muestran que hay una alta movilidad entre las personas que pasan
alguna vez por la pobreza y que la mayoría de los episodios de pobreza son
generalmente cortos de duración. De todas formas, muchos de los que dejan la pobreza
vuelven relativamente rápido a ella y una minoría sustancial experimenta la pobreza
persistentemente (Fourage y Layte, 2005). Se produce así una paradoja ya que la
pobreza se presenta, al mismo tiempo, como un fenómeno fluido, de gran movilidad,
como una situación por la que pasa gran número de personas, y también como una
situación persistente que produce el atrapamiento de algunas personas que, aunque no
65
son la mayoría, sufren una situación de mayor severidad (OCDE, 2001; Gazier, 2008;
Pollak y Gazier, 2008).
La aplicación de la perspectiva comparada al estudio de la dinámica de la pobreza
ha puesto de relevancia que, tal y como sucede con las diferencias nacionales de la
pobreza y pobreza laboral estáticas (Fraser et al, 2011; Lohmann, 2006, Callens y
Croux, 2009, Layte y Whelan, 2002), hay dos niveles en la explicación de estas tasas y
de sus variaciones nacionales: por un lado, los factores institucionales y, por otro lado,
las diferencias en el nivel individual y del hogar. El contexto institucional es importante
en la explicación de las diferencias nacionales de la pobreza dinámica dado los
diferentes regímenes de bienestar afectan directamente a la cantidad de ingresos que
reciben los hogares y los individuos (Layte y Whelan, 2002) y a que los gobiernos
también influyen en la distribución final de la renta a través de la redistribución del
ingreso (Heday et al, 1997). Aun así, este patrón en función de los estados de bienestar
es más difuso o más difícil de aplicar desde una perspectiva longitudinal (Gutierrez et
al., Fritzel, 1990).
Los estudios de trabajadores pobres más importantes (Peñas-Casas y Latta, 2004;
Andrés y Lohmann, 2008; Cretazz y Bonoli, 2011; Fraser et al., 2011) también han
mostrado la conexión existente entre los contextos institucionales y la pobreza laboral.
Dichos contextos institucionales condicionan la intensidad de los mecanismos básicos
del riesgo de pobreza entre los individuos, trabajos y hogares afectados (García y
Gutiérrez, 2011). El estudio de Cretazz y Bonoli (2011) resume los factores que
condicionan la pobreza laboral en tres: los bajos salarios, la baja participación laboral y
el tamaño grande de la familia. Utiliza estos mecanismos, y la manera en que cada uno
interacciona en cada país para explicar las diferencias nacionales basándose en la teoría
de los tres mundos del estado de bienestar (Esping-Andersen, 1990).
Atendiendo a los regímenes de bienestar presentes en este trabajo, los países
continentales se sitúan con impacto redistributivo mayor que los liberales y
mediterráneos. Se caracterizan por una cobertura no universal de sus sistemas de
protección social, donde cobra importancia el grado de participación que se haya tenido
en el mercado de trabajo y, por tanto, estarán más protegidas aquellas personas que
tengan un amplio y estable historial de empleo, frente a aquellas que tienen una carrera
más irregular (trabajos temporales, a tiempo parcial, etc.). En estos países las tasas de
pobreza estática se sitúan en un nivel medio y se espera que tanto las tasas de
persistencia como de movilidad se sitúen también en algún punto intermedio entre los
países socialdemócratas y los liberales y mediterráneos. La pobreza laboral aparece
como el resultado del subempleo, de la baja intensidad laboral, es decir, del hecho de
que algunas personas del hogar trabajan menos de lo que desean o de lo que pueden. A
pesar de esto, las tasas de pobreza laboral suelen ser relativamente bajas debido a la
presencia de in-work benefits, especialmente en países como Francia (Allegre, 2011;
Goerne, 2011).
En los países liberales y mediterráneos los sistemas de protección social tienen un
menor impacto redistributivo. A parte de que las políticas de empleo tienden a ser
pasivas, en lugar de activas, tienen unos sistemas de protección mucho menos extensos
y con menor cobertura e intensidad de los mismos. Esto implica que en estos países
tanto las tasas de pobreza estática, como las de transitoriedad y persistencia sean más
altas que en los regímenes continentales. De manera que la pobreza es una situación
más habitual y, al mismo tiempo, con mayor probabilidad de convertirse en una
situación de persistencia. Las diferencias entre ambos estribarían en que en los países
mediterráneos los sistemas de protección social serán menos efectivos en propiciar
66
transiciones desde la pobreza inicialmente, pero los mayores incentivos (debido al bajo
nivel de prestaciones sociales) llevarían a tasas de salida relativamente altas. A su vez,
los países mediterráneos, con las tasas más altas de pobreza de ocupados, son tanto el
alto número de niños por adulto, como el subempleo derivado de la alta temporalidad en
el empleo, las causas fundamentales de los niveles altos de pobreza de ocupados. Sin
embargo, los países liberales, con su mayor dispersión salarial, propiciarán que las
salidas de la pobreza sean menores (Fritzel, 1990) y sus tasas de pobreza laboral se
darían mayoritariamente por la importancia y extensión de los bajos salarios y del alto
ratio de niños por adulto en el hogar, aunque nuevamente en Reino Unido las tasas se
verían reducidas por la presencia de in-work benefits (Goerne, 2011; Fraser, 2011).
A parte de la importancia del contexto nacional a la hora de explicar las
experiencias de pobreza, los factores individuales y del hogar también influyen de
maneras complejas (Layte y Whelan, 2002). A rasgos generales, la literatura que
tradicionalmente ha estudiado los factores de entrada y salida en la pobreza ha asociado
los cambios laborales, como la reducción del salario o el cambio de ocupación, con los
movimientos hacia y desde la pobreza en Estados Unidos. Sin embargo, en Europa, esta
movilidad estaría más condicionada por los cambios demográficos, la participación
laboral del hogar y la recepción de transferencias sociales (Gutierrez et al, 2011).
Con todo, los datos de investigaciones recientes en Europa destacan que las
entradas y salidas en la pobreza se producen mayoritariamente por cambios en los
recursos (en este caso los ingresos) en lugar de por cambios en las necesidades (Layte y
Whelan, 2002; Eurostat, 2001), siendo los ingresos laborales los más importantes a la
hora de determinar la posición de las personas con respecto a la pobreza (Jenkins,
2011). Las transferencias sociales también juegan un papel importante en la movilidad
de la pobreza (Eurostat, 2011). Aunque también hay que destacar que la influencia de
ambas fuentes de ingreso es diferente en función del país (régimen de bienestar) al que
se haga referencia siendo mayor la importancia de las transferencias sociales en los
estados de bienestar con mayor impacto redistributivo (en este caso el continental), y
teniendo más importancia los ingresos salariales en los países donde la protección social
es de menor alcance (liberales y mediterráneos).
DATOS Y METODOLOGÍA
En este estudio se ha utilizado la base de datos de la EU-SILC (European Statistics on
Income and Living Conditions) en su módulo longitudinal para España, Francia y Reino
Unido. Esta encuesta constituye una herramienta para el estudio de la distribución de los
ingresos y la exclusión social en Europa. Una encuesta que, desde 2004, han ido
realizando la mayoría de los países miembros con la misma estructura y con el objetivo
fundamental de poder recabar información sobre los hogares y las personas de los
distintos países de la Unión Europea obteniendo resultados que pudieran ser fácilmente
comparables y que ayudaran a conocer mejor la actual situación de la actividad
económica y las condiciones de vida de las personas.
La EU-SILC se compone de una muestra considerada semi-panel ya que no son las
mismas personas seguidas durante el tiempo, sino que un cuarto de la muestra se
renueva anualmente. Es lo que se denomina un panel rotatorio con cuatro turnos de
rotación. Por lo que un hogar, un individuo, podrá estar en la muestra tan sólo cuatro
años y, por tanto, los datos que se muestran en el presente trabajo, aunque, en algunos
casos, estén delimitados para el periodo 2004-2009 hacen referencia a tres subperiodos
67
de cuatro años cada uno, correspondientes a tres olas de los archivos longitudinales:
2004-2007, 2005-2008 y 2006-20091.
Respecto al periodo analizado hay que señalar que hay diferencias entre los países
representados. Para España se tienen todos los años del periodo analizado, por lo que se
presentan datos de los cuestionarios respondidos entre 2004 y 2009. En el caso de
Francia, los datos que se presentan corresponden a las entrevistas realizadas entre 2004
y 2008 debido a que en el último fichero recibido, aunque sí aparece Francia, no
aparecen recogidas para este país algunas de las variables necesarias para la
construcción del concepto de trabajador pobre. Para el Reino Unido, se analizarán las
entrevistas realizadas entre 2005 y 2009 ya que este país comenzó un año más tarde a
implementar esta encuesta.
El principal indicador que se utiliza en el análisis presentado en este trabajo hace
referencia a la pobreza laboral. Se utilizará el concepto propuesto por la Unión Europea
en los Indicadores de Laeken (Bardone y Guio, 2005) que se formularon para combatir
diversas esferas de pobreza y exclusión social en la Estrategia de Lisboa. Para su
construcción se requiere la medición de dos dimensiones: la dimensión individual, que
recogería el trabajo de las personas, y la dimensión del hogar en la cual se mediría la
pobreza. Un trabajador pobre será aquel considerado trabajador que, a su vez, viva en
un hogar pobre. Se define como trabajador a aquella persona que, durante el año de
referencia, haya trabajado al menos 7 meses, durante al menos 15 horas a la semana.
Por otro lado, el hogar pobre está definido en base a la renta del hogar y a la
composición del mismo, es decir, que se tiene en cuenta los ingresos medianos del
hogar pero según la escala de equivalencia de la OCDE modificada2. Así, se consideran
hogares pobres a todos aquellos que se sitúan por debajo del 60% del ingreso mediano
equivalente.
En este trabajo, también se presentan las tasas de pobreza pre-transferencias. Estas
tasas se construyen a partir de las rentas recibidas por los hogares antes del pago de
impuestos y el recibo de transferencias sociales. En este caso, dada la importancia de las
prestaciones por jubilación y viudedad y, con el fin de ver el impacto que también
tienen éstas en la pobreza laboral dinámica, se presentan dos tasas de pobreza pre-
transferencias: la que utiliza los ingresos pre-transferencias A, en la que las pensiones
por jubilación y viudedad no se consideran transferencias sociales y, por tanto, son
incluidas como parte del ingreso pre-transferencias de los hogares; y la que utiliza los
ingresos pre-transferencias B, donde las pensiones por jubilación y viudedad ya se
incluyen como transferencias sociales y, por tanto, no forman parte de los ingresos del
hogar a la hora de calcular la pobreza del mismo.
En este punto, conviene realizar una aclaración respecto a las variables que ofrece la
EU-SILC para la medición de las dos dimensiones propuestas. En esta encuesta hay
distintos periodos de referencia en función de las variables que se utilicen. En el caso de
las variables utilizadas para la medición de la pobreza laboral (la situación de actividad
más frecuente y la renta), ambas se refieren a lo que denominan “el periodo de
referencia de la renta” que es el año anterior al de la realización de la entrevista. Por lo
1
Cuando los resultados se presenten agregados corresponde a la media de los tres subperiodos
mencionados.
2
Para tener en cuenta las economías de escala que se generan al compartir recursos en un mismo hogar, la
escala de quivalencia de la OCDE modificada otorga diferentes pesos a los miembros del hogar para
ajustar el tamaño del mismo: 1 al primer adulto, 0,5 al segundo adulto y siguientes y 0,3 a los menores de
14 años (INE, 2006).
68
tanto, cuando se esté midiendo la pobreza y la situación de actividad en los archivos de
2004, por ejemplo, se estará en realidad midiendo la situación económica y laboral
referente al año 2003. Con el fin de ajustar el análisis a la realidad en este trabajo se
hará este ajuste en la exposición de los indicadores y sólo se utilizarán variables que se
correspondan al periodo de referencia de la renta. Por lo que los periodos reales
analizados serán: para España desde el 2003 al 2008; para Francia desde el 2003 al 2007
y para el Reino Unido desde el 2004 al 2008.
El concepto de persistencia en la pobreza que se utiliza es el propuesto en los
Indicadores de Laeken en la Estrategia de Lisboa, donde se considera pobres
persistentes a todos aquellos hogares que están en la pobreza en un año dado habiendo
estado dos de los tres años anteriores. Respecto a la prevalencia de la pobreza, desde
este punto de vista dinámico, hace referencia al número de personas que han pasado al
menos un año (de los cuatro posibles) en la pobreza laboral3. Las tasas de entradas en la
pobreza se calculan en base a toda la población y las tasas de salida están expresadas
sobre el número de personas que son pobres en el primer año de la transición (OCDE,
2008).
¿PERSISTE CIA O MOVILIDAD DE LA POBREZA LABORAL?
En este apartado se analiza la persistencia, la movilidad y la prevalencia de la pobreza

laboral para ver si ésta sigue el patrón expuesto por los estudios de pobreza dinámica y
observar si se articula como un fenómeno más móvil o persistente o, por el contrario, se
cumple la paradoja que muestra la pobreza como una situación de alta movilidad y
persistencia al mismo tiempo (OCDE, 2001). A su vez, se realiza la comparación entre
los países objeto de estudio y se analizan las tasas de pobreza laboral pre y post-
transferencias con el objetivo de ver el impacto de las configuraciones del bienestar en
la reducción de la pobreza laboral y de ver si se mantiene el patrón presentado en los
estudios de pobreza laboral estática y pobreza general dinámica.
En el Gráfico 1 se presentan las tasas de persistencia laboral para los años
disponibles (2006, 2007 y 2008) según el tipo de ingreso, teniendo en cuenta si se han
recibido transferencias o no y qué tipo de transferencias. Observando, en primer lugar,
la pobreza laboral persistente post-transferencias no se confirma la importancia de los
estados de bienestar tan claramente como en los resultados obtenidos por otros estudios
de pobreza dinámica (Jenkins y Van Kerm, 2011). Este argumento es consistente para el
estado de bienestar mediterráneo, para España en este caso, que presenta una tasa de
pobreza laboral persistente bastante más alta que el resto de países tenidos en cuenta
(entre 4,4 y 6,2%). Sin embargo, el argumento se difumina al tener en cuenta el estado
de bienestar continental y liberal ya que Francia y Reino Unido presentan tasas de
persistencia de pobreza laboral bajas y mucho más similares de lo que cabría esperar e
incluso de tendencia inversa, teniendo Reino Unido una pobreza laboral menos
persistente (entre 0,7 y 1,1%) que Francia (entre 1,6 y 1,8%).
Una vez vistas estas diferencias cabe preguntarse si vienen más o menos
determinadas por el impacto del estado de bienestar o por los ingresos derivados del
mercado de trabajo. Desde esta perspectiva, por tanto, se entiende que las tasas de
pobreza pre-transferencias son las que derivan del funcionamiento del mercado de
trabajo, mientras que las tasas post-transferencias son las que resultan del proceso
3
Tanto la persistencia como la prevalencia se han calculado con los datos balanceados, es decir, sólo se
han tenido en cuenta a aquellos individuos de los que se tiene información de los cuatro años del periodo
de análisis.
69
redistributivo que los estados de bienestar realizan a través de las transferencias sociales
(Lohmann, 2009). De esta manera, dado que las diferencias en la pobreza pre-
transferencias son menores, una primera conclusión es que las instituciones del estado
de bienestar tienen una clara influencia a la hora de determinar las diferencias entre
países respecto a la persistencia de pobreza de ocupados.
Reino Unido se presenta como un país de baja persistencia de pobreza laboral post-
transferencias tanto porque la persistencia que deriva directamente de los ingresos del
mercado de trabajo son menores que en el resto de países analizados, como porque hay
un efecto claro de reducción de la pobreza, no sólo a través de jubilaciones, sino
también a través de otro tipo de transferencias. Francia también presenta una baja tasa
de persistencia de la pobreza de ocupados, sin embargo, su tasa de persistencia antes de
transferencias sociales es la más alta de los tres países analizados, por lo que la baja
persistencia post-transferencias se deriva principalmente del alto impacto redistributivo
de su estado de bienestar. Por último, la alta tasa de persistencia de pobreza laboral en
España se da, especialmente, por el bajo impacto redistributivo de sus sistema de
protección social y se confirma que también para la pobreza laboral el elemento
redistributivo más importante del sistema de protección social español son las pensiones
por jubilación y viudedad (Ayala-Cañón y Sastre, 2007; Gutiérrez, 2007), ya que la alta
tasa de persistencia deriva principalmente de la baja reducción de la pobreza persistente
que se produce debido a otras transferencias sociales.
Gráfico 1. Pobreza laboral persistente según tipo de ingreso (2006, 2007 y 2008).
7
0
2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
España Francia Reino Unido
Post Pre A Pre B
Fuente: Elaboración propia a partir de la EU-SILC longitudinal 2004-2009.

En los Gráficos 2 y 3 se puede observar la movilidad de la pobreza laboral a través
de la media de las tasas de entrada y salida en dicha situación a lo largo del periodo
estudiado y también en función del tipo de ingreso. Se confirma la alta movilidad como
una característica de la pobreza laboral, mayor que la que se puede observar en la
pobreza dinámica en general. Sin embargo, hay diferencias entre los países, ya que la
pobreza laboral de Francia y Reino Unido se articula como más móvil (especialmente
por sus altas tasas de salida de la pobreza laboral). Esto se relaciona con la baja
persistencia de la pobreza de ocupados que hay en estos países, ya que sus altas tasas de
salida y sus relativamente más bajas tasas de entrada hacen que la población pobre se
mueva más de un lado a otro de la línea de pobreza y tenga menos probabilidad de
persistencia. La situación contraria la presenta España que, con sus menores tasas de
70
salida y mayores de entrada, confirma la mayor probabilidad de persistencia de la
pobreza laboral española.
El efecto de las transferencias sociales en las entradas en la pobreza de ocupados
parece muy similar en los tres países estudiados: éstas se reducen alrededor de un punto
debido a las transferencias que incluyen las jubilaciones y alrededor de otro punto a
través del resto de transferencias sociales. Por lo tanto, las diferencias en las tasas de
persistencia no parecen determinadas por el diferente comportamiento en las
transferencias sociales respecto a las entradas en la pobreza, a pesar de que los niveles
de éstas sí difieran entre países, siendo la tasa media de entrada en la pobreza laboral
más alta para España (5,9%), seguida de Reino Unido (4,1%) y Francia (3,6%).
Gráfico 2. Media de las entradas en la pobreza laboral según tipo de ingreso (2003-
2008).
8
0
Post Pre A Pre B

Como se observa, el impacto redistributivo de los estados de bienestar es mucho
mayor para las salidas que para las entradas, y este impacto es especialmente
significativo en Francia y Reino Unido, siendo el aumento de las salidas para estos
países de alrededor del 30% y del 20% respectivamente gracias a las transferencias
sociales. Estos datos ayudan a explicar la menor persistencia de pobreza de trabajadores
que hay en estos países ya que se produce una mayor movilidad debido a la presencia de
transferencias sociales que ayudan a salir de la pobreza una vez que se ha caído en ella.
Esto se debe en gran parte a la presencia de programas de transferencias sociales
destinados a los trabajadores pobres concretamente (tax benefit systems) diseñados para
complementar los ingresos de aquellas personas que tienen un bajo salario y/o presencia
de dependientes en sus hogares y, por tanto, diseñados para combatir algunas de las
causas principales de la pobreza laboral en esos países (Allegre, 2011; Fraser, 2011).
71
Gráfico 3. Media de las salidas en la pobreza laboral según tipo de ingreso (2003-
2008).
70
60
50
40
30
20
10
0
Post Pre A Pre B

Dadas las diferencias y similitudes señaladas en torno a la movilidad y persistencia,
cabe preguntarse qué implicaciones tienen ambos resultados conjuntamente. ¿Cuánto
mayor sea la movilidad de la pobreza, mayor será su prevalencia (más personas pasarán
por la pobreza en un periodo de tiempo)? Estudios previos llevan a esperar que cuando
la movilidad es alta y la pobreza es sufrida por periodos cortos de duración por una
mayor proporción de la población la probabilidad de ser pobre estará más igualmente
repartida (Fourage y Layte, 2005, Muffels et al., 2000).
El Gráfico 4 muestra la prevalencia de la pobreza laboral, también distinguiendo los
ingresos pre y post-transferencias. En España, de media, un 23% de los trabajadores
pasa al menos un año en la pobreza laboral post-transferencias de los cuatro observados,
situándose Francia y Reino Unido con una prevalencia media inferior, del 12,3% y el
13,4% respectivamente. En el caso de España y Francia esto supone el doble de lo que
reflejan las tasas estáticas. La mayor movilidad de la pobreza laboral de Francia y Reino
Unido, en este caso, no estaría llevando a una mayor prevalencia en comparación con
España, donde la alta prevalencia de la pobreza laboral en el tiempo se debe tanto a un
cierto grado de movilidad de la pobreza como a una tasa de persistencia relativamente
alta. Las diferencias en la reducción de la prevalencia de la pobreza laboral cuando se
observan los diferentes ingresos tenidos en cuenta no son tan acusadas como se ha visto
con los anteriores análisis, aunque se sigue manteniendo la misma tendencia: mayor
reducción en Francia y Reino Unido que en España partiendo, a su vez, de tasas
inferiores.
72
Gráfico 4. Prevalencia de la pobreza laboral según tipo de ingreso (2006, 2007 y
2008)
30
25
20
15
10
0
2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
Post Pre A Pre B

Por tanto, la pobreza laboral también se configura como un fenómeno móvil y
persistente al mismo tiempo. Esto pone de relieve cómo el trabajo no es suficiente para
evitar las peores situaciones de pobreza: las situaciones de incertidumbre que genera la
alta movilidad y las situaciones de persistencia que producen un claro descenso de los
recursos acumulados y, por tanto, de las oportunidades futuras. La alta movilidad
señalada muestra que hay más personas que pasan por la pobreza de lo que cabría
esperar observando las tasas estáticas. Por último, las diferencias nacionales han
mostrado que España, representante de la variante mediterránea de bienestar, es la que
peor se enfrenta a la pobreza laboral persistente y móvil, y que esto se debe
principalmente al bajo impacto redistributivo que tiene su sistema de protección social
más allá de las transferencias por viudedad y jubilación. Por el contrario, Reino Unido y
Francia, presentan situaciones más móviles y, por tanto, menos persistentes, respecto a
la pobreza laboral debido al impacto que tienen sus estados de bienestar gracias a la
implementación de medidas que van especialmente orientadas a combatir los riesgos
específicos de los trabajadores pobres. Esto último provoca que estos dos países
presenten tasas de persistencia y movilidad más parecidas de lo que cabría esperar.
PROXIMIDAD DE LA MOVILIDAD
Dentro de la pobreza se pueden encontrar diferentes experiencias en función de su
duración y de su nivel de cambio de ingreso y nivel de vida. Habrá personas que acaban
de entrar en la pobreza y cuyos estándares de vida son casi idénticos al año anterior
(porque se situaban cerca de la línea de pobreza) y, por tanto, no supone un descenso
significativo de su nivel de vida (Layte y Whelan, 2002). Y por otro lado, habrá
personas que caigan en la pobreza sufriendo un gran descenso de sus ingresos y, por
tanto, de su calidad de vida. Este planteamiento lleva a preguntarse ¿cómo son las
transiciones de pobreza?, ¿son salidas triviales o salidas efectivas?, ¿las personas que
caen en la pobreza sufren un gran descenso de su nivel de vida?
Este apartado se centra en la efectividad de las salidas de la pobreza laboral y en la
gravedad de las entradas observando desde y a qué puntos de la distribución se mueven
los trabajadores que experimentan transiciones a un lado y otro de la línea de pobreza.
73
En las Tablas 1 y 2 se presentan los resultados descriptivos del nivel de origen y destino
de las entradas y salidas en la pobreza laboral, así como la proporción de entradas y
salidas en la pobreza laboral según posición de procedencia y, también en función de la
posición de partida, las tasas de entada y salida respectivamente. Este análisis está
realizado para el periodo 2003-20084. Se distribuye a los trabajadores pobres en
percentiles con respecto a la mediana del ingreso equivalente (sobre el que se calcula el
umbral de pobreza) en función de su nivel de ingreso en el primer año de la transición
(t-1) y en el segundo (t).
Tabla 1. ivel de ingreso en origen y destino de las entradas en la pobreza laboral
(2003-2008)
ESPAÑA
Proporción % mediana en t Tasa de
% mediana según
[≥0, ≤30] [>30, ≤40] [>40, ≤50] [>50, ≤60] entrada
en t-1 procedencia
[>60, ≤70] 25,1% 14,3% 12,0% 29,8% 43,9% 28,0%
[>70, ≤80] 19,4% 21,5% 12,2% 18,6% 47,7% 17,3%
[>80, ≤90] 13,1% 21,1% 15,4% 22,0% 41,6% 10,9%
[>90, ≤100] 8,8% 16,2% 15,5% 34,5% 33,7% 7,2%
[>100] 33,6% 39,6% 7,0% 19,1% 34,4% 2,9%
FRA CIA
% mediana según
[≥0, ≤30] [>30, ≤40] [>40, ≤50] [>50, ≤60] entrada
en t-1 procedencia
[>60, ≤70] 34,2% 4,0% 0,9% 23,4% 71,6% 24,9%
[>70, ≤80] 19,3% 6,1% 8,4% 14,2% 71,4% 10,1%
[>80, ≤90] 10,7% 2,3% 15,1% 13,8% 68,8% 4,6%
[>90, ≤100] 9,3% 14,7% 6,8% 22,3% 56,3% 3,4%
[>100] 26,4% 15,3% 14,1% 18,9% 51,7% 1,4%
REI O U IDO
% mediana según
[≥0, ≤30] [>30, ≤40] [>40, ≤50] [>50, ≤60] entrada
en t-1 procedencia
[>60, ≤70] 18,0% 15,6% 11,8% 21,4% 51,2% 16,4%
[>70, ≤80] 16,4% 9,0% 12,2% 28,1% 50,6% 10,9%
[>80, ≤90] 11,5% 24,5% 6,1% 25,4% 44,1% 6,9%
[>90, ≤100] 12,5% 28,6% 14,7% 30,1% 26,6% 7,7%
[>100] 41,7% 25,6% 15,6% 22,1% 36,7% 2,4%
Fuente: Elaboración propia a partir de la EU-SILC longitudinal 2004-2009
Si se observan las entradas en la pobreza según su posición de procedencia en los
tres países analizados la mayoría de las personas que caen en la pobreza lo hacen desde
posiciones superiores al 70% de la renta mediana equivalente y, por tanto, no se
considerarían como la población más propensa a sufrir una transición hacia la pobreza.
En España, tan sólo un 25% entra en la pobreza desde justo por encima de la línea de
pobreza, siendo un 34% en Francia y un 18% en el Reino Unido. Del resto de
4
Para el Reino Unido el periodo de análisis es del 2005-08, y para Francia 2004-2008 (en 2009 no
proporciona la información mensual de situación de trabajo necesaria para construir la variable de
trabajador pobre).
74
posiciones, destaca la alta proporción de personas que, situándose por encima de la
mediana del ingreso y, por tanto, siendo el grupo menos vulnerable, transitan hacia la
pobreza, siendo este porcentaje mayor en España (33,6%) que en Francia (26,4%), y
especialmente llamativo en el Reino Unido (41,7%). Por lo tanto, las caídas en la
pobreza no son triviales y suponen un descenso importante de los ingresos recibidos en
el hogar y del nivel de vida, siendo esta tendencia mucho más acusada en el Reino
Unido y España que en Francia.
Un rasgo común, y de manera consistente en los tres países analizados, es que la
tasa de entrada según posición de procedencia parece determinada por la posición del
hogar en la distribución. Esta tasa de salida desciende desde el 28% en España, 24,9%
en Francia y 16,4 en el Reino Unido que presentan los trabajadores pobres que se sitúan
justo por encima del umbral de pobreza, al 2,9%, 3,4% y 2,4% que, respectivamente,
entran en la pobreza desde posiciones superiores a la línea de pobreza.
Observando las transiciones de entrada en la pobreza y la posición a la que se llega
en los tres países analizados, la mayoría de ellas (más del 50%) se producen a alguna
posición entre el 40% y el 60% de la renta mediana equivalente, siendo mayor esta
proporción cuanto menor es el nivel de ingreso del inicio de la transición, lo cual puede
deberse en buena medida a que muchos de los movimientos de las personas que se
sitúan en la parte más alta de la distribución no aparecen reflejados ya que no suponen
una entrada en la pobreza, sin embargo cuanto más cerca se esté del umbral de pobreza
más probabilidad habrá de que un cambio de ingreso se traduzca en entrada en la
pobreza (Cantó et al, 2003). Esto también indica que los cambios en el nivel de vida
vienen más determinados por la posición de partida (lejana a la línea de pobreza) que
por el nivel de ingreso después de la transición.
Un rasgo que distingue especialmente a España y Reino Unido de Francia es que el
25,6% y el 39,6%, de los que vienen de posiciones superiores a la mediana en España y
Reino Unido, respectivamente, se sitúan después de la transición en el extremo inferior
de la distribución, destacando la mayor volatilidad de ingresos de estos países y su
componente posiblemente estacional. Francia, sin embargo, produce entradas en la
pobreza más triviales ya que más de la mitad de los que caen (independientemente de su
procedencia) lo hacen a posiciones cercanas a la línea de pobreza.
Respecto a las salidas de la pobreza se observa que no necesitan incrementos tan
sustanciales de ingreso para producirse, ya que la mayoría de las salidas se inician desde
la posición inmediatamente inferior a la brecha de pobreza, entre el 50 y el 60% de la
renta mediana equivalente. Esto es mucho más evidente en Francia donde el 62% de las
entradas lo hacen desde esta posición, y, aunque menos, también en una proporción
significativa en Reino Unido, un 46,7%, y en España, un 42,3%. Con esto se puede
concluir, por tanto, que la mayoría de las salidas no requieren incrementos sustanciales
del ingreso y, por tanto, cambios importantes en el nivel de vida. Las salidas de la
pobreza que se producen desde posiciones inferiores al 30% de la mediana del ingreso
son bastante altas en España y Reino Unido (22,9% y 16,4% respectivamente), teniendo
a su vez estos grupos tasas de salida bastante similares al resto de grupos (48,4% y
62,7% respectivamente) lo cual indica que, o bien tienen ingresos estacionales, o
registraron ingresos bajos sólo ocasionalmente (Cantó et al., 2003).
75
Tabla 2. ivel de ingreso en origen y destino de las salidas de la pobreza laboral
(2003-2008)
ESPAÑA
% Proporción % mediana en t Tasa de
mediana según
en t-1 procedencia [>60, ≤70] [>70, ≤80] [>80, ≤90] [>90, ≤100] [>100] salida
[≥0, ≤30] 22,9% 17,5% 14,9% 11,5% 10,8% 45,3% 48,4%
[>30, ≤40] 10,4% 21,5% 22,3% 10,4% 6,3% 39,5% 38,5%
[>40, ≤50] 24,4% 20,5% 19,7% 15,5% 10,3% 34,1% 46,8%
[>50, ≤60] 42,3% 27,5% 20,5% 15,6% 9,6% 26,8% 58,3%
FRA CIA
mediana según
en t-1 procedencia [>60, ≤70] [>70, ≤80] [>80, ≤90] [>90, ≤100] [>100] salida
[≥0, ≤30] 5,3% 11,9% 2,5% 6,2% 10,9% 68,6% 42,8%
[>30, ≤40] 10,6% 17,7% 26,2% 13,5% 8,3% 34,1% 53,4%
[>40, ≤50] 22,2% 23,8% 25,1% 16,6% 15,0% 19,5% 55,9%
[>50, ≤60] 62,0% 33,5% 21,7% 15,1% 6,9% 22,8% 67,9%
REI O U IDO
mediana según
salida
en t-1 procedencia [>60, ≤70] [>70, ≤80] [>80, ≤90] [>90, ≤100] [>100]
[≥0, ≤30] 16,4% 11,3 18,8 5,0 14,8 50,0 62,7%
[>30, ≤40] 12,4% 16,2 14,8 12,7 12,6 43,8 61,9%
[>40, ≤50] 24,5% 24,6 23,5 9,3 8,4 34,1 60,7%
[>50, ≤60] 46,7% 25,8 17,5 14,2 8,1 34,4 67,8%
Las tasas de salida no muestran una dependencia clara del punto de la distribución
del que se provenga, especialmente en el Reino Unido, donde las tasas de salida no
varían mucho en función de la posición inicial (del 61 al 68%), y en España, donde
varían entre el 38,5% y el 58,3%, pero sin una pauta clara. Por tanto, las salidas en
ambos países, y más especialmente en Reino Unido, estarán más condicionadas por
eventos demográficos o laborales que experimente algún miembro del hogar (Cantó et
al., 2003). En Francia, por el contrario, la tasa de salida sí desciende cuanto más abajo
se esté en la distribución, del 67,9% al 42,8% paulatinamente.
Si se analizan las salidas en función de la posición a la que se llega al final de la
transición no se muestran patrones tan claros como en las entradas. Sin embargo hay un
grupo que, partiendo de las posiciones más bajas en todos los países, consigue superar la
mediana del ingreso (45,3% en España, 68,6% en Francia y 50% en Reino Unido). A su
vez, y en general, desde cualquier posición que se parte, más de un 20% (y de rango
hasta el 68,6% de Francia mencionado) también transita a posiciones superiores a la
mediana del ingreso. Esto parece confirmar la estacionalidad que tienen algunos
ingresos o posibles errores en la medición de este tipo de datos (Cantó et al., 2003).
Se puede concluir que la movilidad de la pobreza laboral implica mayores cambios
en los niveles de vida de los trabajadores de España y Reino Unido, lo cual se puede
explicar por la mayor flexibilización de sus mercados laborales y la alta volatilidad de
ingreso que tienen sus distribuciones de la renta. La movilidad en estos países, por
tanto, es más importante ya que estos rápidos y amplios cambios en el nivel de vida
76
pueden llevar a la ya citada inestabilidad e incertidumbre en los hogares, algo mucho
menos presente en Francia.
CAMBIOS A LOS QUE SE ASOCIA LA MOVILIDAD DE LA POBREZA LABORAL.

En este último apartado se presentan los resultados descriptivos de las entradas y salidas
de la pobreza laboral en función de si se ha producido, al mismo tiempo, algún evento
de los analizados. En las Tablas 3 y 4 se pueden observar los resultados para las
entradas y salidas de la pobreza laboral respectivamente. Se han tenido en cuenta tanto
eventos demográficos (aumentos y descensos en el número de dependientes y adultos en
el hogar), como eventos laborales (aumento y descenso de ocupados en el hogar) y
eventos relacionados con los ingresos (aumento y descenso en los salarios y
transferencias sociales recibidas). Los datos se presentan nuevamente para las
transiciones que ocurren entre 2003-20085.
Tabla 3. Entradas en la pobreza laboral según cambios demográficos, laborales o
de ingreso (2003-2008)
Aumentan los dependientes en el hogar 1,3 0,4 0,3
Disminuyen los dependientes en el hogar 0,1 0,0 0,0
Aumentan los adultos en el hogar 3,2 2,6 0,6
Disminuyen los adultos en el hogar 1,8 0,9 0,2
Total eventos demográficos 6,4 3,8 1,1
Aumentan los ocupados en el hogar 2,6 0,2 0,5
Disminuyen los ocupados en el hogar 9,1 2,2 5,9
Total eventos laborales 11,7 2,4 6,4
Aumentan las transferencias recibidas en el hogar 0,6 13,2 6,7
Disminuyen las transferencias recibidas en el hogar 6,3 16,4 13,0
Aumenta el salario 6,8 11,2 7,4
Disminuye el salario 35,4 34,5 51,7
Total eventos de ingreso 49,1 75,3 78,7
Eventos no identificados 32,9 18,4 13,8
En las entradas en la pobreza laboral en España y Reino Unido resultan
comparativamente más importantes los eventos laborales que los demográficos
mostrando, por tanto, resultados más cercanos a lo que cabría esperar en Estados Unidos
que en Europa, donde se supone que influyen más los eventos demográficos (lo cual
sucede en Francia). De todas formas, estos últimos, los eventos demográficos, son muy
importantes también en España destacando el alto coste que tienen los niños
dependientes en los hogares pobres a pesar de que otros estudios señalan que estos
eventos son menos importantes para España que para otros países de la Unión Europea,
debido a sus bajas tasas de fertilidad, divorcio y a la tardía emancipación de sus jóvenes
(Cantó, 2003).
La mayoría de transiciones de entrada se dan al mismo tiempo que se produce un
evento de ingreso, especialmente de ingreso laboral. Teniendo en cuenta los diferentes
estados de bienestar presentes en esta descripción, se observa que para las entradas en la
pobreza se confirma la importancia de estos ya que los descensos en las transferencias
5
Para todas las tablas de cambios, en el Reino Unido el periodo de análisis es del 2005-08, y para Francia
2004-2007.
77
sociales siguen la pauta esperada: en España tan sólo un 6,3% de las entradas se produce
junto con un cambio en los ingresos por transferencias sociales, en Reino Unido un 13%
y Francia un 16,4%, confirmando nuevamente el mayor impacto redistributivo del
estado de bienestar continental, seguido del liberal y del mediterráneo.
El impacto del salario, sin embargo, no sigue la dirección esperada (que fuera más
importante en el régimen de bienestar mediterráneo, seguido del liberal y el continental)
ya que los resultados reflejan que tiene la misma importancia para Francia y España,
que se distancian del Reino Unido donde las entradas en la pobreza se producen al
mismo tiempo que un descenso de este ingreso en el 51,7% (siendo del 34-35% en
España y Francia). Señalar, también, la proporción considerable de entradas que se
producen sin que se produzca ninguno de los eventos tenidos en cuenta (el 32,9% en
España, el 18,4% en Francia y el 13,8% en el Reino Unido).
Tabla 4. Salidas de la pobreza laboral según cambios demográficos, laborales o de
ingreso (2003-2008) 6
Aumentan los dependientes en el hogar 1,1 0,3 0,4
Disminuyen los dependientes en el hogar 0,2 0,0 0,0
Aumentan los adultos en el hogar 1,6 1,7 1,5
Disminuyen los adultos en el hogar 1,5 0,5 0,4
Total eventos demográficos 4,5 2,5 2,2
Aumentan los ocupados en el hogar 12,4 2,1 3,7
Disminuyen los ocupados en el hogar 4,0 1,1 2,9
Total eventos laborales 16,3 3,2 6,6
Aumentan las transferencias recibidas en el hogar 1,1 10,7 14,0
Disminuyen las transferencias recibidas en el hogar 2,7 17,9 13,2
Aumenta el salario 37,2 44,7 23,9
Disminuye el salario 6,1 8,1 18,2
Total eventos de ingreso 47,1 81,4 69,2
Eventos no identificados 32,0 12,9 22,0
Las salidas muestran un dibujo ligeramente diferente a lo que se ha visto en las
entradas, aunque acordes a lo que cabría esperar según los resultados de otros estudios
sobre pobreza general dinámica y de movilidad de la pobreza laboral (Gutierrez et al,
2011; Cantó, 2003). Nuevamente en España se produce una alta importancia de los
eventos laborales en comparación con los demográficos, igual que pasa en Reino Unido
aunque menos acusadamente (confirmando parte de los resultados expuestos en el
apartado anterior). La alta importancia del aumento de los ocupados en el hogar en
España (un 12,4% que contrasta con el 2,1% de Francia y el 3,7% del Reino Unido)
confirma la importancia de la participación de todos los miembros del hogar como
factor para evitar el riesgo de pobreza.
Los eventos de ingreso son los que más suceden al mismo tiempo que las salidas de
la pobreza laboral. Y se vuelve a confirmar el patrón esperado respecto a la importancia
de las transferencias sociales, siendo estas mucho más importantes en Francia (alrededor
del 30% para las salidas de la pobreza en Francia y Reino Unido y del 3,8% en España).
Dentro de los eventos de transferencias sociales en Francia y Reino Unido las salidas no
6
Para todas las tablas de cambios, en el Reino Unido el periodo de análisis es del 2005-08, y para Francia
2004-2007.
78
sólo se producen cuando se da un ascenso de las transferencias (indicando que pueden
haber ayudado a la transición) sino que también se ocasionan cuando se produce un
descenso de las mismas, indicando en este caso que las transferencias funcionan como
sustitutivo de otros ingresos que podrían haber descendido.
Los eventos de ingreso laboral tampoco siguen el patrón esperado en función del
régimen de bienestar al que se adhiera el país. El 44,7% de las salidas de la pobreza
laboral en Francia se producen al mismo tiempo que un aumento del salario, siendo esta
tasa inferior para España (37,2%) y Reino Unido (23,9%), cuando la situación esperada
sería la contraria. También en las transiciones de salida de la pobreza de ocupados se
encuentra un número significativo de movimientos que no se producen junto con alguno
de los eventos tenidos en cuenta (32% en España, 12,9% en Francia y 22% en Reino
Unido).
El análisis de eventos asociados a transiciones de pobreza laboral, por tanto,
muestra una imagen ligeramente diferente a lo que concluyen los principales estudios de
pobreza dinámica. Se confirma la mayor importancia de los eventos de ingreso y, por
tanto, de la importancia de los cambios en los recursos en lugar de los cambios en las
necesidades. Dentro de estos, los eventos laborales son los más importantes aunque la
relevancia de estos en función del régimen de bienestar refleja una pauta contraria a lo
que cabía esperar: éstos son menos importantes en los mediterráneos, y posteriormente
en los liberales y continentales. La importancia de las transferencias sociales refleja que
los regímenes de bienestar continentales se enfrentan mejor a la pobreza a través de las
transferencias sociales, seguido de los liberales y los mediterráneos (donde apenas
tienen importancia este tipo de eventos).
CO CLUSIO ES
En este trabajo se ha realizado un primer análisis dinámico de la pobreza laboral en

perspectiva comparada de tres países europeos representantes de tres variantes de
regímenes de bienestar. El primer el objetivo era observar si la pobreza laboral dinámica
sigue las mismas pautas que muestra la dinámica de la pobreza general. Para ello, se ha
analizado la movilidad y la persistencia de la pobreza laboral en los últimos años, a la
vez que se ha pretendido determinar si la movilidad de la pobreza supone cambios
sustanciales en el nivel de renta. Y, por último, se han analizado los posibles factores
que condicionan los movimientos a un lado y otro de la línea de pobreza.
Se ha confirmado que la pobreza laboral se articula como un fenómeno móvil y
persistente al mismo tiempo. Esto supone que los trabajadores pobres se enfrentan a las
caras más adversas de la pobreza: la incertidumbre generada por la movilidad de
ingresos y el agotamiento de los recursos acumulados y de las oportunidades futuras
fruto de la persistencia. Este análisis ha mostrado que la prevalencia de la pobreza
laboral a lo largo de un periodo de cuatro años es mayor de lo que muestran las tasas
estáticas. A su vez, se ha mostrado que España y, por tanto, la variante mediterránea del
bienestar, es la que tiene tasas más altas de pobreza persistente debido al bajo impacto
redistributivo de su sistema de protección social. Sin embargo, y en contra de lo que
cabría esperar, los resultados para Francia y Reino Unido no reflejan diferencias muy
significativas, articulándose su pobreza laboral como muy móvil y apenas persistente
debido al alto impacto de las transferencias sociales en la reducción de los riesgos de
pobreza laboral.
El análisis de la proximidad de la movilidad de la pobreza laboral muestra que los
movimientos son de corto y largo alcance; en algunos casos, las transiciones de pobreza
79
laboral van acompañadas de cambios sustanciales en los niveles de renta y de vida.
Estos cambios son mayores en España y Reino Unido que en Francia, lo cual refleja que
sus mercados de trabajo más flexibilizados y la alta volatilidad de ingreso de sus
distribuciones de la renta propician un patrón de pobreza menos estable.
Por último, tal y como ocurre con la pobreza dinámica en general, al analizar los
distintos eventos que pueden condicionar las transiciones de pobreza laboral, se
confirma la importancia de los eventos de ingreso, en comparación con los eventos
demográficos y laborales. Dentro de estos, la tendencia respecto a los eventos de
ingresos laborales no es la esperada ya que tienen más importancia en Francia, seguida
del Reino Unido y España. La importancia de las transferencias sociales sí ratifica el
carácter más redistributivo del sistema de protección social en Francia y Reino Unido
donde una parte de las transiciones se dan con un cambio en estos ingresos, cuando son
apenas importantes para la pobreza laboral española.
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82
JUBILACIÓ Y RIESGO DE POBREZA
VANESA RODRÍGUEZ
rodriguezvanesa@uniovi.es
RESUME
El objetivo de este trabajo realizar una aproximación a la relación entre jubilación y pobreza.
Para ello se utilizan distintas oleadas de la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL) lo
que nos permite calcular la tasa de sustitución de las pensiones reconocidas en 2007, que se
encuentran en la mayoría de los casos entre el 50 y el 75 por ciento. También se identifican
las principales características de las trayectorias laborales de los pensionistas en función de su
relación con la pobreza. Los principales resultados muestran que las trayectorias más
inconsistentes, tanto en duración como en relación con el desempleo, son las que están más
relacionadas con los jubilados en situación de pobreza, incluso en el caso en el que como
trabajadores no estaban en esa situación.
PALABRAS CLAVE
Pobreza; Pensiones; Trayectorias; Análisis dinámico.
I TRODUCCIÓ
En un momento como el actual de crisis, no sólo económica, en el que la labor del

Estado de Bienestar se está poniendo en entredicho, resulta imprescindible profundizar
en uno de sus pilares: las pensiones. En los últimos años los estudios sobre la pobreza
han empezado a tener en cuenta a los trabajadores, alejándose de la idea de que el
trabajo excluye la pobreza. Se debe tener en cuenta que un trabajador pobre
probablemente acabe siendo un pensionista pobre, por lo tanto, con el fin de contribuir a
la creciente literatura sobre trabajadores pobres resulta interesante analizar qué ocurre
con esos trabajadores pobres cuando se jubilan.
El trabajo aquí propuesto va en esa línea, estudiar la incidencia de la pobreza entre
los pensionistas. Su principal objetivo es identificar a los pensionistas en riesgo de
pobreza, analizando sus trayectorias laborales y sus características personales para
establecer patrones que expliquen su dinámica de entrada o salida de la pobreza.
También se tendrá en cuenta la relación entre trabajadores pobres y pensionistas pobres.
En el siguiente apartado se desarrollan las principales ideas sobre la relación entre
las pensiones y pobreza, con una especial mención al efecto de las jubilaciones
anticipadas. En el siguiente apartado se explica como se ha llevado a cabo la selección
de la muestra y se presentan las tasas de sustitución de las pensiones reconocidas en
2007 así como las principales características de las trayectorias laborales de los
pensionistas en función de su relación con la pobreza. Por último se presentan las
principales conclusiones del trabajo.
RELACIÓ E TRE JUBILACIÓ Y POBREZA
El sistema de pensiones es uno de los pilares básicos del Estado de Bienestar, pues es
una de las intervenciones del Estado que más afecta a la calidad de vida de sus
ciudadanos. En España a finales de 2012 había más de ocho millones de pensionistas
beneficiarios de casi nueve millones de pensiones, de los que más de 445.000 lo eran de
una pensión no contributiva. En el . se observa la evolución del porcentaje que el gasto
en pensiones supone en el PIB en distintos países de la UE, vemos que España presenta
uno de los valores más bajos, sólo por encima de Noruega y que el porcentaje del PIB
que supone el gasto en pensiones ha aumentado en los últimos años. Este aumento no es
consecuencia necesariamente de una mayor inversión en prestaciones sino que también
es causa, en algunos casos, de la fuerte disminución del PIB y al aumento del número de
pensionistas.
En España, con datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), sin las
transferencias sociales dedicadas a las pensiones, más del 80 por ciento de los mayores
de 65 años estarían en situación de pobreza, reduciéndose este porcentaje en más de un
60 por ciento después de las transferencias (Hidalgo et al., 2008) aún así, la incidencia
de la pobreza entre los mayores en España es de las más altas de la Unión Europea.
Zaidi et al. (2006a), a partir de datos de Eurostat, encuentran que a principios de
este siglo uno de cada 6 mayores de la UE-27 estaban en peligro de caer en la pobreza,
siendo España uno de los países con mayor riesgo. Esta probabilidad es menor en los
países de nuevo acceso que en los de la UE-15, ya que tienen una menor esperanza de
vida y menores diferencias de rentas entre jóvenes y mayores. Según estos autores, en
España el riesgo de los mayores de caer en la pobreza es entre 1,5 y 2 veces mayor que
el de la población en edad de trabajar. En general, las mujeres tienen un mayor riesgo de
caer en la pobreza, aunque en España estas diferencias son pequeñas. España, junto a
Irlanda, Finlandia y Austria, es uno de los países en los que el riesgo de entrar en la
84
pobreza de los mayores se ha incrementado entre 1995 y 2001. Sin embargo, en un
estudio posterior (Zaidi et al., 2006b) los autores llevan a cabo una proyección del
riesgo de entrar en la pobreza en 2025 y 2050 y observan que aunque en muchos países
este riesgo aumenta notablemente, en España se reduciría ligeramente en 2025 y se
mantendría en valores cercanos a los actuales en 2050.
Gráfico 1. Evolución del gasto en pensiones en función del PIB
18
16 UE-27
UE-15
14 Alemania
Grecia
12
%
España
Francia
10
Italia
8 Reino Unido
Noruega
6
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Eurostat.
A partir de datos de Eurostat más actuales (aunque anteriores a la crisis), Zaidi
(2010) encuentra resultados similares resaltando que, a pesar de la elevada tasa de
riesgo de pobreza de los mayores en España (28 por ciento) éstos presentan una de las
más bajas tasas de privación material de la UE-27 (7 por ciento). También indica que
aunque la tasa de riesgo de pobreza se ha mantenido alta en España en los últimos años
debido al incremento de los ingresos de los individuos en edad de trabajar, esta tasa ha
descendido debido al incremento en las pensiones mínimas.
En el mismo sentido se encuentran los resultados obtenidos por Martínez (2010),
que además señala que, en España, el riesgo de entrar en la pobreza de las personas
mayores se reduce en casi la mitad al incluir el alquiler imputado, ya que en la mayoría
de los casos las personas mayores tienen su vivienda en propiedad. También indica que
el grupo en el que más ha descendido la privación material en España entre 2004 y 2008
ha sido entre los mayores de 65 años
Según la OCDE (2011), el 13,5 por ciento de los mayores de 65 años en países de la
OCDE viven en la pobreza, siendo este porcentaje superior en el caso de los mayores de
75 años. También encuentran diferencias por género (la incidencia de la pobreza es
mayor entre las mujeres) y en función del tipo de hogar en el que viven los individuos
(mayor incidencia entre aquellos que viven solos).
Sin embargo, estos estudios utilizan datos anteriores a la actual crisis económica, si
analizamos datos más actuales observamos un cambio de tendencia. En el Gráfico 2 se
observa como el riesgo de pobreza se ha incrementado desde 2008 para el total de la
población española, y que este aumento es consecuencia del mayor riesgo de pobreza
sufrido por las personas en edad de trabajar. La tasa de riesgo de pobreza de los
mayores en España ha disminuido más de 10 puntos en los últimos 6 años, situándose a
partir de 2010 en valores inferiores a los del total de la población. Este descenso se debe
85
a dos causas diferenciadas, por un lado a la subida de las pensiones mínimas en los
últimos años de bonanza económica y, por otra, la peor situación económica del país
desde el comienzo de la crisis que hace que los pensionistas mejoren su posición
relativa respecto a los individuos en edad de trabajar. Se debe tener en cuenta que el
concepto de pobreza es un concepto relativo, y que si empeoran las condiciones
económicas de la mayoría de la población de un país, la tasa de pobreza de los
colectivos menos perjudicados bajará. Hasta 2011, año en el que se congeló la subida de
gran parte de las pensiones, los pensionistas no vieron reducido su poder adquisitivo
mientras que la creciente destrucción de empleo desde 2008 hace que muchos
trabajadores hayan visto reducidos sus ingresos, bien por un cambio en sus condiciones
de trabajo o por paso a la situación de desempleo, ya sea con o sin prestación.
Gráfico 2. Evolución de la tasa de riesgo de pobreza y de exclusión social en
España según edad
35
33
31
29
27 18-64 años
25
%
65 o más años
23
21 Total
19
17
15
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Eurostat.
En un Estado de bienestar como el español, en el que la familia sigue teniendo un
importante papel como proveedor de bienestar, complementario al proporcionado por el
estado, los jubilados se han convertido, en muchos casos, en la única fuente de ingresos
de la familia. Por lo tanto resulta de especial interés estudiar la relación de este colectivo
con la pobreza, puesto que aunque su posición relativa ha mejorado esto no parece ser
consecuencia de una mejora en sus condiciones sino de un empeoramiento de la
situación económica del resto de la población.
Incentivos a la jubilación anticipada y su efecto sobre la pobreza
Se debe tener en cuenta que un trabajador pobre probablemente acabe siendo un
pensionista pobre, por lo tanto, con el fin de contribuir a la creciente literatura sobre
trabajadores pobres resulta interesante analizar qué ocurre con esos trabajadores pobres
cuando se jubilan. Para explicar la existencia de trabajadores pobres se deben tener en
cuenta aspectos tanto personales, características del trabajo, tipo de hogar o
características institucionales (Guillén et al., 2009). Según Hanzl-Weiß et al. (2010) en
España el porcentaje de trabajadores pobres ha aumentado entre 2000 y 2007 situándose
en 2007 en el 11 %, siendo España uno de los países miembros de la UE-27 en la que
los trabajadores tienen un mayor riesgo de caer en la pobreza. Este riesgo es mayor en el
caso de los hombres, los trabajadores de más edad, los autónomos, los trabajadores de
pymes y aquéllos con trabajos informales. Es decir, los trabajadores con una trayectoria
laboral más inestable son los que tienen más probabilidades de caer en la pobreza, y
también son los que encuentran un mayor incentivo a jubilarse anticipadamente.
86
Gran parte de la literatura sobre pensiones concluye que el actual sistema español
incentiva la salida temprana del mercado de trabajo, principalmente en el caso de
trabajadores con una trayectoria laboral corta e incompleta. Según Boldrin et al. (1999)
el sistema de Seguridad Social español hace que la jubilación anticipada antes de los 65
sea una estrategia racional. Los trabajadores con ingresos menores a la media, así como
aquellos con historiales de cotización incompletos (frecuentemente mujeres) encuentran
fuertes incentivos a jubilarse lo antes posible. Por otro lado, los trabajadores con
ingresos en torno a la media o superiores y con historias de cotización completas, tienen
pocos beneficios al jubilarse después de los 60. Se observa que estos beneficios
desaparecen a los 63 (especialmente en trabajadores que ya han cotizado 35 años).
Sarasa (2007) hace referencia a la relación entre trayectorias laborales continuas y
los altos ingresos con un menor riesgo de pobreza de los mayores en España. sin
embargo, destaca la importancia del régimen de cotización en el que se adscribe la
carrera laboral (en 2002 la pensión media del Régimen General era un 70% superior que
la del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos y un 80% superior que la del
Régimen Especial Agrario y del Régimen Especial de Empleados del Hogar). Este autor
considera que la facilidad en el acceso a la jubilación anticipada puede ser una
protección frente al riesgo de entrar en la pobreza, cuando el mercado de trabajo no es
capaz de colocar a los trabajadores de más edad o lo hace reduciendo significativamente
su poder adquisitivo. Por lo tanto la introducción de restricciones a la jubilación
anticipada puede tener efectos negativos en el riesgo de entrar en la pobreza. A partir de
datos del Panel de hogares de la UE, el autor encuentra que el riesgo de pobreza de los
mayores de 60 años ha aumentado entre 1994 y 2000, ha pasado del 7,2 al 13,5%.1 En
1994 el riesgo de pobreza de un niño era el doble que el de una persona mayor de 64
años (13,5% frente a 5,68%), mientras que en el año 2000 estos riesgos eran del 12,6%
y del 14,6% respectivamente. Coincide con De la Fuente (2004) al afirmar que la
actualización de las pensiones sobre la base del IPC previsto perjudica principalmente a
los trabajadores con más ingresos, principalmente a medida que transcurren los años
desde el momento de reconocimiento de la prestación. Por último concluye que, el
riesgo de pobreza de los mayores de 60 años ha aumentado en los últimos años, no tanto
como consecuencia del endurecimiento de los requisitos de acceso a la prestación, sino
por la actualización2 insuficiente de dichas prestaciones respecto a los ingresos de los
trabajadores en activo.
A ÁLISIS DESCRIPTIVO
En este apartado se llevará a cabo un análisis descriptivo de distintos aspectos

relevantes a la hora de entender la situación de los pensionistas en España. En primer
lugar se hará una breve mención a la principal base de datos utilizada en este estudio, la
MCVL. A continuación se estudiarán las tasas de sustitución de los pensionistas a los
que se les reconoce una prestación por primera vez en 2007 y por último se muestran las
principales características de las trayectorias laborales de los nuevos pensionistas de
jubilación en 2007 según su relación con la pobreza antes y después de su jubilación.
1 El autor toma como referencia el umbral de pobreza definido por el 50% de la mediana de la
distribución.
2 Hasta la reforma de 1985 las pensiones se actualizaban en función de la evolución de los salarios, a
partir de entonces, y hasta la entrada en vigor de la Ley 23/2013, la actualización se realizaba en función
del IPC.
87
Datos: la Muestra Continua de Vidas Laborales
La fuente de información utilizada en este trabajo es la Muestra Continua de Vidas
Laborales con datos fiscales. Esta base de datos proporciona información sobre las
características sociodemográficas de más de un millón de individuos, así como
información sobre sus episodios de empleo, de prestaciones de desempleo, de
prestaciones contributivas, así como datos sobre ingresos tanto de bases de cotización
como los recogidos en el Modelo 190 del IRPF.
Para nuestro análisis utilizamos las oleadas disponibles (2004-2012) para estudiar la
evolución del riesgo de pobreza de una forma dinámica.
Además, el marco temporal para el que se disponen de datos permite realizar el
análisis en dos coyunturas muy diferentes: bonanza y crisis económica. Es por ello por
ello por lo que en parte de nuestro análisis nos centraremos en el año 2007 que supone
un punto de inflexión en la economía española.
Los datos sociodemográficos que nos facilita la MCVL son sexo, año de
nacimiento, provincia de nacimiento y de primera afiliación, nacionalidad, domicilio a
nivel de municipio y fecha de fallecimiento. También facilita información sobre las
características de los puestos de trabajo ocupados, tales como el grupo de cotización,
tipo de contrato, fecha de inicio y de baja, causa del cese y tipo de actividad de la
empresa. Así mismo, nos permite estudiar las trayectorias laborales de los trabajadores
seleccionados, lo que incluye episodios de empleo, episodios de percepción de
prestaciones por desempleo y percepción de pensiones contributivas, que pueden
simultanearse con los episodios de empleo.
Para seleccionar la muestra objeto del análisis en un primer momento se ha seguido
el siguiente procedimiento: A partir del fichero de prestaciones de la MCVL de 2007 se
han seleccionado aquellos individuos que acceden por primera vez en 2007 a una
prestación contributiva directamente relacionada con su trabajo (jubilación o
incapacidad permanente) eliminando a los individuos con una jubilación parcial o con
una ayuda previa a la jubilación. Se ha incorporado una nueva variable que indica si el
individuo tiene una prestación complementaria. A este archivo se le añade información
sobre datos personales y a continuación se eliminan diversos casos por considerarlos
errores de codificación: jubilaciones en el régimen general con menos de 45 años,
jubilación especial a los 64 con 33 años o fecha de reconocimiento de la prestación
anterior a 1930. Por otro lado se identifican los individuos seleccionados en el fichero
de pensiones y se busca su trayectoria laboral en el fichero de afiliaciones. Se eliminan
los individuos que se han incorporado al mercado de trabajo antes de los 14 años (tanto
en el fichero de afiliados como en el de prestaciones).
La tasa de sustitución de las pensiones reconocidas en 2007
Las situaciones de vejez y de incapacidad son dos de las contingencias protegidas por el
Sistema de la Seguridad Social; su justificación se basa en la pretensión de compensar
la insuficiencia de recursos económicos producida por la incapacidad para trabajar que
se presume que afecta a los trabajadores a partir de una determinada edad o como
consecuencia de una contingencia. La tasa de sustitución o de reemplazo sirve como
indicador del grado en que los sistemas de pensiones este objetivo. Se entiende como
tasa de sustitución la relación existente entre el último salario percibido y el importe de
la prestación.
A partir de la submuestra de la MCVL de 2007 a la que se hace referencia en el
apartado anterior, en el fichero de bases de cotización, hemos seleccionado la base de
88
cotización por contingencias comunes del último mes trabajado y a partir de esta
variable y del importe mensual efectivo de la prestación hemos calculado la tasa de
sustitución de las pensiones reconocidas en 2007.
En el Cuadro 1 se observa la distribución de los nuevos pensionistas de 2007 en
función del tipo de prestación reconocida y de la tasa de sustitución de dicha prestación.
Como cabe esperar las tasas de sustitución más altas se alcanzan en el caso de la Gran
Invalidez (GI) (el porcentaje a aplicar a la base reguladora es el 100 por cien que se ve
incrementado en un 50 por ciento o el internamiento en un centro a cargo del Estado3) y
de la pensión ordinaria de jubilación. También se observa que son los pensionistas con
una Incapacidad Permanente Total (IPT) los que presentan menores tasas de sustitución
(en este caso el porcentaje a aplicar a la base reguladora es del 55 por ciento4). Sin
embargo resulta llamativo que en el caso de la jubilación especial a los 64 años se
observen diferencias en la distribución de la tasa de sustitución respecto a la jubilación,
con una menor presencia en el intervalo de más del 100 por cien.5
Cuadro 1. Distribución de los pensionistas en función del tipo de prestación y de la
tasa de sustitución
Tasa de sustitución
Tipo de prestación < 50% 50 - 75% 75 - 100% > 100% Total
n % n % n % n % n %
Jubilación 308 8,5 1.456 40,3 915 25,3 938 25,9 3.617 100
Jubilación a los 64 años - - 130 46,9 104 37,5 35 12,6 277 100
IPT 334 42,1 318 40,1 62 7,8 80 10,1 794 100
IPA 11 1,7 123 19,5 418 66,1 80 12,7 632 100
GI - - - - - - 32 84,2 38 100
Total 661 12,3 2.029 37,9 1.503 28,1 1.165 21,7 5.358 100
Fuente: Elaboración propia a partir de la MCVL_2007
En el Cuadro 2 se muestran las principales características de los individuos
estudiados y de sus trayectorias laborales anteriores en función del tipo de prestación y
de la tasa de sustitución6; también se analiza su posterior relación con el mercado de
trabajo.
En el caso de las prestaciones por jubilación, se observa que a medida que se
incrementa la tasa de sustitución se incrementa el porcentaje de hombres mientras que la
edad en 2007 no difiere en función de la tasa de sustitución. Los pensionistas con una
menor tasa de sustitución se han incorporado a una mayor edad al mercado de trabajo y
tienen menos años cotizados; el importe medio de su pensión es inferior al de otros
intervalos aunque en el caso de su última base de cotización no se observan grandes
diferencias7. Por último señalar que son los pensionistas de jubilación los que en mayor
3
Mediante la Ley 40/2007 se ha reformado este complemento del 50 por ciento, pasando a ser el
resultado de sumar el 45 por ciento de la base mínima de cotización vigente en el momento del hecho
causante y el 30 por ciento de la última base de cotización del trabajador correspondiente a la
contingencia de la que derive la situación de incapacidad permanente. En ningún caso el complemento
señalado podrá tener un importe inferior al 45 por ciento de la pensión percibida, sin el complemento, por
el trabajador.
4
Incrementado en un 20 por ciento si el beneficiario tiene al menos 55 años y no está trabajando.
5
Esta modalidad de jubilación se aprobó en 1985 como medida de fomento de empleo; en esta situación
quien se jubila lo hace como si realmente hubiese alcanzado la edad de los 65 años (sin que se le apliquen
coeficientes reductores).
6
No se han tenido en cuenta a los beneficiarios de Gran Invalidez debido a su reducido tamaño muestral.
7
Al no tener 35 años cotizados se les reduce considerablemente el porcentaje a aplicar a su base
reguladora (entre un 2 y un 3 por ciento por cada año que le falte para alcanzar los 35 años de cotización).
89
medida provienen de una situación de desempleo (valores cercanos al 50 por ciento en
algunos casos8).
En el caso de las incapacidades permanentes observamos un mayor porcentaje de
individuos que trabajan en algún momento posterior al reconocimiento de la pensión9, y
que este porcentaje es aún mayor en el caso de beneficiarios de prestaciones por
Incapacidad Permanente Total (IPT) con bajas tasas de sustitución.
Transiciones a la jubilación y riesgo de pobreza
En este apartado se estudia la probabilidad de entrar o salir de la pobreza de aquéllos
individuos que han accedido por primera vez a una prestación de jubilación contributiva
en 2007. Para ello, en la submuestra anteriormente seleccionada nos quedamos
únicamente con las nuevas pensiones de jubilación en 2007. A partir de los archivos de
datos fiscales de las distintas oleadas de la MCVL (2004-2012) identificamos el importe
integro anual de las percepciones dinerarias efectivamente satisfechas en dichos años.
Únicamente nos quedamos con los individuos de los que tenemos esta información
fiscal todos los años.
La definición de pobreza presenta distintos matices. Hablamos de pobreza absoluta
como la situación en la cual no están cubiertas las necesidades básicas del individuo
(concepto relacionado con el de miseria y común a la población mundial). Si
relacionamos el concepto de pobreza con la sociedad objeto de estudio estamos
hablando de la pobreza relativa, que identifica a un individuo como pobre cuando se
encuentra en una situación de clara desventaja, económica y social, respecto a las
personas de su entorno (relacionado con el concepto de desigualdad).
Al hablar de pobreza relativa tenemos necesariamente que hace referencia al
concepto de umbral de pobreza, que establece el límite de renta de una sociedad por
debajo del cual los individuos se consideran en situación de pobreza. La fijación de este
umbral ha variado a lo largo de los años, y aún lo hace si queremos estudiar por ejemplo
la pobreza severa. Además en un primer momento este umbral se calculaba a partir de la
media de los ingresos de los individuos (u hogares o unidades de consumo, según el
caso), sin embargo, en los últimos años se ha pasado a considerar la mediana de dichos
ingresos para evitar que los resultados obtenidos estén demasiado afectados por datos
extremos de ingresos alejados de la realidad de la mayoría de la población. Actualmente
Eurostat fija el umbral de pobreza en el 60 por ciento de la mediana de la distribución
de los ingresos por unidad de consumo.
8
Se debe tener en cuenta que en este colectivo están incluidos los beneficiarios de la jubilación anticipada
sin tener la condición de mutualista. Como norma general se exigen cuatro requisitos: tener 61 años de
edad; un periodo de carencia de 30 años cotizados, al menos 2 en los 15 inmediatamente anteriores; estar
inscritos como demandantes de empleo, por lo menos durante 6 meses antes de solicitar la jubilación y
haber perdido el trabajo por causas ajenas a su voluntad (en todo caso se entiende que ha sido
involuntario si el trabajador está en situación legal de desempleo).
9
Debemos considerar que mientras en el caso de la jubilación la reincorporación al mercado de trabajo
supone la reducción o suspensión de la prestación mientras dure esta situación, en el caso de las
incapacidades laborales las prestaciones son compatibles con la realización de cualquier tipo de trabajo,
con la excepción del incremento del 20 por ciento de la pensión en el caso de la IPT cualificada.
90
Cuadro 2: Principales características de las trayectorias laborales en función del tipo de prestación y de la tasa de sustitución
Importe
Tasa de Sexo (% Edad Edad 1º Proviene del Trabaja después Años Años Última base
Modalidad mensual de la
sustitución hombres) 2007 contrato desempleo (% Sí) (% Sí) cotizados* trayectoria** de cotización
pensión
< 50% 45,8 63,9 35,6 26,9 3,9 27,0 23,3 1.658,28 661,32
50 - 75% 69,1 63,7 29,6 52,9 0,8 36,2 31,7 1.681,32 1.097,59
Jubilación 75 - 100% 79,9 64,5 28,8 50,5 1,3 39,3 34,7 1.680,75 1.346,27
> 100% 79,3 63,0 27,2 31,1 1,3 39,2 36,6 573,13 1.361,10
Total 72,5 63,7 29,3 44,4 1,3 37,0 33,0 1.391,83 1.191,68
< 50% - - - - - - - - -
50 - 75% 80,8 64,0 28,2 3,8 0,8 40,6 35,7 2.016,64 1.358,58
Jubilación a
75 - 100% 81,7 64,1 26,8 0,0 0,0 43,9 37,6 1.994,56 1.596,86
los 64 años
> 100% 65,7 64,1 28,5 2,9 0,0 38,8 36,0 597,18 1.555,50
Total 78,3 64,0 27,9 2,2 0,4 41,3 36,3 1.826,99 1.459,31
< 50% 64,1 47,3 20,8 15,3 24,9 - 23,1 1.618,44 681,94
50 - 75% 69,2 54,4 24,6 15,1 16,4 - 26,7 1.495,99 894,72
IPT 75 - 100% 62,9 56,4 26,8 24,2 16,1 - 26,5 1.065,23 879,22
> 100% 62,5 53,7 22,8 30,0 7,5 - 27,5 501,76 917,82
Total 65,9 51,5 23,0 17,4 19,0 - 25,3 1.413,69 806,33
< 50% 72,7 51,8 22,2 0,0 0,0 - 26,3 1.654,43 633,60
50 - 75% 63,4 52,3 24,2 10,6 10,6 - 23,8 1.668,95 1.140,88
IPA 75 - 100% 67,7 52,4 22,7 13,6 17,7 - 27,5 1.786,07 1.473,52
> 100% 53,8 51,5 22,8 26,3 10,0 - 25,3 783,35 1.200,75
Total 65,2 52,2 23,0 14,4 15,0 - 26,5 1.634,06 1.359,63
< 50% 55,5 55,3 27,9 20,3 14,4 12,9 23,4 1.641,58 674,01
50 - 75% 69,5 61,5 28,4 41,2 3,8 28,5 30,7 1.674,20 1.085,68
Total 75 - 100% 75,8 60,7 26,9 35,5 6,4 27,0 32,5 1.707,12 1.380,71
> 100% 76,0 61,3 26,5 29,2 2,5 32,7 34,9 607,85 1.338,43
Total 71,0 60,5 27,5 34,4 5,6 27,1 31,2 1.447,55 1.172,61
* Años considerados cotizados a efectos del cálculo de la pensión (variable definida en la MCVL con valores válidos únicamente para las pensiones de jubilación)
** Años realmente trabajados calculados a partir de los datos de las trayectorias laborales de los individuos
Fuente: Elaboración propia a partir de la MCVL_2007.
91
Además, dado que nuestro objetivo es realizar un análisis dinámico de la situación de pobreza
debemos tener en cuenta el concepto de pobreza persistente o de larga duración. Lo que se
busca es evitar el análisis de situaciones transitorias de pobreza, que en la mayoría de los casos
al ser coyunturales no provocan grandes cambios en las condiciones de vida de los individuos.
Eurostat relaciona a una persona con la pobreza de forma persistente si está clasificada como
pobre el último año y al menos dos de los tres anteriores.
A partir de la muestra seleccionada establecemos una relación entre trabajadores y
pensionistas pobres. Para ello observamos la relación con la pobreza de los nuevos
jubilados cuando aún eran trabajadores (de 2004 a 2006) y después de tener reconocida
la prestación de jubilación (2008-2012). Hemos excluido de nuestro análisis el año de
reconocimiento de la prestación dado que en ese año se dan las dos situaciones
(trabajador y pensionista)
Intentando aproximar estos conceptos de pobreza a la información disponible en la
MCVL hemos calculado la relación de los nuevos jubilados en 2007 con la pobreza
desde una perspectiva de pobreza persistente pero con ciertas limitaciones. Una de las
limitaciones es que en la MCVL no tenemos información sobre los ingresos por unidad
de consumo, por lo que tenemos que conformarnos con la información sobre ingresos
personales del Modelo 190. Otra limitación es la imposibilidad de establecer la pobreza
permanente de estos individuos antes de jubilarse, pues únicamente tenemos
información de tres años (no cuatro). Por último, para establecer el umbral de pobreza
no utilizamos la mediana de los ingresos de la unidad de consumo, sino la renta anual
neta media por persona obtenida de la ECV, por lo que sólo hemos tenido en cuenta la
relación con la pobreza hasta 2011 puesto que los datos de 2012 todavía son
provisionales.
Del total de nuevos pensionistas por jubilación en 2007 el 9,7 por ciento presentaba
una situación de pobreza persistente como trabajador, esta proporción se reduce al 0,6
por ciento a partir de su transformación en pensionistas. A partir de este dato sí parece
que el sistema de pensiones contributivo palia la situación de pobreza de sus
beneficiarios.
Sin embargo, debemos tener en cuenta, tal como hemos dicho antes, que nos
acercamos al término pobreza desde una perspectiva relativa. La actual crisis
económica, con la gran destrucción de empleo que conlleva unido al cada vez mayor
número de desempleados que agotan las ayudas o subsidios por desempleo, están
haciendo que disminuya la renta media de los individuos descendiendo por tanto el
umbral de pobreza. Por ello nuestros resultados no se pueden interpretar en el sentido de
que los nuevos pensionistas dispongan de una mayor renta que cuando eran trabajadores
(ver Cuadro III.1), sino que actualmente la renta media de los individuos en España ha
descendido notablemente.
Para analizar con más detenimiento la relación entre trabajador pobre y pensionista
pobre, en el Cuadro 3 se presentan las principales características de las trayectorias
laborales de los nuevos pensionistas en 2007 diferenciando entre los que nunca han
estado en situación de pobreza persistente, los que lo han estado siempre y los que
cambian de situación al jubilarse (tanto en un sentido como en otro). Debido al pequeño
tamaño muestral de los jubilados en situación de pobreza debemos ser cautos a la hora
de interpretar los resultados, sin embargo si podemos plasmar un panorama de la
relación entre la estabilidad de la trayectoria laboral y la relación con la pobreza de los
jubilados.
92
A partir de los datos que se muestran podemos observar algunas pautas. Aunque el
porcentaje de hombres es mayor entre el total de jubilados, no ocurre lo mismo cuando
nos fijamos únicamente en la relación con la pobreza. Tanto en el caso de trabajadores
como de pensionistas pobres el porcentaje de mujeres supera al de hombres, suponiendo
más del noventa por ciento de los jubilados en situación de pobreza que no estaban en
esta situación cuando estaban trabajando.
En cuanto a la edad a la que acceden a la jubilación, observamos que es el colectivo
que sale de la pobreza al jubilarse el que lo hace a una edad más temprana. Estos datos
van en la dirección de lo indicado por Sarasa (2007) sobre que el acceso a la jubilación
anticipada puede ser una protección frente al riesgo de entrar en la pobreza, cuando los
trabajadores de más edad que siguen en el mercado de trabajo ven reducido
significativamente su poder adquisitivo. En este sentido señalar que es el único
colectivo con una tasa de sustitución superior al cien por cien, en este caso la
posibilidad de salir de la situación de pobreza al jubilarse incluso anticipadamente se
convierte en un incentivo. El segundo colectivo con una menor edad de jubilación es el
no relacionado con la situación de pobreza, en este caso podemos asumir que
posiblemente la penalización por la jubilación anticipada no ha reducido sus ingresos,
aspecto que parece corroborado por su tasa de sustitución del 98,4 por ciento. Los otros
dos colectivos presentan edades de jubilación cercanas a los 65 años, estos resultados
tienen sentido si tenemos en cuenta que estos dos grupos están formados por individuos
en situación de pobreza al jubilarse, con las tasas de sustitución más bajas, por lo que
retrasarán lo más posible la entrada a la jubilación. Sobre todo los trabajadores que no
están en situación de pobreza pero que se convertirán en pensionistas pobres.
En cuanto a las principales características de las trayectorias laborales de los
individuos, también observamos diferencias importantes. El grupo menos relacionado
con la pobreza se incorporó a una menor edad al mercado de trabajo (29,1 años), ha
tenido una media de 15 episodios (empleo y desempleo) y algo más de cuatro episodios
de desempleo. Ha tenido una menor relación con la temporalidad que el resto de grupos,
ha tenido un mayor tiempo potencial de trabajo y además ha trabajado más años.
También es el grupo con más años considerados como cotizados a la hora de
reconocérsele la pensión, el que presenta una mayor tasa de sustitución y los que en
mayor medida tienen una pensión reconocida con anterioridad (más del 10 por ciento).
Casi dos tercios de los individuos han accedido a la pensión desde una situación de
empleo y menos de un 5 por ciento lo ha hecho desde la inactividad.
El colectivo de individuos que abandonan la pobreza al jubilarse presenta
características similares al grupo anterior. Cabe señalar el mayor tiempo transcurrido en
situación de percepción de prestación por desempleo y la mayor tasa de sustitución de la
pensión. Casi el 90 por ciento ha accedido a la pensión desde la percepción de una
prestación por desempleo y poco más de un 1 por ciento desde la inactividad.
El grupo con mayor relación con la pobreza se incorporó a una edad elevada al
mercado de trabajo (47,1 años) y además es el grupo que ha trabajado menos tiempo de
su tiempo potencial de trabajo. También ha tenido más episodios de desempleo que de
empleo. Su tasa de sustitución es la segunda menor al igual que el número de años
considerados como cotizados para calcular la prestación. Este colectivo no ha tenido
pensiones anteriores a la reconocida en 2007. Ninguno de sus componentes ha accedido
a la jubilación desde la inactividad, pero la mayoría lo ha hecho desde el desempleo
(87,5 por ciento).
93
Cuadro 3: Trayectorias laborales de los nuevos pensionistas en 2007 en función de
su relación con el trabajo y la pobreza
Relación con el trabajo y con la pobreza
Tnp-Pnp Tnp-Pp Tp-Pp Tp-Pnp Total
Sexo ( % hombres) 75,1 9,1 37,5 47,3 72,1
Edad en 2007 (años) 63,9 64,9 64,6 62,4 63,7
Edad en el primer empleo 29,1 43,1 47,1 29,2 29,2
úmero medio de episodios
Total 15,1 16,8 7,3 17,5 15,3
Contrato indefinido 1,8 1,2 0,5 0,5 1,7
Contrato temporal 2,5 12,2 1,6 4,6 2,7
De percepción de prestación por desempleo 4,3 1,9 4 6,8 4,5
Tiempo parcial 0,5 3,7 0,5 0,7 0,5
Convenio especial 0,2 0 0 0,1 0,2
Tiempo trabajado (años)
Total 33,8 16,2 11,9 29,7 33,3
Contrato indefinido 14 6,9 7,6 6,1 13,7
Contrato temporal 5,8 5,7 0,9 2,4 5,4
De percepción de prestación por desempleo 3,5 3 7,4 10,9 4,4
Tiempo parcial 7,7 5,9 1 4,4 7,3
Convenio especial 3,4 0 0 4,5 3,5
Tiempo potencial de trabajo (años)* 34,8 21,9 17,6 33,3 34,6
% tiempo trabajado sobre tiempo potencial 97 81,1 75,4 89,8 96,2
Datos relativos a la pensión
Años considerados cotizados** 38,1 21,5 31,1 30,8 37,4
Tasa de sustitución** 98,4 47,2 61,4 115,6 99,9
Pensión anterior (%) 10,7 0 0,1 0,3 11
Situación anterior al reconocimiento de la pensión
Empleo 61,2 72,7 12,5 9,3 56,2
Desempleo 33,9 18,2 87,5 89,5 39,2
Inactividad (antes empleo) 3,1 0 0 0,6 2,9
Inactividad (antes desempleo) 1,5 9,1 0,0 0,6 1,5
Tnp: Trabajador no pobre; Pnp: Pensionista no pobre; Tp: Trabajador pobre; Pp: Pensionista
pobre *Calculado como el tiempo transcurrido desde su primer episodio de empleo hasta la
fecha de efectos económicos de su jubilación. ** Dato proporcionado por la Seguridad Social,
que tal como indica no tiene porque coincidir con el tiempo cotizado que aparece en el fichero
de afiliados de la MCVL porque puede tener en cuenta distintas bonificaciones temporales. ***
Para su cálculo no se tiene en cuenta a los pensionistas que antes de la pensión de jubilación
recibieron una prestación por jubilación parcial.
En cuanto a los trabajadores no pobres que se encuentran en situación de pobreza
una vez reconocida su pensión presentan características muy similares al grupo anterior.
La principal diferencia es la mayor incidencia del contrato temporal a cambio de un
menor peso de los episodios de desempleo. Algo más de un 70 por ciento ha accedido a
la pensión desde el empleo, y los que lo hacen desde la inactividad antes estaban en
situación de desempleo (9,1 por ciento).
CO CLUSIO ES
En un Estado de bienestar como el español, en el que la familia tiene un importante

papel como proveedor de bienestar, y ante la actual crisis económica los jubilados se
han convertido, en muchos casos, en la única fuente de ingresos de la familia.
En este trabajo se analizan las principales características de los nuevos pensionistas
en 2007, con una especial atención al caso de los jubilados. El objetivo final es estudiar
la relación de este colectivo con la pobreza.
94
Para ello, en primer lugar se ha calculado la tasa de sustitución o de reemplazo de
los pensionistas, con el objetivo de analizar en qué medida el sistema de pensiones
compensa la insuficiencia de recursos económicos producida por la incapacidad para
trabajar que se presume que afecta a los trabajadores a partir de una determinada edad o
como consecuencia de una contingencia. Los resultados obtenidos muestran que las
mayores tasas de sustitución se dan para los hombres y para aquellos individuos que se
han incorporado a una edad más temprana al mercado laboral.
Un segundo objetivo ha sido identificar a los pensionistas de jubilación en riesgo de
pobreza, analizando sus trayectorias laborales y sus características en función de su
dinámica de entrada o salida de la pobreza. Para ello hemos tenido en cuenta la relación
entre trabajadores pobres y pensionistas pobres. La mayor relación con la pobreza se da
en el caso de las mujeres, de los individuos que se han incorporado más tarde al
mercado de trabajo y que además han trabajador una menor proporción de su tiempo
potencial de trabajo. Estos individuos también presentan una mayor relación con la
temporalidad y con los episodios de desempleo y las menores tasas de sustitución de sus
pensiones. Sin embargo, no se ha encontrado una relación directa entre la situación de
pobreza y el hecho de que la jubilación se reconociera desde una situación de empleo o
de desempleo.
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96
EFECTOS DE LOS I CREME TOS E EL COSTE DE VIDA SOBRE EL
MAPA DE LA POBREZA E ESPAÑA
FERNANDO RUBIERA MOROLLÓN, ELENA LASARTE NAVAMUEL Y ESTEBAN FERNÁNDEZ

VÁZQUEZ
elena.lasartenavamuel@gmail.com
RESUME
En los últimos años de la presente crisis económica la incidencia de la pobreza en
España se ha elevado de modo significativo. Sin embargo el comportamiento por
regiones no ha sido uniforme apreciando casos donde las tasas de pobreza han crecido
muy intensamente frente a otros donde se han estancado o incluso descendido. En el
cálculo de estas tasas de pobreza no se tienen en cuenta los distintos costes de vida
existentes a lo largo del espacio. Este trabajo está centrado en este aspecto. Mediante un
sistema de demanda cuasi-ideal se calculan las variaciones en el coste de vida entre
regiones y a lo largo del periodo estudiado 2006-2011 constatando que existen
relevantes cambios tanto a lo largo del tiempo como del espacio. Esto permite revisar
las líneas de pobreza y la incidencia de la misma en nuestro país. Observamos que el
crecimiento de las tasas de la pobreza en España cuando se tiene en cuenta la evolución
del coste de vida es más elevado. Pero más relevante que esto es que el mapa de la
pobreza cambia significativamente. Las regiones de mayor renta, mayor especialización
en turismo y aquellas con mayor grado de urbanización, tienen costes de vida más altos
lo que se traduce en mayores incidencias de la pobreza de lo estimado habitualmente.
PALABRAS CLAVE
Pobreza; Precios, España; Coste de vida.
97
SIMPOSIO: “CRISIS ECO ÓMICA Y OPTIMIZACIÓ DE LAS
PRESTACIO ES ESE CIALES DEL ESTADO DE BIE ESTAR.
U A VISIÓ JURÍDICO-ADMI ISTRATIVA”
Coordinadores: Leopoldo Tolivar Alas; Eva María Menéndez Sebastián; Alejandra Boto
Álvarez
Departamento de Derecho público (Área de Derecho Administrativo)
99
EL DERECHO ADMI ISTRATIVO AL SERVICIO DEL ESTADO SOCIAL:
APRE DER DEL PASADO PARA HACER FRE TE AL FUTURO
EVA Mª MENÉNDEZ SEBASTIÁN

menendezeva@uniovi.es
RESUME
Welfare State anglosajón, État-providence francés, Socialstaat alemán, el Estado del
bienestar en nuestro sistema, o incluso las políticas del -ew Deal de Franklin Roosevelt
en Estados Unidos, son algunas de las denominaciones que se han venido dando para
designar al Estado que legisla en materia social, en el sentido de aquél que a finales del
S. XIX interviene y reacciona frente a las mutaciones sociales ligadas a la revolución
industrial y que constituye una ruptura fundamental en la concepción del Estado hasta
entonces imperante.
Un siglo más tarde, la mundialización y la fuerte crisis económica que nos asola,
obliga a los poderes públicos a repensar las modalidades para hacerse cargo de los
riesgos sociales.Las políticas neoliberales europeas han venido a sustituir de facto los
valores de igualdad, justicia, solidaridad… de las Constituciones de los Estados
contemporáneos de nuestro entorno por el principio de libre competencia y ello hace
tambalear al Estado social.
Ante esta situación, hay que tener en cuenta que el Derecho Administrativo juega
un papel primordial en la articulación de las relaciones entre Estado y Sociedad, que
ahora más que nunca deben reformularse y permitir al Estado recuperar su posición,
debe ser también reformulado. El Estado social se plantea como objetivo. Pues como se
proclamara en la importantísima Declaración de Filadelfia de 1944, un país no puede ser
sostenible sin una justicia social.
PALABRAS CLAVE
Estado Social; Derecho Administrativo; Estado y Sociedad; Crisis institucional.
101
I TRODUCCIÓ
Welfare State anglosajón, État-providence francés, Socialstaat alemán, el Estado del

bienestar en nuestro sistema, o incluso las políticas del -ew Deal de Franklin Roosevelt
en Estados Unidos, son algunas de las denominaciones que se han venido dando para
designar al Estado que legisla en materia social, en el sentido de aquél que a finales del
S. XIX interviene y reacciona frente a las mutaciones sociales ligadas a la revolución
industrial y que constituye una ruptura fundamental en la concepción del Estado hasta
entonces imperante.
Un siglo más tarde, la mundialización y la fuerte crisis económica que asola no sólo
a nuestro país sino a toda Europa, obliga a los poderes públicos a repensar las
modalidades para hacerse cargo de los riesgos sociales.
Partiendo de los distintos modelos de Estado social practicados en diversos países
de nuestro entorno, así como su nacimiento y evolución, tanto desde el prisma jurídico
como histórico, sociológico y económico, es necesario analizar el papel de los juristas y
de las diversas instituciones del Derecho en la consecución y mantenimiento del Estado
social, así como la posibilidad de articular una nueva relación Estado-Sociedad para
hacer frente a la crisis del mismo y cómo el Derecho y, particularmente, el Derecho
Administrativo debe adaptarse a esas nuevas circunstancias y servir al citado objetivo.
Si bien la perspectiva adoptada se centrará principalmente en la vertiente jurídica de
todo ello, por cuanto a la clasificación de los diversos modelos de Estado social ha sido
estudiada, principalmente desde la perspectiva sociológica, política o económica, con
gran brillantez. Así, por ejemplo, cabe remitirse a este respecto a autores como GØSTA
ESPING-ANDERSEN, PIERRE ROSANVALLON, IGNACIO SOTELO, etc.
Todo ello sin perder de vista el papel que en la situación actual han tenido las
políticas europeas, que pivotan sobre el principio de libre competencia, así como las
medidas adoptadas frente a la crisis desde la perspectiva del mantenimiento del euro y
no del bienestar social.
Las políticas neoliberales europeas han venido a sustituir de facto los valores de
igualdad, justicia, solidaridad … de las Constituciones de los Estados contemporáneos
de nuestro entorno y proclamados en el art. 1.1 de nuestra Carta Magna, por el
principio de libre competencia y ello hace tambalear el Estado social.
De otro lado, el Derecho Público, que juega un papel primordial en la articulación
de las relaciones entre Estado y Sociedad, que ahora más que nunca deben reformularse
y permitir al Estado recobrar su sitio, debe ser también reformulado.
El Estado social se plantea como objetivo, como Estado garante del interés general -
en el sentido de bien común de la sociedad de Tomás de Aquino y no como suma de
intereses particulares propio de Adam Smith-, preservando una serie de derechos de los
ciudadanos, y reformulando los medios para alcanzarlos, pues si el instrumento que fue
a este respecto en sus orígenes el Estado prestacional, no sirve hoy para recomponerlo,
habrá que acudir a nuevas fórmulas.
Y es que no debe olvidarse que el Estado social es el mayor logro histórico y que
permite además la convivencia, y que si en las circunstancias de crisis que vivimos no
puede ofrecer los mejores servicios sanitarios, de educación, asistenciales, etc, al menos,
debe ser igualitario y solidario. Pues de otro modo, como se está produciendo en la
actualidad, se abre aún con mayor intensidad la brecha entre quienes disponen de
mayores recursos y quienes se ven cada vez en mayor medida privados de servicios de
calidad.
102
VI CULACIÓ E TRE ESTADO SOCIAL Y DERECHO
La vinculación del Estado social con el Derecho en general y con el Derecho

Administrativo en particular es una evidencia por muchas razones. Así, en primer lugar
porque el tema responde como cuestión de fondo al papel del Estado en la Sociedad y la
necesidad de reformular las relaciones entre ambos, siendo las instituciones de esta
rama del Derecho y, en concreto, muchas de las cuestiones jurídicas concretas que
presenta, la excusa para acercarse a una preocupación de mayor calado: la justicia
social1.
Así, a través de temas concretos se incide en una cuestión tan primordial de nuestro
tiempo como es el Estado social y la situación de crisis que el mismo afronta en estos
momentos. Y es que, como se verá, a un fin tan loable y difícil de alcanzar como es el
sostenimiento del Estado del bienestar, contribuyen aspectos tan aparentemente nimios
como, por ejemplo, una adecuada delimitación legal del deber de conservación
(MENÉNDEZ, 2014).
No en vano, la CE comienza encumbrando como los valores superiores de nuestro
ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
El eje fundamental es analizar cómo una concepción u otra puede incidir en dar un
paso hacia adelante o hacia atrás en la consecución de los derechos sociales integrantes
de nuestro Estado, utilizando precisamente como fundamento y guía de la
argumentación esgrimida al respecto, uno de los valores mencionados, la igualdad, tanto
formal como material; así como su repercusión última en otro de ellos, nada más y nada
menos que la justicia en su vertiente social.
De este modo se pretende hacer visualizar cuán importante es en la normativa
sectorial la adopción de una perspectiva social. Así como el papel primordial de las
instituciones de las que hace uso la Administración en la consecución de los fines que le
son propios.
Y es que cuando nos encontramos inmersos en una importante y aguda crisis
económica, los poderes públicos han de decidir la orientación de su intervención en la
Sociedad y en el mercado, tal y como en sucesivos momentos históricos ha sucedido.
Es preciso advertir, además, que no estamos sólo ante una crisis económica sino
también institucional, pues es evidente que la evolución experimentada en los últimos
tiempos ha provocado un desajuste entre el Estado y la Sociedad, de tal modo que el
entramado institucional existente ha perdido sintonía con la nueva realidad social
(ESTEVE, 2013).
Ante una situación como ésta, que aunque infrecuente no es la primera vez que se
produce, recuérdese la crisis del antiguo régimen, la cual, como muy acertadamente
advirtió Alexis Tocqueville, se debió a un desfase del régimen político, institucional y
jurídico con la nueva sociedad que se había configurado (TOCQUEVILLE, 1967); los
juristas debemos reaccionar también, junto a sociólogos, historiadores, economistas y
políticos, en busca de una adecuada solución.
Si a resultas de aquel proceso se crearon muchas de las instituciones hoy existentes
en nuestro ordenamiento, como respuesta a aquellas dificultades, hoy –y si bien la
1
Esta nueva línea de estudio se incardina en el proyecto dirigido por el Prof. Tolivar Alas, bajo el título
“Modelos jurídico-organizativos de optimización de las prestaciones esenciales del Estado de bienestar”
(Ref.: DER-2012-32241).
103
historia no se repite pero a veces rima, como advirtiera el historiador Mark Twain-,
debemos cuanto menos repensar también el papel de esas instituciones al servicio del
logro del bienestar y de la justicia social, que un Estado Social Democrático y de
Derecho como el nuestro debe garantizar.
Por todo ello, una de las ideas latentes a lo largo de esta exposición, la hipótesis de
partida, y, en fin, el prisma desde el que se analizará el tema, no puede ser sino que el
Estado debe adaptarse a las necesidades que la Sociedad le demanda en cada momento y
para ello habrá de utilizar las instituciones existentes en el modo más adecuado a sus
fines, reformularlas o innovarlas, según le convenga.
Se trata al fin y al cabo de buscar los mecanismos para que la relación Estado y
Sociedad vuelva a encontrar la armonía, lo que de forma tan expresiva y acertada
reflejara Ortega y Gasset, a través de una de sus bellas metáforas, que no me resisto a
reproducir:
“En suma, que el Estado se va amoldando al cuerpo social como la piel se forma
sobre el nuestro. También nuestra piel nos aprieta y nos ciñe, pero la línea de su
presión coincide con los alabeos de nuestros músculos. De aquí que nos sintamos
libres dentro de ella hasta el punto de ser símbolo máximo de la libertad hallarse
uno en algo “como dentro de su piel”. -ótese la sustancial paradoja que ello
envuelve, pues se trata de que una presión que se ejerce contra nosotros es sentido
como algo nuestro, como formando parte de nosotros. Lo que en puro teorema es
llamado “vida como libertad”, puedo llamarlo ahora, más plásticamente, “Estado
como piel”. Por el contrario, en las épocas de “vida como adaptación” dejamos de
sentir al Estado como nuestra piel y lo sentimos como un aparato ortopédico”.
Así, como con gran acierto ha indicado recientemente Ignacio Sotelo, Catedrático
de Ciencias Políticas en la Frei Universität de Berlín, español exiliado en Alemania, y
experto en Estado social:
“razón de Estado y razón utópica, sociedad y Estado, poder y justicia, moral y
derecho, son las coordenadas del Estado moderno sin las que no cabe entender el
nacimiento del Estado social. Todas ellas culminan en la cuestión de la propiedad,
un derecho, que como todos los demás derechos, otorga el Estado en las
condiciones que juzgue conveniente, o bien, es un derecho natural del individuo,
anterior a la aparición del Estado, que surge precisamente para protegerlo. Según
se conciba la propiedad, un derecho que, como todo derecho, es creación del
Estado, o un derecho natural, anterior al Estado y consustancial con la libertad de
la persona, así será el tipo de Estado social que se propugne”.
No es mi intención, no obstante, remontarme a tan interesante debate, ni hacer de la
cuestión una reflexión filosófica, por interesante que pudiera resultar, sino simplemente,
poner de manifiesto la vinculación, desde antiguo, entre la regulación de ciertos
derechos y, en particular, el derecho de propiedad y la concepción misma del Estado y,
particularmente, del Estado social.
No obstante, se pretende tratar el tema de los derechos sociales y las dificultades
que en la actual crisis pueden presentar, tanto desde la perspectiva de la Administración
como de los propietarios, de su derecho a disfrutar de los mismos y también de unos
servicios públicos adecuados dentro del Estado social y de la necesidad de que los
poderes públicos lo hagan real y efectivo, tal y como les impone el mandato
constitucional recogido en el art. 9.2 CE.
104
Y es más, no solamente se entiende que introducir elementos de acción positiva
para beneficiar a colectivos desfavorecidos es una opción que está legitimada a nivel
constitucional, sino que incluso es una obligación de los poderes públicos por
imperativo de la propia norma suprema.
El mandato constitucional de la obligación de remoción de obstáculos con el fin de
que la igualdad sea real y efectiva en el marco de un Estado Social y Democrático de
Derecho (art. 9.2 CE) –lo que nos lleva al punto de partida-, es lo que viene justificando
las llamadas acciones positivas en éste y en otros campos, tal y como lo ha reconocido
el TC2 o el TEDH3.
Y es que, como han venido señalando los constitucionalistas, lo característico de los
denominados principios rectores de la política social y económica es que, además de
implicar ciertas obligaciones de respeto o incluso de actuación regulatoria por parte de
los poderes públicos, su principal contenido normativo hace referencia a la obligación
de los poderes públicos de articular prestaciones materiales y/o económicas que
permitan la consecución del objetivo al que hace referencia el principio rector.
Además, en momentos como éstos y en sistemas en que se ha alcanzado un cierto
desarrollo de los derechos sociales, ha venido surgiendo otra preocupación conectada
con el tema, como es el intenso debate político, social y académico a propósito de la
reversibilidad o no de las conquistas sociales (LINERA, WOLFGANG, 2012), temas
tan relevantes como la conocida “Der Vorbehalt des Möglichen” o “reserva de lo
posible” del sistema alemán, en la que juegan un papel preponderante, entre otros,
nociones como el de proporcionalidad, la exigibilidad o la razonabilidad.
Por todo ello, sería importante que la correspondiente regulación de estos derechos
tuviera en cuenta la importancia de la igualdad formal y también material en la cuestión.
E intentar que en este contexto de crisis la Administración en lugar de replegarse
intervenga en el sentido expuesto, pues sin duda las circunstancias desfavorables que se
viven en la actualidad incrementan las diferencias de no hacerlo. Siendo más necesario
que nunca que el legislador, la Administración y, en fin, los poderes públicos, en
cumplimiento del mandato que la CE les impone, reaccionen y remuevan los obstáculos
presentes en la Sociedad con la finalidad de que la igualdad material sea un hecho.
Y es que no debe olvidarse que el Estado social es el mayor logro histórico
alcanzado, pues como se proclamara ya en la importantísima Declaración de Filadelfia
de 1944, “un país no puede ser sostenible sin una justicia social”.
Como se ha señalado por la doctrina, con el advenimiento del Estado Social de
Derecho se produce una importante transformación de la mentalidad legislativa, pues a
diferencia de lo que sucedía en el Estado liberal de Derecho, los poderes públicos pasan
de ser espectadores a ser protagonistas de la vida económica, de modo que el Estado no
tiene como única función garantizar el orden público, el cumplimiento o la aplicación de
la ley, sino que su intervención en la economía y en la sociedad se basa
fundamentalmente en la capacidad de prestar unos servicios públicos adecuados a los
administrados. De esta forma la regulación jurídica penetra en diversos aspectos de la
actividad económica, cultural, profesional, etcétera, y por tanto supone la extensión de
la normatividad a esferas antes exentas o confiadas al espontáneo acuerdo de los
particulares.
2
En relación con las acciones positivas, véase, por ejemplo, la sentencia 13/2009, de 19 de enero.
3
Por ejemplo, en el caso Stec y otros contra Reino Unido, de 12 abril de 2006.
105
De este modo, como acertadamente indica la doctrina, en el modelo de Estado
social se transforma la concepción del Derecho, de forma que éste asume funciones
distributivas y promocionales que van a variar su estructura dadas " las nuevas técnicas
de control social que caracterizan la acción del Estado Social de nuestros días y la
distinguen profundamente de la del Estado liberal clásico: el empleo cada vez más
difundido de las técnicas de alentamiento junto a, o en sustitución de las tradicionales
de desalentamiento” (BOBBIO, 1990).
De este modo, y en consecuencia la lógica promocional de los derechos en el
Estado del bienestar implica activamente a las autoridades públicas, de manera que el
Derecho pasa de ser un sistema normativo formal compuesto por reglas cuyo cometido
consiste en orientar directamente la conducta de los miembros de la sociedad, a regular
cada vez con más intensidad el establecimiento y puesta en marcha de una estructura
burocrática suficiente, orientada a conseguir la realización de fines sociales
(GALIANA, 1999).
RELACIÓ E TRE ESTADO Y SOCIEDAD
Como ya se ha avanzado, otro aspecto clave en la materia es la relación entre Estado y

sociedad y todo lo que ello implica. Es precisamente lo que genera y explica los dos
modelos de Estado constitucional que se suceden en Europa e ilustran sobre el sentido
de sus instituciones. Así, el modelo de Estado liberal se construye y desarrolla sobre la
estricta separación entre Estado y sociedad, mientras que el modelo que le sigue, el del
Estado social, se levanta sobre la interconexión e integración de estas dos realidades.
Así, como tan acertadamente ha indicado la doctrina (ESTEVE, 2013), en esas
relaciones se forjan o se moldean buena parte de las instituciones y fórmulas jurídicas
de que disponemos y con las que todavía operamos. Las del modelo liberal con una
marcada impronta garantista, de contención del poder público, que tiene su matriz en la
línea divisoria que preservaba la autonomía de la sociedad, y por supuestos sus
individuos, frente al poder del Estado. Las del modelo social, declaradamente activas,
programadoras y prestadoras de una acción capilar por parte del Estado sobre el
conjunto de la sociedad con el propósito de corregir desequilibrios (ESTEVE, 2013).
Ese modelo, el del Estado social, es en el que según nuestra Constitución nos
encontramos, tal y como proclama su art. 1.1, al calificar España como un Estado Social
y Democrático de Derecho. No obstante, el fundamento del mismo en el sentido
expuesto, es decir, la pretendida fusión entre Estado y sociedad sobre la que se edificó
el mismo, ha comenzado a desquebrajarse, amenazando la propia sostenibilidad del
Estado social.
Sin embargo, en ambos modelos la postura del Estado era preponderantemente
activa y la de la sociedad pasiva, aunque de distinto modo, pero en los últimos tiempos
esto ha cambiado, produciéndose un fortalecimiento de la sociedad que ha hecho que las
instituciones existentes no se adecuen a ese nuevo panorama.
Volviendo al modelo social, como es evidente, por su carácter predominantemente
prestacional, la intervención del Estado es más activa y las instituciones que empleará
serán por lógica diferentes al Estado liberal o neoliberal, impuesto en cierta medida por
las políticas europeas de los últimos tiempos y, en particular, por el mercado único
europeo, como se verá a continuación.
106
LOS MODOS DE I TERVE CIÓ DE LA ADMI ISTRACIÓ E LA SOCIEDAD: EL PASO DE
LOS SERVICIOS PÚBLICOS A LA LIBERALIZACIÓ EUROPEA
Las actividades clásicas de la Administración

Conocido que la Administración dicta actos y reglamentos, celebra contratos y ejercita
potestades, de lo que se trata en la teoría de las formas de la actuación administrativa es
de identificar el tipo de incidencia que la actividad de la Administración tiene sobre las
situaciones jurídicas de los ciudadanos, el tipo de incidencia que los actos
administrativos, los reglamentos y los contratos tienen sobre los derechos de los
administrados y las relaciones sociales y económicas.
Así expuesta la cuestión, es preciso partir de que está comúnmente admitido que las
formas básicas de actuación administrativa son las de policía, fomento y servicio
público, según una formulación debida a Luis Jordana de Pozas (1946) y que en el
ordenamiento jurídico encontró, y encuentra porque está todavía vigente, plasmación en
el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955: intervención o
policía, servicios públicos o prestación y estímulo o fomento. No estamos, así, ante una
clasificación sólo doctrinal, sino también de Derecho positivo, que por lo demás goza de
común aceptación. Incluso normas muy posteriores se apoyan expresamente en ella.
Conforme a esa clasificación tripartita, la actividad de intervención o de policía
consiste en que la Administración, permaneciendo fuera del sector de que se trate,
impone a los ciudadanos una serie de comportamientos con la previsión, incluso, de la
adopción de medidas coactivas en caso de incumplimiento. Se trata de la forma de
actuación que más intensa y directamente incide sobre los particulares puesto que
condiciona imperativamente sus conductas, debiendo éstas acomodarlas a las
prescripciones que la Administración está encargada de hacer cumplir.
A diferencia de la actividad de policía o limitación, el servicio público supone que
la Administración se involucra de manera directa en la actividad asumiendo ella misma
su prestación. La idea de prestación es la característica del servicio público, frente a la
de limitación propia de la actividad de policía. Con ella se quiere indicar que la
Administración realiza algo de lo que los particulares se benefician de alguna manera,
admitiendo, a su vez, dos variantes fundamentales: o bien la Administración presta el
servicio público en concurrencia con otros particulares, o bien asume en monopolio la
realización de la actividad prestacional, excluyendo en consecuencia que otros la
presten a su vez. Tanto en un caso como en otro, la prestación de la actividad se realiza
con sujeción al Derecho Administrativo, sin perjuicio de las diversas fórmulas
organizativas que son aquí posibles. De la misma manera, dicha sujeción al Derecho
Administrativo puede ser mayor o menor, dependiendo todo ello del tipo de servicio
público de que se trate. Y que es sin duda la forma de intervención característica, por
evidentes razones, del Estado social. Repárese en que incluso en muchas ocasiones éste
se denomina también Estado del bienestar o prestacional.
Por último, la actividad de fomento presupone, al igual que la de policía, que la
Administración permanece fuera del sector del tráfico jurídico al que se refiere, pero a
diferencia de ella no persigue la imposición de comportamientos sino su consecución
voluntaria a través de medidas que impulsen a los particulares a conducirse de una
manera determinada estimulados por los incentivos que le ofrece la Administración.
Aunque no son las únicas, las subvenciones son las medidas de fomento más
caracterizadas, teniendo todas ellas en común, se insiste, que buscan influir en
comportamientos privados que se adoptan de manera voluntaria, sin que medie la
107
coacción propia de la actividad de policía ni la creación de un servicio público con la
consiguiente asunción administrativa de la actividad.
Existen opiniones favorables a incrementar el elenco de formas de actuación
administrativa, refiriéndose, por ejemplo, a la actividad planificadora o la gestión
industrial, pero lo cierto es que son reconducibles de un modo u otro a las indicadas.
Por lo demás, conviene tener en cuenta que la clasificación tripartita reseñada es
antes un esquema que una descripción exacta de la realidad jurídica en la medida en que
sus elementos no siempre aparecen aislados. No es infrecuente que diversas técnicas o
formas de acción aparezcan a un tiempo y que medidas, por ejemplo, de fomento y de
policía contribuyan conjuntamente a la obtención de un fin de interés público (así, la
concesión de subvenciones a una empresa puede estar supeditada al cumplimiento de la
normativa sobre seguridad e higiene en el trabajo, lo que presupone la sumisión de la
actividad a una comprobación administrativa, o a la observancia de determinadas
prescripciones ambientales). Con ello quiere decirse que no hablamos de
compartimentos necesariamente estancos, sino de técnicas que, aún dotadas de
individualidad propia, aparecen muchas veces entrecruzadas y en una misma relación
jurídica o a propósito de la regulación de un determinado sector de la vida social o
económica.
El servicio público en la Constitución Europea
El ingreso de la noción de servicio público en el léxico constitucional tiene fechas
precisas, con independencia de la efectividad real de las previsiones: la Constitución de
Querétaro de 1917 y la de Weimar de 1919, y en ambas con un claro sentido de
prestación pública. Los dos textos reflejan un cambio de mentalidad: las Constituciones
no sólo ordenan las relaciones entre los poderes del Estado y se refieren a las
situaciones jurídicas básicas de los ciudadanos, sino que también implican compromisos
sociales, incorporan decisiones relacionadas con el bienestar material de la comunidad
(educación, sanidad, transportes, comunicaciones, acción social). En España, la
recepción constitucional del concepto de servicio público se produce en la Constitución
de 1931, que sin duda tiene en cuenta a las otras dos (art.44 in fine).
Puede decirse que, hoy, la ideología del servicio público, la idea de que los poderes
públicos han de garantizar un mínimo vital a todos los ciudadanos por igual está
presente en numerosas constituciones y, desde luego, en la española de 1978.
A ello responde en parte la cláusula de Estado social, una de cuyas manifestaciones
teóricas más interesantes es la llamada “procura existencial”, expresión que resume una
filosofía de acción de la Administración que encomienda a ésta, y a los poderes públicos
en general, el deber de facilitar a todos los ciudadanos el conjunto de bienes y servicios
que son necesarios para el desenvolvimiento de la vida humana en un momento
histórico dado. Esta teoría de la procura existencial fue formulada en Alemania por un
ilustre jurista (FORSTHOFF) en 1938. El Estado social la toma como referencia pero,
naturalmente, prescindiendo del contexto histórico en el que fue formulada; pretende
hacerla efectiva en un escenario presidido por las ideas de libertad y de legalidad, como
corresponde a la concepción del Estado Democrático de Derecho.
No es aventurado afirmar que, una vez que nuestro texto constitucional asume
positivamente en su artículo 1.1 la cláusula de Estado social, de ella puede inferirse que
los servicios públicos están implícitamente contemplados en la Constitución en la
medida en que sean necesarios para asegurar la efectividad de los fines propios esa clase
de Estado.
108
Sin embargo, más importante que eso es que la propia Constitución contenga
expresas y específicas menciones al servicio público; en realidad, esto es lo decisivo
desde la perspectiva jurídica. Así, el artículo 27 de la Constitución en relación con la
educación, el 41 en relación con el régimen público de Seguridad Social para todos los
ciudadanos, el artículo 43 en relación con la salud, el artículo 44 a propósito del acceso
a la cultura, o el artículo 50, que habla de un sistema de servicios sociales. Además de
tales menciones, la idea de servicio público está presente en otros lugares, como en la
cláusula de servicios esenciales contenida, a los efectos que en cada precepto son
propios, en los artículos 28.2, 37.3 y en el fundamental, por lo que enseguida se dirá,
artículo 128.2. Asimismo, el artículo 145.2 alude a la gestión y prestación de servicios
propios de las Comunidades Autónomas y el artículo 158.1 habla de la garantía de un
nivel mínimo de prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio
español.
uevo concepto de servicio público
Como ya se ha visto, una de las instituciones esenciales del Derecho Administrativo es
el servicio público, pues no cabe duda de que al lado de la actividad de policía y de la de
fomento, la tercera forma de actuación de la Administración es el servicio público. Sin
embargo, no es menos cierto igualmente que en la actualidad, y ya desde hace unos
años, se está asistiendo a un cambio de concepción de esta institución.
Así, a través del estudio de la liberalización de diversos sectores de la economía
como el postal, las telecomunicaciones, el gas, la electricidad, el transporte, etc, tan de
actualidad en estos momentos, es posible analizar esa evolución que ha experimentado
la institución en cuestión. Lo cual es de suma importancia, ya que se trata del modo de
intervención del Estado -en este caso- en la economía, y que permite observar cómo ésta
ha ido evolucionando a medida que han cambiado las necesidades y las posibilidades de
la sociedad de saciar las mismas por sí sola.
De este modo, en los últimos años hemos presenciado un cambio importante en la
concepción del servicio público que se debe a la nueva política europea en materia de
liberalización de dichos servicios y el objetivo de instaurar un mercado único europeo,
basado en la libre concurrencia en la prestación de los mismos.
En efecto, esta institución, que es imprescindible, es una de las más afectadas por la
política comunitaria de mercado único, debido a lo cual se ha visto en la obligación de
adaptarse a la nueva normativa europea y sus objetivos. Es más, como ya hemos
aventurado al inicio de esta comunicación, se considera que esta política ha sido
determinante en la propia crisis actual y especialmente en las dificultades de salir de la
misma, por cuanto ha optado por una visión empresarial y de libre competencia en lugar
de abogar por una visión propia de la garantía última de los servicios a los ciudadanos
en un Estado social.
Este cambio se debe a la nueva concepción de la intervención estatal en la
economía, que trata además de armonizar las diversas tradiciones jurídicas de los
distintos países de la Unión. Éstas se orientan básicamente en dos direcciones: la clásica
concepción del servicio público prestado por el Estado, propia de Francia, y la de los
países anglosajones en que se parte de la apertura a la iniciativa privada, centrándose la
misión del Estado fundamentalmente en la fijación de las normas que han de regular el
mercado y su control.
109
Por ello es necesario adoptar una doble perspectiva que responda además al mayor
problema en la materia, cual es el de hallar el equilibrio entre esas dos partes de la
balanza: el servicio público y la libre competencia.
Desde el plano jurídico el fundamento de la liberalización se encuentra en la libre
competencia y, en concreto, en los arts.81 y ss. del Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea, que halla su reflejo en el caso español en la libertad de empresa
del art.38 de la CE, si bien a este respecto no debe olvidarse también el reconocimiento
en la propia Constitución de la iniciativa pública y la posibilidad de reservar
determinados servicios (art. 128.2 CE).
A este respecto cabe destacar que una primera aproximación denota una ubicación
preferente en principio del art.38 de la CE, al integrarse en el Título I de ésta, sin
embargo, no debe perderse de vista que la redacción del art.128.2 y el reconocimiento
expreso en el mismo de la iniciativa pública, rompe sin duda con el principio de
subsidiariedad, según el cual la creación de empresas por las Administraciones Públicas
estaba, como regla general, supeditada a la ausencia de iniciativa privada, aunque
también es cierto que esta amplia posibilidad se ve limitada ahora por la libertad de
empresa y la libre competencia de la Unión Europea, en cuyo contexto deben ser
analizados ambos preceptos constitucionales, al menos, en el momento actual.
Esta nueva perspectiva adoptada por la UE hizo necesario, dado el objetivo del
mercado único, de adaptar el servicio público clásico a las nuevas circunstancias y
hacerlo compatible con la libre competencia.
Tradicionalmente se concebía el servicio público desde el punto de vista subjetivo,
entendido como una actividad formalmente y por ley declarada como tal y asumida por
el Estado por razones de orden social o económico, declaración que excluía la iniciativa
privada, e implicaba la interiorización de la actividad de la Administración con carácter
monopolístico y, de ahí, su incompatibilidad con la libre competencia y la libertad de
empresa actuales y la necesidad de su adaptación a las mismas.
Pero en este cambio hay que tener en cuenta también la necesidad de garantizar a
todos la satisfacción continúa, regular y con un determinado nivel de calidad, de ciertas
necesidades imprescindibles para la vida, por lo que hasta que la misma pueda
garantizarse por el propio mercado es necesario introducir términos como el de servicio
de interés general y el de servicio universal.
Desde el punto de vista europeo los servicios de interés general se refieren a las
actividades públicas o privadas que cumplen misiones de interés general y están por ello
sometidas a obligaciones de servicio público.
Mientras que por servicio universal se entiende el conjunto de exigencias mínimas
que cabe imponer a las empresas que prestan esas actividades de interés general para
garantizar a todos ciertas prestaciones básicas de calidad y a precios asequibles y que
constituye la expresión según la propia Comisión, de las exigencias y especialidades del
mercado europeo de sociedad en el marco de una política que concilia dinamismo,
cohesión y solidaridad. De este modo el Estado no los presta directamente, excluyendo
como antes la iniciativa privada, pero sí interviene regulando y controlando el sector.
Así, quiebra la identidad clásica servicio público-titularidad pública y el concepto
orgánico o subjetivo, pasando ahora a identificarse más con una actividad sometida por
el interés general a mayor intervención que otras, como, por ejemplo, a través de
autorizaciones y licencias. Si bien las mismas se han flexibilizado desde la Directiva de
servicios.
110
En efecto, lo que cambia es el modo de intervención de la Administración, a lo
largo de la historia, así se pasa del Estado policía en que únicamente se encarga del
orden público, al Estado del bienestar o prestacional (la Daseinsvorsorge de
FORSTHOFF) en que garantiza los servicios por medio de su prestación directa, a la
actualidad en que se persigue un mercado único abierto a la libre competencia y en el
que los servicios públicos se sitúan en una zona gris entre Estado y mercado.
Continuando con el problema planteado con anterioridad, debe analizarse la
confluencia de dos intereses en este tema, lo cual dificulta considerablemente hallar un
punto de inflexión que garantice la viabilidad de ambos, que además son de suma
importancia para un adecuado desarrollo de la Unión Europea. Sin duda, se trata de los
servicios públicos y la necesidad de asegurar su correcta prestación, de un lado, y de la
libre competencia y el mercado único, de otro.
Y ello porque la intervención del Estado en la economía se produce esencialmente
de dos modos: a través de la creación de las reglas que corrigen los fallos derivados del
funcionamiento autónomo del sistema económico, y, de otro, interviniendo directamente
a través de la realización de actividades económicas. Y es precisamente de la
interconexión entre los dos modos de intervención de donde surgen las actuales dudas,
siendo necesario armonizar los servicios públicos y el Derecho de la competencia.
En efecto, en los últimos años hemos presenciado un fenómeno que ha cambiado
incluso las estructuras tradicionales, es la liberalización de ciertos sectores.
Además debe tenerse en cuenta que si en todo ámbito del Derecho no sólo
confluyen aspectos jurídicos, sino también políticos, sociales y económicos, en éste su
influencia es esencial, pues al fin y al cabo la liberalización no es otra cosa que una
opción política, en este caso impuesta desde la Unión Europea, que responde a su vez a
condicionamientos sociales y técnicos, pero especialmente económicos, y que viene a
suponer el paso del intervencionismo propio del Estado del bienestar, es decir, del
Estado creador de la economía, al Estado creador o regulador de las normas y
condiciones básicas que facilitan el funcionamiento de sectores y mercados, sobre la
base de la libertad de establecimiento y prestación.
En efecto, el Derecho y la política no se encuentran al margen de los movimientos
culturales predominantes, y así, en materia económica la exaltación del
intervencionismo público y la política del gasto público de los años treinta, dio paso a
partir de la década de los setenta a las ideas liberales y neoliberales, que constituyen la
base ideológica que inspira este nuevo movimiento que hoy se vive. Y sin duda todo
ello supone un cambio en el Estado social y por ende en las instituciones al servicio del
Estado.
Ante esta situación el concepto de servicio público se ha visto en la necesidad de
evolucionar y adaptarse a esas nuevas circunstancias impuestas por la liberalización
económica y las políticas comunitarias; siendo que la primera de ellas supone la ruptura
de monopolios, y la consecuente apertura de la actividad antes retenida por el Estado.
Por lo tanto, el problema a resolver es en estos casos el de garantizar a todos la
satisfacción regular y continua, es decir, sin interrupciones y con un nivel de calidad
determinado, de ciertas necesidades que se consideran imprescindibles para la vida. Sin
embargo, la forma de hacerlo es otra cuestión y su elección ha dependido de
condicionamientos ideológicos, económicos y tecnológicos, siendo la técnica del
servicio público una más.
111
De esta forma se pasa del concepto clásico de servicio público a la idea de servicio
de interés general o servicio de interés económico general que trata de compaginar el
mercado y el interés colectivo, dejando para ello de lado la identificación de servicio
público y titularidad pública.
De este modo, para la Comisión Europea el servicio público supone una actividad
de interés general que conlleva por ello ciertas obligaciones de servicio público. De tal
modo que los servicios de interés general se refieren a las actividades públicas o
privadas que cumplen misiones de interés general y están sometidas, por ello, a
obligaciones de servicio público, en atención a razones diversas que plasman valores
comúnmente asumidos: la cohesión social, el ambiente, la protección de los
consumidores, la igualdad, etc, pudiendo abarcar tanto los servicios de mercado como
los de no mercado. Y desde el punto de vista de la técnica, ya señalado, supone un
supraconcepto comprensivo tanto de los servicios públicos como de otros propios de
países de tradición distinta, como es la de su regulación.
De este modo, se vuelve a la polémica del servicio público, a la intervención de la
Administración, a la vieja idea italiana del servicio impropio o virtual y también a la de
las actividades privadas de interés público. Así, el viejo concepto de servicio público
entendido en sentido material o funcional de DUGUIT, como actividad que es
indispensable para la realización y desenvolvimiento de la interdependencia social y de
la naturaleza que no puede ser asegurada completamente más que por la intervención de
la fuerza gobernante, se identifica ahora con la noción de interés general, comercial o
no, y con las ideas de servicio universal y de obligaciones de servicio público, en cuya
definición y garantía se concreta actualmente esa imprescindible intervención de la
fuerza gobernante.
Por lo tanto, lo importante es que quiebra la vieja identificación de servicio público-
titularidad pública y, en consecuencia, el criterio orgánico o subjetivo, pasando a
identificarse más con el tipo de actividad que, al margen de ser ejercida por el sector
público o privado, queda sometida a una mayor intervención que el resto de las
actividades económicas, evidentemente por su interés general.
De este modo, lo que cambia fundamentalmente es el distinto papel de la
Administración ante los servicios públicos, que deja de prestar en monopolio para
abrirlos a la iniciativa privada o pública, pero con sometimiento a las normas que
regulan el sector y a su control por parte de ésta, la cual debe velar porque dichos
servicios se presten en determinadas condiciones de continuidad, igualdad, calidad,
adaptación constante, etc, pero manteniendo el criterio finalista de los servicios
públicos, que aún pervive.
En conclusión, esta evolución se comprende en el contexto histórico, social y
económico en que se ha desarrollado, así, si en un determinado momento, en el
conocido Estado del bienestar, éste se veía en la necesidad de intervenir de forma más
directa en la prestación de servicios básicos para los ciudadanos que de otro modo no
podían ser garantizados ni prestados, en la actualidad muchas de esas actividades
realizadas en régimen de monopolio pueden ser desarrolladas por la iniciativa privada,
dándose además una mayor importancia a la libertad de empresa y a la libre
competencia, por medio de las cuales se prevé el establecimiento de un mercado único
europeo, sin fronteras y basado en la libre circulación de bienes, servicios y personas.
De tal modo que el Estado no deja de intervenir en los servicios, sino que lo hace
pero desde otra perspectiva, como garante del buen funcionamiento de esos servicios
básicos para los ciudadanos, estableciendo las normas de mercado necesarias para ello,
112
así como efectuando un control de cómo se lleva a cabo en la práctica, y adaptándose de
este modo a las nuevas circunstancias, especialmente económicas, a lo que debe unirse
también un cambio en la sociedad. De modo que las instituciones deben adaptarse a
esos diversos modos de intervención.
No obstante, desde el punto de vista de la libre competencia es preciso, para cumplir
con las reglas de la concurrencia en el mercado, evitar todo abuso de posición de
dominio, de la que sin duda disfruta quien hasta ahora ostentaba el monopolio, no
adoptar ninguna medida que pueda implicar competencia desleal, y para todo ello es
necesario llevar cuentas separadas respecto de aquellos servicios que ya están
liberalizados y aquellos que aún no lo están.
Ello implica igualmente la inicial prohibición de recibir ayudas, con la salvedad de
estar en peligro la misión específica de aquellos proveedores encargados de garantizar el
servicio, así se establece en el art.86 TCE4.
Sin embargo, desde la perspectiva que aquí interesa no es preciso entrar en el
desarrollo de todas estas cuestiones, sino simplemente apuntar la visión adoptada por la
UE, que no es otra que la de garantizar esa libre competencia y no la perspectiva propia
de un Estado social, es decir, asegurar a los ciudadanos determinados servicios de
calidad.
En conclusión, es evidente que tras la política de liberalizaciones de la UE el papel
del Estado en cuanto a la intervención económica ha variado mucho en los últimos años.
Así, se ha pasado de un Estado prestador y del bienestar a un Estado que controla y
regula pero no presta directamente los servicios, sino que se busca instaurar un mercado
único en el que éstos se abran a la libre competencia que, en el caso español, encuentra
su fundamento jurídico en la libertad de empresa del art.38 de la CE.
Sin embargo, esto no debe llevar a pensar que se está ante una desregulación o
vaciamiento de las competencias del Estado, sino todo lo contrario, es decir, que éste
debe intervenir de otro modo y, principalmente, regulando y controlando esa
concurrencia.
Así, este fenómeno presenta un importante problema: el equilibrio entre el servicio
público y la libre competencia, y la necesidad de que ambos aspectos sean garantizados.
Este equilibrio tan imprescindible, sin embargo, es muy difícil de obtener, al menos, en
estos primeros momentos de toda liberalización en que se parte de una situación
consolidada por el proveedor del servicio universal tras muchos años de monopolio.
Y lo que el tiempo ha venido a demostrar es que esta política neoliberal ha, cuanto
menos, contribuido a la crisis hoy imperante y, como ya se ha adelantado, a sustituir de
facto los valores de igualdad, justicia, solidaridad… de las Constituciones de los
Estados contemporáneos de nuestro entorno y proclamados en el art. 1.1 de nuestra
Carta Magna, por el principio de libre competencia, lo que hace tambalear el Estado
Social.
Por todo ello, es necesario repensar en estos momentos cómo pueden articularse las
relaciones entre Estado y sociedad para recomponer la situación y la armonía entre
ambos., El Estado y, en particular, la UE, deberá cambiar su política de intervención,
pues es evidente que no está resultando óptima para superar la crisis y, especialmente,
4
En relación con el art.86.2 del TCE es de suma importancia la Decisión Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas Corbeau, de 19 de mayo de 1993, asunto C-320/91, publicada en Il Foro Italiano,
1993, IV, c.333.
113
debería adoptar la perspectiva del Estado social y de los ciudadanos y su bienestar, pues
el punto de vista neoliberal de los últimos años no ha hecho más que acrecentar las
diferencias y agudizarla crisis, y para todo ello necesitará acudir a las instituciones que
el Derecho Administrativo le ofrece y que a lo largo de los diversos modelos de Estado
se han adaptado para dar respuesta a las necesidades imperantes.
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115
I FLACIÓ ORMATIVA Y DERECHOS DE LOS CIUDADA OS A LA
PRESTACIÓ DE SERVICIOS SOCIO-SA ITARIOS: U A RELACIÓ
I VERSA.
LEOPOLDO TOLIVAR ALAS

ltolivar@uniovi.es
RESUME
Partiendo del axioma de que la ley es la expresión de la voluntad popular, que debiera
matizarse con el añadido “de quienes acuden a votar”, la promulgación de una norma
legislativa relativa al reconocimiento o mejora de la prestación de un servicio público
debiera entenderse como el cénit de la sintonía entre las aspiraciones de la ciudadanía y
el cumplimiento de los fines propios del Estado-organización. Sin embargo y no sólo
por la crisis coyuntural o por las tendencias ultraliberales del momento que han llevado,
el algún caso en iniciativa frustrada, a adoptar medidas de privatización de la gestión
socio-sanitaria, es lo cierto que, mientras el catálogo de normas salidas del Parlamento
estatal y de los autonómicos, con su subsiguiente reglamentación, afecta prolija y hasta
redundantemente a todos los campos sensibles a los usuarios y pacientes (autonomía de
éstos, confidencialidad y protección de datos, derechos en materia sanitaria y de salud –
separadamente-, atención a la discapacidad y a la dependencia…), la satisfacción de los
destinatarios de esas disposiciones es inversamente proporcional al número de
promulgaciones o expediciones de las mismas. Ante esta realidad, acreditada en
encuestas, reclamaciones, incluidas las judiciales, y hasta descontento palmario que se
manifiesta tanto en la calle como entre el personal público de estos servicios, cabe
preguntarse qué falla para que se produzca esta inversión o perversión insólita en un
Estado social de Derecho (ya que siempre ha habido regímenes autocráticos autores de
leyes y mandatos injustos o meramente formales). La primera respuesta a abordar es el
desprestigio de la ley, con el inherente y peligroso contagio de quien la aprueba, como
puede estar insinuándose desde posiciones antisistema. La segunda, puede deberse a la
falta de realismo del legislador ante las potestades de ejecución de las Administraciones.
La tercera, la supremacía de los poderes fácticos sobre los jurídicos y, en fin, como se
analizará, la inconveniencia de la proliferación de normas, rara vez concordadas con las
subsistentes o colaterales, que aboca o da pie a su incumplimiento. Y caben preguntas
como ¿Es una forma de embozar la realidad, de aplazar las soluciones que no requieren
tanta normativa o de poder culpar a la complejidad de ejecución del Estado compuesto
de la insatisfacción progresiva de pacientes y usuarios?
PALABRAS CLAVE
Servicios socio-sanitarios; Derecho administrativo; Privatización.
117
I TRODUCCIÓ E I TERROGA TE
No pocas veces se ha escrito en los últimos tiempos sobre la frecuente inoperancia de

las leyes, sobre la abultada producción normativa y sobre esa extraña ecuación que nos
prueba, sólo con el paso del tiempo, que a mayor número de preceptos, menos
protección de la ciudadanía.
La razón de tan poco confortante afirmación, que puede sentirse compartida por
muchos ciudadanos, no es única. Por una parte –y éste sería el argumento liberal-,
porque a mayor regulación, más controles y ataduras para las personas físicas y
jurídicas. Por otra parte –y ésta sería la justificación jacobina- porque el enemigo está
dentro del Estado y permite que los poderes fácticos, especialmente económicos, se
burlen de los productos del Parlamento soberano, violándolos sin castigo y propiciando,
con su inaplicación o desuso, el desprestigio de las leyes y de los propios poderes
públicos. En fin, una explicación menos técnica, pero en absoluto ajurídica, nos
mostraría que se aprueban leyes sin cuento y cuentos con forma de leyes; disposiciones
que se solapan, se yuxtaponen, se contradicen… Si a eso unimos, en España, la
producción de diecisiete asambleas legislativas territoriales con atribuciones exclusivas
sobre servicios sociales; las eternas transitoriedades de leyes fenecidas; la vacatio
insoportable de algunas normas tuitivas, fundamentalmente por exigir recursos
económicos a desembolsar; las leyes que esperan una concreción que nunca llega o la
pretensión megalómana de todo gobernante que se precie de pasar a la posteridad con
una ley (que mejore o contraríe la de su antecesor) y todo ello se lleva a cabo con mala
técnica legislativa y plagios de ordenamientos comparados de realidades sociales
distintas, no podemos esperar buenos frutos.
Las leyes, como las sentencias o la acción administrativa, deben servir para
solucionar problemas a la población y no para creárselos. Pero tal afirmación dista
mucho de compadecerse con la praxis de todos conocida.
Nunca hemos tenido tantas normas y organismos creados por éstas sobre protección
de datos, preservación de la intimidad, la imagen y demás y nunca hemos estado tan
controlados por videovigilancias, radares y antenas de todo orden. Más que seguros, nos
sentimos muchas veces potenciales infractores que debemos estar más pendientes de lo
que aprecie una cámara que del cabal cumplimiento de nuestros deberes cívicos como
conductores, peatones, clientes de supermercados o usuarios de aeropuertos y
estaciones, por poner algunos ejemplos.
Otras veces, las supuestas conquistas sociales, por falta de realismo presupuestario
de la norma, por circunstancias sobrevenidas o por cambio en la sensibilidad social de
quien llega al poder, se convierten en permanentes fuentes de decepción ciudadana.
Ejemplo bien conocido es el de La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de
la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia,
singularmente –sin obviar dilaciones previas-, tras ser modificada por la disposición
transitoria duodécima del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para
garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
En el caso del estatuto jurídico de pacientes y usuarios, conviene recordar la
disparidad de fuentes que reconocen y tutelan los derechos de los ciudadanos en el
ámbito de la salud y de las Administraciones Públicas con competencia en este ámbito.
Pluralidad que se traduce en diversidad de rango, de enfoque –general o sectorial- y de
filosofía, dada la sucesión de Gobiernos que viene produciéndose tras la aprobación
constitucional.
118
DIVERSIDAD DE RECO OCIMIE TOS CO STITUCIO ALES
Precisamente, la Constitución española (CE), que reconoce, en primer término la

igualdad de los españoles ante la ley (art.14), recoge muy diversos derechos en este
campo. Incluido el derecho fundamental a la intimidad personal (art. 18.1), tan
vinculado al principio de confidencialidad y a la protección de datos regulada en la Ley
Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre (LOPD); o el de acceso –y promoción- en
condiciones de igualdad, a cargos y funciones públicas que también afecta,
evidentemente, al empleo público sanitario (art. 23.2). Tampoco debe olvidarse que, de
la garantía de la libertad de credo y de las relaciones de cooperación con las
confesiones, en atención a las creencias de la sociedad (art. 16), surge el derecho de
asistencia religiosa en los hospitales, previsto en el artículo 2.3 de la Ley Orgánica
7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa. Entre los principios rectores del orden
socioeconómico, necesitados de un desarrollo legal para metamorfosearse en derechos
plenos, se encuentra la asistencia a todos los ciudadanos en “un régimen público de
Seguridad Social” (art. 41), las prestaciones preventivas y asistenciales para la
protección de la salud (art. 43.1 y 2); la igualdad, protección y promoción de las
personas discapacitadas (art. 49) o la garantía de la defensa de consumidores y usuarios
(art. 51.1). También, aunque lejos del catálogo de derechos, es esencial el
reconocimiento del derecho a ser indemnizado, mediante un sistema de responsabilidad
objetiva aplicable a todas las Administraciones, de los daños sufridos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (art. 106.2 en relación con el
149.1.18ª CE).
LEGISLACIÓ ORDI ARIA Y DERECHOS E EL SECTOR
Los derechos procedimentales de los artículos 35 y concordantes de la Ley 30/1992, de

26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, también son invocables en el ámbito
sociosanitario, en unos casos de forma directa y en otros como norma supletoria; caso
de lo señalado por la Disposición Adicional Única del Real Decreto 208/1996, de 9 de
febrero, que regula los servicios de información administrativa y atención al ciudadano
y que, en virtud de la citada Disposición, es aplicable a la Administración sanitaria sin
perjuicio de sus especialidades normativas (hoy contenidas sustancialmente en la Ley
41/2002, de 14 de noviembre).
Una tabla de derechos con vocación de exhaustividad la encontramos en el artículo
10 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, modificado por la Ley
41/2002, de 14 de noviembre, Reguladora de la Autonomía del Paciente y de Derechos
y Obligaciones en materia de Información y Documentación Clínica
(LRAPyDOMIDC).
Son, igualmente, de interés, los artículos 3 (Titulares de derechos), 4 (Derecho a la
segunda opinión facultativa, de asistencia en la propia Comunidad Autónoma en un
plazo máximo y de asistencia en desplazamiento, conforme al catálogo de prestaciones
del Sistema Nacional de Salud) y 7 a 21 (prestaciones y cartera de servicios), de la Ley
16/2003, de 28 de mayo, del Sistema Nacional de Salud.
En ejecución de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Única de la última Ley
citada, se expidió el Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se
establece la Cartera de Servicios Comunes del Sistema Nacional de Salud y el
procedimiento para su actualización. Además de las prestaciones comunes, que las
Comunidades Autónomas deberán dispensar a los desplazados en las mismas
119
condiciones y con las mismas garantías que a los residentes, de acuerdo a principios de
territorialidad e igualdad (art. 4.c de la Ley 16/2003), aquéllas disponen de facultades
para incrementar, con una cartera complementaria (art. 11 del RD 1030/2006), lo que,
en definitiva, son derechos de pacientes y usuarios.
Tampoco debe desdeñarse, a modo de red protectora, lo dispuesto en la Ley
26/1984, de 19 de junio, de Defensa de los Consumidores y Usuarios, máxime cuando
se camina en la dirección de separar, en un mismo recinto hospitalario, prestaciones
sanitarias –acogidas a las garantías de las normas ya citadas- y prestaciones no
estrictamente sanitarias.
La prolijidad y sensibilidad del campo sanitario
En el ámbito específicamente sanitario, de acuerdo con el artículo 10 de la Ley
14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS), afectado por la Ley 41/2002, de 14
de noviembre (LRAPyDOMIDP) y más modernamente por la Ley 26/2011, de 1 de
agosto de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, todos –obsérvese que no se dice los españoles- tienen los
siguientes derechos con respecto a las distintas Administraciones públicas sanitarias:
Al respeto a su personalidad, dignidad humana e intimidad, sin que pueda ser discriminado por su
origen racial o étnico, por razón de género y orientación sexual, de discapacidad o de cualquier otra
circunstancia personal o social.
A la información sobre los servicios sanitarios a que puede acceder y sobre los requisitos necesarios
para su uso. La información deberá efectuarse en formatos adecuados, siguiendo las reglas marcadas
por el principio de diseño para todos, de manera que resulten accesibles y comprensibles a las
personas con discapacidad.
A la confidencialidad de toda la información relacionada con su proceso y con su estancia en
instituciones sanitarias públicas y privadas que colaboren con el sistema público.
A ser advertido de si los procedimientos de pronóstico, diagnóstico y terapéuticos que se le apliquen
pueden ser utilizados en función de un proyecto docente o de investigación, que, en ningún caso,
podrá comportar peligro adicional para su salud. En todo caso será imprescindible la previa
autorización, y por escrito, del paciente y la aceptación por parte del médico y de la dirección del
correspondiente centro sanitario.
(...)
(...)
A que se le asigne un médico, cuyo nombre se le dará a conocer, que será su interlocutor principal
con el equipo asistencial. En caso de ausencia, otro facultativo del equipo asumirá tal
responsabilidad.
(...)
(...)
A participar, a través de las Instituciones comunitarias, en las actividades sanitarias, en los términos
establecidos en esta Ley y en las disposiciones que la desarrollen.
(...)
A utilizar las vías de reclamación y de propuesta de sugerencias en los plazos previstos. En uno u
otro caso deberá recibir respuesta por escrito en los plazos que reglamentariamente se establezcan.
A elegir el médico y los demás sanitarios titulados de acuerdo con las condiciones contempladas en
esta Ley, en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y en las que regule el trabajo sanitario
en los centros de Salud.
A obtener los medicamentos y productos sanitarios que se consideren necesarios para promover,
conservar o restablecer su salud, en los términos que reglamentariamente se establezcan por la
Administración del Estado.
120
Respetando el peculiar régimen económico de cada servicio sanitario, los derechos contemplados en
los apartados 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9 y 11 de este artículo serán ejercidos también con respecto a los
servicios sanitarios privados.
Como viene destacando la doctrina, ni el principio de igualdad, ni el derecho de
participación, ni la posibilidad legal de reclamar o presentar sugerencias son privativos
de este ámbito, aunque en el mismo puedan presentar, como en los demás servicios
públicos, o en diversas relaciones de especial sujeción, determinadas peculiaridades.
Máxime, dado el valor esencial de todo cuanto concierne a la salud de los ciudadanos,
en la que principios como la igualdad, la universalidad de acceso o la continuidad
prestacional no pueden admitir excepciones, so riesgo de poner en entredicho la vida de
las personas.
Más recientemente, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública ha
reestructurado alguno de estos derechos –también se refiere a los deberes-, desrrollando,
desde la óptica de la norma, su contenido. Téngase en cuenta que dicha Ley tiene por
objeto confesado el “establecer las bases para que la población alcance y mantenga el
mayor nivel de salud posible a través de las políticas, programas, servicios, y en general
actuaciones de toda índole desarrolladas por los poderes públicos, empresas y
organizaciones ciudadanas con la finalidad de actuar sobre los procesos y factores que
más influyen en la salud, y así prevenir la enfermedad y proteger y promover la salud de
las personas, tanto en la esfera individual como en la colectiva”, entendiendo por salud
pública “el conjunto de actividades organizadas por las Administraciones públicas, con
la participación de la sociedad, para prevenir la enfermedad así como para proteger,
promover y recuperar la salud de las personas, tanto en el ámbito individual como en el
colectivo y mediante acciones sanitarias, sectoriales y transversales”. Como puede
observarse, se habla tanto de la prevención como de la curación o recuperación de la
salud, con lo que los derechos reconocidos en la norma son exigibles por pacientes y
usuarios del Sistema Nacional de Salud. Los preceptos destinados a tal fin, se refieren al
derecho a la información, al derecho de participación, a la igualdad y al derecho a la
intimidad, confidencialidad y respeto de la dignidad.
El derecho a la información se traduce en que los ciudadanos, directamente o a
través de las organizaciones en que se agrupen o que los representen, tiene derecho a ser
informados, con las limitaciones previstas en la normativa vigente, en materia de salud
pública por las Administraciones competentes. Este derecho comprende en todo caso,
los siguientes:
Recibir información sobre los derechos que les otorga la Ley, así como sobre las vías para ejercitar
tales derechos.
Recibir información sobre las actuaciones y prestaciones de salud pública, su contenido y la forma
de acceder a las mismas.
Recibir información sobre los condicionantes de salud como factores que influyen en el nivel de
salud de la población y, en particular, sobre los riesgos biológicos, químicos, físicos,
medioambientales, climáticos o de otro carácter, relevantes para la salud de la población y sobre su
impacto. Si el riesgo es inmediato la información se proporcionará con carácter urgente.
Toda la información se facilitará desagregada, para su comprensión en función del colectivo
afectado, y estará disponible en las condiciones y formato que permita su plena accesibilidad a las
personas con discapacidad de cualquier tipo.
El derecho de participación también puede ser ejercido por los ciudadanos,
directamente o a través de las organizaciones representativas, e implica la presencia
activa y efectiva en las actuaciones de salud pública, para lo que las Administraciones
públicas competentes habrán de establecer –reglamentariamente en principio, aunque
121
estemos hablando de un derecho limítrofe a los fundamentales- los cauces concretos que
permitan hacerlo efectivo.
La Ley precisa que, sin perjuicio del deber de colaboración, la participación en las
actuaciones de salud pública será voluntaria, salvo lo previsto en la Ley Orgánica
3/1986, de 14 de abril, de Medidas especiales en materia de salud pública. Norma esta
última brevísima y donde, por cierto, no se prevé la participación forzosa de los
ciudadanos ante situaciones de riesgo sanitario pues la inmovilización de personas
contagiadas ni de lejos entra en tal figura, que sí se contempla en el artículo 4 de la Ley
2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil y, previamente, en los números 3 y 4 del
artículo 30 de la Constitución.
La igualdad, principio aquí enfocado desde la óptica de los derechos fundamentales
–art. 14 CE-, implica en el campo de la salud pública que todas las personas tienen
derecho a que las actuaciones en la materia se realicen en condiciones de igualdad sin
que pueda producirse discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico,
sexo, religión, convicción u opinión, edad, discapacidad, orientación o identidad sexual,
enfermedad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
Si las anteriores prevenciones ante la discriminación son, en su mayoría, de carácter
general, la enfermedad es causa específica y propia de esta norma sectorial. Las
dolencias físicas o psíquicas no podrán amparar diferencias de trato distintas de las que
deriven del propio proceso de tratamiento médico-quirúrgico, de las limitaciones
objetivas que imponga para el ejercicio de determinadas actividades, particularmente en
el plano de la idoneidad laboral específica, o de las exigidas por razones de salud
pública.
Este derecho a la igualdad se concretará en una cartera de servicios básica y común
en el ámbito de la salud pública, con un conjunto de actuaciones y programas. La Ley
33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, puso fin, tras convencimiento
unánime del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, a las disfunciones
que, con riesgo para su salud, suponía para la población infantil la divergencia
autonómica en materia de vacunaciones, y así. la cartera de servicios incluirá un
calendario único al respecto y una oferta única de cribados poblacionales.
Huelga decir que cuando el artículo 7 de la Ley 33/2011, se refiere al derecho a la
intimidad, confidencialidad y respeto de la dignidad, penetra en terreno sensible, dado
que el artículo 18 CE garantiza, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar
que, en principio, sólo puede ser regulado por ley orgánica que ha de respetar su
contenido esencial (art. 53.1 CE). Dicha Ley orgánica no es otra que la 1/1982, de 5 de
mayo y sus sucesivas reformas. En cuanto a “la dignidad de la persona y los derechos
inviolables que le son inherentes” es uno de los fundamentos “del oren político y de la
paz social”, según el artículo 10.1 de la norma suprema.
Por tanto, cuando la Ley General de Salud Pública proclama que todas las personas
tienen derecho al respeto de su dignidad e intimidad personal y familiar en relación con
su participación en actuaciones de salud pública, está reiterando una obviedad, ya que
no puede haber sectores inmunes a estos mandatos constitucionales tan severos y
máxime en campo tan sensible como salud y enfermedad. Por ello, se efectúa, en lo
tocante a la información personal utilizada en actuaciones preventivas o curativas de
una remisión a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de
Carácter Personal y a la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la
Autonomía del Paciente y de Derechos y Obligaciones en materia de Información y
Documentación Clínica.
122
Los deberes, en cambio, se contemplan con menor amplitud y se limitan a la
obligación de colaboración –“los ciudadanos facilitarán el desarrollo de las actuaciones
de salud pública y se abstendrán de realizar conductas que dificulten, impidan o falseen
su ejecución” - y al deber de comunicación. Este último, de carácter general (“las
personas que conozcan hechos, datos o circunstancias que pudieran constituir un riesgo
o peligro grave para la salud de la población los pondrán en conocimiento de las
autoridades sanitarias, que velarán por la protección debida a los datos de carácter
personal”), “sin perjuicio de las obligaciones de comunicación e información que las
Leyes imponen a los profesionales sanitarios”.
I CIDE CIA DE LOS LLAMADOS ESTATUTOS DE AUTO OMÍA DE ÚLTIMA GE ERACIÓ
Dado el mimetismo con el que suelen abordarse las reformas de los Estatutos de
Autonomía, parece probable que más de una Comunidad Autónoma siga la estela
marcada por Cataluña en su nuevo texto de autogobierno (aprobado por Ley orgánica
6/2006, de 19 de julio), en el que se detallan y garantizan derechos en el ámbito de la
salud, complementando y ratificando la efectividad del principio rector contenido en el
artículo 43 CE. El Estatuto de Cataluña, en su art. 23 (no afectado por la STC 31/2010,
de 28 de junio), establece que
“Todas las personas tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad y gratuidad a los servicios
sanitarios de responsabilidad pública, en los términos que se establecen por ley.
Los usuarios de la sanidad pública tienen derecho al respeto de sus preferencias en lo que concierne
a la elección de médico o médica y de centro sanitario, en los términos y las condiciones que
establecen las leyes.
Todas las personas, con relación a los servicios sanitarios públicos y privados, tienen derecho a ser
informadas sobre los servicios a que puedan acceder y los requisitos necesarios para su uso; sobre
los tratamientos médicos y sus riesgos, antes de que les sean aplicados; a dar el consentimiento para
cualquier intervención; a acceder a la historia clínica propia, y a la confidencialidad de los datos
relativos a la salud propia, en los términos que se establecen por ley”.
El mismo texto estatutario encomienda a los poderes públicos la garantía de la
protección de la salud y la defensa de derechos e intereses legítimos de consumidores y
usuarios (art. 49.1) y declara el derecho de todas las personas a acceder en condiciones
de igualdad, tanto a los servicios públicos como a los servicios económicos de interés
general, debiendo las Administraciones fijar las condiciones de acceso y los estándares
de calidad exigibles, con independencia del régimen prestacional de los mismos (art.
30).
Por su parte, el nuevo artículo 9.2 del Estatuto de la Comunidad Valenciana
(reformado por Ley orgánica 1/2006, de 10 de abril), garantiza a los ciudadanos la
prestación de servicios públicos de calidad.
En cuanto al Estatuto de Andalucía, reformado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de
marzo, su artículo 22, escuetamente titulado “Salud”, garantiza el derecho
constitucional previsto en el artículo 43 de la Constitución Española a la protección de
la salud mediante un sistema sanitario público de carácter universal y reconoce a los
pacientes y usuarios de la comunidad -sistema andaluz de salud, dice el texto, con lo
que quedan en el aire las lamentables divergencias con los desplazados, que se han
manifestado ya en distintos territorios- el derecho a:
Acceder a todas las prestaciones del sistema.
La libre elección de médico y de centro sanitario.
123
La información sobre los servicios y prestaciones del sistema, así como de los derechos que les
asisten.
Ser adecuadamente informados sobre sus procesos de enfermedad y antes de emitir el
consentimiento para ser sometidos a tratamiento médico.
El respeto a su personalidad, dignidad humana e intimidad.
El consejo genético y la medicina predictiva.
La garantía de un tiempo máximo para el acceso a los servicios y tratamientos.
Disponer de una segunda opinión facultativa sobre sus procesos.
El acceso a cuidados paliativos.
La confidencialidad de los datos relativos a su salud y sus características genéticas, así como el
acceso a su historial clínico.
Recibir asistencia geriátrica especializada.
El precepto estatutario, añade que las personas con enfermedad mental, las que
padezcan enfermedades crónicas e invalidantes y las que pertenezcan a grupos
específicos reconocidos sanitariamente como de riesgo, tendrán derecho a actuaciones y
programas sanitarios especiales y preferentes. Una ley formal del parlamento andaluz
establecerá los términos, condiciones y requisitos del ejercicio de todos estos derechos.
Por su parte, la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de
Autonomía de Aragón, plasma en su artículo 14 el derecho a la salud, concretándolo en
que:
1. Todas las personas tienen derecho a acceder a los servicios públicos de salud, en condiciones de
igualdad, universalidad y calidad, y los usuarios del sistema público de salud tienen derecho a la
libre elección de médico y centro sanitario, en los términos que establecen las Leyes.
2. Los poderes públicos aragoneses garantizarán la existencia de un sistema sanitario público
desarrollado desde los principios de universalidad y calidad, y una asistencia sanitaria digna, con
información suficiente al paciente sobre los derechos que le asisten como usuario.
3. Los poderes públicos aragoneses velarán especialmente por el cumplimiento del consentimiento
informado.
4. Todas las personas podrán expresar su voluntad, incluso de forma anticipada, sobre las
intervenciones y tratamientos médicos que desean recibir, en la forma y con los efectos previstos en
las Leyes.
Por su parte, el Estatuto de las Islas Baleares, reformado por Ley Orgánica 1/2007,
de 28 de febrero, en su artículo 25, concerniente a la Salud, garantiza:
-el derecho a la prevención y a la protección de la salud mediante un sistema sanitario público de
carácter universal.
–Que todas las personas, en relación a los servicios sanitarios, tengan derecho a ser informadas sobre
los servicios a que pueden acceder y los requisitos necesarios para usarlos y sobre los tratamientos
médicos y sus riesgos, antes de que les sean aplicados; a dar el consentimiento para cualquier
intervención; a acceder a su historia clínica propia y a la confidencialidad de los datos relativos a la
propia salud, en los términos que establecen las Leyes.
-Que todas las personas con relación a los servicios sanitarios tengan derecho al conocimiento y a la
exigencia de cumplimiento de un plazo máximo para que les sea aplicado un tratamiento; a ser
informadas de todos los derechos que les asisten y a no padecer ningún tratamiento o práctica
degradante. Y por último, a que
-Todas las personas tengan derecho a un adecuado tratamiento del dolor y a cuidados paliativos, así
como a declarar su voluntad vital anticipada que deberá respetarse en los términos que establezca la
Ley.
124
El Estatuto reformado de Castilla y León (Ley Orgánica 14/2007, de 30 de
noviembre), en su artículo 13.2 se refiere al Derecho a la salud. Se proclama que todas
las personas tienen derecho a la protección integral de su salud, y los poderes públicos
de la Comunidad velarán para que este derecho sea efectivo.
-Los ciudadanos de Castilla y León tendrán garantizado el acceso, en condiciones de
igualdad, a los servicios sanitarios de la Comunidad en los términos que la Ley determine. Asimismo
serán informados sobre los servicios que el Sistema de Salud preste.
-Se establecerán legalmente los derechos y deberes de los usuarios del sistema sanitario, y entre ellos
los siguientes:
A la intimidad y confidencialidad relativas a la propia salud, así como el acceso a su historia
clínica.
A la regulación de plazos para que les sea aplicado un tratamiento.
Al respeto a sus preferencias en lo que concierne a médico y centro.
A recabar una segunda opinión médica cuando así se solicite.
A ser suficientemente informados antes de dar su consentimiento a los tratamientos médicos o a
manifestar en su caso instrucciones previas sobre los mismos.
A recibir tratamientos y cuidados paliativos adecuados.
-Las personas con enfermedad mental, las que padezcan enfermedades crónicas e invalidantes y las
que pertenezcan a grupos específicos reconocidos sanitariamente como de riesgo, tendrán derecho a
actuaciones y programas sanitarios especiales y preferentes.
En fin la Reforma del Estatuto de Extremadura operada por Ley Orgánica 1/2011,
de 28 de enero, parte de una sistemática más conservadora y no introduce una redacción
similar a la de los textos de otras Comunidades a los que acabo de referirme.
LA REVOLUCIÓ COMPETE CIAL DE 2013 E EL ÁMBITO LOCAL. U A REFLEXIÓ

FI AL
En el ámbito local, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de Racionalización y

Sostenibilidad de la Administración Local, incide en los derechos prestacionales de los
ciudadanos en materia sociosanitaria, al desapoderar a los ayuntamientos, incluso a los
de municipios de más de 20.000 habitantes, que ostentaban como propia la competencia
sobre servicios sociales, de estas atribuciones. La Ley dice perseguir “varios objetivos
básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las
competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una
Administración una competencia», racionalizar la estructura organizativa de la
Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y
sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso
y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas
desproporcionadas”. Ello, en el campo que nos afecta, se concreta en la limitación de
intervención municipal –singularmente en el citado caso de las entidades de más de
veinte mil vecinos- a la “evaluación e información de situaciones de necesidad social y
la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”. Todo ello
sin perjuicio de las facultades de delegación de las Comunidades Autónomas para
encomendar a los consistorios la “prestación de los servicios sociales, promoción de la
igualdad de oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer” o la
“conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la
Comunidad Autónoma” (artículo 27.3 de la reformada Ley básica de Régimen Local).
Las dos primeras disposiciones transitorias de la Ley prevén la necesaria
transferencia de los servicios sociosanitarios locales a las Comunidades Autónomas. La
125
primera ordena que “tras la entrada en vigor de esta Ley, de acuerdo con las normas
reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales, las
Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de las competencias que se preveían
como propias del Municipio, relativas a la participación en la gestión de la atención
primaria de la salud. En el plazo máximo de cinco años desde la entrada en vigor de la
Ley, las Comunidades Autónomas asumirán de forma progresiva, un veinte por cien
anual, la gestión de los servicios asociados a las competencias sanitarias mencionadas
en el apartado anterior.
La transitoria segunda establece que, “con fecha 31 de diciembre de 2015, en los
términos previstos en las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y
de las Haciendas Locales, las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de las
competencias que se preveían como propias del Municipio, relativas a la prestación de
los servicios sociales y de promoción y reinserción social…”
Naturalmente, los perjudicados por esta situación de drástica reforma atributiva son
los ciudadanos, usuarios de estos servicios hasta la fecha próximos, que además sufrirán
las consecuencias de toda mutación gestora con el consiguiente desconcierto y la normal
sensación de inseguridad, desproporción y creación de nuevas barreras burocráticas;
incluso de incidencia en el principio de legítima confianza dada la premura con la que
se pretende hacer el cambio. Esta nueva reforma, ¿va a mejorar la calidad prestacional?
Parece dudoso. Más bien esta norma, una más, buscará como confesadamente señala su
Exposición de Motivos, una reducción del gasto local (léase inversión) y una
potenciación de la gestión privada, indirecta, que rara vez concilia la calidad
prestacional y la mejora del coste del servicio.
La yuxtaposición de normas, los múltiples matices de reconocimientos de derechos,
la supuesta contención del despilfarro y la mala gestión de “competencias impropias”,
en suma, la inflación legislativa, ¿mejora la calidad prestacional y la seguridad y
confianza de los ciudadanos en los servicios públicos? Sin menospreciar los efectos
devastadores y esperemos que coyunturales de la crisis, parece claro que la respuesta ha
de ser negativa. En suma, aceptemos la máxima de pocas normas, claras, efectivas y
garantizadoras que asienten derechos de la ciudadanía quizá no tan ambiciosos como a
veces se pretende desde la publicidad oficial, pero no degradables ni retornables en
función de circunstancias meramente presupuestarias o de imposiciones externas al
Estado social y democrático de Derecho que instauró la Constitución de 1978.
126
MEDIDAS A TI-CRISIS Y REFORMA DE LAS ADMI ISTRACIO ES:
¿QUID DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS?
ALEJANDRA BOTO ÁLVAREZ

botoalejandra@uniovi.es
RESUME
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera, en consonancia con la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución
española, ha consagrado estos conceptos como base para impulsar el crecimiento y
ofrecer una perspectiva de futuro más próspera y solidaria.
Esta comunicación tiene por objeto las principales medidas de reforma que desde
distintos niveles se han venido adoptando para avanzar en tal dirección. Se analizan las
medidas estatales de reorganización amparadas en el informe de la Comisión para la
reforma de las Administraciones Públicas puesta en marcha en octubre de 2012; la
reestructuración y racionalización de los sectores públicos autonómicos, y el impulso a
la sostenibilidad de la Administración local tras la entrada en vigor de la Ley 27/2013.
El objetivo es testar su verdadera racionalidad, eficacia y eficiencia más allá de las
afirmaciones maximalistas en que se suelen amparar, y todo ello sin obviar el análisis de
la forma en que con ello se afecta al nivel y calidad de la prestación de los servicios.
Así, se presta atención particular a la situación de la sanidad tras algunos intentos
frustrados de privatizaciones y la imposición del copago; la educación tras el juego del
Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del
gasto público en el ámbito educativo; y los servicios sociales, que tradicionalmente se
han configurado como competencias municipales impropias y por tanto abocadas ahora
a desaparecer.
PALABRAS CLAVE
Crisis económica; Reformas administrativas; Educación; Sanidad; Servicios sociales.
127
I TRODUCCIÓ
Con esta comunicación se propone dar a conocer el estudio que en la actualidad se está
desarrollando en la Universidad de Oviedo, dentro del grupo de investigación “Servicios
públicos, Administraciones y garantías” con el patrocinio del Ministerio de Economía y
Competitividad1, a fin de determinar cómo pueden optimizarse, desde un punto de vista
organizativo, las prestaciones esenciales del Estado del bienestar ante los ajustes
estructurales que la coyuntura económica actual exige.
El objetivo del proyecto es estudiar, a partir del análisis doctrinal, legislativo y
jurisprudencial, histórico y de derecho comparado, cuáles son los modelos que mejor
pueden conseguir optimizar las prestaciones esenciales del Estado del bienestar:
educación y sanidad, en la construcción del Tribunal Constitucional. Y es que, dado que
la necesidad de realizar ajustes estructurales está actualmente más allá de cualquier
discusión, parece vital estudiar las vías para que ello se realice sin merma de las
garantías de los usuarios y con los menores efectos colaterales posibles.
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, en consonancia con el artículo 135 de la Constitución
española, en su nueva redacción, dada el 27 de septiembre de 2011, y por tanto con la
“estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de
todas las Administraciones públicas”, vino a consagrar el concepto de estabilidad
presupuestaria como base para impulsar el crecimiento y la creación de empleo en la
economía española, para garantizar el bienestar de los ciudadanos, crear oportunidades a
los emprendedores y ofrecer una perspectiva de futuro más próspera y solidaria2. Sin
embargo, en la situación económica actual, por la premura con que deben darse las
respuestas al déficit muchas veces por imposición comunitaria, parece que se hace muy
difícil que puedan alcanzarse dichos objetivos sin poner en cuestión el nivel de
prestación de los servicios3.
En las páginas que siguen se analizarán de forma crítica las medidas de carácter
organizativo que se han puesto en práctica y/o propuesto, escrutando si los ajustes
realizados y planificados hasta el momento son realmente susceptibles de optimizar la
prestación de los servicios esenciales, redimensionados estos, evidentemente, a partir de
una concepción flexible del Estado Social4.
En la perspectiva territorial, se analizarán las medidas estatales de reorganización
amparadas en el informe de la Comisión para la reforma de las Administraciones
1
Proyecto con la referencia DER-2012-32241, financiado por el Ministerio de Economía y
Competitividad, y titulado “Modelos jurídico-organizativos de optimización de las prestaciones esenciales
del Estado de bienestar”.
2
Como consecuencia de la reforma constitucional del año 2011, España incorporó a su ordenamiento
jurídico las normas previstas en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión
Económica y Monetaria no ya antes de su entrada en vigor, sino de su propia creación: vid. Domínguez
Martínez, J.M. y López Jiménez, J.M. 2012. “La reforma de la política de estabilidad presupuestaria en
España: análisis de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”,
Documentos de trabajo IAES-Instituto Universitario de Análisis Económico y Social (Universidad de
Alcalá), 9.
3
En relación con el ámbito sanitario, vid. González López-Valcárcel, B. 2011. “La sanidad en tiempos de
crisis”, Economistas, 126, 127-133.
4
Sobre la relación entre el Estado de bienestar y el Estado social de Derecho es de cita ineludible el
trabajo del profesor Martín-Retortillo Baquer, S., “La Administración pública en la llamada crisis del
Estado social de Derecho”, recapitulado en sus Fragmentos de Derecho Administrativo, Madrid, Marcial
Pons, 2000, pp. 203 y ss.
128
Públicas, creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012; las
distintas medidas de reestructuración y racionalización de los sectores públicos
autonómicos, y el ámbito local tras la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 13 de
diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.
En la perspectiva material, se prestará especial atención a los principales paquetes
de “medidas anti-crisis” y a sus efectos sobre los servicios esenciales del Estado de
bienestar con atención particular a la situación de la sanidad tras algunos intentos
frustrados de privatizaciones y la imposición del copago; la educación tras el juego del
Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del
gasto público en el ámbito educativo; y los servicios sociales, que tradicionalmente se
han configurado como competencias municipales impropias y por tanto abocadas ahora
a desaparecer.
EL IMPULSO REFORMISTA ESTATAL: LA COMISIÓ PARA LA REFORMA DE LAS

ADMI ISTRACIO ES PÚBLICAS
Como es bien sabido, a resultas de las presiones del Fondo Monetario Internacional, el
Banco Central Europeo y la Comisión, España comenzó en el año 2011 un programa
nacional de reformas que aún continua y que busca traducir y asegurar el cumplimiento
de los objetivos europeos de la conocida como Estrategia “Europa 2020 hacia una
economía inteligente, sostenible e integradora”5. Los sucesivos Programas Nacionales
de Reformas recogen las políticas y las medidas arbitradas para un crecimiento y
empleo sostenido y van acompañados de sendos Programas de Estabilidad y
Convergencia, que constituyen la presentación de la política económica del Gobierno
español y que en el momento actual alcanzan hasta 20166.
En tal línea, el 26 de octubre de 2012 el Consejo de Ministros aprobó un Acuerdo
creando una Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas (CORA).
Antes, ya se habían puesto en marcha algunas líneas de reforma administrativa y
“adelgazamiento” del sector público, de la mano de la normativa de estabilidad
presupuestaria, de reestructuración del sistema financiero y de medidas como el
Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012, por el que se aprueba el
plan de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional
estatal7 o del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de
racionalización del gasto público en el ámbito educativo8 y del Real Decreto-ley
16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del
Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones9.
Esta última norma ha supuesto cambios trascendentales en la configuración del
derecho a la protección de la salud alterando el ámbito de las prestaciones al establecer
una nueva categorización de la cartera de servicios del SNS, introduciendo el copago en
algunas de las prestaciones que antes eran gratuitas, poniendo un punto de inflexión en
la tendencia a la universalidad y recuperando conceptos propios de la regulación
sanitaria del siglo pasado con diferencias como la que se establece entre “beneficiario”
5
En general sobre estos asuntos puede verse Solar Calvo, P. 2014. “La Administración pública ante el
horizonte 2020”, Actualidad Administrativa, 5, 545-550.
6
La información puede consultarse en http://www.mecd.gob.es/redie-eurydice/Prioridades-Europeas/
estrategia2020/informes-espa-oles.html.
7
BOE núm. 72, de 24 de marzo de 2012.
8
BOE núm. 96, de 21 de abril de 2012.
9
129
y “asegurado”, nociones que quedarían reguladas por el Real Decreto 1192/2012, de 3
de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de
la asistencia sanitaria en España con cargo a fondos públicos, a través del SNS10. Para el
resto, al margen de la asistencia sanitaria en situaciones especiales prevista en el artículo
3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de
Salud, el propio artículo 3 contempla una vía específica de acceso a la asistencia
sanitaria del Sistema Nacional de Salud: mediante el pago de la correspondiente
contraprestación o cuota derivada de la suscripción de un convenio especial. Los
requisitos básicos de estos convenios especiales se han establecido mediante el Real
Decreto 576/2013, de 26 de julio11, limitando la asistencia sanitaria obtenida por este
procedimiento a la incluida en la cartera común básica, pudiendo las Comunidades
Autónomas ampliar las prestaciones a aquellas otras recogidas en su cartera de servicios
complementaria.
En el ámbito educativo, también por razones de extraordinaria y urgente necesidad,
el mismo día se habían aprobado, entre otras cosas, aumentos en la ratio de alumnos por
aula, de la jornada lectiva semanal para el personal docente de centros públicos y
privados sostenidos con fondos públicos, de la dedicación de los docentes universitarios
y se había aplazado la aplicación de todas las disposiciones contempladas en el Real
Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la
formación profesional del sistema educativo12, a excepción de la disposición adicional
séptima, al curso 2014-2015.
La CORA se constituyó operativamente en cuatro subcomisiones. La primera,
consagrada al estudio de las duplicidades administrativas tenía por objeto identificar y
eliminar duplicidades y reforzar los mecanismos de cooperación, de modo que se
abarate el coste de la actividad administrativa. La segunda, dedicada a la simplificación
administrativa, debía revisar las trabas burocráticas que dificultan la tramitación de los
procedimientos administrativos con el fin de conseguir una mayor simplificación que
redunde en beneficio de los ciudadanos. La tercera, consagrada al estudio de la gestión
de servicios y medios comunes, tenía por objeto centralizar actividades de gestión que,
por ser similares o de la misma naturaleza, pueden desempeñarse de forma unificada o
coordinada, aprovechando así en mayor medida los medios públicos. Finalmente, la
subcomisión de Administración institucional tenía como encargo el análisis de la
distinta tipología de entes que componen el entramado instrumental de la
Administración y la revisión de su marco normativo.
En junio de 2013 presentó un informe con sus trabajos que contenía casi una docena
de propuestas de reforma de carácter general (sobre codificación del derecho, en materia
de factura electrónica y registro contable, control de la deuda comercial del sector
público, subvenciones o empleo público); más de un centenar para eliminar
duplicidades con las Comunidades Autónomas y dentro del Estado; casi cincuenta para
la eliminación de trabas, simplificación procedimental y mejora en el acceso de los
ciudadanos a la Administración; otras tantas para la mejora de la gestión de los servicios
y medios comunes y la racionalización administrativa instrumental13.
10
BOE núm. 186, de 4 de agosto de 2012.
11
BOE núm. 179, de 27 de julio de 2013.
12
BOE núm. 182, de 30 de julio de 2011.
13
El informe está disponible en http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/areas/reforma_aapp/INFORME-
LIBRO/INFORME%20LIBRO.PDF.
130
En virtud del Real Decreto 479/2013, de 21 de junio, se creó además la Oficina para
la ejecución de la reforma de la Administración (OPERA), con el objetivo de velar por
la ejecución de las medidas incluidas en el informe de la CORA, asumir su seguimiento,
impulso, coordinación y evaluación permanente, así como formular nuevas
propuestas14. OPERA ha hecho público ya un informe de seguimiento anual, en enero
de 2014, y otro relativo al primer trimestre del año corriente donde da cuenta del avance
del plan de reformas y realiza un seguimiento específico de medidas consideradas
prioritarias por afectar a amplios sectores de la población; producir significativos
ahorros; formular estrategias de innovación y eficiencia en la configuración y gestión
del empleo público o dotar de máxima claridad y coherencia al marco normativo que
regula la organización del sector público en España15.
En el BOE se ha publicado toda una pléyade de normas que llevan el sello de estas
propuestas de reforma: es el caso de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de
creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal16; la Ley Orgánica
8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa17; la Ley Orgánica
9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público18; la
Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su
internacionalización19; la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno20; la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía
de la unidad de mercado21; la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación
ambiental22; la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico23; la Ley 25/2013,
de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable
de facturas en el sector público24; la Ley 4/2014, de 1 de abril, básica de las Cámaras
Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación25 o la Ley 8/2014, de 22 de
abril, sobre cobertura por cuenta del Estado de los riesgos de la internacionalización de
la economía española26, sólo por citar algunas. La futura Ley de racionalización del
sector público y otras medidas de reforma administrativa, actualmente en tramitación27,
está llamada a ser un nuevo hito en el camino.
La premura en la elaboración de todas estas reformas da como resultado normas que
técnicamente están muy lejos de ser perfectas y que, tal y como ha denunciado la mejor
doctrina, al abrigo de fórmulas mágicas como la racionalización y la sostenibilidad,
corren el riesgo de dañar seriamente el Estado social28. Más adelante nos interrogaremos
sobre la verdadera racionalidad y la proporcionalidad de toda esta línea de reformas y
ajustes que se han acometido y se proyectan en el sector público español para responder
14
BOE núm. 149, de 22 de junio de 2013.
15
Los distintos informes de seguimiento están disponibles en http://www.seap.minhap.gob.es /areas/
reforma_aapp.html.
16
BOE núm. 274, de 15 de noviembre de 2013.
17
BOE núm. 295, de 10 de diciembre de 2013.
18
19
BOE núm. 233, de 28 de septiembre de 2013.
20
21
Ídem.
22
23
24
25
26
27
El Proyecto de Ley puede consultarse en el BOCG núm. 79-1, de 7 de febrero de 2014.
28
García Roca, F.J. et al. 2014. “Los efectos de la crisis económica sobre las instituciones públicas”, El Cronista del Estado Social
y Democrático de Derecho, 43, 64-65.
131
a la crisis. En un segundo momento habremos de plantear cómo incide ello en la
prestación de los servicios públicos y en su pretendida optimización, pero antes veremos
cómo, también por mor del impulso estatal, los ajustes han afectado asimismo al ámbito
autonómico y al local.
LA REESTRUCTURACIÓ DE LOS SECTORES PÚBLICOS AUTO ÓMICOS: CO SECUE CIA

DEL COMPROMISO CO LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y EL CO TROL DEL GASTO
PÚBLICO
Continuando la línea de 2012, que se ejemplifica en normas como la Ley 6/2012, de 17

de mayo, de sostenibilidad financiera de Cataluña29; las leyes 3 y 4/2012, de 20 de julio,
sobre reforma de la Ley del Defensor del Pueblo y suspensión del funcionamiento del
Consejo Económico y Social de La Rioja30; la Ley 11/2012, de 21 de diciembre, de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha31; el Decreto canario 97/2012, de 20 de diciembre, por el que se
adoptan medidas coyunturales para la reducción del gasto público durante el año 201332
o el Decreto 80/2012, de 27 de diciembre, por el que se crea la Oficina de Supervisión
Integral del Gasto del Sector Público Autonómico de Cantabria33, las Comunidades
Autónomas han seguido adoptando normas una terminología formal común ligada a la
coyuntura económica y que es notoria, sobre todo, en las distintas Exposiciones de
Motivos y Preámbulos de las Leyes que tienen por objeto la ordenación económica y la
reorganización administrativa.
Son elementos comunes, por ejemplo, la necesidad de “redimensionar” el sector
público autonómico de manera “razonable y ajustada” y de “racionalizar su estructura
para mejorar su eficiencia”. Baste citar, entre las normas más recientes y buscando
ejemplos de distintos ámbitos territoriales, la Ley 1/2013, de 21 de mayo, de medidas de
reestructuración y racionalización del sector público y fundacional de la Generalitat
Valenciana; la Ley 1/2013, de 24 de mayo, de medidas de reestructuración del sector
público autonómico del Principado de Asturias; la Ley 4/2013, de 19 de junio, por la
que se modifica la organización y el funcionamiento de las instituciones propias de la
Comunidad de Castilla y León; la Ley 14/2013, de Ley de racionalización del sector
público autonómico gallego o la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de simplificación
administrativa de la Región de Murcia.
Estas reordenaciones autonómicas traen causa primigenia en el Acuerdo 1/2010, de
22 de marzo, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, por el que se aprueba el
Acuerdo marco con las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de
29
La incidencia en las Comunidades Autónomas de los compromisos estatales ante la UE fue puesta de
manifiesto de forma temprana; por todos, vid. Escribano López, F. 2012. “La autonomía financiera de las
comunidades autónomas: crisis económica, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”,
Revista española de Derecho Financiero, 156, 11-30.
30
En relación con estas medidas puede verse el comentario de Pascual Medrano, A. 2013. “La
Comunidad Autónoma de La Rioja: en la senda de los recortes”, Revista general de Derecho
Constitucional, 16.
31
Con más detalle pueden verse las reflexiones de Díaz Revorio, F.J. 2013. “Leyes autonómicas y
medidas de austeridad para alcanzar el objetivo de déficit económico en Castilla-La Mancha en 2012”,
Revista general de Derecho Constitucional, 16.
32
Al respecto, vid. Rodríguez-Drincourt Álvarez, J.R. 2013. “Los desafíos de la sociedad canaria en sede
parlamentaria: entre la Bulgaria atlántica y la Canarias 5 estrellas”, Revista general de Derecho
Constitucional, 16.
33
Con más detalle pueden verse las reflexiones de Sanz Pérez, A.L. 2013. “Cantabria y la restricción del
gasto público”, Revista general de Derecho Constitucional, 16.
132
Autonomía sobre sostenibilidad de las finanzas públicas para el período 2010-2013, y se
vieron intensificadas a raíz del Acuerdo 5/2012, de 17 de enero, del Consejo de Política
Fiscal y Financiera por el que se adoptan compromisos en materia de reordenación y
racionalización del sector público instrumental autonómico y de control, eficiencia y
reducción del gasto público gestionado por el mismo34. Para su seguimiento se han
elaborado informes periódicos sobre los planes puestos en marcha por las distintas
Comunidades para dar cumplimiento a los compromisos de supresión, transformación o
creación de entes, incluyendo posibles fusiones e integraciones, así como, en su caso, la
enajenación de participaciones35, así como informes sobre el Inventario de Entes
dependientes de las Comunidades Autónomas36. En ellos se aportan datos que arrojan
un resultado de ahorros estimados por el conjunto de medidas de reestructuración en las
Comunidades Autónomas de 4.042.533,42 miles de euros, derivados tanto de medidas
de extinción de entes como de otras medidas de racionalización de sus sectores públicos
instrumentales.
EL REDIME SIO AMIE TO DE LAS ADMI ISTRACIO ES LOCALES
La adaptación de la organización local a los principios de estabilidad presupuestaria,

sostenibilidad financiera y eficiencia en el uso de los recursos públicos es un propósito
de la Ley 27/2013, de 13 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración local37. La racionalización organizativa que propugna la reforma se
concreta en la nueva disposición adicional novena de la LBRL, y es además uno de los
contenidos mínimos del plan económico-financiero que regula el flamante artículo 116
bis de la LBRL y no es, por tanto, casual que la mayor parte de las previsiones de
aquella disposición se refieran a entes que se encuentran en desequilibrio financiero y
en vías de ajuste.
Para poner la reforma en contexto quizás no huelgue recordar que la preocupación
por la dimensión y dispersión del sector público local está en el punto de mira de los
análisis del Tribunal de Cuentas desde el año 2006. En todos los informes de
fiscalización del sector público local se ha venido insistiendo desde entonces en el
hecho de que un problema constante a la hora de abordarla es determinar su ámbito
subjetivo, debido al amplio desarrollo que se ha producido en el sector instrumental
local. Si nos atenemos al análisis general de las cifras desde el inicio de la crisis, se
pone de manifiesto que el sector público local no ha disminuido, pero ha moderado el
ritmo de su crecimiento38. En particular, en el sector instrumental, en 2011 se puso
freno a la tendencia alcista, con 32 organismos autónomos y 6 sociedades de
34
Al respecto puede verse Ramos Carvajal, E. 2013. “Un paso más en el proceso de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera. Especial incidencia en las Comunidades Autónomas”, Revista
jurídica de Asturias, 36, 135-173.
35
El último da cuenta del estado de las reorganizaciones a fecha 1 de julio de 2013 y está disponible en
http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/PortalVarios/FinanciacionTerritorial/Autonomica/Inf
orme%20Reordenaci%F3n%2001-07-2013.pdf.
36
El último da cuenta del estado de las reorganizaciones a fecha 1 de julio de 2013 y está disponible en
http://serviciostelematicos.minhap.gob.es/ISPANET/InformeSectorPublicoAutonomico.pdf.
37
38
Cfr. Tribunal de Cuentas, Informe de fiscalización del sector público local, ejercicio 2009, pp. 86-87
(número de fiscalización 931, aprobado por el Pleno el 23 de febrero de 2012). El informe está disponible
en http://www.tcu.es/uploads/I931.pdf; Tribunal de Cuentas, Informe de fiscalización del sector público
local, ejercicio 2010, p. 71 (número de fiscalización 959, aprobado por el Pleno el 20 de diciembre de
2012). El informe está disponible en http://www.tcu.es/uploads/I959.pdf y Tribunal de Cuentas, Informe
de fiscalización del sector público local, ejercicio 2011 (número de fiscalización 1010, aprobado por el
Pleno el 28 de noviembre de 2013). El informe está disponible en http://www.tcu.es/uploads/I1010.pdf.
133
participación local íntegra menos; territorialmente, además, el descenso es uniforme39.
Es de prever que la tendencia se consolidará en los análisis de los datos de 2012 y 2013.
A todo ello habrán contribuido medidas ejemplarizantes como los planes de
reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal
aprobados en virtud de la Orden HAP/583/2012, de 20 de marzo40, del Real Decreto
701/2013, de 20 de septiembre41, y de la Orden HAP/1816/2013, de 2 de octubre42; pero
sobre todo las exigencias derivadas del sistema de pagos a proveedores previstos en el
Real Decreto-Ley 4/2012, de 24 de febrero43, que exigía la elaboración de un plan de
ajuste con medidas relativas a la estructura organizativa de las entidades locales44, y los
acuerdos entre el Gobierno de la Nación y las entidades locales de 7 de abril de 2010 y
de 25 de enero de 2012. El primero, más genérico, definido como acuerdo marco con las
entidades locales sobre sostenibilidad de las finanzas públicas 2010-2013, establecía la
aprobación por parte de dichas entidades de un plan de racionalización de las estructuras
de sus respectivos sectores públicos, administrativos y empresariales, con el objetivo de
mejorar la eficiencia y reducir el gasto público. El segundo, definido como acuerdo de
reordenación y racionalización del sector público instrumental local y de control,
eficiencia y reducción del gasto público gestionado por el mismo, perseguía disciplinar
la actividad considerando como eje principal las medidas de reducción de la dimensión
del sector público local, lo que implicaba la necesidad de controlar su actividad y
racionalizar su organización45.
En todo caso, además de contener ciertas medidas de contención del sector público
instrumental local, la reforma del año 2013 introduce también una redefinición de las
materias en las que caben las competencias municipales propias, si bien con expresa
sujeción a los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera e inexistencia de
duplicidades46. Se contienen asimismo previsiones específicas respecto a la asunción
por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación, a la salud
y a los servicios sociales47. Todos estos cambios, entre otros que aquí no se analizan por
apartarse del objeto de la comunicación, se escudan en la búsqueda de eficiencia,
39
Las entidades locales de todas las Comunidades Autónomas redujeron el número de sus entidades
dependientes, salvo en la Rioja donde el número (ciertamente bajo) se mantuvo constante.
40
41
BOE núm. 231, de 26 de septiembre de 2013.
42
BOE núm. 242, de 9 de octubre de 2013.
43
BOE núm. 48, de 24 de febrero de 2012.
44
El modelo de plan de ajuste se estableció por Orden HAP/537/2012, de 9 de marzo. Sobre las medidas
de planificación solicitadas por la situación de crisis económica a las entidades locales de manera directa
y orientadas de forma más o menos explícita a la reducción de su sector público puede verse Ortega
Jiménez, P. 2012. “La repercusión de los planes de ajuste en la organización de las entidades locales”, El
Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 11, 1429 y ss.
45
Una notable reconstrucción de todas las medidas que han incidido en la reorganización del sector
público instrumental local, desde la creación de holdings públicos ex disposición adicional duodécima de
la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, hasta los
planes concretos de iniciativa municipal pasando por las comunicaciones de la Federación Española de
Municipios y Provincias puede verse en Montoya Martín, E. 2011. “Nuevas perspectivas sobre la gestión
de los servicios locales: incidencia de la crisis económica y necesidad de racionalización del sector
público instrumental”, Anuario de Derecho Municipal, 5, 163-192.
46
Sobre estas cuestiones puede verse Morillo-Velarde Pérez, J.I. 2014. “Las competencias de las
entidades locales”. En: Quintana López, T. (dir), La reforma del régimen local. Valencia, Tirant lo
Blanch, 73-169.
47
Cfr. Fernández-Espinar López, L.C. 2014. “La redelimitación de las competencias en los municipios en
materia de educación, sanidad, salud y servicios sociales y su transferencia parcial a las Comunidades
Autónomas”. En ídem, 171-246.
134
racionalidad y sostenibilidad, principios omnipresentes en esta reforma y también en las
comentadas con anterioridad. Discurriremos sobre todo ello a continuación.
LA SOSTE IBILIDAD, RACIO ALIDAD Y PROPORCIO ALIDAD DE ESTAS MEDIDAS DE

REFORMA
Uno de los aspectos más destacables de los efectos de la actual crisis económica tiene
una dimensión léxica; y es que ciertamente se advierte con facilidad el uso y abuso en el
lenguaje político y social de conceptos que en apariencia son jurídicos, pero que
admiten muy difícil concreción. Ello es preocupante, sobre todo, por su empleo sin
cautelas también por el legislador, sin que haya definiciones precisas en el
ordenamiento jurídico, o lo que es peor, con definiciones provisionales que hacen
inaplicable la teoría tradicional de los conceptos jurídicos indeterminados48.
La sostenibilidad, como ya se ha comentado, se ha convertido desde la reforma
constitucional de 2011 en un valor estructural y condicionante de la capacidad de
actuación de todas las Administraciones públicas49, con la proyección que hoy marca,
en desarrollo del nuevo artículo 135 de la Constitución, la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La sostenibilidad
financiera se define en esta Ley, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 9/2013, de
20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, como “la
capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites
de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en
esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea”50. Ya bastante antes,
sin embargo, se había aprobado en Consejo de Ministros una “Estrategia para una
economía sostenible”, una de cuyas piezas de ejecución acabaría siendo la Ley 2/2011,
de 4 de marzo, de economía sostenible que sigue entendiendo hoy, a pesar de sus
múltiples reformas, la economía sostenible como “un patrón de crecimiento que concilie
el desarrollo económico, social y ambiental en una economía productiva y competitiva,
que favorezca el empleo de calidad, la igualdad de oportunidades y la cohesión social, y
que garantice el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de forma
que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer
las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”51.
Hablando en términos de reformas, podría decirse, aplicando la definición de la Real
Academia Española de la Lengua, que la sostenibilidad debe ligarse a la capacidad de
dichas reformas de mantenerse por sí mismas. Es una interpretación que recuerda la
definición de la Ley 2/2011 y que va en la línea del célebre informe Brundtland; no en
vano, en todo caso está yacente una idea de perdurabilidad de las reformas en la triple
dimensión del desarrollo: económica, social y, desde luego, también medioambiental.
Esta última, huelga recordarlo, es la sede primigenia de la idea de sostenibilidad y
48
García Roca, F.J. et al., op. cit., 70.
49
Sobre la idea de economía sostenible como demiurgo en tiempos de crisis y principio orientador
general de las relaciones sociales puede verse, por todos, Sánchez Huete, M.A. 2011. “Medidas tributarias
anticrisis y economía sostenible del gobierno español: El ejemplo español”, Revista de Estudios Jurídicos
U-ESP, 15(21).
50
Artículo 4.2 de la Ley Orgánica 2/2012 en su redacción modificada por el artículo 1.1 de la Ley
Orgánica 9/2013. Antes, se definía la sostenibilidad financiera simplemente como “la capacidad para
financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública,
conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa europea”.
51
Artículo 2 de la Ley 2/2011.
135
durabilidad del citado informe; son las dimensiones económica y social, y sobre todo su
eventual compatibilidad, las que ofrecen mayor lugar a duda52.
Siguiendo con las definiciones de la Real Academia de la Lengua, la cualidad de lo
racional viene ligada a la conformidad con la razón, y por tanto perteneciente y relativo
a una causa, motivo, orden o método. Así las cosas parece que no puede haber dudas de
la racionalidad de las reformas en el sector público; estas responden a una lógica
evidente de reaccionar de forma inmediata para el ajuste de las cuentas públicas ante las
exigencias europeas. Lo que ya suscita más dudas es si las concretas medidas de
reforma son, no ya sólo conformes a la razón en general, sino además regulares,
suficientes, bastantes y proporcionadas en lo concreto pues ello incide en la prestación
de los servicios públicos, lo que en última instancia afecta a los ciudadanos.
Analizaremos a continuación esas cuestiones ejemplificando en tres polos
característicos: sanidad, educación y servicios sociales.
Las reformas sanitarias
Existen múltiples evidencias internacionales de que las limitaciones económicas y las
restricciones presupuestarias tienen clara incidencia sobre la prestación de los servicios
públicos sanitarios53, por lo que no es casualidad que la crisis económica hiciese
resurgir en nuestro país las dudas de sostenibilidad y de solvencia del sistema en sí
mismo54. Y estas dudas están lejos de aplacarse.
Las reformas comenzaron con el Real Decreto-ley 4/2010, de 26 de marzo, de
racionalización del gasto farmacéutico con cargo al Sistema Nacional de Salud55 y el
Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, de medidas extraordinarias para la reducción
del déficit público56; de forma general y alarmista comenzaría entonces a hablarse de
una peligrosa desinversión sanitaria57. Pero las reformas no cesaron, y siguiendo en la
línea de utilización de fenómenos paralegislativos y subrayando pues la idea de
extraordinaria urgencia y necesidad, son de cita ineludible el Real Decreto-ley 9/2011,
de 19 de agosto, de medidas para la mejora de la calidad y cohesión del sistema
nacional de salud, de contribución a la consolidación fiscal, y de elevación del importe
52
En relación con estas cuestiones resulta de cita ineludible el reciente estudio de Esteve Pardo, J. 2013.
La nueva relación entre Estado y sociedad. Aproximación al trasfondo de la crisis, Madrid, Marcial Pons.
53
Vid. Vogel, L. 2011. “European health systems under siege”, Canadian Medical Association Journal,
183(10); Vogler, S. et al. 2011. “Pharmaceutical policies in European countries in response to the global
financial crisis”, Southern Med Review, 4(2), 22-32; Cylus, et al. 2012. “Is there a statistical relationship
between economic crises and changes in government health expenditure growth? An analysis of twenty-
four European countries”, Health Services Research, 47(6), 2204-2224; Mladovsky, P. et al. 2012.
“Health Systems and financial crisis”, Eurohealth, 18(1), 3-6 o European Public Health Alliance. 2013.
Reforming Health Systems in Times of Austerity, Bruselas, EPHA.
54
Por todos, González López-Valcárcel, B. 2011. “La sanidad en tiempos de crisis”, Economistas, 126,
127-133.
55
56
BOE núm. 126, de 24 de mayo de 2010.
57
Vid. López-Fernández, L.A. et al. 2012. “¿Está en peligro la cobertura universal en nuestro Sistema
Nacional de Salud?”, Gaceta Sanitaria, 26(4), 298-300; Palomo, L. y Rabanaque, M.J. 2012. “Crisis
económica, política sanitaria y salud”, Gestión Clínica y Sanitaria, 14(1),16-19; Repullo, J.R. 2012.
“Taxonomía práctica de la «desinversión sanitaria» en lo que no añade valor, para hacer sostenible el
Sistema Nacional de Salud”, Revista de calidad asistencial, 27(3), 130-138 o Rico A. y Blakey, E. 2012.
“El impacto de la crisis en Sanidad: Recortes estructurales asimétricos con altos costes diferidos”. En
VV.AA., Informe España 2012. Una interpretación de su realidad social, Madrid, Fundación Encuentro,
173-237.
136
máximo de los avales del Estado para 201158 y, sobre todo, el ya comentado Real
Decreto-ley 16/2012 y las normas que posteriormente lo han complementado59.
La discusión sobre la proporcionalidad de las principales medidas de esta reforma
(fundamentalmente el copago y la exclusión de ciertos colectivos de la prestación
universal) no está ni mucho menos zanjada. Amplios y cualificados colectivos
sectoriales han manifestado su desacuerdo con las medidas60 e incluso el Defensor del
Pueblo formuló en su día recomendaciones contrarias a mantener esta línea61. Existen
en la actualidad varios recursos de inconstitucionalidad pendientes tanto frente a las
reformas estatales62, como frente a los intentos de reacción contra ellas por parte de
alguna Comunidad Autónoma63.
En todo caso, además, las reformas no sólo tienen lugar, como se ha visto en el
ámbito estatal, también las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias,
han adoptado medidas de reordenación de las prestaciones farmacéuticas64 y de la
58
BOE núm. 200, de 20 de agosto de 2011.
59
Para una reflexión sobre las reformas, vid. el trabajo de Souvirón Morenilla, J.M. 2013. “Reformas en
la asistencia sanitaria pública: ¿racionalización o cambio de modelo?”, Revista andaluza de
Administración pública, 85, 13-74.
60
Vid. por todos el manifiesto de la Asociación de Juristas de la Salud disponible en
http://www.ajs.es/files/noticias/2012/11/POSICIONAMIENTO%20DE%20SESPAS%20SOBRE%20EL
%20RDLEY%2016.pdf.
61
La Defensora del Pueblo rechazó presentar un recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-
ley 16/2012, pero realizó varios comentarios respecto al contenido de la norma, formulando hasta cinco
recomendaciones al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad en materia de coherencia global
del SNS; de la adecuada atención de aquellas personas con padecimientos graves, para evitar la posible
responsabilidad de España por el incumplimiento de obligaciones internacionales, entre otras, las
derivadas del Convenio Europeo de Derechos Humanos, la Carta de derechos fundamentales de la UE y
otros instrumentos que establecen obligaciones positivas; de transporte sanitario, y de financiación y
prescripción de medicamentos. La resolución está disponible en http://www.defensordelpueblo.es/es/
Documentacion/Recursos/inconstitucionalidad/PDFs/Resolucion.pdf.
62
Vid., sólo en relación con el Real Decreto-ley 16/2012, el recurso de inconstitucionalidad núm. 4123-
2012, admitido a trámite por el pleno del Tribunal Constitucional por providencia de 16 de julio de 2012
(BOE núm. 176, de 24 de julio de 2012); los recursos de inconstitucionalidad núm. 4530-2012 y 4585-
2012, admitidos a trámite por providencia de 13 de septiembre de 2012 del pleno del Tribunal
Constitucional (BOE núm. 228, de 21 de septiembre de 2012) o los recursos de inconstitucionalidad núm.
414-2013, 419-2013 y 433-2013, admitidos a trámite por providencia de 12 de febrero de 2013 (BOE
núm. 46, de 22 de febrero).
63
Así, está recurrida ante el Tribunal Constitucional la Ley Foral 8/2013, de 25 de febrero, por la que se
reconoce a las personas residentes en Navarra el derecho de acceso a la asistencia sanitaria gratuita del
sistema público sanitario de Navarra. El recurso de inconstitucionalidad núm. 7089-2013, promovido por
el Presidente del Gobierno, fue admitido a trámite por el pleno del Tribunal Constitucional por
providencia de 17 de diciembre de 2013 (BOE núm. 306, de 26 de diciembre de 2013) habiéndose
invocado el art. 161.2 de la Constitución, lo que produjo la suspensión de su vigencia. Por auto de 8 de
abril de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó levantar la suspensión, salvo precisamente
respecto a la disposición adicional por la que se reconoce a las personas residentes en Navarra el derecho
de acceso a la asistencia sanitaria gratuita del sistema público sanitario de Navarra (BOE núm. 91, de 15
de abril de 2014).
64
Así, la Ley catalana 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas,
configuraba, en su artículo 41 una tasa que gravaba los actos preparatorios y los servicios accesorios de
mejora de la información inherentes al proceso para la prescripción y dispensación de medicamentos y
productos sanitarios mediante la emisión de recetas médicas y órdenes de dispensación que deben
dispensarse en las oficinas de farmacia. Frente a ella se formuló el recurso de inconstitucionalidad núm.
7208-2012, admitido a trámite por Providencia del pleno del Tribunal Constitucional de 15 de enero de
2013 (BOE núm. 15, de 17 de enero de 2013). El artículo 2.9 de la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de
medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, establecía la misma tasa dando lugar a los
137
asistencia sanitaria65, y tampoco estas son pacíficas. La judicialización en este último
ámbito está ligada fundamentalmente a los cambios en la forma de gestión de los
servicios públicos sanitarios que siguen una línea de fomento de la colaboración
público-privada y, hasta ahora, los éxitos de los recurrentes han venido de la mano de la
detección de vicios formales en la licitación que han conducido a la suspensión de los
procedimientos por el periculum in mora y la irreversibilidad del cambio66, y a la
posterior renuncia política a continuar con su aplicación. Respecto al “euro por receta”,
el Tribunal Constitucional ha señalado finalmente que no era admisible, por alterar,
haciéndolo más gravoso para los beneficiarios, el régimen de participación en el coste
previsto por la ley y recordando que en materia sanitaria, el sostenimiento económico
forma parte de la competencia básica del Estado. El Tribunal recuerda que el Sistema
Nacional de Salud es único y que su financiación se hace con cargo al Fondo de
Garantía de Servicios Públicos, un fondo solidario cuya finalidad es precisamente
“asegurar que cada Comunidad Autónoma recibe los mismos recursos por habitante
ajustado para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de
Bienestar”67.
Hay, además, también otras medidas, quizás no tan mediáticas, que deberían
merecer asimismo atención jurídica, como las reducciones de personal con el
consiguiente aumento de las listas de espera o el cierre nocturno de los centros
sanitarios68, pues es evidente que tienen incidencia en la calidad de las prestaciones y en
los derechos de acceso de los usuarios a los servicios sanitarios.
Las reformas educativas
En materia educativa la actualidad de las reformas está marcada por la aprobación de la
Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa
(LOMCE)69, pero al margen de la polémica causada por la reforma “material” de
nuestro sistema educativo, la norma de cita inexcusable en materia de reacción ante la
crisis económica en este ámbito es el Real Decreto-ley 14/2012, cuyo contenido ya se
ha adelantado más arriba. Esta norma, que en cierta manera busca una reforma
“estructural” de la educación también respondiendo pues a una extraordinaria y urgente
necesidad70, pretende dotar a las Administraciones educativas de instrumentos que
recursos de inconstitucionalidad núm. 191-2013 y 349-2013, admitidos a trámite por Providencia del
pleno del Tribunal Constitucional de 29 de enero de 2013 (BOE núm. 26, de 30 de enero de 2013).
65
Por ejemplo contra dos artículos de la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y
administrativas de la Comunidad de Madrid, citada en la nota precedente, que adoptaban medidas de
ajuste en varios hospitales y centros de salud públicos de la región, se ha formulado el recurso de
inconstitucionalidad núm. 1884-2013, admitido a trámite por Providencia del pleno del Tribunal
Constitucional de 23 de abril de 2013 (BOE núm. 114, de 13 de mayo de 2013).
66
Vid. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid de 11 de septiembre de
2013 en recurso de apelación núm. 787/2013 (JUR 2013\299611) y previamente el Auto de 2 de
septiembre del Juzgado núm. 4 de lo contencioso-administrativo en recurso núm. 283/2013 (JUR
2013\287176). En la misma línea, pueden verse los Autos del mismo Tribunal de 27 de enero de 2014
(RJCA 2014\218 y 2014\220).
67
En el momento de cerrar la redacción de esta comunicación aún no se había publicado el texto íntegro
de la Sentencia. Su contenido se comenta a partir del avance realizado por el propio Tribunal en su nota
informativa núm. 37/2014, de 6 de mayo de 2014; disponible en http://www.tribunalconstitucional.es/es
/salaPrensa/Documents/NP_2014_037/NOTAINFORMATIVANUMERO372014.pdf.
68
Vid. Cantero Martínez, J. 2013. “Las políticas sanitarias de carácter regresivo, ¿qué niveles de
protección ofrece nuestro ordenamiento jurídico?”, Derecho y salud, 23(2), 107-131.
69
70
En relación con este punto, pueden verse, por todos, las reflexiones de Pérez Ron, J.L. 2012. “La
seguridad jurídica en la España actual”, Quincena fiscal Aranzadi, 10.
138
permitan conjugar los irrenunciables objetivos de calidad y eficiencia con el
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y su ineludible reflejo en la
contención del gasto público y en la oferta de empleo público71. Se trata de una norma
específica para acordar ajustes ante la crisis económica en el ámbito educativo, pero no
es la única, pues muchas otras han tenido también incidencia indirecta como, por
ejemplo, las reformas relativas a las condiciones del empleo público o las derivadas de
los ajustes fiscales.
De acuerdo con lo expuesto con anterioridad, la racionalidad de las medidas está
fuera de toda duda, pero el debate sobre su proporcionalidad está servido. En particular,
y al margen de los debates sobre los efectos del aumento de la ratio de alumnos por aula
o la incidencia en la calidad docente de la reforma en la jornada laboral y las
retribuciones del profesorado, los ajustes en materia de gasto educativo son susceptibles
de afectar a la integración social de los extranjeros, por ejemplo72.
Frente al Real Decreto-ley 14/2012 se han presentado varios recursos de
inconstitucionalidad73. La Defensora del Pueblo también fue conminada a actuar por
múltiples escritos de organizaciones sindicales y ciudadanos particulares, que entendían
que podría estarse dando un abuso de la figura del decreto-ley contraria al artículo 86 de
la Constitución y una posible infracción del artículo 81 de la Constitución, al considerar
que se está dictando una norma de desarrollo del derecho fundamental a la educación,
reconocido en el artículo 27 de la norma fundamental, materia reservada a ley orgánica.
Asimismo, los escritos aludían a la posible vulneración del artículo 27.10 de la
Constitución, que consagra la autonomía de las universidades y algunos, remitidos por
sindicatos, incidían en la posible vulneración de los derechos protegidos por los
artículos 28 y 37 de la Constitución, en los que se reconoce el derecho a la libertad
sindical y a la negociación colectiva. Por último, y en relación con el conjunto de la
norma, se aludía a la posible vulneración del reparto competencial entre Estado y
Comunidades Autónomas derivado de los artículos 148 y 149 de la Constitución, en lo
que se refiere al ámbito educativo y en materia de función pública. La Defensora
declinó la acción constitucional por entender que tales cuestiones serían dilucidadas en
el estudio del resto de recursos presentados, si bien matiza que su institución en el
marco de sus labores de supervisión ordinaria, en relación con los derechos
fundamentales concernidos y la calidad y suficiencia de los servicios públicos
correspondientes, mantendrá “una especial vigilancia sobre la actuación de las
Administraciones públicas para garantizar su contenido esencial y la efectividad de las
prestaciones inherentes a los mismos”74.
71
Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 14/2012.
72
Delgado del Rincón, L.E. 2013. “Algunas reflexiones sobre el derecho a la educación y ciertos
elementos del sistema educativo que contribuyen a la integración social de los inmigrantes”, Revista de
derecho migratorio y extranjería, 32, 103-124.
73
Cfr. el recurso de inconstitucionalidad núm. 4217-2012, admitido a trámite por el pleno del Tribunal
Constitucional por providencia de 16 de julio de 2012 (BOE núm. 176, de 24 de julio); los recursos de
inconstitucionalidad núm. 4528-2012 y 4529-2012, admitidos a trámite por el pleno del Tribunal
Constitucional por providencia de 13 de septiembre de 2012 (BOE núm. 228, de 21 de septiembre de
2012) y los recursos 301-2013, 370-2013 y 382-2013, admitidos a trámite por el pleno del Tribunal
Constitucional por providencia de 12 de febrero de 2013 (BOE núm. 46, de 22 de febrero de 2013).
74
Toda la información está extraída de la Memoria anual de la institución correspondiente al año 2012,
disponible en
http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Publicaciones/anual/Documentos/E_5_Recursos.pdf.
139
La situación de los servicios sociales
Las prestaciones sociales son sin duda las grandes damnificadas de la crisis económica,
después de haber vivido una época dorada que condujo la escalada de los derechos
sociales hacia la consagración inequívoca en las leyes y en la parte dogmática de los
nuevos Estatutos de Autonomía75. Ligada a esta historia de extremos, rodea a los
servicios sociales una serie de atribuciones competenciales de fundamento
constitucional incierto y, sin embargo, consentidas de facto.
Hasta ahora, tal exponente se resumía en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de
promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de
dependencia76, que supuso una recentralización de los servicios sociales a pesar de que
el Estado formalmente no tiene competencia en esta materia. Esta Ley no tuvo
oposición por parte de las Comunidades Autónomas, seguramente por la idea de que
todo lo que sea sumar en la atención a las personas necesitadas no puede ser
contestado77. En la norma se daba además participación a las Entidades locales en la
gestión de los servicios de atención, dentro de sus competencias y en el marco de la
legislación autonómica78.
Es la referencia a estas competencias locales la que merece ahora atención, pues con
la reforma de diciembre de 2013 de la LBRL la prestación de servicios sociales
desaparece del artículo 2579 y del artículo 26 y, por tanto, ya no será una competencia
propia a los efectos de la Ley, ni un servicio de prestación obligatoria para ningún
municipio80. Ello, junto a la supresión del artículo 2881, hace que surjan dudas más que
razonables sobre la continuidad de los servicios que estaban bajo responsabilidad local y
que ahora quedan configurados únicamente como servicios de prestación delegable;
delegación sujeta además a fuertes limitaciones de sostenibilidad financiera y eficiencia
en el nuevo artículo 27. Finalmente, como competencia distinta sólo podrá ser ejercida
en los términos, aún más restrictivos, del flamante artículo 7.4, por lo que la prestación
local de los servicios sociales queda en un claro segundo plano frente a los objetivos de
déficit y la regla de gasto. Casi huelga observar que la situación particularmente
sensible de los usuarios de estos servicios hace notorias las dudas sobre la
proporcionalidad de la medida, por muy esencial y urgente que sea la contención de los
gastos municipales.
El cambio normativo en relación con la implicación local en los servicios sociales
es evidente, y sin embargo los informes del Ministerio de Hacienda y Administraciones
75
López Menudo, F. 2012. “La situación de los servicios sociales en el actual escenario de crisis
económica”. En: Ezquerra Huerva, A. (coord.), El marco jurídico de los servicios sociales en España.
Barcelona, Atelier, 29-46.
76
BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006
77
Lasagabaster Herrate, I. 2008. “Las competencias autonómicas en materia de servicios sociales”. En
Aguado i Cudolà, V. (ed.), El sistema de serveis socials a Catalunya: garantir drets, prestar serveis,
Barcelona, IEA, 39-64.
78
Almeida Cerreda, M. 2011. “Las competencias de los municipios en materia de servicios sociales”. En:
Muñoz Machado, S. (dir.), Tratado de Derecho Municipal, tomo III, Madrid, Iustel, 2701-2734.
79
Sólo se reconoce que el Municipio debe tener competencias en materia de evaluación e información, de
situaciones de necesidad social, y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión
social (artículo 25.2 e) LBRL).
80
Salvedad hecha del reconocimiento que la Ley hace a las singularidades del Pais Vasco, Navarra, Ceuta
y Melilla, Madrid y Barcelona.
81
Que permitía, como es bien sabido que los Ayuntamientos acometiesen actividades complementarias
de las propias de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura,
la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente.
140
públicas y de la Federación Española de Municipios y Provincias abogan por un
mantenimiento “responsable” del status quo, casi como si nada hubiera cambiado82; por
eso evocábamos al comienzo del epígrafe que una incierta base competencial parece
rodear por naturaleza la prestación de los servicios sociales.
En definitiva, tras este intento de lograr la cuadratura del círculo, lo que se pone en
cuestión es una concepción reversible o al menos condicionada de los derechos sociales
y la incapacidad, esperemos que temporal, de garantizar determinadas prestaciones en
ciertos contextos83.
Para concluir puede advertirse que, en este ámbito, la racionalidad de la reforma, si
bien tiene un cierto sustrato común a las vistas en el ámbito sanitario y educativo, es
bastante más cuestionable, dado que, entre otras cosas, la asunción de la gestión de
servicios sociales hasta ahora municipales por parte de las Comunidades Autónomas
comporta también considerables costes administrativos. De cómo se logre y se lleve a
efecto dependerá, en última instancia, su mantenimiento en el tiempo y por ende su
sostenibilidad.
82
http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/PortalVarios/Gesti%C3%B3n%20del%20Portal/
Nota%20explicativa%20de%20la%20reforma%20local.pdf y http://www.femp.es/files/3580-836-
fichero/LAS%20COMPETENCIAS%20EN%20MATERIA%20DE%20SERVICIOS%20SOCIALES%2
0TRAS%20LA%20ENTRADA%20EN%20VIGOR%20DE%20LA%20LRSAL.pdf.
83
Aguado i Cudolà, V. 2012. “El régimen jurídico de las prestaciones de los servicios sociales”. En:
Ezquerra Huerva, A. (coord.), op. cit, 47-85.
141
LOS PROCESOS DE PRIVATIZACIÓ Y LA DECADE CIA DEL ESTADO
I TERVE CIO ISTA
ANDREA GARRIDO JUNCAL

Universidad de Santiago de Compostela
andrea.garrido@usc.es
RESUME
La legitimidad del Estado social hace tiempo que viene dando muestras de debilidad. La
privatización, la colaboración público-privada y la externalización son fenómenos que
cobran protagonismo, sin que impliquen en la mayoría de los casos un medio más eficaz
para la consecución de los intereses generales. En el contexto de grave crisis económica
en el que estamos imbuidos, es pertinente diferenciar los objetivos perseguidos de los
obtenidos en la adopción de las mencionadas medidas, especialmente, en el
funcionamiento de los servicios sanitarios, educativos y sociales.
PALABRAS CLAVE
Privatización; Colaboración público-privada; Externalización; Estado social; Servicios
sociales.
143
LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECO ÓMICA E LA CO FIGURACIÓ DEL ESTADO SOCIAL
La actual crisis económica y financiera ha recordado una idea básica: la limitación o

escasez de recursos y la relevancia de su óptima gestión. Bajo la falsa creencia de una
prosperidad permanente, las Administraciones públicas han asumido un número elevado
de tareas en los últimos años. En este sentido, es posible mencionar la Ley 39/2006, de
14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en
situación de dependencia, que ha convertido la decisión familiar de “qué hacer con el
abuelo” en el contenido de un acto administrativo.
Desde antaño, las relaciones entre el Estado y la sociedad no han estado exentas de
polémicas. Existe la firme convicción de que la cobertura de las necesidades colectivas
reviste una capital importancia entre las responsabilidades de las autoridades públicas;
sin embargo, se desconoce el alcance preciso de dicha obligación. A título
ejemplificativo, en el presente se discute con vigor si el acceso al agua se trata de un
derecho inherente a la condición del ser humano.
La caracterización constitucional del Estado como social no puede suponer, en
ningún caso, que la ciudadanía se desentienda de su bienestar. Conforme al art. 35.1 de
nuestra Carta Magna, el ciudadano tiene el deber de trabajar y, por tanto, de sostenerse.
Así pues, según José María Rodríguez de Santiago, una actuación pública sólo estaría
amparada en el supuesto de que la anterior premisa fallara1. Lo contrario podría suponer
una colonización de la vida social que conllevaría, incluso, que fueran los propios
instrumentos con los que se garantiza la libertad del individuo los que la pusieran en
peligro, generándole una febril dependencia.
A pesar del riesgo de convertir al ciudadano en una suerte de súbdito, el pueblo
apoya una expansión del Estado social y de ello son buenos conocedores los partidos
políticos. Así, todos hacen alusión, durante la contienda electoral, a su intención de
aumentar y mejorar los servicios públicos sin coste alguno, porque quién votaría al
político que le dijera que la persona adulta y sana debe responsabilizarse de su vida
mediante su exclusivo esfuerzo personal o al que le aclarara que si queremos un bien o
un servicio tenemos que pagar más impuestos porque no hay nada gratis.
De un tiempo a esta parte, podemos tener, de alguna forma, la sensación de que el
camino en el que nos estamos situando es radicalmente distinto. “Ni cambio ni bandazo,
sino responsabilidad pensando en el futuro” y “no he cumplido con mis promesas pero
he cumplido con mi deber” son dos mensajes de José Luis Rodríguez Zapatero y
Mariano Rajoy Brey, respectivamente, que sintetizan a la perfección el nuevo escenario
donde el control del déficit público es la única prioridad. En un contexto en el que la
máxima austeridad se impone, son habituales las voces que anuncian una
deslegitimación de las instituciones democráticas españolas. La pérdida de confianza en
nuestros representantes se basa en la reciente aprobación de una normativa consistente
en la reducción de prestaciones a cargo del Estado, la exclusión de usuarios en algunos
servicios públicos o la imposición de aportaciones a sus beneficiarios mediante la
fijación de tasas y precios públicos, por ejemplo. La adopción de una multitud de
medidas en aras de la racionalización del gasto público ha fomentado con frecuencia
que no sólo se hable del declive económico, sino, también, de la decadencia del Estado
social. Hoy, con la justificación del fin de la bonanza económica y la necesidad de
reducir el nivel de endeudamiento de las Administraciones públicas, se asiste a lo que
José Luis Carro Férnadez-Valmayor y Luis Miguez Macho han llamado la paradoja del
1
Véase 2007. La administración del Estado social. Marcial Pons, Madrid, 33-34.
144
Estado asistencial, que consiste esencialmente en su desmantelamiento justo cuando
mayores son las necesidades sociales a las que debe subvenir2.
Vivimos una época en la que algunos proclaman sin más la muerte del modelo de
Estado anunciado en el art.1 de nuestro texto constitucional, mientras otros defienden su
pervivencia y la necesidad de su adaptación a las nuevas circunstancias. Hasta qué
punto podemos hablar de la desaparición del Estado social, o bien debemos referirnos a
su reestructuración, es un enigma complejo de resolver. Desde nuestro punto de vista, su
esclarecimiento exige un esfuerzo ímprobo de discernimiento para valorar de qué forma,
en qué ámbitos y con qué límites el mercado está sustituyendo al servicio público;
dónde éste resiste, pero se transforma; y el porqué de todo ello.
El repliegue de las actuaciones públicas en la atención de las necesidades de la
población ha contribuido, por un lado, a una mayor desigualdad social y, por otro, a un
proceso privatizador, es decir, el tránsito del Estado intervencionista al Estado
regulador. Los elevados niveles de endeudamiento de las Administraciones públicas
están forzando a pensar que el Estado pueda organizar y garantizar lo que sus
estructuras administrativas están cada vez menos en disposición de prestar directamente.
Por decirlo con otras palabras, se apuesta por que el Estado “dirija, no compita”. Si se
replegara a esta posición, la categoría de función pública sufriría un proceso de
transformación, restringiéndose simplemente a las facultades de ordenación de mercado
(otorgamiento de licencias, imposición de sanciones, resolución arbitral de conflictos,
control y corrección de posiciones de dominio, etc.).
En un informe publicado en marzo de 2014, la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos manifestaba que “sólo un 54% de los adultos en edad de
trabajar tiene trabajo, siendo ésta la tercera tasa de empleo más baja entre los 34 países
de la OCDE”, “la problemática del mercado del trabajo, y sus consecuencias en la
disminución de ingresos, no han afectado a todos por igual” y “la prioridad absoluta es
dar ayuda a los grupos más desfavorecidos”3. A partir de la lectura de las precedentes
apreciaciones, cabe la extracción de una conclusión y el planteamiento de una pregunta.
Es incontestable que las Administraciones públicas no son capaces de satisfacer las
demandas de los grupos más vulnerables. Ahora bien, como solución, ¿sería correcto
acudir a una mayor participación del mundo empresarial en la provisión de las acciones
que generan medios para hacer frente a las necesidades de los ciudadanos? En este
delicado debate, entendemos que el problema reside en cómo, sin renunciar al logro
histórico de la extensión de los derechos sociales, la lógica del mercado puede
incorporarse a los pilares del Estado del Bienestar, los cuales surgen precisamente para
proteger a aquellos colectivos que han sido expulsados de la dinámica mercantil.
La privatización está en auge al extenderse su aplicación a una serie de ámbitos de
naturaleza muy diversa respecto a los originarios. Desde el año 2008, esta práctica se
asocia al sistema sanitario, educativo y social, esto es, a parcelas de actividad que a
priori no reportan beneficios económicos y, en consecuencia, no son atractivas para su
prestación por parte de la iniciativa privada. En las páginas siguientes explicaremos, en
primer lugar, el significado de la expresión privatización y, en segundo lugar, si el
recurso a dicha técnica se traduce en un servicio más eficaz a los intereses generales. A
continuación, examinaremos la relación entre la Administración pública y la iniciativa
2
Véase 2001. “Servicios sociales y crisis económica: los límites del Estado asistencial”. En: El Derecho
Público de la Crisis Económica. Transparencia y Sector Público. Hacia un nuevo Derecho
Administrativo. Madrid, INAP, 392.
3
Disponible en http://www.oecd.org/spain/OECD-SocietyAtaGlance2014-Highlights-Spain.pdf
145
privada a partir del análisis del marco jurídico de un determinado servicio público, los
servicios sociales.
U A APROXIMACIÓ A LOS CO CEPTOS PRIVATIZACIÓ , COLABORACIÓ PÚBLICO-

PRIVADA Y EXTER ALIZACIÓ
Es conveniente puntualizar que la privatización no es, en absoluto, un concepto

unívoco. De hecho, Santiago González-Varas Ibáñez destaca que se manifiesta a través
de distintas formas siendo de interés el conocimiento de sus modalidades: privatización
material, privatización formal, privatización funcional y privatización indirecta
mediante colaboración4. Este fenómeno puede comprender: la venta de acciones o
participaciones de empresas en las que eran titulares organizaciones jurídico-públicas a
particulares; la organización de una actividad hasta entonces desarrollada en régimen de
Derecho público bajo una forma total o parcialmente regida por el Derecho privado; la
entrega al mercado de tareas que hasta ese momento estaban reservadas a la
Administración; y la colaboración de sujetos privados en el ejercicio de funciones
públicas.
Con el objeto de completar la definición de qué es lo que entendemos por
privatización, es preciso igualmente delimitar las nociones de externalización y de
colaboración público-privada, puesto que esta terminología se emplea frecuentemente
como expresiones sinónimas obviando que, en Derecho, los conceptos no son meros
actos de lenguaje y poseen una capacidad de transformar las realidades a las que se
refieren. La externalización consiste en encomendar a agentes externos una parte de la
actividad administrativa. Este instrumento, conocido también como outsourcing, es muy
común en el sector privado, donde se considera un factor de eficiencia en el sistema
productivo de cualquier empresa. La colaboración público-privada, denominada en
ocasiones public-private partnership, alude a una amplia gama de cooperaciones entre
las autoridades públicas y las entidades privadas, cuyo principal propósito es garantizar
la financiación, la construcción, la renovación, la gestión o el mantenimiento de una
infraestructura o la prestación de un servicio público. En opinión de Patricia Valcárcel
Fernández, todo el vasto conjunto de operaciones que se agrupa bajo la locución
colaboración público-privada comparte un enfoque común: el intento de incentivar el
interés particular en la ejecución de cometidos públicos asumiendo los riesgos
inherentes a dicha ejecución5.
Conforme a Luis Miguez Macho, la externalización no convierte al colaborador
privado en socio de la Administración, sino que ambas partes mantienen sus propios
círculos de intereses bien diferenciados. En un contrato administrativo clásico, la
Administración define unilateralmente el objeto del contrato de acuerdo con el interés
público a través de los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas,
y el contratista se limita a ejecutar ese objeto contractual de acuerdo con los
presupuestos económicos que dieron lugar a la adjudicación a su favor y que determinan
el equilibrio financiero de las prestaciones a las que las partes se han obligado. En otras
modalidades de externalización de tareas públicas en particulares, es directamente la ley
o, en todo caso, condiciones establecidas de manera unilateral por la Administración las
que delimitan las tareas materialmente públicas que se externalizan y el colaborador
4
Véase 2001. Los mercados de interés general: telecomunicaciones y postales, energéticos de transportes
privatización, liberalización, regulación publica y derecho de la competencia. Comares, Granada, 13-78.
5
Véase (2007). “La colaboración público-privada como fórmula de externalización de cometidos
públicos”, Anuario de la Facultad de Derecho de Ourense, 648.
146
privado, de nuevo, se limita a ejecutar esas tareas de acuerdo con unos presupuestos
económicos-financieros que le vienen dados. Por el contrario, en la colaboración
público-privada ambas partes son socias del proyecto que se va a llevar a cabo. Este
hacerse socios implica que el colaborador privado no va a ser un mero ejecutor de una
tarea delimitada por la Administración a cambio de un precio, sino que va a intervenir
en la definición del proyecto y en su financiación, asumiendo una parte relevante del
riesgo económico de la operación6.
A día de hoy, llama poderosamente la atención la falta de claridad sobre la
delimitación conceptual de las figuras privatización, externalización y colaboración
público-privada. Cada autor aporta su particular visión sobre la temática debido, quizás,
a la ardua labor que comporta la descripción de estas técnicas. Las mencionadas
fórmulas jurídicas son tan variadas como los bienes o servicios sobre los que las mismas
se aplican y el uso que las Comunidades Autónomas hagan de ellas. De esta manera, es
posible afirmar que la privatización en el tratamiento de residuos no es equiparable, en
ningún caso, a la privatización en el sector del transporte; así como tampoco sería
factible comparar el modelo de privatización sanitario efectuado en la Comunidad de
Madrid con el llevado a cabo en la Comunidad Valenciana.
Teniendo en cuenta la limitada extensión del presente trabajo, focalizaremos
nuestro interés en una de las vertientes de la privatización, la gestión indirecta de los
servicios públicos. A pesar de la diferenciación de varias modalidades de privatización,
no es aconsejable concebirlas como compartimentos estancos, ya que a menudo puede
producirse un desplazamiento. Es usual que, primero, se generalice el encargo de la
gestión de un servicio público a empresas y que, con posterioridad, la prestación de esa
actividad se entregue al mercado. De ahí, por un lado, el reproche a la potenciación del
papel del empresario como colaborador de la Administración pública para el desarrollo
de tareas que son competencia de ésta y, por otro, el calificativo de este comportamiento
como una liberalización encubierta.
Es oportuno reconocer que, con independencia de la época histórica que reseñemos
y del ideario político de sus gobernantes, la participación de los particulares en el
funcionamiento ordinario de la Administración pública no es extraña. Sin embargo,
recientemente, aludimos a esta praxis como si se tratara de un fenómeno inédito y un
modelo de financiación renovador, lo cual tiene una cuota de veracidad y de
interpretación.
En efecto, la concesión, la gestión interesada, el concierto y la sociedad de
economía mixta son formas de gestión indirecta de servicios públicos que ya existían en
el pasado. Sin embargo, dentro de la tipología enunciada, constatamos que la concesión
ha abandonado su carácter excepcional cobrando un singular protagonismo en el ámbito
de la sanidad pública desde hace relativamente poco tiempo. De este modo, la
financiación de la salud parece haberse convertido en el conejillo de indias de diversos
experimentos políticos; basta recordar desde el euro por receta o por visita médica hasta
el recargo a la gasolina. En este panorama de improvisación, es posible localizar
también la emergencia de esta figura contractual.
La concesión es un supuesto de encomienda a sujetos privados de funciones
calificadas como públicas para su prestación por éstos bajo el control y la dirección del
órgano administrativo titular de las mismas, que mantiene, sobre esta actividad,
6
Véase 2014. “Fórmulas de colaboración público-privada contractual y crisis financiera del sector
público”. En: La contratación pública a debate: presente y futuro. Civitas, Madrid, 168.
147
potestades de policía para asegurar la buena marcha del servicio. Conforme al art. 277
del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 noviembre, que aprueba el Texto refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público, el empresario gestionará el servicio a su
propio riesgo y ventura. Sin embargo, esta regla se pone en entredicho a la luz del caso
del hospital Alzira. Es sabido por todos que algunos acontecimientos demuestran que si
el canon per cápita acordado no satisface a la empresa concesionaria durante la
duración de la concesión, la Administración iniciará un procedimiento de
restablecimiento del equilibrio económico del contrato. Para Ana Belén Casares
Marcos, la inmutabilidad de los contratos públicos es relativa debido a que esta
contratación se caracteriza generalmente por su larga duración, su complejidad técnica y
la imposibilidad de definir a priori hasta el mínimo detalle la obra o prestación cierta a
cargo del contratista. Estos motivos, unidos, por otra parte, al afán de proteger el interés
público inherente a la satisfacción de la prestación o a la continuidad del servicio
público que se trate, marcan la existencia de ciertos límites y excepciones importantes
que contribuyen a modular de manera decisiva la vigencia del principio de riegos y
ventura7.
Los escándalos en la prestación de esta clase de servicios públicos exigen
detenernos en los argumentos que secundan la contratación con terceros. Los
nombrados regularmente son el llamamiento a la solidaridad intergeneracional y a la
superioridad de los socios privados para proveer los servicios que demanda de la
sociedad del s. XXI. Es pertinente matizar las citadas razones, pues en ellas se percibe
una dosis de esperanza y otra de realidad. En primer lugar, es innegable que con el
recurso a estos mecanismos logramos que no sea una generación la que corra con el
elevado coste de la construcción y el mantenimiento de las infraestructuras; pero
también es cierto que con ello condicionamos la acción de las futuras, quienes heredan
unas decisiones con las que pueden no concordar. En segundo lugar, el convencimiento
de que la actuación del sector empresarial es más eficaz que la de las Administraciones
públicas tampoco es pacífico. Al respecto, conviene no olvidar que cada una de las
partes persigue sus propios fines, esencialmente económicos del lado del empresario y
esencialmente sociales del lado de la Administración.
La bondad intrínseca de la gestión privada frente a la pública es tan falsa como
accidental, al igual que el tópico contrario. Se trata de diversas formas de gestión, en
respuesta a problemas y necesidades distintas, y ambas pueden dar buenos o malos
frutos. Al hilo de lo dispuesto en el art. 103.1 de la Constitución y, en particular, el
principio de eficacia, es recurrente la pregunta sobre si una determinada forma de
gestión de los servicios públicos vincula a la Administración. Pues bien, es preciso
destacar que de este principio constitucional y del novedoso reconocimiento del derecho
a una buena administración en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea parece derivarse, en este aspecto, un ámbito de discrecionalidad. De esta
manera, la Administración pública podrá optar indistintamente por una gestión directa o
una colaboración sistemática con entidades privadas bajo cualquiera de las fórmulas de
gestión indirecta, excepto en aquellos servicios que impliquen un ejercicio de autoridad
inherente a los poderes públicos, los cuales nunca podrán ser gestionados de forma
indirecta.
La elección de una forma concreta de gestionar un servicio público es una decisión
que se encuadra en el ejercicio de la potestad administrativa de autoorganización. A
7
Véase 2010. “Equilibrio económico”. En: Los principios jurídicos del Derecho Administrativo. La Ley,
Madrid, 1316.
148
pesar del amplio margen de apreciación que caracteriza dicha potestad, es obligatorio
que, en todo caso, exista una adecuación entre el modelo organizativo seleccionado y el
tipo de actividad. La disyuntiva actual es saber si, en el ámbito sanitario, educativo y
asistencial, la gestión indirecta es viable o no. El interrogante anterior se esclarecería si
supiéramos si existe rentabilidad económica en la ordenación de los mencionados
servicios. Porque ha habido siempre hospitales, colegios o residencias de ancianos de
titularidad privada generando ganancias a sus propietarios, podemos observar la
existencia de un negocio. La experiencia, la capacidad de innovación o la actualizada
formación de los trabajadores son otros datos que se arguyen para presentar al mundo
empresarial como el gestor excelente.
Si el coste de un centro de atención a la tercera edad es un tercio inferior cuando lo
gestiona la iniciativa privada frente a la pública, es imprescindible demandarnos cómo.
Además de la cuantificación de los resultados contables, es importante medir calidad del
servicio prestado. Frente a la reiterada falta de transparencia que subyace en el debate
de estas cuestiones, se apuesta por la creación de un registro público en el que se
recopile toda esta tipología de contratos. Este sistema implantado en Francia y Reino
Unido ofrecería una guía práctica con recomendaciones que, posiblemente, evitaría en
los años venideros la repetición de abusos cometidos con anterioridad. En suma,
consideramos que el límite en la celebración de esta contratación pública está en
garantizar los derechos sociales de los ciudadanos. En el supuesto de que la
Administración opte por encomendar la gestión sanitaria, educativa o asistencial a
agentes externos, deberá tener a su alcance mecanismos para hacer efectivos el
cumplimiento de los derechos de los usuarios. Si se produjera un conflicto entre el
interés general del servicio y el interés particular del empresario, dicho conflicto no
podría resolverse a favor de éste último, sino que debe primar el interés del primero.
LA RELACIÓ E TRE EL SECTOR PRIVADO Y LAS ADMI ISTRACIO ES PÚBLICAS E LA

PRESTACIÓ DE LOS SERVICIOS SOCIALES
A pesar de la familiaridad de la expresión servicios sociales, nos encontramos ante un

galimatías terminológico. El panorama normativo no puede ser más oscuro: un mismo
nombre es empleado para diferentes cosas y, a la vez, la misma cosa recibe diferentes
nombres. El desorden es, incluso, confirmado por la legislación. En el Preámbulo de la
Ley 11/1984 de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, el legislador reconocía
que «la asistencia social o servicios sociales es un concepto pluridimensional, aun no
bien perfilado, pero que, en todo caso, queda muy alejado del antiguo concepto de
beneficencia pública más cercano a la filosofía de Estado liberal, pero hoy inadmisible
en un Estado social». En la misma dirección, el legislador de la Comunidad Foral de
Navarra, en la Exposición de Motivos de la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de
Servicios Sociales, dictaminaba que «además el paso del tiempo, la puesta en marcha de
nuevos servicios y la modernización de los existentes y la dinámica del cambio social,
han puesto de manifiesto las carencias de esas Leyes Forales, especialmente en cuanto a
la definición conceptual y configuración de un sistema de servicios sociales».
Con la finalidad de reducir las incertidumbres semánticas en esta rama
administrativa, sentenciaremos que “servicios sociales” es la voz más adecuada por
contar con una mayor implantación en nuestro ordenamiento jurídico. La postergación
de otras nomenclaturas, como la asistencia social, se sustenta en un planteamiento más
moderno y ambicioso de los servicios sociales, según el cual este tipo de actuaciones
públicas se caracteriza por su vocación reparadora de situaciones de marginación social,
pero también por otra preventiva y recuperadora. La noción de asistencia social ha de
149
quedar delimitada a la satisfacción de las necesidades más primarias del individuo. Los
servicios sociales se orientan, en cambio, hacia un objetivo más amplio y
complementario, el logro de un mayor bienestar para el individuo y su plena integración
social. En este sentido, puede decirse, siquiera a nivel teórico, que los servicios sociales
presuponen una asistencia social previa8.
La visión de la doctrina respecto a los servicios sociales es, a veces, amplia y, otras
veces, más reducida. En algunas ocasiones, los servicios sociales se presentan como un
laxo conjunto de medidas tendentes a facilitar la vida del hombre: la sanidad, la
educación, la Seguridad Social, la vivienda, etc. Esta imagen no es, a nuestro juicio, la
acepción válida, debiendo prevalecer una más acotada como la que se trae a colación
inmediatamente. Los servicios sociales están integrados por prestaciones técnicas,
económicas y tecnológicas destinadas a la integración, la autonomía y el bienestar de
toda la ciudadanía, así como a la prevención de las situaciones de desventaja social. Un
elemento definidor de la actuación de estos servicios es su coordinación y colaboración
con los restantes servicios de las Administraciones públicas encaminados a mejorar la
calidad de vida de la población, tales como los sanitarios, educativos, culturales, de
empleo, de vivienda, de promoción de la igualdad y medioambientales. Cabe
puntualizar que la concepción de los servicios sociales que ha triunfado es la específica,
esto es, la desligada de la educación, la sanidad y la Seguridad Social, entre otros; no
obstante, el citado paso se ha realizado con alguna deficiencia. Al analizar la tercera
generación de leyes autonómicas de servicios sociales, comprobamos que la pretensión
ha sido la de fortalecer estos servicios públicos extendiendo su campo de acción, es
decir, apostando por su omnipresencia. La configuración de unos servicios sociales para
todo y para todos ha comportado un importante reto, el de su relación con otros
servicios públicos. Atendiendo a que la coordinación constituye un elemento esencial,
conviene no olvidarse de que, con la encomienda a empresas de quehaceres públicos, la
Administración pierde conocimientos, los cuales son claves para que el conjunto de
actividades se dirijan a un fin común, que, en última instancia, es garantizar la dignidad
de las personas y el pleno desarrollo de su personalidad conforme al art. 10.1 de la
Constitución.
Al margen de las reservas apuntadas, la importancia de la colaboración de la
iniciativa privada en la prestación de los servicios sociales se observa con facilidad en la
normativa autonómica, la cual no ha visto incompatible la ordenación del sistema de
servicios sociales como un servicio público y la presencia, dentro del mismo, de
servicios dispensados por entidades de naturaleza privada. La asunción de la
responsabilidad por parte del Estado de que todos los ciudadanos puedan gozar de los
servicios sociales que les resulten necesarios no equivale a que él deba convertirse en el
prestador directo y principal. La responsabilidad que ha asumido le llevará
exclusivamente a garantizar la prestación de estos servicios y, por tanto, a suplir las
carencias que existan.
Es interesante reparar en que la iniciativa privada en materia de servicios sociales
puede ser ejercitada por entidades de iniciativa mercantil y por entidades de iniciativa
social. Las primeras son personas jurídicas con ánimo de lucro que adoptan cualquier
forma societaria reconocida por la legislación mercantil y que realizan actividades
relacionadas con los servicios sociales. Las segundas, también denominadas tercer
sector, son fundaciones, asociaciones y cooperativas sin finalidad lucrativa que llevan a
8
Véase 2000. J. M. Alonso Seco y B. Gonzalo González. La asistencia social y los servicios sociales en
España. Boletín Oficial del Estado, Madrid, 111.
150
cabo actividades de servicios sociales. A tenor de lo expuesto, se demanda si, al tercer
sector, debería de otorgársele un status jurídico especial. Tanto la adjudicación directa
de contratos a favor del tercer sector como el concurso reducido a esta clase de gestores,
son dos escenarios difíciles de atisbar a corto plazo. El principio de igualdad y no
discriminación, así como el principio de libre competencia establecido en el Tratado de
la Unión Europea, exigen que el texto de la norma, aun reconociendo el importante
papel de las entidades de iniciativa social, prevea medidas que no vulneren dichos
principios.
Se dice del tercer sector que actúa desde la proximidad y, por tanto, posee una
capacidad de reacción más afinada cuando la situación lo precisa. Sin embargo, la
presión de nuestros tiempos por el abaratamiento de los costes en el cumplimiento de
cualquier obligación de carácter público parece obviar lo anterior, fomentando así un
desmesurado valor del precio en los concursos, unos procesos de selección más
competitivos y, por ende, una progresiva adaptación de las organizaciones del tercer
sector, en la que se observa una acogida de los métodos empresariales de actuación y,
en consecuencia, su progresiva desnaturalización. Al respecto, Santiago Muñoz
Machado afirma que una cierta mercantilización de las entidades sin ánimo de lucro es
inevitable, aunque sólo sea por la razón de que han de recurrir al mercado para obtener
recursos con los que ganar independencia y poder desarrollar los fines que persiguen.
Las reticencias hacia la mercantilización tal vez puedan ser mayores en países en que el
altruismo basta para dotar de recursos a las entidades del tercer sector, como ocurre en
mayor medida en Estados Unidos que en Europa9.
Para concluir, es relevante puntualizar que el actual Derecho de contratos públicos,
configurado más para la contratación de grandes obras y suministros o para la
prestación de servicios de carácter económico, resulta extremadamente rígido cuando se
quiere aplicar a la contratación de otro tipo de actividades que no es que carezcan de
interés económico, sino que su rentabilidad debe entenderse proyectada en el plano del
bienestar social.
La Administración responsable de la prestación de los servicios sanitarios,
educativos y sociales no debe de funcionar con arreglo a criterios puramente
economicistas, pero tampoco puede olvidar la obligación de satisfacer, de la mejor
forma posible, los intereses generales. Ello quiere decir que la Administración del
Estado social no puede operar como lo hace una empresa en el mercado, pero tampoco
como si fuese una Organización No Gubernamental. El éxito reside, una vez más, en el
punto medio.
Alonso Seco, J. M. y Gonzalo González, B. 2000. La asistencia social y los servicios

sociales en España. Boletín Oficial del Estado Estudios jurídicos, Madrid
Carro Fernández-Valmayor, J. L. y Miguez Macho, L. 2011. “Servicios sociales y crisis
económica: los límites del Estado asistencial”. En: El Derecho Público de la
Crisis Económica. Transparencia y Sector Público. Hacia un nuevo Derecho
Administrativo. INAP, Madrid
9
Véase 2011. Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. Iustel, Madrid, 525.
151
Casares Marcos, A. B., 2010. “Equilibrio económico”. En: Los principios jurídicos del
Derecho Administrativo. La Ley, Madrid.
Esteve Pardo, J. 2013. La nueva relación entre Estado y sociedad. Aproximación al
trasfondo de la crisis. Marcial Pons, Madrid
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Muñoz Machado, S. 2011. Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público
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redes o sistemas públicos de servicios sociales”. En: El marco jurídico de los
servicios sociales en España. Realidad actual y perspectivas de futuro. Barcelona,
Atelier
152
REFORMA DEL ESTADO DE BIE ESTAR Y CAMBIOS E EL
MERCADO DE TRABAJO Y E LAS RELACIO ES LABORALES
153
DESMA TELAMIE TO DEL ESTADO DE BIE ESTAR
ANTONIO ANTÓN MORÓN

Universidad Autónoma de Madrid
antonio.anton@uam.es
RESUME
El bloque de poder liberal-conservador de la UE, con una gestión regresiva, antisocial y
autoritaria de la crisis, quiere imponer un modelo económico y social más desigual y
una democracia más débil. Su política de austeridad y recortes sociales está acelerando
el proceso de desmantelamiento del Estado de bienestar, que considera ‘insostenible’.
Es la tendencia dominante.
Pero esta reestructuración regresiva carece de suficiente legitimidad ciudadana. Hay
una fuerte pugna distributiva, política y cultural sobre la gestión de la crisis y el modelo
de Estado y sociedad. Existe una amplia corriente social indignada, con una actitud
cívica de justicia social, que rechaza esa dinámica. La cuestión es si hay fuerzas sociales
consistentes para frenarla y hasta dónde. ¿Cuál es el impacto de una ciudadanía activa
contra esa política regresiva y qué significado tiene un proyecto alternativo de un
modelo social más igualitario, solidario y democrático?
Caben dos hipótesis extremas: ¿Es realista el catastrofismo fatalista o la idea de la
inevitabilidad de la eliminación total de los derechos sociales, los servicios y
prestaciones públicos o el propio Estado democrático y de derecho? ¿Es adecuada la
idea contraria de que el futuro del Estado de bienestar está asegurado o que las
‘reformas estructurales’ lo hacen más fuerte y sostenible?
Aquí se mantiene una posición intermedia: no es previsible la destrucción inmediata
y generalizada del Estado de bienestar, en el ámbito económico e institucional es
dominante esa dinámica regresiva pero existe una importante oposición ciudadana que
la condiciona; el horizonte inmediato es su reducción, segmentación y
desmantelamiento, hacia otro modelo cualitativamente diferente, particularmente en el
sur europeo. Pero el futuro no está decidido y depende de dinámicas sociopolíticas. Así,
desde ese marco y con un enfoque crítico, se analizan estas tendencias ambivalentes y
los discursos que pretenden legitimarlas.
PALABRAS CLAVE
Recortes sociales; Servicios públicos; Pugna sociopolítica; Ciudadanía social.
155
I TRODUCCIÓ
Las consecuencias sociales derivadas de la prolongada crisis socioeconómica (paro

masivo, incremento de la desigualdad, nuevas brechas sociales…) se están agravando.
Las necesidades de protección pública se han ampliado frente a los mayores riesgos
para la cohesión social. Las características principales de la política social dominante
son la limitación del porcentaje de gasto público social por habitante respecto del PIB
per cápita, la disminución de la intensidad protectora pública y una reestructuración
institucional con mayor segmentación y privatización de servicios públicos. Al mismo
tiempo, la mayoría de la población demanda empleo decente y garantías de derechos
socioeconómicos y laborales. Los recortes y contrarreformas sociales, en este periodo,
están condicionados por esa doble dinámica, con dos opciones básicas de salida de la
crisis: 1) regresiva, con un proceso de desmantelamiento del Estado de bienestar,
particularmente para el sur europeo, o 2) más equilibrada y equitativa, con una pugna
sociopolítica prolongada por la garantía de unos derechos sociales y laborales
fundamentales.
En esta investigación, primero, se analizan las medidas regresivas y la
segmentación de la política social; segundo, se explica la conciencia popular frente a los
recortes sociales; tercero, se señalan las perspectivas de la reforma social; cuarto, se
valora el alcance del desmantelamiento, la percepción catastrofista y su relación con la
acción colectiva progresista, y quinto, se expone la prolongada pugna sociopolítica que
puede definir el futuro del modelo social europeo.
MEDIDAS REGRESIVAS Y SEGME TACIÓ DE LA POLÍTICA SOCIAL
El paro masivo, la ampliación de la desigualdad, la débil protección social y la

aplicación de la política de austeridad y recortes sociales expresan los déficit del Estado
de bienestar en España, su debilidad comparada con los países europeos de nuestro
entorno y su fragilidad para atender las necesidades y garantías de protección social de
la población, puestas más de manifiesto ante la mayor gravedad de las consecuencias
sociales de la crisis (Antón, 2013, y 2014; Piketty, 2014). A partir de esa valoración,
ahora se profundiza en el sentido regresivo y segmentado que expresan los cambios de
las políticas socioeconómicas. Se completa y fundamenta su interpretación
considerando los análisis empíricos y teóricos propios desarrollados en otras
investigaciones recientes (Antón, 2009; 2010; 2011 y 2012). Entre la literatura
comentada en ellas se pueden destacar: Navarro (2007), y Rodríguez Cabrero (2004).
Frente a la persistencia de la crisis socioeconómica y del empleo, que dura ya más
de cinco años, en la Unión Europea, particularmente desde el Consejo Europeo de mayo
de 2010, se ha consolidado una política liberal-conservadora, dominante entre las élites
institucionales europeas, con las siguientes características (Antón, 2011; Krugman,
2009, y 2012; Navarro et al., 2011). El problema central sería el déficit público y la
deuda (soberana), no la contracción económica y el paro masivo. Sus principales
medidas no van dirigidas directamente a la reactivación económica y de empleo. Su
prioridad es la ‘consolidación fiscal’ como garantía del cumplimiento de los Estados y
agentes económicos de sus compromisos con los acreedores financieros, la devolución
de las deudas contraídas por el masivo endeudamiento (privado y financiero, y luego
público). Impulsa medidas de ajuste y austeridad (para las capas populares), con
cambios regresivos del Estado de bienestar y deterioro de derechos sociolaborales.
Supone, particularmente en países periféricos como España, prolongación de la crisis y
reparto desigual de sus costes (en cada sociedad y entre países). En el plano
sociopolítico refuerza el desequilibrio en las relaciones de poder, con una fuerte
156
hegemonía conservadora en los países europeos centrales y las instituciones de la UE:
mayor dominio de los poderes económico-financieros y empresariales; mayor
subordinación de las clases trabajadoras, y debilitamiento de fuerzas progresistas, de
izquierda y el sindicalismo.
La interpretación liberal-conservadora dominante ofrece apariencia ‘técnica’ o
neutral, aunque sea ideológica y no realista, y solo es funcional para los ‘poderosos’ (y
algunas capas medias/altas ascendentes). Ese discurso pretende diluir responsabilidades
de sus gestores institucionales: ‘la culpa es de todos o de nadie’; ‘las consecuencias
sociales son neutras e inevitables’. Trata de asegurar la continuidad de las políticas
neoliberales y una salida conservadora a la crisis. Intenta salvar cierta ‘cohesión social’,
aunque frente al descontento social, su versión más autoritaria pone el acento en el
control social y la imposición normativa.
Esta orientación, ante la escasa legitimidad social de la política de recortes sociales,
busca afianzar a los ‘poderosos’ y relegitimar las élites políticas y gestoras. Apuesta por
un nuevo reequilibrio de poder y de acumulación de riqueza, junto con el retroceso de
condiciones y derechos sociolaborales y la protección social pública. Intenta justificar
los planes de austeridad, la socialización de pérdidas (financieras), la prolongación de la
crisis y los desequilibrios en la UE, en perjuicio del Sur.
Las reformas en distintos países tienen particularidades. No obstante, el proceso se
puede definir como cambio cualitativo, fundamentalmente regresivo. No hay una
destrucción inmediata y total del Estado de bienestar, aunque haya presiones relevantes
hacia su desmantelamiento progresivo. Tampoco se mantiene el statu quo anterior, y
menos hay una mejora global. Las características principales de esa reestructuración son
tres: 1) contención del gasto público-social, con limitación del esfuerzo público -en
relación al PIB- per cápita y recorte de derechos sociales y acción protectora pública; 2)
‘racionalización’, reajustes globales regresivos de derechos sociolaborales y diversas
adaptaciones –neutras o mejoras parciales-; 3) incremento de la diferenciación interna,
con mayor segmentación institucional y de la calidad de los servicios públicos junto con
el desarrollo de privatizaciones parciales. Supone adaptar las políticas sociales a la
segmentación laboral y de rentas y a la fragmentación social, y una transformación
institucional hacia sistemas mixtos, públicos y privados (Antón, 2009 y 2013;
Rodríguez Cabrero, 2004).
Las transformaciones no son sólo en la esfera económica y laboral o en la
orientación ideológica liberal de las políticas económicas. Esos aspectos, los primeros y
más desarrollados, condicionan el sentido de los cambios específicos de las políticas
sociales. Así, se subordinan a esos imperativos económicos que aparecen como
incuestionables. Los mecanismos públicos de bienestar se adecuan a las desigualdades
socioeconómicas y laborales existentes. La tendencia dominante es su continuada
reestructuración institucional, particularmente defendida por los grandes poderes
económicos. Conservan una parte básica de su función social, pero disminuye su
intensidad protectora pública respecto de derechos anteriores, e incluyen componentes
de ‘adaptación’ o racionalización.
El debilitamiento de la calidad de esos servicios públicos o la limitada intensidad
protectora de las prestaciones públicas, aunque se mantengan todavía derechos
subjetivos universales, facilita la ampliación de mecanismos privados para compensar
las insuficiencias de seguridad pública. Ante esa fragilidad de garantías y coberturas de
los sistemas públicos, constituye una salida para las capas acomodadas con capacidad
financiera de un esfuerzo adicional. Una de las consecuencias de ese proceso es la
157
ruptura de la confianza de parte de la ciudadanía en los sistemas públicos, el
distanciamiento de segmentos de sus bases sociales, las clases medias (las capas altas ya
confiaban en mecanismos privados), cuya actitud es más ambivalente: menos impuestos
y adaptación al deterioro público con más inversión privada y cobertura
complementaria. No obstante, el apoyo ciudadano a los principales mecanismos
públicos de bienestar todavía es muy alto y ronda los dos tercios de la población (Antón,
2009 y 2013; Arriba et al. 2006; Noya, 2004).
Existen, básicamente, dos ideas-fuerza, y la pugna social, cultural y política entre
ellas es profunda y persistente. La primera, dominante en la esfera institucional y
defendida por los grandes poderes económicos y políticos, considera el desarrollo del
mercado como la palanca principal para resolver la cuestión social. Las políticas
sociales deberían estar subordinadas al crecimiento económico y, ahora, con la crisis
económica y el paradigma de disminuir el déficit público y la deuda pública -sin ampliar
los ingresos-, habría que contener su financiación, reducir el esfuerzo público previsto.
La segunda, con importante apoyo popular y legitimación social, defiende la
consolidación y el avance de las políticas públicas y sociales; su punto de referencia son
las ‘necesidades’ de la sociedad, las clásicas garantías públicas frente a los riesgos
sociales (enfermedad, vejez, paro…). Siguen constituyendo ‘demandas ciudadanas’ de
cobertura de protección social pública suficiente en un contexto económico de mayor
riqueza que cuando se consolidaron los Estados de bienestar europeos.
Dentro de la relativa ambigüedad del concepto de ‘modelo social europeo’, como
pacto y equilibrio entre posiciones liberales y socialdemócratas, la orientación
dominante va hacia un tipo de Estado de bienestar ‘débil’ (Antón, 2009): cumplir
funciones mínimas de protección y seguridad a través de algunos servicios públicos
universales pero básicos para asegurar la cohesión social. Es el campo ideológico del
‘liberalismo social’, predominante en los países centrales y las instituciones de la UE.
Se debilita la función redistributiva del Estado, especialmente la ‘vertical’ hacia abajo,
tanto en el plano de los ingresos (menos impuestos, especialmente los progresivos)
como en el del gasto (contención del gasto social e incremento de desgravaciones a
empresas y rentas medias-altas).
CO CIE CIA POPULAR FRE TE A LOS RECORTES SOCIALES
Para completar este diagnóstico solamente se seleccionan algunos datos sobre la

conciencia social de la población respecto de algunos hechos significativos en este
periodo de política de austeridad y recortes sociales, que explican la persistencia de una
amplia cultura cívica, democrática y de justicia social, una cultura ‘popular’ progresista
frente al poder y sus políticas regresivas (Antón, 2014).
La posición de la sociedad respecto del aumento o el recorte del gasto público social
y su impacto en los principales servicios y prestaciones públicos, se explica
detalladamente en otra parte (Antón, 2009; 2011 y 2013). Aquí, en primer lugar, solo se
seleccionan unos datos oficiales de una encuesta del CIS (gráfico 1), especialmente
significativos para el tema que nos ocupa. Aunque fue diseñada durante el gobierno
anterior socialista, los resultados están publicados en enero de 2012, ya con el Gobierno
del PP, que trató de esconderlos porque, evidentemente, la opinión mayoritaria de la
población iba en contra de sus planes de recortes sociales. La interpretación de la
exigencia mayoritaria de incrementar ese gasto social es todavía más contundente ya
que se confronta con la idea de subir impuestos, que oficialmente es denostada y tiene
cierto apoyo entre sectores acomodados.
158
Así, ante la pregunta ¿Cuánto le gustaría que se gastara, aunque hubiera que subir
impuestos?, la gran mayoría de la sociedad expresa su opinión de Mucho más y más
gasto público en sanidad (71,8%), educación (73,9%), pensiones (63,8%) y (con menos
porcentaje) protección al desempleo (49,4%). Solo en medio ambiente los que piden Lo
mismo (40,1%) son mayoritarios; en este ámbito, el aval ciudadano a los recortes
presupuestarios (17,1%), aunque también minoritario, es superior al del resto, quizá
porque no prevén un impacto personal inmediato. Vemos que en tres gastos sociales
fundamentales (sanidad, educación y pensiones) las personas que avalan su recorte
llegan como máximo al 3% de la población, y hay una franja entre el 20% y el 30% que
estaría de acuerdo en gastar lo mismo. En el caso de las prestaciones por desempleo el
recorte lo aprueba el 7% y la continuidad del gasto el 36,6%.
Gráfico 1: Posición de la población ante el gasto público social (%)
Fuente: CIS – Estudio 2930 – enero de 2012, y elaboración propia.

Esta opinión crítica con los recortes sociales y de exigencia de mejora de los
servicios y prestaciones públicos, no es coyuntural o aislada y permanece, con diversas
variantes, a lo largo de este periodo de crisis económica, políticas laborales regresivas y
reestructuración regresiva del Estado de bienestar. Todo ello a pesar del gran poder
institucional y mediático en que se han amparado los recortes sociales y la fuerte
determinación de los poderes financieros, la Unión Europea y el FMI en la política de
austeridad, particularmente para los países del sur europeo. Pero la idea dominante de
que el modelo social europeo es ‘insostenible’ (como dice Draghi del BCE), no ha
calado en la sociedad y no puede justificar la involución social ante la que la mayoría de
la sociedad no se resigna.
Esta amplia conciencia popular de defensa de los derechos sociales y prestaciones
públicas frente a los recortes sociolaborales y de empleo podemos ilustrarla, en segundo
lugar, con otros datos complementarios de fuentes oficiales (CIS y Metroscopia). Se ha
producido un desacuerdo muy amplio con las dos grandes reformas laborales (año 2010-
PSOE y año 2012-PP), con más del 60% de la ciudadanía en contra, porcentaje superior
en las bases electorales de izquierdas. Igualmente, desde hace años, en todas las
159
encuestas oficiales sobre cuál es el principal problema para los ciudadanos, el paro
aparece en primer lugar a mucha distancia del resto y de forma muy mayoritaria (en
torno al 80%).
La reforma de las pensiones promovida por el gobierno del PSOE (año 2011),
aunque tuvo un amplio apoyo parlamentario, de las organizaciones empresariales y la
dirección de los grandes sindicatos, tuvo un mayoritario rechazo ciudadano: el 76% de
la población (68% en 2008) estuvo en contra de la prolongación de la jubilación a los 67
años y el 71% contra la ampliación a los 37 años de cotización para no tener
penalización, que eran los dos temas más importantes. El recorte medio de las pensiones
respecto de sus derechos se calcula en el 20% (Antón, 2011). Estas dificultades para su
legitimación ciudadana y el nivel de oposición social a los recortes en las pensiones
públicas, y a pesar de la gran ofensiva mediática sobre su ‘insostenibilidad’, es de
suponer (no hay datos disponibles) que sean similares o incluso superiores en el caso de
la reciente reforma del PP del año 2013 (con una rebaja media de las pensiones de
jubilación de un 25% respecto de los derechos anteriores) (Antón, 2013).
Por otro lado, el apoyo ciudadano a las protestas sociales ‘progresistas’ contra los
recortes sociolaborales, por un giro más social y la democratización del sistema político
se ha mantenido por encima del 60%, siendo este porcentaje superior entre jóvenes e
izquierda social. Al mismo tiempo, existe una amplia legitimidad popular de las huelgas
generales y las mareas ciudadanas de sanidad y enseñanza, así como de protestas
sociales significativas como la acción contra los desahucios, la huelga de limpiezas en
Madrid o las movilizaciones en el barrio de Gamonal en Burgos.
Al contrario, se percibe una masiva desconfianza hacia las élites políticas
gobernantes, por su gestión regresiva y poco democrática y, especialmente, hacia los
máximos líderes políticos: más del 80% se muestra en desacuerdo con la gestión del
presidente Rajoy y otro 80% (de composición diferente) con la labor del líder socialista
Rubalcaba.
Similar contraposición hay entre la gran estima social de los servicios públicos
(enseñanza, sanidad… y sus profesionales) y la poca confianza ciudadana en banqueros
y clase política; un sector significativo de la ciudadanía la considera más un problema
que una solución para la representación y la gestión de los asuntos públicos. Y, aunque
una gran parte de la sociedad siga votando al bipartidismo gobernante, entremezclada,
se manifiesta ampliamente la necesidad de una democratización del sistema político, la
renovación de sus élites y el respeto a las demandas populares.
Las élites dominantes, amparadas por el poder y sus privilegios sociales y
económicos, pueden soportar procesos amplios de deslegitimación social; su mayor
preocupación es cuando se genera un amplio movimiento de protesta que da
consistencia a ese descrédito y pone en riesgo su hegemonía respecto del poder político,
y más peligroso todavía es considerado si exige una profunda democratización, un
incremento sustancial de la capacidad reguladora de la economía y un reequilibrio más
igualitario de la estructura socioeconómica. Su reacción, entonces, puede ser represiva
y/o neutralizadora y/o integradora, dependiendo de las fuerzas en presencia en un
contexto determinado, así como los posibles (des)equilibrios sociopolíticos y sus efectos
inmediatos y a medio y largo plazo.
En definitiva, frente a la reestructuración –regresiva- del Estado de bienestar está la
mayoría de las sociedades europeas que, aunque con diversas ambivalencias y
segmentaciones, expresa sus preferencias por una fuerte protección social y unos
servicios públicos de calidad (Eurobarómetro nº 74/Eurostat-2011). Según un estudio de
160
la Fundación BBVA, publicado hace un año (ver diario El País, 5-4-2013), el Gobierno
debería aumentar el gasto público en sanidad (77,5% de los ciudadanos españoles),
atención a mayores (72,8%), atención a los parados (69%) y educación (65,1%);
paralelamente, para los países de la UE, los porcentajes respectivos son: 67,3%, 59,1%,
40,8% y 52,8%; el nivel medio europeo en exigencia de refuerzo del gasto público
social es también alto pero algo inferior al español, particularmente en protección al
desempleo. Por otro lado, en España, solo en torno a un 1% de la población (0,7%,
0,3%, 1,0% y 1,2%) está de acuerdo con la disminución del gasto público en esas
materias (recortes sociales); el resto, entre un 21% (sanidad) y un 33% (educación),
prefiere mantenerlo (30% y 42%, respectivamente, en la UE). Igualmente, la gran
mayoría de españoles (80,5%) prefiere una Seguridad Social amplia, aunque haya que
pagar altos impuestos, siendo la media europea algo inferior (66,2%). Esas diferencias
de opinión se pueden explicar porque el gasto social europeo es bastante más elevado y,
especialmente, el nivel de desempleo y el déficit de su cobertura protectora son muy
inferiores, por lo que el sector de la población europea que prefiere mantener (y no
aumentar) el gasto público social (particularmente en atención a los parados) es algo
superior respecto del de nuestro país. Lo que está claro en la opinión de la ciudadanía
española y europea es su amplia oposición a los recortes sociales y la exigencia
mayoritaria (entre dos tercios y tres cuartas partes) de reforzar la calidad de los
principales servicios públicos y el nivel de las prestaciones sociales que configuran los
Estados de bienestar europeos, aumentando el gasto público social, aunque exista una
parte significativa (entre una cuarta parte y un tercio) que solo quiera mantener ese
gasto público social.
Es impresionante el bloque de los ‘poderosos’ que trata de imponer ese retroceso de
los derechos socioeconómicos. Pero la opinión ciudadana por garantizarlos es profunda
y persistente. La actitud democrática de esas mayorías sociales, aun cuando la expresión
electoral e institucional sea distinta, está condicionando el ritmo y la generalización de
los recortes sociales.
En el plano cultural hay una reorientación hacia un ‘modelo intermedio’, de tipo
social-liberal, con equilibrio inestable entre un Estado social de mínimos, según el
postulado neoliberal, y la inercia institucional de los mecanismos clásicos, continentales
o socialdemócratas. La brecha que se abre entre Norte y Sur de Europa afecta a que ese
modelo intermedio se divide en dos, y para los países periféricos el bloque de poder
apuesta por un paso más allá, y forzar un peldaño inferior hacia un Estado de mínimos.
Los discursos institucionales dominantes buscan el debilitamiento de la cultura y los
derechos asociados a la ciudadanía social y laboral, para diluir esa resistencia ciudadana
a las políticas regresivas. La consecuencia práctica de los reajustes de las políticas
sociales es el deterioro de la integración social y la vertebración de las sociedades, con
evidentes riesgos de mayores brechas sociales, menor cohesión social y dificultades
para la convivencia intercultural. El resultado de la presencia de ambas fuerzas y
dinámicas, al menos en el corto plazo, es ese retroceso significativo del Estado de
bienestar, aunque no su destrucción inmediata. Ello significa deterioro de la calidad e
intensidad protectora de los principales mecanismos del Estado de bienestar y, al mismo
tiempo, continuidad de ciertas funciones de protección social, instituciones y formas de
intervención públicas, con unas garantías básicas de carácter universal y el desarrollo de
sistemas privados y mixtos.
La sociedad, atendiendo al estatus socioeconómico, se puede dividir en tres tercios
(junto con una minoría elitista entre el 1% y el 5%). La reestructuración institucional,
con el deterioro de servicios y prestaciones públicos y la promoción de sistemas
161
privados o complementarios, adapta mecanismos mixtos para el tercio superior. El
reequilibrio es mayor cobertura privada, hasta dejar la pública como complementaria.
Para los otros dos tercios, intermedio e inferior, los sistemas públicos son los principales
(con algún complemento privado secundario) o exclusivos.
Esa adaptación a la segmentación se corresponde con la diferenciación de los
consensos fundamentales. Ese proyecto social ‘intermedio’, con segmentación de la
protección, es frágil y sus fronteras son inestables. La apuesta liberal del Estado
asistencial y de mínimos establece unas garantías públicas básicas para la supervivencia
del tercio inferior, mientras debilita la calidad e intensidad de las coberturas públicas.
Éstas son limitadas pero todavía suficientes para garantizar una protección sustancial al
tercio intermedio, al que se pretende forzar hacia un esfuerzo privado adicional si
quieren mantener similar protección. El horizonte ofrecido es la relativa inseguridad y la
débil protección pública, su desenganche de esas instituciones públicas y su
desplazamiento cultural y práctico hacia mecanismos privados o mixtos (Antón, 2012, y
2013).
Algunos sistemas privados pueden ser funcionales para capas acomodadas. Pero,
gran parte de esas personas exigen unos servicios públicos de calidad y prestaciones
sociales suficientes, no mínimos, a los que puedan ‘complementar’ con un esfuerzo
adicional limitado. Buscan diferenciación, garantías suplementarias y ‘calidad’ para
ellos, pero a un coste relativo pequeño, como en la enseñanza. Sobre todo, para sectores
intermedios e inferiores, es un sobrecoste difícil de asumir, especialmente en tiempos de
incertidumbre económica, mayores necesidades sociales y menor poder adquisitivo.
En definitiva, se produce una fuerte segmentación de la protección social. Ante
insuficiente intensidad protectora pública, responsabilidad institucional y solidaridad
colectiva, se produce la trampa del traslado de la responsabilidad protectora a la familia
–mujer-, el individuo o la ‘sociedad civil’ -tercer sector-. Es la idea liberal de la
sociedad ‘responsable’, la cobertura privada de los riesgos, combinada por la
‘irresponsabilidad’ del Estado y su renuncia protectora con una distribución progresiva.
Hay riesgo de desarrollar, por un lado, la ‘asistencialización’ de sectores vulnerables y,
por otro lado, el mercado para capas acomodadas. Las consecuencias son: dilución de
derechos ‘contributivos’, deterioro de servicios públicos de calidad, incertidumbre e
inseguridad para clases ‘trabajadoras’ –intermedias- y riesgo de exclusión social para
capas bajas.
La opción ciudadana mayoritaria sigue exigiendo empleo decente, particularmente
juvenil, y servicios públicos de calidad. Y cobran mayor relieve las políticas de
cohesión social y la convivencia intercultural, con una dinámica integradora de la
inmigración. Los procesos de deterioro de los servicios públicos, con consecuencias de
menor protección y seguridad social para la mayoría de la población, tienen dificultades
para conseguir legitimidad social.
Existe una importante desconfianza ciudadana en las élites políticas actuales
derivada de su gestión frente a la crisis con medidas impopulares de recortes sociales y
sin solucionar el grave problema del paro y la incertidumbre socioeconómica. La clase
política aparece, en los últimos Barómetros del CIS (desde julio de 2010), no como la
solución, sino como el tercer gran problema de la sociedad, tras el paro y las
dificultades económicas. En consecuencia, derivado de sus medidas de recortes sociales
se amplía el grave problema de legitimidad social que tiene el Gobierno y la clase
política. El PSOE ha perdido más de cuatro millones de votos en las elecciones
generales del 20-N. Pero, también el PP, a pesar de su reciente victoria electoral, se ve
162
afectado por la disminución de la confianza popular. Así, ya en sus primeros meses de
Gobierno y según la encuesta de opinión de Metroscopia (ver diario El País, 13-5-
2012), el 61% de la población desaprueba la gestión de Rajoy como presidente del
Gobierno (32% la aprueba), y en el caso de la gestión de Rubalcaba como líder de la
oposición, el 64% la desaprueba (28% la aprueba). Pero todavía aumentan más los
índices de desconfianza hacia ambos líderes: a tres cuartas partes de la sociedad les
inspiran poca o ninguna confianza (73%, Rajoy; 79%, Rubalcaba), y en torno a una
cuarta parte, mucha o bastante (26% Rajoy; 20% Rubalcaba); lo cual indica también las
dificultades de renovación y legitimación del partido socialista y su labor de oposición.
A la pregunta si el Gobierno está sabiendo hacer frente de forma adecuada a la
situación económica, la repuesta -O es del 60% (SÍ, el 33%), el mismo porcentaje que
critica los recortes. Y como dato complementario, para la población los dos máximos
responsables de la actual crisis económica española son los Bancos y Cajas (9,2 puntos
en una escala de 0 a 10) y el Gobierno (8,2 puntos) –por no haber reaccionado a tiempo
y no haber sabido adoptar las medidas necesarias.
No cabe duda que los Parlamentos y Gobiernos (central y autonómicos) tienen una
gran representatividad y legitimidad derivada de sus amplios apoyos electorales, y que
el PP aun no contando con el apoyo mayoritario en las urnas tiene mayoría absoluta en
el Congreso de los Diputados y un amplio margen de maniobra político y legal. Pero esa
delegación representativa no es absoluta ni incondicional, y sigue erosionándose su
legitimidad social. Es evidente que la mayoría de la sociedad, y especialmente la
izquierda social, por un lado, sigue estando en desacuerdo con los recortes sociales, con
poca credibilidad para la élite política y financiera, y por otro lado, simpatiza con unas
movilizaciones populares masivas que cuestionan activamente esa política regresiva y
reclaman otro tipo de gestión más progresista y democrática.
En conclusión, en España, según las fuentes citadas, existe un gran respaldo a un
Estado de bienestar más protector, superior al 70%, especialmente a la sanidad,
enseñanza y pensiones públicas. Al mismo tiempo, existe amplia percepción (50%) de
importantes déficit en esos servicios públicos, y se rechazan los recortes sociales por el
80%. No obstante, hay diferencias significativas por la variable de clase social: entre las
clases alta y media-alta ese apoyo es algo inferior; existen minorías significativas (entre
el 20% y el 30%) que defienden opciones mixtas o privadas. Además, existe una
profunda desconfianza en la clase política para gestionar los asuntos públicos,
particularmente la política social y de empleo.
Para gran parte de la ciudadanía es evidente el dominio de los grandes poderes
económicos, con subordinación de la democracia y la sociedad, y el carácter injusto de
la política de austeridad. Los discursos oficiales han querido justificar los recortes
sociales con el argumento de ‘contentar’ a los mercados financieros. Los sacrificios
exigidos a la población se presentaban como leves, transitorios e imprescindibles para
una pronta recuperación económica y de empleo. La realidad y la percepción ciudadana
mayoritaria es que persiste la crisis y se agravan sus consecuencias sociales, esos
sacrificios no han sido equilibrados, sus causantes y responsables no asumen apenas
ningún coste y se vuelve a descargar sus efectos en las propias capas populares. De ahí
que sea poco creíble el discurso oficial de la bondad de un esfuerzo –popular- adicional
y transitorio para un fin supuestamente próximo de mejora y bienestar. Ni tampoco goza
de gran credibilidad la idea de que la política sociolaboral y de empleo mejora y
favorece la situación de la mayoría de la sociedad. En una amplia conciencia social se
instala la indignación hacia una dinámica socioeconómica y unas reformas estructurales
valoradas como causantes de retroceso social e incertidumbre vital. Se consolida una
163
fuerte disociación entre una significativa opinión ciudadana progresista y la orientación
regresiva dominante de las políticas sociolaborales, plano social distinto al electoral y a
la hegemonía conservadora en las principales instituciones políticas.
PERSPECTIVAS DE LA REFORMA SOCIAL

Tras esta interpretación de las políticas sociales y su legitimidad, se exponen diversos
interrogantes y reflexiones que faciliten la discusión sobre las respuestas a los retos
presentes y el futuro de la reforma social.
El modelo social europeo se viene reinterpretando institucionalmente con un
contenido cada vez más liberal, con mayor protagonismo del mercado para resolver la
cuestión social y debilitando sus rasgos más igualitarios, participativos y solidarios. Las
instituciones europeas ponen el énfasis en la responsabilidad y la activación individual
como justificación para diluir los derechos adquiridos y controlar socialmente a los
sectores inactivos y precarios (con derechos a protección pública). La solidaridad hacia
los sectores débiles, la acción compensadora y una redistribución más justa, se intentan
neutralizar con una cultura de apariencia universalista –el trato igual ante necesidades
desiguales- que asegure la reproducción de las segmentaciones socioeconómicas y los
privilegios de estatus. La igualdad de oportunidades se torna ‘débil’, la base común es
mínima y hace abstracción de las desigualdades de origen y trayectorias y del contexto,
cuestionando las bases de la ciudadanía social y laboral (Alonso, 2007; Judt, 2010;
Marshall, 1998).
En una sociedad más fragmentada, con distintos riesgos y necesidades sociales, y
con mayores discontinuidades en la intensidad y duración de las aportaciones
individuales (deberes cívicos y de empleo, cotizaciones sociales e impuestos) es más
difícil establecer la correspondencia de los derechos y fortalecer la equidad respecto del
objeto a proteger. La reciprocidad entre derechos y deberes es fundamental como base
del contrato social. La meritocracia, la proporcionalidad de las recompensas respecto de
los méritos individuales, es más justa que otros tipos de distribución de posiciones
sociales basados en privilegios o desigualdades previas, de origen, estatus o propiedad.
Es el criterio dominante en el ámbito educativo o en algunas prestaciones sociales,
como las pensiones contributivas. Pero es limitado para abordar todas las necesidades
sociales desde una igualdad más fuerte y una dinámica integradora y solidaria. La
aplicación restrictiva o liberal de la estricta proporcionalidad, como compensación
exclusiva según lo aportado individualmente, es insuficiente. Rompe la cultura de los
derechos universales, especialmente intensa en ámbitos como la sanidad y la acción
contra la pobreza y la exclusión social. Por tanto, la reciprocidad, la combinación de
derechos y deberes, hay que reinterpretarla y adecuarla, con una dimensión colectiva, de
equidad y justicia social, y contemplando el conjunto de la dinámica social, los riesgos
colectivos y todo el ciclo vital y generacional (Antón, 2000; 2003, y 2005).
El llamado ‘pluralismo’ de los sistemas de protección social tiene un carácter
ambivalente. Para definir mejor su sentido hay que establecer su relación con la
desigualdad socioeconómica y la segmentación de la seguridad y la protección pública.
Existe un conflicto entre igualdad, responsabilidad colectiva, institucional y social, y
‘libertad de elección’ (Antón, 2009). El pluralismo puede permitir mejorar o reforzar la
protección y la seguridad frente al Estado burocrático, o bien promover menor
protección pública y su segmentación, con inseguridad para capas populares. Está clara
la conveniencia del reforzamiento democrático y la eficiencia organizacional, no el
poder adquisitivo del usuario, frente a la jerarquía y los privilegios burocráticos.
164
En resumen, la propuesta normativa defendida aquí es más y mejor Estado ‘social’,
defensa de lo público como garantía fundamental y provisión principal de servicios
públicos y prestaciones sociales, junto con mayor participación democrática,
descentralización, desburocratización y eficiencia de sus recursos. Y combinado con la
acción asistencial y solidaria del tercer sector y la coexistencia y regulación de las
actividades ‘complementarias’ privadas y de mercado.
Existen grandes interrogantes para el futuro de la reforma social: ¿dimensión de las
nuevas brechas sociales y los problemas de cohesión social y convivencia intercultural?;
¿qué modernización económica y cambio tecnológico con nuevos marcos de regulación
socioeconómica y laboral?; ¿y la sostenibilidad medioambiental?; ¿qué expresión
política, electoral y asociativa de la ciudadanía?; ¿individualización, fragmentación,
desafección? En particular, existen incógnitas sobre dos aspectos sociopolíticos
importantes: ¿qué nuevos proyectos y teorías del cambio social son necesarios?;
¿declive y/o renovación y regeneración de la socialdemocracia, de las izquierdas
sociales y políticas? (Judt, 2010; Ramoneda, 2012; Sevilla, 2011; Touraine, 2011).
Contamos con algunos valores centrales en la tradición progresista, necesitados de
impulso y renovación: igualdad, libertad, solidaridad, laicidad, democracia. En
referencia a la política social y frente a la interpretación liberal-conservadora, hay que
poner el énfasis en un enfoque ‘social’. Sus ejes centrales pueden definirse de forma
siguiente: lo relevante es el objetivo ético y sociopolítico de la igualdad social, la
participación cívica y la democracia social y económica avanzada; el horizonte debe ser
el cambio de la política socioeconómica dominante y una orientación progresista de las
instituciones estatales, europeas y mundiales; vigencia y refuerzo del Estado de
bienestar y el modelo social europeo; importancia de la plena ciudadanía social y
laboral, la integración social y la convivencia intercultural. Por tanto, la solución es un
nuevo papel de la política (Arias y Costas, 2011; Krugman, 2012) y la sociedad. La
prioridad son las personas y no los mercados. Ese sustrato cultural tiene una amplia
legitimidad social en Europa, aun con la fragmentación de las capas populares y la
debilidad de las izquierdas.
La reforma social se desarrollará entre tres dinámicas: las inercias de las actuales
instituciones del Estado de bienestar; los constreñimientos económicos y políticos de la
mundialización, y el curso de los conflictos sociales y políticos en torno a las políticas
sociales del futuro (Rodríguez Cabrero, 2004). Existe una hegemonía política
conservadora en las instituciones europeas y los principales países, junto con relativo
desconcierto y perplejidad de las izquierdas. No aparecen sujetos sociales consistentes
para asegurar un cambio global progresista e inmediato, pero la ciudadanía crítica es un
factor de freno a la involución y estímulo para la transformación. Los condicionantes
son la gestión de la crisis socioeconómica y la pugna social y democrática por el tipo de
salida. Se ventila la consolidación de las políticas de ajuste y austeridad con contención
del gasto público social y estancamiento económico y del empleo, o bien, la
reorientación hacia una salida más equilibrada y con mayor cooperación y solidaridad
en el marco europeo.
Estamos ante un nuevo ciclo histórico, en particular, para la política social. ¿Hasta
dónde los sectores progresistas pueden desarrollar una dinámica activa, expresar un
horizonte de cambio más igualitario y solidario, renovar los discursos, configurar un
‘reformismo fuerte’ y progresivo? Conviene plantearse interrogantes y aventurar
respuestas basadas en elementos existentes para configurar ese proyecto. Primero, ¿qué
vale de la tradición?: vigencia de valores ‘progresistas’, convenientemente renovados,
igualdad, libertad, solidaridad, laicidad, democracia. Segundo, ¿qué modelo social?:
165
refuerzo de las bases de la ciudadanía social y laboral, sociedad democrática,
convivencia intercultural y regulación pública. Tercero, ¿es posible una democracia
social y económica más avanzada para la próxima década?; ¿qué horizonte
transformador?: no hay que descartarlo pero depende del dinamismo sociopolítico con
renovados sujetos y élites sociales.
Desde el campo social de la aspiración a una sociedad más justa y solidaria, la
conclusión normativa es sencilla aunque difícil de articular: necesidad de un nuevo
pensamiento social más crítico, importancia de una ciudadanía activa y una acción
social basada en la igualdad.
ALCA CE DEL DESMA TELAMIE TO, PERCEPCIÓ Y ACCIÓ COLECTIVA

PROGRESISTA
Por otro lado, conviene analizar el sentido de la percepción ciudadana y de distintos

agentes respecto de la continuidad del proceso de austeridad, con el empobrecimiento y
sufrimiento de amplias capas populares, así como del desmantelamiento o
reestructuración regresiva del Estado de bienestar, los servicios públicos y la protección
social, sin horizontes de mejora del empleo y el bienestar.
Los lemas y la sensación ciudadana de ¡Van a acabar con todo! o ¡-o tienen límite!
expresan la incertidumbre por el futuro del llamado modelo social europeo, al menos en
los países meridionales, y el retroceso material y de derechos de la mayoría de sus
sociedades. Define el contenido regresivo profundo del proyecto neoliberal, aunque está
por ver, dado los contrapesos existentes, el grado de cumplimiento de su programa
máximo: destrucción del Estado de bienestar, la regulación y las garantías públicas y
debilitamiento del sistema democrático o, en otro sentido, la vuelta a la implantación de
la economía y el estado liberal del siglo XIX o primeras décadas del XX.
El temor ciudadano más realista se asienta en la perspectiva inmediata de un paro
masivo y prolongado, con poca protección al desempleo y menguadas expectativas de
empleo decente, un pronunciado desequilibrio en las relaciones laborales, con fuerte
poder y discrecionalidad empresarial, un recorte sustantivo en los servicios públicos
(sanidad y educación públicas), con un desmantelamiento progresivo de un débil aunque
significativo Estado de bienestar y de protección social (pensiones, dependencia,
prestaciones por desempleo y exclusión social). Se está produciendo una brecha
profunda respecto de los países del norte, con gran parte de sus clases populares que, en
términos comparativos, sobreviven menos mal a los efectos de la crisis y la política de
austeridad (otra parte vive en la precariedad, aunque también menos mal que la franja
baja del Sur –en paro y sin futuro-).
En ese sentido, la incógnita es hasta dónde el bloque de poder que ampara a Merkel
puede imponer ese retroceso cualitativo en las condiciones sociolaborales y la
dependencia económica y política del sur europeo y, paralelamente, consolidar su
hegemonía respecto de las sociedades periféricas, incluyendo el estado francés, sin
romper el entramado institucional europeo o recibir un fuerte rechazo popular.
Se está imponiendo un retroceso ‘cualitativo’ (deflación) de las condiciones
salariales, laborales y sociales de las sociedades europeas mediterráneas, afectando a
Francia, y una dependencia de sus aparatos económicos y productivos. Se agravan las
consecuencias sociales y los problemas de cohesión social y deslegitimación de sus
élites. Se puede plantear el interrogante: ¿es realista el diseño del poder dominante de
prolongar esta situación y cumplir la amenaza de dar otro paso más pronunciado y
166
duradero de sometimiento popular, con mayor reducción salarial y del gasto social,
estancamiento económico, descontento ciudadano y desvertebración política?
Se puede constatar la existencia de un proyecto regresivo del sector más neoliberal
que no tiene límites y pretende acabar con todo. No obstante, conviene analizar las
dificultades para su materialización o bien las tendencias o factores que condicionan la
realización de ese programa de máximos de acabar con (destruir o desmantelar
totalmente) el actual Estado de bienestar (Estado social, democrático y de derecho) o en
otro sentido, consolidar un capitalismo especulativo e ‘inhumano’, con un sistema
político autoritario, con dilución de su carácter social y democrático, aun conservando
algunas formas mínimas de representación y legitimación política.
En primer lugar, hay que señalar el carácter destructivo de ese proyecto para el
bienestar social de la mayoría de las sociedades europeas, su cohesión y vertebración,
así como la deslegitimación de las clases políticas gobernantes. En las actuales
circunstancias, la base de apoyo social para esos objetivos máximos sería muy limitada,
por lo que el poder tendería a generar dinámicas de división popular con chivos
expiatorios o falsos culpables: nacionalismos, racismo y xenofobia, populismos
autoritarios. Podría acompañarlo de la involución política y democrática, fuerte control
social y autoritarismo institucional (más o menos tecnocrático).
Sin embargo, un factor que condiciona o frena esa dinámica extrema es la propia
mayoría de la sociedad con su cultura democrática y de justicia social; la cuestión es su
grado de activación, la articulación en movimientos sociales de presión y de
representación política e institucional progresista, como agentes sociales que
reequilibren esa tendencia dominante. Por tanto, el resultado de esa doble tendencia
puede significar la no implantación total del proyecto neoliberal y autoritario extremo.
No obstante, esas expresiones vaticinadoras de desastres, pueden tener una doble
función sociocultural, de alerta y de temor. Por un lado, refuerza la denuncia del
carácter regresivo profundo de ese proyecto y el riesgo de su materialización completa.
Por otro lado, puede utilizarse, instrumentalmente, para generar otras dinámicas
diversas, ambivalentes o contraproducentes, en la sociedad y la política: 1) el miedo, la
paralización o la adaptación individual o grupal, con dinámicas y conflictos
competitivos y disgregadores; 2) la deslegitimación del agente inmediato que
representa ese proyecto (derecha conservadora – PP) es positiva, pero si es superficial
sería insuficiente para asegurar su recambio; 3) hasta ahora, toda la política
‘comunicativa’ para evitar la desconfianza popular en la clase política y gerencial y sus
políticas de austeridad ha fracasado, aunque si no se consolida existe el riesgo de
neutralizarla con otra estrategia legitimadora más incisiva de cambios limitados o
retóricos, o bien con otra forma de gestión consensuada entre las élites (pacto político y
social, en posición subordinada para sindicatos y PSOE) sin variar lo sustancial de su
estrategia; 4) la conformación de otras dinámicas racistas o xenófobas y
representaciones institucionales de populismos autoritarios.
La activación ciudadana y la confrontación sociopolítica democrática, siendo
realistas y firmes en el cambio de políticas y agentes, es la principal medida para
impedir la involución social, erosionar la legitimidad de la política antisocial del poder
económico e institucional dominante y neutralizar otras tendencias problemáticas o
contraproducentes.
Es decir, un énfasis similar en el posible horizonte desastroso que espera a la
mayoría de la sociedad, puede ser compatible con tres tipos de respuestas o apuestas
normativas: 1) resignación colectiva junto con un sálvese individual o grupal de carácter
167
competitivo; 2) un leve cambio institucional para relegitimar a los distintos agentes
políticos y sociales; 3) un cambio económico y político sustantivo con el
empoderamiento de la mayoría ciudadana, el sujeto democrático y soberano, con una
fuerte activación de fuerzas progresistas.
Por tanto, no es suficiente la explicación o el énfasis exclusivo en un diagnóstico
‘catastrofista’ del futuro que nos espera. Estamos en otra fase, si cabe, más complicada.
La cruda realidad se ha impuesto en la percepción de la sociedad y ha vencido a todos
los intentos liberales y mediáticos de minusvaloración de la misma. El embellecimiento
gubernamental de que ya estamos en plena recuperación económica y de empleo, no
cuaja entre la mayoría de la población. La mayoría de la gente es realista al apreciar la
fuerte desigualdad social y demuestra un fuerte sentido ético al juzgarla como injusta y
señalar a sus responsables. Hay que seguir consolidando ese diagnóstico y su
percepción popular. Sin embargo, ahora el paso principal es fortalecer esa cultura
ciudadana de justicia social y sus valores igualitarios, profundizar en la motivación para
la acción colectiva progresista y facilitar los mecanismos para su activación e impulso.
Y el análisis empírico y la interpretación teórica de esta nueva dinámica son claves para
desarrollar y mejorar esa tarea.
La realidad de la grave situación que padece la mayoría de la sociedad y la
percepción social de las malas perspectivas, automáticamente o de forma unidireccional,
no generan necesariamente una mayor disponibilidad para la acción colectiva
transformadora. Su correspondencia mecánica (en un sentido o el contrario) sería una
interpretación determinista del cuanto peor (empobrecimiento, recortes) mejor (protesta
social). Junto con esa realidad, el deterioro de condiciones y derechos, su percepción y
su denuncia, es necesaria la interacción de otros factores sociopolíticos que ayuden a su
conformación en la actividad social igualitaria y solidaria. Esa mediación es
fundamental. Se trata de la ‘experiencia moral’ (Thompson, 1977; 1979 y 1995) de
segmentos amplios de la sociedad, con una cultura democrática y de la justicia social,
que permita un juicio ético con la convicción del carácter injusto de esa realidad
(situación socioeconómica, políticas regresivas, clase política gobernante antisocial) y
configure una motivación profunda para cambiarla. Esa realidad y esa conciencia social
y ética (que se incorpora a la realidad) facilitan y orientan la elaboración de demandas u
objetivos a reclamar. Es cuando la predisposición de la ciudadanía indignada puede
enlazar e interaccionar con las propuestas, la orientación y las iniciativas de los distintos
agentes. Y se articula la expresión de esas exigencias, su carácter, dimensión y
trayectoria, de acuerdo a las expectativas de su grado de incidencia, su capacidad
transformadora, las oportunidades del momento y la credibilidad en los cauces, los
lemas y los liderazgos.
U A PROLO GADA PUG A SOCIOPOLÍTICA
En consecuencia, existen cuatro elementos, íntimamente interrelacionados, que se

encadenan históricamente y que, con diversos antecedentes, conforman un nuevo
escenario sociopolítico desde el año 2010. Se han producido cambios en las condiciones
materiales y de conciencia social, estrategias regresivas del poder político, distanciado
de la ciudadanía, y refuerzo de las demandas sociales de bienestar y democratización,
con revitalización de una expresión pública relevante y nuevos o renovados actores
sociales.
Así, se combinan y condicionan cuatro aspectos: a) deterioro socioeconómico, con
paro masivo, desigualdad social y retroceso de condiciones y derechos sociales y
laborales; b) carácter antisocial y poco democrático de la gestión de las élites
168
dominantes y las altas instituciones políticas; c) configuración de una amplia conciencia
ciudadana, progresista y crítica, frente a la injusticia social, con gran indignación
popular y reafirmación democrática frente a los poderosos; d) expresión colectiva de
una ciudadanía activa de carácter sociopolítico, democrático y pacífico, de composición
de capas populares, con importante participación juvenil (con pocas perspectivas en su
futuro laboral y vital y una mayor conciencia pública), por un lado, y de clases medias o
con empleo cualificado (con dinámicas de descenso social y profesional), por otro lado.
Se ha abierto una profunda y prolongada pugna sociopolítica con el telón de fondo
de posiciones contrapuestas: el reparto más o menos desigual de los costes de la crisis,
el refuerzo o el desgaste del poder financiero con mayor o menor subordinación de las
capas populares, el alcance de los procesos de deslegitimación de la política de
austeridad y las élites gestoras junto con la tendencia hacia una democracia débil o una
democratización profunda.
Y en el campo cultural y de la conciencia social la incógnita está entre dos
dinámicas: a) si la mayoría ciudadana asume los retrocesos democráticos y de bienestar
social, bajo de argumento central de contener las demandas populares por su
‘insostenibilidad’ económica y con el refuerzo de los poderosos; b) si, dada la
inmensidad de la riqueza generada, los derechos adquiridos por la ciudadanía y la
amplia conciencia de justicia social, es la economía la que debe servir a la sociedad y se
apuesta por una distribución más equitativa, una salida de la crisis más justa, solidaria y
progresista y una regeneración democrática del sistema político.
Las opciones básicas son dos: 1) profunda reestructuración regresiva del Estado de
bienestar europeo, con un retroceso de su modelo social, los derechos sociolaborales y
la calidad democrática, así como una relegitimación de las actuales élites gestoras y los
grupos dominantes de poder financiero; 2) dinámica sociopolítica que impida esa salida
y apueste por una democratización del sistema político, una renovación profunda de las
élites gobernantes, una regulación institucional de los mercados financieros, con una
fiscalidad progresiva, y un refuerzo de un Estado de bienestar más avanzado, con
empleo decente.
El grupo dominante que ampara esas políticas de ajuste es fortísimo, está
imponiendo su estrategia de reequilibrio de poder a su favor, reparto desigual e injusto
de los costes de la crisis, gestión política con gran déficit democrático y subordinación
de la ciudadanía. De momento van ganando. Es impresionante su empujón hacia mayor
desigualdad social, desmantelamiento de derechos sociales y laborales y desamparo
para las mayorías sociales, particularmente para las personas desempleadas. La
dinámica principal apunta, a medio plazo, a la imposición de un fuerte retroceso del
modelo social europeo, particularmente, en los países periféricos del sur de Europa.
Pero el futuro está abierto por la presencia de los factores opuestos a esa tendencia y que
permiten mantener la esperanza de conseguir otro horizonte.
Es en este campo ideológico donde también se extiende la pugna cultural y
democrática entre el fatalismo del sometimiento a la gestión y la salida regresiva (no
hay alternativas), o la indignación, la resistencia y la apuesta por el cambio hacia una
gestión política más democrática y una sociedad más justa e igualitaria (sí se puede; el
cambio es posible).
Por tanto, los poderosos no tienen ganado todo el partido (o toda la liga, siguiendo
con el símil futbolístico). Su debilidad principal es que su estrategia produce desempleo
y sufrimiento popular masivo, no asegura suficiente cohesión social, no ofrece una
modernización económica y social avanzada, no garantiza una salida justa y equilibrada
169
de la crisis y carece de una legitimidad completa. Ese bloque de poder financiero e
institucional es el que dicta la orientación de las políticas, las principales medidas de
recortes sociales y fija los ritmos a imponer sobre los retrocesos de servicios públicos y
derechos sociolaborales. Deben cuidar algunos límites: una mínima cohesión social de
las sociedades europeas, una legitimidad básica con una democracia débil y un
equilibrio político-institucional de la Unión Europea, evitando la desmembración del sur
periférico. En su conjunto, la ciudadanía indignada, los movimientos sociales y las
izquierdas sociales y políticas están a la defensiva. Las protestas sociales progresistas
son, fundamentalmente, expresivas y de resistencia.
Por tanto, las fuerzas progresistas están en un ciclo ‘defensivo’. Su principal
función es impedir retrocesos en las condiciones y los derechos sociales y democráticos
de la ciudadanía. No obstante, esa posición no necesariamente es defender el statu quo,
sino que es imprescindible completarla con un proyecto social y democrático, de
transformación progresista. En ese sentido, sí que hay alternativas (Arias, 2011;
Navarro, 2011 y 2012; Ramoneda, 2012; Stiglitz, 2012; Torres, 2011).
En este ciclo la acción sociopolítica tiene un mayor componente crítico, de
denuncia y rechazo a las políticas de austeridad y el déficit democrático de la gestión
regresiva de la clase política gobernante. Los resultados se miden más por el freno a las
medidas antisociales y autoritarias que por los avances netos conseguidos. Puede
conseguir mejoras relativas respecto de los planes regresivos, y porfía en su derrota.
Pero, a pesar de la masividad e intensidad de la protesta social, todavía no es capaz de
impedir la aplicación del grueso de las medidas; las condiciones socioeconómicas e
institucionales finales son peores respecto a las de antes de la crisis. El nivel de
movilización social es insuficiente para doblegar a los poderosos adversarios y, entre los
sectores más comprometidos, deja un sabor de impotencia. Los de arriba imponen el
empobrecimiento y la pérdida de derechos de los de abajo (y de en medio).
Sin embargo, siempre cabe la idea de que sin resistencia y deslegitimación de esa
política, el bloque de poder liberal-conservador se hubiera atrevido (o intentaría más
adelante) a nuevos y más profundos procesos regresivos para la sociedad y mayor
apropiación de poder y riquezas para las élites y clases extractivas. Por tanto, la
actividad cívica y la protesta social también tienen un impacto directo en las
condiciones inmediatas de la población, frenando o suavizando los planes más agresivos
e impopulares. Es el grado de eficacia esperable a corto plazo sobre los resultados
reivindicativos en una situación defensiva para la mayoría ciudadana con una gran
desigualdad de poder.
Al mismo tiempo, la acción sociopolítica de la ciudadanía indignada, incluida la
movilización sindical, y la reafirmación democrática de la sociedad, es la mejor forma
de restar credibilidad social a estas medidas. Y, sobre todo, asegura las bases
alternativas para avances o reformas progresistas, la regeneración del sistema político y
la renovación y el fortalecimiento de las izquierdas, sociales y políticas. La evaluación
de la acción sociopolítica se hace más compleja y está sometida a su propia
especificidad y referencias: articular un campo social progresista y democrático, con
una orientación reformista fuerte, socioeconómica y sociopolítica. Y,
complementariamente y con mutua influencia, una expresión político-electoral e
institucional de izquierdas y una teoría social crítica y avanzada.
En definitiva, lo que se ventila es la concreción del modelo social europeo, entre
una salida de la crisis regresiva o justa y equitativa, entre el desmantelamiento del
Estado de bienestar o las garantías para una ciudadanía social plena en una Europa más
170
democrática, igualitaria y solidaria. El futuro no está predeterminado, depende del
desarrollo de la pugna sociopolítica.
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172
REFORMAS E TIEMPOS DE CRISIS: EL PAPEL DE LA IDEOLOGÍA Y
LAS I STITUCIO ES
JORGE LUIS GONZÁLEZ

Universidad Nacional de Educación a Distancia
jlgonzalez@invi.uned.es
(Trabajo en curso)
RESUME
La actual crisis económica ha puesto de manifiesto la progresiva incapacidad de los
Estados soberanos del sur de Europa para enfrentarse a las consecuencias derivadas del
estancamiento económico. Así, los gobiernos de España, Italia, Grecia y Portugal han
visto limitado su margen de maniobra en los principales aspectos socio-económicos por
la creciente injerencia de las Organizaciones inter y supra-nacionales en los asuntos que
durante siglos han sido competencia exclusiva de las naciones soberanas.
La obsesión europea por reducir el déficit de las cuentas públicas de los países del
sur ha traído consigo el deterioro progresivo de algunos derechos sociales considerados
hasta entonces los pilares de un Estado de Bienestar moderno que, a pesar de tener
lagunas en numerosos apartados (especialmente si lo comparamos con el modelo
nórdico de Estado de Bienestar), ha gozado de un apoyo público más que satisfactorio.
Este trabajo pretende estudiar el papel que han tenido tanto la ideología de los
partidos en el gobierno como la influencia de las diferentes instituciones, en el creciente
deterioro del actual Estado de Bienestar. Para ello, se establecerán en un primer
momento los parámetros de gasto total en las principales partidas económicas
destinadas a gasto social, para posteriormente observar mediante un proceso de timing
cuándo se han implementado los recortes en los diferentes apartados.
Finalmente, se realizará una consideración sumaria acerca del impacto que los
recortes sociales pueden tener sobre el tejido económico nacional, así como sobre las
consecuencias que las políticas de austeridad impulsadas por la troika pueden estar
teniendo sobre la fijación de los salarios en el mercado laboral y sobre la plasmación de
los acuerdos laborales entre gobierno, sindicatos y patronal.
PALABRAS CLAVE
Ideología, Crisis económica; Recortes sociales.
173
I TRODUCCIÓ
La actual crisis financiera y económica internacional ha puesto en evidencia las

crecientes dificultades a las que se estaba y sigue enfrentándose el Estado de Bienestar
contemporáneo. Las nuevas políticas de ajuste presupuestario implantadas en la mayoría
de los estados europeos y dictadas directa o indirectamente por la Troika (Banco Central
Europeo, Fondo Monetario Internacional y Unión Europea), han supuesto un giro a en
las políticas económicas europeas cuyas consecuencias se han hecho patentes en una
doble dirección. Por una parte, los crecientes recortes sociales centrados especialmente
en los países del sur de Europa, han propiciado un deterioro progresivo de los servicios
sociales básicos considerados como los pilares de los actuales Estados de Bienestar
(educación, sanidad, pensiones etc…). Por otra parte, lejos de asistir a la supuesta
recuperación económica auspiciada por los defensores de las políticas de austeridad, la
mayor parte de las economías de los países europeos padece de un estancamiento que se
está convirtiendo en molestia crónica.
El creciente deterioro de la economía y la crisis de deuda que ha golpeado con su
mayor dureza a los países del sur de Europa, han sido los catalizadores para que los
gobiernos de estos países hayan optado de forma cuasi unánime por emplear políticas
públicas de contención del gasto para cumplir con los objetivos de déficit marcados por
los criterios de Maastricht nuevamente impulsados por los países del centro de Europa y
especialmente por Alemania. La contención del gasto público y de la inversión en las
diferentes partidas presupuestarias han puesto en entredicho algunos de los paradigmas
fundamentales sobre los que se ha asentado el Estado de Bienestar moderno en el último
medio siglo.
Por tanto, este trabajo intenta abordar el impacto que la ideología de los partidos
gobernantes en los diferentes casos de estudio ha tenido en la aprobación de las diversas
políticas públicas a lo largo de la serie temporal estudiada que se extiende desde el
comienzo de la crisis en el año 2007 hasta el momento actual previo a las elecciones
europeas de mayo de 2014. Así, se podría comprobar si el hecho de que el partido
gobernante sea de una ideología u otra es condicionante de que el mismo gobierno siga
unas determinadas políticas económicas u otras o, por el contrario, resulta ser una
variable no determinante en el establecimiento de las diferentes políticas económicas en
tiempos de crisis relacionadas especialmente con la reforma de los sistemas de
pensiones y el de coordinación de los actores socio-económicos.
De manera paralela, se estudiará también el impacto que han tenido las instituciones
supranacionales y de manera especial la Unión Europea, en la elaboración y adopción
de determinadas políticas públicas por parte de los diferentes gobiernos de los países
tomados en consideración. Especialmente en los países del sur de Europa, vimos cómo
las organizaciones supranacionales reagrupadas en la llamada Troika han resultado ser
un condicionante muy fuerte para la adopción de determinadas políticas públicas por
parte de los diferentes gobiernos, especialmente a raíz de los rescates financieros
efectuados desde el año 2010.
Por tanto, se intentará relacionar las dos variables antes citadas y concernientes a la
ideología del partido gobernante y la dependencia de las organizaciones internacionales
en la adopción de las políticas públicas por parte de los gobiernos nacionales para
dilucidar el efectivo margen de maniobra que detienen los gobiernos nacionales del sur
de Europa durante la que Krugman ha bautizado como la Gran Recesión de principios
del siglo XXI. De esta forma, y profundizando en el argumento que aquí más nos
interesa, se observará si las variaciones en las partidas sociales y por la tanto en el nivel
174
de Estado de Bienestar existente en cada país estudiado, es debido principalmente a un
factor ideológico o a un factor exógeno. Para ello, se utilizará un método comparativo
basado en el análisis de pocas variables y apoyado sobre datos cuantitativos referidos
especialmente a las partidas de gasto aprobadas por cada caso de estudio.
Asimismo, y desde un punto de vista basado en la corriente del institucionalismo
histórico (Thelen 2007), se comprobará si efectivamente las instituciones presentes en
un determinado territorio favorecen una path dependence en lo que respecta a los
diferentes Estados de Bienestar nacionales o si, por el contrario, en tiempos de crisis
económica sostenida los cambios de gran calado y dimensiones son más fáciles de
plantear y ejecutar. Es decir, ¿favorece la crisis económica un cambio en los niveles de
Estado de Bienestar tal y como lo veníamos considerando hasta ahora o por el contrario
las instituciones del Estado de Bienestar poseen un arraigo tan profundo que mantienen
su tendencia proteccionista de último recurso?
Como último apéndice se hará referencia al impacto que los recortes sociales
pueden tener sobre el tejido económico nacional, así como sobre las consecuencias que
las políticas de austeridad impulsadas por la troika pueden estar teniendo sobre la
fijación de los salarios en el mercado laboral y sobre la plasmación de los acuerdos
laborales entre gobierno, sindicatos y patronal. Este aspecto cobra importancia si se
toma en consideración el creciente deterioro del poder de los sindicatos y se le relaciona
con la ideología imperante en Europa. Es decir, la crisis podría estar ayudando
considerablemente a implantar las ideas económicas neoliberales nacidas del
Whashington Consensus y puestas en práctica por el Berlin Dictatus.
MARCO TEÓRICO
Ideología
El tercer enfoque a tener en cuenta es el de la importancia de la ideología partidista. En
efecto, desde la obra fundamental de Hibbs (1977) tomada como base de la literatura
posterior, una cantidad no desdeñable de autores han resaltado la importancia que el
color del partido político en el gobierno tiene sobre la toma de decisiones públicas y en
consecuencia sobre la determinación de la política macroeconómica que deben
implantar los diferentes gobiernos.1
Empezando pues por las aportaciones de Hibbs, este autor aclara en un principio
que el trade-off existente entre el paro y la inflación determina las condiciones
subyacentes a la adopción de medidas en materia económica. Políticas económicas
orientadas a mantener la estabilidad de los precios implican niveles de desempleo
bastante elevados, mientras que políticas económicas comprometidas con el pleno
empleo producen un incremento de los niveles de inflación (Hibbs 1993, p.181). Sobre
éstas premisas, Hibbs concluye que las autoridades políticas influyen sobre las tasas de
paro e inflación “a través de la manipulación de los instrumentos de las políticas
monetaria y fiscal” (Hibbs 1993, p.181). Hibbs entiende que los partidos políticos en el
gobierno siguen sus propias preferencias y en especial las preferencias del electorado
que les sustenta llegando a concluir que la clase trabajadora ubicada en una posición de
defensa del empleo apoya partidos de izquierda, mientras que los partidos
conservadores, cercanos a la clase empresarial, persiguen políticas de estabilidad de los
precios a costa de mantener niveles de paro elevados.2
1
Véase también: Alt (1985), Hall (1986), Scharpf (1987), Alesina (1989).
2
Véase: Boix (1996) p.26.
175
Otro de los autores que más empeño ha puesto en demostrar de qué manera importa
el signo del partido en el gobierno ha sido Boix (1996). Boix inicia su estudio
diferenciando entre dos tipos de modelos económicos: uno llamado political business
cycle caracterizado por un gobierno dado a maximizar sus posibilidades electorales con
capacidad para influir en la economía y un electorado racional en materia económica y
cuyo máximo exponente es Nordhaus (1972) quien afirma que en los períodos
preelectorales el gobierno tenderá a impulsar la economía mientras que en la fase
postelectoral el gobierno recortará aquellas políticas peligrosas para el mantenimiento
de bajos niveles inflacionarios.3 El segundo modelo sería el de Hibbs (1977) descrito
más arriba al que Boix daría validez hasta la década de los setenta y al que
complementaría con las aportaciones de Weir y Skocpol (1985) y Scharpf (1987) sobre
la creciente importancia de los actores sociales e institucionales en la implantación de
las políticas macroeconómicas (Boix 1993, 171).
Citando a Boix, “Incluso en un mundo de economías abiertas e interdependientes es
posible detectar la persistencia de estrategias económicas contrapuestas, vinculadas a
proyectos políticos netamente divergentes y con resultados distintos” (Boix 1996, 17).
Esto implica que para Boix, quien se desmarca de las corrientes neoinstitucionalistas
que ligan la evolución de la economía a la organización institucional, importa y mucho
el signo del partido político en el gobierno en la formación de la política
macroeconómica de los diferentes países, a pesar del avance de la globalización con las
consecuencias niveladoras que tiene sobre numerosos aspectos políticos e
institucionales y de las restricciones que la economía internacional infringe sobre las
instituciones domésticas. (Boix 1996, p.39). No obstante, tanto un partido
socialdemócrata, cómo uno conservador, persiguen políticas económicas orientadas a
conseguir resultados satisfactorios que proporcionen mayores niveles de vida para
determinados segmentos poblacionales y que les permitan hacer un cálculo racional
sobre el impacto electoral que puede tener el embarcarse en decisiones económicas
concretas. Boix concluye, por tanto, elaborando un modelo cuyos elementos son la
importancia de las preferencias de los partidos, las ideas que manejan los partidos y la
dimensión institucional dentro de las que operan los gobiernos (Boix 1996, 347). A
resultas, un partido socialdemócrata intensificaría el gasto público en su búsqueda de
una mayor igualdad, lo que implicaría un aumento de los impuestos, salarios más
elevados y una extensión de las políticas sociales. Por el contrario, los gobiernos
conservadores adoptarían una serie de medidas destinadas a minimizar la intervención
del estado en la economía cómo la reducción de impuestos, liberalización del mercado
del trabajo y las privatizaciones para favorecer las reglas del mercado y la inversión
privada.
Entre otros autores que consideran que el color del partido en el gobierno es crucial
para emprender el desarrollo de las políticas económicas de un país se encuentran
Garret, Scharpf, Alt, Alesina o Navarro. Hemos repasado anteriormente las aportaciones
de los primeros dos, bastando aquí recordar que para Garret las políticas económicas
que los partidos en el gobierno pueden emprender dependen en gran medida de la
importancia del movimiento sindical, mientras que para Scharpf (1987) los partidos
poseen cierto margen de maniobra pero éstos están limitados por el sistema institucional
y las circunstancias cambiantes de la economía internacional. De la misma manera, Alt
(1985) considera que sí importa el signo del partido político en el gobierno pero éste
está condicionado a su vez por la situación económica internacional. En cambio Alesina
3
Véase: Boix (1993) p. 170.
176
(1989) interrelaciona las medidas partidistas con el trade-off paro-inflación, en donde
ambos gobiernos de izquierda y de derechas utilizan políticas restrictivas o expansivas
en función del momento económico al que tienen que hacer frente. Finalmente, para
Navarro (2000) existe una clara influencia del color del partido en el gobierno,
especialmente si éste es de signo progresista. En efecto, Navarro aduce que aún en un
mundo globalizado son posibles políticas socialdemócratas siempre y cuando se
desarrollen en un entorno institucional corporativista en donde las políticas del bienestar
son negociadas por sindicatos, patronales y estado.
Por último deben mencionarse algunas aportaciones hechas por Castles (1998)
quien considera que el signo partidista de un gobierno no es determinante en la
elaboración de las políticas económicas para un estudio en concreto que se refiere al
papel que tienen los partidos políticos con respecto al gasto agregado, especialmente en
épocas económicas restrictivas. Al respecto, Castles sostiene que “el impacto de los
partidos depende de que existan elevados niveles de crecimiento económico” (Castles
1998, p.32), siendo irrelevantes en condiciones económicas restrictivas. Esta aportación
llevaría a preguntarnos si efectivamente en situaciones de crisis cómo la actual, donde
observamos restricciones económicas de gran calado, los partidos políticos siguen sus
propias directivas ideológicas o si por el contrario convergen en una única dirección.
Sobre este último punto, Kitschelt (1993) sostiene que estamos asistiendo a un
redireccionamiento de las políticas de centro e izquierda hacia soluciones neoliberales
de mercado. Por su parte, Cox (2001) se orienta a pensar que el color del partido en el
gobierno no importa tanto en cuestiones de reformas del estado del bienestar.
Instituciones
El último enfoque teórico es el relativa a la internacionalización de las economías de los
países o el grado de apertura de la economía, que nos permite observar el grado de
exposición o vulnerabilidad de los diferentes países a los cambios, positivos o
negativos, en la economía internacional. Midiendo esta variable, podemos comprobar si
una determinada exposición de un país al sistema económico y financiero internacional
perjudica o favorece su situación económica y si influencia de alguna manera la toma de
decisiones en materia económica por parte de los partidos políticos en el gobierno. La
observación empírica de esta variable está íntimamente relacionada con las
observaciones realizadas en la variable anterior porque la discusión académica está
dividida entre quienes consideran que el grado de apertura económica de un país, es
decir el grado de exposición a los vaivenes de la economía internacional, constriñe las
posibilidades de actuación de los partidos en el gobierno –lo que implica una tendencia
hacia la convergencia partidista- y quienes consideran que los efectos de la
globalización económica no determinan la estructura partidista de un país, es decir que,
especialmente en el caso de los partidos de izquierda, los partidos políticos en el
gobierno conservan aún amplios márgenes de maniobra siguiendo sus respectivas líneas
ideológicas.4
Pero el análisis fundamental de la variable relativa al grado de internacionalización
de cada caso de estudio, versará sobre la observación del grado de autonomía en materia
económico-financiera que muestran diferentes países. Y sobre esta realidad,
controlaremos si los gobiernos objeto de estudio conservan un grado de intervención en
los mercados comerciales y financieros que les permita implantar políticas
4
Los máximos exponentes de las dos corrientes de pensamiento son Gourevitch para la corriente de los
sectores económicos y Rogowski para el modelo de la interacción entre los factores de producción.
177
macroeconómicas propias independientemente de lo que acontece fuera de las fronteras
nacionales, sin descuidar que una influencia exterior en la economía interna siempre
estará presente en mayor o menor medida hasta en los estados más proteccionistas.
Garret es uno de los académicos que han realizado más aportaciones sobre esta
cuestión y para él los estados siguen conservando un grado de autonomía económica
bastante elevado negando que por ejemplo, haya una convergencia que tiende hacia
soluciones neoliberales (Garret 1998). No obstante, según este autor existen fenómenos
cómo la integración de los sistemas financieros, la fluctuación de los tipos de cambio, la
liberalización de los movimientos de capitales y por supuesto la multinacionalización de
la producción que pueden condicionar la autonomía de un gobierno para perseguir
políticas macroeconómicas propias (Garret 1991). Garret concluye su tesis afirmando
que los gobiernos proveen una serie de bienes colectivos que el mercado no puede
sufragar y que son valorados positivamente por los actores productivos, lo que implica
la posibilidad que los responsables políticos desplieguen un abanico de políticas
macroeconómicas diferentes, especialmente en materia de política fiscal que es el
mecanismo operativo que más oportunidades de intervención proporciona a los
gobiernos (Garret 1996, 1998). Esto ocurriría especialmente en los sistemas
corporativistas donde las negociaciones a tres bandas mitigan los posibles efectos
perjudiciales que pueda tener la intervención del estado en la economía, (Garret 1998).
En la misma línea dibujada por Garret podemos encontrar otros autores cómo Royo
y Navarro. En un amplio y detallado estudio sobre las características del sistema
capitalista español, Royo sostiene que los gobiernos están todavía en condiciones de
establecer políticas sociales que aun siendo costosas, paralelamente proporcionan una
protección social contra el impacto negativo que puede originarse por el empuje de la
globalización y el avance de las nuevas tecnologías. Por tanto niega tajantemente que se
esté asistiendo a una convergencia gubernamental hacia políticas de corte neoliberal,
sino que más bien los gobiernos están capacitados para edificar políticas
macroeconómicas diversificadas (Royo 2008, 19). Por su parte, Navarro considera que
es posible implantar políticas macroeconómicas dirigidas a la consecución del pleno
empleo y la expansión del estado del bienestar a pesar de la existencia de constricciones
ocasionadas por el fenómeno de la globalización. En consecuencia, Navarro sostiene
que el estado adquiere un papel fundamental en la resolución de los problemas
derivados de la globalización económica (Navarro 2000, 111-112).
En una postura opuesta a las anteriormente citadas encontramos las aportaciones de
aquellos académicos que consideran que las políticas macroeconómicas que pueden
desplegar los diferentes gobiernos están seriamente limitadas por la internacionalización
de la economía. Según esta línea de investigación, los gobiernos dispondrían de un
abanico muy estrecho de posibilidades para plasmar políticas macroeconómicas
autónomas a consecuencia de la presión internacional creciente, lo que implicaría una
creciente convergencia de los modelos económicos nacionales hacia un tipo ideal de
política económica dominada por los principios neoliberales.
Friedman (2000) sostiene que la globalización de la economía es un fenómeno
imperante que no deja vía de escapatoria alguna para los gobiernos de los diversos
países, evidenciando paralelamente los efectos beneficiosos que ésta proporciona a las
economías nacionales gracias a los mayores niveles de apertura, productividad y
especialización. Por su parte, Crouch (1997) afirma que estamos asistiendo a una clara
convergencia hacia un sistema neoliberal de mercado que limita seriamente las
posibilidades de elección de los gobiernos en materia macroeconómica al desplazarse el
178
marco de poder hacia los actores económicos cómo los grupos de interés o las
organizaciones internacionales.
En una postura intermedia encontramos autores como Milner y Keohane (1996)
quienes resaltan los importantes efectos que la internacionalización puede tener para los
gobiernos y en particular para las decisiones que éstos últimos pueden adoptar en
política económica, pero condicionando tal influencia al modelo institucional existente.
Es decir que desde un punto de vista neoinstitucionalista, Milner y Keohane concluyen
que los efectos de la internacionalización de la economía están mediados por la
estructura institucional existente en cada país. Las instituciones de un país pueden
bloquear a corto plazo algunos de los efectos provocados por la economía internacional
y, más importante, pueden moldear el comportamiento de los líderes políticos que son
los responsables de tomar las decisiones económicas de un país (Milner and Keohane
1996).5
Katzenstein (1978, 1985) también consideraba que el avance de la globalización
económica afecta de manera consistente a las políticas públicas de los gobiernos al
existir una presión internacional sobre diferentes sectores de intereses y de poder. Pero,
al igual que Milner y Keohane, sostenía que la capacidad de los gobiernos de resistir las
presiones exteriores depende del grado de fortaleza de las instituciones internas que son
las que proporcionan el grado de autonomía necesario para que los decisores públicos
puedan tomar sus decisiones sin constricciones. Asimismo, desde una visión de la path
dependence, afirma que el desarrollo de las instituciones de un país depende de la
evolución histórica que han seguido, punto de vista muy cercano al neoinstitucionalismo
histórico.
Finalmente, Frieden y Rogowski (1996) ponen el énfasis en la capacidad que tiene
el comercio de bienes externo para moldear la conducta de los actores, no
necesariamente políticos, quienes presionarán a los responsables políticos para adoptar
medidas orientadas a favorecer o resistir una mayor internacionalización del estado. Por
lo tanto, la internacionalización afectaría en un doble sentido la autonomía de un estado
a través de las presiones que ejerce primero sobre las actores sociales y luego
indirectamente sobre las instituciones internas del estado disminuyendo en un número
notable de casos la autonomía del gobierno en la toma de decisiones macroeconómicas.
MEDIDAS DE AUSTERIDAD
Las medidas de austeridad implementadas por los diferentes países han sido la respuesta
de los gobiernos nacionales a dos problemas fundamentales relacionados con las
cuentas públicas. Por una parte, los países del sur de Europa se han encontrado con una
creciente dificultad en encontrar financiación en los mercados internacionales mediante
la colocación de deuda pública a causa del rápido crecimiento de las primas de riesgo, lo
que suponía que el coste de pedir prestado dinero a los inversores internacionales se
tornaba demasiado elevado. Por otra parte, los condicionantes impuestos por los socios
europeos y especialmente Alemania para pedir financiación más barata implicaba
aceptar condiciones de reducción del déficit que, a la postre, han supuesto la
implantación de los recortes públicos generalizados a los que hemos asistido en los
últimos años.
Si nos fijamos en las medidas de austeridad implementadas en los países del sur de
Europa, podemos observar cómo éstas se distinguen en dos apartados bien diferenciados
5
Véase también Gourevitch (1978) y Katzenstein (1978).
179
que hacen referencia a las políticas fiscales de carácter restrictivo adoptadas en casos de
crisis sostenida como el momento actual. Por una parte, existen aquellas políticas
fiscales de reducción del gasto que intentan reducir el déficit público a través del recorte
en las diferentes partidas presupuestarias. Por otra parte, están aquellas políticas que
buscan ingresos adicionales y por lo tanto que afectan a la carga impositiva del estado y
basándose principalmente en la subida de impuestos. Cabe decir que no existe una
tendencia clara hacia uno u otro tipo de política fiscal, sino más bien se ha podido
observar como los actores implicados han optado por una combinación de las mismas.
Las políticas de austeridad aprobadas en los países del sur de Europa han ido
acompañada de la necesidad causal de reducir el déficit presupuestario por parte de los
gobiernos nacionales. La tabla 1 muestra la evolución del déficit en España, Italia,
Grecia y Portugal en el laxo temporal comprendido desde el año 2007 hasta el año 2013,
es decir desde el inicio de la crisis financiera y económica internacional hasta el
momento actual de recesión económica. Como se puede observar, a pesar de presentar
los cuatro países tasas negativas, existen diferencias sustanciales entre los valores
observados. Italia es el país que presenta los mejores valores situando su déficit entre el
-1.6 del año 2007 como valor mínimo y el -5.5 del año 2009 como valor máximo,
estabilizándose en torno al -3.0 en los últimos tres años, es decir, cumpliendo las
exigencias estipuladas en los acuerdos de Maastricht. Por el contrario, España, Grecia y
Portugal presentan una situación bien diferente debido principalmente al desarrollo que
ha presentado la crisis económica en sus respectivos territorios, al tejido económico de
los mismos y al indudable peso que han tenido los rescates financieros en estos países.
España parte de una situación de superávit del 2.0 en el año 2007 pasando por su
punto álgido del -11.1 en el año 2009 y presentando un valor del -7.1 en el año 2013.
Estos valores nos muestran cómo, a pesar del rescate financiero aprobado por la troika,
España continúa presentando unos valores muy elevados de déficit que siguen
condicionando las adopciones de las diferentes políticas públicas. De manera similar,
Grecia presenta altos valores de déficit público que incluso se ha incrementado en 2013
hasta llegar al -12.7 % del PIB. Portugal en cambio, ha sido capaz de reducir de manera
considerable sus valores de déficit situándolo en el -4.9 en el año 2013, menos de la
mitad del -10.2 que este país presentaba en el año 2009, dos años antes de ser rescatado
por la troika.
Tabla 1. Déficit/Superávit 2007-2013 en % del PIB
Año España Grecia Italia Portugal
2007 2.0 -6.5 -1.6 -3.1
2008 -4.5 -9.8 -2.7 -3.6
2009 -11.1 -15.7 -5.5 -10.2
2010 -9.6 -10.9 -4.5 -9.8
2011 -9.6 -9.6 -3.7 -4.3
2012 -10.6 -8.9 -3.0 -6.4
2013 -7.1 -12.7 -3.0 -4.9
Fuente: Eurostat
La observación de la evolución del déficit en los diferentes países estudiados a lo
largo del período de desarrollo de la crisis financiera y económica internacional, es
fundamental para entender el tipo de medidas que se han tomado por los gobiernos para
paliar los efectos negativos de la misma. En efecto, podemos afirmar con casi total
180
seguridad que el déficit de los diferentes países ha sido el principal indicador tomado en
consideración a la hora de plantear las políticas públicas de austeridad. El ataque de los
especuladores internacionales a las deudas soberanas de los países del sur de Europa ha
supuesto un giro en las políticas nacionales debido principalmente a dos factores
exógenos. Por una parte, los países implicados se veían cada vez más en dificultad para
poder financiarse en los mercados internacionales de deuda debido al creciente interés
que debían pagar por su negativa calificación de la deuda nacional y, por otra parte, los
condicionantes impuestos por la troika para proporcionar dinero mucho más barato
estaban orientados por una política de austeridad extrema cuyas consecuencias las está
padeciendo principalmente la población europea.
Si nos centramos en las principales reformas acometidas a raíz de la crisis, nos
encontramos con que las medidas tomadas han sido dirigidas por una parte a sanear los
sistemas financieros nacionales siendo ésta la primera causa del mayor endeudamiento
por parte de loa países estudiados y, por otra parte, a golpear algunos de los aspectos
más importantes de los actuales sistemas de bienestar social. Los sistemas de pensiones,
la sanidad, la educación, los salarios y numerosos ámbitos adicionales han sido objeto
de las políticas de austeridad implantadas por los países soberanos siguiendo las
indicaciones de las organizaciones supranacionales como condicionante sine qua non
para recibir unas ayudas económicas que están resultando ser un lastre muy pesado para
los ciudadanos de los países europeos.
Por lo que respecta al gasto total en protección social medido en porcentaje del PIB,
se puede mencionar que este indicador es relevante desde el punto de vista agregado del
gasto para observar la tendencia a lo largo del período estudiado. En la tabla 2 podemos
observar los valores hasta el año 2011 con lo que toda conclusión relacionada con el
estudio de este indicador debe ser tomada con cautela porque carecemos de los datos
relativos a los años 2012 y 2013 que son los años posteriores a los rescates financieros
de España y Portugal y al segundo tramo del rescate a Grecia. Por tanto, podríamos
esperar que, debido a las políticas de austeridad implantadas en todos los casos de
estudio tomados en consideración, la tendencia continuara hacia el estancamiento e
incluso el descenso del gasto en protección social.
Tabla 2. Expenditure on social protection in % of GDP
País/Año 2007 2008 2009 2010 2011
Greece 24,8 26,2 28 29,1 30,2
Spain 20,8 22,2 25,4 25,8 26,1
Italy 26,6 27,7 29,9 29,9 29,7
Portugal 23,9 24,3 26,8 26,8 26,5
Fuente: Eurostat
Con los datos disponibles hasta el año 2011, se puede notar como la tendencia del
gasto social como porcentaje del PIB presenta evoluciones diferentes en los cuatro
países estudiados. Sin embargo, es un hecho común a todos los casos que el gasto social
en 2011 es superior al gasto social en 2007, año de comienzo de la crisis. Esto puede
estar relacionado con el aumento de las partidas económicas destinadas a las
prestaciones por desempleo debido al fuerte aumento de éste último a lo largo de los
años de crisis económica.
Italia y Portugal presentan una tendencia similar en donde el gasto en protección
social va en aumento hasta el año 2009 (peor año de la crisis en términos de crecimiento
económico) y desde entonces los valores se estancan e incluso empiezan a descender en
181
el año 2011. Por el contrario, tanto Grecia como España presentan una tendencia en la
que el gasto en protección social es creciente a lo largo de toda la serie temporal pero,
sin embargo, desde el año 2010 en el caso de Grecia y desde el año 2009 en el caso
español, ese crecimiento resulta mucho más moderado.
Una posible explicación a estas tendencias diferentes puede ser que el fuerte
aumento del gasto en protección social hasta el año 2009 en todos los países
estudiados, puede ser efecto de los estabilizadores automáticos presentes en las diversas
economías estudiadas y en la que el Estado de Bienestar cobra especial relevancia. En
efecto, este aumento puede ser la consecuencia principal del fuerte aumento del
desempleo y, por ende, del crecimiento exponencial del gasto en partidas destinadas a
las prestaciones por desempleo. Sin embargo, si comparamos este dato por volumen a
fecha de 2011, podemos notar como a pesar de presentar los niveles más altos de
desempleo de toda Europa, España y Grecia presentan valores diferentes en términos
globales. Mientras que Grecia destina el 30,2 % del PIB a gastos de protección social,
España destina el 26,1% del PIB. Aunque en este estudio no se profundizará sobre el
contenido mismo del gasto social de cada país, podemos simplemente mencionar que
probablemente Grecia destine mayores partidas económicas que España a programas
sociales alternativos.
Por su parte, Italia y Portugal presentan una tendencia similar si bien es cierto que
Italia gasta tres puntos porcentuales más que Portugal en gasto en protección social. Sin
embargo, se puede observar como en ambos casos el crecimiento del gasto en
protección social en la serie temporal 2007-2011 es de en torno a los tres puntos
porcentuales (en España y Grecia es de aproximadamente seis puntos porcentuales) lo
que podría ser explicado por las menores tasas de desempleo presentes en estos países.
Asimismo, otros factores importantes podrían ser el impacto de la economía sumergida
en la economía de cada país y los diferentes tejidos económicos nacionales (Italia
presenta una economía fuertemente industrializada especialmente en el norte del país).
A ÁLISIS TEMPORAL
Ideología
El estudio de la ideología de los partidos gobernantes en determinados países ha sido
una variable crucial en el estudio de las políticas públicas implementadas a raíz del
desarrollo de crisis económicas anteriores (Scharpf 1987, Gourevitch 1986 y Noël y
Thérien 2008) pero la relevancia del estudio de la ideología política gobernante durante
la crisis actual radica de un lado en la clara diferenciación entre dos etapas bien
definidas en esta crisis: el estallido de la crisis financiera internacional y la crisis de la
deuda soberana de los países de la “periferia” de Europa. De otro lado, el estudio de esta
variable cobra importancia a la vista de la cada vez mayor injerencia en los asuntos
públicos nacionales por parte de las organizaciones supranacionales.
Así, podemos observar dos etapas claramente diferenciadas en el desarrollo de la
actual crisis financiera y económica internacional. En un primer momento, y debido al
desconocimiento del alcance real de los efectos de la crisis, se pueden observar
diferencias entre países en las políticas públicas aprobadas para paliar los efectos
negativos de la crisis. Pero, en una segunda etapa, la crisis de la deuda soberana de los
países del sur de Europa e Irlanda ha sentado las bases para que exista cierta evidencia
acerca de que las políticas públicas de los actores implicados estén yendo en su mayoría
en la misma dirección y siguiendo el camino de la austeridad y la estabilidad
presupuestaria.
182
La tabla 4 muestra la ideología gobernante en cada caso de estudio. Como se puede
notar, no existe una tendencia general a lo largo del período de tiempo estudiado
existiendo cambios en los partidos gobernantes en todos los países tomados en
consideración. Sin embargo, podemos intuir que todos los cambios de partido en los
gobiernos hayan podido estar relacionados con algún tipo de “voto de castigo” (Downs
1957) propiciado por la mala situación económica y, probablemente, por la desafección
ciudadana ante la escasa y tardía respuesta que los gobiernos han dado a los problemas
nacionales.
Tabla 4. Ideología del Gobierno
Año España Grecia Italia Portugal
2007 Izquierda Derecha Izquierda Izquierda
2008 Izquierda Derecha Izquierda/Derecha Izquierda
2009 Izquierda Derecha/Izquierda Derecha Izquierda
2010 Izquierda Izquierda Derecha Izquierda
2011 Izquierda/Derecha Izquierda Derecha Izquierda/Derecha
2012 Derecha Izquierda/Derecha Derecha Derecha
2013 Derecha Derecha Derecha/Izquierda Derecha
Siguiendo estas premisas, podemos observar cómo a excepción hecha de Italia,
tanto España como Grecia y Portugal cambian de gobierno en torno a los años 2011-
2012. Si observamos las fechas de los diferentes rescates financieros puestos en marcha
por la Troika a España, Grecia y Portugal, salta a la vista que el cambio de gobierno
coincide con este factor. Pero el hecho condicionante puede no estar relacionado
directamente con el cambio político en un país determinado, sino más bien con la
situación económica imperante en ese momento siendo el caso español el más
característico. En efecto, a pesar de que España es rescatada por la Troika en junio de
2012, la situación económica y el ataque masivo por parte de los especuladores a la
deuda soberana española se recrudece durante el año 2011. Estos factores pueden haber
sido algunos de los que hayan provocado el cambio de partido en el gobierno en el caso
español.
Por el contrario, las elecciones portuguesas de 2011 son posteriores al rescate de
78.000 millones de euros pedido y concedido al gobierno luso en mayo de ese mismo
año. Este hecho puede haber tenido un peso determinante en el cambio de partido en el
gobierno portugués. Del mismo modo, el segundo rescate a Grecia de octubre de 2011
puede haber tenido también una importancia significativa en el cambio de gobierno
propiciados por las elecciones de mayo de 2012.
Pensiones en tiempos de crisis
Las pensiones han sido y siguen siendo uno de los baluartes de defensa de la clase
trabajadora. Toda reforma del Estado de Bienestar ha tenido en cuenta muy seriamente
el impacto electoral que puede tener la reforma en cuantía o duración de las pensiones.
Si bien es cierto que existen tendencias que afirman la insostenibilidad del sistema a
medio plazo, es también cierto que esta es la prestación de protección social por
antonomasia y de última instancia.
La tabla 5 muestra la evolución del gasto en pensiones de los países estudiados.
Como se puede observar la tendencia es común a todos los países del sur de Europa y se
puede observar como los valores crecen en todo el arco temporal estudiado. Esta es la
183
consecuencia principal del envejecimiento de la población europea en donde cada vez
más personas entran a formar parte del grupo de pensionistas y, por ende, aumenta el
gasto en esta partida social a medida que avanzan los años. No obstante, el hecho de que
aumente el gasto en pensiones no significa que no se esté efectuando algún tipo de
recorte. En efecto, las pensiones pueden ser congeladas o subir por debajo del IPC como
ha sido en el caso español estos últimos años.
Tabla 5. Gasto en pensiones en % del PIB
geo\time 2007 2008 2009 2010 2011
Greece 12,3 12,7 13,5 13,9 14,9
Spain 9,2 9,5 10,4 11 11,4
Italy 14,5 14,9 16 16 16,1
Portugal 12,6 13,2 14,1 14,2 14,8
Fuente: Eurostat
Salarios y mercado laboral en tiempos de crisis

Dos de los aspectos más delicados a la hora de implantar una determinada política de
austeridad conciernen la regulación del mercado laboral y la regulación de las
pensiones, no solamente por la radicación que estos temas tienen entre la población,
sino también por la defensa que de ellos hacen los diferentes sindicatos que han
adoptado estos marcos regulatorios como un terreno del que no se les puede excluir a la
hora de tomar decisiones orientadas a la transformación en contenido y forma de los
aspectos fundamentales implicados.
Por ello, en este trabajo se hará una pequeña anotación acerca del impacto que las
políticas de austeridad están teniendo sobre la fijación de los salarios y, asimismo, de
qué manera estas políticas están condicionando los acuerdos laborales entre los
diferentes actores socio-económicos. Sin ánimo de exhaustividad debido a que solo se
mencionarán algunos de los aspectos fundamentales del desarrollo de estas tendencias,
se considera que es de importancia relevante estudiar si las políticas públicas dirigidas
por la troika pueden estar debilitando la clase trabajadora debido a su empuje a la baja
de los salarios y si, al mismo tiempo, están debilitando el poder de negociación de los
sindicatos con políticas de coordinación cada vez más descentralizadas.
Parece existir una clara deriva hacia políticas laborales de corte neoliberal apoyadas
sobre los fundamentos del éxito de la economía alemana y de sus ya más que conocidos
mini-jobs. La posibilidad de promocionar empleos de baja cualificación y mal
remunerados con una alta tasa de flexibilidad tanto en la contratación como en el
despido, es uno de los valores que se han tomado como referentes a la hora de defender
la creación de empleo mediante la desregulación del mercado laboral. Asimismo, lejos
de representar los acuerdos entre los grandes grupos de trabajadores y empresas
característicos de una economía basada en la industria, se impulsan unas relaciones
laborales en donde las condiciones son, en teoría, pactadas entre los actores implicados
(Bruff 2012).
Según algunos autores (Bush et al. 2013), existen algunos indicios claros que
orientan las nuevas políticas laborales surgidas de las políticas de austeridad
implantadas a nivel europeo. Por una parte, la aprobación del Euro Plus Pack a
iniciativa de la canciller alemana Angela Merkel y del presidente francés Nicolas
Sarkozy en marzo de 2011. Esta iniciativa persigue un nuevo marco regulatorio de las
relaciones de coordinación entre los agentes socio-económicos en donde los salarios son
184
vistos como parte de las posibles políticas públicas de ajustes internos a schocks
externos. Por otra parte, con el llamado Six Pack se aprueba el marco legal dentro del
cual se deberían de desarrollar los principios de negociación laboral contenidos en el
Euro Plus Pack.
Siguiendo estas indicaciones, y tal y como indican Busch et. Al en el anexo 1, los
países del sur de Europa considerados en este trabajo han aprobado diferentes leyes en
la línea establecida por el Euro Plus Pack. En líneas generales se puede concluir que
toda la legislación aprobada giro en torno a la flexibilización de los acuerdos colectivos
añadiendo la posibilidad de externalizar la negociación al nivel de empresa y no siempre
a nivel de sector. Asimismo, se reducen los tiempos máximos de duración de los efectos
continuados de los acuerdos colectivos y se aumentan las clausulas abiertas para que
una determinada empresa se salga de los convenios colectivos en determinadas
situaciones.
De esta forma, la orientación de esta propuesta radica en que las negociaciones
colectivas van dejando paso a aquellas de carácter individual donde el peso de la
empresa es mayor y, en consecuencia, favorece los intereses de ésta última. Por tanto
nos encontramos ante un claro cambio en las relaciones laborales a nivel europeo. Si
anteriormente existían tres modelos ideales de coordinación entre actores sociales
(sindicatos y empresas) y estado, con esta situación nos encontramos con una nueva
modalidad en la que la Unión Europea como institución cobra relevancia. Pero no cobra
relevancia como actor implicado en la mediación entre posturas potencialmente
encontradas, sino más bien como actor dinamizador de las relaciones socio-económicas
y con una orientación claramente neo-liberal.
Tabla 6. Participantes en políticas de mercado laboral
geo\time 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Greece 39.725 42.899 91.884 91.855 : :
Spain 4.256.636 3.410.374 3.179.345 2.980.774 2.744.613 :
Italy 1.708.276 1.513.112 1.580.396 1.277.887 1.216.021 1.173.325
Portugal 156.833 166.425 204.156 201.783 186.574 :
Fuente: Eurostat.
Para apoyar el argumento anterior puede ser interesante observar la tabla 6. No
existe una tendencia uniforme entre los diferentes países pero si ciertas similitudes.
España e Italia presentan una tendencia similar con un fuerte descenso de los
participantes en las políticas de mercado de trabajo. Por su parte, Grecia y Portugal
aumentan sus participantes hasta el año 2009, momento en el que el número de
participantes en las políticas de mercado de trabajo comienza a disminuir. Este no es
espacio para adentrarnos en el estudio de las causas de estas tendencias pero puede ser
interesante un repaso a la historia del movimiento sindical en España e Italia con la
progresiva pérdida de poder de los últimos lustros, y en el caso de Grecia y Portugal
observar más detenidamente el efecto directo de la crisis sobre esa participación debido
a que el constante aumento se interrumpe en el peor año de la actual crisis financiera y
económica internacional.
Por tanto, y retornando a la importancia de las instituciones (en este caso de nivel
supranacional), podemos concluir que la influencia de las mismas a nivel nacional
afecta de manera considerable sobre las políticas públicas nacionales en materia de
mercado de trabajo. De la misma manera, vemos cómo los países soberanos del sur de
Europa están perdiendo indirectamente soberanía sobre algunos de los aspectos
185
considerados hasta ahora como materia exclusiva del estado. Asimismo, sería
interesante comprobar si este es solamente un efecto secundario de la intervención de
las cuentas públicas de los países del sur de Europa por parte de la Troika o si, por el
contrario, se puede observar la misma tendencia en países con índices de coordinación
elevados como pueden ser el caso sueco o la misma Alemania.
Si nos centramos ahora en los salarios, el anexo 2 muestra los recortes o las
congelaciones de los salarios en los cuatro países estudiados. Con la excepción hecha de
Italia que de los cuatro casos ha sido el único que no ha recortado los salarios, los
restantes casos de estudio los han recortado en primera instancia para posteriormente
congelarlos. Desde el 5% de Portugal y España hasta el 30% de Grecia, los salarios
públicos han visto reducido su poder adquisitivo no solamente con la citada rebaja, sino
también con la posterior congelación que ya dura varios años.
Así, existen indicaciones razonables que nos muestran como una de las soluciones a
la crisis, directa o indirectamente, está siendo presionar las rentas del trabajo mediante
recortes directos como los apenas comentados, o indirectos como, por ejemplo, la falta
de oferta de empleo público a tiempo indefinido o incluso temporal con la creciente
disminución de las plazas de sustitución ofertadas.
CO CLUSIO ES
Las políticas de austeridad tan mencionadas son el resultado de una creencia político-
económica según la cual la estabilidad presupuestaria proporcionaría las condiciones
necesarias para retornar al crecimiento económico mediante elementos característicos
de la escuela neoliberal como pueden ser las privatizaciones o la flexibilización del
factor trabajo. Según los defensores de esta corriente, y siguiendo los pilares teóricos
del Whasington Consensus, una flexibilización del mercado laboral junto con una
reducción de los salarios y unas relaciones laborales más liberalizadas en donde se deje
total libertad a los actores socio-económicos para adoptar los acuerdos comunes, sería el
marco legal más adecuado para que los países retornaran a la senda del crecimiento a
través de un aumento creciente de la competitividad.
Como se ha podido observar en los datos presentados anteriormente la ideología del
partido gobernante parece no ser un factor determinante en los años iniciales de la crisis.
En efecto, sabemos que durante los primeros años de crisis los países del sur de Europa
han adoptado diferentes políticas públicas en materia de política fiscal. Por ejemplo,
España con un gobierno socialista ha implementado políticas fiscales expansivas de
cuantía cercana al 3% del PIB. Por el contrario, tanto Grecia como Italia han mantenido
políticas fiscales de carácter restrictivo.
Por el contrario, a raíz del ataque de los especuladores internacionales a la deuda
soberana de los países estudiados ha supuesto una clara convergencia de las políticas
públicas de los países del sur de Europa hacia políticas fiscales de tipo restrictivo en las
que los rescates financieros a España, Grecia y Portugal y la amenaza de rescate a Italia
han sido condicionantes muy importantes para los gobiernos nacionales en su soberanía
para establecer las políticas públicas preferidas. Indudablemente, las organizaciones
internacionales y supranacionales como el FMI, el BCE y la Unión Europea encarnadas
en la Troika, han sido un claro factor condicionante que ha superado la importancia de
la ideología del partido gobernante en cada país.
Se puede apoyar esta teoría bajo la circunstancia que se ha dado en todos los casos
de estudio y relacionada con el cambio de ideología del partido gobernante en el arco
temporal considerado. Esto es, el cambio de ideología no ha supuesto un cambio en el
186
tipo de política fiscal. De manera adicional, se ha visto como el déficit de los países del
sur de Europa ha ido descendiendo en sus valores absolutos (exceptuando el incremento
temporal en el año 2012 para España y Portugal y en el año 2013 para Grecia).
No obstante, si tomamos en consideración la tipología de las políticas públicas
aprobadas y la variación en las cuantías de las diferentes partidas económicas, podemos
hacernos una idea bastante fiable acerca del alcance real de las decisiones
gubernamentales tomadas en tiempos de crisis. Esto es, podemos observar qué partidas
económicas son aquellas que han sufrido una mayor reducción en su presupuesto y,
sobre todo, a quién afectan estas reducciones presupuestarias.
Existe asimismo una clara tendencia entre los países del sur de Europa, una vez más
apoyada por las premisas ideológicas y económicas promovidas por la Troika, a pensar
y considerar que la flexibilización del mercado laboral es uno de los problemas
fundamentales de la falta de crecimiento económico en tiempos de crisis. Sin ánimo de
exhaustividad a causa de que este trabajo no pretende estudiar estos aspectos, podemos
concluir que esta es una clara política pública de ideología conservadora. Si
consideramos que el Parlamento Europeo es de mayoría conservadora y que los
comisarios europeos son ratificados por esta institución, podemos adelantar que la
ideología presente a nivel europeo puede ser más determinante que la ideología presente
en los gobiernos nacionales.
Concluyendo, las reformas que estamos observando en algunos aspectos de los
Estados de Bienestar de los países estudiados puede que tenga dos concionantes
fundamentales a tener en cuenta a la hora de estudiar este tipo de políticas públicas. Por
una parte la ideología de los partidos gobernantes parece tener un mayor efecto a nivel
supranacional que a nivel nacional. Por otra parte, la dependencia de los países del sur
de Europa de los capitales internacionales para conseguir financiación estatal se ha
tornado en un factor clave en la importancia que tienen las organizaciones
supranacionales a la hora de promover e imponer determinadas políticas de ajuste
fiscal.
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189
LA FLEXIBILIDAD E EL MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL: U
ESTUDIO SOBRE LAS CAUSAS DE LA TEMPORALIDAD Y EL MARCADO
CARÁCTER PROCÍCLICO DEL EMPLEO
SERGIO TORREJÓN PÉREZ

sergioto@ucm.es
RESUME
El paradigma de la flexibilidad se ha ido institucionalizando de forma progresiva en las
últimas décadas. En la medida en que los diferentes países desarrollados se han ido
adaptando a sus exigencias han desarrollado también diferentes formas de empleo no
estable. Así, mientras que las nuevas formas de empleo son diversas, el caso español se
caracteriza por haberse centrado en el desarrollo de la flexibilidad externa a través de
los contratos temporales. Esto es, con un mercado de trabajo que lleva a cabo sus ajustes
de forma prioritaria sobre la cantidad de empleo. Algo que ha permitido que la dinámica
del empleo se muestre muy sensible a la evolución del ciclo económico. Se profundiza
aquí en análisis de las causas que han permitido el desarrollo del carácter pro-cíclico del
empleo y la temporalidad, que establecen una peculiaridad del caso español.
PALABRAS CLAVE
Mercado de trabajo; Flexibilidad; Temporalidad; Estructura productiva.
191
I TRODUCCIÓ
Aunque estamos inmersos en la crisis de mayor magnitud que ha vivido España en

décadas, la experiencia de fuerte destrucción de la ocupación y elevados niveles de
desempleo no resulta excepcional, sino que se ha sufrido de forma reiterada en la
historia reciente gráfico 1 del Anexo). Algo que se debe a la que es una característica
distintiva del mercado de trabajo español: el hecho de que sufra unas fluctuaciones del
empleo “que no tienen parangón cuando se compara con el resto de los países
europeos” (García Serrano 2011: 162), ya que su dinámica está fuertemente asociada a
los cambios en la producción. Como expresa Pérez Infante de forma más técnica:
“…la elasticidad empleo-producción (…), que representa la sensibilidad del
empleo a variaciones de la producción, es en España superior a la unidad, un valor
mucho mayor que la del promedio de la UE, que no supera la cifra de 0,5”. (2010:
70)
Por lo tanto, cuando se hace referencia al fuerte carácter pro-cíclico del empleo
como peculiaridad española se hace por lo elevada de la magnitud de los flujos de
entrada y salida al mercado de trabajo y por la manera en que su evolución está tan
ligada a la evolución de la producción (CES 2012) y el ciclo económico, como se
aprecia de forma clara en la siguiente figura:
Gráfico 1. Variación interanual de la ocupación y el Producto Interior Bruto1
8
0
78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12
-2
-4
-6
-8
Variacion interanual P.I.B. Variacion interanual ocupación
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la EPA y la Contabilidad Nacional de España

El mercado de trabajo español, al igual que ha sido capaz de generar mucho empleo
en etapas expansivas, lo ha destruido con gran facilidad cuando se ha enfrentado a crisis
productivas. Si bien la relación positiva entre empleo y P.I.B. parece intuitiva, lo que
caracteriza al caso español no es el sentido de la relación sino la fuerza de la misma.
Aunque se revelarán algunas de las consecuencias del desarrollo de esta particularidad,
el objetivo del artículo se centra en el análisis de las causas que favorecen el carácter
pro-cíclico del empleo.
De este objetivo general, y del hecho de que la proporción de asalariados con
contratos temporales ha sido tradicionalmente mucho más alta en el caso español
1
A partir de aquí, y excepto que se indique lo contrario, en todas las tablas y gráficos los datos utilizados
se corresponden con los del segundo trimestre, por ser el más estable en términos estacionales.
192
(gráfico 2 del Anexo), se desprenden las preguntas de investigación que guían el análisis
central del trabajo: ¿Es la temporalidad la principal causa de las fuertes fluctuaciones
del empleo en torno al ciclo? En caso afirmativo… ¿cuáles son las causas que han
impulsado la elevada temporalidad que hay en España?
DEL DESEMPLEO ESTRUCTURAL A LA TEMPORALIDAD: ¿U PROBLEMA MERAME TE

LEGISLATIVO?
El problema del desempleo se extendió notablemente desde finales de los setenta (en el
segundo trimestre de 1977 la tasa de desempleo marcaba un 4,78%) hasta mediados de
los ochenta (en el primer trimestre de 1986 llegó a marcar un máximo del 21,65%). La
magnitud del problema hizo que se convirtiera en una de las principales preocupaciones
de la incipiente democracia. Además, esto, junto con el ascenso que estaban teniendo en
todo occidente las ideas de flexibilidad y desregulación (Del Pino y Ramos 2013)
impulsó el hecho de que se sentaran las bases jurídicas de lo que ha denominado “el
modelo español de flexibilidad al margen”, en el que la flexibilidad solo afecta a los
trabajadores temporales (Toharia y Malo 2000, Sala y Silva 2009, Cruz 2006). Un
modelo que se consagra con la reforma laboral del PSOE de 1984 y que permitió la
extensión y generalización del uso de contratos temporales como estrategia para tratar
de atajar el problema del desempleo. Esto lo permitió al derogar el principio de
causalidad que hacía necesario que tales contratos respondieran a necesidades
temporales de las empresas (García Serrano 2011). El modelo se mantuvo hasta el año
1992, por lo que hasta entonces las empresas se acostumbraron a recurrir y abusar de
este tipo de contratos tanto para dar de alta a trabajadores como para generar unas
plantillas inestables con las que poder satisfacer su demanda de flexibilidad, pudiendo
adaptarse así por la vía externa a sus necesidades de ajuste en caso de dificultad
económica (Ibid.). Una estrategia que puede resultar muy recurrente en un escenario
como el español, en el que existe un clima de incertidumbre económica (y crisis
periódicas) permanente. Esto puede hacer que la actitud de los empleadores sea más
conservadora, mostrándose en muchos casos más reacios a la contratación indefinida
por el hecho de que quieran minimizar los costes que conlleva el hecho de tener que
ajustar la plantilla en el caso (probable) de volver a una situación de dificultad
económica (Polavieja 2006). Ello hizo que la proporción de contratos temporales sobre
el total de los contratos de los asalariados llegara a casi un 35% de los mismos en el año
1995, y que esa cifra se mantuviera de forma más o menos constante por encima del
30% hasta la crisis actual, como se puede observar en el gráfico 2. Sin embargo ésta
reducción reciente de la temporalidad, que ha hecho que la tasa converja con la del resto
de países del entorno (gráfico 2 del Anexo), tampoco debe interpretarse como un
cambio positivo, ya que es una muestra de la facilidad con la que se pueden extinguir
este tipo de contratos (Fundación Encuentro 2011). Solo se ha podido atajar con la
temporalidad a costa de una enorme destrucción de empleo.
193
Gráfico 2. Evolución del porcentaje de asalariados con contrato temporal según
sexo
40
38
36
34
32
30
28
26
24
22
20
18
16
14
12
87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
Total Hombres Mujeres
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la EPA, INE

En síntesis, para tratar de solventar el problema del desempleo se profundizó en otro
nuevo: el de la elevada temporalidad (Del Pino y Ramos 2009, Cruz 2006). Desde 1992
se ha tratado de remediar este problema a través de sucesivas reformas, aunque su éxito,
visto que la tasa se mantuvo más o menos constante por encima del 30% desde
mediados de los noventa hasta el 2007, resulta cuestionable. En cambio la temporalidad
solo se ha logrado reducir de forma sustancial a efecto de la fuerte destrucción de
empleo habida en la crisis actual (Consejo Económico y Social 2013: 298), que se ha
concentrado, sobre todo en su inicio, sobre este tipo de contratos. Es por ello por lo que
se habla de que en España se instauró entre el empresariado una “cultura de la
temporalidad” (Pérez Infante 2008, pp. 42): esto es, el hecho de que se legalizara y
permitiera el uso y abuso de este tipo de contratos de 1984 a 1992 hizo que los
empresarios aprendieran a recurrir al mismo como medida para canalizar sus demandas
de flexibilidad, mientras que no se abrió la posibilidad de desarrollar otras formas de
flexibilidad interna. Unas prácticas que han resultado a posteriori muy difíciles de
erradicar, ya que a pesar de que el tipo de contrato en cuestión se derogó y de que se han
impulsado numerosas medidas encaminadas a atajar el fenómeno y fomentar la
estabilidad del empleo, los empresarios adquirieron unas prácticas y costumbres
empresariales que fomentan la aplicación y el encadenamiento de este tipo de contratos,
conformando una determinada cultura empresarial (Cruz 2006).
Si bien se promovió una mayor flexibilidad a través de los contratos temporales con
la idea de conseguir unas mayores tasas de rotación y creación de empleo, su desarrollo
trajo consigo otra serie de inconvenientes: refuerza el carácter dual del mercado de
trabajo y promueve una menor inversión en capital humano en las empresas (Dolado
2002), sesga el empleo hacia los empleos mal remunerados y de baja productividad
(Sala et al. 2008, Albert et al. 2005) e incrementa la volatilidad del empleo, haciendo
que se consolide su carácter procíclico. Cuestión esta última que resulta de interés
central en este trabajo.
194
A raíz de esta problemática se han desarrollado diferentes explicaciones y teorías
que tratan de interpretar las causas del fuerte desarrollo de la temporalidad en España (y
otros problemas del mercado de trabajo, como la dualidad o el desempleo). Son varias y
algunas de ellas no pueden entenderse si no es de forma complementaria, pero en el
debate sobresale el enfrentamiento entre los argumentos de la teoría de segmentación de
oferta y la teoría de segmentación de demanda. Los argumentos de la teoría de
segmentación de oferta se construyen en torno al debate sobre la “euroesclerosis”
(Nickell 1997, Siebert 1997), y expresa que la rigidez del mercado es el obstáculo
principal a la creación de empleo. La fuerte protección de los contratos indefinidos
establecería unas barreras de entrada muy altas al empleo estable, por lo que
incentivaría la aplicación de contratos temporales, que cuentan con unos costes
considerablemente menores. Esta interpretación sitúa por tanto el foco principal de los
problemas referentes al empleo en el marco institucional y la legislación de protección
al empleo, en tanto que juega un rol importante a la hora de explicar el problema del
desempleo (Bentolila et al. 2010: 20). La manera de romper con esa rigidez es a través
de una mayor flexibilidad. Un menor coste en el despido facilitaría la contratación y
expandiría el empleo, ya que los empresarios minimizarían el riesgo de sobrecargar sus
plantillas con una mano de obra que puede resultarles excesiva y gravosa en momentos
de dificultad económica (Miguélez 1995). El hecho de que no se apliquen medidas que
favorezcan una mayor flexibilidad es lo que permite que se desarrolle un mercado de
trabajo dual. Un concepto que está basado en la teoría de los mercados segmentados de
Doeringer y Piore (1985), y que establece las diferencias entre dos tipos de trabajadores:
los insiders, que gozan de un alto nivel de protección, altos salarios, seguridad y
posibilidades de promoción y los outsiders, quienes sufren la temporalidad y otras
condiciones de subempleo e inestabilidad.2 En la medida en que se reduce la protección
al empleo indefinido las diferencias entre ambos tipos de contrato se estrechan, por lo
que los costes diferenciales dejan de actuar como el factor determinante que favorece la
contratación a través del tipo de contrato de menor coste. O, expresado de la manera que
lo hicieron Lindberk y Snower, disminuyendo el poder de los insiders y aumentando el
de los outsiders (2001: 184).
De esta manera, y en consonancia con tal diagnóstico, desde mediados de los
ochenta el contenido de buena parte de las estrategias y reformas llevadas a cabo ha
girado en torno a la flexibilización del mercado de trabajo (Miguélez 1995, Dolado et al.
2002). Pero el diagnóstico de ésta teoría contrasta con el de la teoría de segmentación
de demanda, que sostiene que la dualidad del mercado de trabajo español, que favorece
el desarrollo de dos tipos de contratos bien diferenciados en función de la calidad y la
seguridad del empleo y con ello perpetúa unos niveles de temporalidad y desempleo
elevados, no puede residir únicamente en las características del marco legislativo.
Considera necesario en cambio atenerse a la composición de la estructura productiva.
En este sentido, el contrato temporal lo que hace es institucionalizar una segmentación
ocupacional previamente existente. Así, como sostienen Toharia y Malo, la
segmentación entre temporales e indefinidos se estructura en base a una segmentación
ocupacional previa habida entre trabajos productivos y no productivos; las diferencias
entre indefinidos y temporales no se deben en exclusiva al tipo de contrato, sino que el
empresario cuenta con los diferentes tipos de contrato para puestos de trabajo de
naturaleza distinta (2009).
2
Para ver más información sobre el modelo outsiders-insiders ver Lindbeck y Snower (1988).
195
Se debe señalar en este sentido que desde los ochenta hubo en España un aumento
espectacular del segmento secundario (puestos de baja cualificación, mal retribuidos y
desprotegidos), además de incrementarse por otro lado los puestos del segmento
primario independiente (mejor pagados y dotados de una mayor seguridad y
cualificación), por lo que se dio una progresiva polarización (Miguélez 1995). Otros
autores, como Andrés y Doménech, hablan de que desde mediados de los noventa la
mayor parte de los trabajos creados surgieron en sectores de baja productividad (2010),
siendo España el país donde hay más trabajadores en los servicios no cualificados
(Bernardi y Martínez-Pastor 2010). Este proceso de amplio desarrollo de las
ocupaciones del segmento secundario, junto con el hecho de que el peso de sectores de
naturaleza eventual es comparativamente mayor en España, es lo que puede haber
generado esa dualidad. Esto pasa porque están muy extendidos los tipos de contratos de
baja productividad y escaso valor añadido que, dadas sus características intrínsecas
(como que no requieren de formación continua, tienen una naturaleza eventual o son
fácilmente reemplazables), se adaptan muy bien a las necesidades de los empresarios
para ser cubiertos mediante la aplicación de contratos temporales. Lo que haría el
contrato temporal en este sentido es institucionalizar en el ámbito del mercado de
trabajo una segmentación previamente existente en el ámbito de la producción (Recio
1991, Toharia y Malo 2000, Prieto 1989 o Pérez Infante 2010).
Esta perspectiva asume que los problemas del mercado de trabajo tienen su origen
antes en el ámbito económico y de la producción, transmitiéndose luego fácilmente al
mercado de trabajo al canalizar éste las demandas de flexibilidad de las empresas por la
vía externa, lo que permite ajustes de empleo a muy bajo coste. Prueba de ello es que
mientras que el desempleo de los ochenta puede explicarse por la disminución del
empleo agrario, por los efectos retardados en España de la crisis del petróleo y el
cambio de una economía que pasó de estar muy cerrada a abrirse a la competencia de la
economía internacional, la fuerte destrucción de empleo actual se entiende en cambio
como producto del estallido de la burbuja financiera internacional asociada a la crisis de
las hipotecas subprime, que provocó a su vez la de la construcción (Martínez 2013: 77).
Aunque los problemas que originan las crisis de empleo sean económicos, el hecho de
que se abuse de la temporalidad como forma de flexibilidad (externa) mientras que no
se han desarrollado otras formas de flexibilidad interna es lo que permite que las
fluctuaciones del empleo sean tan altas (García Serrano 2011).
EL CARÁCTER PROCÍCLICO DEL EMPLEO E ESPAÑA: U A APROXIMACIÓ A SUS

CAUSAS
¿Un mercado de trabajo rígido?

La rigidez se define como “la dificultad de ajustar el volumen de empleo –a costes
asumibles por las empresas– a las condiciones cambiantes de la demanda” (Vilar 2012:
3). Para determinar el grado de dificultad que soportan las empresas a la hora de ajustar
el volumen de empleo a las circunstancias económicas vamos a observar la evolución
del número de asalariados en las últimas décadas:
196
Gráfico 4. Evolución del nº de asalariados por tipo de contrato en términos
absolutos, en miles
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
Total Indefinido Temporal
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la EPA

Del segundo trimestre de 1994 al mismo trimestre del 2008 el número total de
asalariados se incrementó en España en casi ocho millones. En cambio, desde esa fecha
al segundo trimestre del 2013 se redujo en tres millones, de forma que se ha vuelto a
una cifra similar a la de principios de la década. Si observamos las tasas de crecimiento
interanual del número de asalariados (gráfico 5) podemos observar con más claridad las
pronunciadas fluctuaciones del número de asalariados en España, además de hacer más
visibles las diferencias entre la dinámica del empleo indefinido y el temporal, que son
más apreciables en términos relativos.
Gráfico 5. Porcentaje de variación interanual del número de asalariados, por tipo
de contrato
50
40
30
20
10
0
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
-10
-20
Total asalariados Indefinidos Temporales
197
Ambos gráficos muestran que el crecimiento del empleo asalariado a finales de los
ochenta y durante los primeros años de los noventa se debió al incremento de contratos
temporales, que crecieron notablemente mientras que el número de indefinidos no dejó
de caer hasta 1994. Prácticamente todo el empleo creado en ese periodo fue temporal,
cuando su incidencia previa era residual. En cambio, al crecimiento iniciado a mediados
de la década de los noventa contribuyó tanto el empleo temporal como el indefinido.
Hasta que el mercado de trabajo sufrió el impacto de la crisis reciente, siendo los
contratos temporales los que cayeron primero y de forma más pronunciada, mientras
que los indefinidos han resistido mejor sus embates. Son los contratos temporales por
tanto los que han mostrado una mayor sensibilidad ante los cambios de ciclo, mientras
que el indefinido ha sufrido unas fluctuaciones menos pronunciadas.
Sin embargo, aunque los contratos indefinidos proporcionen una mayor estabilidad,
no significa que todos ellos sean de duración permanente. En el último periodo
expansivo los contratos indefinidos también aumentaron sustancialmente (Fernández-
Macías 2012: 19). Prueba de ello es que desde el 2003 hasta el año 2008 se firmaron
alrededor de 10,5 millones de contratos del tipo; lo que no quiere decir ni mucho menos
que todos los creados fueran contratos de duración permanente, ya que el stock de
indefinidos en ese mismo periodo aumento en poco más de 2 millones (Toharia y Malo
2009:19), como puede observarse en el gráfico 4. Es decir, que los contratos indefinidos
tienen una duración muy variable, presentando en muchos casos también una duración
determinada. Esto puede suceder por varias razones. Primero porque la aplicación de
muchos de ellos haya estado incentivada no tanto por las características del puesto de
trabajo, que puede no corresponderse con uno de naturaleza estable o indefinida, sino
por los beneficios que se extraen de bonificaciones de las cotizaciones sociales como las
establecidas en el Acuerdo Para la Estabilidad del Empleo de 1997, que tenían por
objeto fomentar la contratación indefinida. Esto ha favorecido que los contratos
indefinidos en muchos casos finalicen cuando termina el periodo en que la empresa saca
partido de tales bonificaciones, además de que al finalizar los contratos indefinidos
muchos de esos puestos de trabajo sean cubiertos de nuevo con contratos temporales. Y
segundo porque la reforma del mercado de trabajo llevada a cabo en 2002 introdujo
algunos elementos que reducían los costes del despido, como la reducción de los
salarios de tramitación o la eliminación casi total de los costes de transacción asociados
al mismo3.
Es decir, se establecieron una serie de incentivos a la contratación indefinida que
hicieron que ésta se extendiera a pesar de que el crecimiento económico se sostuviera
sobre la expansión de actividades de carácter eventual. Una serie de actividades a las
que se adecuan mejor los contratos temporales, ya que ni aportan alto valor añadido, ni
tienen carácter permanente ni precisan de formación continua. Por tanto, si bien son los
contratos temporales los que dotan de una gran volatilidad al mercado de trabajo en su
conjunto, los contratos indefinidos tampoco pueden equipararse en todos los casos a
contratos estables y de duración permanente.
De este modo, y atendiendo ya a la evolución del total de los asalariados, se ve que
España, al igual que tuvo en los periodos que precedieron a las dos últimas crisis las
tasas de crecimiento del número de asalariados más altas de entre los países de su
3
De forma que al dejar de hacer necesaria la justificación de las causas del despido se generaba un
mecanismo muy sencillo de reconocimiento de su improcedencia, haciendo del procedimiento algo casi
automático (Toharia y Malo 2009: 20).
198
entorno, luego ha soportado en periodos de crisis las tasas de reducción interanual del
número de asalariados más elevadas. La evolución del número de asalariados, tanto en
términos absolutos como relativos, nos indica la facilidad que ha mostrado el mercado
laboral español para crear y destruir empleo (ajustar su volumen) en función de los
cambios en la demanda, mostrando una dinámica que se contrapone a la que define al
concepto de rigidez. Muy al contrario, las grandes fluctuaciones que presenta ante los
cambios de ciclo son un buen indicador de la flexibilidad que le caracteriza. Una
interpretación se alinea con el diagnóstico de Miguélez, que establecía que el mercado
de trabajo en España no es que fuera menos flexible que en otros países, sino que era
diferentemente flexible (concentrándose en este caso sobre la temporalidad en la
relación salarial), y que de hecho, si se considera la flexibilidad externa, el resultado es
que era el más flexible de la UE (1995). La dinámica del empleo asalariado en las
últimas décadas no ha hecho más que confirmar que tal diagnóstico goza de plena
vigencia y actualidad. Con todo, el resultado es que el empleo en España presenta una
volatilidad incluso mayor que la de Estados Unidos, país que ha sido paradigma
tradicional de la flexibilidad4.
El origen de las crisis de empleo
Si bien hemos visto que el empleo (especialmente el temporal) en España es muy
sensible al ciclo económico, conviene ahora fijar la atención sobre las causas que
originan las crisis de empleo. En las tablas 1 y 2 se observa que la mayor parte del
empleo destruido en la crisis de principios de los noventa la sufrió el sector de la
industria, que concentró en el periodo prácticamente la mitad del total de la caída de la
ocupación (un 49,2%). En la crisis actual el sector que más empleo ha destruido ha sido
en cambio el de la construcción, que concentró del 2007 al 2013 igualmente casi la
mitad del total de la caída de la ocupación (un 47,2%).
Tabla 1. Evolución del nº de ocupados según sector de actividad, en miles (1991-
1994)
1991 1992 1993 1994 Saldo en el % acumulado en
periodo cada sector
Total 13.068 12.893 12.324 12.186 -881,5 100
Agricultura 1.374 1.253 1.206 1.157 -217,3 24,7
Industria 3.002 2.963 2.667 2.568 -433,9 49,2
Construcción 1.343 1.272 1.158 1.119 -223,8 25,4
Servicios 7.349 7.406 7.293 7.342 -6,5 0,7
Tabla 2. Evolución del nº de ocupados según sector de actividad, en miles (2007-
2012)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Saldo %
acumulado
Total 20.367 20.425 18.945 18.477 18.303 17.417 16.784 -3.583,5 100,0
Agricultur. 921 821 787 778 741 732 761 -160,3 4,5
Industria 3.244 3.244 2.799 2.619 2.578 2.438 2.300 -943,9 26,3
Construc. 2.714 2.550 1.922 1.700 1.430 1.193 1.023 -1.690,4 47,2
Servicios 13.489 13.811 13.437 13.380 13.554 13.054 12.700 -788,8 22,0
4
Juan José Dolado en Seminario de Economía Política: “La reforma del mercado laboral en España”.
Acceso online en http://www.march.es/ceacs/
199
La relación de la crisis actual con la crisis en el sector de la construcción se percibe
aún más clara si analizamos lo ocurrido en una primera fase de la crisis. Así, del
segundo trimestre del 2007 al segundo trimestre del 2009, el sector de la construcción
acaparó hasta el 55,7% del total de la pérdida de ocupaciones. Esto se debe a que ésta se
concentró primero en el sector de la construcción, en cuyo seno se localiza el origen de
la crisis, para extenderse luego al resto de sectores como producto de la caída de la
demanda agregada que lleva consigo todo proceso de destrucción de empleo.
Estos datos revelan cómo el origen de las últimas crisis de empleo ha estado ligado
de forma clara a sendas crisis productivas. Es decir, que se han debido en última
instancia a la transmisión al mercado de trabajo de problemas que provienen del ámbito
de la producción. De esta forma, el origen del problema del empleo no puede perfilarse
como uno estructural o normativo, sino como uno de demanda productiva. Las crisis de
empleo se generan en el ámbito de la producción. La regulación institucional de las
relaciones laborales interviene en la medida que puede facilitar o dificultar la
transmisión de los problemas del ámbito de la producción al mercado de trabajo, como
veremos en el siguiente apartado.
La dinámica de la temporalidad
La incidencia de la temporalidad varía notablemente en los diferentes sectores. En el
sector de la construcción ha sido alta tanto tradicionalmente -ya lo era en el franquismo
(EAL 1977)- como a lo largo del periodo que aquí se abarca: desde el 57,1% de 1991 al
55,6% en el 2007, superando incluso a la de indefinidos (antes de que estallase la crisis
actual y de que se destruyese tanto empleo temporal en el sector). La tasa de
temporalidad es todavía más alta en el sector de la agricultura, aunque este sector no se
ha desarrollado en las últimas décadas y el de la construcción sí, por lo que éste último
ha obtenido un peso mucho mayor en términos absolutos. Por el contrario, la
temporalidad incide mucho menos tanto en los servicios como sobre todo en la
industria, sectores que aun presentan una proporción mayoritaria de contratos
indefinidos.
Gráfico 7. Tasa de temporalidad según sector de actividad
65%
55%
45%
Agricultura
35%
Industria
25% Construcción
Servicios
15%
5%
-5% 1991 TII 1994 TII 2007 TII 2012 TII
200
El fuerte desarrollo de la temporalidad en España ha permitido que las empresas
canalicen sus demandas de flexibilidad por la vía externa. Es decir, mediante ajustes
sobre la cantidad del empleo, en vez de desarrollar otras formas alternativas de
flexibilidad interna que posibiliten la opción de llevarlos a cabo mientras que se
mantiene el puesto de trabajo -mediante ajustes de salarios, en el tiempo o sobre las
condiciones de trabajo- (Pérez Infante 2010: 70). Éste desarrollo de la flexibilidad
externa, al permitir ajustes a muy bajo coste, facilita la transmisión de los problemas del
ámbito de la producción al mercado de trabajo, incrementando la volatilidad del empleo
(Sala et al. 2012) y reforzando su carácter procíclico.
Por este motivo la destrucción de empleo está siendo mucho más fuerte en la crisis
actual, vinculada a la caída de un sector con una alta temporalidad como el de la
construcción, que en la anterior, vinculada en cambio a un sector en el que
predominaban los contratos con mayor estabilidad. Para profundizar en esta idea se
puede observar la evolución del número de asalariados en función del tipo de contrato
en cada uno de los periodos del ciclo.
Gráfico 8. Evolución del nº de asalariados según tipo de contrato en los periodos
señalados, en miles
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000 Indefinido
1.000 Temporal
0
87-91 91-94 94-07 07-13
-1.000
-2.000
-3.000

Así, vemos que la mayor parte de los contratos creados en los últimos años de la
década de los ochenta y primeros años de los noventa fueron temporales. Luego se
observa que de 1991 a 1994 la mayor parte de contratos destruidos fueron indefinidos
(el 85,3% del total de contratos finalizados, como se observa en la tabla 3), por lo que
algunos de los asalariados que ocupaban puestos indefinidos pasaron bien a engrosar la
cifra de desempleo o a tener un empleo con contrato temporal, de forma que sufrieron
una degradación de sus condiciones de trabajo. Por el contrario, en la crisis actual ha
pasado justo lo contrario: la mayor parte de los contratos destruidos son temporales. Del
total de la caída de los asalariados habida de 2007 a 2013 el 71,1%, eran temporales,
ligados en su mayor parte a actividades intensivas en mano de obra temporal, como es el
caso del sector de la construcción (Fundación Encuentro 2011). Si nos remontamos al
periodo que va del segundo trimestre del 2007 al segundo trimestre del 2010 nos
encontramos con que la cifra superaba el 100%, ya que en los primeros años de crisis se
había destruido empleo temporal mientras que el indefinido aún seguía creciendo.
201
Tabla 3. Evolución del nº de asalariados en cada uno de los dos últimos periodos de
crisis. Absoluta (miles) y % que se concentra sobre cada tipo de contrato.
1991 - 1994 2007 - 2013
Saldo total % de la pérdida que Saldo total % de la pérdida
acumula cada tipo que acumula cada
de contrato tipo de contrato
Total -768,1 100% -3.054,9 100%

Indefinido -655,5 85,3% -884,0 28,9%
Temporal -109,8 14,3% -2.170,9 71,1%
Así, en el periodo en el que la mayor parte de los contratos finalizados fueron
indefinidos (1991-1994) en número de asalariados se redujo en 768.100. En cambio, en
el periodo en el que la mayor parte de los contratos que se han destruido son temporales
la cifra, hasta el segundo trimestre del 2013, alcanza los 3.054.900 de asalariados. La
dimensión de la crisis en términos de destrucción de empleo asalariado es cuatro veces
mayor, además de haberse prolongado en el tiempo. Por eso también es conveniente
considerar lo que pasó en los tres primeros años de crisis, para poder valorar el potencial
destructivo de cada una de las crisis en un periodo de tiempo de igual duración. Así, del
2007 al 2010 el número de asalariados se redujo en 1.416.000. Una cifra que dobla a la
de la crisis anterior. Es decir, que el potencial destructivo de la crisis actual está siendo
mucho mayor5. Lo fue en sus tres años iniciales y lo sigue siendo luego al haberse
prolongado y extendido en el tiempo.
Esto pone de manifiesto la mayor capacidad protectora y estabilizadora de los
empleos indefinidos, y como el desarrollo de la temporalidad favorece el carácter
procíclico del empleo. Las crisis son mucho más agudas en términos de empleo cuando
los contratos temporales tienen un mayor peso en las relaciones salariales y en los
sectores de actividad que sufren de una contracción de la demanda. Al contrario, cuando
la destrucción de empleo incide en un sector en el que la proporción de contratos
indefinidos es mayoritaria (caso de la industria) la caída del empleo ha sido mucho
menos violenta. Los contratos temporales permiten por tanto que los ajustes de empleo
ante cambios en la demanda sean más fáciles, bien porque el despido resulta menos
costoso o porque permiten reducir la plantilla de las empresas a través de la no
renovación de los mismos, de forma que dotan al mercado de trabajo de una mayor
volatilidad.
En síntesis, en este segundo apartado hemos visto: 1) que en términos estrictos no
se puede hablar de que el mercado laboral español sea rígido, sino que por el contrario
presenta una gran volatilidad, mostrando una gran facilidad para adaptar la cantidad de
empleo a los cambios en la demanda; 2) como las crisis de empleo tienen su origen en el
ámbito de la producción y 3) como el desarrollo de la temporalidad facilita la
transmisión de los problemas del ámbito de la producción al mercado de trabajo,
favoreciendo con ello el desarrollo de su carácter procíclico.
Es ahora entonces cuando resulta pertinente indagar sobre los factores que han
favorecido que el desarrollo de la temporalidad haya sido tan alto en nuestro país.
5
Al igual que el número de ocupados era considerablemente mayor antes de que estallara la crisis actual
(20.367.300 en el segundo trimestre del 2007) que antes de que estallara la de los noventa (13.067.600 en
el segundo trimestre de 1991).
202
LOS FACTORES QUE HA IMPULSADO LA TEMPORALIDAD E ESPAÑA
La evolución de la rigidez de la protección al empleo
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) elabora una
serie de indicadores sobre la rigidez de la protección al empleo. Hay series de datos
desde el año 1985 para el caso de los despidos individuales, y tanto para los contratos
indefinidos como para los temporales, lo que nos permite tanto valorar el grado de
flexibilidad o rigidez de la legislación como ver su evolución a lo largo del periodo
examinado6. De esta manera, España presentaba en 1985 el segundo valor más alto (tan
solo tras Portugal) de entre los países de su entorno, con un valor de 3,55. En 2013
marca en cambio un valor mucho más bajo (2,05), quedando únicamente por encima de
países como Irlanda, Reino Unido o Estados Unidos7, que son paradigmas de la
flexibilidad en la relaciones laborales. Pero a pesar de que haya países que muestren en
los años recientes unos valores todavía más bajos, se observa en las series que el caso de
España destaca por ser, de nuevo tras Portugal, el país en el que el valor del indicador se
ha reducido más en el periodo: -1,5 puntos. Mientras, en el resto de países la reducción
ha sido considerablemente menor, habiendo casos en los que incluso ha aumentado.
Este dato no hace más que reflejar que las estrategias llevadas a cabo en las últimas
décadas en nuestro país con el objetivo de reformar el mercado de trabajo han tenido un
carácter flexibilizador, al menos en lo que respecta a la protección al empleo indefinido,
logrando reducir de forma considerable su grado de rigidez.
La teoría de segmentación de oferta incide en que es por lo elevada que resulta la
protección al empleo indefinido por lo que se favorece la aplicación de contratos
temporales. El dato anterior nos muestra, al visualizar la fuerte reducción del valor del
indicador, que en base a ese diagnóstico en las últimas décadas se ha combatido la
rigidez que presentaba a mediados de los ochenta dotando al mercado laboral español de
una mayor flexibilidad, y que a pesar de ello la tasa de temporalidad no se ha logrado
reducir de forma significativa. Al contrario, ésta se ha mantenido constante por encima
de los treinta puntos porcentuales hasta la crisis actual. Esto es una muestra del poder
limitado que han tenido las sucesivas reformas, y con ello del poder explicativo de esa
teoría, que parece sobredimensionar la importancia que otorga a las reformas legales del
mercado de trabajo y al fenómeno de la supuesta rigidez a la hora de explicar la
persistencia de los problemas de la dualidad y la elevada temporalidad. En cambio,
como expresa Ortíz, la evolución del empleo temporal ha puesto de manifiesto la
resistencia del mercado de trabajo a las reformas legislativas, resaltando con ello su
ineficacia (2013). Estos datos suman evidencia a la mostrada con anterioridad,
resaltando como el mercado laboral, lejos de consolidarse como uno rígido, ha ido
adquiriendo una mayor flexibilidad. Es precisamente la debilidad explicativa que
muestra esta teoría la que obliga a someter a contraste las tesis de otras interpretaciones
alternativas.
La incidencia de la temporalidad en un mercado de trabajo segmentado
En contraste, la teoría de segmentación de demanda sostiene que el contrato temporal
institucionaliza una segmentación habida previamente en la producción, impulsada por
6
El índice de protección al empleo indefinido se compone de una serie de indicadores referidos a la
cuantía de la indemnización por despido; la definición de despido justificado e improcedente; la
compensación por despido improcedente; la posibilidad de reincorporación tras el despido; la duración
del periodo de notificación o los procedimientos seguidos por el mismo. Para más información sobre la
composición del indicador y su metodología ver http://www.oecd.org/els/emp/EPL-Methodology.pdf
7
Tabla 1 del Anexo.
203
el desarrollo de trabajos del segmento primario por un lado y del secundario por otro.
Trabajos que cuentan con características muy diferentes en cuanto a seguridad en el
empleo, la remuneración o la cualificación. En este sentido los empleos temporales son
rentables no solo por una cuestión de costes, sino también porque existen esta serie de
empleos del segmento secundario, que no precisan de cualificación ni formación
continua y que resultan fácilmente sustituibles, y cuyas necesidades se adaptan por tanto
muy bien a las características de este tipo de contratos. Esto se muestra coherente con la
observación de que en los países desarrollados los contratos temporales son mantenidos
de forma desproporcionada por los trabajadores que cuentan con un nivel educativo
menor, así como en los empleados en ocupaciones de baja cualificación (OECD 2002).
Para contrastar esta hipótesis en el caso español he agrupado a los diferentes grupos
ocupacionales de la Clasificación Nacional de Ocupaciones en función del nivel de
competencias requerido para las tareas de cada grupo. Este nivel de competencias se
refiere a las capacidades y conocimientos teóricos y prácticos necesarios para
desempeñar las mismas. Esto es, a la cualificación del puesto de trabajo. La propia CNO
ordena los diferentes grupos teniendo en cuenta ese criterio, por lo que las primeras
categorías ocupacionales se corresponden con las que precisan de un mayor
conocimiento y cualificación y las últimas con las que menos. Por ello he agrupado las
diferentes categorías en tres grandes grupos ocupacionales ordenados en función del
grado de cualificación requerido por los mismos, diferenciando entre ocupaciones de
muy alta cualificación, ocupaciones cualificadas y ocupaciones de baja cualificación8.
Gráfico 9. Tasa de temporalidad en función de la cualificación de los grupos
ocupacionales
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Ocupaciones de alta cualificación Resto de ocupaciones Ocupaciones de baja cualificación
8
Se especifica a continuación la composición de cada uno de los grupos: * Ocupaciones de muy alta
cualificación (que incluye a los, Directores de las empresas y las administraciones públicas a los
Técnicos y profesionales científicos e intelectuales y a los Técnicos y profesionales de apoyo); *
Ocupaciones cualificadas (que incluye a los Empleados de tipo administrativo, a los Trabajadores de
servicios de restauración, personales, protección y vendedores de comercio, a los Trabajadores
cualificados en agricultura y pesca y a los Artesanos y trabajadores cualificados de las industrias
manufactureras y de la construcción) y * Ocupaciones de baja cualificación (los Operadores de
instalaciones y maquinaria y montadores y los Trabajadores no cualificados). Se ha excluido a las
Ocupaciones militares del análisis por considerar que es un régimen especial.
204
De este modo podemos ver de forma clara que la temporalidad incide de forma
desigual en función de la cualificación de las ocupaciones, presentando una tendencia
constante a lo largo de toda la serie que muestra como la tasa de temporalidad se
mantiene más elevada en los grupos ocupacionales que requieren una menor
cualificación. Es decir, que efectivamente, cada tipo de contrato se adapta mejor a las
diferentes ocupaciones en función de la naturaleza y cualificación de las mismas. En el
caso que nos ocupa parece claro, como sugiere la teoría de la segmentación de
demanda, que los contratos temporales se adaptan mejor a la serie de ocupaciones de
menor cualificación. Por tanto, cuanto mayor sea el peso del segmento secundario más
extendidos deben estar los contratos temporales.
Por eso a continuación voy a tratar de ver si esa relación positiva se cumple en el
supuesto Español, utilizando los casos de las diferentes Comunidades Autónomas. El
resultado de la correlación entre la variable que indica el peso de las ocupaciones de
baja cualificación en cada comunidad y su tasa de temporalidad expresa un valor
significativo de 0,638 (cuyos resultados se detallan en la tabla 2 del Anexo), lo que
establece una relación positiva entre ambas variables. Esto es, a medida que aumenta el
peso de los sectores intensivos en mano de obra de escasa cualificación aumenta
también el peso de la temporalidad en las relaciones salariales. Algo que se puede
observar en el siguiente diagrama de dispersión:
Gráfico 10. Relación entre la tasa de temporalidad y el peso de las ocupaciones de
baja cualificación en las diferentes Comunidades Autónomas9 (2007 TII)
Coeficiente de correlación = 0,629**

Mientras que la composición ocupacional de las diferentes regiones varía
notablemente, la normativa laboral es en lo fundamental la misma a escala nacional.
Cada punto representa una comunidad autónoma, observándose que incrementos del
9
1=Andalucía; 2=Aragón, 3= Asturias, 4= Baleares, 5=Canarias, 6= Cantabria, 7=Castilla Y León,
8=Castilla La Mancha, 9=Cataluña, 10=Comunidad Valenciana, 11=Extremadura, 12=Galicia,
13=Madrid, 14=Murcia, 15=Navarra, 16=País Vasco y 17=La Rioja.
205
peso de los sectores intensivos en mano de obra de escasa cualificación están asociados
a un incremento de la tasa de temporalidad. Esto confirma lo que se sugería
anteriormente al observar como la tasa de temporalidad era mayor entre las ocupaciones
del segmento secundario (que son intensivas en mano de obra de escasa cualificación):
y es que por tanto, cuanto mayor es el peso de este segmento mayor es también la tasa
de temporalidad. Una relación que se ha demostrado aquí con el caso de las
Comunidades Autónomas españolas, y cuyo resultado se muestra coherente con los
argumentos que expone la teoría de segmentación de demanda.
Esa relación es también positiva en el caso de otros países del entorno como
Francia, Italia o Alemania, aunque la fuerza de la asociación es más débil que en el caso
español. Tal y como podemos observar en los diagramas del Gráfico 11.
Las regiones de Italia que tienen una mayor tasa de temporalidad son Calabria
(25,1%), Sicilia (19,7%) y Puglia (19,1%)10. Esto es, regiones del sur del país, cuya
economía se ha caracterizado por el fuerte peso de la economía agrícola y por tener un
menor desarrollo industrial y económico. En cambio, las regiones que tienen una menor
tasa de temporalidad son Lombardia (9,1%) y Piemonte (10,4%), que son el núcleo del
desarrollo industrial del norte del país. Sin embargo, aunque el país muestre igualmente
unas diferencias claras en la estructura productiva de diferentes regiones, la
temporalidad no varía tanto de una región a otra y no se ha llegado a desarrollar tanto
como en España, donde la tasa llega a superar en más del doble a la del resto de países
(y ha llegado a triplicar en otros periodos).
Además, la tasa de temporalidad en España es comparativamente alta no solo en los
sectores eventuales o las ocupaciones de baja cualificación, sino en todas las
ocupaciones y sectores (Polavieja 2006). Ya que la segmentación del mercado de
trabajo no es capaz de explicar toda la variabilidad de la temporalidad. ¿Qué otros
factores pueden ayudar a explicar esta diferencia?
La orientación de la flexibilidad por la vía externa
En primer lugar hay que tener en cuenta que las ocupaciones de baja cualificación
tienen un mayor peso en la economía española: el 23,8%, frente al 19,3% de Francia, el
17,1% de Italia o el 15,6% de Alemania11. Sin embargo, este proceso no puede
desligarse de las estrategias seguidas en las últimas décadas en materia de política
económica y laboral en pro de una mayor flexibilidad. Un fenómeno que se ha
extendido con el proceso de desindustrialización, en la medida en que se ha extendido el
problema del desempleo y que resulta más fácil desarrollar formas de trabajo flexibles
en tareas de servicios que en las tareas mecánicas y rutinarias más propias de la
actividad industrial. Además, el proceso de globalización ha abierto las fronteras de
muchos países y regiones (especialmente en países en vías de desarrollo) al comercio
internacional, lo que permite a las empresas tener a su disposición a una cantidad mayor
de mano de obra (y más barata). Esto hace que aumente la competitividad entre
trabajadores, por lo que sus condiciones de trabajo tienden a empeorar.
10
Elaboración propia a partir de datos de la European Labour Force Survey.
11
Elaboración propia a partir de datos de la European Labour Force Survey.
206
Gráficos 11a, b y c. Relación entre la tasa de temporalidad y el peso de las
ocupaciones de baja cualificación (2007).
Coeficiente de correlación = 0,485*
Coeficiente de correlación = 0,420
Coeficiente de correlación = 0,348*

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la European Labour Force Survey
207
Todo ello ha permitido que el paradigma de la flexibilidad se haya ido imponiendo
en la mayor parte de los países desarrollados, en los que han ido proliferando nuevas
formas de trabajo flexible. La diferencia estriba en la manera en que cada país las ha
desarrollado. Así, Italia cuenta con un nivel muy elevado de autoempleo (Miguélez y
Prieto 2009), lo que permite reducir el peso de los asalariados. El modelo alemán se ha
centrado más en la flexibilidad interna, mediante la reducción de jornadas laborales y la
contención salarial (Lasheras y Pérez Eransus 2012). Por su lado, el modelo francés lo
ha hecho a través del desempleo parcial y la reducción del tiempo de trabajo (Carbonero
et al. 2012). En cambio en España ha sido la temporalidad prácticamente la única forma
de flexibilidad desarrollada. Ésta se desarrolló de sobremanera a partir de mediados de
los ochenta, manteniéndose luego constante en un nivel muy elevado. Esto fue posible
por dos motivos: primero por la implantación de una reforma legal que daba barra libre
a la aplicación de este tipo de contratos mientras que no se desarrollaron otras formas de
trabajo alternativas. Y segundo por la existencia de crisis recurrentes que generan un
clima de inestabilidad, de forma que se logra crear una percepción de inseguridad que
lleva a los empresarios a decidirse por este tipo de contratos con el objeto de poder
mantener unas plantillas con las que realizar ajustes poco costosos en caso de necesidad
(Polavieja 2006). Esto ha permitido que las empresas hayan aprendido a canalizar todas
sus demandas de flexibilidad por la vía externa, generando un problema de cultura de la
temporalidad que parece haberse enquistado en la cultura empresarial española. Un
aspecto en el que se profundiza en el siguiente apartado.
La adquisición de una cultura de la temporalidad
Si analizamos la evolución de la temporalidad de diferentes cohortes en relación a su
momento del ciclo vital, como se hace en el gráfico 12, podemos apreciar que en
términos generales la tasa de temporalidad se va reduciendo a medida que avanza la
edad de los individuos. Como señalan González y Garrido, la edad no es un segmento
cerrado, por lo que el problema de la temporalidad parece aliviarse con el paso del
tiempo. Esta dinámica demostraría que el componente principal de la temporalidad
obedece a estrategias de inserción de la fuerza de trabajo al mercado laboral (González
y Garrido 2005: 103). Unas estrategias que responderían en último término al desarrollo
y la adquisición de una determinada cultura y hábitos empresariales.
Gráfico 12. Evolución del perfil de la temporalidad por edad de diferentes cohortes
80
1938-42
70
1943-47
60 1948-52
50 1953-57
40 1958-62
1963-67
30
1968-72
20
1973-77
10
1978-82
0 1983-87
20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64
208
Pero el gráfico anterior muestra además información adicional que refuerza la idea
de la adquisición de una cultura de la temporalidad. Esto se percibe claramente en los
casos de las cohortes de nacidos antes de 1968. La tendencia que muestra el recorrido
del primer dato de cada una de esas cohortes al siguiente sigue un sentido ascendente,
rompiendo con la tendencia general del resto de cohortes y años. Esto pasa porque
refleja la información de los datos de temporalidad tomados de 1987 a 1992, mostrando
como en ese periodo la temporalidad se expandió varios puntos en todas las cohortes y
grupos de edad, y no solo entre los jóvenes. Esto fue reflejo de la aprobación de una ley
en exceso permisiva, que permitió un cambio tan brusco y generalizado a través del uso
y abuso contratos temporales. Unas prácticas que forjaron un cambio en los hábitos y
costumbres de los empresarios españoles. Y es que éstos encontraron en esta figura
contractual la manera más fácil de poder disponer de plantillas inestables con las que
hacer ajustes de empleo a un bajo coste en caso de necesidad. Algo que resulta
determinante en un país en el que la tasa de desempleo ha sido tradicionalmente alta y
en el que la existencia de crisis recurrentes genera un clima de incertidumbre e
inseguridad económica (Polavieja 2006). Es por eso por lo que en los años que
siguieron a la reforma de 1984 la mayor parte de los contratos creados fueron
temporales, sustituyendo en muchos casos a empleos indefinidos. De manera que se
adquirieron unos hábitos y costumbres que posteriormente han resistido muy bien los
intentos de hacerlos frente por la vía legal. Como menciona Cruz, a pesar de que la
economía creciera, se redujera el desempleo e incluso se introdujeran otras formas de
flexibilidad laboral, las prácticas empresariales en la gestión de sus plantillas se
encuentran ya tan asentadas que la recuperación del principio de causalidad en la
contratación temporal no produce los efectos esperados en el mercado de trabajo, de
forma que tal inercia logró consolidar la llamada “cultura de la temporalidad” (2006:
22).
Los datos de la tabla 4 muestran también cómo la temporalidad, que aumenta
notablemente de 1987 a 1994, se reduce en todos los años a medida que avanza la edad.
Y esto pasa tanto para el total de los sectores de actividad como para cada uno de ellos,
mostrando una brecha que es especialmente aguda a partir de los 30 años. Así, el
problema de la temporalidad parece una cosa de la edad, reflejando, como sostienen
Garrido y González, que el componente de la temporalidad obedece más al seguimiento
de determinadas estrategias de inserción al mercado laboral que a procesos de
segmentación en el mercado de trabajo (Ibid.). Sin embargo, el examen en mayor
profundidad del fenómeno obliga a establecer algunos matices. Así, si observamos la
evolución de la temporalidad según la edad en los diferentes sectores podemos ver que
su dinámica varía mucho según el sector de actividad. Si bien se reduce a medida que
avanza la edad en todos los casos, esta brecha es mucho más pronunciada en los
sectores de la industria y los servicios. Sin embargo, en los sectores de carácter eventual
(agricultura y construcción) la reducción es considerablemente menor, manteniendo en
las edades posteriores unos niveles de temporalidad que multiplican a los del resto de
sectores. Además, se establecen unas diferencias que se magnifican a medida que la
edad es más avanzada.
Estos datos muestran que la instauración del modelo de flexibilidad al margen hizo
que el uso de contratos temporales se extendiera en todos los sectores de actividad, al
abrir la posibilidad de formalizar este tipo de contratos sin necesidad de que los trabajos
respondieran a necesidades temporales reales y al ser esta la única vía posible mediante
la cual los empresarios podían canalizar las demandas de flexibilidad de sus empresas.
Pero además de mostrarnos cómo la descausalización de los contratos temporales
209
favoreció las asimilación de una cultura de la temporalidad que se extendió a todos los
ámbitos (Cruz 2006), estos datos ilustran sobre cómo han operado sobre el mercado de
trabajo procesos de segmentación que permiten que la incidencia de la temporalidad
varíe sustancialmente de un sector de actividad a otro.
Tabla 4. Tasa de empleo temporal por sector de actividad, edad y año
Año
1987 1994 1997 2004 2007 2013
Sector de Agricultura Edad 16-29 62,1 78,6 83,0 76,0 73,3 73,4
Actividad
30-44 46,0 56,7 60,3 60,0 57,3 65,9
45-64 38,2 50,7 51,5 48,8 46,9 43,6
Total 47,9 61,0 64,6 61,0 58,7 59,4
Industria Edad 16-29 29,4 60,8 63,2 43,0 45,5 43,0
30-44 7,0 20,2 22,8 18,4 19,1 14,7
45-64 3,5 8,4 10,4 7,0 8,6 7,9
Total 12,6 27,9 30,8 22,2 22,7 15,9
Construcción Edad 16-29 46,2 77,7 75,9 68,7 66,0 49,0
30-44 30,7 57,8 62,2 57,6 55,1 36,8
45-64 26,9 45,1 46,5 44,9 42,6 27,2
Total 34,4 60,8 62,1 58,2 55,6 35,2
Servicios Edad 16-29 27,8 60,8 58,5 50,6 48,7 48,2
30-44 8,8 23,5 23,1 25,2 25,7 21,9
45-64 5,8 14,1 11,7 12,8 14,9 12,2
Total 14,5 32,4 30,3 28,6 28,4 22,3
Total Edad 16-29 32,0 63,2 62,4 52,5 51,7 48,5
30-44 12,1 26,9 27,9 28,9 29,3 22,9
45-64 9,7 17,2 16,6 16,2 17,6 13,1
Total 17,9 35,1 34,8 32,1 31,8 23,1
La extensión de la cultura de la temporalidad al sector público
En los años de expansión económica la tasa de temporalidad en el sector privado se
mantuvo más o menos constante, tanto en el caso de los hombres como de las mujeres,
manteniéndose la de las segundas alrededor de cuatro puntos por encima. Hasta llegar a
la crisis actual, cuando la tasa de temporalidad tanto de hombres como de mujeres se ha
desplomado. Esto ha sucedido en mayor medida en el caso de las mujeres, por lo que la
tasa de unos y otras ha logrado converger hasta situarse en ambos casos en un nivel
cercano al 25%.
Sin embargo, en el sector público la tendencia ha sido bien distinta. En este sector la
temporalidad se incrementó en el periodo expansivo de la economía. Las mujeres
experimentaban desde el inicio de la serie una mayor temporalidad, y fueron ellas
quienes sufrieron un mayor incremento, de forma que todavía se estiró más la brecha
entre ambos sexos. Una dinámica que ha ido en paralelo a la ampliación del sector
público en España, con la extensión de los servicios públicos y la modernización de la
administración. De esta forma, mientras que la tasa de temporalidad de los hombres ha
sido siempre mucho menor en el sector público que en el privado, en el caso de las
mujeres ambas tasas se han mantenido en unos niveles más cercanos, llegando en 2008
210
incluso a superar la del sector público a la del privado. Con la crisis el ritmo de
reducción de la tasa de temporalidad está siendo más leve en el sector público que en el
privado en el caso de ambos sexos, y aunque se esté acelerando en los años recientes la
diferencia entre hombres y mujeres aun es más clara.
Gráfico 11. Evolución de la tasa de temporalidad por sexo y tipo de sector.
40%
35%
30%
25%
20%
15%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Mujeres s.privado Hombres s.privado

Mujeres s.público Hombres s.público

El aumento del empleo temporal en el sector público en el periodo expansivo ha
contribuido a que la tasa de temporalidad no se redujera sustancialmente (Fernández-
Gutiérrez y Díaz-Fuentes 2009). Además, nos muestra como la cultura de la
temporalidad ha llegado a extenderse hasta el sector público, en el que no predominan
ni las ocupaciones de baja cualificación ni las de carácter eventual. Que la temporalidad
aumentara en mayor medida en este sector en el caso de las mujeres se explica en parte
por ser éstas las que más se ocupan en el. Además, la extensión de la temporalidad en el
sector público puede atribuirse a estrategias de la administración para reducir la carga
que supone la contratación en sus formas tradicionales, tanto a través de la
funcionarización como por la rigidez que caracteriza a la administración. O a las
restricciones de oferta de nuevo empleo público y las estrategias de externalización de
los servicios que se han venido dando en el contexto de una política económica de
restricción del gasto público (Consejo Económico y Social 2004) y expansión del
sector.
CO CLUSIO ES (*PROVISIO AL)
Los principales problemas del mercado de trabajo en España se relacionan de forma

recurrente con el marco normativo que regula las relaciones laborales. Estamos
acostumbrados a oír hablar de forma constante de la necesidad de llevar a cabo reformas
en el mercado laboral, y la lista de las que se han llevado a cabo desde mediados de los
ochenta es numerosa. Sin embargo, las mismas no han resulto efectivas en su propósito
de reducir la temporalidad, que es la causa de que el empleo en España sea tan sensible
a la evolución de la producción.
211
Las crisis de empleo se deben a crisis productivas. La regulación del mercado de
trabajo lo que hace luego es facilitar o dificultar la transmisión de los problemas del
ámbito productivo al mercado de trabajo. De igual manera, podemos constatar cómo es
la configuración de la estructura productiva española, en la que han tenido un peso
comparativamente alto las actividades de baja productividad y carácter eventual, lo que
favorece el desarrollo de la temporalidad. Se ha evidenciado aquí como a medida que es
mayor el peso de las ocupaciones menos productivas y de menor cualificación la tasa de
temporalidad también es mayor. Pero la tasa de temporalidad es en España
comparativamente alta no solo en estos sectores, sino en todos. Lo que indica que debe
haber otra serie de factores que ayuden a magnificar el fenómeno. Por eso se han
realizado algunos análisis en los que se apunta a otros factores como el desarrollo de
una cultura de la temporalidad, derivado de una ley en exceso permisiva que pudo ser
el germen de una determinada cultura empresarial, además de favorecer que no se
desarrollaran otras formas de flexibilidad interna (como pasa en el resto de países del
entorno). Además, la brecha entre los costes de indemnización de los contratos
indefinidos y temporales también puede desincentivar la aplicación de los de mayor
coste. Un efecto que debe ser mayor en un país como España, en el que el clima de
inestabilidad económica permanente genera en los empleadores unas previsiones menos
halagüeñas que les lleva a mantener plantillas cuyo ajuste se puede realizar con un bajo
coste (es decir, con una alta proporción de contratos temporales).
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215
A EXO
Gráfico 1. Evolución de la población activa, el número de ocupados y el paro en

España, por sexo (1976-2013)

Gráfico 2. Porcentaje de asalariados con contratos temporales en diferentes países
40
35
30
25
20
15
10
0
92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
UE (15) Alemania Irlanda Grecia España

Francia Italia Portugal Suecia Reino Unido
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Eurostat
216
Tabla 1. Indicador de la rigidez de la protección al empleo: despidos individuales
(contratos indefinidos).
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
España 3,55 3,55 3,55 3,55 3,55 3,55 3,55 3,55 3,55 3,55 2,36 2,36 2,36 2,36 2,36 2,36 2,36
Dinamarca 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,13 2,13 2,13 2,13 2,13 2,13 2,13
Francia 2,59 2,59 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34 2,34
Alemania 2,58 2,58 2,58 2,58 2,58 2,58 2,58 2,58 2,58 2,68 2,68 2,68 2,68 2,68 2,68 2,68 2,68
Grecia 2,85 2,85 2,85 2,85 2,85 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80
Irlanda 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44 1,44
Italia 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76
Portugal 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 4,83 4,83 4,58 4,58 4,58 4,58 4,58 4,58 4,58 4,58 4,58 4,58
Reino Unido 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,03 1,20 1,20
EE.UU. 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Diferencia en el periodo
España 2,36 2,36 2,36 2,36 2,36 2,36 2,36 2,36 2,36 2,21 2,21 2,05 -1,50
Dinamarca 2,13 2,13 2,13 2,13 2,13 2,13 2,13 2,13 2,13 2,20 2,20 2,20 0,02
Francia 2,34 2,47 2,47 2,47 2,47 2,47 2,47 2,38 2,38 2,38 2,38 2,38 -0,21
Alemania 2,68 2,68 2,87 2,87 2,87 2,87 2,87 2,87 2,87 2,87 2,87 2,87 0,29
Grecia 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,80 2,17 2,17 2,12 -0,73
Irlanda 1,44 1,44 1,44 1,44 1,27 1,27 1,27 1,27 1,27 1,27 1,40 1,40 -0,04
Italia 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,76 2,51 -0,25
Portugal 4,58 4,58 4,42 4,42 4,42 4,42 4,42 4,42 4,13 4,13 3,56 3,18 -1,82
Reino Unido 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,03 0,00
EE.UU. 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,00
Fuente: OCDE
Tabla 2. Correlación entre las variables * Peso de las ocupaciones de baja
cualificación y * Tasa de temporalidad, con datos del TII de 2007
Correlaciones
% ocupaciones Tasa de
de baja temporalidad
cualificación
**
Correlación de Pearson 1 ,629
% ocupaciones de baja
Sig. (bilateral) ,007
cualificación
N 17 17
**
Correlación de Pearson ,629 1
Tasa de temporalidad Sig. (bilateral) ,007
N 17 17
**. La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la EPA, INE.
217
¿SI DICATOS CO TRA GOBIER OS? CRISIS ECO ÓMICA Y PARÁLISIS
DEL I TERCAMBIO POLÍTICO E EL SUR DE EUROPA
DAVID LUQUE BALBONA Y SERGIO GONZÁLEZ BEGEGA

luquedavid@uniovi.es
(Trabajo en curso)
RESUME
A mediados de los noventa, sorprendiendo a aquellos que pronosticaban la muerte del
corporatismo en una economía cada vez más internacionalizada, los pactos sociales
surgidos en algunos países europeos configuraron un nuevo modelo de corporatismo
que se distingue del modelo clásico de los setenta por su lógica de funcionamiento: el
«corporatismo competitivo» (Rhodes, 1998). Los resultados de este corporatismo
competitivo han sido especialmente interesantes en los países del sur de Europa, donde
se convirtieron en un mecanismo fundamental para facilitar el acuerdo sobre las
políticas de reforma orientadas al cumplimiento de los criterios de convergencia y
asegurar la entrada en la Unión Económica y Monetaria (UEM). Esta comunicación
tiene como objetivo examinar el impacto de la actual crisis económica (2008-2013)
sobre la consistencia de las dinámicas neocorporatistas que han orientado hacia el
consenso a gobiernos, organizaciones sindicales y asociaciones de empresarios en
España, Italia y Portugal a lo largo de las dos últimas décadas.
PALABRAS CLAVE
Corporatismo; Crisis económica; Intercambio político; España; Portugal; Italia.
219
I TRODUCCIÓ
Los pactos sociales han constituido el modo más frecuente de acometer la reforma del
Estado de Bienestar, del mercado de trabajo y de la estructura de rentas en la mayor
parte de países de Europa occidental hasta el inicio de la actual crisis económica. La
evidencia disponible sobre pactos sociales en Europa avala que el recurso al diálogo
social como instrumento de construcción de consenso en torno a la agenda de reformas
ha sido una constante. Así, entre 1980 y 2006 se alcanzaron un total de 110 pactos
sociales dentro de la UE-15 más Noruega (Hamann y Kelly, 2011). Sin embargo, la
irrupción de la crisis a partir de 2007 ha provocado una deriva generalizada desde la
«negociación a la imposición», que resulta particularmente intensa en los países del sur
de Europa (Molina y Miguélez, 2013). La consolidación de una nueva dinámica de
determinación de la agenda de reformas bajo la vigilancia de las instituciones
comunitarias ha debilitado el vigor de los pactos sociales y ha afectado negativamente a
las relaciones entre gobiernos y agentes sociales. El enfrentamiento de «sindicatos
contra gobiernos» ha pasado a definir el intercambio político corporatista en el contexto
de la crisis (Hamann et al., 2013).
Esta comunicación tiene como objetivo examinar y comparar el impacto de la crisis
económica sobre la consistencia del dispositivo corporatista de producción de políticas
públicas en tres países del sur de Europa: España, Portugal e Italia. El abandono
progresivo de los pactos sociales por parte de los gobiernos y la preferencia por las
reformas de diseño unilateral han provocado la apertura de una peculiar dinámica «de
boxeo y baile» con los sindicatos, dentro de la que se combinan pactos sociales de corto
alcance y huelgas generales (Huzzard et al., 2004). Como resultado del declive de los
pactos sociales, los equilibrios políticos entre gobiernos y sindicatos se han
reconfigurado en profundidad (Hyman y Grumbell-McCormick, 2010).
La estructura del artículo es la siguiente. Tras esta breve introducción, se ofrecerá
una breve revisión de los distintos modelos interpretativos sobre el corporatismo
democrático o neo-corporatismo, desde sus primeras formulaciones en la década de los
setenta hasta las reescrituras críticas efectuadas con posterioridad para explicar la
evolución de las formas de intercambio entre Estado y agentes sociales en Europa en las
últimas décadas. El tercer apartado se abordará la evolución más reciente de las
experiencias corporatistas en España, Portugal e Italia. Para ello, se examinará la
tensión existente entre la voluntad de consenso político operado a través de la
producción de pactos sociales y el intercalado de episodios de confrontación. Los pactos
sociales serán considerados como expresión de logro del proceso de determinación
política dentro del marco corporatista, como resultado de estrategias de baile. Por su
parte, la confrontación, articulada a través de la puesta en uso de instrumentos de
presión tradicionales por parte de los sindicatos, tales como las huelgas, pero también de
la exploración de otros repertorios de protesta, como la convocatoria y participación en
otras formas de contestación de la sociedad civil, será interpretada como el producto de
una estrategia de boxeo, no necesariamente incompatible con la anterior (Huzzard et al.,
2004). Se concluye con un apartado de discusión en el que se aborda la estabilidad del
dispositivo corporatista en los tres países dentro del actual contexto de crisis económica.
En él se considerará el significado del incremento de la confrontación social y política y
su efecto erosivo sobre la estructura de diálogo social, ante el riesgo de reconfiguración
(o eventual ruptura) de la experiencia corporatista.
220
EL CORPORATISMO COMO PROCESO DE I TERCAMBIO POLÍTICO
La coyuntura de mediados de los setenta (disminución del crecimiento económico,

aumento de las tasas de desempleo y de inflación, y sus numerosos desequilibrios
macroeconómicos asociados) dio lugar al renacimiento del interés por el corporatismo.
Resurgir cuyo fin declarado, al menos para Schmitter (1974), era el de convertir al
corporatismo en un paradigma alternativo al pluralismo como teoría política. Sin
embargo, el corporatismo tiene tantas versiones que se puede considerar como un
campo de estudio en sí mismo, debido a la falta de acuerdo sobre a lo que el concepto
hace referencia realmente. Así, el concepto es empleado de forma indiferente para
referirse a «un sistema económico o un modo de producción (feudalismo, capitalismo,
socialismo… corporatismo), una forma de Estado (parlamentarismo, fascismo…
corporatismo) y un sistema de intermediación de intereses (pluralismo, sindicalismo…
corporatismo)» (Panitch, 1980: 159). Por lo tanto, el corporatismo es un concepto
polisémico cuyos méritos no residen tanto «en su capacidad teórica sino en su cercanía a
la realidad específica a estudiar» (Köhler y Martín Artiles, 2007: 217).
En su elaboración más extendida, la idea de corporatismo democrático o neo-
corporatismo1 hace referencia a aquellos arreglos institucionales que dan cabida a los
grupos de representación de intereses de la sociedad civil en la toma de decisiones
públicas y a sus resultados en forma de dinámicas de acuerdo político o encauzado del
conflicto. Así, bajo la noción de corporatismo se engloba tanto el edificio institucional
de intercambio entre actores como los resultados arrojados por éste en forma de pacto
político.
La diversidad de formas corporatistas es muy amplia. De hecho, la experiencia
corporatista adquiere rasgos específicos en función del ámbito de la toma de decisiones
públicas que se tome en consideración, del número de actores participantes y de la
naturaleza de los intereses representados. No obstante, el espacio de la toma de
decisiones públicas con el que más frecuentemente se asocia la existencia de prácticas
corporatistas es la determinación de la agenda socioeconómica. En los países
continentales europeos, el diseño de la política pública en este ámbito se ha visto
respaldado por ejercicios corporatistas de distinta ambición e intensidad a lo largo de la
segunda mitad del siglo XX, constituyéndose como uno de los rasgos centrales de la
variedad de «capitalismo coordinado» (Hall y Soskice, 2001).
La conceptualización de corporatismo que se utiliza en este trabajo es la del
corporatismo como un «proceso de intercambio político» entre gobierno y agentes
sociales, particularmente con los sindicatos. Así, el corporatismo como intercambio
político «puede ser entendido como un juego que tiene lugar en la arena institucional en
el cual cada uno de los actores controla recursos que el otro desea» (Öbert et al. 2011:
366). De forma esquemática, el Estado controla el gasto público y la legislación y, por
tanto, si lo considera oportuno, puede incorporar a los agentes sociales al proceso de
elaboración de la agenda socioeconómica. Para ello se requiere un gobierno, un poder
ejecutivo, con una posición dominante sobre el poder legislativo a fin de poder llevar
adelante sus iniciativas. Por su parte, los agentes sociales, en particular los sindicatos,
1
El concepto de neo-corporatismo se acuña para diferenciar la experiencia de participación de las
organizaciones de representación de la sociedad civil bajo sistemas políticos democráticos de otras formas
históricas de articulado de intereses privados en la estructura del Estado (Solé, 1990: 51). La mutación
histórica del corporatismo ha sido analizada por Schmitter como resultado del tránsito de un corporatismo
estatal a un corporatismo social. Lehmbruch, por su parte, la interpreta como un proceso de abandono de
un corporatismo de base autoritaria a uno liberal (Colom, 1993: 105).
221
también poseen recursos deseados por el Estado: el control de sus afiliados, esto es, el
soporte activo en la implantación de las decisiones tomadas por el gobierno, lo que
requiere cierto grado de unidad dentro del movimiento sindical para poder cumplir su
parte del trato.
En esta concepción del corporatismo lo relevante no son los aspectos estructurales
sino si el gobierno y los agentes sociales pueden y quieren participar en un proceso de
intercambio (Öbert et al. 2011). Por lo tanto, se adopta un enfoque que enfatiza la
importancia de la estrategia de los actores, principalmente de uno de ellos: el gobierno,
lo cual implica la posibilidad de adaptación, de una evolución en la naturaleza del
«intercambio político» en función de las condiciones internas y de las presiones
externas. Así, si el gobierno quiere abandonar el proceso de intercambio «los propios
sindicatos, o a la base, considerarán oportuno adoptar una postura agresiva» (Pizzorno
1978: 401), perdiendo sentido no sólo la moderación sino también la acción coordinada.
Profundizando en la evolución del contenido del proceso de intercambio
corporatista, el debate sobre la participación de los actores sociales en la definición de
instrumentos políticos de reforma socioeconómica ha sido especialmente intenso bajo
contextos de crisis. El primer debate sobre corporatismo prestó atención a la
funcionalidad de este modelo de formulación de políticas públicas como factor de
consolidación de los sistemas de acumulación y redistribución específicos de la Era
industrial-fordista (Winkler, 1977; Korpi, 1978; Panitch, 1979). Los procesos de ajuste
de la variedad de capitalismo coordinado, iniciados a finales de la década de los setenta,
reorientaron los debates sobre corporatismo hacia la discusión de su capacidad para
contribuir a la agenda de reformas, discutiéndose su viabilidad institucional como
sistema de determinación política (Baccaro, 2003).
En este sentido, Lash y Urry (1987) explican la erosión de los arreglos corporatistas
en los años ochenta como el resultado de la alteración de las relaciones de poder entre
los actores y la pérdida de efectividad de los instrumentos de presión sindical, como la
huelga. En la década siguiente, Pierson (1994) relaciona las directrices políticas de
flexibilización del mercado de trabajo y de racionalización del gasto social con el
debilitamiento del conflicto de clase, abriendo una influyente corriente de análisis sobre
la reforma del Estado del Bienestar. Streeck y Schmitter (1991) señalan la pérdida de
coherencia del Estado-nación como marco de formulación de políticas socioeconómicas
el empuje de la globalización y sus incertidumbres. Según estos autores, el proyecto de
Unión Económica y Monetaria (UEM) implicaba la ruptura de la lógica nacional bajo la
cual los modelos de corporatismo habían arrojado sus resultados.
Ahora bien, este «corporatismo moribundo» (Grahl y Teague, 1997: 418) continuó
produciendo acuerdos políticos a lo largo de los noventa y ofreció una capacidad de
resistencia superior a la que había anticipado la literatura. En la segunda mitad de la
década y ante el horizonte de la UEM, la dinámica de pacto social se reactivó en
muchos países europeos. La revisión de los argumentos sobre la defunción del
corporatismo no ocultó, sin embargo, que la nueva oleada de acuerdos se efectuaba en
un entorno diferente y respondía a un equilibrio distinto entre actores. La capacidad de
resistencia del corporatismo se alcanzó a partir de su propia reconfiguración. Los
acuerdos pasaron a responder a una nueva lógica competitiva. El conflicto, por su parte,
siguió siendo poco relevante como instrumento de presión y mejora de la influencia
política de los actores.
«El corporatismo competitivo se distingue de las formas tradicionales de corporatismo
social [por su] racionalidad competitiva. Estos pactos (…) tienen importantes implicaciones
222
para los Estados de Bienestar al aproximar y establecer innovadores vínculos entre (…) los
sistemas de seguridad social y las normas y regulaciones del mercado de trabajo. Todos
ellos comparten su carácter de políticas de mercado, pero están lejos de constituir el
vehículo de la hegemonía neo-liberal en la determinación de las políticas sociales y de
empleo» (Rhodes, 1998: 165).
La paradoja detectada por Rhodes es que la doble presión de flexibilización y
racionalización e interconexión de mercados a escala europea no debilitó los esfuerzos
nacionales de coordinación sino que los reforzó. Los resultados del corporatismo
competitivo fueron interesantes en Holanda, Irlanda o el sur de Europa, donde
facilitaron el acuerdo sobre las políticas de reforma orientadas al cumplimiento de los
criterios de convergencia. El «corporatismo competitivo» hizo compatible el
mantenimiento del dispositivo corporatista nacional en el contexto de la integración
europea. El conflicto de clase se diluyó ante una nueva constelación de actores, que
redefinió sus intereses (re)distributivos en función de otras lógicas de mejora de la
competitividad.
La supervivencia de las formas de corporatismo nacional dentro de la UEM
descansa en su capacidad de adaptación a distintas funcionalidades, entre ellas la de
instrumento de reconfiguración del capitalismo organizado en el contexto de la
globalización. Baccaro (2003) insiste en la necesidad de separar estructura y proceso
dentro de la noción de corporatismo dado que es especialmente la primera la que ha
experimentado un proceso de redefinición en las últimas décadas. Sobre los nuevos usos
del corporatismo, Grote y Schmitter (2003) indican que las instituciones corporatistas
nacionales, aunque fragmentadas, son aún una herramienta efectiva para equilibrar las
demandas de capital y trabajo ante el insuficiente desarrollo de la dimensión social
europea (ver Natali y Pochet, 2009). Los corporatismos nacionales han servido para
asegurar la competitividad salarial dentro del Euro, convirtiéndose en un mecanismo
informal de ajuste entre socios (Hassel, 2006; Baccaro y Simoni, 2007), para crear
consenso sobre la reforma del Estado de Bienestar (Hemerick, 2003) o, en ejemplos
concretos, para facilitar la innovación y la economía basada en el conocimiento
(Ornston, 2012). En definitiva, los corporatismos del euro han ofrecido diversas
funcionalidades (Avdagic et al., 2011).
En España, Portugal e Italia la estabilidad de estos dispositivos ha experimentado
un serio deterioro desde 2008, especialmente a partir de 2010, como resultado de la
administración discrecional del proceso de intercambio político por parte de los
sucesivos gobiernos nacionales (Baccaro y Simoni, 2008) y, como consecuencia, del
incremento de la contestación sindical. A pesar del mantenimiento de una cierta
secuencia de acuerdos, el periodo 2008-2013 se caracteriza en los tres países por un
modelo de «corporatismo en hibernación».
CORPORATISMO E ÉPOCA DE AUSTERIDAD: LOS SI DICATOS A TE LAS POLÍTICAS DE

AJUSTE E ESPAÑA, PORTUGAL E ITALIA
España, Italia y Portugal —junto a Francia y Grecia— forman parte del grupo de países
que se engloban en una tercera categoría potencial de Variedad de Capitalismo que Hall
y Soskice (2001) denominan «Economías Mediterráneas», pero a las que no prestan
mucha atención por tratarse de un modelo menos estable y exitoso que las Economías
de Mercado Coordinado y las Economías de Mercado Liberal (Almond y González,
2011). Del mismo modo, en el ámbito de las relaciones laborales los países del Sur de
Europa se sitúan en una posición intermedia entre el modelo «pluralista voluntarista
liberal» (ejemplificado por Reino Unido) y el «modelo neocorporatismo»
223
(ejemplificado por los países nórdicos): el «pluralismo medio» (Martín Artiles, 2002).
Modelo que se caracteriza por una mayor debilidad y división de sus organizaciones,
una importante intervención del Estado en la determinación de las condiciones de
trabajo, unas relaciones conflictivas entre las partes, una insuficiente centralizaciones de
la estructura de negociación colectiva, entre otras características. Al no contar con unas
condiciones institucionales propicias, el resurgimiento de los pactos sociales en los tres
países en los noventa generó una discusión sobre la búsqueda de otros determinantes de
este modelo de determinación política, más allá de los factores institucionales clásicos
(Hamann y Kelly, 2011).
Las relaciones entre los sindicatos y los gobiernos en estos países han
experimentado una importante transformación como resultado de la crisis financiera y
de la deuda soberana, las medidas de austeridad y las reformas estructuradas
implantadas en busca de una devaluación interna y de la reducción del déficit público
(Molina, 2014). En lo que resta de trabajo se analiza con cierto detalle la magnitud de
tales cambios en cada uno de los países objeto de estudio.
España: crisis económica y erosión del intercambio político
El primer envite de la crisis económica en España fue menos intenso que en otros países
de la Unión Europea (UE). La contracción del PIB en 2009 se situó en el -3,8%, frente
al -4,5% de la media de los socios de la UE. La destrucción de empleo, por el contrario,
fue extraordinariamente intensa desde un primer momento, registrándose un incremento
del paro del 9,7% al 17,4% entre los dos primeros trimestres de 2008 y de 2009.
Una vez retirados los primeros estímulos públicos (Plan E) la actividad económica
se mantuvo débil y comenzó a verse condicionada por el impacto del cambio de
orientación de la política económica hacia la consolidación fiscal. Los efectos de la
crisis de deuda soberana afectaron a la disponibilidad de financiación exterior. La tasa
de desempleo superó el 20% de la población activa en el primer trimestre de 2010. El
PIB, tras un crecimiento anémico del 0,1% en 2011, lleva encadenando variaciones
trimestrales negativas desde el cuarto trimestre de ese año. La recaída de la economía
española se debe «a la intensificación de la crisis de la deuda soberana en la zona Euro
y, en el ámbito interno, a la aceleración del proceso de consolidación fiscal de las
administraciones públicas» (CES, 2012: 151).
El desequilibrio entre ingresos y gastos del Estado, que no ha podido ser resuelto
desde el inicio de la crisis, ha contribuido a contraer la economía, llevando la tasa de
desempleo hasta el 26,0% en el cuarto trimestre de 2013.
El Gráfico 1 muestra la evolución de las finanzas públicas en España a lo largo del
periodo 2003-2012. Así, el gran déficit público generado se ha convertido en uno de los
principales argumentos de las políticas de necesidad puestas en marcha desde mayo de
2010. La escasez de recursos públicos ha reducido drásticamente la capacidad de
maniobra del gobierno para ofrecer algún tipo de intercambio a los agentes sociales.
224
Gráfico 1. Evolución de las finanzas públicas en España (2003-2012)
130
110
90 84,2
69,3
70 61,5
53,9
% PIB
48,8 46,3
50 43,2 40,2
39,7 36,3
30
10 1,3 2,4 1,9
-10 -0,4 -0,1

-4,5
-11,2 -9,7 -9,4 -10,6
-30
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Capacidad (+) / Necesidad (-) neta de financiación Deuda pública bruta

Gasto general de las administraciones Ingresos generales de las administraciones
Fuente: Eurostat.
La crisis económica, sus efectos sociales, y, sobre manera, la gestión política de la
misma —especialmente a partir de mayo de 20102 con la intensificación de la crisis de
la deuda soberana de los países del sur de Europa— ha impactado de forma directa
sobre el proceso corporatista en España. Así, el proceso de diálogo social —que se
venía desarrollando en un contexto muy distinto desde que se abriera una nueva etapa
con la firma en 2004 de la Declaración para el diálogo social por el recién formado
gobierno socialista (sin mayoría absoluta) de Rodríguez Zapatero y los agentes
sociales—, tuvo su último gran impulso con la firma de la Declaración para el impulso
de la Economía, el Empleo y la Competitividad en julio de 2008. Desde entonces, los
resultados en forma de pacto social han sido discontinuos.
Los sucesivos gobiernos, socialista (hasta noviembre de 2011) y conservador (desde
entonces, con mayoría absoluta), han determinado la agenda de reformas estructurales y
de ajuste fiscal principalmente de modo unilateral bajo la presión de las instituciones
europeas, haciendo uso intermitente del diálogo social. De forma paralela, la
confrontación entre gobierno y sindicatos se ha ido incrementando progresivamente
desde 2010, alimentada por las reformas del mercado laboral y de la negociación
colectiva aprobadas por los gobiernos socialista y conservador3 y los ajustes en
inversión, empleo público y gasto social. Los sindicatos se han sentido expulsados del
proceso de toma de decisiones públicas, optando por una “estrategia de boxeo”
combinación de viejos y nuevos repertorios de contestación con el objetivo de reclamar
al gobierno el cese de las políticas unilaterales de ajuste y la reactivación del proceso
corporatista.
2
El presidente del gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, anuncia el 12 de mayo un tijeretazo del gasto
público equivalente al 1,5% del PIB, que incluye recortes de salarios para empleados públicos, el fin del
cheque bebé y la congelación las pensiones.
3
Real Decreto Ley 10/2010, de 16 de junio y Real Decreto Ley 3/2012, de 10 de febrero,
respectivamente.
225
La mayor parte de las iniciativas de diálogo social tripartito abiertas en el periodo
2010-2013 se han cerrado sin acuerdo (Tabla 1). Así, en julio de 2009 se abortó la
primera ronda de negociaciones sobre reforma del mercado de trabajo tras la negativa
de gobierno y sindicatos a aceptar las propuestas de reducción de las cotizaciones
sociales en cinco puntos porcentuales y de creación de un tipo de contrato con
indemnización por despido de veinte días efectuadas por la CEOE. En febrero de 2010
se retomó el diálogo, que concluyó nuevamente sin acuerdo. Tal y como había
anunciado y en aplicación de la lógica de necesidad, el gobierno adoptó en Consejo de
Ministros el RDL 10/2010, de 16 de junio, de medidas urgentes para la reforma del
mercado de trabajo. Los sindicatos CCOO y UGT reaccionaron anunciando la
convocatoria de la primera huelga general de las tres celebradas en el periodo 2010-
2012, que tendría lugar el 29 de septiembre de 2010.4
A pesar del deterioro de la relación entre gobierno y sindicatos, el diálogo tripartito
aún arrojó un resultado a comienzos de 2011, con la firma del Acuerdo Social y
Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones. El acuerdo
fue posible gracias al amplio abanico de materias tratadas (políticas activas de empleo,
política industrial, política energética, política de innovación, un compromiso bipartito
entre gobierno y sindicatos relativo a la Administración Pública y un acuerdo bipartito
entre sindicatos y empresarios sobre los criterios básicos de reforma de la negociación
colectiva), lo que facilitó concesiones mutuas entre las partes.
La llegada del Partido Popular al gobierno en noviembre de 2011 —con mayoría
absoluta— amplió la fractura, con una «práctica inexistencia de diálogo social a tres
bandas» (CES, 2013: 355) y un uso intensivo de la legislación de urgencia para aprobar
las medidas de ajuste fiscal. Como resultado se produce una intensificación de la
contestación sindical tras la adopción de nuevas medidas unilaterales (reforma laboral y
de la negociación colectiva en 2012). En 2013 se detecta un leve cambio de actitud por
parte del gobierno. Así, a comienzos de año el gobierno y los agentes sociales
mantuvieron un diálogo en torno al gran problema del desempleo juvenil5. Tras finalizar
dicho diálogo el gobierno aprobó la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven
2013-2016 (CES, 2013).
4
Anteriormente se había llevado a cabo una huelga en la Administración Pública el 8 de junio de 2010,
en protesta por el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, de medidas extraordinarias para la
reducción del déficit público.
5
De igual forma, en abril de 2013 se estableció un grupo de consulta que elaboró un informe sobre la
reforma del sistema de pensiones y del que formaron parte, a título particular, dos expertos vinculados a
los sindicatos mayoritarios. Las conclusiones de dicho informe se trasladarán a la Comisión Parlamentaria
del Pacto de Toledo. El Ministerio de Empleo ha abierto una ronda de consultas con los agentes sociales
sobre este documento. También desde el Ministerio de Empleo, y a finales de agosto de 2013, se ha
expresado la voluntad de consultar con los agentes sociales la simplificación de las fórmulas de
contratación laboral.
226
Tabla 1. Diálogo social, reformas unilaterales y huelgas generales en el contexto de
crisis en España
Fecha Resultados aturaleza
Julio 2008 Declaración para el impulso de la Economía, el
Empleo y la Competitividad Acuerdo tripartito
Septiembre Acuerdo gobierno-sindicatos para la función Acuerdo bipartito entre
2009 pública 2010-2012 gobierno y sindicatos
Noviembre Compromiso de actuación sobre la negociación
2009 colectiva pendiente de 2009. Acuerdo bipartito.
Diciembre Medidas urgente para el mantenimiento y fomento
2009 del empleo y protección de las personas Negociación tripartita sin
desempleadas. acuerdo.
Junio 2010 Plan de Austeridad en el Sector Público 2011-2013 Sin consulta o negociación
entre agentes sociales y
gobierno
Junio-sep. Reforma del Mercado de Trabajo Negociación tripartita
2010 fallida. Reforma unilateral.
Septiembre Huelga general de ámbito nacional Convocada por UGT y
2010 CCOO contra la reforma
unilateral del mercado de
trabajo
Enero 2011 Acuerdo Social y Económico para el crecimiento,
el empleo y la garantía de las pensiones. Acuerdo tripartito
Junio 2011 Reforma de la Negociación Colectiva Negociación tripartita
fallida. Reforma unilateral.
Enero 2012 II Acuerdo para el empleo y la negociación
colectiva 2012, 2013 y 2014. (II AENC) Acuerdo bipartito.
Febrero Acuerdo sobre Solución Autónoma de Conflictos
2012 (V ASAC) Acuerdo bipartito.
Febrero - Reforma del Mercado de Trabajo Sin consulta ni
Julio 2012 negociación. Reforma
unilateral
Marzo 2012 Huelga general de ámbito nacional Convocada por UGT y
CCOO contra la reforma
unilateral del mercado de
trabajo
Noviembre Huelga general de ámbito nacional Convocada por UGT y
2012 CCOO contra las políticas
de ajuste y consolidación
fiscal
Julio 2013 Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven
2013-2016 Diálogo tripartito previo.
Fuente: Elaboración propia a partir de la Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral
de España 2008-2012 del CES.
El diálogo bipartito también experimentó un deterioro aunque no ha llegado a verse
paralizado. A comienzos de 2009, los sindicatos y los empresarios no llegaron a un
acuerdo de revisión del Acuerdo Interconfederal para la -egociación Colectiva,
rompiéndose la dinámica de renovaciones anuales iniciada en 2002. La no renovación
incrementó la conflictividad en la negociación de los convenios colectivos y de la
presentación de recursos ante los órganos de solución extrajudicial de conflictos (CES,
2010). La situación se desbloqueó en noviembre de 2009, con la firma del Compromiso
de actuación sobre la negociación colectiva pendiente de 2009. En febrero de 2010, los
sindicatos y la patronal firmaron el Acuerdo para el Empleo y la -egociación Colectiva
227
(AENC), que ha sido renovado en 2011 y 2012. De este modo, como señalan Molina y
Miguélez (2013: 26), «hay un contraste acusado entre las negociaciones bipartitas y
tripartitas. Las políticas de austeridad han llevado al primero a una situación de crisis
por la actitud del gobierno y la ausencia de consenso (…). Por el contrario, el diálogo
bipartito ha seguido jugando un papel relevante y dinámico». La Tabla 1 resume la
dinámica de “boxeo y baile” que se ha dado en el contexto de la crisis económica.
En síntesis, como señalan Godino y Molina (2011), el diálogo social no ha tenido
ningún peso en el ajuste fiscal, en la medida en que los sucesivos gobiernos han
intervenido unilateralmente tanto en la reducción del gasto público como en la subida de
impuestos. Sin embargo, sí ha tenido cabida, al menos en su discusión, en algunas de las
reformas estructurales (pensiones, mercado de trabajo y negociación colectiva).
De este modo, uno de los rasgos centrales del escenario de relaciones entre gobierno
y sindicatos en el contexto de la crisis ha sido el retorno de la confrontación que
caracterizó la etapa de finales de los ochenta e inicios de los noventa (Luque, 2012).
Esta confrontación ha tomado distintas formas: (1) política, a través de la convocatoria
de tres huelgas generales de ámbito nacional; (2) económica o de motivación laboral; y
(3) de redescubrimiento o exploración de nuevos repertorios de protesta, también con
objetivos políticos. La conflictividad política de los sindicatos mayoritarios en España,
como una forma de «intercambio político negativo» (Luque, 2013), ha respondido al
doble objetivo, ya mencionado, de reacción ante las políticas aplicadas por el gobierno y
de solicitud de reactivación del proceso de concertación, sobre todo en materia laboral.
Esta confrontación política arranca con la convocatoria de la huelga general de 29
de septiembre de 2010. No existe información oficial sobre su seguimiento en la
Estadística de Huelgas y Cierres Patronales del Ministerio de Empleo, aunque se puede
estimar su magnitud a través del Barómetro del CIS, tal y como recoge la Tabla 2. Más
allá de las cuestiones de seguimiento, siempre complejas, tanto esta huelga como las dos
convocadas en 2012 no alteraron la agenda del gobierno. La segunda de las huelgas
generales de ámbito nacional de 2012 coincidió con la convocatoria de huelga general
llevada a cabo en Portugal y Grecia, dentro de una estrategia de movilización
transnacional diseñada por la Confederación Europea de Sindicatos. La Tabla 2 recoge
los datos de motivación y seguimiento de las tres huelgas generales de ámbito nacional
llevadas a cabo en España entre 2010 y 2012.
Tabla 2. Motivación y seguimiento de las huelgas generales de ámbito nacional
(2010-2012)
Fecha Motivación inmediata Participantes Asalariados Seguimiento
(miles) (miles) (%)
29/09/2010 Reforma laboral 2.148,5 15.346,8 14,0
29/03/2012 Reforma laboral 3.357,3 14.347,2 23,4
14/11/2012 Ajuste y consolidación fiscal 3.070,3 14.347,2 21,0
Fuente: elaboración propia. Barómetros del CIS 2847, de 10/2010; 2941, de 04/2012; y 2972,
de 12/2012.
Las huelgas de carácter económico o laboral registraron un fuerte incremento sobre
todo en la primera fase de la crisis (2009-2010), marcando unos registros entorno a las
1.000 huelgas al año frente a un nivel promedio de unas 750 durante los años previos a
la crisis. El aumento de las huelgas se ha concentrado en exclusiva en conflictos no
derivados de la negociación colectiva como el impago de salarios, las regulaciones de
empleo y otras razones no estrictamente laborales. Paradójicamente, el bloqueo de la
negociación colectiva durante buena parte de 2009 como resultado de la no renovación
228
del AINC no tuvo reflejo en el número de huelgas derivadas de negociación colectiva
(Luque, 2013).
No obstante, el principal riesgo de desbordamiento del intercambio corporatista se
asocia no tanto a la conflictividad tradicional (política o económica) como a la
exploración de nuevos repertorios de protesta por los sindicatos en coordinación con los
nuevos movimientos de la sociedad civil (Köhler et al., 2013). La incorporación de los
sindicatos a las Plataformas y Mareas Ciudadanas ha permitido la combinación de
registros de protesta laboral clásicos, como la huelga, con otras formas de contestación,
como las manifestaciones y la ocupación de espacios públicos.6 Dentro de este grupo de
acciones cabe destacar el heterogéneo conjunto de organizaciones que forman la
denominada Cumbre Social, auspiciada en 2012 por los sindicatos CCOO y UGT y que
agrupa a más de 150 plataformas y organizaciones sociales. Las tres huelgas generales
del periodo 2010-2012 estuvieron acompañadas de manifestaciones en las principales
ciudades españolas. Además, UGT y CCOO establecieron un calendario de
movilización ciudadana que fue especialmente intenso en el primer trimestre de 2012.
De este modo, partiendo de un registro anual de unas 9.000 manifestaciones en los años
2006 y 2007, se pasa a superar ampliamente las 20.000 en el periodo 2009-2011 y a un
espectacular registro de 44.223 en el año 2012, según los datos del Anuario del
Ministerio del Interior.
Portugal: rescate europeo y ruptura de la paz social
En Portugal, la irrupción de la crisis económica en 2008 incrementó los problemas de
consolidación fiscal que el Estado llevaba arrastrando desde comienzos de la década de
los 2000 como resultado de los bajos niveles de crecimiento económico. La persistencia
de las dificultades presupuestarias en el caso portugués, recurrentes desde la Transición
a la Democracia, han sido resueltas tradicionalmente por los gobiernos a través de
medidas de incremento de la presión fiscal. La aplicación de medidas de racionalización
del presupuesto público supone, en este sentido, una novedad del periodo de crisis
económica (Campos y Martín Artiles, 2011). El Gráfico 2 reproduce la evolución de
las finanzas públicas portuguesas en el periodo 2003-2012.
A pesar de la severidad de la crisis económica, el impacto de la misma sobre el
empleo ha sido sustancialmente inferior a la del caso español: la tasa de desempleo pasó
del 8,5% en 2008 al 16,5% en 2013. Las razones de este menor impacto se encuentran
en los diferentes condicionamientos estructurales de los mercados de trabajo español y
portugués y en la ausencia de un problema de colapso de un sector intensivo en mano de
obra como la construcción en el caso de Portugal.
La secuencia de la crisis en Portugal responde a la inestabilidad política provocada
por el diseño e implementación de cuatro programas de ajuste denominados Planes de
Estabilidad y Crecimiento (PEC) a partir de marzo de 2010.7 El último de ellos, no
6
Por ejemplo, las movilizaciones de la Marea Verde de la educación pública se han acompañado de dos
huelgas generales de ámbito nacional llevadas a cabo el 22 de mayo de 2012 y el 24 de octubre de 2013.
7
El primer PEC (marzo de 2010), incluía la reducción de los gastos militares y sociales, el incremento de
la presión fiscal sobre las rentas más altas, la congelación de los salarios públicos y la enajenación de un
conjunto de bienes del Estado. El segundo PEC (junio de 2010), incluía un incremento de los tipos
impositivos directos sobre la renta y del IVA. El tercer PEC (diciembre de 2010) profundizaba en la
reducción de la inversión y el gasto público, congelando las pensiones y recortando el salario de los
empleados públicos. El cuarto PEC (marzo de 2011), no aprobado, profundizaba en el incremento de la
presión impositiva, eliminaba deducciones fiscales y reducía el importe de las pensiones.
229
aprobado por el Parlamento, provocó la dimisión del Presidente del gobierno8 y la
solicitud de rescate financiero a la Troika —Comisión Europea, Banco Central Europeo
y Fondo Monetario Internacional— que, por otro lado, había inspirado la orientación de
los tres planes anteriores (Bretones, 2013).
Gráfico 2. Evolución de las finanzas públicas en Portugal
130 123,6
108,3
110
94
90 83,7
69,4 68,4 71,7
67,7
70 59,4 61,9
% PIB
50
30
10
-10 -3,7 -4,0 -4,6 -3,2 -3,7 -4,4

-6,5 -9,9 -6,4
-10,2
-30
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Eurostat.
La solicitud de rescate, en abril de 2011, abrió la negociación de un Memorando de
Entendimiento, firmado en mayo, por el cual se impuso al gobierno portugués un severo
programa de ahorro, que incluye la privatización de empresas y servicios públicos y el
incremento de la presión fiscal, entre otras medidas. La subordinación política a la
Troika tras el rescate, supone para Portugal un escenario distinto al español, de políticas
de imperativo y no de necesidad. El gobierno conservador entrante en junio de 2011 ha
aplicado con rigor las políticas de ajuste europeas (Costa, 2012).
El rescate distorsiona el escenario del proceso político corporatista en Portugal, ante
la imposibilidad de someter al mismo el diseño de la agenda de reformas. Antes de abril
de 2011, el intercambio entre gobierno y sindicatos portugueses ofrece algunas
similitudes con el descrito para el caso español (Campos y Martín Artiles, 2011),
nuevamente en un contexto de “baile y boxeo” que combina pactos sociales y
confrontación (Huzzard et al., 2004). Sin embargo, a partir de la materialización del
rescate, sobre todo en 2012, la relación entre gobierno y organizaciones sindicales pasa
a establecerse en términos distintos, dada la volatilidad de la estrategia de unidad de
acción por parte de las dos principales organizaciones sindicales: la União Geral de
Trabalhadores (UGT), de orientación socialista, y la Confederação Geral dos
Trabalhadores Portugueses (CGTP), la mayoritaria, de orientación comunista.
8
En 2009, el Partido Socialista de José Sócrates había ganado las elecciones legislativas, aunque
perdiendo la mayoría absoluta cosechada en 2005.
230
crisis en Portugal
Junio 2008 Acordo Tripartido para um novo Sistema Acuerdo tripartito: Gobierno,
de Regulação das Relações Laborais, das UGT y organizaciones
Políticas de Emprego e da Protecção Social empresariales
em Portugal
Febrero Entrada en vigor de la Reforma del Código Basada en el acuerdo tripartito de
2009 de trabajo junio 2008
Marzo 2010 Programa de Estabilidade e Crescimento I Decisión unilateral del gobierno
Mayo 2010 Programa de Estabilidade e Crescimento II Decisión unilateral del gobierno
Septiembre Programa de Estabilidade e Crescimento Decisión unilateral del gobierno
2010 III
Octubre Pacto por el empleo Diálogo tripartito fallido entre
2010 gobierno, UGT y organizaciones
empresariales.
Marzo 2011 Acordo Tripartido para a Competitividade Acuerdo tripartito: Gobierno,
e Emprego UGT y organizaciones
empresariales.
Noviembre Huelga general de ámbito nacional (CGTP Contra el plan restrictivo de
2011 y UGT) presupuestos Generales del Estado
para 2012
Enero 2012 Compromisso para o Crescimento, Acuerdo tripartito: Gobierno,
Competitividade e Emprego UGT y organizaciones
empresariales
Marzo 2012 Huelga general de ámbito nacional (CGTP) Contra la reforma del Código de
Trabajo de enero de 2012
Junio 2012 Reforma del Código del Trabajo Decisión unilateral del gobierno
Noviembre Huelga general de ámbito nacional (CGTP) Contra la propuesta de
2012 Presupuesto Generales del Estado
para 2013
Junio 2013 Huelga general de ámbito nacional (CGTP Contra las medidas de austeridad
y UGT) adicionales anunciadas por el
gobierno
Fuente: Elaboración propia a través de los artículos publicados sobre Portugal en EIROnline.
Tal y como recoge la Tabla 3, los resultados en forma de pacto social alcanzados en
el periodo 2008-2013 han sido suscritos únicamente por UGT y no por el sindicato
mayoritario CGTP. El tercero de los acuerdos, denominado Compromiso tripartito por
el crecimiento, la competitividad y el empleo, constituyó la segunda reforma pactada del
mercado laboral portugués. El acuerdo, alcanzado en enero de 2012 por el gobierno, las
organizaciones empresariales y UGT introdujo importantes novedades en materia de
flexibilización del despido, reducción de la duración de los subsidios de desempleo y
disponibilidad horaria del trabajador, modificando en profundidad algunos aspectos
centrales del Código del Trabajo portugués (Monteiro, 2013). El sindicato mayoritario
CGTP se autoexcluyó, como en los acuerdos anteriores, del pacto sobre la reforma
laboral, convocando una huelga general contra éste el 22 de marzo de 2012. A pesar del
respaldo sindical parcial, el acuerdo sobre la reforma laboral en Portugal constituye un
elemento de diferenciación con respecto al caso español, en el que la toma de decisiones
políticas en este ámbito se ha producido bajo responsabilidad e iniciativa
exclusivamente gubernamental.
El calendario de la protesta en Portugal es más complejo que en España como
resultado de la inestabilidad de las estrategias sindicales (Protàsio, 2013). En cualquier
231
caso, la confrontación política a través de huelgas generales, económico-laboral y de
exploración de nuevos repertorios de protesta se ha incrementado de forma significativa
a lo largo del periodo 2008-2013.
Desde 2010 se han llevado a cabo cinco huelgas generales, las dos primeras
convocadas conjuntamente por los sindicatos mayoritarios UGT y CGTP, las dos
siguientes por el segundo en solitario y la última, nuevamente, por ambos9. La
discontinuidad de la unidad de acción estratégica entre ambos sindicatos responde al
escenario de incertidumbre política de la crisis. La correlación tradicional de intereses
entre sindicatos y gobierno en Portugal ha inclinado tradicionalmente a UGT hacia una
posición de mayor predisposición hacia el diálogo social y a CGTP hacia otra de mayor
beligerancia.10 De hecho, el establecimiento de una estrategia de unidad de acción
sindical tras la a partir de la convocatoria de la primera huelga general del periodo, en
noviembre de 2010, constituye una anomalía dentro de los equilibrios inter-sindicales
portugueses (Campos y Martín Artiles, 2011). UGT se ha mostrado, en este sentido,
mucho más flexible, aplicando una estrategia de ‘boxeo y baile’ frente a la de ‘boxeo y
solo boxeo’ de CGTP.
La firma del Compromiso de concertación tripartito por el crecimiento, la
competitividad y el empleo, en enero de 2012, consolidó la ruptura de los dos sindicatos
tras dos años de colaboración y el acercamiento de UGT al gobierno, en lo que fue
justificado como una aceptación posibilista de las limitaciones del nuevo escenario de
toma de decisiones generado por el rescate (Bretones, 2013). Sin embargo, el fracaso de
las negociaciones para un nuevo acuerdo de concertación con contenidos sobre
prestaciones por desempleo e incremento de la edad de jubilación en otoño de 2012, el
relevo en la secretaría del sindicato y el desgaste de la posición de legitimación de las
medidas de ajuste han llevado a UGT a recomponer la alianza estratégica con CGTP. En
los primeros meses de 2013, UGT denunció el desarrollo del Compromiso de
concertación y en junio su sumó a la huelga general convocada por CGTP para el día 27
de ese mes en protesta por la política de austeridad.
No existen datos en torno al comportamiento de la conflictividad económico-laboral
en Portugal en el contexto de la crisis.11 No obstante, se han sucedido multitud de
huelgas sectoriales, sobre todo en las distintas ramas de la Administración público y en
el sector público empresarial, como respuesta a las medidas de ajuste contenidas en los
tres PEC de 2010 y, desde mayo de 2011, a los duros ajustes establecidos en el
Memorando de Entendimiento con la Troika (Centro de Estudos Socials, 2013)
Los sindicatos portugueses han explorado un repertorio de protestas en colaboración
con las organizaciones de la sociedad civil que cuestiona la estabilidad del dispositivo
corporatista portugués, sobre todo por parte de CGTP. De hecho, la primera gran
movilización de protesta del periodo fue una manifestación de empleados públicos en
Lisboa en febrero de 2010, a la que siguió una huelga del sector público contra las
medidas del PEC I, un mes después. La movilización de la ciudadanía portuguesa contra
9
Tras el cambio en la Dirección de la UGT en abril de 2013.
10
La tensión histórica entre UGT y CGPT responde a cuestiones de orientación ideológica. UGT, de
orientación socialdemócrata y rearticulado en la Transición y CGTP, de filiación comunista y formado en
la lucha contra la dictadura de Salazar, han mantenido una fuerte competencia en los ámbitos laboral y
político portugués que ha dificultado la conformación de posiciones estratégicas conjuntas.
11
La última anualidad para la que se dispone de información oficial es 2007. Según el Ministério do
Trabalho e da Solidariedade Social el corte de la serie responde a una reelaboración de la metodología de
recogida de datos.
232
las políticas de ajuste se ha articulado en torno al movimiento Fuck the Troika, de
carácter más transversal que el de los Indignados españoles y más cercano a las Mareas
Ciudadanas. Según Costa (2012), el calendario de protestas del movimiento Fuck the
Troika ha contribuido decisivamente a modificar la tradicional percepción positiva de la
sociedad portuguesa con respecto a Europa, vista ahora como responsable de las
políticas de austeridad: de «Europa como modelo a Europa como austeridad».
Los dos sindicatos mayoritarios han dado su respaldo a las iniciativas de Fuck the
Troika incluida la convocatoria de 15 de septiembre de 2012 contra los recortes
impuestos por Europa, que se convirtió en la mayor concentración de protesta desde la
Revolución de los Claveles de 197412. La intensidad de las movilizaciones en la
segunda mitad de 2012 ha obtenido algunos éxitos, provocando la alteración de ciertos
contenidos de la agenda de reformas del gobierno. La retirada de la iniciativa de
reforma de la Seguridad Social o la apertura de fracturas en la coalición parlamentaria
que apoya al gobierno se relacionan con el actual escenario de fuerte contestación
social.
Durante el año 2013 el Ejecutivo luso se ha topado con un inesperado contrincante
en su obsesiva implantación de la hoja de ruta diseñada por la Troika. Las nuevas
medidas de ajuste implementadas fueron paradas en seco por un actor que, a diferencia
de los sindicatos y los ciudadanos, posee capacidad de veto: el Tribunal Constitucional.
Así, en abril, el Tribunal Constitucional tumbó una de las medidas más importantes del
presupuesto de 2013: la retirada de las pagas extras a funcionarios y pensionistas. En
respuesta, Passos Coelho anuncia nuevos recortes de gastos en salud, seguridad social y
empresas públicas para compensar las medidas anuladas por el Constitucional. En
Agosto, el Tribunal consideró ilegal la nueva ley que facilitaba el despido de los
funcionarios, obligando al gobierno a buscar otra alternativa de ahorro para reducir el
peso de los funcionarios, tal y como le exige la Troika. De igual modo, en diciembre, el
Tribunal frenó un decreto del gobierno mediante el cual pretendía reducir en un 10%
las pensiones a los funcionarios jubilados a fin de equipararlas (a la baja) a las del resto
de los trabajadores portugueses. En cuento a la contestación civil, más allá de la huelga
general de junio, las mayores manifestaciones y huelgas se concentraron, de nuevo, en
el maltrecho sector público desde los docentes y profesionales sanitarios hasta los
inspectores de la policía judicial. El 1 de junio acontece la mayor manifestación del año
en el marco de las movilizaciones convocadas en 12 países europeos por el
«movimiento indignado» contra las políticas de austeridad de la Troika.
En abril el Ecofin concedió siete años más a Portugal (y a Irlanda) para devolver la
parte comunitaria del crédito de 78.000 millones de euros del rescate de la Troika, lo
que ha aliviado el ritmo del ajuste presupuestario. Durante el verano aconteció una crisis
política en la coalición conservadora de gobierno tras las dimisiones de los ministros de
Finanzas y de Exteriores, que finalizó con la formación de un nuevo gobierno de
coalición de centroderecha en el que ganó peso el minoritario partido de los
democristianos. Destacar, por último, un cambio en el tono del discurso del Ejecutivo.
A finales de 2013, el primer ministro, Passos Coelho, por primera vez desde el rescate
financiero, se mostró abiertamente crítico con las medidas impuestas por la Troika.
12
El punto de arranque de este conjunto de grandes manifestaciones ciudadanas se sitúa en el 12 de
marzo de 2011, con la protesta convocada por la Geração à Rasca (generación desesperada)
independientemente del movimiento sindical, que hasta ese momento había liderado las principales
manifestaciones (Baumgarte, 2013).
233
Además, realizó un llamamiento al relanzamiento del diálogo social, ofreciendo un
incremento del salario mínimo como gesto de acercamiento.
Italia. ‘Rescate’ político y geometría variable de las reacciones sindicales
En Italia, como en el resto de países de la UE, la crisis comenzó a notarse en 2008 y fue
particularmente severa en 2009 con un descenso del PIB del 5,5%. El déficit público
alcanzó el 5,4% del PIB y la deuda llegó al 116,4% del PIB. En 2010 hubo una leve
recuperación del PIB (+1.7%) pero a finales de 2011 la economía italiana vuelve a caer
en la recesión registrado un decrecimiento en 2012 del 2.4%, elevándose la deuda al
127,0% del PIB. La tasa de desempleo que se situaba en el 6,1% en 2007 tuvo un
incremento moderado hasta 2011 (8,4%), gracias al efecto amortiguador del Fondo de
Garantía Salarial, alcanzando el 12,2% en 2013.
Gráfico 3. Evolución de las finanzas públicas en Italia (2003-2012)
127,0
130 119,9 120,7
116,4
104,1 103,7 105,7 106,3 103,5 106,1
110
90
70
% PIB
50
30
10
-10 -3,6 -3,6 -4,5 -3,4 -1,6 -2,7 -5,4 -4,3 -3,7 -2,9
-30
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Eurostat.
La evolución política de Italia debe ser descrita a partir de la sustitución del
gobierno Berlusconi (mayo 2008-noviembre 2011) por el gabinete técnico presidido por
Mario Monti (noviembre 2011-abril 2013) a partir de la escalada de la crisis de la deuda
soberana en 2011. La inestabilidad gubernamental, tan característica del modelo político
italiano desde la II Guerra Mundial, experimentó una aceleración en abril de 2008,
cuando la pérdida de apoyo parlamentario por parte del gobierno del primer ministro
Prodi (mayo 2006-mayo 2008) condujo a la convocatoria de elecciones anticipadas y al
retorno de Silvio Berlusconi a la presidencia del ejecutivo italiano. La victoria electoral
de la coalición de centro-derecha supuso la apertura de un nuevo periodo de
conflictividad laboral, motivado por la introducción de cambios en el modelo de
relaciones laborales del país, que afectaban fundamentalmente al sistema de
negociación colectiva.
Al igual que en España y Portugal, durante la crisis se ha dado una dinámica de
“baile y boxeo” entre agentes sociales y gobierno intercalando pactos sociales, reformas
unilaterales y huelgas generales (véase Tabla 4). Como en Portugal, en Italia la división
y confrontación inter-sindical ha sido protagonista.
En Octubre de 2008, la patronal Confindustrial entabló conversaciones con el fin a
pactar la orientación de la reforma del sistema de negociación colectiva con las
234
confederaciones sindicales CSIL —de orientación democristiana—y —con la
socialdemócrata y laica— UIL. El principal sindicato del país, CGIL, históricamente
vinculado al partido comunista italiano, renunció a participar en esta ronda de consultas
y no firmó el acuerdo tripartito alcanzado finalmente por el gobierno, Confindustria y
las organizaciones sindicales CSIL y UIL el 22 de Enero de 2009.
La contestación social a lo largo de 2008 fue, no obstante, reducida. Únicamente
cabe destacar la convocatoria, el 30 de octubre de 2008, de una huelga general en el
sector educativo que reaccionaba ante la aprobación del Decreto-Ley de medidas
urgentes en materia de educación y universidades.
A lo largo de 2009, la fractura de los intereses sindicales y la decisión de varios
grupos industriales de gran tamaño, entre ellos el ensamblador de automóviles FIAT, de
deslocalizar la producción fuera de Italia y cerrar algunas plantas, provocó un
significativo incremento de la conflictividad económica y política. Profundizando su
estrategia de contestación en solitario, CGIL se negó a renovar el convenio colectivo a
escala nacional del sector metalúrgico, el más importante y el de mayor cobertura del
país. Además, el 4 de abril de ese mismo año, el sindicato convocó una huelga general
para protestar por la incapacidad del gobierno para hacer frente a la crisis económica y
para mostrar su oposición al acuerdo sobre la reforma del sistema de negociación
colectiva.
El aumento de las tensiones económicas en 2010 y la aparición en el horizonte de
los problemas de consolidación fiscal llevaron al ejecutivo Berlusconi a aprobar un duro
paquete de reformas que afectaban, fundamentalmente, a las condiciones del empleo
público y que incluían la suspensión de la negociación colectiva dentro de este sector
para el periodo 2010-2012 y otras disposiciones orientadas a reducir los costes laborales
de las administraciones públicas. El sindicato CGIL reaccionó llamando a una nueva
huelga general de cuatro horas el 12 de marzo de 2010, en contra de las políticas de
ajuste decididas por el gobierno. A lo largo del año siguiente, la propia CGIL, otra vez
en solitario, convocaría dos huelgas generales más, el 25 de junio y el 6 de agosto,
ambas en contra de dos nuevos paquetes de ajuste aprobados por el gobierno Berlusconi
siguiendo las recomendaciones del Banco Central Europeo, que intensificó ese verano
su presión sobre las autoridades nacionales italianas condicionando la compra de deuda
en el mercado secundario a la puesta en práctica de sus recomendaciones económicas.
La escalada de la crisis de la deuda soberana en otoño de 2011 condujo al ‘rescate’
político de Italia, cuando las presiones internacionales llevaron al presidente de la
República, Giorgio Napolitano, a forzar la sustitución del gabinete Berlusconi por
nuevo un ejecutivo de técnicos dirigido por el eurócrata Mario Monti. La llegada del
gobierno técnico al poder abrió un nuevo escenario para la contestación a las medidas
anti-crisis en Italia. Si bien durante el gobierno de Monti se repusieron las tradicionales
consultas formales con los agentes sociales, con el objetivo de llegar a acuerdos, su
naturaleza tecnocrática y el recrudecimiento de la crisis hacia incompatible el rito de la
concertación social con la toma rápida de decisiones (Pedersini y Regini, 2013).
235
crisis en Italia
Enero 2009 Acuerdo para la reforma de la negociación Acuerdo tripartito: Gobierno,
colectiva Confindustria, CISL y UIL
Abril 2009 Huelga general Convocada por CGIL contra la
incapacidad del gobierno para
afrontar la crisis y el Acuerdo
social de reforma de la
negociación colectiva
Marzo 2010 Huelga general Convocada por CGIL contra las
medidas adoptadas por el
gobierno para afrontar la crisis
Mayo 2010 Decreto sobre estabilidad financiera y Decreto gubernamental
promoción de la competitividad económica
Junio 2011 Huelga general Convocada por CGIL contra Plan
de austeridad del gobierno
Junio 2011 Acuerdo intersectorial sobre criterios de Acuerdo bipartito: Confindustria,
representatividad en la negociación CISL, CGIL y UIL
colectiva
Septiembre Reforma negociación colectiva ( Ley 148) Decreto gubernamental
2011
Septiembre Huelga general Convocada por CGIL contra plan
2011 de austeridad del gobierno
Diciembre Reforma sistema de pensiones (Ley 214) Decreto gubernamental
2011
Diciembre Huelga general Convocada conjuntamente por
2011 CISL, CGIL y UIL contra la
reforma de pensiones
Abril 2012 Huelga general Convocada por CGIL contra la
reforma del mercado de trabajo
Mayo 2012 Acuerdo reforma del sector público Acuerdo bipartito: Gobierno,
CGIL, CISL y UIL
Junio 2012 Reforma Mercado de Trabajo Decreto gubernamental
Noviembre Huelga general Convocada por CGIL en respuesta
2012 a la convocatoria europea de la
CES
Noviembre Pacto sobre productividad y competitividad Acuerdo bipartito empresarios -
2012 sindicatos sin CGIL
Mayo 2013 Acuerdo intersectorial sobre representación Acuerdo bipartito: Confindustria,
y representatividad CGIL, CISL y UIL
Octubre Huelga general contra el programa Convocada conjuntamente por
2013 presupuestario 2014-2016 CGIL, CISL y UIL
Noviembre Acuerdo para la promoción del crecimiento Acuerdo bipartito: Confindustria,
2013 económico, el empleo y el desarrollo CISL, CGIL y UIL
industrial.
Fuente: Elaboración propia a partir de la información sobre Italia disponible en EIROnline.
Un mes después de la aprobación del primer paquete de austeridad por parte del
nuevo ejecutivo, las tres principales confederaciones sindicales (CGIL, CSIL y UIL)
convocaron una serie de huelgas y manifestaciones que desembocaron en la huelga
general de ámbito nacional de tres horas de duración que se celebró el 12 de diciembre
de 2011, la tercera del año. Más allá de su efectividad, puesto que el éxito de
seguimiento contrastó con la falta de capacidad para alterar los planes de ajuste del
236
gobierno, la huelga de diciembre de 2011 supuso la apertura de una nueva fase de
contestación social en Italia, cohesionando puntualmente la estrategia sindical y
haciendo aún más visible la incorporación de la sociedad civil al frente de la protesta.
La presencia de las nuevas formas organizativas de la sociedad civil, como el
movimiento San Precario, junto al espacio electoral adquirido por opciones políticas
situadas ‘en los márgenes del sistema’, como el partido Cinque Stelle de Beppe Grillo
han consolidado un nuevo escenario, si cabe aún más complejo. Las movilizaciones de
2012, incluida la huelga general del 13 de abril, convocada (otra vez en solitario) por
CGIL en contra de la reforma del mercado de trabajo y, sobre todo, el Día de Acción
Europeo del 14 de noviembre, han mostrado un interesante desplazamiento del conflicto
de los centros de trabajo a las calles, con masivas concentraciones y duros
enfrentamientos con las fuerzas de seguridad en las calles de ciudades como Roma o
Turín.
Dentro de este nuevo escenario, los sindicatos italianos y, en particular CGIL,
encuentran menos dificultades que sus homólogos de otros países del sur de Europa
para tender puentes de colaboración con los nuevos movimientos de la sociedad civil.
Tras el colapso del modelo político de Post-guerra en Italia a comienzos de la década de
los noventa y la disolución de los partidos tradicionales, el sindicalismo italiano
consiguió emanciparse del tutelaje político y se convirtió en la oposición más eficaz a
los gobiernos conservador-populistas de Berlusconi, ganando espacio a una alternativa
parlamentaria de izquierdas que resultó débil, fragmentada y poco eficaz. La
desafección de la sociedad civil hacia el juego político no ha infectado a sindicatos y
eso les ha permitido liderar la reacción a la crisis con menores dudas de identidad y de
corresponsabilización que en otros países, como Portugal y España. El alto grado de
reconocimiento social de los sindicatos italianos, sin embargo, no ha frenado la pérdida
progresiva de representatividad y capacidad de movilización en los centros de trabajo.
Además de la conflictividad en el espacio político, la estrategia de confrontación
anti-sindical puesta en práctica por el principal empleador privado del país, la
ensambladora de automóviles FIAT, ha introducido un nuevo punto de incertidumbre en
las relaciones laborales italianas. La firma del acuerdo tripartito de negociación
colectiva de enero del 2009, del cual decidió autoexcluirse CGIL, no ha impedido a la
dirección de FIAT adoptar una posición de fuerza en su intento de romper con el patrón
tradicional de prevalencia de la negociación colectiva sectorial sobre la negociación de
empresa en Italia. FIAT tomó la decisión de abandonar Confindustria el 1 de enero de
2012 y desde entonces ha venido presionando a sus empleados, ya no cubiertos por el
convenio sectorial, para iniciar una nueva dinámica de negociación a escala de empresa
bajo la amenaza de nuevas deslocalizaciones. La medida de FIAT agrieta seriamente la
estructura de la negociación colectiva en Italia y abre la puerta a nuevas salidas de
grandes empresas industriales. Por ese motivo y ante la potencial descomposición del
sistema de convenios sectoriales, Confindustria y las principales confederaciones
sindicales italianas, incluida esta vez CGIL, llegaron a un acuerdo el 28 de junio de
2012 en el que se introducen nuevas normas sobre la certificación de la
representatividad para tomar parte en los procesos de negociación sectorial a escala
nacional y sobre la relación de los convenios sectoriales sobre los de empresa. La
incidencia del conflicto económico13, en los últimos meses de 2012 y mientras el
13
Desde 2010, el Instituto Nacional de Estadística Italiano (Istat) no publica datos sobre las huelgas
acontecidas debido a que está realizando una revisión en profundidad del procedimiento de recogida de
datos.
237
mandato técnico del gobierno Monti llegaba a su fin, se concentró fundamentalmente en
el sector del transporte.
Una vez aprobado el Presupuesto para 2013 —y tras no darle el apoyo
parlamentario el Pueblo de la Libertad de Berlusconi—, Monti presentó su dimisión.
Dos meses después de las elecciones generales de 2013, el 28 de abril, Enrico Letta
asumió la presidencia del Consejo de Ministros tras lograr la mayoría necesaria para
formar un gobierno encabezado por su partido (Partido Democrático) en colación con el
Pueblo de la Libertad de Berlusconi y el partido Elección Cívica de Monti.
Durante el 2013 parece que se ha recuperado, al menos temporalmente, la unidad de
acción sindical con la firma de dos Acuerdos bipartitos entre Confindustria y las tres
confederaciones sindicales y la convocatoria unitaria de una huelga general en Octubre
ante la presentación por parte del gobierno del programa presupuestario 2014-2016 sin
haber sido negociado previamente con las organizaciones sindicales.
DISCUSIÓ
La agenda de flexibilización del mercado de trabajo y los programas de ajuste del gasto
público y, por tanto, del Estado de Bienestar, han recibido una intensa contestación por
parte de las organizaciones sindicales en España, Portugal e Italia. La consistencia de
los dispositivos corporatistas de producción de políticas públicas se ha visto afectada
como consecuencia del modelo de gestión de la crisis económica, caracterizado por la
aplicación de políticas de necesidad en España e Italia y de imperativo, tras la solicitud
de rescate, en Portugal. La pérdida de funcionalidad del diálogo social, como proceso de
intercambio político e instrumento de generación de consenso en torno a la agenda de
reformas, se ha visto acompañada de un significativo incremento de la confrontación
entre gobiernos y sindicatos. Junto a las huelgas generales de carácter político y a las
económico-laborales, los sindicatos han explorado un nuevo repertorio de contestación,
a través del cual han articulado espacios de encuentro con las organizaciones de la
sociedad civil.
La pérdida de estabilidad del modelo de «corporatismo competitivo» en el sur de
Europa y su uso por parte de gobiernos y agentes sociales como instrumento de
intercambio de legitimación e institucionalización, respectivamente, ha respondido a
aspectos de carácter contextual, relacionados con la distinta intensidad de la
intervención de las agendas políticas nacionales por parte de las autoridades económicas
internacionales a partir de mediados de 2010 y a diferencias de trayectoria en cuanto a
tradición de relaciones laborales entre ambos países. Incluso, se puede formular una
cuestión más de fondo: si los gobiernos necesitan a los sindicatos, como plantean
Culpepper y Regan (2014).
La decisión de los gobiernos de aplicar unilateralmente la agenda de ajustes bajo la
recomendación coercitiva o el imperativo de las instituciones comunitarias ha
provocado una compleja reacción de “boxeo y baile” por parte de los sindicatos
(Huzzard et al. 2004). La combinación de pactos y confrontación apunta hacia una
profunda redefinición de las relaciones políticas entre gobierno y sindicatos en el
contexto de la crisis, pero también de los equilibrios inter-sindicales en Portugal e Italia.
En definitiva, desde 2010, la intervención de las instituciones comunitarias, aunque
con distinta intensidad, en la agenda política de los tres países ha minado uno de los
requisitos esenciales para el proceso intercambio corporatista: la soberanía nacional,
esto es, el control en la toma de decisiones sobre la política económica. En una situación
de soberanía limitada existe menor margen de maniobra para el proceso de intercambio.
238
Paradójicamente, la ruptura del intercambio acontece cuando el apoyo de los agentes
sociales a las decisiones adoptadas por el gobierno es, aún si cabe, más importante para
legitimar socialmente las medidas de ajuste.
Las tensiones entre diálogo e intensificación de la conflictividad, en sus distintas
variantes, responden a la dificultad de alterar trayectorias políticas firmemente
consolidadas, como es la utilización de dispositivos corporatistas en la formulación de
políticas públicas. La dependencia de las organizaciones sindicales (pero también de los
gobiernos) de estos dispositivos muestra la capacidad de resistencia subyacente del
corporatismo incluso dentro de un contexto de crisis tan intenso como el actual. Los
sindicatos en el Sur de Europa son actores políticos y no solamente económicos. Su
fortaleza reside, fundamentalmente, en la incrustación institucional o poder político, que
les legitima como partícipes del proceso de toma de decisiones políticas, antes que en
otras dimensiones de poder sindical como la afiliación (o poder organizativo), la
capacidad de negociación en el ámbito de la empresa (o poder económico) o la
capacidad de auto-reconfiguración de sus estructuras (Behrens et al., 2004). De ahí el
atrapamiento estratégico de los sindicatos españoles, portugueses e italianos dentro del
modelo de intercambio político corporatista. Pero la activación de dicho intercambio
depende de la intención del gobierno de ofrecer intercambiar su capacidad de
redistribución de la renta, a través dela política social, a cambio del consenso o apoyo
de los sindicatos a sus políticas.
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242
SESIÓ 2
243
EMPLEO II: EMPLEO ATÍPICO Y POLÍTICAS ACTIVAS DE
EMPLEO
245
JOB I SECURITY, PRECARIEDAD LABORAL Y SUBEMPLEO: U
ACERCAMIE TO CRÍTICO A LA UEVA REALIDAD DEL TRABAJO
ESTEBAN AGULLÓ TOMÁS, JOSÉ ANTONIO LLOSA Y MIGUEL ARENAS MARTÍNEZ

estomas@uniovi.es
RESUME
Este trabajo desarrolla un abordaje crítico de las nuevas formas precarias del trabajo en
la era del capitalismo financiero. Partiendo del análisis conceptual de términos afines
como Job Insecurity, precariedad y subempleo, se perfilan los diferentes antecedentes,
dimensiones y componentes de cada uno de dichos conceptos. Se estudian las
implicaciones, potencialidades y limitaciones que cada constructo supone y se apuesta
por la perspectiva analítica y comprehensiva que gira alrededor del concepto Job
Insecurity. Éste último, pese a contar con limitaciones, se nos ofrece como una
propuesta integradora del ciclo precariedad-desempleo-subempleo. Además de esta
potencialidad analítica y de comprensión de las nuevas transformaciones en los ámbitos
económico, laboral y social, el constructo Job Insecurity permite un uso comparativo a
nivel internacional, posibilitando un acercamiento más profundo y efectivo a un
fenómeno enormemente complejo y actual. Avanzar en la clarificación conceptual y
metodológica de estos fenómenos se nos presenta como un recurso necesario y previo
para comprender sus repercusiones y, por ende, para plantear políticas integrales que
disminuyan sus efectos nocivos y disfuncionales en los ciudadanos.
PALABRAS CLAVE
Precariedad laboral; Job insecutiry; Desempleo; Temporalidad.
247
I TRODUCCIÓ : LA REALIDAD SOCIAL ACTUAL
Estamos viviendo la definición de cambios perdurables en la estructura en el nuevo
orden socioeconómico neoliberal, fruto de la globalización, y basado en relaciones
laborales flexibles, unos medios de producción sujetos a la tecnología, fuentes
informacionales, y una economía basada cada vez más en el intercambio de productos y
servicios intangibles. Desde la ciencia que estudia las relaciones laborales, hemos
tendido en los últimos años a centrar nuestro foco de trabajo sobre binomio empleo -
desempleo. Los cambios que a continuación describiremos desdibujan los límites entre
estar empleado o desempleado, y emerge un proceso cíclico y complejo de desempleo -
empleo precario, fruto de la inestabilidad, flexibilidad y la temporalidad laboral de los
nuevos tiempos. Esta nueva realidad pide una revisión de las herramientas conceptuales
que manejábamos hasta la fecha, centrando nuestra óptica sobre el estudio de la
persona, su bienestar y salud psicosocial, para valorar el impacto real que esta nueva
estructura laboral tiene sobre el individuo y su entorno.
Para el 56% de la población española, el desempleo, el paro, es el principal
problema social que se presenta en la sociedad. Este no es un dato nuevo o puntual, sino
que la meticulosa revisión de los informes de opinión expuestos por el CIS (Centro de
Investigaciones Sociológicas) mes a mes, sitúa al desempleo a la cabeza de la
problemática española de manera tradicional. Sin embargo, por medio de la
pormenorizada revisión estadística de Barómetro, rápidamente distinguimos que la
problemática ha tomado especial relevancia a lo largo de los últimos años.
Figura 1.
Revisión Barómetro del CIS
(Pregunta: "¿Cuál es, a su juicio, el principal problema que existe
actualmente en España?")
70%
Porcentaje de respuestas
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Julio 2008 dic-11 dic-12 dic-13
Empleo 29% 63,80% 56,80% 54,30%
Economía 33,90% 19% 13,30% 9,70%
La clase política 6,40% 11,20% 11,20%
Inmigración 8,40%
Corrupción 1,90% 6,20% 13,50%
ETA 4,80%
Fuente: Barómetro de Opinión Ciudadana. Centro de Investigaciones Sociológicas.

Si atendemos a la respuesta de "desempleo" como problema más acuciante en
España en informes previos a la caída de Lehman Brothers en septiembre de 2008, esto
es, si revisamos el Barómetro del CIS correspondiente a Julio de 2008, averiguamos que
el empleo se mostraba ya en aquel entonces como la preocupación principal para la
248
población española, lo que aún hoy se mantiene, pero en la actualidad lo referencia más
de un 50% de los encuestados como el problema principal, mientras que en aquel
entonces hablábamos de un 29%. Estos datos no son más que el reflejo de la penosa
situación laboral/social que viene afligiendo al continente europeo en general, y a
España en particular, a lo largo de los últimos años.
Una situación de crisis como la que atraviesa la sociedad europea en los últimos
años, y ateniéndonos a estudios sociológicos de rigor (Recio, 2009; Laparra & Pérez,
2012) ponen en evidencia cómo esta situación continuada está haciendo mella profunda
en el entramado social, configurando una serie de implicaciones y cambios en la
realidad vivida por las personas, que poco tienen de transitorio. La crisis actual se
presenta como la culminación de una transición en la ordenación socioeconómica que
está poniendo en jaque el Estado de Bienestar, para dar paso a la ordenación neoliberal
plena, postrada sobre la flexibilidad y vertiginosidad de la economía globalizada
(Sennett, 2000). Particularmente afectada está siendo la población joven: cuando
hacemos referencia a la población total la media de desempleo en España se cifra en
26.4% al cerrar 2013, al acotar estas cifras al grupo entre 16 y 25 años, el índice se
dispara hasta un porcentaje de 55.1% de desempleados. Aún yendo más allá, si
ejecutamos un ejercicio comparativo entre la población total y los menores de 25 años,
el crecimiento de la tasa de desempleo en el estrato de población registró cifras del 10.8
del 2007 al 2008, del 9,9% del 2008 al 2009, 3,7% del 2009 al 2010, o 5,8% al año
siguiente.
Figura 2.
Comparativa España: Incremento de la tasa de desempleo.
Grupo entre 16 - 24 años / grupo de población total.
12,0
Incremento desempleo (Porcentaje)
10,0
8,0
INCREMENTO DESEMPLEO
6,0 16-24 años
INCREMENTO DESEMPLEO
4,0
TOTAL EDAD
2,0
0,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Eurostat.
Si ampliamos el espectro a menores de 30 años, la tasa española de desempleo al
cierre de 2012 (40,8%) duplica los registros europeos (18,2%) para el grupo de edad de
15 a 29 años. La media europea de desempleo entre jóvenes también es sustancialmente
más alta que la media para el total de edad (10.5%).
Pero no solo podemos limitarnos a la cifra bruta de la tasa de empleo, para un
enfoque psicológico tan fundamental es la disposición o no de un puesto de trabajo
como la calidad del mismo. Poniendo el foco sobre los datos totales de la Unión
Europea proporcionados por el Eurostat, entre la población juvenil (menores de 30
años) un 31% de las contrataciones son temporales. Resulta significativo, y sustenta la
tesis del detrimento gradual de las condiciones laborales, que estas cifras vienen
249
presentando en grado ascendente a lo largo de los últimos años. No solo eso, sino que
por medio del ejercicio comparativo también se puede concluir, al igual que sucedía al
examinar la tasa de desempleo, que la contratación temporal constituye un fenómeno
más acusado en jóvenes que en la población total (Figura 3).
Figura 3.
Tasa de contratación temporal en la Unión Europea.
Grupo Menores de 25 años adversus Grupo de población total.
35,0
Tasa de contratación temporal
30,0
25,0
20,0 Porcentaje temporalidad

Población Total
15,0
Porcentaje temporalidad
10,0 Menores 29 años
5,0
0,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Eurostat.
Atendiendo a la situación española, la temporalidad se manifiesta en porcentajes
que llegan a doblar los datos europeos. Si en el balance de 2012 el conjunto de Europa
cerraba con una media de contratos temporales del 31% entre la población menor de 30
años, la población española lo hacía al 47%, de manera pareja a países como Polonia,
con el 49,6%; Portugal, con el 44,2%, o Eslovenia, que lo hacía con el 48.7%. El
contrapunto en Europa lo hallamos en países como Rumanía, 3.5%; Lituania, 5.3%, o
Estonia y Bulgaria, al 7,3%.
Figura 4.
Cifras comparativas España - Unión Europea
Jóvenes (16-29 años) año 2012
Tasa Jornada Parcial de Trabajo
Tasa de Temporalidad España

Contractual
Union Europea
Tasa Desempleo
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0
Fuente: Eurostat.
250
Otro buen indicador de la precarización de los procesos del trabajo, también
poniendo la óptica en la población juvenil, lo manifiesta la tasa de contratación en
régimen de jornada parcial. En el grueso de Europa, la contratación parcial entre
jóvenes menores de 30 años, entre el montante total de relaciones contractuales,
asciende al 22,1%. Curioso es el caso de nuestro país, que en el año 2004 registraba una
cifra de contratos en jornada a tiempo parcial entre jóvenes sustancialmente inferior a la
Europea (18,1% de contratación en jornada parcial en jóvenes para el total de la Unión
Europea, frente al 11,5% registrado en España), mientras que con el progreso de los
últimos años fue igualando, hasta el punto de superar la media europea en el año 2011.
Este fenómeno se asienta en el hecho de que el mercado laboral español carecía de
cultura y cobijo legal claramente definido en torno contratación parcial hasta principios
del nuevo milenio (Bote & Cabezas-Ares, 2012). Sin embargo, con la rápida adaptación
a la flexibilidad contractual del neoliberalismo, rápida gracias a la premura del la crisis
económica, la jornada parcial ha ido imponiéndose de manera contundente entre los
trabajadores jóvenes españoles.
Figura 5.
Evolución de la contratación parcial España - Unión
Europea
Jóvenes (16-29 años)
25,0
Porcentaje contrataciones parciales
20,0
15,0
10,0 European Union

Spain
5,0
0,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Año
Fuente: Eurostat.
REVISIÓ DE CO CEPTOS: LA PERSPECTIVA DE JOB I SECURITY
Todo este panorama dibuja una realidad laboral nueva, que requiere de un abordaje
conceptual también renovado. Guy Standing (2013) defiende el panorama de una
realidad laboral nueva, cualitativamente diferente al modelo fordista-keynesiano (donde
trabajo, ciudadanía y bienestar estaban vertebrados, regulados y ordenados) que da paso
a un nuevo paradigma tecnoglobal, donde el orden neoliberal económico adopta y
desarrolla nuevos mecanismos de funcionamiento determinando todos los procesos
laborales y, por ende, psico-sociales. Desde la implantación del nuevo capitalismo
(flexible, informacional, financiero y global), se ha producido un escenario que se
define principalmente por la aplicación de altas dosis de desregulación y flexibilidad
laboral que, como señala Blanch (2011), ha conducido a “una doble crisis laboral” que
presenta “dos frentes interrelacionados”: la cantidad y la calidad del empleo -surge aquí
el subempleo, la discordancia entre la profesión y ocupación de las personas, lo que
tiene impacto importante sobre la autorrealización y el campo psicosocial de los
individuos-.
251
Crespo, Prieto y Serrano (2009) argumentan y defienden lo perdurable de este
nuevo entorno de trabajo precario. El punto de partida para comprender de manera
realista la situación que en la que nos encontramos está en desechar la ilusión de esta
precariedad feroz es algo puntual o transitorio. Los cambios que señalan Standing
(2013) o Crespo, Prieto y Serrano (2009), entre muchos otros investigadores, son
cambios profundos en nuestro mundo laboral. Cambios estructurales en la sociedad
occidental:
“La precariedad laboral no parece una simple solución transitoria a la transición a la
sociedad de servicios, sino cada vez más un elemento estructural de la misma”
(Crespo, Prieto & Serrano, 2009. Pág. 230).
La concepción de la precariedad como un mal marginal que afecta a grupos
concretos de trabajadores, como población inmigrantes, jóvenes sin experiencia previa,
o mujeres en busca del acceso al mundo laboral (Colectivo Ioé, 2008), se viene abajo al
coronarse como el eje en la estructura global de las relaciones laborales. La precariedad
fue tratada en la ciencia del trabajo hasta la fecha como un tumor a extirpar. Es decir, un
tumor capaz de ser delimitado a una parcela más o menos posible de aislar del resto,
creyendo en una dualidad entre trabajo precario y no precario. Sin embargo, el salto
cualitativo al que hemos acudido es el de la permeabilización de la precariedad al
conjunto estructural del mundo laboral (el denominado giro copernicano), siento esto
algo que deja de delimitarse a colectivos, y pasa a convertirse en una norma para
nuestras relaciones laborales (la oficialización de la precariedad). Esta es una óptica,
que lejos de pecar de pesimista, está sustentada por la sucesión de acontecimientos que
se vienen describiendo y en el conjunto tan alarmante de consecuencias que supone a
todos los niveles (Agulló, 2001).
Aunque hoy hablamos de un hecho consumado, esta intuición sobre naturalización
de precariedad en el trabajo ya se adelanta desde hace años. A principios de la década
del 2000 se comenzaba a hablar de la cultura de la precariedad (Agulló y Ovejero,
2001), avanzando ya entonces sobre la conceptualización integral y estructural del
detrimento de las relaciones laborales.
Si ahondamos en el concepto de precariedad, el que tradicionalmente utilizamos en
España, a groso modo podemos verlo definido como aquello que atenta sobre lo que
consideramos un "buen empleo" (Colectivo Ioé, 2008) o lo que los organismos
internacionales denominan como “trabajo decente” (OIT). En nuestro contexto, al
menos hasta un pasado reciente, el estándar de buen empleo se ligaba a la concepción
fordista que lo sostenía sobre la estabilidad en el puesto; la promoción y
autorrealización en el trabajo, y la protección social y sindical de los trabajadores. La
pérdida o atentado sobre alguno de estos preceptos se traduce en un proceso de
precarizante. Las tendencias del trabajo globalizado se enraízan sobre el dinamismo, la
flexibilidad, la deslocalización o la gestión de competencias, conceptos de máxima
actualidad en los ámbitos corporativos más punteros, y que uno tras otro son por
definición contrarios a lo que plateamos como el "buen empleo" o trabajo decente.
Buscando una dimensionalización más operativa de precariedad podemos aferrarnos
a la propuesta de Laparra (2006), que establece la precariedad en los siguientes puntos:
• Precariedad temporal: alude a la inestabilidad y el carácter temporal y efímero
de los empleos.
• Precariedad social: la que se plasma como un detrimento en los derechos
sociales relacionados con el mundo del trabajo y protección laboral.
252
• Precariedad de ingresos: El fenómeno de los trabajadores pobres es una de las
consecuencias directas de la flexibilidad salarial.
• Precariedad en las condiciones de trabajo: lo que se vincula con la calidad de
vida laboral y la justicia laboral.
En este panorama lo que hemos trazado es un recorrido en el concepto de
precarización desde la marginalidad a la generalidad estructural, llegando a un punto en
el cual se precisa una reconceptualización a fin de buscar una óptica más amplia, y que
agilice también un abordaje internacional. Al movernos en un contexto internacional,
nos topamos con el carácter local que ofrece el término precariedad, siendo preferible la
perspectiva del Job insecurity, que engloba lo que tradicionalmente entendemos como
precariedad, pero a la vez la amplia a nuevas fronteras y posibilidades metodológicas.
El concepto de job insecurity en el mundo anglosajón ha vivido una larga evolución
desde sus primeros acercamientos hasta la fecha (Sveke, Hellgren & Näswall, 2006). En
los años 60' se comienza a tratar el término en el plano positivo, job security, para en los
80' vincularlo al estrés y comenzar a dar forma a lo que hoy se comprende como job
insecurity.
Si retomamos las dimensiones de precariedad propuestas por Laparra (2006),
podremos atisbar que el abordaje de la precariedad se plantea desde una óptica volcada
al plano objetivo, centrada fundamentalmente en indicadores económicos y
contractuales de las relaciones laborales. Seguramente aquí se estribe el mayor contraste
con el término job insecurity, partiendo este parte del polo opuesto, el subjetivo.
Cuando se comienza a explorar de manera más sistemática el concepto job
insecurity se aborda desde el estudio del estrés, haciendo alusión al plano subjetivo de la
situación laboral del individuo (Greenhalgh & Rosenblatt, 1984). Estos autores hablan
de job insecurity en términos de: "la incapacidad percibida de mantener una situación
laboral deseada". A partir de este primer acercamiento el término fue avanzando en el
ámbito de lo subjetivo, añadiendo nuevas dimensiones como las expectativas (Davy,
Kinicki & Scheck, 1997); la insatisfacción con el empleo (Hartley, Jacobson,
Klandermans, & van Vuuren, 1991), y siempre como telón de fondo la inestabilidad en
el puesto de trabajo.
Ahondando un paso más en esta dimensión surgieron nuevas taxonomías. Una de
las más asentadas es la de Borg y Elizur (1992), quien hace distinción entre cognitive
job insecurity y affective job insecurity. La primera estaría más vinculada con la
expectativa y la asunción de probabilidad de pérdida de empleo, por ejemplo, mientras
que la segunda sería volcada sobre la dimensión afectiva, expresada en el miedo a
perder el puesto de trabajo.
Sin perder de vista esta perspectiva subjetiva del concepto, muy pronto se abrió la
dimensión objetiva dentro del estudio del job insecurity, que incluye buena parte de los
aspectos conceptuales del término precariedad que esgrimimos anteriormente en el
texto. Un abordaje que busca ser integral del término Job insecurity, lo trató de trazar
Mohr (2000) aportando cuatro niveles:
• El nivel social, que propone un acercamiento al Job insecurity sobre el conjunto
de la sociedad: tasa de desempleo, acercamiento estadístico y ánimo/desánimo
entre la población de una zona.
• El nivel de organizacional, que busca explorar la situación laboral presente en
una empresa concreta.
253
• El nivel subjetivo, desatado ante la percepción subjetiva de que existe una
amenaza para el empleo.
• Por último, la anticipación de pérdida de empleo. La empresa va mal, han
comenzado los despidos y existe una probabilidad de ser perder el puesto.
De Cuyper y De Witte publicaban en 2007 un artículo titulado Job insecurity in
temporary versus permanent workers: Associations with attitudes, well-being, and
behaviour (De Witte & De Cuyper, 2007), donde asumían que no se podía comprender
el impacto del mundo laboral en el bienestar y la salud de las personas, sin disponer de
la doble óptica: subjetiva y objetiva. La hipótesis que manejan es que efectos objetivos
y precarizantes, como la temporalidad, funciona de manera aditiva junto a otros
elementos subjetivos y objetivos. Todos ellos en conjunto guardan un efecto a analizar
sobre el bienestar y la salud de la persona.
Alojarnos en el ámbito conceptual de Job insecurity, no es más que un camino a
centrar en el objeto de estudio a la persona, la salud y el bienestar, en contra de limitar
la óptica de estudio al plano economicista o institucional. La perspectiva del Job
insecurity va mucho más allá del tejido organizacional. Green, Felstead y Burchell
(2000) aludían al importante impacto del trabajo precario, no solo en el patente
detrimento de la productividad empresarial, sino también en el deterioro sobre la salud
psicosocial de los trabajadores, impactando sobre bienestar del individuo, así como el
detrimento sobre los vínculos familiares y sociales de los afectados. De manera
indudable, la devaluación de las relaciones laborales terminan por condicionar
negativamente la economía y la macroeconomía (Hutton, 1996), pero no podemos
obviar que este efecto también atenta, de manera global e irrefrenable, contra la salud
pública de los países (Blanch, 2011).
CO CLUSIO ES: HIPÓTESIS E TOR O AL PROYECTO WORKFORALL
El constructo Job insecurity es por tanto un constructo multidimensional, que se presta a

un estudio desde una óptica multidisciplinar: social, económica, psicológica e incluso
médica. Da la posibilidad de poner en relación elementos objetivos y subjetivos de las
relaciones labores, con el impacto real que esto tiene sobre la calidad de vida, el
bienestar y la salud de los sujetos.
Se esgrimen, además, las indudables ventajas de adaptarnos a una conceptualización
que en el plano internacional del estudio de las condiciones de trabajo lleva en
desarrollo durante años, habiéndose tornado de máxima relevancia en la última década.
En un plano comparativo a nivel internacional, el componente subjetivo de las
condiciones de trabajo es directamente comparable entre países. El salario, o la
modalidad contractual, no son elementos que se puedan someter a comparación directa,
sin embargo la satisfacción en el puesto sí. Cuando hallemos diferencias en ese
componente subjetivo del Job insecurity será el momento en el que tendremos que
escalar a los conjuntos institucionales, estructurales y legisladores de cada país para
proceder con un análisis comparativo en pro, siempre, de favorecer e intervenir en una
mejora en las condiciones de vida y enfrentar el riesgo de vulnerabilidad y exclusión
social.
Con ánimo de revisar e intervenir sobre la nueva realidad laboral que se vislumbra,
emerge el proyecto: "Salud mental, apoyo social percibido y estrategias de
afrontamiento en jóvenes desempleados y precarios: un estudio internacional"
(WORKFORALL), coordinado desde la Universidad de Oviedo y con participación de
sendas universidades nacionales e internacionales. Este estudio aborda el la cuestión
254
desde la perspectiva de job insecurity, con el fin de, desde una óptica cuantitativa y
cualitativa, conocer la situación real de los trabajadores europeos, y esclarecer el
impacto de las cambiantes condiciones de trabajo sobre la salud y el bienestar.
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256
ÚLTIMAS REFORMAS DEL EMPLEO A TIEMPO PARCIAL: HACIA LA
GE ERALIZACIÓ DEL SUBEMPLEO
MERCEDES ISABEL ALLER PLATAS

Universidade da Coruña
mi_aller@yahoo.es
RESUME
Si en el corazón del modelo de bienestar keynesiano se ubicaba el pleno empleo (que
constituía tanto su objetivo como su condición), el panorama que se está dando en los
últimos años en el régimen de empleo y de protección en España no puede ser más
desesperanzador, hasta el punto de llevar a cuestionar si es factible el mantenimiento de
la cohesión social en las condiciones actuales. A la fatídica (que no casual) conjunción
de cotas inauditas de desempleo estructural y precarización generalizada del escaso
empleo que persiste, se añade un bajísimo (y menguante) nivel de protección social por
parte de un ya de por sí escaso sistema de bienestar, con el resultado de un alarmante
incremento de los niveles de pobreza y desigualdad.
En nuestro país siempre se utilizaron las épocas de elevado desempleo como
justificación de la necesidad de llevar a cabo una nueva reestructuración del régimen de
empleo, profundizando en la implantación de una norma social de empleo asalariado
cada vez más precario, inestable y con menos derechos. Así ocurrió con el fomento del
empleo temporal (del que somos el máximo exponente de su utilización en la Unión
Europea) y, con el empleo a tiempo parcial, en una enfermiza sucesión de reformas
laborales siempre a la búsqueda de fórmulas de flexibilidad exclusivamente favorables
para el empresario, tanto en la cantidad como en la distribución del tiempo de trabajo.
En esta comunicación se lleva a cabo un análisis de las últimas reformas en la
regulación del empleo a tiempo parcial, así como de la evolución de las cifras del
subempleo.1
PALABRAS CLAVE
Empleo a tiempo parcial; Reforma laboral; Subempleo; Reducción y reparto del tiempo
de trabajo.
1
La descripción de la trayectoria recorrida en nuestro país por la regulación normativa del empleo a
tiempo parcial desde su creación en el año 1980, recoge parte de la investigación doctoral en curso sobre
el trabajo y empleo a tiempo parcial.
257
I TRODUCCIÓ
Seis millones de desempleados y tres de ocupados con un empleo temporal: nada que
se diga puede atenuar la dureza que describen estas cifras. Desempleo y precariedad,
inseparable pareja de términos que, de tan manidos, han perdido parte de su fuerza,
siguen siendo sin embargo la única descripción posible de la situación de nuestro
mercado laboral.
Cuando examinamos nuestras cifras de desempleo a veces parece que estamos
realizando un ejercicio de eterno retorno ¿….y cuánto tiempo más podemos continuar
denominando como “crisis” a esta situación?
Si en el corazón del modelo de bienestar keynesiano se ubicaba el pleno empleo
(que constituía tanto su objetivo, como su condición), y la norma social de un empleo
indefinido, a tiempo completo y con derechos asociados, el panorama de estos últimos
años en nuestro régimen de empleo y de protección social no puede ser más
desesperanzador, hasta el punto de llevar a cuestionar si es factible el mantenimiento de
la cohesión social en las condiciones actuales2.
Como vía de salida, políticas económicas de control del gasto, ajustes sociales, y
una eterna sucesión de reformas laborales presentadas como la única posibilidad de
conseguir la creación de empleo. Unas reformas que, entre otras medidas, conllevan de
modo ineludible la flexibilización de la contratación laboral, la facilitación del despido,
y el abaratamiento de ambos.
El empleo temporal y el empleo a tiempo parcial han sido dos instrumentos clave en
nuestro país en ese proceso de instauración de la flexibilidad laboral, un proceso que ha
tenido lugar siempre con el telón de fondo del desempleo. Porque en España se
utilizaron las etapas de elevado desempleo como justificación de la necesidad de llevar
a cabo una nueva reestructuración de las reglas laborales, profundizando cada vez más
en la implantación de una norma social de empleo asalariado inestable, precario, y con
escasos derechos.
Así ocurrió tanto con el fomento del empleo temporal (del que somos el máximo
exponente de utilización en la Unión Europea) como con el empleo a tiempo parcial
(TParcial en lo sucesivo), sujetos y objetos ambos de una enfermiza sucesión de
reformas laborales siempre a la búsqueda de fórmulas de flexibilidad exclusivamente
favorables para el empresario, tanto en lo relativo a la cantidad de tiempo de trabajo
como en lo tocante a la distribución de ese tiempo. Las consecuencias de este proceso
han sido la instauración de la flexibilidad y la precarización, tanto en las condiciones de
empleo como en las condiciones de trabajo.
Y así el empleo a TParcial, prototipo de esas, cada vez más “normalizadas”, formas
“atípicas” de empleo, ha sido el objeto de la última de nuestras reformas laborales, en
diciembre 2013. Figura emblemática del empleo flexible (Walby S.2000), es una
modalidad mayoritariamente feminizada y precaria que, desde su creación en 1980 se
2
Aunque hay que matizar, en primer lugar que el modelo de empleo keynesiano solo consideraba el
pleno empleo para la mitad masculina de la población (varones, adultos, nacionales), y que no existió en
todos los países (solo en la Europa central y nórdica). De hecho a España no acabó de llegar, pues cuando
se dieron las condiciones adecuadas para su implantación ya había comenzado su cuestionamiento (Recio,
A.2007, Miguelez F.y Prieto C. 2009). Por otra parte, que un único salario masculino sustentase una
familia “…corresponde más bien a una anomalía histórica antes que a un rasgo de una etapa de oro
clásica….” (Bareksten, Berit y al., 2000)
258
trató de fomentar, y que a lo largo de su existencia fue objeto de innumerables presiones
para modificarlo, con un resultado, como se mostrará, claramente desregulador y
desequilibrado en favor de los intereses de una de las partes contractuales.
En esta comunicación, en primer lugar, se describe la evolución que ha
experimentado la regulación legal del empleo a TParcial en España. Se entiende que
uno de los intereses de este recorrido evolutivo parte de la hipótesis de que a esta forma
de empleo antes “atípica” le ha sido asignado un importante y específico papel dentro
del proceso de precarización del modelo de empleo español, más allá de que haya
cumplido, o no, las expectativas que fueron puestas en él, o de las causas que pueden
estar detrás del resultado concreto.
En segundo lugar, y no menos importante, se entiende que el interés viene
determinado porque es una forma de empleo en la que es clave la división sexual del
trabajo, puesto que se encuentra ubicada en el cruce entre los tres vértices del triángulo
que integran el modelo de empleo, de género y de bienestar: estado, mercado y familia,
y en este caso entre las políticas estatales (de empleo, familiares, sociales…), el
mercado laboral y la división sexual del trabajo en los distintos espacios.
A continuación se lleva a cabo un breve recorrido a través de los datos de su
evolución desde el inicio de la crisis actual, un recorrido que no intenta profundizar en
su cuantificación, sino que tan solo nos permita esbozar unos apuntes sobre si la
tendencia muestra o no un avance a través de los espacios de la precarización y el
subempleo (en tanto que fórmula, visible, de reparto del desempleo).
Finalmente, se termina con una llamada a la conveniencia y oportunidad del
momento para volver a retomar los debates de los años noventa relativos a la
disminución de la jornada laboral: pero desde planteamientos en los que se lleve a cabo,
para todos, una reducción de ese tiempo laboral como parte de un proceso más amplio
de transformación social. Un proceso en el que la pieza clave sea el reparto entre todas
las personas adultas no dependientes, no solo del trabajo remunerado, sino de todos los
trabajos.
LA REGULACIÓ DEL EMPLEO A TIEMPO PARCIAL: U A EVOLUCIÓ ORMATIVA

HACIA LA FLEXIBILIZACIÓ U ILATERAL Y SI CO TRAPARTIDAS
La regulación del empleo a tiempo parcial dentro del marco del sistema de empleo
Innumerables investigaciones realizadas a lo largo de las dos últimas décadas han
demostrado reiteradamente los beneficios que supone la realización de los análisis del
trabajo y del empleo desde propuestas que expanden los estrechos límites de las teorías
del Mercado de trabajo. Unas propuestas que, desde una vocación de raíces
institucionalistas, y utilizando metodología comparada, se enriquecieron además de las
aportaciones que supuso la interrelación entre diversas disciplinas (teoría política,
sociología, economía, historia…). Aquellos iniciales análisis de los regímenes de
bienestar, así como el fructífero debate originado por la omisión en la tipología original
de la importancia del género y el trabajo no pagado que se realiza en el interior de las
familias (J.Lewis 1992, Lewis y Ostner 1994) fructificarían en la perspectiva teórica que
sigue amplificando potencialidades. Una línea de análisis que fructificaría en la
perspectiva que defiende que en los análisis del trabajo (productivo y reproductivo) es
preciso abordar la interrelación entre los vértices de un triángulo simbólico que
representa las tres esferas básicas del sistema social (Estado, Mercado y familia), unas
esferas cuyos espacios se interrelacionan e influyen mutuamente.
259
Partiendo desde este presupuesto inicial, esta perspectiva de análisis defiende las
bondades de utilizar como instrumento metodológico y teórico el concepto “sistema de
empleo”, un esquema analítico definido a partir del Mercado laboral (la estructura y los
diversos aspectos vinculados a él), la división sexual del trabajo (las formas que adopta)
y las políticas de regulación del trabajo y el empleo (Lope A.y al.2010, Prieto C.2010,
Recio A.y Banyuls 2011, Torns y al.2011).
Como una parte de esas políticas de regulación del empleo, el objeto concreto de
este capítulo es realizar un análisis histórico de la trayectoria reguladora experimentada
en nuestro país por esta figura laboral y contractual (la contratación a TParcial). Por
tanto, los límites de este análisis se circunscriben a examinar cómo desde su creación, y
a través de toda la trayectoria regulatoria experimentada por esta modalidad de entrada
al mercado laboral, el actor estatal ha ido diseñando en ella unos mecanismos
diferenciadores que se traducen, no solo en una segmentación más de la mano de obra
en el contexto laboral, sino también en unas condiciones de empleo y de vida más
precarias de esas personas.
Esta modalidad de empleo se utilizó en los países del centro y norte de Europa
desde mucho antes que en España, evolucionando las funciones que se le asignaron.
Durante los años sesenta el TParcial fue objetivo de la política de empleo (para paliar la
escasez de mano de obra animando a colectivos como las mujeres casadas a tener un
empleo), en la década de los setenta se utilizó como instrumento de política familiar
(una modalidad de empleo de intensidad reducida que permitiese a las mujeres casadas
conciliar la atención a las necesidades de la familia con un empleo, y ayudar también así
a fomentar la natalidad). Fue desde los años ochenta cuando pasaron a incluirse entre las
bondades del TParcial las de, por un lado, poner en las manos de las empresas un
instrumento flexibilización y adaptación a las fluctuaciones de la demanda, y por otro
para los gobiernos, un instrumento para disminuir las tasas de desempleo repartiendo
individualmente el empleo existente3. La evolución del papel del TParcial transitó en
estos años por un recorrido que fue desde instrumento para paliar la escasez de mano de
obra a convertirse en medio de combatir el desempleo (Marshall, A.1992).
Esa tradición y cultura del TParcial en el centro y norte europeo es una diferencia
importante respecto a nuestro “modelo de empleo”, pues al contrario que en esos países,
en España esta figura laboral fue “creada” mucho más tarde y ya en un contexto de
crisis de empleo, pues nació (en tanto que dotado de entidad jurídica propia) en 1980
con el Estatuto de los Trabajadores, la norma que pasó a regular el nuevo modelo de
relaciones laborales (art.12)4.
En un país instalado en una “reforma laboral permanente”5, tres décadas de
existencia se traducen irremediablemente en un gran número de transformaciones, lo
que convierte la descripción de todo ese proceso normativo en una tarea ardua y
compleja. Por ello se recurre a sintetizarlas estableciendo amplias etapas y destacando
en cada una de ellas los hitos transformadores clave.
Establecemos pues tres períodos en la trayectoria normativa del empleo a TParcial:
• Primera etapa: desde su creación en 1980 hasta la reforma laboral de 1994
3
Disminuciones individualizadas de la jornada laboral frente a las disminuciones colectivas.
4 El espacio del TParcial en esos modelos de empleo, lo ocupaba en España el empleo informal.
5
Según la Fundación 1 de Mayo han sido “52 reformas laborales desde la aprobación del ET en 1980”
hasta 2011, además de “34 reformas laborales” entre 2012 y 2013 – Informe nº 77 – Fundación 1º de
Mayo – (2014) Madrid
260
• Segunda etapa: el bienio 1997 - 1998
• Tercera etapa: de 2001 a 2013
Primera etapa 1980 a 1994: el camino hacia la flexibilización
En los tres lustros iniciales de su existencia, la regulación del TParcial experimentó tres
momentos clave: su creación en 1980, las reformas del 1984 (que supuso su
generalización) y, sobre todo, la gran reforma de 1994.
1980: el nacimiento del empleo a TParcial
En un contexto de fuerte destrucción de empleo (entre 1976 y 1980 se eliminaron en
España 700.000 puestos de trabajo), un volumen de desempleo de 1,4 millones de
parados y una tasa de paro del 11%, se promulgó el Estatuto de los Trabajadores de
1980, marco jurídico de nuestro nuevo sistema de relaciones laborales en el que nació
“oficialmente” la figura del empleo a TParcial en nuestro derecho laboral. Claro que
previamente la normativa permitía la posibilidad de contratar a un trabajador durante un
tiempo inferior a la jornada máxima legal (la norma generalizada)6 , pero la figura no
tenía entidad ni régimen jurídico propios. Además, el hecho de no ajustarse a la
“cultura del trabajo a tiempo completo” conllevaba una penalización implícita, pues esa
disminución del tiempo y salario no se traducía en el prorrateo correspondiente en las
cotizaciones sociales (Pino Giraldes M.1999), penalización que sí había contemplado
eliminar la Ley de Relaciones Laborales de 1976 (como medida de fomento de empleo
para colectivos específicos), pero que no llegó a ejecutarse.
Nació con timidez y transitoriedad: como fórmula coyuntural que se tomaba
temporalmente con motivo de la especial situación de nuestro mercado laboral. No tenía
carácter universalista, sino que se planteó como medida temporal de fomento del
empleo, limitada para determinados colectivos de desempleados y jóvenes menores de
25 años7.
El Estatuto de los Trabajadores de 1980 definió el TRABAJO a TParcial (no el
contrato ni el trabajador) y lo delimitó de forma muy nítida respecto al TCompleto: el
tope máximo de un trabajo a TParcial eran los 2/3 del tiempo de trabajo habitual en la
actividad.
Respecto a su utilización, en el escaso tiempo transcurrido entre su creación en
1980 y su primera reforma en 1984, aunque fue mínima (acorde con la novedad de la
figura pero, sobre todo con esa limitación de su uso para determinados colectivos), se
cuadruplicó (de 7.000 contratos realizados en 1981 a 33.000 en 1983).
Reforma de 1984: su generalización
Mientras continuaba la fuerte destrucción de empleo y a la vez aumentaba la población
activa, con una situación de casi 3 millones de parados y una tasa de desempleo del
20%, el primer ejecutivo socialista salido de las urnas en 1982, afronta su primera
Reforma laboral en 1984 con el objetivo de que “....se traduzca en la creación del
mayor número de empleos posible...”.
6
Ley de Contrato de Trabajo de 1944 (art.28 alude a una menor proporción de trabajo “cumplimiento
parcial” y salario “abono en proporción al trabajo ejecutado”).
7
Disposición Transitoria 3ª del ET 1980: “…. en tanto persistan las actuales circunstancias de empleo,
solo pueden contratarse a TParcial los trabajadores perceptores de prestación de desempleo; los que
hubieran agotado la percepción de la misma, continuando en situación de desempleo; los trabajadores
agrarios que hubiesen quedado en desempleo, y los jóvenes menores de 25 años….”.
261
Fue ésta la reforma que modificó totalmente los parámetros de la relación laboral
hasta entonces conocidos en España, puesto que supuso la generalización de dos figuras
contractuales que, rompiendo con la supremacía del principio de “estabilidad en el
empleo” (que había sido consagrado en la LRL de 1976), y con la “cultura del tiempo
completo”, vendría a institucionalizar dos modalidades diferentes de reparto del
empleo: la contratación temporal y la contratación a jornada parcial8.
Por tanto, las dos ideas motrices de esta reforma en materia de la relación individual
de trabajo en lo que atañe a la creación de empleo fueron: el fomento de la temporalidad
contractual (que conduciría a una generalización de la cultura de la temporalidad en
España sin parangón en los países de la UE-15), y el reparto del empleo existente a
través de la “parcialidad”9.
Así lo justificó el propio ejecutivo en la exposición de motivos al aludir
específicamente a las novedades del contrato de trabajo a TParcial:
“....se dirige también a homologar la situación española con la de otras economías
occidentales en las que el TParcial ha adquirido un grado de difusión desconocido
en España, altamente satisfactorio, al cumplir tres objetivos deseables: satisfacer
los deseos de una parte de la población dispuesta a trabajar en jornadas
incompletas, disminuir la unidad mínima de trabajo que las empresas pueden
contratar y, en general, obtener por esa vía un REPARTO del trabajo disponible
estrictamente voluntario”.
Los cambios en el régimen jurídico del TParcial fueron importantes desde el
momento que se eliminaron las trabas que su utilización tenía, convirtiéndolo así en
una modalidad más de contratación10, con el objetivo de promoverlo con esta
“universalización”. Mantuvo el tope máximo de la jornada de la regulación anterior (el
límite de 2/3 de la jornada habitual en la actividad), pero lo redefinió suprimiendo la
referencia al cómputo anual. Esta eliminación del módulo “año” (y su inclusión en la
modalidad contractual de los trabajadores fijos de trabajos discontinuos, regulado en el
art.15.6) respondía a la voluntad de diferenciar ambas figuras jurídicas.
Además de estas modificaciones, también establecía la posibilidad de que por
convenio se estableciera la conversión de un contrato a TCompleto en otro a TParcial
(pero no al revés), y creaba otras figuras de TParcial (contrato de relevo y contrato a
TParcial del jubilado parcial - con reducción de jornada y salario del 50% desde tres
años antes de cumplir la edad de jubilación).
La evaluación del resultado de esta reforma, su utilización tras eliminar las
restricciones permitiendo su utilización general, fue un aumento espectacular en un solo
año: pasó de los 47.700 contratos firmados en 1984 a los 122.000 de 1985 (un
incremento del 156%) suponiendo el 4,3% de todos los contratos realizados ese año. Su
evolución en los años siguientes siempre estuvo marcada por un crecimiento constante,
tanto en términos absolutos como relativos, alcanzándose en 1993 (fecha en que
8
Ley 32/ 1984 de 2.8.1984
9
Una ley que “….concentrará todos sus esfuerzos de renovación de la legislación laboral en el limitado
capítulo de las medidas de flexibilidad de entrada al mercado de trabajo” (Valdés Dal-Re, F.2005).
10
“…norma que normalizó su uso” - Alfonso Mellado, Carlos (1999)
El art.12 define ahora “…el TRABAJADOR se entenderá contratado a TParcial cuando preste sus
servicios durante un determinado nº de horas al día o a la semana, o de días a la semana o al mes,
inferiores a los 2/3 de la proyección sobre tales períodos de tiempo de la jornada habitual en la actividad”.
262
comienza a acometerse la siguiente reforma del TParcial) los 638.000 contratos
firmados, que suponían el 13,7% de toda la contratación laboral.
Si comparamos esa evolución con la del los contratos a TCompleto podemos decir
que durante el período de crecimiento del empleo (entre 1985 y 1991) el TParcial tenía
un incremento mucho mayor que el TCompleto (288,5% frente al 89,1%) y durante las
etapas de recesión tuvo siempre un crecimiento interanual continuo, aunque más lento,
mientras que el TCompleto transformaba la contención anterior en una disminución
continua.
La regulación de 1984 se mantuvo pues en vigor durante toda una década, (un
período inusitado en la mayoría de las figuras contractuales en nuestro país), una etapa
en la que se creó empleo lentamente pero a la vez con unas muy elevadas tasas de
desempleo. La recesión y caída de empleo que venía teniendo lugar desde 1976 había
tocado fondo en 1985 y 1986, años en que se alcanzaron los 3 millones de
desempleados y un nivel de ocupación de apenas 11 millones. A partir de ese momento
comenzó un repunte (período 1985-1991) para luego retornar a una etapa de crisis
económica y destrucción de empleo (entre 1992 y 1994 se destruyeron 700.000
puestos de trabajo) que llevaría al gobierno socialista, tras su cuarta victoria en las
elecciones de junio 1993, a afrontar una nueva reforma laboral con una situación
marcada por 4.000.000 de desempleados, una tasa de paro del 24,5% y con un 32% de
temporalidad del empleo.
En su cuarta y última legislatura el ejecutivo socialista acomete el intento,
(frustrado), de llegar a un pacto con los interlocutores sociales para conseguir una
reforma consensuada del mercado laboral, una reforma que teóricamente, además de
favorecer el empleo, trataría de limitar la enorme utilización de la contratación temporal
(mediante la reintroducción de la causalidad contractual), pero que finalmente se plasmó
en una reforma con unos perfiles muy amplios y flexibilizadores. Mediante la
modificación de los mecanismos de entrada (con nuevas modalidades de contratación,
transformación del contrato a TParcial y autorización de las empresas de trabajo
temporal), se buscó la creación de empleo a través de la reducción de los costes
salariales, volviéndose a plantear como medida estrella contra el desempleo la fórmula
del reparto del empleo existente: un mayor grado de temporalidad y de parcialidad.
Reforma de 1994 (1993 a 1995): fomentarlo flexibilizándolo
En realidad, la llamada “Reforma de 1994” comenzó a finales de 199311 y se considera
finalizada en marzo del 1995, cuando las modificaciones se plasmaron en el nuevo
Estatuto de los Trabajadores12.
Esta gran “reforma laboral de 1994” supuso una transformación importantísima del
marco institucional de nuestro mercado laboral, de las normas reguladoras de nuestro
sistema de relaciones laborales, pues afectaba al régimen jurídico de la casi totalidad de
11
RDL 18/ 1993 de 3.12.1993 de Medidas Urgentes de Fomento de la ocupación (art.4 “Contrato a
TParcial y Contrato de relevo), con su desarrollo reglamentario en el RD 2317/ 1993 (art. 18 a 20).
Posteriormente la Ley 10/ 1994 de 19.5.1994, sobre Medidas Urgentes de fomento de la ocupación
deroga el RDL 18/ 1993 incorporando su contenido (art.4) que 7 meses después experimentará algunas
modificaciones recomendadas por el Defensor del Pueblo en la Ley 42/ 1994 de 30 de diciembre de
Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social (Art.40).
12
RDLegislativo nº1/1995 de 24.3.1995 que aprueba el Texto Refundido del Estatuto de los
Trabajadores (ET1995).
263
instituciones básicas que regulan el trabajo por cuenta ajena, y exigió la modificación
del Estatuto de los Trabajadores13.
La dureza de las medidas que conllevaba la enfrentaron a una fuerte oposición de
los sindicatos y la convocatoria de una huelga general en enero de 1994 (la cuarta contra
los gobiernos socialistas desde su llegada al poder en diciembre de 1982), pero a pesar
del seguimiento obtenido no consiguió impedir su aprobación norma en el parlamento,
siendo así una reforma impuesta unilateralmente.
Los amplios y profundos cambios que introdujo esta reforma laboral transformaron
todo el marco institucional regulador de nuestro mercado laboral, con un contenido
claramente flexibilizador, tanto en sus aspectos colectivos como individuales
(transformaciones en el inicio, desarrollo y extinción de la relación laboral, con
ampliación del despido objetivo, regulación de las ETT, flexibilización del cómputo y
distribución del tiempo de trabajo, rebaja del precio de las horas extraordinarias,
promoción de la movilidad funcional y geográfica, modificaciones en el ámbito de la
negociación colectiva derivando hacia ella aspectos antes regulados legalmente...etc).
En la materia específica de la contratación laboral también implicaba una
flexibilización de los mecanismos de entrada al mercado laboral (con una reforma
completa del TParcial, derogación del contrato de fomento de empleo, nuevos contratos
de aprendizaje y prácticas....), en resumen, un marco absolutamente novedoso y mucho
más flexible, tanto para las modalidades de contratación temporal como para el
TParcial, con lo que “...la solución al desempleo se plantea en el marco del reparto del
empleo, que tiene como condición la flexibilización del mercado laboral....y la figura
del contrato a TParcial responde a esa forma de encarar el problema” (Bilbao, A.1999).
En la exposición de motivos, la norma justifica las modificaciones del TParcial en
base a la finalidad de asemejarnos a los países de nuestro entorno para convertirlo así en
“…un factor que favorezca el incremento de las tasas de ocupación, al permitir (….)
adaptar los sistemas de organización del trabajo de las empresas a las necesidades
productivas, así como a las circunstancias personales o familiares del trabajador....”.
Aquí se introdujo una ruptura, un cambio cualitativo en la concepción del tiempo de
trabajo, pasando a intentar convertir el TParcial en “un nuevo instrumento de gestión y
organización de la actividad para atender las necesidades de adaptación y las demandas
de flexibilidad de las empresas” (CES 1996).
La primera de las modificaciones de gran calado en el régimen jurídico del TParcial
supuso una gran ampliación de la consideración de lo que era esta modalidad de
empleo, al eliminar el límite superior de la jornada laboral (los 2/3 de la jornada, tope
que se había mantenido desde su creación en 1980), con lo que se hacía casi desaparecer
la frontera temporal respecto al empleo a TCompleto. Así, según la nueva definición, se
entendía que un trabajador estaba contratado a TParcial “….cuando preste servicios
durante un número de horas al día, a la semana, al mes o al año, inferior al
considerado como habitual en la actividad de que se trate”. Por tanto, con la
difuminación de fronteras entre jornadas que supone este cambio, cualquier segmento
temporal mínimamente inferior al habitual en la actividad y período de referencia
pasaba a ser considerado un TParcial, aunque la reducción de la jornada laboral fuera
tan solo de una hora.
13
“Mega-reforma”, según Cavas y Cardenal (2001)
264
El segundo punto de inflexión de esta norma viene determinado por la creación de
la figura del trabajador “marginal”, un trabajador con una jornada laboral
especialmente reducida (inferior a 12 horas semanales o 48 horas al mes), y por el que
tan solo se cotizaría por las contingencias profesionales (accidente de trabajo y
enfermedad profesional), con la contrapartida de que la cobertura de su protección
social era casi inexistente. Esta norma creaba así una segmentación dentro del colectivo
de trabajadores a TParcial en atención a la cantidad de trabajo realizada, recortando sus
derechos sociales14.
Es destacable que este importante paso adelante en la profundización de la
“marginalización y precarización” de un segmento de trabajadores a TParcial, al que
pasa a negárseles la cobertura social, estaba teniendo lugar con toda la legitimación
otorgada por la propia Organización Internacional del Trabajo (Convenio nº175)15 . En
ese Convenio la OIT alentaba a los países a promover en las legislaciones nacionales del
empleo a TParcial la equiparación de derechos y la eliminación de discriminaciones de
los ocupados a TParcial respecto a los a TCompleto a la vez que, curiosamente, recogía
específicamente la posibilidad de excluir “total o parcialmente” de la protección social
a determinadas “categorías particulares de trabajadores o establecimientos” (art.3) y a
determinados trabajadores a TParcial con ingresos y duración del tiempo de trabajo por
debajo de un límite (art.8).
Con esta reforma de 1994 retorna la posibilidad de cómputo anual de la regulación
de 1980, que supuso un cambio flexibilizador de gran trascendencia, pues a partir de
entonces la distribución del tiempo de trabajo admitía múltiples variables. Si en la
normativa anterior los módulos de reparto eran las “horas” (cuando el tiempo de trabajo
se proyectaba sobre el día o la semana – TTP horizontal), y los “días” (enmarcados en la
semana o el mes – TTP vertical), con esta regulación pasaba a establecerse la “HORA”
como el único módulo de referencia sobre el que se puede pactar la duración del trabajo
en su proyección a TODAS las posibilidades: día, semana, mes o año.
Sintetizando, el resultado de la reforma de 1994 en el régimen jurídico del TParcial
supuso su conversión en un nuevo modelo de contrato radicalmente diferente de su
antecesor. La novedad no provenía tan solo del “grado extremo de flexibilidad”
introducida, sino de que sus características implicaban una concepción nueva que ya no
remitía únicamente a una determinada cantidad de tiempo de trabajo, sino que pasó a
convertirse en un nuevo instrumento de gestión de la mano de obra y de organización de
la actividad. Este nuevo modelo de contrato a TParcial es “una de las manifestaciones
más evidentes de los cambios que sobre la función del tiempo de trabajo tuvieron lugar
en los últimos años (Mellado A. 1999, CES 1996).
A su transformación concreta se añadían las modificaciones complementarias
realizadas en la regulación laboral general: flexibilización en materia de horarios a
través de la distribución irregular de la jornada y de los descansos compensatorios, así
como mayor facilidad para el empresario en materias como la movilidad funcional. Con
esta modificación se le había dado al empleo a TParcial el segundo y definitivo empuje
para su conversión en instrumento de reparto de empleo alternativo a la contratación
14
Posibilidad que ya había sido contemplada en el Texto Refundido de la LGSS, de excluir del campo de
aplicación del Régimen General de la S.Social a las personas “cuyo trabajo por cuenta ajena, en atención
a su jornada o a su retribución, pueda considerarse MARGINAL y no constitutivo de medio fundamental
de vida”.
15
Convenio C-175 de 1994 (y Recomendación R-182) que entró en vigor en 1998 y que España no ha
ratificado hasta la fecha
265
temporal, y un paso definitivo en el proceso de flexibilización de nuestro mercado
laboral.
En cuanto a la utilización que tendría a partir de esa reforma podemos decir que si
en 1993 se firmaron 638.000 contratos a TParcial (el 14% de los contratos realizados),
en 1994 fueron 936.000 (una tasa de crecimiento del 47%, que llevó al CES a
denominarlo “la estrella de 1994”)16. Su avance siguió progresando hasta alcanzar en
1997 la cifra de 1.983.000 contratos (el 20% del total), es decir, que en tres años
(1994-1997) el número de contrataciones a TParcial se había triplicado, y de cada 5
contratos laborales firmados, 1 era a TParcial.
Claro que para hacernos una ligera idea de la calidad de esos contratos hay que
apuntar que, de los 2 millones de contratos a TParcial de 1997, solo el 6% eran
indefinidos, y que de los contratos a TParcial temporales 2/3 tuvieron una duración
inferior a 6 meses.
Segunda etapa: 1997 – 1998: un breve intermedio de despiste hacia su mejora
Tras un período de inestabilidad política, de las elecciones de mayo 1996 salió el primer
ejecutivo popular, que comenzó inmediatamente a gestar una nueva reforma laboral con
la habitual finalidad declarada de “….fomentar el empleo estable….”, una cuestión más
que procedente, pues la Tasa de temporalidad se situaba en el 33,6% (el 31,4% de
temporalidad en el empleo a TCompleto que llegaba hasta el 54,3% en el empleo a
TParcial-datos EPA), además de 3,5 millones de desempleados y una tasa de paro del
21%.
A diferencia de la reforma anterior, realizada por el gobierno socialista sin consenso
solo tres años antes, el nuevo ejecutivo deseaba la participación de las organizaciones
empresariales y sindicales, lo que supuso una apuesta decidida y por el retorno al
pactismo, que llevaba roto desde 198617. El fruto de las negociaciones entre las
direcciones del asociacionismo empresarial y del sindicalismo fue el Pacto Laboral por
el Empleo del 18.4.1997 plasmado en 3 Acuerdos Interconfederales que, con una
vigencia de 4 años, fueron la base de la reforma laboral de 1997.
1997: la “mini-reforma”
La importancia de las modificaciones introducidas no merecía el ya acostumbrado
calificativo de “Reforma Laboral” (“minirreforma” de 1997, según A.Pedrajas)18.
Tampoco en el ámbito específico del TParcial procede el término, pues los cambios
no afectaron siquiera a la “figura-tipo” del TParcial, pero sí hay que destacar la
importancia de uno de los puntos, pues supone la corrección de la situación de
16
Aunque hay que tener en cuenta de que desde mayo de ese año el recuento incorporaba los contratos
fijos-discontinuos.
17
Baylos, A.(1999): “.....cambio de Gobierno que hace presagiar la acentuación de tendencias
“desreguladoras” en una nueva reforma legislativa.....en la nueva situación al poder político le era
necesario afirmar su legitimación respecto de los sindicatos, y a estos mostrar su capacidad también en un
contexto no propicio..”.
18
La concertación desemboca en el RDL 8/1997, que plasma el AIEE (Acuerdo Interconfederal para la
Estabilidad en el Empleo) sustituido por la Ley 63/1997. Son medidas centradas en fomentar el empleo
estable (vuelve a fomentar la causalización de la contratación temporal para coartar su utilización
generalizada) a cambio de una mayor facilidad en la finalización de la relación laboral (contrato de
fomento con menor coste de despido).
266
discriminación de los trabajadores a TParcial “marginales”, a los que trata de equiparar
al resto del TParcial en cuanto a la protección social19.
Mientras tanto, simultáneamente en el ámbito europeo el 6.6.1997 los interlocutores
sociales (UNICE-CEEP-CES) firmaban el Acuerdo Marco sobre el trabajo a TParcial,
incorporado posteriormente a la Directiva 97/81/CE del Consejo. Los objetivos
declarados en el Acuerdo eran mejorar la calidad del TParcial, garantizando la supresión
de las discriminaciones de los trabajadores TParcial respecto a los TCompleto, facilitar
el desarrollo del TParcial voluntario y contribuir a la organización flexible del tiempo
de trabajo de una manera que tenga en cuenta las necesidades de los empresarios y de
los trabajadores. El recorrido hasta llegar a este resultado tan liviano había sido muy
largo y azaroso, y no solo por la dificultad que implica la necesidad de armonizar 15
legislaciones diversas, sino, sobre todo, por las presiones ejercidas por los distintos
grupos que lo hicieron desembocar en un texto excesivamente ambiguo, tanto en la
definición concreta del empleo a TParcial como en el cuidado puesto en no llegar a
ningún tipo de compromiso en cuanto a su calidad, con un escaso recorrido que vaya
más allá de la apelación al “principio de no discriminación”, y la petición a los estados e
interlocutores sociales para que “fomenten su utilización”, lo que se enmarca dentro de
una clara política de fomento de la actividad20.
La preparación de la gran reforma del TParcial
Una vez afrontado el fomento de la contratación indefinida (en la reforma del 1997,
junto con la infraprotección social de los “marginales”), quedaba pendiente la tarea de
hacer lo propio con la temporalidad del TParcial, pues su Tasa casi duplicaba la del
TCompleto. Esa correlación entre TParcial y temporal era argumentada por analistas y
sindicatos como una de las razones de que esta modalidad de empleo no fuese atractiva
para los trabajadores en nuestro país (opinión reiteradamente manifestada en las
encuestas), al conllevar asociadas dimensiones que implicaban una gran precariedad y
una pésima calidad de estos empleos.
Y es el que el contrato a TParcial aumentaba en cantidad (2,3 millones de contratos
en 1998, suponiendo ya el 20% de la contratación total, aunque solo el 6% eran
19
Una protección social de los TParcial que posteriormente será objeto de un buen número de sentencias
con motivo de la discriminación que sigue suponiendo para los trabajadores ocupados tener un empleo a
TParcial. En concreto y en lo relativo a esta reforma, en lo concerniente a la materia de seguridad social la
norma tuvo su desarrollo en el RDL 489/ 1998. El Tribunal Supremo anularía años más tarde (Sentencia
del 28.4.2000 el segundo párrafo del art.65.2 c) relativo al cómputo como días efectivamente trabajados
de los días que corresponden al tiempo de descanso computable como trabajo (anulando la discriminación
de los TParcial respecto a los TCompleto, ya que a éstos sí se les computan como días de trabajo las
jornadas de descanso).
La segunda modificación de esta reforma en lo relativo al TParcial atañe al contrato fijo-discontinuo (que
había perdido su entidad en la reforma de 1994 al englobarse dentro del TParcial). También había en esta
reforma una declaración de intenciones sobre el interés de fomentar el contrato de relevo en el marco de
la negociación colectiva.
20
Es el resultado de un trayecto iniciado en 1982, fecha de la “Propuesta de Directiva de la Comisión
sobre el trabajo voluntario a TParcial”, y de una segunda Propuesta en 1990 (ambas rechazadas por las
organizaciones empresariales, algunos sectores del Parlamento y con la oposición de Gran Bretaña), hasta
llegar finalmente en 1997 al Acuerdo Marco plasmado en la Directiva 1997/81/CE.
Ya previamente, en 1979, en la Resolución del Consejo sobre ordenación del tiempo de trabajo se aludía
específicamente a que el TParcial “….debería ser voluntario….accesible a hombres y mujeres….no
deberá imponerse a las personas que deseen trabajar a jornada completa
267
indefinidos) pero acusaba la excesiva flexibilización que la regulación de 1994 le había
otorgado.
Sin embargo su problemática no radicaba solo en ese abuso manifiesto de la
temporalidad, sino también la que conllevaba el hecho de que no existiese una
delimitación clara entre un empleo a TParcial y otro a TCompleto y, sobre todo, la falta
de una concreción de la distribución de la jornada. Esta falta de concreción horaria era
también, precisamente, la que convertía a esta modalidad en la fórmula de empleo más
flexible para los empresarios, que había dado lugar a los contratos de TParcial “de
llamada”, manifestación del grado extremo de la precariedad, puesto que se pactaba un
número de horas de trabajo, pero el horario a cumplir no se determinaba, lo que implica
una disponibilidad permanente del trabajador “poco equitativa con el escaso tiempo de
trabajo efectivo y la escasa retribución que obtenía a cambio” (Mellado A.1999).
Se afrontaba pues como objetivo de su reforma disminuir esa excesiva precariedad
del TParcial y convertirlo en un empleo más estable y de mayor calidad que lo hiciera
atractivo a los ojos de los trabajadores pero que, a la vez, conservara las ventajas de
flexibilidad que deseaban mantener los empresarios. Y de nuevo la finalidad última era
potenciar su utilización con el objetivo de que alcanzara los niveles de otros países de
nuestro entorno (=aunque siempre con la vista puesta en P.Bajos como modelo),
contribuyendo así a rebajar las tasas de desempleo mediante la fórmula del reparto del
empleo.
Se creó pues la “Mesa de diálogo social sobre Tratamiento global del trabajo a
TParcial”, y desde el mes de julio tuvieron lugar negociaciones entre el Gobierno y los
agentes sociales con el objetivo de llegar a un acuerdo sobre un nuevo marco regulador
del trabajo a TParcial que armonizara seguridad y protección social para el trabajador, a
la vez que proporcionara al empresario la flexibilidad que éste requería: el santo grial
del modelo “flexi-security”. En la negociación, los objetivos de las organizaciones
sindicales eran mejorar la definición del TParcial, incrementar su voluntariedad y
equiparar su protección social con el trabajo a TCompleto. Por su parte, las
organizaciones empresariales no estaban dispuestas a perder ninguna de las ventajas que
este contrato les estaba aportando en materia de cantidad y distribución del tiempo de
trabajo, sino que, por el contrario, manifestaron decididamente su deseo de que “...la
nueva modalidad ampliara las posibilidades de distribuir de forma flexible la jornada
(…) y asimismo de que se impusiera una definición amplia del TParcial que no pusiera
un límite de jornada…”.
Armonizar unos intereses tan contrapuestos se reveló imposible. Tras el fracaso
inicial, el Gobierno y los sindicatos llegaron a un principio de acuerdo (documento de
29.10.1998) que fue rotundamente rechazado por la directiva empresarial, quien
contestó con otro documento que recogía sus discrepancias. Finalmente, gobierno y
sindicatos firmaron el 13.11.1998 el “Acuerdo sobre el trabajo a tiempo parcial y
fomento de su estabilidad”, que fue rechazado por los empresarios. El Ministro de
Trabajo solicitó al Consejo Económico y Social un Dictamen sobre el anteproyecto de
Ley, repitiéndose en el CES las divergencias (debido a su composición), pero
finalizando la cuestión con la emisión de un Dictamen favorable21, donde el CES lo
consideraba “….un instrumento adecuado para lograr los objetivos…..de fomento de la
21
Dictamen nº 10/ 1998 del 25.11.1998 una valoración final positiva del anteproyecto, que fue aprobado
con la aceptación de una parte del Grupo Primero (representantes sindicales de UGT y CCOO), y la
valoración negativa de una parte del Grupo Primero (sindicatos CIGA y ELA/STV), así como el voto en
contra del Grupo Segundo (patronal).
268
voluntariedad y la estabilidad en el trabajo a TParcial, de mejora de su protección
social y de generalización de su uso en el mercado de trabajo, dando cumplimiento
adecuado, además, a lo dispuesto en la Directiva 97/81/CE del Consejo sobre esta
materia…(…..) que abre una vía para la normalización y generalización del trabajo a
TParcial estable en nuestro mercado de trabajo”22.
La gran Reforma de 1998: el giro primigenio…..y único
El RDL 15/1998, concreción de la reforma del TParcial, comienza indicando en su
exposición de motivos que esta regulación se acomoda a los compromisos establecidos
a nivel europeo (Acuerdo Marco sobre el Trabajo a TParcial y a la Directiva 97/ 81 CE
del Consejo, así como, a nivel interno, a la concertación social alcanzada con los
interlocutores sociales el año anterior (AIEE de 1997), y a los contenidos de los
Acuerdos de Racionalización y Consolidación del Sistema de la S.Social.
Asimismo expresaba que esta nueva regulación del CONTRATO a TParcial es
“...resultado del proceso de reflexión y diálogo desarrollado por el Gobierno con las
organizaciones empresariales y sindicales....dirigido a seguir profundizando en el
análisis del funcionamiento del mercado de trabajo y en la búsqueda de medidas para su
mejora”. También indica que se tuvo en cuenta la evolución del contrato a TParcial en
España, “....su reducida utilización en comparación con la UE y la alta temporalidad que
afecta en nuestro país a este segmento del mercado de trabajo...”.
Establece como referencia casi textual el contenido del Acuerdo y la Directiva del
TParcial europeos, “….que establecen que ....la mejora de la calidad del trabajo a
TParcial requiere del establecimiento de una regulación que, permitiendo una adecuada
flexibilidad…..garantice al mismo tiempo determinados principios básicos”, que son los
siguientes:
1. Principio de igualdad de trato y no discriminacion de los trabajadores a TParcial
respecto a los trabajadores a TCompleto (sin perjuicio de la aplicación del principio
de proporcionalidad cuando resulte adecuado)
2. Principio de voluntariedad en el acceso al TParcial, que incorpora el derecho del
trabajador a no ser despedido por negarse a ser transferido desde un empleo a
TCompleto a otro a TParcial
3. Acceso efectivo a la proteccion social de los trabajadores contratados a TParcial,
introduciendo para ello los elementos de corrección necesarios para adaptar el
funcionamiento de las normas generales del sistema a las características específicas
de este tipo de trabajo”.
Las novedades más destacadas de esta amplísima reforma del TParcial abarcan
desde el propio concepto, que establece un límite máximo, a una nueva figura (“las
horas complementarias”), y se pueden sintetizar en los siguientes puntos:
1) Redefinición del concepto de trabajador a TParcial (define ahora al contrato a
TParcial así):
“El contrato se entenderá celebrado a TParcial cuando se haya acordado la
prestación de servicios durante un nº de horas al día, a la semana, al mes o al año,
inferior al 77 % de la jornada a TCompleto establecida en el convenio colectivo de
aplicación o, en su defecto, de la jornada ordinaria máxima legal”.
22
Dictamen nº 10/ 1998 - CES
269
Se vuelve pues a establecer una frontera clara entre un empleo a TParcial y uno a
TC: un límite máximo del 77% de la jornada (es decir, retorna a la delimitación
establecida por la normativa de 1984 que se había eliminado en 1994)
2) Mantiene la base hora y períodos de referencia (horas al día, a la semana, al mes
o al año) establecidos en l994
3) Cambia el término de comparación (sustituye la jornada habitual en la actividad,
por la jornada a TCompleto establecida en el Convenio Colectivo de aplicación o,
en su defecto, la jornada máxima legal)
4) Exige que en el contrato (por escrito, y en modelo oficial) debe figurar registrada
la cantidad de tiempo de trabajo contratado así como su distribución. Una
especificación del nº de horas ordinarias de trabajo al día, semana, mes o año
contratadas, así como su distribución horaria y concreción (mensual, semanal y
diaria), incluida la determinación de los días de prestación de servicios
5) Prohíbe realizar horas extraordinarias a los ocupados a TParcial (salvo las de
fuerza mayor)
6) Establece una nueva figura que es la que aporta la flexibilidad temporal al tiempo
de trabajo de los contratados a T.Parcial: las horas complementarias (que son las
que pueden adicionarse a las horas ordinarias pactadas, y se retribuyen como éstas)
Solo pueden realizarlas los trabajadores a TParcial con contrato indefinido
Requieren un Pacto expreso por escrito, que recogerá el nº de horas
complementarias cuya realización puede ser requerida por el empresario (nº que no
pude exceder del 15% de las ordinarias, aunque por Convenio puede ampliarse el
tope hasta el 30%).
La suma total de horas ordinarias y complementarias no excederá el 77% de la
jornada a TCompleto.
Preaviso de 7 días al trabajador para exigirle la realización de esas horas
complementarias pactadas
El pacto puede prorrogarse por otro año o bien quedar sin efecto si a su
vencimiento el trabajador lo denuncia con 3 meses de antelación.
Establece mecanismos para consolidar parte de esas horas complementarias en la
jornada ordinaria pactada en el contrato inicialmente.
7) La conversión de un trabajo a TCompleto en otro a TParcial y viceversa siempre
será voluntaria para el trabajador (y tendrán preferencia si solicitan el retorno a la
situación anterior).
También los TParcial que hayan prestado servicios en la empresa durante 3 años
o más tendrán preferencia para cubrir una vacante a TCompleto.
En ambos casos las solicitudes deben ser tomadas en consideración por el
empresario (en lo posible) y la denegación será notificada por escrito al trabajador y
motivada.
En sus valoraciones, las partes que firmaron el Acuerdo (Gobierno y sindicatos),
declararon que consideraban esta regulación lo suficientemente flexible (por ejemplo, a
través de las horas complementarias) a la vez que fomentaba un trabajo a TParcial de
calidad, al proporcionar mayor garantía y protección a los trabajadores. En concreto, las
organizaciones sindicales firmantes (UGT y CCOO) la valoraban muy positivamente,
270
manifestando que mejoraba sustancialmente las condiciones laborales de los
trabajadores a TParcial23.
La patronal, por su parte, rechazó firmemente la trasposición legal del Acuerdo que
se había negado a firmar, considerando el nuevo contrato a TParcial una fórmula muy
rígida que no se acomodaba a las necesidades de distribución flexible de la jornada. Su
rechazo fue especialmente crítico con la vuelta al establecimiento de un límite temporal,
con la obligación de especificar en el contrato la distribución horaria y la concreción de
los días de trabajo, calificó el pacto de horas complementarias de muy complejo,
rechazó la posibilidad de consolidación de una parte de esas horas....llevando a cabo una
decidida campaña entre sus representados para que no utilizasen esta modalidad
contractual24.
Indudablemente esta actitud influyó en que el producto de esta regulación, lo más
cercano hasta el momento a la realización del discurso del TParcial como instrumento
que conjugara flexibilidad- seguridad, duraría tan solo dos años. Fueron dos años en los
que, a pesar de que el número de contratos a TParcial aumentó ligeramente (100.000
contratos más en 1999 y otros tantos en el 2000, cuando en 1998 el incremento había
sido de 400.000) y fue la única etapa en que su peso dentro del conjunto de contratos
disminuyó (del 20% en 1998 al 18 % del total contratos en 1999 y 2000), por lo que
podemos deducir que efectivamente funcionó en parte el “boicot” promovido por la
CEOE. Y digo en parte porque, no olvidemos, fueron 2,5 millones de contratos los
realizados cada año.
Tercera etapa: las reformas de 2001 y 2013 como exponente de la flexi-flexi
La “contra-reforma” del 2001
De las elecciones de marzo 2000 surge el segundo gobierno popular, esta vez con
mayoría absoluta y en un contexto de bonanza económica (crecimiento del PIB) y en la
que los indicadores del mercado laboral anuncian descensos del desempleo (fuerte
crecimiento del empleo y una Tasa de paro del 15%), aunque la temporalidad sigue
elevadísima.
23
Una regulación también loada como favorable para los derechos sociales de los trabajadores a TParcial,
pero que sin embargo no dejaba de ser muy discriminatoria según valoraciones de especialistas como
Lousada J. (2005), para quien la nueva configuración normativa seguía “adoleciendo de quiebras del
principio de igualdad…a pesar de que “supera situaciones normativas anteriores en las que la vulneración
de la igualdad era flagrante….”.
La lentitud de la maquinaria judicial hizo que la situación discriminatoria se mantuviera durante muchos
años, pues no se modificaría hasta 2013 a raíz de una Sentencia del Tribunal Constitucional (Nº 61/2013)
declarara nula e inconstitucional la redacción dada por el RDL 15/1998 al apartado 1 de Disp.Adic.7ª por
entender que vulneraba el art.14 de la Constitución, además de provocar discriminación indirecta por
razón de sexo.
En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22.11.2012 por
vulneración de la Directiva 79/7/CE sobre la igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de
seguridad social.
24
Como ejemplo de la frontalidad y firmeza del rechazo de la patronal, declaraciones de su presidente en
la prensa del 11.11.1998 (El Mundo)
“Los empresarios rechazan el nuevo contrato a TParcial. José Mª Cuevas le augura “muy mala vida”.
“...Por este camino el contrato va a tener muy mala vida....no se producen las circunstancias para que
tenga éxito...el éxito que va a tener va a ser muy limitado”. Añadió que no entiende que cuando el que va
a contratar es un empresario, el que imponga las condiciones sea el sindicato”.
271
En esta legislatura el ejecutivo se mostró menos proclive que en la anterior a
establecer un clima de diálogo que desembocase en un pacto social, ni a esperar (sin
influir) a que los interlocutores sociales llegasen en solitario a un posible acuerdo. El
AIEE de 1997 (Acuerdo Interconfederal sobre Estabilidad en el Empleo), origen de la
Reforma Laboral de 1997, tenía una vigencia de cuatro años, y establecía en su
plasmación en la Ley 63/ 1997 que al finalizar el plazo se evaluarían los resultados
conseguidos en la reducción de la temporalidad a través de la figura estrella de aquella
reforma (el contrato para el fomento de la contratación indefinida) a fin de decidir si se
prorrogaba el modelo. Una vez hecha esa evaluación de cómo había evolucionado el
empleo y la contratación del periodo25, había que tomar una decisión sobre la
procedencia o no de prorrogar este contrato. Esa decisión no era tan urgente, y desde
luego no requería el apremio con que el Gobierno manifestaba presiones a las partes,
pública y repetidamente, para que terminasen la negociación (distorsionando incluso así
el ritmo y posiciones de las partes26 llegando incluso a “avisarles” de que si no llegaban
a un rápido acuerdo cancelaría el proceso de negociaciones.
El desacuerdo entre ambas partes estaba sobre todo en el tema de la temporalidad
(la patronal no aceptaba “penalizar” la contratación temporal) y la excesiva
generalización del nuevo coste del despido improcedente más barato (de 45 días a 25,
luego se acordaron 33 días).
Respecto al trabajo a TParcial, las partes continuaban manteniendo las
marcadísimas diferencias manifestadas en la previa negociación de 1998, que había
rematado en el rechazo empresarial al Acuerdo del TParcial firmado entre sindicatos y
gobierno, pero en este tema no había que cumplir ningún plazo, además de que la última
regulación legal de esa figura era aún muy reciente. Pero en la disposición adicional del
RDL 15/1998 había un punto que dejaba abierta la posibilidad de realizar
modificaciones sin estipular un plazo concreto:
“....el Gobierno, a la vista de los resultados de las medidas....y tras consultar o, en
su caso, a propuesta de las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales
más representativas, podrá promover cambios legislativos... en el umbral de la
jornada que define el trabajo a TParcial, el límite máximo de horas
complementarias que pueden ser objeto de pacto específico, la distribución y forma
de realización de las horas complementarias, así como los límites y condiciones
para la consolidación en la jornada ordinaria inicialmente pactada de una parte de
las horas complementarias”.
25
La Tasa de Temporalidad tan solo había disminuido 2 puntos (del 34% en 1997 al 32% en 2000, frente
al 13% de media en la UE).
En cuanto a la evaluación del TParcial indicaban que su implantación y normalización seguía siendo
escasa, con “...tasas de empleo inferiores a la media europea y una fuerte segmentación de género en el
colectivo de trabajadores contratados bajo esa modalidad...” (CES – 2001).
26
Alfonso Mellado, Carlos L.(2001)”....ante el hecho consumado y pese a la duda que puede plantear la
urgencia de la medida....cabe plantearse.....la influencia que en el fracaso del propio proceso de
negociación haya tenido la reiterada manifestación del propio Gobierno de que si no se alcanzaba un
acuerdo en un plazo corto procedería a regular él mismo los temas objeto de negociación, lo que sin duda
podía reforzar la conducta escasamente negocial de alguna de las partes, confiando en que la regulación
negocial le fuese más favorable que el propio acuerdo”.
Nota de prensa (El Mundo 5.5.2000) Manifestaciones de ministro de Trabajo J.C.Aparicio…“este tipo de
contrato (TParcial) no contó con la simpatía de los empresarios, por lo que aún estamos a tiempo de
buscar fórmulas inteligentes….”.
272
Con esta cláusula, a modo de “caballo de Troya”, la norma había dejado la abierta
la puerta a la posibilidad de un cambio radical del TParcial27.
Finalmente, ante el asombro de algunos y la crítica de muchos, y dos meses antes de
vencer el plazo del contrato de fomento, el ejecutivo redactó en solitario la nueva
reforma laboral (RDL 5/2001), que no se limitaba a decidir sobre los asuntos que las
organizaciones sindicales y empresariales tenían encima de la mesa en sus
negociaciones (los mecanismos para reducir la temporalidad, la prórroga o no del
contrato de fomento y algunas modificaciones menores en otros contratos….), sino que
aprovechó para incluir otras materias. Y la línea fue un viraje completo: no solo
otorgaba vigencia indefinida al “contrato de fomento” e incluía nuevos colectivos, sino
que aprovechó la ocasión para llevar a cabo una transformación radical del trabajo a
TParcial, que suponía la destrucción completa de lo acordado en 1998 con los
sindicatos.
Y así, en marzo del 2001, en solitario (como también había hecho el ejecutivo
socialista en la reforma de 1994) el Gobierno popular acometió una gran reforma del
TParcial cuyo resultado ha sido una modalidad de contrato con unas cotas de
flexibilidad en la cantidad y la distribución del tiempo de trabajo difíciles de superar, en
el que la asimetría de la relación contractual era abusivamente favorable a los intereses
del empresario y desfavorable para el trabajador y, finalmente, en el que se hacía difícil
diferenciarlo de un contrato a TCompleto, pues la línea divisoria entre ambos pasó a ser
más indefinida que nunca. Para completar todo este conjunto de modificaciones, se
animaba a los empresarios con una asignación de 10.000 millones en bonificaciones,
con el objetivo de que “en cuatro o cinco años se duplique su utilización”.
Las modificaciones más destacables de esta reforma van desde el propio concepto
de TParcial, con la supresión del límite máximo para ser considerado así, pasando por la
simplificación del régimen de las horas complementarias, hasta la flexibilización de la
distribución del tiempo de trabajo. Veámoslas:
1) En cuanto a la definición establece:
“El contrato de trabajo se entenderá celebrado a TParcial, cuando se haya
acordado la prestación de servicios durante un nº de horas al día, a la semana, al
mes o al año inferior a la jornada de trabajo de un trabajador a TCompleto
comparable”28.
27
Un peligro que ya había sido anticipado en su día por un sindicato cuando se promulgó el RDL
15/1998, según Nota de Prensa el 28.11.1998 de La Voz de Galicia
“UGT considera que la introducción de esa cláusula faculta al Gobierno para romper el acuerdo al que
llegó con los sindicatos y atender las demandas de la patronal, que no firmó la reforma del contrato a
TParcial “Si el ministro intentase hacer eso mantendría su postura legal, pero incurriría en un auténtico
suicidio político” indicó el portavoz de la central.”
28
Se entiende por "Trabajador a tiempo completo comparable" a un trabajador a TCompleto de la misma
empresa y centro de trabajo, con el mismo tipo de contrato de trabajo y que realice un trabajo idéntico o
similar. Si en la empresa no hubiera ningún trabajador comparable a tiempo completo, se considerará la
jornada a TCompleto prevista en el convenio colectivo de aplicación o, en su defecto, la jornada máxima
legal”.
Según Alfonso Mellado, C.L. (2001)
“…..cualquier jornada inferior, por mínima que sea será considerada como TParcial. El efecto es
importante si en ciertos casos cabe un Pacto sobre horas complementarias de un 15% o incluso más de la
jornada pactada, el empresario podría tener un trabajador contratado con una DISPONIBILIDAD casi
como si de un TCompleto se tratara, pero con la posibilidad de crear una BOLSA de horas que si necesita
273
2) Suprime pues el tope máximo del 77% para que la jornada sea considerada a
TParcial, con lo que se retorna a la regulación de 1994 (“inferior al habitual”) que,
a su vez, había eliminado el límite del 1984 (“menos de 2/3”). Es una difuminación
total de los límites entre las figuras del TParcial y el TCompleto.
3) simplifica la regulación de las horas complementarias, convirtiendo esta figura en
muy flexible para el empresario y muy rígida para el trabajador:
- continúan pudiendo realizarlas solo los trabajadores a TParcial con contrato
indefinido.
- su tope sigue siendo el 15% del tiempo ordinario contratado, pero amplia el
margen al que se puede llegar por Convenio Colectivo (antes hasta el 30% de las
horas ordinarias, ahora hasta el 60%).
- permite que el Pacto individual incida en la determinación de su distribución y
forma de realización.
- respecto al preaviso para requerirlas, permite a los Convenios Colectivos
establecer “otra cosa” respecto al plazo de 7 días.
- también suprime el régimen de su consolidación.
- suprime el derecho del trabajador a denunciar la vigencia del Pacto de horas
complementarias (con lo que se prescinde del principio de voluntariedad que antes
presidía su realización), aunque prevé que una vez cumplido el año puede quedar
sin efecto por renuncia del trabajador en razón de estas 3 causas:
• guarda legal de un menor o minusválido o cuidado de familiares
• necesidades formativas (acreditando la incompatibilidad horaria)
• incompatibilidad con otro contrato a TParcial
4) En el contrato seguirá figurando el nº de horas ordinarias de trabajo y su
distribución, pero suprime la exigencia de la concreción (mensual, semanal y diaria)
y la determinación de los días de trabajo.
5) Continúa la prohibición de realizar horas extraordinarias.
Está claro el retroceso que supone esta reforma en los derechos y seguridades del
trabajador a TParcial con tres puntos clave : la difuminación de sus perfiles, el pacto de
horas complementarias que vincula al trabajador con tan limitadas (y justificables)
posibilidades de renuncia, y la gran prerrogativa dada al empresario tanto en el tiempo
de trabajo como en su distribución.
También es importante destacar que esta regulación no fue pactada con los agentes
sociales, que el comportamiento del ejecutivo supuso un grave desprecio al diálogo
social y, finalmente, que quedó una regulación extremadamente escorada hacia las
posturas defendidas por la patronal29. La lógica de esta transformación responde a una
“contrarreforma” de la regulación de 1998 (Valdés Dal-Re y al.2005).
utilizará y pagará, sin que le trabajador se pueda negar, pero que si no necesita no tiene porque utilizar y
por tanto no las paga, lo que sin duda FLEXIBLIZA considerablemente este tipo de contratación”.
29
“….los cambios introducidos en el régimen jurídico del TTP tienen como propósito declarado
incentivar una mayor utilización de esta modalidad contractual, flexibilizando su régimen
jurídico…..(….)…El precio de esta “liberación” del TParcial pasa por una sensible rebaja en los
estándares de derechos y garantías que tenían reconocidos los trabajadores a TParcial al amparo de la
274
Y esta fue la normativa que se mantuvo durante la etapa más larga de la existencia
del TParcial (entre 2001-2013), aunque en este intervalo existieron tentativas, no tan
conocidas, de nuevas transformaciones que no llegaron a término, quizás porque
suponían en cierto modo modificar el rumbo de la calidad del empleo a TParcial, algo
que parece ir totalmente en contra de la hoja de ruta por la que ha transcurrido el
proceso de transformación normativa del TParcial.
La reforma fracasada
Durante ese periodo inter-reformas del TParcial (2001-2013) se produjeron intenciones
de modificar la regulación del TParcial, como la iniciativa que se relata aquí, que tuvo
lugar en febrero 2010 en el marco de una propuesta de reforma laboral presentada por
el gobierno socialista a los interlocutores sociales30. Esta iniciativa hay que enmarcarla
en un contexto en que la crisis ya ha provocado una enorme destrucción de empleo y la
cifra de parados se sitúa en 4,5 millones y el 20% de desempleo.
En esta Propuesta el ejecutivo destaca como problemas más importantes de nuestro
mercado laboral la intensidad de los ciclos (tanto de creación como de destrucción de
empleo), la excesiva segmentación entre trabajadores con contrato fijo y temporal, así
como la elevada rotación de los temporales y la escasa inversión en formación. Como
objetivos se proponía los habituales de estos discursos pre-reforma laboral (a saber,
favorecer la creación de empleo, reducir el desempleo, la dualidad, segmentación y
temporalidad, aumentar la flexibilidad interna de las empresas y las oportunidades de
empleo de los desempleados...).
Para la negociación proponía 8 líneas de actuación, y en la primera de ellas,
“actuaciones para reducir la dualidad y la temporalidad”, figuraba una modificación de
la contratación a TParcial, en base al también manido discurso de que….” su escasa
utilización es uno de los problemas clásicos de nuestro mercado laboral….”, por lo que
consideraba útil una reforma de su regulación.
Lo más interesante de esta Propuesta es que planteaba la creación de dos
modalidades de contrato a TParcial, con distintas características respecto al tratamiento
de la flexibilidad del tiempo de trabajo en base a una función diferente31.
Las características diferenciadoras de esos dos contratos que podríamos denominar
TParcial “pro-trabajador” (más exactamente “pro-familiar”) y TParcial “pro-
empresario”, serían las siguientes:
Tipo A: contrato a TParcial “para facilitar la conciliación del empleo y familia”.
Tendría un horario laboral fijo y estable (concreción y certidumbre máxima en la
fijación de la jornada y horario). Podría ser temporal o indefinido. Daría acceso a
bonificaciones.
normativa precedente…. la reforma es claramente prejudicial para los trabajadores que en el futuro
decidan suscribir un contrato a TParcial”. Cavas Martínez y Cardenal (2001)
“....existe un acuerdo generalizado de que la Reforma ha venido a implantar un régimen “pro
empresario”, de carácter flexibilizador, que implica una especie de retroceso del intervencionismo
legal.(...). Se ha procurado, en efecto, dar satisfacción a los requerimientos de los empresarios, acogiendo
buena parte de las proposiciones que la CEOE y CEPYME realizaron en 1998....”. Goñi Sein, J.L. (2002)
30
Documento “Líneas de actuación en el mercado de trabajo para su discusión con los interlocutores
sociales en el marco del diálogo social” de 5.2.2010
http://www.lamoncloa.gob.es/ActualidadHome/2009-2/050210EnlaceDocumento
31
García Perrote I. y Nieto Rojas, P (2010)
275
Tipo B: tendría que “permitir la flexibilidad en la organización de la jornada para
favorecer la adaptabilidad de las empresas a las variaciones del proceso productivo
y reducir su temporalidad”. Sería un instrumento de flexibilidad empresarial. Solo
podría ser indefinido.
Tendría amplios márgenes de disponibilidad y variabilidad en la concreción de
horarios, que el empresario podría modificar (con preaviso). Permitiría hacer horas
extraordinarias. No estaría incentivado.
Esta modalidad intenta un intercambio entre seguridad para el trabajador (al tener
que ser, forzosamente, un contrato indefinido, a la vez que entrega al empresario un
instrumento que le proporciona un amplio margen de flexibilidad).
En ninguno de ellos se realizarían horas completarías, por considerar que su
compleja regulación no las hacía útil. Y para ambos se mejoraría la protección social
incrementando el coeficiente multiplicador utilizado en ese momento para causar
derecho a las pensiones.
La situación seguía empeorando y desde mayo 2010, fecha en que el gobierno
socialista dio un giro en su política económica y social, la regulación del mercado
laboral ha sido un objetivo constantemente perseguido, como si fuese la panacea para la
resolución de un problema del que el desempleo es la consecuencia y no la causa. La
reforma laboral de 2010 (RDL 35/2010) inició ese proceso, una reforma laboral
unilateral que fue contestada con una huelga general en septiembre 2010.
Esa reforma no afectó al empleo a TParcial, pero la novedosa propuesta, que podría
suponer una oportunidad de mejora (de forma parcial, pero importante) de la calidad
del TParcial, pronto fue ahogada por la fuerza y dispersión del discurso que, invadiendo
medios de comunicación y debates, reiteraba machaconamente las bondades de la figura
del “mini-job” que tanta expansión había conseguido en el mercado laboral alemán. Un
asunto que se enlazaba inmediatamente con el hecho asombroso de que en ese país
apenas existía desempleo. Ese era el “el otro modelo” de TParcial que tenía bastantes
más defensores y mucho más firmes (y que, por un proceso de selección interesada de
la información, procuraban silenciar detalles que podían ser claves, como que en España
no existe un Programa social como el Hartz IV alemán, que completa los salarios más
reducidos)32.
De las elecciones de finales 2011 salió el ejecutivo popular, mientras los
interlocutores seguían negociando y en enero 2012 firmaban el II Acuerdo para el
empleo y la negociación colectiva 2012-2014 (pacto que recogía un consenso en un
32
Llegó a haber no solo recomendaciones, sino presiones tan fuertes como la de agosto 2011 en que el
presidente del Banco Central Europeo remitió una carta J.L.R.Zapatero exigiéndole entre las medidas de
ajuste presupuestario y económico algunas laborales, entre ellas la creación de “mini-jobs”.
Un contenido de la carta que no fue divulgado en su momento, sino que, oportunamente, lo dio a conocer
Rajoy a los agentes sociales al comenzar su gobierno en la reunión para discutir aspectos de la siguiente
reforma laboral, donde también les informó de que era partidario de estimular el uso del contrato a
TParcial.
Noticia de Europa Press 7.12.2011
Por su parte, la CEOE reclamó la flexibilización del contrato a TParcial “en la línea de los mini-jobs
alemanes, y que permita la posibilidad de acumular más de un contrato de este tipo. Su presidente
J.Rosell apuntó que el contrato a TParcial “será la estrella que marque la salida de la crisis en el mercado
laboral”, aunque reconoció “que no era lo que a los empresarios les gustaría – que siempre han preferido
los llamados minijobs-, pero que es el “más posible”, el más idóneo “para sacar a más gente del paro”.
Noticia de El Períódico de 18.12.2013
276
grupo de materias que el gobierno no respetó en la reforma laboral de 2012), y entre las
que se encontraba el fomento del TParcial como alternativa a la temporalidad.
El gobierno acometió por su cuenta una nueva reforma laboral de amplio calado que
sí afectaba al TParcial en dos puntos cruciales (RDL 3/2012): permitía realizar horas
extraordinarias (tanto a los TParcial indefinidos como a los temporales) (art.5), además
al afectarles también la distribución irregular de la jornada (art.34.2 aumento hasta el
10%). Esta modificación implicaba, en primer lugar, que el pacto de horas
complementarias ya no era el único mecanismo de incrementar la dedicación o su
distribución irregular, ahora había además había “bolsa” de horas extraordinarias que,
unidas a las posibilidades de distribución irregular, convierten a estos trabajadores (más
bien trabajadoras) en el emblema de la mano de obra “just in time”.
Entre tanto, los más altos tribunales se pronunciaron definitivamente sobre la
persistencia en nuestra normativa laboral de flagrante discriminación de los
trabajadores a TParcial en su protección social. A raíz de la sentencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea de 22.11.2012 y del Tribunal Constitucional de de
14.3.2013 se declara inconstitucional, y por tanto nula, la disposición correspondiente
de la normativa de la S.Social. Con la publicación del RDL 11/2013 para la protección
social de los trabajadores a TParcial se eliminaba, muchos años más tarde y gracias a los
tribunales, la discriminación que en materia de protección social había mantenido la
transposición de la reforma de 199833.
Llegamos finalmente a la última reforma del TParcial, llevada a cabo por el
ejecutivo popular en diciembre 2013. En el siguiente cuadro vemos la evolución de las
cifras de esta modalidad de contratación durante ese período inter-reformas, en términos
absolutos, relativos, así como la asociación entre parcialidad y temporalidad.
Tabla 1. Evolución del número y características de los contratos a TParcial
registrados
33
Disposición Adicional 7ª de la Ley General de la S.Social que:
Según la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE (caso Eibal) vulneraba la normativa comunitaria,
estableciendo discriminación indirecta, prohibida en Directiva 70/7/CE
Según sentencia nº 61/2013 del Tribunal Constitucional (caso Soneira) era la disposición era
anticonstitucional, y por tanto nula, por contraria al principio de igualdad, además de discriminatoria
indirecta por razón de género.
Tras ésta, el Tribunal Constitucional siguió emitiendo toda una batería de sentencias en el mismo sentido
(SSTC 71/2013, 72/2013, 117/2013)
277
Llama la atención, en primer lugar el enorme incremento que experimentó esta
modalidad de contrato desde el año 2001, así como el elevadísimo número de contratos
a TParcial que vienen realizándose (nada menos que 5 millones de contratos a TParcial
en el año 2012, cantidad que claramente va asociada a una elevada rotación, pues ese
año, según la EPA, el número de ocupados con jornada a TParcial era de 2,6 millones, y
una proporción importante tenía un empleo indefinido. A destacar también la evolución
desde la crisis, con un descenso inicial en 2009 para aumentar entre 2011 y 2012.
En cuanto a la proporción, su utilización es abrumadora (el 35 % de todos los
contratos realizados en 2012 (más de 1 de cada 3), el 34% de los contratos temporales y
el 46% de los indefinidos (casi 1 de cada 2) son a TParcial.
Respecto a la feminización de los contratos según jornada, en 2012 las mujeres han
firmado el 62% de los contratos a TParcial y el 39 % de los contratos a TCompleto.
Finalmente, el hecho de que tan solo el 13 % de los contratos a TParcial registrados
sean indefinidos muestra que antes de hablar de fomentar la utilización de este contrato,
que según estas cifras ya está siendo excesivamente utilizado, habría que empezar por
plantearse con mayor sinceridad cuáles son las prioridades y de qué estamos hablando.
Reforma 2013: ahondando en lo mismo, pero siempre es posible un poco más
La Ley 16/2013 de 20.12.2013 (reforma del TParcial) comienza en su exposición de
motivos señalando que para impulsar el crecimiento del empleo introducirá un conjunto
de “ajustes menores” en la normativa laboral para potenciar la contratación estable y la
empleabilidad de los trabajadores. Sin embargo, en lo que atañe a nuestro interés, el
“ajuste menor” se puede calificar como auténtico “parcialazo” pues, aunque parecía
difícil imaginar a través de qué mecanismos se podría seguir incidiendo en la senda
desreguladora de esta figura, está claro que el ejecutivo los ha encontrado.
Continúa explicando que la menor utilización en España del TParcial cabe
imputarse a que era poco atractivo, tanto para los trabajadores por su menor protección
social (pero que eso ya se ha solventado con el reciente RDL 11/2013) como para los
empresarios porque “….no ha incorporado los elementos suficientes de flexibilidad en
la gestión del tiempo de trabajo”. Y efectivamente, se pone manos a la obra en la tarea
de solventar esa “carencia”. Y en ese sentido, las modificaciones son tan intensas que
hay quien se cuestiona si realmente no se produjo “una mutación en la naturaleza y
función de este contrato…si no ha pasado a convertirse en un contrato “a la
llamada”….o incluso en un contrato “de libre disposición” sobre el tiempo de trabajo
del trabajador” (Sanguineti W.2014)34.
Justifica que esta regulación se haga por el procedimiento del RDL por “….la
necesidad urgente de impulsar la utilización como fórmula de creación y redistribución
de empleo, ya que, pese a haberse incrementado su uso en los últimos años, todavía es
una figura infrautilizada en comparación con otros países pese a las importantes
ventajas que aporta a empresas y trabajadores a la hora de organizar el tiempo de
trabajo de un modo más flexible…”.
34
En esta regulación “la importancia sustantiva de la jornada ordinaria fija o estable cede protagonismo
en favor de la jornada ordinaria “flotante” (complementaria) a través de la regulación de las horas
complementarias…..que en conjunción con las fórmulas de distribución de la jornada, abren la puerta a
multitud de formas de prestación, en el que tienen cabida….nuevas formas contractuales similares a las
que se ha venido a llamar el “contrato a llamada” o el “contrato de 0 horas…”. Sánchez Torres E.(2014)
278
Toda la reforma incide en la flexibilización de la distribución del tiempo de trabajo,
que es su leiv-motiv, y la figura clave de esta desregulación son las “horas
complementarias” (las que pueden adicionarse a las horas ordinarias pactadas en el
contrato). La modificación de esta figura es muy amplia:
De entrada, establece 2 tipos de horas complementarias:
• Las pactadas, de realización obligatoria por el trabajador cuando firmó el pacto
(el pacto de horas complementarias sigue siendo obligatorio, pero ya no en
modelo oficial)
• Las voluntarias, que solo pueden ofrecerse a los que tienen contrato indefinido
Se incrementa su número (hasta el 30% de las contratadas, que pueden llegar hasta
el 60% si se acuerda en convenio colectivo)
Se reduce el plazo de preaviso del empresario para requerirlas (de 7 a 3 días, que
pueden rebajarse incluso mediante convenio colectivo – pero no dice que se pueda
aumentar el plazo)
Pueden hacerlas todos los trabajadores (con contrato indefinido o temporal) que
trabajen 10 horas semanales en cómputo anual (antes solo podían celebrar el pacto de
horas complementarias los trabajadores con contrato indefinido)
Se elimina la preferencia para pasar de TCompleto a TParcial y/o viceversa
Es decir, que la estructura del tiempo de trabajo es triple:
• Horas de trabajo pactadas en el contrato
• Horas complementarias “obligatorias” (son las pactadas, de realización
obligatoria)
• Horas complementarias “voluntarias” (su realización es voluntaria). Solo se le
pueden ofrecer a los que tienen un contrato a TParcial indefinido de, al menos
10 horas semanales en cómputo anual. Su número no puede superar el 15% de
la jornada contractual (ampliables al 30% por convenio). Es una segunda “bolsa
de horas” adicional.
Se elimina la posibilidad de realizar horas extraordinarias (salvo las de fuerza
mayor), que se había autorizado en la reforma de 2012.
Posibilita que haya más de una interrupción de la jornada laboral (por convenio)
No se modificaron los rígidos requisitos para que el Pacto de horas
complementarias deje de obligar al trabajador (al año de su firma, con un preaviso de
15 días, si concurren las circunstancias de atención a responsabilidades familiares,
formación si se acredita incompatibilidad horaria o incompatibilidad con otro contrato a
TParcial).
Para terminar, hay que hacer una llamada al hecho de que las dos últimas reformas
de la regulación del TParcial de esta última etapa (2001- 2013), realizadas ambas por el
ejecutivo popular, tuvieron lugar en dos contextos económicos y laborales totalmente
contrapuestos.
La primera se llevó a cabo en el contexto de una etapa económica fuertemente
expansiva, y con un mercado laboral en el que crecía el empleo de forma inusitada (con
tan “solo” 2 millones de desempleados y una Tasa de paro del 11%), mientras que la
segunda tuvo lugar tras varios años de una crisis de una intensidad desconocida hasta la
fecha, con 6 millones de parados y una tasa del 27%. Y dos situaciones tan diferentes
279
no han tenido un reflejo en la tendencia de las medidas tomadas, es decir, que el que el
contexto fuera positivo o negativo no se ha plasmado en la mejora/ empeoramiento de
las condiciones de regulación de esta modalidad contractual. La hoja de ruta ha sido en
ambos casos en la misma línea, independientemente de las condiciones económicas: la
desregulación, y precarización de esta figura y su inmersión la inseguridad.
Y, como hemos podido comprobar, esta última norma legal nos ha demostrado sí
era posible flexibilizar todavía más la regulación de esta modalidad contractual. Pero el
resultado ha sido una flexibilidad totalmente escorada en favor del empresario, y que ha
colocado al trabajador en una situación de disponibilidad permanente para los (posibles)
requerimientos de aquel.
En conclusión una normativa que ha ido convirtiendo esta figura laboral en un
contrato de libre disposición, no solo del tiempo de trabajo, sino del tiempo de vida del
trabajador (trabajadora, mayoritariamente).
U APU TE DEL EMPLEO Y EL TPARCIAL DESDE LA CRISIS: EL LUSTRO PERDIDO
A lo largo del capítulo anterior se ha ido mostrando los datos del comportamiento de la
modalidad del contrato laboral a TParcial a raíz de cada una de las reformas laborales
que iba experimentando la regulación de esta figura, en el entendimiento que ese
registro administrativo del SEPE proporciona una información más valiosa y concreta a
efectos de comprobar las variaciones en la utilización de esta modalidad contractual en
relación con la transformación de la figura.
Nos adentramos a continuación en la información sobre el empleo a TParcial
proporcionada por las estimaciones de la EPA, sin ánimo de profundizar más allá del
esbozo de un apunte para ver si sus desarrollos desde el comienzo de la crisis transitan
o no por los espacios de la precarización y el subempleo. La tabla 2 sintetiza los
cambios experimentados durante este período en las variables clave de nuestro mercado
laboral.
Como se indicaba en la introducción, las cifras del desastre impresionan
forzosamente: nada puede atenuar la dureza de la situación que muestran.
Efectivamente, ha sido un lustro perdido para el empleo, sobre todo para los 4 millones
de desempleados más desde el inicio de la crisis, sin que se atisben los brotes tan
anunciados del cambio de tendencia.
Para observar un cambio tan brusco en el empleo es conveniente ampliar por un
momento el ángulo de visión para contemplar en lugar de los cinco años, una década
completa, pues aporta alguna clave respecto a su comportamiento. Destaca el hecho de
que el número de trabajadores ocupados actual es el mismo que teníamos en el año 2003
(uno de los años incluidos en lo que algún autor denominó “la década prodigiosa”), con
la diferencia clave de que entonces el número de parados era de 2,2 millones frente a
los 6 actuales (y la Tasa de paro del 12 % frente al 26%). Entre estos diez años, una
intensísima creación de empleo, con otro tanto destruido posteriormente con la misma
fuerza, y cambios muy importantes en la variable “actividad”, que es la clave de la
diferencia en la magnitud del desempleo. Los 19,5 millones de activos de entonces son
hoy 22,8: una diferencia en la actividad que es resultado a su vez de cambios sociales y
demográficos. En cuanto a los abruptos movimientos del empleo en esa década, se
comprueba lo que apuntan algunos autores como una de las particularidades de nuestro
modelo de empleo, el hecho de que “no hay crecimiento ni destrucción de empleo
suaves, sino siempre acelerados” (Prieto, C.), y otra es que incluso en las épocas de
280
bonanza, y aunque descienda, siempre persiste una “elevada bolsa de paro”, incluso
durante la “década milagrosa del empleo” (1997-2007).
Tabla 2. El mercado laboral español: evolución desde la crisis
ESPAÑA - CAMBIOS mercado laboral 2008 2013
actividad nº activos 22.848,20 22.745,30
tasa actividad 59,80 59,56
activos 13.031,70 12.284,10

tasa actividad masc. 69,49 66,19
activas 9.816,50 10.461,20

tasa actividad fem. 50,46 53,29
ocupacion ocupados 20.425,10 16.634,70

ocup.varones 11.859,40 9.037,10
ocup.mujeres 8.565,80 7.597,60
ocupados a Tcompleto 17.975,90 14.019,10
ocupados a Tparcial 2,449,2 2.739,10
% ocupación a Tparcial 12,00 16,30
subempleo TP (% pobl.activa) 3,60 6,80
% ocupación temporal 24,10 19,00
ocupados temporales 4.987,2 3.221,9
desempleo parados 2.381,50 6.202,70

parados varones 1.182,90 3.304,70
parados mujeres 1.198,60 2.898,00
tasa de paro 10,40 26,60

tasa de paro-varones 9,08 26,90
Tasa de paro - mujeres 12,21 27,70
Otra variación importante de la actividad en España en estos años de la crisis es

que, aunque en el cuadro tengamos al inicio y al final de la crisis el mismo número de
activos (22 millones), el comportamiento ha sido muy diferente en cada uno de los
sexos, pues la actividad masculina ha descendido en 700.000 varones, mientras que se
sumaron a la actividad 600.000 mujeres (que se incorporaron al mercado laboral pero
directamente en el desempleo, pues se destruyó un millón de empleos femeninos y el
número de paradas aumentó 1,7 millones).
Contextualizamos la evolución del empleo en España dentro del marco de los países
de nuestro entorno, pues se intentará en lo posible mostrar los cambios recurriendo a la
vez a la comparación internacional. En el cuadro siguiente se observa la evolución del
empleo total y según jornada en los países de la Unión Europea-1535.
35
La decisión de limitar el ámbito espacial a los 15 vs.la U.E-27 responde tanto a criterios de
simplificación como (de acuerdo con V. Navarro) a razones basadas en su mayor comunalidad y que sus
datos son más homologables.
281
Tabla 3. Evolución del empleo según tipo de jornada 2007-2013
En esta visión de conjunto de los países de la UE-15 podemos destacar como puntos
clave, en primer lugar, la importantísima destrucción de empleo a TCompleto (todo el
empleo destruido fue a TCompleto), que deja un saldo negativo de este lustro (-3,2
millones), a pesar de la menor, pero también importante, creación de empleo a TParcial
(TODOS los países han creado este tipo de empleo). Se puede decir que en la UE-15 a
nivel global ha tenido lugar en este período un proceso de sustitución del empleo a
TCompleto por empleo a TParcial36.
En cuanto a la dinámica seguida por los países podemos establecer dos grupos:
• países que crean empleo de ambos tipos de jornada (Alemania, Suecia, Bélgica
y Luxemburgo),
• un segundo grupo en que se engloba el resto, que son los países que destruyeron
empleos a TCompleto y crearon empleos a TParcial con distinto grado de
intensidad que el cuadro no permite apreciar ni es el objetivo de este trabajo.
Destacar asimismo la polarización en esa evolución, entre los países del “modelo
mediterráneo de empleo” (que en conjunto destruyen más de 7 millones de empleos a
TCompleto) frente al único país que lo crea con contundencia, Alemania. Y dentro de
los países del “modelo sur”, todos ellos destruyen empleo a TCompleto, pero tampoco
existe sustitución por TParcial pues no se crea en proporción significativa, salvo en
Italia que se desmarca un poco del resto en esta variable.
Aunque no es el objetivo de este trabajo es interesante abrir nuevamente el foco
temporal para ver ese comportamiento del empleo y de cada modalidad de jornada
durante el período previo o inter-crisis 1994-2008.
36
Entendiendo que estos datos son un tanto burdos y que no reflejan el volumen total de empleo existente
(en primer lugar, porque las EPA miden el “número de personas ocupadas”, no el volumen de empleo,
que para calcularlo habría que transformar el empleo a TParcial en puestos equivalentes a TCompleto –
ETC).
282
Tabla 4. Variación volumen de empleo entre 1994-2008 según tipo de jornada -
De los saldos resultantes de tan amplio período nos interesa, no solo el

comportamiento del empleo en general, sino también el de cada tipo de jornada. Destaca
sobre el caso espectacular de España, que en esa etapa fue el país de la UE-15 donde se
creó más empleo, y que éste fue abrumadoramente a TCompleto, mientras que por
ejemplo Alemania, frente a lo ocurrido en el período más reciente, destruyó mucho
tiempo completo (sobre todo masculino) y lo sustituyó por TParcial (mayoritariamente
femenino).
Para nuestro país y en la etapa reciente, tenemos a continuación la evolución
interanual del empleo según tipo de jornada, con el saldo resultante para cada sexo, así
como la Tasa de feminización del TParcial.
Tabla 5. Evolución de la ocupación s/tipo de jornada y variación s/sexo.
Feminización del empleo a Tparcial
En primer lugar se observa que todo el empleo destruido en España ha sido empleo
a TCompleto, mientras que hay 300.000 personas más trabajando a TParcial. Por un
lado, destaca que ese discretísimo incremento cuantitativo del TParcial tiene sin
283
embargo un enorme impacto en la diferencia de la Tasa de parcialidad (+ 4%) resultado
de la pérdida de ocupación a TCompleto.
En segundo lugar reseñar que se refleja una destrucción de empleo hasta el II
trimestre de 2013 para luego detenerse, lo que permite hablar de cambio de tendencia,
pero no puede llevarnos al optimismo de pensar en la existencia de brotes, pues no hubo
creación ninguna de empleo.
Se ha destruido mucho más empleo masculino (sobre todo en la primera etapa de la
crisis, un empleo relacionado con los sectores de actividad que destruyeron empleo y la
segmentación persistente en las ocupaciones) pero también femenino (en la segunda
etapa). La mayoría de los nuevos empleos a TParcial han sido ocupados por los varones.
El grado de feminización del TParcial es del 73% (mientras que la del empleo a
TCompleto es del 41%) y se mantiene en valores muy elevados, a pesar de que ha
descendido algo en la última etapa de la crisis según se fueron incorporando más
varones al TParcial, pero continua siendo una fórmula abrumadoramente femenina: 2
millones de mujeres ocupadas a TParcial frente a 700.000 varones, el 26% de la
ocupación femenina frente al 8% de la masculina (que hasta 2009 era el 4%).
Finalmente, un apunte sobre el TParcial, aunque partiendo de que las medidas no
son comparables sí pero nos dan claves sobre su calidad. Mientras que según la EPA el
saldo final entre 2007-2013 era de 300.000 ocupados más a TParcial, según las cifras
de contratación del SEPE de ese período que hemos visto (incluso un año menos, pues
los datos abarcaban hasta 2012) se firmaron 26 millones de contratos a TParcial (30
millones, estimando los que posiblemente se firmarían en el año 2013). La elevadísima
rotación que se deduce de este dato está fuera de toda capacidad de comprensión.
En segundo lugar, también nos lleva a pensar que posiblemente un número
importante de personas ocupadas que han firmado un contrato a TParcial figuran en la
EPA como ocupadas a TCompleto (sea por cuestiones relacionadas con la propia
metodología de la encuesta - que subestima el TParcial (Aller,M.2007) al igual que
sobrevalora la ocupación (una hora trabajada en la semana es una persona ocupada) o
quizás relacionadas con el continuum trabajo formal-trabajo informal –Torns, T.y al.
2013).
A continuación veremos una tabla comparativa de los países de la UE-15 con las
Tasas de Parcialidad y su evolución, según sexo, con la variación resultante de la época
de crisis y las diferencias entre España y la media de la UE-15.
284
Tabla 6. Evolución 2008-2013 del % de TParcial según sexo
Comprobamos en primer lugar que España durante estos años ha acortado la

distancia respecto a la media de la UE-15 en los tres grupos, y que la brecha es poco
importante para lo que repiten los discursos continuamente, pues son 7 puntos de
diferencia. Cierto que lo que aumentó en nuestro país el % de TParcial (el mayor
incremento de toda la UE-15, con 4 puntos) no ha sido, como ya se vio, debido a que
éste se incrementara, sino por la destrucción de TCompleto, pero es lo que tienen las
estadísticas.
Lo que sí destaca en toda Europa es que el empleo a TParcial sigue siendo
abrumadoramente un empleo femenino. Se mire como se mire, pero en P.Bajos llega al
punto de que solo 1 de cada 4 mujeres ocupadas tiene un empleo a TCompleto (mientras
en España son 3 de cada 4), y Alemania, Austria, Bélgica y R.Unido tienen una cifra
muy importante, llegando casi a 1 de cada 2.
En cuanto al TParcial masculino, aparte de los bajos valores comparativamente con
los femeninos, lo único destacable es la tasa que alcanzan los varones de P.Bajos, o el
aumento en este período de Irlanda, Portugal, P.Bajos y en cuarto lugar España.
Se entiende que, lógicamente, una ocupación a TParcial implica un salario parcial,
pero en la tabla 7 se observa cómo en España, y pese a la caída de los salarios de los
últimos años en los ocupados a TCompleto no se incrementó el riesgo de pobreza y en
cambio en los ocupados a TParcial el aumento fue espectacular, el más importante de
toda la Unión Europea-15.
En todos los países del “sistema mediterráneo de empleo” el TParcial va asociado
con un elevadísimo nivel de pobreza (España es el tercero, tras Grecia y Portugal),
curiosamente los países donde menos empleo a TParcial hay y donde los trabajadores lo
desean menos, según las encuestas. Por el contrario, en P. Bajos, país que se pone
siempre como nuestro modelo en cuanto a la utilización del TParcial, no solo el riesgo
de pobreza es bajísimo en ambos tipos de jornada, sino que además coinciden ambos en
el mismo valor: parece que ese empleo a TParcial holandés debe tener algunas
características que lo diferencian del que se crea en el sur de Europa.
285
Tabla 7. Tasas de riesgo pobreza del empleo a TCompleto y TParcial
Los antiguos debates en torno a la dicotomía “imposición / elección” del TParcial,

en función de quién partía la iniciativa de esta modalidad de empleo (del empleador en
el momento de la contratación o del trabajador - más bien trabajadora, ya que así era y
sigue siendo masivamente -, a partir de lo cual el debate se entraba en la compleja
cuestión de las causas, objetivas / subjetivas, estructurales / culturales, imaginarios y
representaciones sociales, que se encontraban en el trasfondo de esa “supuesta
elección”37….), ya no tienen resonancia, desde la crisis de empleo y el incremento del
desempleo.
Las encuestas de población activa preguntan a las personas ocupadas que han
declarado trabajar a TParcial cuál es la razón, dentro de una lista dada (estudios,
enfermedad, cuidado de otras personas, otras obligaciones, no encontrar TCompleto, y
no querer un TCompleto u otras razones). En función de ello, se establece y clasifica
que el “TParcial involuntario” se limita a aquel cuya razón es “no encontrar un empleo
a TCompleto”. La finura de este indicador es pues bastante cuestionable, si
consideramos que, por ejemplo, las características de una actividad pueden ser las que
determinen que un empleo sea a TParcial, pero el trabajador queda dentro del cajón de
sastre “otros motivos” y se contabiliza como si fuera voluntario (y la razón “otros
motivos” en España es la segunda causa de trabajar a TParcial, con el 11%). Con esta
aclaración, veamos esa parte de la involuntariedad que queda reflejada estadísticamente
según países y su evolución a lo largo de la crisis.
37
“….El carácter voluntario del TParcial queda en entredicho cuando se explora su contenido. No solo
porque buena parte de las personas que trabajan a TParcial desearían hacerlo a TCompleto, sino porque el
IMAGI-ARIO DE LA ELECCIO- del empleo a TParcial FEME-I-O, no refleja más que la vigencia de
la división sexual del trabajo. Como en el resto de países del entorno, el empleo a TParcial femenino
deriva en mayores horas de dedicación al trabajo doméstico y familiar por parte de las mujeres”
Carrasquer P. (2013).
286
Tabla 8. El tiempo parcial involuntario – evolución
La tabla muestra el elevadísimo grado de involuntariedad que tiene el empleo a

T.Parcial en los países del “modelo mediterráneo” y cómo esa tendencia se ha
incrementado muchísimo desde comienzos de la crisis (así como en Irlanda).
En España la involuntariedad del TParcial tiene lugar en ambos sexos, aunque es
mayor entre los varones (79,5%) que en las mujeres (60%), pero también es muy
elevada, 2 de cada 3 ocupadas a TParcial. También podemos volver a destacar el caso
de P.Bajos, que inició la crisis con un valor mínimo en involuntariedad y donde, a pesar
de que a lo largo de esta etapa se incrementó 6 puntos (frente a los 28 en España),
continúa manteniendo un nivel bajo de involuntariedad.
A continuación veremos en qué medida el empleo a TParcial supone subempleo y
qué proporción supone este subempleo a TParcial dentro del empleo total. Aclaremos
que no estamos recogiendo el subempleo total del país, sino solamente la parte de la
ocupación a TParcial que resulta ser subempleo en base al cumplimiento de tres
requisitos establecidos. La medición que se hace del subempleo en las EPA nacionales
recoge los criterios de la 16ª Conferencia CIET de la OIT (subempleo “por insuficiencia
de horas”, previamente denominado “subempleo visible”), indicador que tampoco
destaca especialmente por su finura, pero es la que existe para acercarnos a las
características del TParcial.
Como en toda medición de las encuestas de población activa, se sobredimensiona la
ocupación (una persona es contabilizada como ocupada si trabajó 1 hora en la semana
de referencia) mientras que se dificulta su inclusión en el desempleo (ha de cumplir tres
requisitos: no haber trabajado ni 1 hora, estar buscando empleo activamente y estar
disponible para empezar a trabajar) y lo mismo ocurre con la medición del subempleo.
Son también tres los requisitos para considera a un ocupado a TParcial como
subempleado: estar trabajando a TParcial, desear trabajar más horas y estar disponible
para hacerlo.
287
Se añade también qué porcentaje supone en el conjunto del empleo del país esa
cantidad de TParcial involuntario.
Tabla 9. Ocupados a TParcial subempleados. º y % en el conjunto del empleo
total
En primer lugar, indicar que en 2013 en España teníamos 2,7 millones de ocupados
a TParcial, de los que el 57% cumplían los tres requisitos para considerarlos
subempleados, lo que suponía el 9,2% del empleo total del país, el porcentaje más
elevado de toda la Unión Europea-15. En segundo lugar, la evolución está clara, en el
tiempo transcurrido desde el comienzo de la crisis el número de ocupados a TParcial
subempleados casi se duplicó (mientras que el número de ocupados a TParcial apenas se
había incrementado 300.000 personas).
Destacar también Francia y R.Unido tuvieron un incremento importante del
subempleo dentro de la ocupación a TParcial aunque no llegan a representar en el
conjunto del empleo un % tan elevado como el que tiene lugar en España y, por otro
lado, que en Alemania, con un número elevado de subempleo en su TParcial (gran parte
de los mini-jobs) ha tenido un importante descenso en este período.
¿DEBATIR ….MUCHO TRABAJO Y POCO EMPLEO….?, ¿TIEMPO DE TRABAJO Y DE

VIDA?
En este artículo se ha trazado el recorrido histórico que en el sistema de empleo español

ha tenido la regulación legal del empleo a TParcial, desde su creación (al albur de la
crisis de empleo), hasta su última reforma. Esta figura es un ámbito privilegiado para
mostrar la división sexual del trabajo dentro de las interrelaciones entre estado-
mercado-familia (relaciones de empleo y relaciones de género).
La finalidad del regulador en las sucesivas reformas del TParcial ha sido siempre
fomentar su utilización en nuestro modelo de empleo, tanto en su vertiente de política
288
de empleo como para proporcionar a las empresas un instrumento de gestión de la mano
de obra que les aportara una mayor flexibilidad38. Sin embargo, el discurso-mantra
permanente y con mayor amplificación mediática es, y ha sido siempre, el de un
supuesto “deseo femenino” como instrumento de conciliación de un empleo con los
trabajos doméstico y de cuidados. Y ello, a pesar de que las cifras de nuestro país
desmienten masiva y reiteradamente la existencia de tal deseo.
Jornada contratada “inferior a la de un TCompleto”, horas complementarias
“voluntarias” y horas complementarias “forzosas”, posibilidad de distribución irregular
de jornada, de más de una interrupción de la jornada…..el grado de desregulación del
tiempo de trabajo que ha ido alcanzando esta figura, tanto en cuestión de cantidad como
de su distribución, ha situado al trabajador en una posición de extrema disponibilidad e
inseguridad permanente (de tiempo de trabajo, pero también de impredecibilidad de
ingresos), hasta imposibilitar la conciliación de un TParcial con otros intereses, una
realidad que choca de tal modo con los discursos del regulador que solo tiene sentido en
base al “imaginario” de la división sexual del trabajo en que se sustentan (Carrasquer
2013).
Y es que la trayectoria reguladora de esta figura laboral destaca particularmente por
una deriva extremadamente flexibilizadora (sobre todo desde la regulación del año
2001, y muy definitivamente la de 2013), que lo han convertido en una modalidad de
empleo enormemente flexible para el empresario, mientras que su precarización y la
rigidez que supone esa desregulación del tiempo de trabajo (y de vida) para el trabajador
(en este caso, trabajadora muy mayoritariamente) hacen que solo sea aceptable debido a
la situación de desempleo masivo actual, como muestra su elevada involuntariedad.
Esta figura laboral que es mucho más que una modalidad de jornada menor que la
máxima legal o TCompleto: ante todo es una fórmula más de ruptura de la norma social
de empleo “estándar” (empleo asalariado, indefinido, a TCompleto, con seguridad y
derechos asociados-Cano, E., 2000), y que es asignada mayoritariamente a las mujeres
en base a su posición dentro del sistema de género.
Una modalidad de segmentación de la mano de obra crecientemente utilizada en
nuestro modelo de empleo y que se añade y entrecruza con la desmedida utilización del
empleo temporal, llegando estas figuras laborales a un grado de “normalización” tal
que ya no resulta adecuado continuar refiriéndonos a ellas como formas “atípicas” de
empleo.
Los datos que hemos expuesto desde los inicios de la crisis hasta el momento
actual muestran un modelo de empleo en el que, en un contexto de fuerte destrucción de
empleo a TCompleto, la anterior progresión del TParcial (no muy fuerte, pero sí
contínua) se ha detenido. Nos muestran también que el empleo a TParcial existente
(casi 3 millones de ocupados) continúa siendo una fórmula absolutamente feminizada,
abrumadoramente involuntaria, que supone una enorme bolsa de subempleo “visible”,
con un elevadísimo y creciente riesgo de pobreza (y que en España los valores en estas
características son mucho más elevados que en el resto de la UE-15, información que
38
Valdés Dal-Re acusa de falta de sinceridad política el tratamiento normativo dado al TParcial “…por la
falta de correspondencia entre los objetivos que se confiesa perseguir y la técnicas utilizadas para su
consecución…”, acusando a esa incoherencia de la razón última que puede explicar su menor utilización
en España.
Alega también que su propia versatilidad es “la causa que impide abordarlo…desde un solo lado de su
poliédrica funcionalidad”. (Valdés dal-Ré 2005).
289
suele silenciarse interesadamente en los discursos de las diferencias entre el TParcial en
España y en el resto del Europa).
Unas características que se insertan en el marco de un modelo de empleo en el que,
a la tradición de las jornada completa (modalidad en la que también tuvo lugar la
incorporación de la mujer al empleo, al contrario que en la mayoría de los países
centroeuropeos y nórdicos), se añade la persistencia de una cultura empresarial
fuertemente presentista, y con una importante presencia (y tolerancia social – Torns
T.2013) del trabajo irregular que ni siquiera se deslegitiman socialmente en un
momento con 6 millones de desempleados39.
Una situación en la que se demuestra la oportunidad y conveniencia del momento
actual para cuestionar este modelo de empleo “low-cost”, en el que el empleo temporal,
el empleo a TParcial, las entradas y salidas intermitentes del empleo, y otras
modalidades contractuales que a veces no justifican ni siquiera ser calificadas como
empleo, demuestran que más que un reparto del empleo asistimos a un proceso de
distribución de una parte del desempleo “visible” (el que permiten mostrar una
estadísticas, cuya capacidad para plasmar fehacientemente la “verdadera” realidad
laboral es hoy muy mejorable)40.
Bajísima tasa de actividad, 6 millones de parados, 3 millones de ocupados
temporales, casi 3 millones a tiempo parcial de los que 1,5 son subempleados….a la vez
que las jornadas las largas de toda la UE-15, aumento de las horas extras no pagadas,
jornadas irregulares y horarios asociales sin ningún tipo de compensación, retraso de la
edad de jubilación, culpabilización del desempleado y políticas de work-fare….una
polarización entre una parte de la sociedad sin ningún tipo de empleo, otra parte con el
empleo racionado……y unos segmentos con jornadas excesivamente largas, en el
empleo y en el trabajo reproductivo…migajas o nada de unos y sobreexplotación de
otros….No es cuestión de regulación laboral (que también), sino de ir más allá en los
planteamientos, pero en la hoja de ruta de nuestros dirigentes parece que lo único
importante es la propia urgencia: una reforma tras otra dentro de un proceso
desregulador siempre justificado por “la urgente necesidad”, pero que solo parece
llevarnos en loca carrera hacia un destino siempre peor.
El momento es tan nefasto que también resulta el más oportuno para retomar los
debates de los años noventa relativos a la disminución de la jornada laboral: pero desde
planteamientos en los que se lleve a cabo, para todos, una reducción de ese tiempo
laboral como parte de un proceso más amplio de transformación social. Es hora de
cuestionarse con seriedad el modelo laboral, pero inserto en el debate de qué modelo de
sociedad queremos. Un “empleo decente” es parte clave e ineludible de una “vida
decente”, y dada la situación del empleo y de las condiciones de vida actuales de una
gran parte de la sociedad española es cuestión de justicia social afrontar el tema de la
39
Dos apuntes de estas tendencias son, por ejemplo, que España es, con Grecia, los únicos países donde
desde 2008 a 2012 aumentó el número medio de horas por trabajador (de 1663 a 1686) y que desde 2011
aumentaron las horas extraordinarias “no pagadas” (de 2,9 millones a 3,3)
40
A pesar de que, desde que se empezó a recoger estadísticamente el viejo subempleo “visible”
(denominándolo simplemente “subempleo”) es posible atisbar alguna zona más de lo que el autor
denominó “halo del desempleo” (Cezard M.en Maruani M.2004). Además de ese subempleo “visible”
(cuyos 3 requisitos ya se especificaron en el capítulo anterior), recogería a los que solo cumplen 2 de los
requisitos y pasan a registrarse como “activos potenciales” (trabajadores no disponibles y los
desanimados).
290
reducción del tiempo de trabajo como elemento clave de las políticas de empleo, de las
políticas familiares y políticas sociales y de bienestar. Un proceso en el que la pieza
clave es el reparto entre todas las personas adultas no dependientes, no solo del trabajo
remunerado, sino de todos los trabajos.
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293
IMPACTO DE LA CRISIS E LA SALUD ME TAL Y BIE ESTAR
PSICOLÓGICO DE LOS JÓVE ES DESEMPLEADOS Y PRECARIOS
ESTEBAN AGULLÓ TOMÁS, JULIO RODRÍGUEZ SUÁREZ Y SARA MENÉNDEZ ESPINA

estomas@uniovi.es
RESUME
En este trabajo se presentan los objetivos, el planteamiento conceptual y teórico, la
estrategia metodológica y los principales resultados del proyecto Workforall. Se trata de
un estudio internacional, multidisciplinar y multimetodológico, que pretende llevar a
cabo un análisis comparativo e integral de los efectos de las crisis económica en la salud
mental y el bienestar psicosocial de las personas, en especial, los jóvenes desempleados
y en trabajos precarios. A través del instrumento P-TSlab el estudio se adentra en las
repercusiones psicosociales que están ocasionando las nuevas formas y condiciones de
trabajar, así como los efectos del desempleo, en un colectivo enormemente castigado
por la última crisis económica del nuevo capitalismo financiero. La tesis principal que
se maneja en el estudio estriba en que la implantación, generalización y permanencia
de/en una cultura de la precariedad laboral está naturalizando unos procesos y
estrategias altamente precarizantes que acaban conformando trayectorias vitales
vulnerables e inseguras, afectando de manera significativa a la salud mental de los
jóvenes, tanto en situación de desempleo como los que se instalan y encadenan trabajos
de naturaleza precaria.
PALABRAS CLAVE
Crisis económica; Precariedad; Jóvenes; Salud mental.
295
I TRODUCCIÓ
El escenario socio-económico global en el que nos movemos actualmente deja atrás el

modelo fordista-keynesiano, en el cual trabajo, ciudadanía y bienestar estaban
vertebrados, regulados y ordenados. Por el contrario, el capitalismo post-fordista dibuja
un panorama desregulado, flexible, informacional, especulativo, financiero, global, etc,
que está transformando radicalmente las condiciones y relaciones laborales. Tal y como
señala Blanch (2011), este nuevo contexto laboral caracterizado por la flexibilidad y la
desregulación ha provocado una doble crisis laboral que presenta dos frentes
interrelacionados: la cantidad y la calidad del empleo. El primer frente, la cantidad de
empleo “determina la tasa de desempleo y las fronteras de la inclusión/exclusión
sociolaboral, que se hacen especialmente visibles en fases de insuficiencia estructural de
puestos de trabajo, que conlleva desempleo masivo y crónico”. El otro, la calidad de
empleo disponible, se encuentra “afectada por procesos como la inestabilidad y la
intensificación del trabajo, así como por la precarización de la vida laboral en el
subempleo, que se abre paso como factor de vulnerabilidad social y como problema de
salud pública de primer orden”.
Las nuevas condiciones de trabajo se vuelven cada vez más competitivas y
flexibles, y han ido perdiendo su carácter colectivo y normativizador, adoptando una
naturaleza individualista, insegura y azarosa, transformando a su vez de manera radical
las relaciones entre empresa, trabajador, agentes sociales y sociedad. Este contexto
conlleva a lo que Subirats (2006) llama la “nueva epidemia de nuestro siglo: la
precariedad laboral”. Así, tal contexto supone una diferenciación esencial de otras
etapas históricas y se caracteriza por un deterioro constante y progresivo del mercado de
trabajo, de empleo débil (Alonso, 2000), de empleo precario (Beck, 1999), de
percepción y materialización de pérdida de derechos (EAPN, 2011), incluso se habla de
una nueva clase social emergente: “el precariado” (Standing, 2013).
Lejos de tratarse de una situación temporal, una “disfunción”, “desequilibrio”, o
“como una irregularidad fruto de desajustes en el nuevo escenario económico post-
fordista” (Agulló, 2001; Amable, 2008), hablamos de lo que supone un factor
absolutamente esencial para el funcionamiento óptimo de tal escenario económico
(Alonso y Fernández, 2009), un “elemento central en el capitalismo neoliberal, el
núcleo sobre el que se sienta la organización del trabajo y la adhesión ideológica al
sistema”. Así, la nueva realidad de la precarización de las condiciones de trabajo y vida,
la flexibilidad, irregularidad y temporalidad son condiciones que tienden a mantenerse
estables, implantarse en nuestra naturaleza laboral para un correcto desarrollo del
sistema financiero implantado.
Con estos antecedentes, la crisis económica actual no ha hecho más que agravar la
situación de deterioro del empleo, llevándola hacia límites extremos (EAPN, 2011; CIS,
2013, EPA, 2013). Este contexto afecta de manera especial a los grupos más vulnerables
de la sociedad: jóvenes, mujeres, inmigrantes y discapacitados, siendo el enfoque de
este trabajo el primero. Esta situación se da a nivel europeo, pero se encuentra agravada
en el caso de España, como se puede observar en los datos ofrecidos por Eurostat en la
Tabla 1, referido a la población joven.
296
Tabla 1. Datos jóvenes europeos (16-29 años) Diciembre 2012
Tasa Tasa de Temporalidad Tasa Jornada Parcial de

Desempleo Contractual Trabajo
Unión Europea 18,2% 31,0% 22,1%

España 40,8% 47,0% 23,6%
Alemania 7,4% 39,4% 20,2%
Holanda 7,9% 41,5% 62,4%
Portugal 27,4% 44,2% 14,7%
Reino Unido 15,4% 10,6% 29,55
Fuente: Eurostat.
La instalación de manera cuasi permanente en una cultura y procesos de
precarización laboral acaba generando, tal y como lo describe Agulló (2013),
“trayectorias erráticas", difusas, discontinuas, fragmentarias, unas dinámicas aleatorias,
nómadas y frágiles, creando comportamientos conflictivos, disfuncionales o
escasamente adaptados; unas trayectorias inestables y difusas que les sitús en una
"permanente impermanencia" y que les aleja de la integración social, de la
participación, de la vinculación, de la cohesión, de la autonomía, la identidad y el
desarrollo/madurez psicosocial (Agulló, 1997); esta instalación en la precariedad y en el
desempleo, su deriva de uno proceso al otro, los factores acumulativos de inseguridad y
disfuncionalidad que suponen, les coloca en la antesala de la pobreza y la exclusión
social, esa posición de "irrelevancia estructural" de la que ya hablaba Castells (1998).
Estamos, pues, como señalan varios autores, con "la juventud más castigada por la crisis
de toda Europa" (Gil Calvo, 2011: Sin autonomía, El País, 17/04/2011).
Bajo este panorama se desarrolla el proyecto internacional Workforall, con la
intención de estudiar las consecuencias que tanto el desempleo como la precariedad
laboral tienen en las personas, a un nivel tanto psicosocial como físico, siguiendo la
óptica bio-psico-social que la Organización Mundial de la Salud ofrece como guía para
el estudio de la salud mental o el bienestar psicológico. Comenzará por una focalización
en la población joven, tomando como referencia el intervalo entre los 16-29 años, tal y
como dictan los criterios nacionales e internacionales, para, en futuras fases del
proyecto, poder llevar la investigación hacia otros grupos de edad.
Uno de los puntos clave del proyecto Workforall es su abordaje internacional.
Siendo coordinado desde la Universidad de Oviedo, el proyecto cuenta con la
colaboración de 12 universidades tanto nacionales como internacionales, lo que
permitirá ampliar la muestra, los resultados y, en definitiva, la capacidad comparativa
del mismo, más allá de nuestras fronteras. Los resultados poseerán una alta
representatividad y, por ende, el conocimiento sobre el objeto de estudio tendrá un valor
significativo al permitir profundizar y conocer una realidad tan dramática y tan
estructural como es el desempleo y la precariedad laboral en toda la UE, especialmente
la que tiene que ver a los jóvenes.
Se trabaja con las hipótesis de que (i) el desempleo y la precariedad laboral generan
efectos negativos y disfuncionales en la salud mental y el bienestar psicológico de los
jóvenes, habiendo características diferenciales (edad, género, formación, experiencia
laboral previa o no, socialización laboral, etc.) que harán variar el impacto de la
situación de desempleo o precariedad en su salud mental; (ii) el apoyo social percibido
posee un efecto moderador/protector contra el desempleo y la precariedad de los
297
jóvenes, asumiendo que a mayor grado de apoyo social (familia, amigos, pareja,
vecinos, otros) habrá un menor nivel de deterioro psicológico, existiendo a su vez
diferencias según género, tipo de apoyo y calidad del mismo, y (iii) las estrategias de
afrontamiento utilizadas por parte de los jóvenes desempleados y precarios son de
diferente tipología y estilos: Afrontamiento dirigido a la resolución del problema,
afontamiento en relación con los demás y afrontamiento improductivo (Frydenberg y
Lewis, 1996), además de variar también en la frecuencia de su uso, lo que repercute en
el grado de efectividad de las mismas. La utilización adecuada (en calidad y calidad) de
estrategias de afrontamiento con respecto a las situaciones de desempleo y precariedad
laboral de los propios jóvenes supone un menor deterioro de la salud mental.
Objetivos
Con todo los antecedentes e hipótesis expuestos, el proyecto Workforall plantea como
objetivos: (1) Analizar, a través de un enfoque transversal, multi metodológico y desde
una perspectiva de género, los efectos del desempleo y la precariedad laboral en la salud
mental y el bienestar psicológico de varias muestras de jóvenes europeos, desarrollando
un estudio comparativo entre los dos fenómenos atendiendo a las semejanzas y
diferencias del impacto psicosocial en ambas experiencias vitales, estudiando las
variaciones y correlaciones en relación a diferentes variables (edad, sexo, formación,
ingresos económicos, duración en cada experiencia, hábitat). (2) Estudiar la naturaleza,
características, tipologías y grado de moderación/protección del apoyo social percibido
por los jóvenes desempleados y precarios, valorando sus distintas variaciones y
correlaciones en relación a distintas variables y analizando el impacto de las mismas en
la salud mental de los jóvenes.(3) Analizar la naturaleza, características, tipos y grado
de efectividad de las estrategias de afrontamiento de los jóvenes en situación de
desempleo y precariedad laboral, valorando sus distintas variaciones y correlaciones en
relación a distintas variables. (4) Analizar la correlación entre el apoyo social percibido
(tipologías y recursos) y las distintas estrategias y estilos de afrontamiento llevadas a
cabo por jóvenes desempleados y en trabajos precarios, valorando variaciones y
correlaciones en relación a distintas variables.
Método
Este trabajo abordará un enfoque multidisciplinar y multimetodológico para dar una
visión lo más completa e integral posible del objeto de estudio. Esta orientación se
vuelve necesaria dada la complejidad, tranversatilidad, multidimensionalidad,
pluricausalidad y la diversidad de factores, situaciones, trayectorias y experiencias que
confluyen en los fenómenos de la precariedad laboral, el desempleo y sus correlatos de
vulnerabilidad y exclusión social de los jóvenes españoles. Se apuesta, entonces, por la
combinación de metodología cuantitativa y cualitativa, desarrolladas en dos fases que,
lejos de desarrollarse de manera aislada y separada en el tiempo, se van alimentando y
enriqueciendo mutuamente a medida que va avanzando la investigación.
En el tema de desempleo y precariedad laboral, y en la psicología social en general,
hay un predominio del estudio de corte cuantitativa, pero los autores experimentados en
la materia (Álvaro, 1992; Garrido y Álvaro, 2006; Blanch, 2006) señalan la necesidad
de combinar este tipo de técnicas con las de tipo cualitativo "para ayudar no sólo a
generar hipótesis sino también a explicar de explicar fenómenos complejos que no son
fácilmente captados con el uso de cuestionarios" (Garrido, 2006).
298
Fase cuantitativa
Se llevará a cabo mediante el instrumento T-PSlab, un cuestionario de elaboración
propia que incluirá las diferentes dimensiones objeto de estudio en el proyecto. Los
apartados que incluirá el instrumento son los siguientes:
1. Datos sociodemográficos: Apartado con preguntas e ítems específicos sobre
situación personal y familiar (nacimiento, edad, formación, vivienda, estatus
social y económico, datos convivencia y relacionales, etc.).
2. Educación, formación, socialización laboral: Apartado con preguntas e ítems
sobre educación recibida, niveles alcanzados, formación laboral o para el
empleo, preguntas sobre tipo y grado de socialización laboral y organizacional,
etc.
3. Condiciones de trabajo y vida (incluye factores psicosociales): Apartados con
preguntas sobre experiencia laboral hasta la fecha -características, duración
contrato, salario, horas trabajadas, relación trabajo-formación, relaciones
compañeros-jefes, etc.
4. Salud mental, bienestar psicológico y salud física: Se ha integrado el
Cuestionario de Salud General (General Heath Questionnaire, Goldberg, 1972),
en su verión de 28 ítems, que ofrece una medida del bienestar psicológico
general, además de puntuaciones en la siguientes subescalas: (A) Síntomas
somáticos, (B) Ansiedad e insomnio, (C) Disfunción social y (D) Depresión
grave. La respuesta es cerrada, con cuatro alternativas de respuesta a cada ítem
según la frecuencia en que el sujeto ha experimentado de forma reciente el
síntoma citado en el ítem. También se han añadido algunos ítems de elaboración
propias sobre salud física y consumo de sustancias.
5. Apoyo social percibido: Se empleará la escala de Apoyo Social MOS
(Sherbourne y Stewart, 1991), formada por 20 ítems: el primero es una pregunta
abierta en la que se pregunta el número de familiares cercanos y amigos íntimos
con los que la persona cuenta (ámbito estructural del apoyo social), y el resto de
ítems son cerrados, con un formato de respuesta en escala Likert de 1 a 5. Estos
miden tres factores del apoyo social: el emocional, el afectivo y el instrumental
(percepción de la ayuda recibida).
6. Estrategias y estilos de afrontamiento: Se utilizará la Escala de Afrontamiento
para Adolescentes (ACS), versión española editada por TEA (Frydenberg y
Lewis, 1996), en su Forma General, que mide las estrategias utilizadas de forma
estable a lo largo del tiempo, independientemente de cuál sea el problema a
afrontar. El ACS valora 18 estrategias correspondientes a los tres estilos de
afrontamiento: Afrontamiento dirigido a la resolución de problema,
afrontamiento en relación con los demás y afrontamiento improductivo.
7. Procesos y mecanismos de inserción sociolaboral: Se emplearán diferentes
escalas ya elaboradas y otras propias para analizar los procesos y mecanismos de
inserción socio-laboral: búsqueda de empleo, recursos, frecuencias, actitudes y
expectativas.
8. Procesos de vulnerabilidad y exclusión social: Para el análisis de esta parte se
adaptará el cuestionario español sobre exclusión social (Laparra y Pérez, 2008,
Estudio Fundación FOESSA) y se incorporarán los ítems y preguntas que
299
abordan estos procesos teniendo en cuenta los riesgos, factores y las
dimensiones de la vulnerabilidad y/o exclusión social de los jóvenes estudiados.
Fase cualitativa
Se utilizará, por un lado, la técnica de Entrevista Semiestructurada. Se diseñará un
conjunto de entrevistas semiestructuradas a informantes clave, expertos sobre la materia
(sociólogos, psicólogos sociales, economistas, sindicalistas, representantes de la
patronal, políticos), con el fin de adentrarse en los distintos discursos y planteamientos
que se van desarrollando sobre el objeto de estudio y que forman parte de los objetivos
específicos. Esto nos permitirá contar con información y conocimiento para preparar los
ejes temáticos y el diseño de los Grupos de Discusión, la otra técnica cualitativa a
utilizar. Los Grupos de Discusión serán importantes en esta investigación por su enorme
capacidad para hacer aflorar discursos, visualizar tendencias, mostrar estrategias, estilos
y dinámicas no siempre emergentes y, con todo ello, poder comprender de una forma
más profunda la complejidad y transversatilidad del objeto de estudio propuesto
(Ibáñez, 1979; Canales y Peinado, 1994). Con esta técnica se incorpora la perspectiva
del propio sujeto al ofrecer su visión sobre sus valores, consecuencias, actitudes,
expectativas y estrategias ante el tema abordado (desempleo y precariedad).
En principio se pretende confeccionar 6 Grupos de Discusión, formados por entre 6
y 10 personas, y que, combinando un grado de heterogeneidad manejable, tendrían la
siguiente tipología: Jóvenes parados con estudios superiores (con y sin experiencia
laboral), jóvenes parados sin estudios o estudios básicos (diferentes edades, con y sin
experiencia laboral), jóvenes precarios, con contrato temporal, jóvenes trabajando en
economía informal, jóvenes precarios, en situación o en riesgo de vulnerabilidad y/o
exclusión social (percibiendo renta básica, salario social, o ayudas similares), y jóvenes
emprendedores.
RESULTADOS ESPERADOS
Los resultados del proyecto de investigación supondrán un incremento significativo del
conocimiento científico a nivel nacional e internacional de las consecuencias del
desempleo y la precariedad laboral sobre la salud mental en muestras de jóvenes
europeos; significará, a diferencia de estudios anteriores, un conocimiento integral y
transversal del impacto diferencial entre hombres y mujeres, del grado concreto de
deterioro del desempleo, sus distintos tipos, duración diferenciada, la naturaleza de la
sintomatología negativa, el papel (moderador, protector, amortiguador) del apoyo
social, el tipo de estrategias (normalizadas, activas-inactivas, disfuncionales, etc.) que
usan los distintos tipos de jóvenes (y el grado de efectividad de las mismas).
Ello significará la mejora y el avance en las pruebas, escalas y medidas
estandarizadas utilizadas en el proyecto, ya que la aplicación internacional posibilitará
la recogida y análisis de una amplia muestra. Además, estos resultados mejorarán los
conocimientos del funcionamiento del bienestar psicosocial, sus componentes y sus
requerimientos e interconexiones con otros recursos psicosociales, redundando en las
mejoras conceptuales y teóricas del objeto de estudio y procesos afines.
En definitiva, los resultados del proyecto lograrán un conocimiento integral
respecto a un grupo significativo de trabajadores y potenciales trabajadores, ello puede
redundar en la mejora de los programas de empleo, formación, orientación y
reclutamiento, otorgando mayor efectividad a las medidas destinadas a la lucha contra el
desempleo juvenil y la precariedad laboral.
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301
LA PROMOCIÓ DEL (AUTO)EMPRE DIMIE TO E ESPAÑA Y SUS
EFECTOS SOBRE EL ESTADO DE BIE ESTAR
LAUREANO MARTÍNEZ
Universidad Pública de Navarra
laureano.martinez@unavarra.es
RESUME
Esta ponencia aborda la implementación en España de una de las más promocionadas
medidas sociales y de empleo propuestas por las instituciones europeas: las políticas de
desarrollo del emprendimiento y del espíritu de empresa. En base a las recomendaciones
de la Comisión Europea, se han implementado en los últimos años en España un
conjunto de Estrategias de Empleo y nuevas leyes de promoción del emprendimiento. Si
bien es pronto para evaluar el impacto de estas medidas, es posible afirmar que los
mecanismos por ellas propuestos afectan el tipo de regulación centrada en el trabajo
asalariado, que ha sido y es uno de los pilares del Estado de Bienestar.
La ponencia se estructurará en cuatro apartados. En primer lugar, haremos
referencia al trabajo asalariado como eje del Estado de Bienestar y a las consecuencias
de la crisis de aquella forma de organización de las relaciones laborales sobre los
regímenes de bienestar. Posteriormente, se realizará un análisis de los principales
documentos emitidos por las instituciones comunitarias en materia de
emprendedorismo. En tercer lugar, se mencionarán las principales medidas adoptadas en
España a raíz de dichas recomendaciones. Por último, analizamos cómo la
configuración normativa de estas políticas refuerza las tendencias de remercantilización
del trabajo, a partir de dos ejes: la huida del derecho del trabajo y la preeminencia del
emprendimiento como autoempleo individual.
PALABRAS CLAVE
Emprendimiento; Políticas sociales europeas; Estado de Bienestar; Remercantilización
del trabajo.
303
I TRODUCCIÓ
En esta comunicación abordamos la implementación en España de las recomendaciones

europeas en materia social y de empleo, específicamente en lo referido a las políticas de
promoción de la actividad emprendedora y el espíritu de empresa. Nos preguntamos
cómo la configuración normativa de estas políticas refuerza las tendencias dominantes
de flexibilización y liberalización del empleo, que tienen como efecto una
remercantilización de las relaciones laborales.
Las instituciones comunitarias han adquirido en la actualidad un importante
conjunto de competencias en materia social y de empleo. Al analizar la configuración
discursiva y reglamentaria de las políticas sobre emprendimiento, puede observarse que
la figura del emprendedor pasa a ocupar un lugar de gran relevancia. Si bien esta
presencia no es novedosa, su importancia radica en que por vez primera se instrumenta,
de forma sistemática a nivel comunitario, como uno de los ejes fundamentales de las
políticas sociales.
Por su parte, España ha seguido fielmente las recomendaciones de Bruselas,
adoptando las políticas de emprendedorismo como una de las principales medidas de
lucha contra el desempleo y de inclusión social. Por ello, el marco general de la
reflexión aquí expuesta trata sobre cómo las distintas instancias gubernamentales operan
como mecanismos remercantilizadores de aquellos dominios que han sido, y en buena
parte siguen siendo, los pilares del Estado de Bienestar.
Dentro de las distintas perspectivas desde las que suele abordarse el problema del
emprendimiento, una pregunta suele mostrar mayor preponderancia, impulsada por los
propios organismos gubernamentales y por investigaciones fundamentalmente
económicas: ¿son los españoles suficientemente emprendedores? Esta pregunta ha
suscitado y suscita diversas investigaciones y debates. Pero nuestro interés se ubica en
otra dimensión, vecina quizá a la que sostiene al anterior interrogante: ¿de qué forma se
incita desde las distintas instancias gubernamentales a los ciudadanos a devenir
emprendedores? ¿Qué tipo de trabajador-emprendedor se promueve y cuáles son los
efectos de estas medidas en la regulación de las relaciones laborales?
Para abordar estos interrogantes, a los cuales no pretendemos aquí dar respuestas
definitivas ni exhaustivas, centraremos nuestro análisis en las medidas adoptadas en los
últimos años, concretamente en el marco de la Estrategia Europa 2020, lanzada en el
año 2010.
La comunicación se divide en cuatro apartados. En primer lugar, haremos referencia
al trabajo asalariado como eje del Estado de Bienestar y a las consecuencias de la crisis
de aquella forma de organización de las relaciones laborales sobre los regímenes de
bienestar. Posteriormente, se realizará un análisis de los principales documentos
emitidos por las instituciones comunitarias en materia de emprendedorismo. En tercer
lugar, se mencionarán las principales medidas adoptadas en España a raíz de dichas
recomendaciones. Por último, analizamos cómo la configuración normativa de estas
políticas refuerza las tendencias de remercantilización del trabajo, a partir de dos ejes: la
huida del derecho del trabajo y la preeminencia del emprendimiento como autoempleo
individual.
304
CRISIS Y RE-MERCA TILIZACIÓ DEL TRABAJO ASALARIADO
En primer lugar debemos destacar el vínculo entre el Estado de Bienestar y el estatuto

salarial o, dicho de otro modo, entre el régimen de bienestar y el régimen de empleo.
Más allá de la diferencia de modelos en los distintos países europeos, es posible afirmar,
siguiendo la hipótesis de Esping-Andersen (1993; 1999), que las características del
Estado de Bienestar se reflejan en las formas de organización de los mercados de
trabajo. Es decir, el Estado de bienestar se establece históricamente como la
configuración institucional que regula las condiciones del intercambio disputado entre
empresarios y trabajadores, de un modo favorable a estos últimos (Sola Espinosa,
2010). Uno de los principales efectos de esta organización institucional ha sido la des-
mercantilización del trabajo, a través de un conjunto de derechos que limitan su
dependencia del mercado.
En el capitalismo del pacto keynesiano, la sociedad salarial se organizaba en torno a
un conjunto de mecanismos estables que permitieron al trabajo asalariado conformarse
en el núcleo de la integración social. Las relaciones laborales, en línea con el “espíritu
de Filadelfia” de la OIT de 1944 (Supiot, 2011), dejan de establecerse como relaciones
principalmente mercantiles, para dar lugar al estatuto del empleo asalariado. Este
estatuto conlleva no solo una dimensión económica, sino también jurídica de derechos
sociales y políticas públicas que dan lugar a una forma de organización y gestión del
salario diferido del trabajador (Bologna, 2006). El trabajo asalariado conformaba así
“(…) el elemento central de esa ciudadanía social, y por tanto, como forma de
reconocimiento social servía de primer regulador de los derechos y deberes de los
individuos dentro de la sociedad del bienestar” (Alonso, 1999: 216).
Por tanto, una de las explicaciones posibles a la crisis del Estado de Bienestar, en
Europa en general y en España en particular, pasa por la pérdida de estatus del trabajo
asalariado (Alonso, 2007; Castel, 1997). Es decir, al ser la desmercantilización del
trabajo el núcleo de la ciudadanía laboral, las reformas de flexibilización y
desregulación que afectan dicho estatus, tienen un efecto de remercantilización. En ese
sentido, puede afirmase que en las últimas décadas el Estado ha abandonado su papel
como agente desmercantilizador, para actuar como agente (re)mercantilizador (Alonso,
2011).
¿Cómo sucede esto? Como ha destacado Alain Supiot (1997), es posible identificar
diversos signos de descomposición de estatuto salarial. En términos generales, esta
descomposición se ve reflejada en las dos vertientes complementarias que convergen en
el derecho social: la protección del asalariado en su relación jerárquica con el empleador
y la protección del trabajador y su familia frente a los riesgos de alteración de sus
medios de vida.
La primea se remite al derecho del trabajo como derecho de un contrato especial
que apunta a compensar la desigualdad estructural propia de la subordinación. La ley
interviene aquí en la definición de las obligaciones contractuales. El derecho de las
relaciones individuales de trabajo garantiza al trabajador asalariado seguridades a nivel
físico (salubridad e higiene, duración, etc.) y económico (salario y empleo). Además, la
legislación apunta a situar a empleadores y asalariados en una situación de relativa
igualdad en materia de relaciones colectivas: el derecho de las relaciones colectivas de
trabajo organiza la solidaridad de los asalariados frente a los empleadores (derecho de
huelga, derecho de negociación colectiva).
La segunda vertiente se refiere al Derecho de la Seguridad Social. Esta institución,
que es independiente del contrato, instaura una solidaridad entre empleadores y
305
asalariados destinada a garantizar la seguridad de los trabajadores frente a eventuales
riesgos. Son dos ramas diferentes del derecho que se conjugan en el estatuto salarial y la
ciudadanía laboral.
De este modo, el estatuto social del trabajo, compuesto por el derecho del trabajo y
el de la seguridad social, introduce a partir del contrato de trabajo un estatuto de orden
público, esto es, un sistema de regla que se imponen a la relación que se ha
reglamentado, independientemente de la voluntad de las partes. Según Supiot (1997:
20), es precisamente esa estructura fundamental del estatuto laboral la que ha sido y es
puesta en cuestión por dos movimientos: por un lado el retroceso de las seguridades del
derecho del trabajo y de la seguridad social; por otro, el desplazamiento de las
solidaridades como resultado de un movimiento cruzado del derecho del trabajo y del
derecho de la seguridad social (Ibdídem: 27)1.
Dentro de las diversas y complejas dimensiones comprendidas en cada uno de los
movimientos mencionados, nos interesa destacar específicamente dos de ellas,
correspondiente al retroceso de las seguridades del derecho del trabajo: por un lado, la
inseguridad en la calificación del contrato como resultado del desplazamiento de ciertos
empleos precarios hacia el trabajo independiente y, por otro, las medidas tendientes a
privar al trabajador el estatuto de asalariado, cuyo ejemplo paradigmático es la
incitación –ya sea de los desempleados o de los asalariados– a devenir trabajador
autónomo. Esto genera tanto un reflujo de la protección en el trabajo (vinculado a la
inseguridad de la calificación del contrato) como un reflujo de la protección social,
puesto que estos trabajadores no quedan incluidos en el Régimen General de la
Seguridad Social.
La centralidad y primacía del estatuto del trabajador asalariado en el período
histórico de posguerra, ha permitido hablar de una norma social de empleo asalariado
para buena parte de los países europeos. Esta centralidad el empleo tiene un componente
doble: por un lado el trabajo (políticamente regulado) y su correlato, la figura del
trabajador asalariado (protegido por los mecanismos de regulación social) (Prieto,
2002).
Más allá de las diferencias entre los países, la norma de empleo asalariado fue
central en Europa occidental, fundamentalmente en los años sesenta y setenta (Castel,
2004; Castillo, 2008; Topalov, 2000). Posteriormente, esta forma de regulación fue
objeto disputas políticas hegemonizadas por lo que, en términos generales, suele
referirse como neoliberalismo (Harvey, 2007). Se sucedieron desde entonces diversas
reformas, la mayor parte de ellas con el objeto de flexibilizar y liberalizar el mercado de
trabajo (Monereo Pérez, 2013). Si bien el trabajo asalariado sigue siendo preeminente e
Europa (en torno al 85% según los datos de Eurostat), es posible afirmar que, por un
lado, dada la fragmentación y diversificación de las formas de empleo, y por otro, el
retroceso de los derechos sociales, la norma social de empleo ha experimentado una
transformación, ya sea hacia una “norma de empleo flexibilizado” (Prieto, 2002) o a una
pluralidad de normas de empleo (Fourcade, 1992).
1
Dice Supiot (1997: 27): “…es esta oposición entre ambas solidaridades [la del Derecho del Trabajo y la
del Derecho de la Seguridad Social] la que se hace hoy confusa bajo el impacto de un doble fenómeno.
Por un lado, el Derecho del Trabajo se convierte en un instrumento de solidaridad frente a los riesgos,
produciendo una fragmentación de esa solidaridad. Y, por otro y a la inversa, el movimiento de extensión
del círculo de la solidaridad efectuado por el Derecho de la Seguridad Social hace participar a éste del
Derecho del Empleo”.
306
Siguiendo los análisis de Carlos Prieto (2002), puede afirmarse que el caso español,
con la particularidad histórica que lo caracteriza, y si bien no hay estadísticas claras al
respecto, muestra en “los años de la Constitución” (1976-1980) cierta correspondencia
con la norma de empleo asalariado del resto de los países europeos. Esto es, un empleo
seguro, estable, a tiempo completo y con derechos, aunque fuera fundamentalmente
para varones y no se haya alcanzado efectivamente el pleno empleo. Según destaca
Prieto, la existencia de esta norma adquiere su significación y su relevancia en tres
elementos: políticas de corte keynesianas; el ser un objetivo explícito de las políticas
públicas y de la legislación; y el hecho de que en los períodos siguientes los dos puntos
anteriores irán desapareciendo del horizonte político.
Este conjunto de mecanismos conformaron, y en parte aún conforman, el núcleo de
las instituciones de bienestar. Como hemos mencionado, las diversas formas de
evolución del Estado de Bienestar reflejan las respuestas que se presentan a las
presiones para la desmercantilización o remercantilización del trabajo. Por ello, la
propia modificación de la regulación del mercado de trabajo afecta en su núcleo al
Estado de Bienestar. En lo que sigue, abordaremos un punto específico de esas amplias
y complejas transformaciones, a partir del siguiente interrogante: ¿cómo afectan las
políticas de promoción del emprendedorismo y el espíritu de empresa a los mecanismos
desmercantilizadores y, consecuentemente, al Estado de Bienestar?
LAS POLÍTICAS DE PROMOCIÓ DEL EMPRE DEDORISMO E EUROPA

Desde la publicación del “Libro Blanco de Delors” en 1993, titulado Crecimiento,
competitividad y empleo, que sirvió como base para el Consejo Europeo de Essen de
1995, hasta la actualidad, en el marco de la Estrategia Europa 2020, las instituciones
europeas han procurado ofrecer una respuesta coordinada en materia de empleo2. El
tratado de Ámsterdam, firmado en 1997 para entrar en vigor dos años después, implicó
un primer paso en ese sentido, al incorporar un nuevo título sobre el empleo en el
Tratado de la Unión Europea.
Por otra parte, en la Cumbre Europea de Luxemburgo sobre el empleo, realizada en
1997, los representantes de los estados miembros avanzaron en esa materia al lanzar la
Estrategia Europea para el Empleo (EEE), como reconocimiento de la necesidad de
actuar conjuntamente frente al problema del paro. Los cuatro pilares de dicha estrategia
fueron: 1) la empleabilidad, mediante reformas en los sistemas educativos y el impulso
de políticas activas de empleo; 2) el espíritu empresarial, facilitando la creación de
empresas a partir de reformas administrativas y fiscales e incitando un cambio en la
actitud de los individuos; 3) la adaptabilidad, modificando los modos de organización y
la flexibilidad del trabajo, como lo será el caso de la estrategia europea de flexiguridad,
y 4) la igualdad de oportunidades y condiciones laborales entre hombres y mujeres.
Posteriormente, en el año 2000, sobre la base de procesos anteriores, la Estrategia
de Lisboa propuso un amplio conjunto de medidas orientadas a tres ejes –económico,
social y medioambiental–, con el objetivo estratégico para los diez siguientes años de
convertir a la Unión en la “economía basada en el conocimiento más competitiva y
dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y
mejores empleos y con mayor cohesión social” (Consejo Europeo, 2000). Ese amplio y
ambicioso programa de medidas y reformas, revisado en 2005, llegó a su término en
2
Desde el Tratado de Ámsterdam, la “política social” engloba la “política de empleo”. Cabe destacar sin
embargo, como señala Barbier (2012), que estos términos carecen de una definición precisa en el marco
europeo.
307
2010 con un balance que puso en evidencia las limitaciones y los desafíos de la Europa
en construcción. Por último, en ese mismo año, e inmersa la región en una profunda
crisis económica y social, se estableció la Estrategia Europa 2020. Allí, en base a la
evaluación de las estrategias anteriores, se establecen los objetivos y medidas en materia
de crecimiento y empleo de la Unión para el año 2020, bajo la consigna “Una Estrategia
para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”.
El desarrollo de las mencionadas estrategias no ha sido lineal y ha experimentado
diversas modificaciones. Si bien es cierto que en términos generales han procurado
integrar los criterios centrales plasmados en aquella primera Estrategia Europea para el
Empleo (Barbier, 2005; Fernández Prol y Cabeza Pereiro, 2013), han sido objeto de
diversos desplazamientos y han reorientado los objetivos e instrumentos planteados
inicialmente (Barbier, 2012).
Como hemos dicho, el desarrollo del emprendedorismo y el espíritu de empresa ha
sido uno de los pilares presentes desde el inicio de la EEE hasta la actualidad, en la
estrategia Europa 2020. En el marco de la EEE, la Comisión Europea publicó en 1998
una comunicación al Consejo titulada “Fomento del espíritu de empresa en Europa:
prioridades para el futuro”. De este modo comenzaba a coordinarse, en el marco de la
EEE, las medidas de apoyo al emprendedorismo y el espíritu de empresa. Estas
primeras recomendaciones de medidas sentaron las bases de las posteriores políticas de
promoción del emprendedorismo, para lo cual la Comisión proponía una doble
estrategia: “Por una parte, supone tomar medidas para que las personas se animen a
hacerse empresarios y dotarlas de la cualificación necesaria para salir airosas, lo que
entraña reformas en los sistemas de educación y formación, cambios culturales y
medidas con vistas a eliminar los obstáculos a la creación de nuevas empresas. Por otra
parte, fomentar el espíritu empresarial implica también la creación de un entorno
económico favorable a la generación, el crecimiento y la transmisión de empresas, lo
que entraña una radical simplificación administrativa, la mejora del entorno normativo y
financiero, y el acceso a programas comunitarios como los de I+D y los Fondos
Estructurales” (Comisión Europea, 1998: 4).
Posteriormente, ya en el marco de la –inicialmente optimista– Estrategia de Lisboa,
esas recomendaciones se plasmaron en el Plan de acción denominado El programa
europeo en favor del espíritu empresarial. Allí se establecen cinco ámbitos políticos
estratégicos para los fines del Plan: 1) Fomentar la mentalidad empresarial, 2) Animar a
un mayor número de personas a convertirse en empresarios, 3) Orientar a los
empresarios hacia el crecimiento y la competitividad; 4) Mejorar el flujo de
financiación; 5) Crear un entorno administrativo y reglamentario más favorable para las
PYME.
Finalmente, ya en el marco de la Estrategia Europa 2020, se presentó el Plan de
acción emprendedorismo 2020, de enero de 2013. Este nuevo plan, en línea con las
medidas anunciadas anteriormente, abarca campos como los de educación, empleo e
inclusión social. Se establecen allí las medidas a seguir con la finalidad de “recuperar el
crecimiento y un alto nivel de empleo” en el marco de la crisis, para lo cual el
emprendedorismo es, entiende la Comisión, uno de los factores clave. Estas políticas
parten de un diagnóstico que vincula el emprendimiento a la creación de empleo y la
inclusión social, a la vez que destacan los problemas estructurales y culturales para el
desarrollo del mismo. Frente a este diagnóstico, proponen un amplio conjunto de
medidas con la finalidad de remediar el problema planteado.
308
Estas iniciativas se inscriben en el horizonte de transformaciones que a lo largo de
las últimas décadas han experimentado los sistemas de bienestar europeos, más
específicamente en lo que concierne a la primacía de las políticas de activación, un
paradigma centrado en la auto-responsabilización de los ciudadanos frente a los riesgos
sociales (Betzelt y Bothfeld, 2011).
A los fines de nuestra exposición, nos interesa destacar un desplazamiento
significativo en el marco de las políticas de promoción del emprendedorismo. En sus
inicios, a finales de los años noventa, las políticas de desarrollo empresarial apuntaban
al apoyo a pequeñas y medianas empresas existentes, a través de beneficios fiscales,
líneas de financiamiento, transferencia tecnológica o facilidades administrativas.
Posteriormente, se observa un desplazamiento hacia una política de creación de nuevas
empresas, por lo que se priorizan cambios a nivel cultural, educativo o de valores, es
decir, de todo aquello que afecta la conducta de los sujetos: “Para que el
emprendimiento se convierta en el motor de crecimiento de nuestra economía, Europa
necesita una amplia y profunda revolución cultural” (Comisión Europea, 2013). Al
implicar este desplazamiento la necesidad de una nueva “mentalidad” o cultura
empresarial, estas políticas trascienden el ámbito económico para centrarse en otros
aspectos, fundamentalmente educativos, lo cual se ve reflejado en el lugar central a la
lógica de las competencias en el marco de las relaciones laborales y en la formación
(Comisión Europea, 2006).
En el apartado siguiente, veremos cómo se han instrumentado en España las
recomendaciones y planes propuestos por las instituciones Europeas.
SU IMPLEME TACIÓ E ESPAÑA

Como hemos dicho, vamos a centrar nuestro análisis en las medidas adoptadas a partir
de la Estrategia Europa 2020. Entre las acciones más significativas3, el gobierno
español publicó en 2012 la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, donde la
promoción de actividades emprendedoras ocupa un lugar preponderante, al igual que en
la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013 – 2016.
Por otra parte, se aprobó la Ley 11/2013, del 26 de julio, de medidas de apoyo a los
emprendedores y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo. Esta ley, que
apunta a fomentar el autoempleo y la iniciativa empresarial fundamentalmente en los
jóvenes,4 reza en su preámbulo: “en la presente ley se adoptan medidas, con carácter de
urgencia, dirigidas a desarrollar la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven […]
Además, responde a las recomendaciones que, en materia de empleo joven, ha realizado
la Comisión Europea y se enmarca dentro del Plan Nacional de Reformas puesto en
marcha por el Gobierno” (BOE, 2013a). Pocos meses después de la publicación de la
3
Cabe aclarar que La Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado
laboral, contiene medidas como el Contrato de apoyo a Emprendedores, que procura facilitar la
contratación a partir de deducciones fiscales y bonificaciones en la cuota empresarial a la Seguridad
Social. Si bien esta medida hace referencia a la –difusa– figura del emprendedor, su objeto no es
promoverla, sino facilitar –aunque de forma cuestionable– la contratación indefinida de trabajadores.
4
En cuanto al fomento del empleo asalariado de los jóvenes, la Ley continúa la línea de promoción del
sistema de bonificaciones y reducciones de cuotas empresariales a la Seguridad Social, a la vez que
permite considerar la primera experiencia laboral como “causa” justificadora de contratos breves
(contrato de “primer empleo joven”).
309
anterior ley en el BOE5, la línea de política normativa de apoyo al emprendimiento se
intensificó, al aprobarse una nueva ley, la 14/2013, de apoyo a los emprendedores y su
internacionalización, del el 27 de septiembre de 2013 (BOE, 2013b).
Estas leyes se inscriben en la línea de políticas abierta en el artículo 25.1 g) de la
Ley de Empleo6, donde el “autoempleo” y la “creación de empresas” constituyen
ámbitos específicos de las políticas activas de empleo, por lo que dentro de las políticas
del mercado de trabajo se contemplan las acciones y medidas dirigidas al fomento de las
iniciativas empresariales mediante el trabajo autónomo y la economía social.
En su preámbulo, la Ley 14/2013 establece: “uno de los graves problemas de la
economía y sociedad española es la alta tasa de desempleo juvenil […]. Las causas de
ello hay que buscarlas, además de en algunas deficiencias que han venido
caracterizando a nuestro modelo de relaciones laborales, en la ausencia de una mayor
iniciativa emprendedora entre los más jóvenes que haya llevado, ante la falta de
oportunidades de trabajo por cuenta ajena, a unos mayores niveles de autoempleo
capaces, a su vez, de generar más empleo.
Para invertir esta situación, es necesario un cambio de mentalidad en el que la
sociedad valore más la actividad emprendedora y la asunción de riesgos. La piedra
angular para que este cambio tenga lugar es, sin duda, el sistema educativo.
En segundo lugar, el entorno normativo e institucional en el que se desenvuelven las
actividades empresariales resulta de esencial importancia para impulsar ganancias de
productividad y ahorrar recursos que actualmente se dedican al cumplimiento del marco
jurídico”. (BOE, 2013b: 5). Como vemos, ambas dimensiones coinciden con las
recomendaciones de la Comisión Europea citadas anteriormente.
Esta ley es una suerte de ampliación de los objetivos y destinatarios de la anterior,
por la cual se busca, a través de medidas administrativas y fiscales, favorecer la
iniciativa emprendedora y de esa forma mitigar el desempleo. Allí, el emprendedor es
definido como “aquellas personas, independientemente de su condición de persona
física o jurídica, que van a desarrollar o están desarrollando una actividad económica
productiva. Así, se pretende que las medidas de la Ley puedan beneficiar a todas las
empresas, con independencia de su tamaño y de la etapa del ciclo empresarial en la que
se encuentren” (BOE, 2013b: 6). Como veremos, más allá de esta declaración de
intenciones, los mecanismos propuestos por la ley tienden a favorecer el autoempleo y
fundamentalmente el de carácter individual.
Este conjunto de leyes apelan a la utilización instrumental de la normativa laboral
con el objetivo de contribuir a la reactivación económica y a la creación de empleo
(Casas Baamonde, 2013b). En el preámbulo de la ley 11/2013, se propone “continuar
con el efecto reformista para recuperar la senda de crecimiento económico y la creación
de empleo”. Con esos objetivos, la ley da inicio a una “segunda generación de reformas
estructurales necesarias para volver a crecer y crear empleo”. Estas reformas se
presentan entonces como complemento y revisión de las reformas estructurales de
“primera generación” contenidas fundamentalmente en la reforma laboral de 2012, de la
5
De hecho, comenta Casas Baamonde, “no se comprende bien la sucesión normativa de dos diferentes
leyes de apoyo al emprendimiento separadas por tan escaso espacio de tiempo, y volviendo la segunda
sobre las reformas de la primera” (2013a: 146).
6
Artículo 25. Identificación y ámbitos de las políticas activas de empleo. g) “Autoempleo y creación de
empresas: acciones y medidas dirigidas a fomentar las iniciativas empresariales mediante el trabajo
autónomo y la economía social.” http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-23102
310
cual se ha destacado sus efectos en relación a la modificación de las relaciones de fuerza
entre los sujetos de las relaciones de trabajo, en favor del empresariado (Monereo Pérez,
2012).
Por su parte, en la Ley Orgánica 8/2013, para la mejora de la calidad educativa
(BOE, 2013b), se apunta a estimular el espíritu emprendedor de los estudiantes a través
una nueva asignatura específica de libre elección llamada Iniciación a la Actividad
Emprendedora y Empresarial, que se podría escoger en los cursos de ESO, tal como ya
se ha implementado en la Comunidad Autónoma de Castilla la Mancha7. Estas medidas
encuentran apoyo a su vez en la acción de instituciones como la Fundación Príncipe de
Girona o la Junior Achievement Youth Entrepreneurship, lo cual pone de manifiesto la
diversidad de ámbitos en los que recalan las medidas de promoción del
emprendedorismo y los distintos actores que las promueven.
En resumen, a los fines de nuestra exposición, nos interesa destacar que la
legislación española ha recogido con prontitud las recomendaciones de la Comisión
Europea en materia de promoción del emprendedorismo, aunque las características
específicas de este conjunto de medidas deben atribuirse en primer lugar al propio
gobierno español, que ha puesto en marcha un conjunto de medidas cuyos efectos
previsibles, como veremos, alimentan la pendiente de desregulación, liberalización e
individualización de las relaciones laborales.
ALGU AS CO SECUE CIAS I MEDIATAS O PREVISIBLES DE LA LEY
Un cambio de mentalidad
Cabe recordar que tanto las recomendaciones de las instituciones europeas como la
propia legislación española no se limitan a cambios en el marco regulador del mundo
del trabajo, sino que apuntan a un cambio cultural. Esta última dimensión es difícil de
ser medida o cuantificada, más aún si se tiene en cuenta que los cambios culturales
ocurren en períodos relativamente largos de tiempo. La referencia que suele utilizarse
en este punto son los informes del General Entrepreneurship Monitor (GEM), donde se
relevan “los valores y percepciones y aptitudes emprendedoras”, preguntando a la
población adulta activa sobre su “intención” de emprender o su preferencia entre el
trabajo por cuenta propia o el trabajo por cuenta ajena (GEM, 2013). Las respuestas
negativas a la primera pregunta y la respuesta favorable al trabajo por cuenta ajena en la
segunda, son consideradas como un indicador de la “falta de espíritu emprendedor”.
La solicitada metamorfosis cultural, tiene un impacto relevante en las relaciones
laborales al conjugarse con las declaraciones de intención del legislador. Por un lado, el
solapamiento entre “emprendimiento”, “autoempleo” y “trabajo autónomo” y, por otro,
el vínculo entre la promoción de la cultura emprendedora y la búsqueda de empleos
alternativos al asalariado, incitando de esta forma la fuga del contrato de trabajo hacia
formas mercantiles de empleo (Molina Navarrete, 2013). Se asiste de esta forma a un
intento de metamorfosis de (reconversión, reciclaje) de empleados y en su mayor parte
de desempleados en “emprendedores-autoempleados” (Kautonen, 2010).
Pero, como destacan Congregado (2006), debe tenerse en cuenta que el autoempleo
no debe considerarse necesariamente como estado final, ya que los determinantes de
7
Cabe destacar que las medidas tendientes a promover la educación para el emprendimiento fueron
criticadas por parte del ETUCE, debido al carácter economicista que se otorga a la educación en estas
políticas (ETUCE European Trade Union Committee for Education). Ver: http://etuce.homestead.com/
ETUCE_Statements.html
311
transición al autoempleo pueden variar según sea el estado final el de autoempleo o el
de empleador con asalariados. Por tanto, las políticas de promoción de la actividad
emprendedora no deberían contentarse con la transición de desempleados o asalariados
hacia el emprendimiento individual, sino apuntar al sostenimiento y crecimiento de esas
empresas.
En lo que sigue, destacaremos dos ejes sostenidos por las medidas analizadas, que
afectan directamente al estatuto salarial, con efectos de remercantilización del trabajo y
sus consecuentes efectos sobre las instituciones de bienestar. Estos ejes son: una “huida
del derecho del trabajo” y la preeminencia del emprendimiento como autoempleo
individual.
Huida del derecho del trabajo
Un impacto más inmediato que en la dimensión cultural puede notarse en la regulación
laboral. Si bien es pronto para establecer una evaluación sobre sus efectos, dado el
contexto de crisis y el poco tiempo transcurrido desde la implementación de las últimas
medidas, pueden establecerse ciertas apreciaciones sobre las tendencias de estas las
mismas.
En primer lugar, emergen dificultades a raíz de la multiplicación que ambas leyes
hacen de las formas subjetivas o personificadas de la organización jurídico-económica
de la actividad de emprender: emprendedor (individual o colectivo), autónomos,
autoempleo (individual o colectivo). Esto supone cierta dificultad a la hora de distinguir
trabajadores autónomos, auto-empleados y emprendedores.
Por otra parte, desde el punto de vista del derecho, las figuras de apoyo a la
actividad emprendedora propuestas por la Ley 14/2013 son de carácter marcadamente
mercantil: para personas físicas, se crea el “Emprendedor de Responsabilidad Limitada”
(ERL) (Capítulo II del Título I), que crea un régimen de limitación de responsabilidad
sin adquirir personería jurídica diferenciada de la persona física que realiza la actividad
económica o profesional. Como persona jurídica, la “Sociedad Limitada de Formación
Sucesiva” (SLFS), que facilita la creación de sociedades sin la necesidad de
desembolsos iniciales (Capítulo III del Título I)8.
Si se contemplan entonces los mecanismos contractuales ofrecidos por la
regulación, nos encontramos con una huida de lo laboral hacia el autoempleo investido
jurídicamente como “actividad emprendedora–sujeto emprendedor”. Hay un
desplazamiento desde los contratos de trabajo hacia los contratos de servicios civiles o
mercantiles –y a su vez del recibo salarial a la factura por servicios–, lo cual conduce a
que las cotizaciones de los empleadores se desplazan hacia “cuotas de autónomos”.9
Como es sabido, este tipo de relaciones laborales implican que es el trabajador quien
debe asumir la mayor parte de los riesgos del mercado de trabajo y la economía.
El propio preámbulo de la Ley 14/2013 reconoce que la “falta de oportunidades de
empleo” asalariado, está llevando a muchas personas a adoptar una actividad
8
A su vez, en el ámbito educativo se propone una “herramienta pedagógica”, la “miniempresa o empresa
de estudiantes” (Disposición adicional novena).
9
Siguiendo esta tendencia de desplazamientos y huidas del derecho social, según sugiere el profesor
Molina Navarrete (2013: 189), la reforma de las pensiones puede ser interpretada como una huida del
“Derecho de las Pensiones Públicas” o de la “Seguridad Social Pública”, hacia el Derecho de la Previsión
Social o al Derecho Mercantil de los Ahorros y Planes de Pensiones. Esto responde claramente a una re-
mercantilización de un derecho social, del mismo modo que lo es el desplazamiento del “derecho a la
educación” a los “servicios educativos”.
312
“emprendedora”. El problema es que esta “opción” no viene en la mayor parte de los
casos motivada por una oportunidad de negocios, con su plan de inversiones y su
estrategia de crecimiento a mediano y largo plazo, sino como una necesidad de hacer
frente al desempleo por medio del autoempleo (Molina Navarrete, 2013). De allí que
primen las empresas sin asalariados y, en menor medida, el autoempleo colectivo o
social. De hecho, como puede apreciarse en el Gráfico 1, de las 332.299 empresas dadas
de alta al 1 de enero de 201310, un 75% fue dada de alta sin empleados y un 20% surgió
con entre 1 y 5 empleados, lo cual mantiene cierta proporción con la cantidad de
empresas totales hasta el mismo año (Gráfico 2). Si bien los datos disponibles en el INE
son anteriores a la implementación de estas medidas, resulta dudoso que pueda
revertirse esa tendencia, como de hecho puede comprobarse en la Cuadro 1, con datos
del GEM. Allí puede verse que los nuevos emprendedores sin empleados representan el
52% del total para el año 2013, mientras que los nuevos emprendedores con entre 1 y 5
empleados representan el 39%.
Gráfico 1. Empresas creadas al 1 de enero de 2013
Total: 332.229
20 o más asal. 964
De 10 a 19 asal. 2.106
De 6 a 9 asal. 5.113
De 1 a 5 asal. 68.898
Sin asal. 255.218
Fuente: elaboración propia a partir de INE

Gráfico 2. Total de empresas existentes en España en 2013
Total: 3.146.570
20 o más 62.460
De 10 a 19 74.204
De 6 a 9 125.029
De 1 a 5 1.203.289
Sin asal. 1.681.588
Fuente: elaboración propia a partir de INE

Cuadro 1. Distribución de los emprendedores en fase inicial en España, por el
tamaño en empleo de sus proyectos de negocio
AÑO SIN EMPLEADOS 1 – 5 EMPLEADOS 6 – 19 EMP. 20 Y MÁS EMP.

2012 57,10% 36,40% 5,70% 0,80%
2013 52,20% 39,56% 5,09% 3,15%
Fuente: elaboración propia a partir de GEM.
10
No se encuentran aún disponibles en la base de datos del INE los correspondientes al 1 de enero de
2014.
313
Otro tipo de medidas para conseguir la creación de empresas propuestas por la ley
son las simplificaciones del entorno normativo e institucional y el marco jurídico
regulatorio. Se propone así la simplificación y liberación de autorizaciones, requisitos y
cargas administrativas, alguna de las cuales aporta el Derecho del Trabajo. En este
punto, como destaca la especialista en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social y
expresidenta del Tribunal Constitucional Emilia Casas Baamonde, el efecto conjunto de
ambas leyes de favorecer la actividad empresarial y el trabajo autónomo en nombre del
emprendimiento, limitando la protección de los trabajadores asalariados en nombre del
empleo (Ley 11/2013), o bien intentando favorecer dicha actividad liberándola de las
cargas laborales en nombre del emprendimiento (Ley 14/2013), es conducir a los
Derechos del Trabajo y de la Seguridad Social “hacia nuevos objetos fuera de su
finalidad de protección de los trabajadores y de equilibrio con los poderes empresariales
en las relaciones laborales. Los mecanismos de los Derechos […] desaparecen en
lógicas que obedecen a su sustitución por la atención a los derechos y obligaciones
empresariales” (Casas Baamonde, 2013a: 146-147). Los más claros ejemplos de este
último punto son las subvenciones a la contratación, las regulaciones de la
reestructuración y reorganización empresarial por razones económicas, técnicas,
organizativas o de producción; y las reducciones y bonificaciones de cuotas a la
Seguridad Social, todo lo cual conlleva una suerte de “exteriorización” de los
trabajadores del objeto de atención de sus normas propias. Incluso el “entorno
normativo e institucional” al que la ley apunta, desplaza los centros de gravedad
“clásicos” constituidos por la empresa y las relaciones de trabajo. La ruptura del
equilibrio entre empresarios y trabajadores que todo ello conlleva implica, como lo
hemos mencionado al principio, una re-mercantilización de las relaciones laborales. Es
decir, dejar al trabajo a merced de los ciclos del mercado.
Preeminencia del autoempleo individual y por necesidad
No se trata de negar que haya contemplados en la ley medidas auténticamente dirigidas
al fortalecimiento del emprendimiento, como la financiación o el apoyo técnico. Pero,
de hecho, a pesar de la creación de la figura de la “Sociedad Limitada de Formación
sucesiva”, no han tenido especial acogida en la Ley la promoción de formas de
emprendimiento como el “emprendimiento social” o “autoempleo colectivo”. Como
ejemplo de ello, quienes han optado por una forma societaria no económico-social
(cooperativas de trabajo asociado) y no por la actividad de autónomos e régimen de
personas física, no se han visto beneficiados de la misma forma en las reducciones de la
Seguridad Social11.
Si bien la SFLS puede entenderse como una figura más apropiada para la actividad
emprendedora, la instrumentación de una de las principales medidas adoptadas por la
Ley, la tarifa social plana, hace que la actividad “emprendedora” quede ligada
fundamentalmente al trabajo autónomo individual y, en menor medida, al autoempleo
colectivo o social (cooperativas de trabajo asociado, sociedades laborales). Por ejemplo,
11
Esta primacía del autoempleo individual por sobre las formas de trabajo cooperativo, despertó quejas y
críticas en el Congreso de los Diputados por parte del Parlamentario del Grupo Mixto Tardá i Coma:
“Señorías, debo decirles que intervenimos con una cierta decepción ante este proyecto de ley, que desde
hoy será ya una ley aprobada por el conjunto de las Cámaras. Y digo que es una decepción porque el
Grupo Parlamentario Popular, el grupo mayoritario, había adquirido el compromiso de incorporar la
economía social a este proyecto. Estamos viviendo una decepción, que es extensible a todo el sector de la
economía social, que había depositado en esta ley muchas esperanzas”. http://www.congreso.es/
portal/page/portal/Congreso/PopUpCGI?CMD=VERLST&BASE=pu10&DOCS=1-1&QUERY=(DSCD-
10-PL-139.CODI.)
314
las bonificaciones dejan de corresponder si se produce la contratación de trabajadores
por cuenta ajena. Por ello, es válido preguntarse si la instrumentación de la “tarifa social
plana” favorece a los emprendedores, o a los “falsos autónomos”.
De hecho, entre el mes de marzo de 2013, cuando entró en vigor la tarifa plana, y
julio del mismo año, se dieron de alta unas 50.000 nuevas altas, al tiempo que disminuía
en 38.000 el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos. Como destaca Molina
Navarrete (2013), parece dudoso que 50.000 jóvenes hayan logrado crear una mínima
estructura empresarial. Todo indicaría, en cambio, que se ha producido un “efecto
desplazamiento” entre los distintos regímenes de trabajadores autónomos.
A ello hay debe sumarse que, si se tiene en cuenta que la mayor parte de los
“emprendedores” corresponden al tipo “por necesidad”12 (GEM, 2013), puede
establecerse como hipótesis que buena parte de los casos que ese nuevo marco
regulador presenta como “emprendimiento”, responden al comportamiento de “empleo
refugio”, típico en períodos de crisis (Vallecillo Gámez, 213; Molina Navarrete, 2013).
Si bien muchas de estas conversiones revelan un verdadero proceso, aunque muchas
veces forzado, de transición de “trabajador” a “empresario”, muchos de ellos pasan a
engrosar las filas de los llamados “falsos autónomos”, o, para utilizar un término
técnico, “Trabajador Autónomo Económicamente Dependiente” (Martín Puebla, 2012).
Con esa figura, introducida por el Estatuto del Trabajo Autónomo, se desvanece la
figura del trabajador asalariado “clásico”, debido a la emergencia de estatutos de
promoción del trabajo en los que el trabajador adquiere cualidades de “empresario”,
dificultando de esa forma la identificación de los sujetos laborales y empresariales. De
esta forma, las formas jurídicas favorecen una primacía del autoempleo individual y
aparecen una multiplicidad de efectos de desplazamiento de las normas laborales hacia
regímenes especiales más “liberales y baratos” (Molina Navarrete, 2013: 189).
Por otra parte, más allá de la declaración de intenciones, el análisis de las medidas
de la Ley 14/2013, pone de manifiesto que estimulan el autoempleo en su primera fase,
sin generar nuevos estímulos para que posteriormente contrate nuevos empleados. De
hecho, en los artículos 29 y 30, las reducciones a las cuotas de la Seguridad Social se
limitan a los autónomos que no tengan trabajadores por cuenta ajena a su cargo (Casas
Baamonde, 2013a: 140).
Por ello, lo que se promete en la ley como un salto cualitativo en el mundo del
trabajo, podría terminar alimentando viejos problemas, como el de las “zonas grises”, es
decir, las zonas en que concurren diversas formas de prestación de servicios retribuidos,
mercantiles y laborales, y las múltiples estrategias de huida de la regulación
sociolaboral basada en el Derecho del Trabajo (Casas Baamode, 2013b).
REFLEXIO ES FI ALES
En suma, si se tienen en cuenta el desplazamiento del Derecho del trabajo y el

favorecimiento del trabajo autónomo mayoritariamente independiente, y si sumamos
además que la Ley 14/2013 promueve la pluriactividad de los trabajadores por cuenta
propia o ajena, es posible afirmar que estas características del “emprendimiento” al que
dan lugar las políticas analizadas, se presentan como un conjunto de mecanismos que
desgranan los componentes del empleo asalariado y favorecen la mercantilización del
12
El GEM establece una distinción entre emprendedores por oportunidad y emprendedores por
necesidad. El primero, se considera tal cuando se emprendió para aprovechar una oportunidad de negocio,
el segundo, cuando se inició un negocio porque no había mejores alternativas de empleo.
315
trabajo, puesto que establece un tipo de regulación del trabajo sujeto a la racionalidad
del mercado.
Si bien para establecer un juicio sólido sobre las medidas europeas en materia social
y de empleo éstas deben abordarse en su conjunto, es posible afirmar que las políticas
destinadas a la promoción del emprendedorismo, al igual que aquellas otras políticas
activas como la flexiseguridad o la empleabilidad, continúan y profundizan el proceso
de remercantilización del trabajo, con las consecuencias que esto conlleva para los
regímenes de bienestar.
Es decir, el proceso de gestión pública del trabajo como privatización o como
proceso de reactivación del mercado, implica la institucionalización de la sociedad del
riesgo y la consecuente precarización del trabajo. Este tipo de intervenciones dejan al
trabajo a disposición de los ciclos de la actividad mercantil, lo cual no conlleva ninguna
estabilidad biográfica en los horizontes vitales y produce una fragmentación de la
ciudadanía entre ciudadanos estables e inestables. Pertenece a un tipo de intervención en
la que el Estado ya no es un regulador del mercado sino una instancia que incita la
superposición entre mercado y sociedad (Alonso, 2011). En ese sentido, la re-
mercantilización del trabajo se caracteriza por una individualización de los riesgos que
no hace sino reproducir las desigualdades sociales.
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319
A ÁLISIS DE LA PERMA E CIA E EL EMPLEO DE LOS
TRABAJADORES ESPAÑOLES DURA TE EL PERIODO 2007-2010
ÁNGEL ALONSO DOMÍNGUEZ Y BEGOÑA CUETO

alonsodangel@uniovi.es
RESUME
La comunicación presenta un análisis de la permanencia en el empleo de los
trabajadores españoles entre los años 2007 y 2010. Se estudia tanto la probabilidad de
mantenerse en el mismo episodio de empleo a lo largo del tiempo, como las variables
que explican la no permanencia en el mismo. De igual modo, se busca conocer cuáles
son los colectivos que más dificultades encuentran para mantenerse empleados y qué
variables son más influyentes en estas dinámicas. Todo ello a partir de métodos
estadísticos asociados a datos de duración.
La investigación se inscribe dentro del marco conceptual que ofrece la teoría de la
sociedad del riesgo, que plantea la ruptura del control y la predictibilidad propias del
marco institucional estable de la primera modernidad y la emergencia de nuevas
incertidumbres en los mercados laborales actuales.
Para lograr los objetivos de la investigación se ha utilizado, en primer lugar, el
método Kaplan–Meier, mediante el cual se estiman la tasa de riesgo y la función de
supervivencia. Estos resultados se han completado a través de la estimación de un
modelo de Cox, que se fija tanto en la dimensión temporal como en la heterogeneidad
individual para determinar riesgos. Ambos métodos se han mostrado complementarios y
nos han ofrecido de manera diferente la posibilidad de observar la probabilidad de los
trabajadores de permanecer en el mismo episodio de empleo que tenían en 2007.
La hipótesis central de esta comunicación pronostica un mercado de trabajo español
muy volátil a lo largo del período analizado y, asociadas a esta hipótesis general, otras
relacionadas con diferencias en la permanencia en el mismo episodio de empleo en la
desagregación por sexo, edad, modalidad contractual y cualificación de los trabajadores.
PALABRAS CLAVE
Flexiguridad; Riesgo; Modelos de duración; Crisis; Empleo.
321
I TRODUCCIÓ
La búsqueda del equilibrio entre flexibilidad y seguridad en el mercado de trabajo no es

una aspiración nueva. Desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial y durante
todo el período de la Guerra Fría se han alentado medidas tendentes a alcanzar la
armonía entre protección social y flexibilización del mercado de trabajo, si bien no fue
hasta finales del siglo XX cuando el debate se actualizó, sobre todo desde el momento
en que el Estado de Bienestar comenzó a ser cuestionado. En los años ochenta, la
hegemonía de las políticas neoliberales de Reagan y Thatcher, proclives a los procesos
de individualización de las relaciones laborales (Serrano et al., 2009) y con su mirada
puesta exclusivamente en el mercado, provocaron que las principales medidas de
reformas se centraran en las mejoras productivas soslayando la función protectora
(Burroni y Keune, 2011). Dentro de un marco general en el que se ponen de manifiesto
nuevos problemas asociados a la globalización económica, las biografías laborales se
atomizan y el pleno empleo se convierte en una quimera en algunos países. Los
trabajadores deben redefinirse para afrontar estos nuevos riesgos e incertidumbres que
aparecen ahora ajenos a toda planificación en el presente. Las sociedades de esta
segunda modernidad ya no son más “sociedades del trabajo” y el concepto de riesgo
adquiere relevancia en el ámbito de las ciencias sociales y, en especial de la Sociología
(Beck, 2002b).
Estas nuevas dificultades han provocado la toma de conciencia de la necesidad de
una nueva ponderación entre flexibilidad y seguridad, que se ha visto reflejada en el
neologismo flexiguridad, surgido en los años noventa del pasado siglo, y que pronto fue
adoptado por la Unión Europea en su estrategia de empleo (Unión Europea, 2007). No
existe una definición universalmente aceptada sobre flexiguridad. Algunos autores
definen el concepto en sentido amplio, como una política encaminada a lograr el
equilibrio entre flexibilidad y seguridad (Viebrock y Clasen, 2009). Pero esta
comunicación prefiere utilizar el significado más restrictivo empleado por la Comisión
Europea, que la define como “una estrategia integrada para potenciar, a un tiempo, la
flexibilidad y la seguridad en el mercado laboral” (Comisión Europea, 2007:1)1.
Flexibilidad, seguridad, empleabilidad y transiciones son conceptos muy presentes en
las iniciativas comunitarias que la UE pretende impulsar, con disposiciones que, a partir
de los modelos de referencia – Dinamarca, Holanda o Austria – pretenden incidir en la
mejora de la empleabilidad de los trabajadores, la movilidad laboral o la provisión de
formación y educación.
A pesar de las críticas que ha recibido el concepto, la flexiguridad se encuentra en el
centro de los objetivos que la Comisión establece en el programa Europa 2020 y, lejos
de disminuir, la importancia de las reformas inspiradas en la flexiguridad se ha
incrementado con la crisis. Desde la academia, autores como van Oorschot y Chung
(2014) consideran que para los países menos ricos invertir en políticas de flexiguridad
puede ser una manera de reducir la inseguridad laboral, más perceptible en aquellos
países que cuentan con mercados de trabajo duales. Además, los trabajadores más
vulnerables se han visto mucho más afectados por la crisis y la tendencia ha sido hacia
menos seguridad, en lugar de hacia flexiguridad (Heyes, 2011).
La percepción de inseguridad laboral es variable a lo largo de Europa, pero es
especialmente apreciable en los países del sur (Van Oorschot y Chung, 2014) en los
que, además, las reformas inspiradas en la flexiguridad han crecido exponencialmente
1
European Commission (2010) Employment in Europe 2010. Luxembourg: Publication Office
322
desde el comienzo de la crisis económica. España es un país en el que los outsiders
presentan una gran flexibilidad mientras que los insiders se encuentran mucho más
protegidos por las disposiciones contractuales y ha sido, durante décadas, el país
europeo con mayor tasa de temporalidad. También sufre algunas deficiencias
relacionadas con la formación a lo largo de la vida (Guillén y Gutiérrez, 2008) que
exponen en mayor medida a los trabajadores españoles al desempleo y la inseguridad
laboral.
Por todo ello, el análisis del caso español resulta muy pertinente. También el
período en el que se centra la investigación (2007-2010), una etapa interesante que
abarca unos años en los que se constatan ya los efectos que ha tenido la crisis
económica sobre la permanencia en el empleo.
El estudio está organizado como sigue. Primero, se aborda el concepto de sociedad
del riesgo, que servirá de marco teórico al trabajo. Segundo, se explica la aproximación
metodológica utilizada. Tercero se presentan las funciones de supervivencia y el
análisis de eventos realizados con la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL)
como base de datos. Y cuarto, se presentan las conclusiones basadas en los resultados
obtenidos.
TRA SFORMACIO ES DEL MERCADO LABORAL: SOCIEDAD DEL RIESGO Y

REI STITUCIO ALIZACIÓ
Las investigaciones sobre el mercado laboral han ido descartando las variables
individuales como factores únicos de explicación del funcionamiento de los mercados
de trabajo modernos. Sobre todo a partir de las nuevas teorías sobre el mercado laboral,
que comienzan a interesarse más por factores sociales y políticos. El rechazo a la
hipótesis de los mercados competitivos perfectos y la existencia de dualidad en el
mercado de trabajo son algunas de las proposiciones bajo las cuales surge el enfoque
institucionalista. Esta perspectiva plantea que un buen diseño institucional sería capaz
de incrementar la empleabilidad de los trabajadores y la productividad de las empresas
y, con ello, la seguridad en el empleo (Muffels y Luijks, 2008). Son las instituciones las
que deben compensar o suplir los fallos del mercado, posibilitando la mejora de las
transiciones hacia y desde el mercado de trabajo. Esto es, complementariedades
institucionales, un concepto clave en el enfoque de flexiguridad (Burroni y Keune,
2011).
Históricamente se ha considerado a la sociedad industrial como una sociedad
centrada en el trabajo pero, en el nuevo contexto de globalización de la economía y de
los procesos, las nuevas oportunidades que se le presentan o los peligros que afronta se
han convertido en las últimas décadas en objeto de debate para la teoría sociológica y
sus corrientes de pensamiento. Desde el momento en que las ciencias sociales
comenzaron a tomar en consideración en sus respectivas áreas de conocimiento el
concepto de riesgo, éste empezó a adquirir relevancia hasta situarse para algunos
estudiosos en el centro de la problemática social. Es el caso de Beck (2002a), quien
considera el control y la predictibilidad de las biografías laborales de los trabajadores
propios de un marco institucional estable, como el que ofrecía la primera modernidad
dentro de un orden fordista caracterizado por el pleno empleo, la estabilidad
institucional y una concepción colectiva de la vida.
Sin embargo, esta coherencia biográfica de los trabajadores se ha visto quebrantada
en la denominada segunda modernidad (Beck, 2002b). Las sociedades de esta segunda
modernidad ya no son más sociedades de trabajo, desde el momento en que el pleno
323
empleo convertido en una utopía, lo que obliga a los trabajadores a redefinirse para
afrontar estos nuevos riesgos e incertidumbres que aparecen ahora ajenos a toda
planificación en el presente.
Debido a estas transformaciones, algunos autores están pidiendo una
reinstitucionalización de las relaciones laborales frente a la desestructuración producida
en el capitalismo posindustrial. De un marco institucional estable propio del orden
fordista se ha pasado a otro en el que la coherencia biográfica de los trabajadores ha
sido quebrada por fenómenos como la globalización, la individualización o el
subempleo, portadores de una gran incertidumbre. Es la “reinstitucionalización flexible
de los mercados de trabajo”, según la terminología de Köhler y Martín–Artiles (2005),
que permite responder a los episodios básicos del ciclo vital de un trabajador, a partir de
las nociones de empleabilidad, seguridad y conciliación. O lo que es lo mismo, la
mejora de las transiciones entre la educación y el empleo, el paro y el empleo, poniendo
el énfasis en la formación a lo largo de la vida y la “activación”2, aspectos que son
considerados muy importantes para el incremento de la seguridad de los trabajadores
(Van Oorschot y Chung, 2014). Los mercados de trabajo modernos han dejado de
ofrecer itinerarios predecibles y requieren de ajustes internos y externos para la gestión
de este nuevo mercado de riesgos (Schmid y Schömann, 2006). El tránsito del modelo
productivo fordista al posindustrial afecta tanto al mercado de trabajo como a las
políticas de empleo y al carácter del paro, más estructural y selectivo (Pérez del Prado,
2009).
La distinción entre seguridad en el empleo y seguridad en el trabajo ha resurgido a
partir de la insistencia de la Comisión en el concepto de flexiguridad como política
encaminada menos hacia la salvaguarda de los empleos y más hacia la protección de las
personas (Heyes, 2013). De acuerdo con Esping-Andersen (1999:32-46), con las
sociedades posindustriales surgen nuevos “riesgos de clase”, relacionados con el
mantenimiento de la renta o el empleo que afectan a personas antes ubicadas en el
segmento primario del mercado de trabajo y por tanto a salvo de estas eventualidades;
“riesgos intergeneracionales”, vinculados a la edad, como los derivados de las nuevas
tecnologías que obligan a un reciclaje continuo a trabajadores a los que ya no les sirven
las cualificaciones tradicionales; o “riesgos del ciclo vital”, como los relacionados con
el incremento del desempleo y el descenso de las tasas de actividad, en particular para
los trabajadores de más edad.
Junto a todo ello, el creciente desempleo y la precariedad laboral conforman un
magma en el que parece necesario equilibrar esta llamada a la responsabilidad
individual con la cobertura del Estado social a estos nuevos riesgos. En esta tesitura, la
solidaridad nacional debe rearmarse para afrontar las incertidumbres inherentes a los
procesos de globalización y creciente competitividad y debe hacerlo ejerciendo un papel
más activo, que regule todas estas actividades emergentes de trabajo atípico –
temporalidad, tiempo parcial o trabajo discontinuo – para inscribir todas estas
modalidades en un nuevo marco de derecho que reinstitucionalice la relación de trabajo
(Castel, 2010).
Existe una gran variación por naciones en la sensación de inseguridad, pero la
percepción de riesgo es mucho mayor en los países sur de Europa (Van Oorschot y
Chung, 2014), en un momento, además, en el que las reformas inspiradas en la
flexiguridad se han incrementado desde el comienzo de la crisis económica. Esta
2
Se entiende aquí por activación la mejora de los incentivos para que compense trabajar.
324
percepción de inseguridad laboral se ve acrecentada especialmente si, como en España,
el mercado laboral se encuentra fuertemente segmentado entre insiders y outsiders y ha
sufrido un rápido e intenso cambio desde un sistema rígido de protección al empleo
hasta un mercado laboral altamente flexibilizado (Golsch, 2003). Los trabajadores con
contratos temporales se han visto más afectados por la crisis (Heyes, 2013) y España ha
sido, con mucho, el país europeo con una mayor tasa de temporalidad, sostenida,
además, en el tiempo. Solamente a raíz de la actual crisis económica la tasa de
temporalidad de los trabajadores españoles ha disminuido hasta ser superada, a partir de
2009, por Polonia (Eurostat, 2013). Pero este descenso no se ha debido a un incremento
de la contratación indefinida sino, bien al contrario, debido a que los trabajadores con
contrato temporal fueron los primeros en sufrir las consecuencias de los ajustes de
empleo. No menos importante es el hecho de que en aquellas sociedades en las que
existen deficiencias en el funcionamiento de la formación a lo largo de la vida y las
políticas activas, fundamentales en la implementación de medidas de flexiguridad (Van
Oorschot y Chung, 2014), los trabajadores cuentan con bajas cualificaciones y capital
humano, lo que los expone en mayor medida al desempleo y la inseguridad laboral
(Muffels y Luijkx, 2008). En España concurren todas estas circunstancias, por lo que
resulta un país muy atractivo para un análisis como el que aquí se propone.
A la vista de lo expuesto en este marco teórico, se plantea como hipótesis central
que el mercado de trabajo español se encuentra más próximo a la noción de “seguridad
en el puesto de trabajo” que de “seguridad en el empleo” y, por tanto, más cerca del
modelo fordista que del posindustrial, a pesar de la importante flexibilización, al menos
en su dimensión externa, que ha sufrido.
Por el lado de la flexibilidad, parece indiscutible la necesidad de medir las
trayectorias de los trabajadores, a partir del análisis de los episodios de empleo,
poniéndolos en relación con otras variables como el sexo, la edad, el tipo de trabajo o la
cualificación. Seremos capaces así de tener una imagen del nivel de volatilidad del
mercado de trabajo español y de quién o quiénes pueden verse más afectados por ella,
acercándonos al mismo tiempo al análisis de la inestabilidad laboral.
El tipo de contrato y el tiempo de trabajo – completo o parcial – se muestran como
indicadores capaces de explicar las dimensiones flexibilidad y seguridad, pues el
análisis de ambas variables permite conocer características laborales que habitualmente
se relacionan tanto con la seguridad o estabilidad en el empleo – contrato indefinido y/o
tiempo completo – como con la flexibilidad o inestabilidad – temporalidad y/o tiempo
parcial –. En el caso español no existen dudas de que las transformaciones en el trabajo
han sido portadoras de una gran inseguridad en las transiciones laborales, hasta el punto
de que ejemplifica como ningún otro país europeo el impacto de la inseguridad del
mercado laboral (Golsch, 2003).
Finalmente, la dimensión seguridad se puede analizar también a partir del indicador
clave permanencia en el mismo episodio de empleo. O, en muchos casos, sería mejor
decir la inseguridad, ya que esta variable ofrece la posibilidad de conocer la trayectoria
por la que ha transitado un determinado trabajador durante el periodo de estudio, y
obtener una imagen de los colectivos más vulnerables al desempleo.
Siguiendo esta hipótesis, la incompleta transición de un modelo a otro estaría
favoreciendo la perpetuación de un escenario de inseguridad laboral, a partir de un
exceso de flexibilidad externa, la también llamada “mala flexibilidad” (Ruesga, 2011),
un elevado desempleo estructural y un incremento del paro de larga duración durante las
fases recesivas. Estaríamos ante un modelo español de relaciones laborales
325
“erráticamente flexible sin apenas seguridad en el empleo”, como lo denominan Valdés
y Lahera (2010:36), desarrollado por las sucesivas reformas del mercado laboral español
efectuadas desde 1984.
[Hc “El mercado de trabajo español es suficientemente flexible en su dimensión externa,
pero muy inseguro”]
Y junto a esta hipótesis general, se plantean otras relacionadas con la situación
actual del mercado laboral español y las dificultades de empleabilidad de algunos
colectivos de trabajadores.
En primer lugar, se trata de confirmar empíricamente la existencia de un importante
efecto edad en el empleo temporal y el riesgo de precariedad (Golsch, 2003). Esta
hipótesis sugiere la presencia de una mayor dificultad para acceder al mercado de
trabajo para las cohortes más jóvenes – 16-29 años – y, vinculada a ésta, otra hipótesis
previa que descansaría sobre la mayor temporalidad de los trabajadores jóvenes y la
influencia que la baja cualificación puede tener para la mayor inestabilidad de este
grupo. Se buscará también conocer si, como parece, este colectivo tiene más
posibilidades de transitar entre la temporalidad y la inactividad, aumentando el riesgo de
exclusión. O lo que es lo mismo, si existe un mayor riesgo de atrapamiento (Muffels y
Luijkx, 2008) o incluso de “atrapamiento fuerte” en la temporalidad (Toharia y Cebrián,
2007:172) para los trabajadores más jóvenes.
[H1 “Las cohortes más jóvenes tienen mayores dificultades de acceso al mercado de
trabajo y cuando lo hacen se encuentran “atrapadas” en la temporalidad, especialmente
tras controlar la influencia de la baja cualificación en sus trayectorias”]
En segundo lugar, en relación al tipo de jornada, la hipótesis de partida es que existe
una mayor contratación a tiempo parcial entre las mujeres, así como una volatilidad
superior (Muffels y Luijks, 2008) y trayectorias profesionales mucho más cortas en
relación a las de los hombres.
[H2 “Las carreras profesionales de las mujeres son más cortas e inestables por las
interrupciones que se producen en las etapas intermedias de sus trayectorias
laborales, fuertemente influidas por acontecimientos como la crianza de los hijos y
los cuidados a personas dependientes”]
En tercer lugar, se tratarán de confirmar algunas hipótesis relacionadas con las
transiciones laborales de los trabajadores de más edad, un grupo que hemos definido
como aquellos/as que tienen 45 años o más. La hipótesis previa en relación a este
colectivo es que tienen una mayor seguridad en el puesto de trabajo, ya que los jóvenes
y el elevado coste de su despido, en relación con los recién incorporados, les sirven de
colchón de protección. Sin embargo, también se maneja la hipótesis de que a aquellos
que acaban por perder su empleo a partir de los 45 años, les cuesta más reincorporarse
al mercado de trabajo y lo hacen en peores condiciones – en cuanto a seguridad y
estabilidad – que las cohortes más jóvenes.
[H3 “Los trabajadores mayores tienen dificultades para reincorporarse al mercado
laboral una vez perdido su puesto de trabajo y si lo consiguen, lo hacen en peores
condiciones en cuanto a estabilidad. Menor, además, cuanto más bajo se a su nivel
formativo”]
La cuarta hipótesis que plantea la investigación, nos indicaría que la cualificación –
una variable transversal en toda la investigación – resulta importante (Golsch, 2003) en
la medida que afecta tanto a la seguridad en el empleo como a la posibilidad de
completar la transición paro-trabajo de aquellos que quieren reincorporarse nuevamente
326
al mercado laboral, cuestiones ambas de capital importancia en los estudios sobre
flexiguridad.
[H4 “La cualificación es un factor importante para la mejora de la seguridad en el
empleo, mejorando las transiciones paro-trabajo e influye también en la seguridad
en el puesto de trabajo incrementando la probabilidad de obtener trayectorias más
estables”]
METODOLOGÍA Y RESULTADOS
La información que se utilizará en esta comunicación proviene de la Muestra Continua
de Vidas Laborales. Se trata de una base de datos de carácter administrativo, pues
proviene de los registros de la Seguridad Social. Así, contiene información sobre el
historial laboral de los trabajadores con algún tipo de relación laboral con la Seguridad
Social en el año de extracción (trabajadores en activo, beneficiarios de prestaciones por
desempleo o de prestaciones contributivas). Esto implica que se dispone tanto de
información actual como de la trayectoria laboral previa de la persona. Además, la
existencia de extracciones anuales desde el año 2004 permite seguir la trayectoria de los
individuos.
La selección de la muestra se ha realizado a partir de la anualidad 2007, tomando
como referencia a los individuos con un episodio de empleo vigente en dicho año y con
una duración mínima de 3 meses.
Dado que el objetivo de este estudio es el análisis de la permanencia en el empleo
de los trabajadores, nuestra variable clave será los días de permanencia de los
trabajadores en el mismo episodio de empleo vigente en el momento de la selección de
la muestra. Como variables explicativas utilizaremos sexo, cohortes, tiempo de trabajo,
tipo contrato, edad en el primer empleo, tiempo de trabajo y cualificación, que se
entiende repercutirán en las variaciones de las variables dependientes.
En primer lugar, se ha estimado una función de supervivencia por el método
Kaplan-Meier para aportar una imagen gráfica del porcentaje de trabajadores que
continúan en el mismo episodio de empleo en relación con las variables explicativas
descritas en el análisis estático. Para el tiempo de seguimiento se ha utilizado una
variable cuantitativa (duración_2), expresada en días. El estado al final del seguimiento
viene definido por una variable categórica dicotómica, asignándose la categoría “0” para
indicar que el evento ha tenido lugar y la categoría “1” para los casos censurados, en los
que no se ha producido el final del evento en la última fecha para la que se cuenta con
registros. En este análisis los casos censurados se corresponden con aquellos que en la
última fecha de observación, 2010, se mantenían en el mismo episodio de empleo que
tenían en la inicial, pero de los que no tenemos toda la información del episodio. Es
decir, la duración del episodio de empleo está incompleta.
En segundo lugar, se han completado esos resultados a través de la estimación de un
modelo de Cox, para tratar de cuantificar los riesgos asociados a la supervivencia o al
tiempo en que se produce un determinado evento.
Funciones de supervivencia Kaplan-Meier
El momento en el que se produce un suceso y el tiempo transcurrido hasta que el
acontecimiento tiene lugar se ha investigado habitualmente con métodos econométricos
como la regresión lineal o los modelos logit y probit. Sin embargo, éstos pueden no ser
totalmente apropiados cuando se pretenden analizar situaciones en las que el interés
central reside, no sólo en si el suceso tiene lugar o no, sino también en la duración, en el
327
estudio del tiempo que los individuos permanecen en cierto estado hasta que tiene lugar
el suceso.
Los modelos de duración, junto a los modelos de datos de panel, se han convertido
en una de las áreas más utilizadas en los últimos tiempos para explicar cuestiones
centrales de la realidad socioeconómica o para responder a numerosas preguntas como
las relacionados con la duración del desempleo, más concretamente, con la longitud de
los episodios de paro o como éstos cambian con el ciclo económico (Kiefer, 1988).
El análisis de supervivencia es de importancia capital para estudios longitudinales,
como el que aquí se propone, en el que las respuestas consisten en tiempos de duración.
La función de supervivencia aporta una imagen gráfica del porcentaje de trabajadores
que continúan en el mismo episodio de empleo. El gráfico 1, estimado a partir del
producto de Kaplan-Meier, muestra las funciones de supervivencia para el total de la
muestra, es decir, sin controlar por ninguna variable3, observándose la alta volatilidad
del mercado laboral en el periodo analizado, pues más del 25% de los individuos
observados sale del episodio de empleo que tenía muy rápidamente, suavizándose solo
la pérdida de empleo en las trayectorias largas. Aun así y todo, la pendiente continúa
siendo muy pronunciada a lo largo de todo el itinerario laboral. El gráfico estaría
confirmando, de esta manera, la hipótesis central de este trabajo, que pronosticaba un
mercado de trabajo español muy inseguro, con independencia de las características de
los trabajadores y sus situaciones contractuales. La menor supervivencia inicial se
asocia con la regla LIFO (last in, first out) según la cual el último en entrar es el
primero en salir, una premisa que estaría otorgando un papel determinante a la
antigüedad para la supervivencia laboral, y que plantean autores como Golsch (2003). Y
el cumplimiento de esta regla es especialmente notorio cuando se examinan trayectorias
largas, como es el caso que nos ocupa.
Por lo que respecta a la función de supervivencia que analiza la influencia de la
edad (gráfico 2), se ve claramente que el grupo que tiene una mayor inseguridad laboral
es el formado por la cohorte de entre 16 y 29 años, en la que más del 70% de sus
miembros no permanecen en el mismo episodio de empleo incluso en las trayectorias
cortas, mientras que, por el contrario, la curva de la cohorte de 40–55 años es mucho
más estable, tanto si la comparamos con aquella como con el grupo de edad intermedio.
En este punto, conviene aclarar que no existe contradicción entre estos resultados y la
hipótesis 3, que preveía que los trabajadores mayores tienen dificultades para
reincorporarse al mercado laboral una vez perdido su puesto de trabajo y peores
condiciones en cuanto a estabilidad. En este caso, la función de supervivencia estudia la
probabilidad de permanecer en el mismo episodio de empleo y, aquí, el grupo de más
edad tiene mayor estabilidad debido a la interacción entre el contexto institucional y
económico. En cambio, sí se confirma la hipótesis 1 que vaticinaba una mayor
inestabilidad laboral en la cohorte más joven, algo que nuevamente se hace
especialmente visible cuando el análisis se realiza en el largo plazo.
3
Conviene recordar que en el eje x aparecen duraciones tan largas porque se estudian episodios vigentes
en 2007. Por eso encontramos trayectorias laborales muy cortas junto a otras que pueden superar los
cuarenta años.
328
Gráfico 1. Función de supervivencia. Días de permanencia de los trabajadores en
el mismo episodio de empleo (porcentaje sobre el total).
Total
1.00
0.75
0.50
0.25
0.00
0 5000 10000 15000 20000

días

el mismo episodio de empleo (porcentaje por cohortes)
Cohortes
1.00
0.75
0.50
0.25
0.00
0 5000 10000 15000 20000

días
40-55 años 30-39 años

16-29 años
Por su parte, el gráfico 3 refleja la función de supervivencia según las situaciones

laborales de los trabajadores. La tasa de supervivencia mayor la tienen los autónomos,
que una vez pasadas las dificultades de los primeros años se mantienen en el mismo
episodio de empleo en porcentajes superiores al 75% o el 80%, incluso en el largo
329
plazo. Seguidos muy de lejos por los trabajadores indefinidos. Se aprecia como los
temporales salen del episodio de empleo con gran rapidez y solo se estabilizan en el
mismo en las trayectorias largas y en porcentajes inferiores al 20%, contrastando con la
mayor solidez de las trayectorias de los trabajadores indefinidos. Éstos se mantienen en
una posición intermedia respecto a las otras dos categorías analizadas, pero aun así y
todo, el gráfico muestra que los contratados de forma indefinida no se encuentran a
salvo de la inestabilidad a lo largo de su trayectoria laboral.
En todo caso, tanto para el tiempo de trabajo como para el tipo de contrato, las
funciones de supervivencia revelan discontinuidad e inestabilidad en una buena parte de
las trayectorias laborales de los trabajadores españoles, como se preveía en la hipótesis
central de la comunicación.
el mismo episodio de empleo (porcentaje por tipo de contrato)
Tipo de contrato
1.00
0.75
0.50
0.25
0.00
0 5000 10000 15000 20000

días
indefinido temporal
autónomo
Finalmente, la función de supervivencia que muestra el gráfico 4 explicaría la

interacción entre permanencia en el episodio de empleo y el diferencial de cualificación.
Conviene resaltar que la variable cualificación se ha obtenido mediante la proxy grupo
de cotización, ya que los datos sobre el nivel educativo que ofrece la MCVL están
basados en un censo no actualizado desde 1996.
En términos generales, por tipo de trabajo y cualificación, se evidencia un mejor
comportamiento para los trabajadores no manuales y una mayor volatilidad para los de
cuello azul. En esta inestabilidad parece que tiene mucho que ver el nivel de formación
alcanzado, como lo demuestra el hecho de que la función para los no manuales menos
cualificados se encuentre incluso por debajo de los niveles que muestran los
trabajadores manuales con mayor cualificación. Es notablemente más inseguro el
empleo para los que tienen un nivel de formación más bajo, especialmente si su trabajo
es manual, pues el 50% de este grupo había salido rápidamente del episodio de empleo
330
que tenía y su comportamiento en el largo plazo también es significativamente peor. La
función de supervivencia estaría confirmando también la hipótesis 4 que pronosticaba
que la cualificación es un factor que incrementa la probabilidad de obtener trayectorias
más estables.
el mismo episodio de empleo (porcentaje por tipo de trabajo y cualificación)
Tipo de trabajo y cualificación

1.00
0.75
0.50
0.25
0.00
0 5000 10000 15000 20000

días
no manual alta cualificación no manual cualificación media

no manual baja cualificación manual alta cualificación
manual cualificación media manual baja cualificación
Sintetizando, en este apartado se ha utilizado el análisis de supervivencia para

completar el estudio empírico sobre transiciones en el mercado de trabajo y
flexiguridad. Mediante el método Kaplan-Meier que ofrece el programa estadístico
Stata se ha hallado la probabilidad de supervivencia individual acumulada a lo largo del
tiempo. Las funciones de supervivencia han aportado una imagen gráfica del porcentaje
de trabajadores que continúan en el mismo episodio de empleo atendiendo a la
influencia que tienen en este acontecimiento las distintas variables explicativas.
Con esta metodología, se ha observado una alta volatilidad general del mercado
laboral en el periodo analizado pero en la desagregación se ha apreciado que las
diferencias en la permanencia en el mismo episodio de empleo se ensanchan de forma
desfavorable en el largo plazo en el grupo de edad comprendido entre los 16 y 29 años.
Determinantes de la probabilidad de permanecer en el mismo episodio de empleo.
Regresión de Cox
Los estudios sociales han puesto el acento en la dimensión temporal pero no puede
soslayarse la importancia que tiene la heterogeneidad de los individuos como elemento
integrante del riesgo. Es más, las instituciones públicas, en asuntos como la mejora de
las transiciones entre el paro y el empleo, sobre todo si se centran en determinados
colectivos desfavorecidos, deben ser capaces de discernir las posibles interrelaciones
entre la homogeneidad al interior de estos grupos y su heterogeneidad con respecto a
otros. Y en este sentido, los resultados obtenidos a partir de un análisis como el Kaplan-
Meier pueden ser complementados con otras que otorguen mayor importancia a las
331
“covariables”, es decir, a aquellas variables que tratan de introducir la heterogeneidad
observada en el modelo.
El modelo semiparamétrico de Cox se describe como una función de supervivencia
que mide la probabilidad de sobrevivir más allá de un momento dado, introduciendo un
modelo de riesgo proporcional para estimar la influencia de las variables sobre la tasa de
riesgo, entendida ésta como la probabilidad de no permanecer en el mismo episodio de
empleo. En este modelo, la función de supervivencia depende del valor de las variables
explicativas y de los coeficientes de regresión. Constituye, así, una forma flexible de
estudiar la incidencia acumulada en presencia de variables explicativas gracias a su
estructura de riesgos proporcionales que posibilita la representación de los efectos de un
conjunto de variables explicativas sobre el tiempo de supervivencia, o lo que es lo
mismo, sobre la función de riesgo (Palmer Pol, 1993). Con la utilización de este
modelo, se consigue resolver uno de los principales problemas que presentan los
modelos paramétricos, en los que no es posible utilizar variables explicativas
dependientes del tiempo (Losilla, 1991). Este es, como se ha dicho, uno de los motivos
por los que se ha introducido un análisis de este tipo en el presente trabajo. Pero
también porque la regresión de Cox ofrece una perspectiva mucho más amplia del
análisis de supervivencia en cuanto a la interpretación de resultados, sobre todo si, como
es el caso de este epígrafe, se quieren cuantificar los riesgos de factores asociados a la
supervivencia o al tiempo en que se produce un determinado evento.
En este apartado, se incluyen de nuevo entre las variables consideradas en el
modelo estimado aquellas que se refieren a las características socio–económicas de los
trabajadores, tales como sexo, cohortes de edad, cualificación o experiencia laboral.
También se han incluido las modalidades contractuales en las cuales se encuentran
empleados y el tipo de trabajo, por considerarse que influyen en la permanencia de las
personas en el empleo.
En la tabla 1 se muestran los datos descriptivos de todas las variables que se van a
utilizar en la regresión de Cox: número de observaciones, media y desviación estándar.
Como se puede observar, el número total de observaciones es de 707.304, aunque no se
alcanza en todas las variables utilizadas, ya que en algunas de ellas contamos con
observaciones pérdidas. La máxima pérdida de información se produce en la variable
tipo de trabajo. Sin ánimo de ser exhaustivos, se va a hacer a continuación un resumen
de los resultados que presenta la tabla 1 en sus principales variables. Así, encontramos
que el 59,1% de las observaciones corresponden a hombres y el 40,9% a mujeres, unos
porcentajes que se corresponden de manera bastante fidedigna con la tasa de ocupación
por sexo en España. Por edades, el 33,5% de los casos observados se refieren a
trabajadores incluidos en la cohorte de edad 30–39 años, distribuyéndose el resto entre
el 37,4% del grupo de edad de 40 a 55 años y el 29,1% de los que tienen entre 16 y 29
años. En cuanto al tiempo de trabajo, el 87,5% de los empleos observados son a tiempo
completo y el 12,5% a tiempo parcial, una cifra también cercana a la realidad de estas
modalidades contractuales en España. Por tipo de contrato, el 57,2% de éstos son
indefinidos, mientras que el 19,1% corresponden a autónomos y el 23,7% a trabajadores
con contratos temporales. Por lo que se refiere a la edad al primer empleo, el 44,7% de
los trabajadores observados tuvieron su primer empleo entre los 30 y los 45 años, el
35,7% accedieron al mercado laboral con menos de 30 años y menos del 20%
comenzaron a trabajar pasados los 45 años.
332
Tabla 1. Variables que intervienen en la función de supervivencia.
Variable Observaciones Media Desviación estándar
Hombre 707.304 0,591 0,492
40-55 años 644.658 0,335 0,472
30-39 años 644.658 0,374 0,484
Tiempo completo 707.476 0,875 0,330
Indefinido 626.071 0,191 0,393
Manual cualif. Media 586.071 0,115 0,319
Manual cualif. Alta 586.071 0,213 0,410
No manual cualif. Baja 586.071 0,167 0,373
No manual cualif. Media 586.071 0,210 0,407
No manual cualif. Alta 586.071 0,140 0,347
30-45 años 707.304 0,447 0,497
Menos de 30 años 707.304 0,357 0,479
Los coeficientes resultantes del modelo de Cox que aparecen en la tabla 2 reflejan la
tasa de riesgo respecto a la categoría de referencia, de manera que si la cifra obtenida es
menor que la unidad, la tasa de riesgo es menor que en dicha categoría y viceversa. En
otras palabras, un coeficiente mayor que la unidad indica un mayor riesgo de que se
produzca un cambio en el estado, o en el caso que aquí se presenta, de que no se
continúe en el mismo episodio de empleo. Por ejemplo, según el modelo aquí estimado,
los hombres tendrían una probabilidad de permanecer en el mismo episodio de empleo
un 19,3% mayor que la de las mujeres, puesto que su coeficiente es menor que 1. Los
niveles de significatividad estadística se expresan con asteriscos junto a la tasa de
riesgo, de acuerdo con los valores que aparecen en el pie de tabla. La tercera columna
representa el error estándar, esto es, el error al estimar la verdadera medida en la
población a partir de su valor en la muestra.
333
Tabla 2. Variables que explican la probabilidad de no continuar en el mismo
episodio de empleo4.
Variables en la ecuación Tasa de riesgo Error estándar
Sexo
Hombre 0,807*** 0,005
Ref: Mujer
Cohortes
40-55 años 0,304*** 0,003
30-39 años 0,114*** 0,001
Ref: 16-29 años
Tiempo de trabajo
Tiempo completo 0,769*** 0,006
Ref: Tiempo parcial
Tipo de contrato
Indefinido 0,214*** 0,001
Ref: Temporal
Tipo trabajo + cualificación
Manual cualif. media 0,940*** 0,010
Manual cualif. Alta 0,908*** 0,009
No manual cualif. baja 0,941*** 0,009
No manual cualif. media 0,821*** 0,008
No manual cualif. alta 0,821*** 0,009
Ref. Manual cualif. baja
Edad al primer empleo
30-45 años 0,437*** 0,005
Menos de 30 años 0,169*** 0,002
Ref: más de 45 años
*** Significatividad al 1% ** Significatividad al 5% * Significatividad al 10%
Los resultados de la tabla 2 indican que aun teniendo en cuenta todas las variables,
algunos factores siguen siendo especialmente decisivos. Las diferencias entre hombres y
mujeres, que se estudiarán con mayor profundidad a través de las tablas 3 y 4, son
notorias. La edad también continúa apareciendo como una de las variables que más
importancia tienen para la estabilidad en el trabajo. En este sentido, las cohortes
intermedias son las que tienen una probabilidad más alta de permanecer en el mismo
episodio de empleo. Y sin embargo, la tasa de riesgo de no permanecer en el mismo
episodio de empleo es mayor cuanto más tarde se haya accedido al mercado de trabajo,
por lo que podríamos considerar un factor clave la experiencia laboral previa.
4
En ésta y las siguientes tablas se ha eliminado dentro de la variable tipo de contrato la categoría
“autónomo”. La razón es que no hay autónomos asalariados y esto producía problemas de colinealidad al
cruzar esta variable con tipo de trabajo. En todo caso, las proporciones de los coeficientes que se obtienen
no se ven alteradas con esta supresión.
334
El tipo de contrato es otra de las variables que de nuevo contribuye a explicar en
mayor medida la permanencia del trabajador, dotando a los trabajadores indefinidos
(78,6%) de una mayor resistencia en el mismo episodio de empleo. Diferente es la
influencia que tiene el tiempo de trabajo, como ya se había puesto de relieve en las
funciones de supervivencia del epígrafe anterior. Si bien es cierto que los trabajadores a
tiempo completo parten con ventaja para poder permanecer en el mismo episodio de
empleo a lo largo de los años, estar contratado a tiempo parcial no entraña tanto riesgo
para abandonar el empleo como lo tiene la condición de temporal de los trabajadores.
Los trabajadores contratados a tiempo completo “solo” mejoran en un 23,1% las
expectativas de mantenerse en el mismo episodio de empleo respecto a los que tienen un
contrato a tiempo parcial.
La variable tipo de trabajo, en presencia del resto de variables, tiene una influencia
menor de la que cabía esperar en el hecho de permanecer más tiempo empleado en el
mismo episodio. Trabajar en un empleo no manual, normalmente vinculado a una
mayor cualificación, también influye favorablemente en la probabilidad de permanecer
en el mismo episodio de empleo, aunque no se encuentra entre las variables más
decisivas. De todas formas, sí se aprecia que la menor cualificación es un predictor del
riesgo de pérdida del episodio de empleo aunque también que es más fácil mantenerlo
para los que tienen una cualificación media que para los altamente cualificados.
Los datos de la tabla 2 corroboran los resultados que se habían obtenido por el
método Kaplan-Meier. Las hipótesis iban en la dirección correcta cuando se apuntaba a
algunos colectivos con más dificultades para realizar transiciones laborales desde y
hacia el empleo en España, y mediante la regresión de Cox se ha dado un paso más
identificado qué variables son determinantes en el establecimiento de estas barreras. Así
que, para cerrar el apartado, se va a tratar de refinar aún más el análisis desagregando la
tabla 2 por sexo. Se trata de buscar si las variables explican de manera distinta la
probabilidad de no continuar en el mismo episodio de empleo atendiendo al sexo de los
trabajadores y en presencia del resto de factores analizados. Los resultados los
encontramos en las tablas 3 y 4 que sí nos revelan diferencias significativas en el
análisis por sexo, lo que demuestra que incluso teniendo en cuenta todas las variables,
algunos factores resultan sustancialmente más decisivos que otros para la
cuantificación de los riesgos asociados a la supervivencia.
335
episodio de empleo (hombres).
Cohortes
40-55 años 0,294*** 0,004
30-39 años 0,110*** 0,002
Ref: 16-29 años
Tiempo de trabajo
Ref: Tiempo parcial
Tipo de contrato
Ref: Temporal
Manual cualif. media 0,892*** 0,013
Manual cualif. alta 0,879*** 0,010
30-45 años 0,428*** 0,006
Menos de 30 años 0,154*** 0,003
336
episodio de empleo (mujeres).
Cohortes
40-55 años 0,318*** 0,004
30-39 años 0,119*** 0,002
Ref: 16-29 años
Tiempo de trabajo
Ref: Tiempo parcial
Tipo de contrato
Ref: Temporal
Manual cualif. media 0,980 0,016
Manual cualif. alta 0,931*** 0,017
30-45 años 0,449*** 0,008
Menos de 30 años 0,191*** 0,004
En el análisis desagregado, encontramos que para ambos sexos trabajar a tiempo

completo sigue siendo un buen predictor de la estabilidad en el empleo, aunque mucho
más para las mujeres que aventajan en casi cinco p.p. a los hombres en esta categoría,
influido, probablemente, por la menor incidencia del trabajo a tiempo parcial entre el
sexo masculino, un hecho acorde con la hipótesis 2, que preveía carreras profesionales
más inestables para el sexo femenino.
Las diferencias, aun existiendo, son de apenas punto y medio atendiendo a la
variable tipo de contrato, y tampoco es relevante la brecha de género cuando se estudian
la edad al primer empleo o las cohortes, en las que se mantienen las mismas
proporciones.
Sin embargo, sí resultan llamativos los resultados obtenidos en las tres variables
restantes. Por tipo de trabajo, las mujeres más cualificadas de “cuello blanco” tienen
una probabilidad casi cinco puntos más alta de permanecer en el mismo episodio de
empleo que los hombres. Y sin embargo, son las menos cualificadas de entre las
trabajadoras no manuales las que muestran más inestabilidad, con sólo un 6,4% menos
respecto a la categoría de referencia, manuales de baja cualificación. Para los hombres,
el peor comportamiento, tras los menos cualificados de “cuello azul”, lo encontramos
337
entre los manuales de cualificación media, con una diferencia de apenas 2 p.p. respecto
a la categoría de referencia.
DISCUSIÓ Y CO CLUSIO ES
La comunicación ha realizado una aproximación a la flexiguridad del mercado de

trabajo español proponiendo como marco analítico la “sociedad del riesgo” (Beck,
1992; Luhmann, 1992; Giddens, 1993). Para Beck (2002a), El control y la
predictibilidad de las biografías laborales de los trabajadores, nos remitiría más a un
marco institucional estable como el que ofrecía la primera modernidad del orden
fordista que al de las sociedades posindustriales, en las que la coherencia biográfica de
los trabajadores se ha visto quebrada.
Los países del sur de Europa representan el impacto de la inseguridad en el mercado
laboral, y ninguno otro como España (Golsch, 2003). El mercado laboral español
presenta muchos retos de futuro, y uno de ellos lo constituye, sin duda, la segmentación
de su mercado de trabajo. La presencia en éste de una clara polarización entre
trabajadores con contratos indefinidos y una elevada protección en sus puestos de
trabajo y otros para los que solo existe el horizonte de la temporalidad y la inseguridad
en sus trayectorias laborales, ponen de manifiesto la necesidad de prestar atención a los
enfoques neo–institucionalistas como el que plantean Köhler y Martín Artiles (2005).
Investigadores como Polavieja (2006) también ponen el acento en el contexto
institucional español que, según Acemoglu (2001), sería el responsable del mal
equilibrio entre trabajos.
Igualmente, no puede obviarse la presencia de una elevada inseguridad en el
mercado de trabajo español, asociada principalmente a las tasas de desempleo, al paro
de larga duración y a la dificultad para realizar transiciones laborales – especialmente
para determinados colectivos –, como se ha puesto de relieve a lo largo de la presente
comunicación. Por eso se han buscado las soluciones que ofrecen los modelos de
duración, una de las áreas más utilizadas en econometría para resolver problemas
relacionados con la duración del desempleo, la longitud de los episodios de empleo y
paro o su relación con el ciclo económico. Se ha recurrido a este tipo de análisis por su
importancia en estudios longitudinales como los planteados en esta investigación. En
primer lugar, se ha estudiado la probabilidad de supervivencia individual acumulada a
lo largo del tiempo, utilizando el método Kaplan-Meier, mediante el cual se estiman la
tasa de riesgo y la función de supervivencia. Hemos visto como esta técnica nos ha
ofrecido una imagen gráfica de las variables que tienen más influencia en un estudio
dado. En este caso sobre la permanencia en el mismo episodio de empleo que los
trabajadores tenían en 2007.
Pero en determinadas investigaciones sociales importa tanto la dimensión temporal
como la heterogeneidad individual para determinar riesgos. Por eso, en última instancia,
se ha estimado un modelo de Cox que nos ha permitido conocer las variables que mejor
explican la permanencia de los individuos analizados en el mismo episodio de empleo.
La regresión de Cox ha ampliado la interpretación de resultados, sobre todo en lo
referente a la cuantificación de riesgos asociados a la supervivencia o al tiempo en que
se produce un determinado evento.
Ambos métodos se han mostrado complementarios y nos han ofrecido de manera
diferente la posibilidad de observar la probabilidad de los trabajadores de sobrevivir en
el mismo episodio de empleo que tenían en 2007. Muy baja para una cuarta parte de los
trabajadores españoles y especialmente para determinados colectivos como las mujeres
338
y, sobre todo, las cohortes más jóvenes, unos datos que confirman algunas de las
hipótesis de partida. También se han comprobado tanto gráficamente como a través de
la regresión las considerables diferencias de supervivencia entre los contratados de
forma temporal e indefinida, con una notable ventaja para éstos últimos y, en menor
medida, entre los trabajadores con contrato a tiempo parcial o completo. De la misma
forma, los gráficos y los coeficientes resultan igualmente menos explicativas para la
supervivencia en el mismo episodio de empleo si se atiende al tipo de trabajo y la
cualificación.
Finalmente, se volvieron a calcular los coeficientes de Cox tratando de refinar aún
más las explicaciones a las distintas probabilidades de no continuar en el mismo
episodio de empleo desagregando las variables por sexo, encontrando, aquí sí, notables
diferencias, especialmente cuando se ha introducido la variable tipo de trabajo. Los
resultados obtenidos a partir de los modelos estimados han permitido cumplir con los
objetivos y constatar la validez de las hipótesis previas planteadas al inicio del presente
trabajo, pero la heterogeneidad como elemento integrante del riesgo que se observa en
algunos de los resultados, corrobora la necesidad de ser cauto a la hora de aplicar
medidas de flexiguridad pues las condiciones de partida no son iguales para todos los
colectivos analizados.
Podríamos decir, respondiendo a la pregunta principal de la comunicación que, con
los datos obtenidos a partir de la explotación de la MCVL, España se encuentra todavía
más próxima al modelo de mercado de trabajo fordista y, por tanto, a la noción de
“seguridad en el puesto de trabajo”, que al posindustrial, más próximo a la concepción
de “seguridad en el empleo”. Las técnicas de análisis utilizadas parecen demostrar que
el mercado de trabajo español no es capaz de adaptarse a las perturbaciones externas
impuestas por fenómenos como la globalización, la individualización o el subempleo, ni
de afrontar cambios en las trayectorias profesionales de los trabajadores sin una pérdida
significativa de su seguridad.
No hay certeza de que la implantación de medidas de flexiguridad pueda mejorar el
funcionamiento del mercado laboral español, entre otras cosas porque no existían, hasta
ahora, experiencias al respecto en nuestro país, pero los problemas parecen más difíciles
de resolver sin la intervención de las instituciones para atemperar la influencia de las
fuerzas económicas. Hemos observado la negativa evolución de las tasas de desempleo
de determinados colectivos y las dificultades para la reinserción de los desempleados y
para la participación en el mismo de personas con una débil posición de partida, casos
todos en los que la utilización de medidas de flexiguridad podrían introducir
correcciones positivas para un mejor funcionamiento del mercado de trabajo.
Especialmente para aquellos países menos ricos y que cuentan con mercados de trabajo
duales, como es el caso de España, en los que podría ayudar a reducir la inseguridad
laboral de sus trabajadores. Eso sí, una flexiguridad acorde con su significado original,
de búsqueda de equilibrio entre la flexibilidad del mercado y los desarrollos sociales.
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SIMPOSIO: “FUTURO DE LAS POLÍTICAS DE GARA TÍA DE
RE TAS Y DE LUCHA CO TRA LA POBREZA (I)”
Coordinadores: Joan Cortinas (CNRS/París) y Joseba Zalakain (Fundación Eguía

Careaga)
343
POBREZA CRECIE TE, DERECHOS ME GUA TES, LA FRACTURA
SOCIAL SE E SA CHA. AVA CE DE RESULTADOS DE LA E CUESTA
SOBRE I TEGRACIÓ Y ECESIDADES SOCIALES DE LA FU DACIÓ
FOESSA 2013
COMITÉ TÉCNICO DE LA FUNDACIÓN FOESSA

informacion@foessa.org
RESUME
La presente comunicación muestra un avance de resultados de la Encuesta sobre
Integración y Necesidades Sociales FOESSA 2013. Estos primeros resultados pretenden
dar cuenta de las transformaciones que la sociedad española está experimentando en
cuanto a su nivel de integración y de cohesión social en el periodo de estos 6 últimos
años, valorar cuanto está aumentando el espacio de la exclusión social y ver qué grupos
sociales se están viendo más afectados. Se ofrece una comparativa de las tres encuestas
realizadas por FOESSA en 2007, 2009 y 2013 con relación a los niveles de integración
social de la población española, y se analiza, en base a los datos, cómo han
evolucionado los diferentes aspectos que definen las dimensiones de la exclusión. La
encuesta ha sido realizada en el segundo semestre del año 2013 a una muestra de más de
9.000 hogares. La conclusión principal es que el empeoramiento de la situación social
en España se extiende a amplios sectores de la población y esto está generando un
aumento de la fractura social. Ahora ya solo una de cada tres personas en España se
encuentra libre de los 35 problemas que se han identificado en este análisis, 16,5 puntos
menos que en 2007. Este núcleo central de la sociedad española que llamamos
integración plena, es ya una estricta minoría.
PALABRAS CLAVE
Exclusión social; Integración social; Cohesión social; Desarrollo social; Pobreza.
345
LA FU DACIÓ FOESSA CO TI ÚA CO EL SEGUIMIE TO DE LOS PROCESOS DE
EXCLUSIÓ SOCIAL
En el VI informe FOESSA se introdujo como novedad metodológica un análisis de la

exclusión social a partir de un índice sintético de exclusión social (ISES) construido con
una batería de 35 indicadores1. Esta propuesta era coherente con la concepción
estructural, multidimensional, procesual y dinámica de la exclusión social. Se basaba en
la constatación de situaciones fácticas, constatables empíricamente, que suponían cada
una de ellas suficiente gravedad como para poner en cuestión la plena participación
social de las personas afectadas. Entendíamos que la acumulación de estas diversas
situaciones de dificultad era la que situaba a determinados grupos de la sociedad en
posiciones de exclusión del espacio social. Con estos 35 indicadores trataban de
cubrirse las diversas dimensiones tanto del eje económico (como falta de participación
en la producción, d1, y en la distribución de producto social, d2 como del eje político de
la ciudadanía (como falta de participación política, d3, y o de acceso efectivo a los
derechos sociales: a la educación, d4, la vivienda, d5, y la salud, d6) y del eje de los
lazos sociales (que se manifiesta en determinadas formas de relaciones conflictivas, d7,
y en aislamiento social, d8). Este esquema de análisis se aplicó a la Encuesta sobre
Integración y Necesidades Sociales de la Fundación FOESSA de 2007 (EINSFF07).
A partir de este análisis se mostraba, ya antes de la crisis, una sociedad muy
marcada por la precariedad, en la que amplios sectores de la población, más de la mitad,
se veían afectados en distinta medida por alguno de estos problemas. En el extremo de
este grupo podía verse una bolsa reducida, 1 de cada 20 hogares, pero muy afectada por
intensos procesos de exclusión social. Es importante recordar ahora que la pobreza y la
exclusión social no son cosa de la crisis.
Con este mismo planteamiento, se trató de ofrecer una aproximación a los primeros
efectos que la crisis estaba teniendo en el espacio social de la exclusión con la segunda
edición de esta misma Encuesta FOESSA en 2009/10 (EINSFF09), con un
planteamiento, además, de encuesta panel, dirigida a los mismos hogares que la
encuesta anterior (se logró en la mitad de los casos).
Pudo mostrarse cómo, ya en una fase temprana de la crisis, y antes de la
introducción de medidas de austeridad en los presupuestos públicos, los procesos de
exclusión social se estaban intensificando y cómo muchos hogares se habían visto
sobrepasados por la crisis, con una combinación de pérdida del empleo, reducción de
ingresos, acumulación de deudas e incapacidad para cubrir las necesidades más básicas.
A partir de la nueva Encuesta FOESSA 2013 (EINSFF13) tenemos la oportunidad
ahora de ver cómo se han intensificado estos procesos de exclusión social por efecto de
la combinación del empeoramiento del mercado de trabajo y de las medidas de recorte
de las políticas sociales. En esta edición se ha abandonado el objetivo de localizar a los
mismos hogares que en las ediciones anteriores, pero se ha ampliado notablemente la
muestra, mejorando así la capacidad de análisis y de precisión en las estimaciones. Con
estas tres encuestas, el propósito de este informe es dar cuenta adecuadamente de las
transformaciones que la sociedad española está experimentando en cuanto a su nivel de
integración y de cohesión social en el periodo de estos 6 últimos años, valorar cuanto
está aumentando el espacio de la exclusión social y ver qué grupos sociales se están
viendo más afectados.
1
En el Anexo puede verse la lista de los 35 indicadores.
346
Para hacer este trabajo de análisis comparativo de las tres encuestas se han rehecho
y revisado el conjunto de los indicadores en las tres ediciones para garantizar que la
comparación se hacía sobre unas mismas bases metodológicas, eliminando en algún año
algún indicador que no se consideraba fiable.
Utilizamos en este análisis el sistema de ponderación de los indicadores inicial,
correspondiente a 2007. Esto nos permite valorar la importancia de cada problema en la
misma medida para todo el periodo y tomando como referencia un contexto que era de
mayor estabilidad y con menores convulsiones en la situación de los hogares.
Fruto de las correcciones realizadas en las encuestas anteriores y de la
homogeneización en el sistema de agregación de los indicadores, los resultados
presentan ligeras variaciones respecto de los que se habían aportado las ediciones
anteriores. Más allá de la precisión del dato, hemos valorado que lo importante era dar
cuenta de la tendencia y garantizar que la comparación se hacía de la mejor manera
posible.
LA FRACTURA SOCIAL SE E SA CHA U 45% E ESPAÑA

El empeoramiento de la situación social en España se extiende a amplios sectores de la
población. Ahora ya sólo una de cada tres personas en España se encuentra libre de los
35 problemas que se han identificado en este análisis, 16,5 puntos menos que en 2007.
Este núcleo central de la sociedad española que llamamos integración plena, es ya una
estricta minoría. Por el contrario todos los espacios, desde la integración precaria o la
exclusión moderada hasta la exclusión más severa han aumentado significativamente. 2
Tomando como unidad de análisis el hogar se establece un Índice Sintético de
Exclusión Social (ISES) igual a 1,00 en 2007 (esto es así por el modelo de agregación
utilizado). Aplicado en los años siguientes, con los mismos criterios, este ISES nos
informa de si la cohesión social se está deteriorando en su conjunto (el ISES crece por
encima de 1) o si se está produciendo una reducción de los procesos de exclusión social
(el ISES baja por debajo de 1). Ya para 2009/10, el ISES aumentaba a 1,11 y llegaba a
1,32 en 2013. Esto supone por tanto un emperoramiento de un 32% respecto del
momento incial para el conjunto de los hogares españoles.
En total, el espacio social de la exclusión social, que suponía en torno a un 15,8%
de los hogares en 2007, había aumentado casi 2 puntos en la primera etapa de la crisis,
pero esa expansión se intensificaba notablemente después hasta, el 21,9% de los hogares
en 2013.
En términos de población y no de hogares, este empeoramiento se manifiesta
todavía con más claridad, al ser los hogares de mayor tamaño los que más afectados se
han visto. El total de personas afectadas por situaciones de exclusión ha pasado del
16,3% al 25,1%, siendo en los últimos 4 años cuando se ha producido el mayor
deterioro (un aumento de 6,5 puntos del espacio social de la exclusión. El ISES del
conjunto de la población pasa del 1,03 en el año 2007 al 1,21 en 2009 y al 1,50 en 2013.
2
Integración plena: hogares que no se ven afectados por ninguno de los 35 indicadores (ises=0)
Integración precaria: hogares que presentan alguno de los 35 problemas señalados, pero con una
incidencia similar a la media de la población española (0<ises<2).
Exclusión moderada: La incidencia es doble que la media de la población española sin llegar a ser severa
(2<ises<4)
Exclusión severa: La incidencia es cuádruple que la media (ises>4).
347
Las grietas de la cohesión social son ahora más anchas en España: la fractura social se
ha ensanchado un 45% en este periodo.
Gráfico 3. Evolución de los niveles de integración social en la población
española (2007-2013)
Hogares Personas
100%
90%
36,9 34,3
80% 43,4 41,6
47,3 50,1
70%
60%
50%
40,6
40% 41,1
39,3 39,7
36,9 33,6
30%
20% 14,2
13,1
10,6 10,0 11,2
10% 10,2
6,7 8,8 7,5 10,9
5,6 6,3
0%
2007 2009 2013 2007 2009 2013
Exclusion severa Exclusion moderada Integracion precaria Integración plena
Fuente: EINSFF 2007, 2009 y 2013

En la tabla 1 puede verse el resultado de aplicar estos resultados al conjunto de la
población española, que también ha crecido en este periodo en términos absolutos. Un
total de 11,7 millones de personas (3,8 millones de hogares) están afectadas en España
por distintos procesos de exclusión social, lo que supone 4,4 millones más que en 2007,
un 60,6% más (1,2 millones de hogares más, un crecimiento del 48%).
Más preocupante todavía resulta la evolución de la exclusión más severa tanto por
la intensidad y acumulación de problemas que implica, como por el aumento
cuantitativo que ha experimentado: 5 millones de personas se encuentran ya afectadas
por situaciones de exclusión severa, un 82,6% más que en 2007. Este millón y medio de
hogares requerirían una atención de urgencia desde los distintos dispositivos públicos de
protección social.
En el gráfico 2 puede verse cómo ha crecido significativamente la acumulación de
problemas en distintas dimensiones de entre las analizadas aquí (empleo, consumo,
participación política, educación, salud, vivienda, conflicto social y aislamiento social).
No sólo se ha producido una extensión de todas estas problemáticas, sino que además
éstas cada vez se acumulan más en los hogares afectados. Por este motivo, las políticas
de inclusión que se diseñen en el futuro deberán ser más complejas, más
multidimensionales y más integrales si quieren ser efectivas.
348
Tabla 1. Estimación de la población y del número de hogares en situaciones de
exclusión social
Total exclusión social
Población Hogares
Mediados Finales Mediados Mediados Finales Mediados
2007 2009 2013 2007 2009 2013
Total (miles) 44.874 45.983 46.610 16.329 17.121 17.441

Proporción excluidos (%) 16,3 18,7 25,2 15,8 17,2 21,9
Estimación excluidos 7.314 8.599 11.746 2.580 2.945 3.820

(miles)
Crecimiento respecto de 17,6 60,6 14,1 48,0
2007 (%)
Exclusión social severa
Población Hogares
Mediados Finales Mediados Mediados Finales Mediados
2007 2009 2013 2007 2009 2013
Total (miles) 44.874 45.983 46.610 16.329 17.121 17.441

Proporción excluidos (%) 6,2 7,5 10,9 5,6 6,7 8,9
Estimación excluidos 2.782 3.449 5.080 914 1.147 1.552

(miles)
Crecimiento respecto de 24,0 82,6 25,5 69,8
2007 (%)
Gráfico 4. Distribución porcentual de la población española según la presencia de
problemas de exclusión social en diversas dimensiones
Nota: Las dimensiones analizadas son 8: empleo, consumo, participación política, educación,
salud, vivienda, conflicto social y aislamiento social
349
Utilizando el índice sintético de exclusión social (ISES) podemos ver este
empeoramiento general en todos los espacios: la integración es cada vez menos plena y
más precaria, mientras que el espacio social de la exclusión crece tanto en sus niveles
más moderados como en los más severos.
Gráfico 5. Distribución porcentual de la población española en intervalos del
Índice Sintético de Exclusión Social (ISES)
QUÉ ES LO QUE HA IDO MAL

No cabe duda que son los ámbitos del empleo, de la vivienda y de la salud los que más
han aportado al aumento de la fractura social. Podría pensarse que en esto influye el
número de indicadores de cada una de las dimensiones y la forma en la que se han
definido. Sin embargo, la evolución temporal no deja lugar a dudas: La incidencia de los
problemas de exclusión del empleo se multiplican por 2,5 y los de salud se duplican.
Los problemas de vivienda, que partían de un nivel relativamente elevado, se
incrementan un 36%.
Tabla 2. Población afectada por cada una de las dimensiones de la exclusión social
para el total de la población, para la población excluida y para la exclusión social
severa (%)
Total población Población excluida Población en exclusión severa
Dimensiones de la exclusión 2007 2009 2013 2007 2009 2013 2007 2009 2013
Exclusión del empleo 16,9 29,7 41,5 45,3 71,0 77,1 39,3 84,5 84,7
Exclusión del consumo s.d. s.d. 7,3 s.d. s.d. 28,9 s.d. s.d. 52,3
Exclusión política 12,2 21,1 13,9 22,2 51,7 32,2 29,2 46,5 38,8
Exclusión de la educación 10,4 11,0 8,6 19,9 30,0 20,2 23,7 33,7 27,2
Exclusión de la vivienda 21,5 22,6 29,2 55,1 54,2 61,7 66,2 61,5 84,8
Exclusión de la salud 9,4 10,5 19,8 34,2 31,5 46,0 37,0 42,2 60,3
Conflicto social 5,0 6,1 6,2 28,9 19,5 17,9 37,2 24,9 23,2
Aislamiento social 4,4 2,5 2,7 13,4 5,4 5,3 19,8 7,0 7,2
350
En los sectores excluidos, el ámbito de la participación política presenta también un
amplio déficit y en los sectores de la exclusión severa, las privaciones más básicas
afectan al 50%.
Es de destacar que, en su conjunto, para el total de la población, los problemas de
relaciones sociales y familiares no han experimentado un deterioro e incluso el
aislamiento social se ha reducido. Parece claro que una parte de la población ha
reaccionado a las dificultades económicas reforzando los lazos y los apoyos con las
personas más cercanas.
Los problemas del eje económico
En el ámbito del empleo lo más relevante es sin duda la reducción de su presencia en los
hogares, bien sea en relación con la persona sustentadora principal, bien para el
conjunto del hogar. La falta de alternativas formativas para estas personas hace que los
hogares con desempleados que reciben ninguna formación, es ahora 4 veces mayor que
en 2007.
En sentido contrario es destacable que el empleo de exclusión (aquel que se da en
condiciones de precariedad extrema o de forma irregular) no ha aumentado tanto o
incluso se ha reducido: la detección de casos en los que el sustentador principal tiene un
empleo irregular (sin cobertura de la Seguridad Social), es un punto menor que en 2007.
La crisis ha llegado también al sector informal de la economía que se ha resentido por la
falta de demanda: lo que en otros periodos de dificultad y elevado desempleo fue una
alternativa para la subsistencia de muchas familias en esta ocasión no es una salida
viable.
La pobreza severa se ha duplicado: los hogares situados bajo el estricto umbral del
30% de la mediana equivalente en el periodo analizado (umbral estable), era del 3,5%
en 2007; no creció apenas en los primeros años de la crisis, pero ha llegado al 7,3% en
2013.
Y se ha empobrecido el conjunto de la población del espacio social de la exclusión:
el 54% de los hogares excluidos se encuentran bajo el umbral de pobreza (14 puntos
más que en 2007) y el 23,8% en situación de pobreza severa (+4,7 puntos). Se ve así
reducido el margen de maniobra económica de estos hogares para afrontar el déficit que
estos hogares también presentan en otras dimensiones de la vida social.
La privación de los bienes más básicos para los hogares se mantiene reducida
todavía, pero seguramente se irá viendo afectada conforme se vayan prolongando las
situaciones de carencia de ingresos.
La erosión de la ciudadanía política y social
El proceso de ampliación de la Unión Europea, las naturalizaciones de población
extranjera, el aumento de convenios de reciprocidad en reconocimiento del derecho al
voto y la reversión de los flujos migratorios han hecho que ahora, una menor proporción
de la población que vive en España esté privada de los más básicos derechos políticos.
Sin embargo, la creciente desconfianza de la ciudadanía en general respecto de la
política genera un mayor proceso de alienación en los sectores más vulnerables, que
pierden el interés por participar en la cosa pública, bien a través de las elecciones, bien a
través de las entidades ciudadanas: Este proceso de alienación política fue mayor en los
primeros años de la crisis pero, a pesar de una cierta repolitización, que podría
explicarse como reacción a los efectos de la crisis y los recortes sociales, aún tiene una
incidencia doble que en 2007.
351
La exclusión de la educación no ha experimentado variaciones sustanciales en este
periodo preferentemente porque los efectos de las transformaciones en este campo se
ven a más largo plazo. Incluso las variaciones que muestran algunos indicadores
podrían explicarse más por cuestiones metodológicas y clasificatorias que por cambios
reales.
Curiosamente, la burbuja inmobiliaria y la enorme expansión del parque de
viviendas, anterior al periodo que aquí analizamos, no impidió que una proporción
importante de hogares, uno de cada cinco, afrontara algún problema grave en este
ámbito en 2007. Es evidente que esa expansión inmobiliaria respondía más a una
motivación económico-especulativa que a una necesidad social.
Y el pinchazo de la burbuja inmobiliaria, con lo que supone de reducción de la
especulación y aumento de la oferta de viviendas, y con ello de reducción de su precio,
tanto en compra como en alquiler, tampoco ha traído consigo ninguna mejora en este
ámbito, sino, todo lo contrario un significativo empeoramiento.
Incluso aunque pueda observarse una cierta reducción de los hogares en
infraviviendas, en situaciones de hacinamiento o con tenencia en precario, la
degradación del entorno y los hogares con barreras arquitectónicas (y personas con
discapacidad) parecen haber aumentado. Sin embargo, el proceso más preocupante es el
aumento de los hogares que, para mantener su vivienda deben hacer un esfuerzo
económico tan importante que les sitúa en situaciones de pobreza severa una vez
descontados los gastos de vivienda.
Aunque los efectos de la exclusión social sobre la salud son acumulativos y se ven
sobre todo en el largo plazo, después de estos años de crisis puede observarse ya un
empeoramiento muy notable en cuanto a la garantía de los derechos sociales en este
ámbito. Y eso a pesar de que los recortes en las prestaciones sanitarias se han aplicado
muy recientemente, en los dos últimos años. Las situaciones de falta de cobertura
sanitaria, que prácticamente habían desaparecido, vuelven ahora a reaparecer, y la
experiencia de haber pasado hambre ha aumentado significativamente. Pero sin duda
aquí también son las crecientes dificultades económicas de los hogares, unidas a la
incidencia del copago farmacéutico, lo que ha hecho que los hogares que han dejado de
comprar medicinas, seguir dietas o tratamientos por problemas económicos sean más
del doble ahora.
Se mantiene la calidad de las relaciones sociales
No se desprende de los indicadores utilizados que el empeoramiento general de la
cohesión social en España, claramente manifiesto en los ejes económico y político, se
haya traducido también en un empeoramiento de las relaciones entre la ciudadanía: la
valoración que se hace de las relaciones internas en la familia no ha empeorado, sino
todo lo contrario (se reduce a la mitad los que las califican como malas); y lo mismo
pasa con las relaciones vecinales. Las situaciones de aislamiento personal (personas que
no cuentan con apoyo para situaciones de enfermedad o de dificultad) también
experimentan una reducción.
Sí se registra un aumento significativo en los malos tratos declarados en el hogar
respecto a los datos comparables de 2009, aunque esto merecerá un análisis en
profundidad, previsto en el informe general.
Los problemas que de una forma u otra tienen que ver con los hábitos y
comportamientos de la población siguen la misma tónica de reducción: problemas
declarados con la justicia, problemas de dependencias y adicciones.
352
Todo ello nos apunta al mantenimiento, a pesar de las fuertes dificultades, de un
gran recurso de capital social en la sociedad española, un recurso que es de vital
importancia preservar.
Incluso el espacio social de la exclusión, al estar más condicionado cada vez por la
dimensión económica, está cada vez menos marcado por este tipo de problemas que
tienen que ver con los comportamientos y las relaciones interpersonales. El crecimiento
del espacio social de la exclusión, con hogares que provienen de situaciones más
“normalizadas” implica una cierta normalización y una menor presencia relativa de
sectores marginales. Lo reciente de estos procesos de caídas, en los últimos 4 años
principalmente, hace que las relaciones sociales y las referencias normativas de la
población sujeta a problemas económicos todavía no se haya visto muy afectada.
Es importante por ello montar urgentemente los mecanismos de respuesta a estas
situaciones de forma que puedan construirse itinerarios de re-incorporación social de
muchos de estos sectores afectados por la crisis, antes de que el paso del tiempo y la
acumulación de dificultades vayan erosionando progresivamente este importante
recurso de la sociedad española: su capital social y su calidad humana.
LA I CIDE CIA DE LA EXCLUSIÓ SOCIAL E DISTI TOS SECTORES DE LA SOCIEDAD:

¿ES CIERTO QUE LA CRISIS OS AFECTA A TODOS?
Señalábamos, al analizar el primer impacto de la crisis, que se estaba alterando
sustancialmente la geografía del espacio social de la exclusión y que los distintos grupos
sociales se estaban viendo afectados de forma muy diferente unos de otros, dentro de
este esquema de empeoramiento general. Más allá de la idea de que “la crisis nos afecta
a todos”, veíamos desde el análisis del primer impacto que podía hablarse claramente de
ganadores y perdedores en todo este proceso.
Casi cuatro años después, este diagnóstico sigue siendo válido y las diferencias se
han extremado en ciertos casos:
Se reducen las diferencias por sexo y se multiplican por edad
Tomando como referencia el conjunto de la población, la incidencia de la exclusión
social es igual en hombres y en mujeres. Sin embargo, los hogares encabezados por una
mujer siguen estando más afectados por la exclusión social (2,8 puntos porcentuales
más y un ISES casi 2 décimas mayor que los encabezados por varones). Y, aunque las
diferencias en cuanto a la incidencia se van reduciendo entre ambos tipos de hogares,
como producto del aumento en el conjunto de la sociedad de los hogares cuyo
sustentador principal es una mujer (pasan del 25,4% al 33,2%), aumenta también este
tipo de hogares en el espacio social de la exclusión, suponiendo ya el 36,1%. Entre otras
cosas, la crisis ha hecho aumentar los hogares en los que el principal ingreso proviene
de una mujer.
En cualquier caso, en la medida en la que la exclusión social se hace más intensa,
las diferencias entre ambos tipos de hogares se van reduciendo y la proporción de
hogares en exclusión severa es prácticamente la misma para los hogares encabezados
por un varón y por una mujer.
Las diferencias son mucho más claras según la edad: la crisis ha afectado mucho
más a los jóvenes. El 44% de las personas excluidas tiene menos de 29 años. Esto puede
verse también en una evolución peor de los hogares más jóvenes: aquellos encabezados
por menores de 29 años se ven afectados en un 30,8% en situación de exclusión social,
el triple que en 2007, y la evolución todavía ha sido peor en cuanto al aumento de las
353
situaciones de exclusión más severas, que suponen un 13% de estos hogares más
jóvenes. Pero también se ven muy afectados los que tienen entre 30 y 44 años (27,8% de
incidencia de la exclusión y 13% de exclusión severa). Los hogares en los que hay niños
o jóvenes, que responden en buena medida al mismo perfil, están también especialmente
afectados (32,3% y 30,5% respectivamente de incidencia de la exclusión). Como
resultado de todo ello, 4 de cada 10 hogares excluidos están encabezados por personas
menores de 44 años. Por el contrario, los hogares cuyo sustentador principal es una
persona anciana o en los que hay algún anciano se han visto menos afectados por los
procesos de exclusión (un 12,7%). Su presencia en el espacio social de la exclusión se
ha reducido prácticamente a la mitad. La estabilidad de los ingresos y la progresiva
jubilación de generaciones con buenas carreras de cotización (más largas y de salarios
comparativamente más altos) y con dos pensiones en el hogar explican posiblemente
este proceso.
Especial alarma debería causar la situación de los menores, con una tasa de
exclusión del 35%, en más de la mitad de esos casos en situaciones de exclusión severa:
el 18,2% del total. La exclusión social en la infancia se está convirtiendo en un
problema de primer orden que condicionará el itinerario vital de estos menores en el
futuro y que puede convertirse en un mecanismo perverso de reproducción ampliada de
la exclusión social.
Gráfico 6. Incidencia de la exclusión social en la población española, según grupos
de edad y sexo 2007, 2009 y 2013

Las diferencias por sexo parecen ser algo más significativas en algunos grupos de
edad, con más incidencia en 2013 de la exclusión social, tanto en las niñas como, sobre
todo, en las ancianas, aunque el empeoramiento relativo ha sido mayor en los varones
menores de 30 años.
Algunos tipos de hogar, especialmente afectados
Las familias numerosas (de 5 y más miembros), con una incidencia de la exclusión en el
43,2% de los hogares, y de estructura más compleja (con más de un núcleo familiar),
con una incidencia del 37,4%, están también mucho más expuestas a la exclusión social.
Y también han crecido aquí las situaciones de exclusión más severa. Los hogares
monoparentales (30% de incidencia de la exclusión) vieron cómo empeoraba su
situación sobre todo en el comienzo de la crisis y ahora mantienen una posición
claramente negativa.
354
La presencia de personas con discapacidad en los hogares no ha tenido el mismo
efecto que el de las personas mayores. Aquí las pensiones pueden ser también estables,
pero su nivel de protección social no ha mejorado. Como resultado, la incidencia de la
exclusión social en estos hogares no ha empeorado, pero sigue siendo superior a la
media (28,1%). Las diferencias respecto del total de la población se han reducido, pero
siguen siendo de +6,2 puntos. Además, sí que se puede observar en estos hogares la
intensificación de los problemas de exclusión: la exclusión severa ha aumentado
significativamente (+2 puntos) hasta afectar a uno de cada 10 hogares con alguna
persona con discapacidad.
La educación, clave en la prevención de la exclusión social
El acceso a un nivel educativo alto es una buena medida preventiva de la exclusión. Las
diferencias más destacadas entre unos tipos de hogares y otros se dan justo en base al
nivel de estudios del sustentador principal (4 veces más proporción de excluidos en las
personas analfabetas que en las universitarias). Todos los grupos que no consiguen un
nivel educativo superior a la secundaria obligatoria tienen tasas de exclusión
significativamente superiores a la media y suponen 2/3 del espacio social de la
exclusión. Parece que el discurso que viene desacreditando el valor de la educación en
nuestra sociedad y habla de sobre-formación de las personas (como si les sobrase una
parte de la educación recibida) no se corresponde con ninguna evidencia empírica desde
la perspectiva de la exclusión social. Los hogares encabezados por una persona con
estudios universitarios suponen tan sólo el 7% del total de los afectados por la exclusión
social. La incidencia en estos hogares se reduce a la mitad respecto del conjunto.
Si atendemos al conjunto de la población la conclusión es la misma, viendo más
claramente todavía las diferencias incluso, como puede apreciarse en el gráfico
siguiente: las diferencias se multiplican por más de 4 entre las personas más formadas y
las menos formadas en cuanto a la incidencia de la exclusión social. Además de la
referencia al conjunto de la población, pueden verse las diferencias por sexo. Hemos
resaltado además el grupo de edad de 30-44, una edad en la que ya se han completado la
educación formal, habitualmente, en la que se forman y se desarrollan los hogares y
todavía con muchos años de actividad potencial por delante.
La falta de un nivel educativo post-obligatorio se convierte cada vez más en un
hándicap para una participación plena en nuestra sociedad y esto se ha intensificado con
la crisis. La idea de que el paro afecta a todos y que estudiar no garantiza a nadie un
puesto de trabajo parece ser una verdad a medias (que a veces es la peor mentira). Más
bien al contrario, los procesos de exclusión social se han extendido con la crisis
preferentemente entre los que no alcanzaban ese nivel post-obligatorio de formación
reglada. Esa exigencia es significativamente mayor en el caso de los varones y se
intensifica mucho más para las generaciones más jóvenes, en pleno potencial productivo
(véase, por ejemplo el grupo de 30 a 44 años).
Si nos fijamos en las situaciones de exclusión más severa, las diferencias todavía se
agrandan más: sólo el 3,5% de las personas con estudios universitarios están en esa
situación, tres veces menos que en el conjunto de la población y casi ocho veces menos
que las personas analfabetas.
355
Gráfico 7. Incidencia de la exclusión social según el nivel de estudios de la
población española en distintos grupos de sexo y edad. 2007, 2009 y 2013
Nota: La tasa de exclusión de los analfabetos de 30 a 44 años supera ampliamente el 60%. Vista
además la escasa dimensión de ese grupo, hemos preferido mantener la escala para facilitar la
comparación visual.
Otra llamada de atención importante requiere el empeoramiento del contexto social
y familiar en el que viven los estudiantes en nuestro país, una vez superada la edad de
escolarización obligatoria (y también antes, como hemos visto por los resultados de la
exclusión social en la infancia). Este empeoramiento ha ido en la línea de lo
experimentado por el conjunto de la sociedad, pero ha sido mucho más intenso, pasando
de una tasa de exclusión del 9,5% en 2007 al 22,5% en 2013. No parece que ese sea el
contexto más adecuado para mejorar los indicadores educativos a nivel nacional,
habitualmente mal posicionados, tanto respecto del abandono prematuro de los estudios
como de los resultados de aprendizaje. Ambas cuestiones pueden empeorar todavía más
si los estudiantes se ven cada vez más afectados por los problemas y las tensiones que
implican los procesos de exclusión que hemos analizado.
El desempleo expande la exclusión social, pero la ocupación precaria también hace
que aumente
Como era de esperar, el desempleo es un factor relevante a la hora de explicar los
procesos de exclusión en muchos hogares: el 75,6% de los hogares encabezados por una
persona desempleada están afectados por la exclusión social y el índice de exclusión es
4 veces mayor que cuando el sustentador principal está trabajando. Aún sin que tenga
por qué ser el sustentador principal, la presencia de una persona desempleada en el
hogar aumenta la proporción de hogares excluidos hasta llegar al 43,6%. Atendiendo al
conjunto de la población, la mitad de los desempleados están excluidos y 4 de cada 10
personas excluidas están paradas.
356
Pero esto no es estrictamente nuevo: el desempleo siempre ha supuesto un riesgo
alto de exclusión (aunque ahora incluso es un poco peor si la persona afectada es el
sustentador principal). El impacto del desempleo en el espacio social de la exclusión no
se entiende en términos de extensión relativa (no es que las personas desempleadas
estén ahora más expuestas a la exclusión social: siguen siéndolo 3 de cada 4 de los
hogares encabezados por una persona desempleada y aproximadamente la mitad del
total de las personas desempleadas, prácticamente igual durante todo el periodo) sino en
términos de intensidad (el 37% de los hogares encabezados por un desempleado están
en situaciones de exclusión severa, 15 puntos más que en 2007) y sobre todo en
términos absolutos, porque ahora hay muchos más hogares afectados por el desempleo.
Como resultado de todo ello, el 38,6% de los hogares excluidos está encabezado por una
persona desempleada, bastante más del doble que en 2007, y en 6 de cada 10 hogares
excluidos hay alguien desempleado (el triple que en 2007). En las situaciones de
exclusión severa la presencia de este tipo de hogares todavía es más relevante (el 46,8%
de los hogares en exclusión severa están encabezados por una persona desempleada, 3
veces más que en 2007).
Pero el acceso o el mantenimiento del empleo tampoco ha impedido una mayor
incidencia de los procesos de exclusión social que, como hemos visto, se desarrollan en
muy diversas dimensiones. Los hogares en los que la persona sustentadora principal
está trabajando han experimentado un aumento de la exclusión de 4 puntos. En el
conjunto de los trabajadores ocupados, la tasa de exclusión ha ascendido al 15,1%.
Ahora, en la mitad de los hogares excluidos, y en 4 de cada 10 hogares en exclusión
severa, hay alguna persona ocupada, algo que en sí mismo no parece suficiente para
superar estas situaciones más problemáticas.
Retroceso en la integración de la población inmigrante
La crisis afectó desde el comienzo de una forma muy especial a la población extranjera,
duplicando la incidencia de la exclusión hasta un 44,5% en 2009 para estos hogares.
Posteriormente todavía se ha empeorado algo más su situación, incrementando
significativamente en este grupo las situaciones de exclusión severa (22,4%) y subiendo
el índice de exclusión hasta 2,76. Asistimos pues ahora sobre todo al empeoramiento de
la situación social de una parte de la población inmigrante que ya se veía afectada por la
exclusión con el primer impacto de la crisis (y antes). Y todo ello, a pesar de algunos
factores que han podido aliviar esta tendencia: la salida de algunos de los sectores más
afectados y la significativa reducción en los nuevos flujos de inmigrantes después de
2009.
Exclusión en todos los sitios, pero en unos más que en otros
La variable territorial era también muy significativa antes de la crisis y sigue siéndolo,
con una incidencia de los procesos de exclusión social mayor en las zonas urbanas que
en las rurales (diferencias de hasta 10 puntos porcentuales), tanto en las grandes
ciudades, como en municipios de tamaño intermedio situados en las áreas
metropolitanas. El proceso de deterioro en estos años ha sido claramente mayor en las
ciudades (municipios mayores de 100.000 habitantes), que presentaban tasas de
exclusión ligeramente por debajo de la media y ahora se sitúan en el 27,8%
Pero es sobre todo en ciertos barrios desfavorecidos donde, aún con una definición
más laxa en esta última edición de la encuesta, la exclusión tiene una incidencia del
42,8% de la población. En estos barrios, una de cada cuatro personas está afectada por
situaciones de exclusión severa.
357
Afortunadamente, todavía en 2 de cada 3 casos, las situaciones de exclusión se dan
en barrios que presentan buenas condiciones, con mayor presencia de grupos integrados
(el 79,3% fuera del espacio social de la exclusión), lo que sin duda facilitará en el futuro
los procesos de reincorporación social en muchos casos, si se toman las medidas
oportunas.
CO CLUSIÓ
Puede concluirse pues de este avance de resultados, que ha quedado plenamente

constatado el enorme deterioro que la cohesión social está experimentando en nuestro
país durante los últimos 5 años, con un incremento notable de los procesos de exclusión
social y con una expansión significativa también de las situaciones de precariedad. En
el esfuerzo por cuantificar estas transformaciones, hemos aportado una estimación de la
incidencia que tienen tanto en los hogares como en los individuos. Si en términos de
hogares el aumento de la exclusión social es importante, lo es más en términos de
personas, ya que son justamente las familias de mayor tamaño las que más afectadas se
han visto.
Insistimos en esta conclusión en la gravedad de la situación que se está generando
en cuanto a la exclusión social de la infancia y en cuanto a la situación de los jóvenes.
En ambos casos estamos ante un grave riesgo de dilapidar un importante capital humano
para las próximas décadas, contribuyendo a una cronificación generacional de las
situaciones de exclusión social en el futuro que actuaría como un mecanismo para su
reproducción ampliada.
La evidencia empírica muestra la importancia de la educación como mecanismo
preventivo de estos procesos y justamente es en la infancia y en la juventud cuando
tiene sentido invertir preferentemente en ellos.
De la misma forma, la incidencia diferencial que los procesos de exclusión están
teniendo en los inmigrantes ha puesto en el punto de mira el modelo de integración para
las minorías en nuestro país, un modelo que se había llegado a poner como ejemplo
frente a otras realidades más penosas en Europa y que ahora ve cómo se van
erosionando significativamente todos los logros del periodo precedente.
Como elemento positivo, cabe resaltar también que no aparecen en este análisis
indicios de que el capital social y relacional se esté viendo afectado todavía por el
deterioro tan significativo en otros ámbitos como el económico, el de la salud o la
vivienda. Esta constatación nos muestra un elemento de oportunidad: todavía se está a
tiempo para una reacción colectiva que invierta estas tendencias hacia la fractura social
en un nuevo marco en el que la respuesta a la crisis se construya de una forma más
solidaria.
358
A EXO
Indicadores del índice sintético de exclusión social

Dim. Nº Indicadores
1 Hogares cuyo sustentador principal está en paro desde hace un año o más
Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusión: vendedor a domicilio, venta ambulante apoyo, venta ambulante
2 marginal, empleadas hogar no cualificadas, peones agrícolas eventuales temporeros, recogedores de cartón, reparto propaganda,
mendicidad
3 Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusión: que no tiene cobertura de la seguridad social (empleo irregular)
4 Hogares sin ocupados, ni pensionistas contributivos, ni de baja, ni con prestaciones contributivas por desempleo del INEM
5 Hogares con personas en paro y sin haber recibido formación ocupacional en el último año
Empleo
6 Hogares con todos los activos en paro

Pobreza extrema: Ingresos inferiores al 30% de la renta familiar mediana equivalente. Umbral estable en Euros constantes como
7
media de los 3 años (2.891€ en 2007, 3.014€ en 2009 y 3.273€ en 2013)
Consumo
Hogares que no cuentan con algún bien considerado básico por más del 95% de la sociedad (agua corriente, agua caliente,
8
electricidad, evacuación de aguas residuales, baño completo, cocina, lavadora, frigorífico) y que no pueden permitírselo
Derecho de elegir a tus representantes políticos y a ser elegido: hogares con alguna persona de 18 o más años, de nacionalidad
9
extracomunitaria (sin convenio de reciprocidad)
Política
Capacidad efectiva de ser considerado y de influir en el proceso de toma de decisiones colectivas: no participan en las elecciones
10
por falta de interés y no son miembros de ninguna entidad ciudadana
11 Hogares con menores de 3 a 15 años no escolarizados
Hogares en los que nadie de 16 a 64 años tiene estudios: de 16 a 44, sin completar EGB, ESO o graduado escolar; de 45 a 64,
Educación
12
menos de 5 años en la escuela (en 2009 y 2013 se incrementan los años transcurridos desde 2007 a cada tramo correspondiente)
13 Hogares con alguna persona de 65 o más que no sabe leer y escribir o no han ido a la escuela
14 Infravivienda: chabola, bajera, barracón, prefabricado o similar
15 Deficiencias graves en la construcción, ruina, etc.
16 Humedades, suciedad y olores
17 Hacinamiento grave (< 15 m2 /persona)
18 Tenencia en precario (facilitada gratuitamente por otras personas o instituciones, realquilada, ocupada ilegalmente)
19 Entorno muy degradado
Vivienda
20 Barreras arquitectónicas con discapacitados físicos en el hogar

21 Gastos excesivos de la vivienda (ingresos - gastos viv < umbral pobreza extrema con umbral estable)
22 Alguien sin cobertura sanitaria
23 Han pasado hambre en los 10 últimos años con frecuencia o la están pasado ahora
Todos los adultos con minusvalía, enfermedad crónica o problemas graves de salud que les generan limitaciones para las
24
actividades de la vida diaria
Hogares con personas dependientes (que necesitan ayuda o cuidados de otras personas para realizar las actividades de la vida
25
diaria) y que no la reciben
26 Hogares con enfermos, que no han usado los servicios sanitarios en un año
Salud
27 Hogares que han dejado de comprar medicinas, seguir tratamientos o dietas por problemas económicos
28 Alguien en el hogar ha recibido o recibe malos tratos físicos o psicológicos en los últimos 10 años
29 Hogares con relaciones muy malas, malas o más bien malas
30 Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años problemas con el alcohol, con otras drogas o con el juego
Conflicto
31 Alguien ha sido o está a punto de ser madre adolescente sin pareja

32 Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años problemas con la justicia (antecedentes penales)
33 Personas sin relaciones en el hogar y que no cuentan con ningún apoyo para situaciones de enfermedad o de dificultad
Aislamiento
34 Hogares con malas o muy malas relaciones con los vecinos

Hogares con personas en instituciones: hospitales y pisos psiquiátricos, centros de drogodependencias, de menores, penitenciarios,
35
para transeúntes o mujeres
359
CICLO ECO ÓMICO Y TASAS DE POBREZA A CLADAS E ESPAÑA
JULIO CARABAÑA Y OLGA SALIDO

olga.salido@cps.ucm.es
RESUME
En este trabajo consideramos la evolución de la pobreza en España desde la perspectiva
del ciclo económico, lo que implica ‘anclar’ la pobreza al principio del ciclo y considera
conjuntamente los efectos sobre ella de las variaciones en el volumen de la renta y en su
distribución. Situamos, en primer lugar, el caso español en relación a la media de la
OCDE y a los países más representativos de los principales tipos. Comparamos luego la
evolución de la pobreza relativa y la pobreza anclada en las diversas fases del ciclo,
diferenciando por CCAA y por estatus migratorio. Ampliamos a continuación el
enfoque para tener en cuenta todos los tramos de renta y examinamos su evolución. El
resultado más llamativo es que la pobreza severa vuelve tras la crisis a los niveles de
1993, mientras los demás intervalos de renta apenas empeoran: es verdad que hay cada
vez más pobres, pero no que hay cada vez más ricos. Con el fin de establecer las
características sociales de los nuevos pobres, examinamos la movilidad de renta durante
la crisis. Como conclusión, intentamos algunas reflexiones de interés para las políticas
públicas.
PALABRAS CLAVE
Pobreza; Pobreza anclada; Pobreza severa; Ciclo económico.
361
LA EVOLUCIÓ DEL SISTEMA ESPAÑOL DE RE TAS MÍ IMAS DE
I SERCIÓ DURA TE LA CRISIS
JOSÉ MARÍA GARCÍA BLANCO Y JOSÉ MANUEL PARRILLA FERNÁNDEZ

jblanco@uniovi.es
RESUME
El objeto de esta comunicación es analizar diversos aspectos de la evolución de las
rentas mínimas de inserción (RMI) desde el inicio de la actual crisis económica en
España, al efecto de realizar un diagnóstico sobre su capacidad efectiva de atender la
función de “última red de seguridad” para las situaciones de máxima vulnerabilidad y
contribuir a la prevención del riesgo de exclusión social. Se empleará tanto un enfoque
cualitativo, para comparar la variada articulación y cambios de este dispositivo en las
diversas CC AA, y cuantitativo, para estudiar la evolución global de las prestaciones en
relación con la de diversos indicadores de vulnerabilidad y exclusión social. Las fuentes
básicas de información que se emplearán son las memorias anuales del Ministerio de
Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad sobre las RMI, por un lado, y las estadísticas de
calidad de vida y mercado de trabajo del INE, por otro.
PALABRAS CLAVE
Rentas Mínimas de Inserción; Crisis económica; Última red de seguridad.
363
LAS RE TAS MÍ IMAS DE I SERCIÓ E EL SISTEMA DE PROTECCIÓ SOCIAL
ESPAÑOL
Las Rentas Mínimas de Inserción (RMI) constituyen en la mayoría de los países

europeos el último mecanismo del que disponen las administraciones para atajar o
atenuar las situaciones de pobreza de sus ciudadanos. En general, se configuraron como
una “última red protectora”, consistente en un ingreso mínimo para las personas u
hogares en situaciones de necesidad probada, establecida de modo complementario al
sistema de protección social, con carácter subsidiario y diferencial. Si bien estudios
comparativos de ámbito europeo han constatado que estos dispositivos, presentes en la
práctica totalidad de los países de la UE, tienen un efecto limitado en la reducción de las
tasas de pobreza, sí resulta claro que logran atenuar la intensidad de la misma (Frazer y
Marlier, 2009).
Es sobradamente conocido que, en el caso español, no existe un dispositivo de este
carácter de ámbito estatal, sino que fueron las comunidades autónomas (CCAA) las que
establecieron sus RMI en diferentes momentos entre el final de los años ochenta y los
primeros noventa, en el marco de la asunción autonómica de las competencias en
“asistencia social”, según el art. 148 de la Constitución Española. Con la creación de sus
diferentes dispositivos de RMI, las CCAA asumieron directamente el protagonismo en
las políticas de inclusión social, frente a la Administración Central (Pérez Eransus et al.,
2009, 240), que en su momento había rechazado una propuesta sindical en el sentido de
establecer una RMI de ámbito estatal (Parrilla, 2012, 39).
En la mayoría de las CCAA se establecieron las RMI mediante decretos y con
carácter de subsidio, sujeto a limitaciones presupuestarias, aunque posteriormente, en
algunos casos, evolucionaron hacia el reconocimiento del denominado “doble derecho”,
que vinculaba en el programa de RMI el derecho a la garantía de ingresos con el
derecho a los apoyos para la inserción social. Sólo en casos excepcionales fue
establecida como derecho subjetivo, condicionado a la verificación de la situación y
cumplimiento de los requisitos establecidos.
La referencia fundamental se hallaba en el Revenu Minimum d’Insertion francés, un
modelo que inicialmente introdujo en España la Comunidad Autónoma del País Vasco
en 1989 y que progresivamente fue incorporado, aunque con una gran diversidad de
variantes, por la práctica totalidad de las CCAA. Como constató el estudio de referencia
para las RMI de ese primer período en España (Aguilar et al., 1995), solamente algunas
de las RMI autonómicas se hallaban configuradas de acuerdo con tal modelo de
referencia, lo que permitía diferenciar entre verdaderos programas de RMI (inicialmente
sólo el caso vasco), programas de prestaciones vinculadas a empleo social protegido y
otras prestaciones económicas de asistencia social.
También otras investigaciones mostraron las desigualdades y limitaciones de estos
programas, cuyos niveles de intensidad protectora, cobertura, así como el esfuerzo de
financiación de los gobiernos autonómicos eran muy diferentes (Serrano y Arriba, 1998;
Ayala, 2000). Tal diversidad dio lugar a una tipología jerarquizada en cuyo nivel
superior se situaron las RMI reguladas mediante ley, de modo que la transformación de
las RMI en derecho, mediante su establecimiento por ley en varias CCAA, se consideró
como un avance de especial importancia, algo que sucedió en diversos casos mediante
reformas o nuevas regulaciones de estos dispositivos (Pérez Eransus et al., 2009, 242-
247).
Desde finales de los años noventa se produjeron diferentes reformulaciones de los
programas autonómicos de RMI y en ciertos casos reformas en profundidad, como
364
ocurrió en el caso de Asturias. Una tendencia destacada de estas reformas -sobre todo en
las posteriores al año 2000, con la influencia de la Estrategia Europea de Inclusión y los
sucesivos Planes Nacionales de Acción para la Inclusión-, fue la de enmarcar las RMI
en amplios planes transversales que involucraban en el objetivo de la inclusión social a
otros sectores de la política autonómica (Pérez Eransus et al., 2009, 244).
Con todo, los casos en que esto sucedió han sufrido notables vicisitudes en su
aplicación práctica, que en algunos casos han desvirtuado en parte el dispositivo. Tal
sucede en el caso de Asturias (Parrilla, 2012), donde, a pesar de las previsiones
iniciales, el Salario Social Básico, establecido por la Ley 4/2005 con la lógica del
“doble derecho”, en sustitución del anterior Ingreso Mínimo de Inserción, ha visto muy
limitadas en la práctica sus virtualidades como instrumento central de una ambiciosa
política transversal de inclusión social, formulada en la propia ley del Salario Social
Básico y en el Plan Autonómico de Inclusión Social 2009-2011, que ni tuvo en su corto
período de vigencia una aplicación sistemática ni hasta el momento ha tenido
continuidad en otros planes autonómicos de inclusión posteriores.
LAS REFORMAS IMPULSADAS POR LA ESTRATEGIA EUROPEA DE I CLUSIÓ
En el marco de las orientaciones promovidas por la Estrategia Europea de Inclusión, las

políticas de RMI y en general las políticas de inclusión social se han orientado en
general al objetivo de pasar de ser un “último mecanismo de protección social frente a
la pobreza a ser un instrumento de recomposición del vínculo social a través de la
participación social y laboral” (Aust y Arriba, 2005). En este sentido, las reformas de
diversa entidad realizadas en las RMI de numerosas CCAA, aunque orientadas en
general a consolidar normativamente las RMI, mejorar las cuantías, ampliar la cobertura
y modificar las condiciones y requisitos de acceso, lejos de hacerlas más homogéneas
tuvieron el efecto de incrementar la heterogeneidad de estos programas (Pérez Eransus
et al., 2009, 245).
Sin embargo, las reformas no lograron -siquiera en el caso de las más ambiciosas
realizadas mediante una ley- que las RMI dejasen de tener un carácter residual en el
sistema de protección social, caracterizado por una fuerte fragmentación y
superposición de diferentes dispositivos1; de hecho, en algunas CCAA, el
reconocimiento como derecho no fue acompañado de un aumento de la cobertura e
intensidad protectora de las RMI, y las inercias administrativas en cuanto a presupuestos
o gestión del programa han dificultado el alcance real de la transformación pretendida
(Pérez Eransus et al., 2009, 272).
Así, en el período anterior a la actual recesión, las RMI en España, aun habiendo
mejorado su cobertura (si bien de forma desigual, pues aunque se duplicó el número de
titulares, tal incremento se produjo por agregación de algunos casos singulares),
presentaban una baja intensidad protectora, por lo que su contribución a la reducción de
las tasas de pobreza relativa era limitada (Rodriguez Cabrero, 2009).
Por otra parte, el enfoque hacia la activación constituye un aspecto de máxima
relevancia impulsado por la Estrategia Europea de Inclusión, bajo el supuesto de que
1
Las RMIs tratan de completar la “red protectora” en la que coexisten numerosos dispositivos
superpuestos de protección, sin que se haya producido una integración coherente de ellos: los
complementos de mínimos de pensiones contributivas, las prestaciones por desempleo (incluyendo el
subsidio asistencial), la Renta Agraria, el actual Programa Prepara (antes con otras denominaciones), la
Renta Activa de Inserción, las pensiones no contributivas de jubilación e invalidez, las pensiones
asistenciales por enfermedad y vejez o las prestaciones de la Ley de Integración Social de Minusválidos.
365
solamente las medidas orientadas a la activación, entendida sobre todo como
incorporación laboral, están justificadas y evitan caer en la “trampa de la pobreza”. Esta
tendencia, bajo la denominación de “inclusión activa”, refleja un claro énfasis en la
responsabilización individual en la superación de la exclusión, principalmente a través
del acceso o regreso a la participación laboral (Pérez Eransus et al., 2009, 275), y se ha
plasmado en el rediseño de las RMI en numerosos países europeos (Frazer y Marlier,
2009).
Esta tendencia se ha acentuado aún más en los primeros años de la crisis, pues como
ha mostrado un reciente estudio basado en 24 países europeos (Marchal et al., 2014),
por regla general han aumentado los requerimientos de tipo activador a las personas
perceptoras de RMI, en un proceso de búsqueda de nuevas respuestas a la crisis que, sin
embargo, por el momento no evidencia un cambio estructural hacia una red de
seguridad más adecuada.
Sin embargo, en el caso español se ha venido constatando (Rodriguez Cabrero,
2009) una escasa repercusión en el mercado laboral de los programas de activación de
las RMI, lo que este autor atribuye a una falta de adaptación de estas acciones a las
características específicas de la población de mayor riesgo.
De nuevo el caso francés se presenta como referencia en la reforma de las RMI
orientada a afrontar las dificultades detectadas para lograr la inserción laboral. La
respuesta a esta situación ha consistido en rediseñar su política de RMI, mediante la
introducción en 2009 del Revenu de Solidarité Active (RSA), un modelo en que el
convenio de inserción que acompañaba a la RMI se transforma en un proyecto
personalizado de acceso al empleo o al menos en un contrato que señala obligaciones
claramente orientadas al marco laboral (Sanzo, 2013, 21). La RSA ha introducido un
sistema de complementos de ingresos a personas con empleos de escasa remuneración,
buscando hacer compatible la percepción de una parte del ingreso garantizado con la
percepción de ingresos por el desempeño de un trabajo, como vía para salvar el posible
efecto desincentivador del ingreso mínimo en aquellos casos en que aceptar un empleo
apenas supondría aumentar las rentas percibidas.
En las CCAA españolas, aun con su enorme diversidad, también el énfasis activador
se hace notar en una nueva oleada de reformas que parece haberse acentuado con el
período de recesión que atraviesa la economía. Así, la insistencia en la obligatoriedad
del acceso a mecanismos de apoyo individualizado es característica de numerosas
reformas -recientes o en marcha- de las RMI, bien como exigencia de aceptación de un
empleo o disponibilidad al trabajo, bien en la lógica de la contraprestación de
actividades de utilidad pública.
A las dificultades inherentes a la aplicación de las RMI como instrumento de
inserción social vinieron a sumarse nuevos obstáculos derivados de la actual recesión,
no sólo por el lado económico (graves limitaciones presupuestarias frente a necesidades
crecientes) o laboral (elevadísimas cifras de desempleo), sino también en cuanto a la
concepción misma con que se diseñaron estos programas. Ello ha planteado nuevos
interrogantes sobre el modo de abordar los problemas derivados de la pobreza, con unos
dispositivos de RMI que fueron pensados principalmente para afrontar la exclusión
multidimensional, mientras que, por efecto de la recesión, sus demandantes son cada
vez más personas que, inicialmente, no presentan otras dificultades añadidas que la
pérdida de ingresos derivada del desempleo, si bien la prolongación del desempleo y las
carencias de recursos son un claro vector de la pobreza excluyente.
366
El propio dispositivo institucional de las RMI presenta una fuerte dispersión
también en lo que se refiere al modo y ámbito en que recae la gestión. Aunque aún
permanece en muchos casos el protagonismo de los servicios sociales de ámbito local
en la implementación y gestión descentralizada de las RMI, la importancia cada vez
mayor de la estrategia de “inclusión activa” está provocando un desplazamiento
progresivo hacia una mayor vinculación con los servicios de empleo, que cada vez
juegan un papel más relevante, en detrimento del rol de los servicios sociales.
La última reforma de la Renta de Garantía de Ingresos del País Vasco (Ley 4/2011)
se orienta en esta perspectiva, de modo que se prevé para cada titular y los miembros de
la unidad de convivencia un “Convenio de Inclusión Activa” cuyo seguimiento realiza
el Servicio Vasco de Empleo, al que se atribuye la capacidad de revisar, modificar y, en
su caso, suspender dichos convenios, por lo se aprecia un contenido más
“obligacionista, al introducir por primera vez la posibilidad de la contraprestación
laboral” (Sanzo, 2013, 22); una lógica de la contraprestación que, por el contrario, venía
siendo abandonada por las reformas realizadas en los primeros años del siglo XXI en
casos como Madrid o Asturias.
Como señala también Sanzo (2013, 17), “la reorientación del sistema hacia el
ámbito laboral introduce además una nueva problemática, relacionada con la discusión
del papel que le corresponde a los servicios sociales en las políticas de inclusión”, pues
la transferencia de competencias a los servicios de empleo no libera a los servicios
sociales de la atención a los grupos más vulnerables. Así, lograr una convergencia
eficiente de estos diversos ámbitos de responsabilidad supone un nuevo reto para las
administraciones responsables de las RMI.
Asimismo, se constata la persistencia de las disparidades territoriales, no sólo en el
ya mencionado estatus jurídico, sino en los modelos de gestión, los sistemas de
información, las medidas de incorporación social, los requisitos, la duración de la
prestación y sus cuantías, así como en la práctica inexistencia de dispositivos o
convenios de reciprocidad. Como ejemplo, podemos ver la distribución de las cuantías
de las RMI básicas, que ponemos en relación con los niveles de riqueza en el gráfico 1.
Los datos presentados en el gráfico 1 nos muestran la notoria dispersión de las
cuantías, pero también que ésta no está exclusivamente determinada por los niveles de
riqueza de las CCAA. Así, es cierto que la primera y tercera en niveles de riqueza son la
primera y segunda en sus cuantías (País Vasco y Navarra), pero la segunda (Madrid)
tiene una cuantía que es inferior, incluso, a la de la comunidad autónoma más pobre
(Extremadura), mientras que la cuarta más rica (Cataluña) se ve superada por otras que
están, en riqueza, por detrás (Aragón) o muy por detrás (como Canarias o Asturias). En
consecuencia, si los factores de demanda (incidencia de la pobreza en el territorio) no
han sido ni son los que explican el desarrollo de las políticas autonómicas relativas a
esta prestación, como se ha indicado en otro estudio (Parrilla, 2009: 128), tampoco
parece que sea la riqueza de un territorio la que explique este desarrollo, y que en él
están incidiendo otros factores, como el régimen fiscal (sistema de concierto) y las
diversas configuraciones político-institucionales que se han ido decantando en cada
comunidad autónoma.
367
Gráfico 1.
Relación RMI básica con PIB per cápita autonómico, 2012
700 (Elaboración propia a partir de datos del MSISS e INE)
ρ = 0,53
650 R = 0,59 Navarra
R2 = 0,35
País Vasco
600
550
500
RMI Básica
Canarias
450 Asturias Aragón
Castilla-L Cantabria
Baleares Cataluña
400Extremadura Andalucía Galicia
Melilla C. Valenciana Madrid
Castilla-LM La Rioja
350
300 Murcia Ceuta
250
200
1.000 1.500 2.000 2.500 3.000
PIB per cápita mensual
No obstante esta profunda diversidad, en los siguientes apartados intentaremos

realizar un análisis empírico del desarrollo global de esta prestación básica en el curso
de la presente crisis económica, en la limitada medida que lo permiten los datos
publicados en los informes nacionales sobre las RMI, tan dispersos, desordenados y
llenos de lagunas como el propio sistema que articula la prestación.
LA COBERTURA DE LAS RMI E ESPAÑA

Un análisis de una prestación social como las RMI relativo a un periodo de profunda
crisis económica y social como el que atravesamos, tiene que empezar, necesariamente,
por la observación de su cobertura. En el gráfico 2 tenemos los datos relativos a su
evolución desde que se publican los informes nacionales sobre las RMI.
Como es lógico, los datos nos descubren la existencia de dos fases bien
diferenciadas: una primera que va de 2002 a 2007, y una segunda que va de 2007 a
2012.
Hasta 2007, el número de titulares crece un 25%, mientras que el de beneficiarios,
tras un crecimiento inicial fuerte, disminuye el resto de los años de esta fase, de forma
que en 2007 el número de beneficiarios se reduce un 18% con respecto a 2002. El
resultado es que en estos cinco años la ratio beneficiarios/titulares se reduce de 2,9 a
1,9.
Desde 2007, con el inicio de la crisis económica, ambas magnitudes inician un
crecimiento constante. En esta segunda fase, los beneficiarios crecen un 72,6%,
mientras los titulares lo hacen en un 110,9%, con lo que la ratio entre los primeros y los
segundos vuelve a reducirse hasta el 1,6, a pesar de la reducción del número de titulares
en 2012.
368
Gráfico 2.
Evolución del nº de titulares y beneficiarios de las RMI
(Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio de Sanidad,
Igualdad y Servicios Sociales)
400.000
350.000
339.499
300.000
250.000
239.965
200.000
217.358
196.685
150.000
100.000
82.354 103.071
50.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Titulares Beneficiarios
Los dos datos más significativos de la evolución de la población perceptora de esta

prestación, por tanto, son dos: por un lado, la paulatina reducción del número de
beneficiarios en relación con el total de titulares, que prácticamente se reduce en un 45
% (al pasar de 2,9 a 1,6) y, por otro lado, la ralentización del crecimiento de titulares,
que acaba en una reducción del número de éstos en el año 2012. La razón de ello parece
ser una principalmente: el fuerte ajuste fiscal y presupuestario exigido a las CCAA por
el Gobierno nacional, que ha determinado un endurecimiento de las condiciones
requeridas para obtener esta prestación, su duración y el control de los convenios de
inclusión social suscritos por los perceptores, mediante reformas de las normas que las
regulan (leyes y reglamentos) o a través de las leyes presupuestarias.
Esta evolución crecientemente restrictiva puede observarse mejor si tomamos como
referencia la evolución interanual del número de perceptores (titulares) y beneficiarios
(miembros de la unidad de convivencia).
Si los datos sobre el número de beneficiarios muestran una notable variabilidad
durante todo el periodo observado, los relativos al número de titulares parecen
inequívocos: si hasta la llegada de la crisis tienden a reducirse, salvo en 2005, a partir de
ella crecen los dos primeros años (2008 y 2009), para luego no cesar de ralentizarse el
crecimiento, hasta que éste se convierte directamente en reducción en 2012.
Para ver con más precisión aún si el sistema español de rentas mínimas de inserción
ha estado a la altura de las dificultades económicas crecientes de la población española,
consideramos adecuado comparar cuál ha sido la evolución de la población protegida
mediante esta prestación social con la de algunos indicadores de dificultades
económicas severas de la población. Para ello, hemos seleccionado tres series de datos:
el porcentaje de familias españolas que no perciben ningún ingreso procedente del
trabajo, de las prestaciones por desempleo o del sistema público de pensiones; el
porcentaje de hogares de la primera quintila de ingresos con privación material severa,
369
según los estándares de la UE; y el de personas de la primera decila de ingresos con
muchas dificultades para cubrir sus gastos.
Gráfico 3.
Evolución interanual de perceptores de RMI
(% de crecimiento o reducción)
(Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Sanidad, Igualdad y
Servicios Sociales)
50
40
30
20
10
0
-10 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-20
-30
Titulares Beneficiarios
Gráfico 4.
Evolución perceptores RMI e indicadores pobreza
(Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Sanidad y de
Eurostat)
4,00 40,00
37,00
3,50 35,00
3,7
3,00 30,00
26,20
2,50 25,00
2,00 17,20 20,00
2,1
1,50 12,20 15,00
1,00 10,00
1,18
0,50 0,86 5,00
0,00 0,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
% Perceptores RMI (eje principal)
% Hogares sin ningún ingreso (eje principal)
% Hogares con privación material severa de la 1ª quintila de ingresos (eje

secundario)
% Personas con muchas dificultades para llegar a fin de mes del primer
decil de ingresos (eje secundario)
Pues bien, si observamos los datos recogidos en el gráfico 4, podremos ver que en
el periodo considerado (2004-2012), mientras la cobertura del sistema de protección de
370
rentas mínimas ha crecido un 37,2%, los porcentajes de familias con privación material
severa y dificultades para cubrir sus gastos lo han hecho un 41%. Pero lo más
significativo es que el número de familias sin ningún ingreso regular (por trabajo,
prestaciones por desempleo o pensiones), que son las unidades de convivencia
candidatas por excelencia a beneficiarse del sistema de protección de rentas mínimas, ha
aumentado un 76,2% entre los años 2005 (el primero para el que se dispone de este
dato) y 2012. Es decir, el número de familias con más extremas dificultades económicas
se ha incrementado en los últimos siete años en un porcentaje que dobla al de unidades
de convivencia cubiertas por el sistema destinado a proteger este tipo de situaciones.
Es evidente que la principal causa de este fuerte aumento del número de familias
españolas con graves dificultades económicas ha sido el constante incremento del
desempleo, y muy en particular del desempleo de larga duración. A medida que este
último ha crecido, ha aumentado de forma casi paralela el de personas en edad de
trabajar que viven en hogares sin ningún ocupado. Y en sentido inverso, la tasa de
cobertura del desempleo, medida en relación con la tasa de desempleo estimada por la
EPA, ha caído de forma casi continuada desde el año anterior al estallido de la crisis
(2007), en que alcanzó su más alto nivel en lo que va de siglo. Es decir, a medida que la
tasa de desempleo de larga duración ha crecido, también lo ha hecho la proporción de
hogares sin ningún ocupado y el nivel de cobertura del desempleo no ha dejado de
disminuir, hasta alcanzar su más bajo nivel de cobertura en 2012, año en el que poco
más de la mitad de las personas desempleadas (51%) percibían alguna prestación por
desempleo.
Gráfico 5.
Desempleo de larga duración, cobertura del
desempleo y hogares sin ocupados
(Fuentes: INE y Eurostat)
16 90
15
14 80
12 77,5 70
11 60
10 57
51 50
8
40
6 7,2
6,2 30
4 20
2 4 10
2
0 0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Tasa de desempleo de larga duración (INE, EPA)

% Personas de 18-59 en hogares sin ningún ocupado (Eurostat)
Tasa de cobertura de las prestaciones por desempleo
Así pues, a pesar de que el porcentaje de hogares beneficiarios de una RMI se ha

incrementado casi un 79% entre 2007 y 2012, su exiguo nivel, que en 2012 alcanzaba
un 1,18% de los hogares españoles, no ha sido capaz de mejorar su capacidad de dar
371
cobertura al creciente número de hogares en situación de extrema necesidad económica
derivada del constante y rápido crecimiento del desempleo de larga duración y de los
hogares con la más baja intensidad de trabajo.
Esto es lo que en buena medida explica que la distancia entre el porcentaje de
hogares sin ingresos regulares y el de hogares perceptores de una RMI haya crecido. Si
en 2005 la tasa de hogares cubiertos por una RMI representaba un 39,5% del de familias
sin ingresos regulares, en 2012 esta relación se redujo a un 31,9%. No obstante, es
preciso señalar que ya en los años inmediatamente anteriores al estallido de la crisis esta
relación se había venido deteriorando fuertemente, como demuestra el que, a pesar de
que entre 2005 y 2007 el porcentaje de familias sin ingresos se mantuvo estable en el
2,1, dicha relación se redujo entre estos dos años a un 31,4%.
En otras palabras, la baja capacidad de cubrir situaciones de extrema necesidad
económica en los hogares españoles mediante las RMI no arranca exactamente con la
crisis económica, sino que antecede a ésta. Desde la irrupción de esta última, el nivel de
cobertura con RMI de situaciones de severa privación económica no se ha reducido en
términos relativos, pues ya lo había hecho anteriormente, aunque sí en términos
absolutos, debido, ante todo, al fuerte crecimiento del desempleo de larga duración y de
los hogares sin ningún miembro ocupado, así como a la consiguiente reducción de la
cobertura del desempleo mediante prestaciones vinculadas al mismo.
LAS CUA TÍAS DE LAS RMI
Un punto de referencia interesante al objeto de ver la medida en que las RMI son en
nuestro país un recurso de protección social efectivo es la distancia que separa a las
cuantías de las mismas de los umbrales de pobreza relativa. Los gráficos 6.a y 6.b nos
dan información acerca de ello.
Gráfico 6.a.
700 631,4 642,8 633,3 45
606 598,5
522,7 582,2 40
600 556,9
516,3 35
500
398,6 408,1 418,2 422,4 420,6 30
400 375,7
335 351,2 25
318,8
300 20
15
200
10
100 5
0 0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1. Umbral de pobreza para hogares de una persona
2. RMI cuantía básica promedio
[(1-2)/1] x 100 (eje secundario)
372
Gráfico 6.b.
1600 60
1400 1325,9 1349,9 1330 58

1272,6 1256,9
1222,7
1169,6
1200 1084,3 1097,6 56
1000 54
800 639 52
621,4 645,6 645
562 590,9
600 532 50
455,6 482
400 48
200 46
0 44
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1. Umbral de pobreza para hogares de 2 adultos y 2 niños

2. RMI cuantía máxima promedio
[(1-2)/1] x 100 (eje secundario)
Como puede observarse, hasta el comienzo de la crisis, aunque los umbrales de

pobreza subían, como consecuencia del crecimiento de la renta media, la brecha entre
éstos y las cuantías de las RMI decreció lenta e irregularmente, como consecuencia del
incremento de las cuantías. Desde el inicio de la crisis, la brecha se ha reducido bastante
más y de forma constante, pero a resultas, sobre todo, de la reducción de los umbrales
de pobreza, producida por el fuerte y continuado descenso de la renta media. En pocas
palabras, la reducción de la brecha entre cuantías de las RMI y los umbrales de pobreza
que se ha producido en España en los últimos diez años no se debe tanto a una
sustancial mejora de las cuantías de las RMI cuanto al significativo y constante
descenso de los umbrales de pobreza desde el inicio de la crisis económica.
Es importante destacar, también, que las brechas son distintas según que tomemos
como referencias los umbrales unipersonales y la cuantía básica promedio o los
umbrales para cuatro personas y la cuantía máxima promedio. Como muestran los datos,
en el segundo caso la brecha es considerablemente mayor, ya que varía entre un
máximo del 56% del umbral y un mínimo del 48,7%, mientras que en el primer caso la
variación se produce entre un máximo del 38% del correspondiente umbral y un mínimo
del 29’4%. Es decir, la capacidad de las RMI de proteger contra la pobreza monetaria es
tanto más reducida cuanto mayor es el tamaño del hogar beneficiario de las mismas, lo
que representa un riesgo muy notable para las familias con menores a su cargo, pues
suelen ser las de mayor tamaño2.
2
Según los últimos datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (INE), los hogares sin niños o jóvenes
dependientes tienen tasas de pobreza relativa inferiores a la media (22,2), mientras que los hogares con
niños o jóvenes dependientes tienen tasas superiores a ésta, que van del 26 % de los hogares formados por
dos adultos y un niño o joven dependiente o más al 36,9 % de los hogares formados por un adulto y un
niño o joven dependiente o más. La misma pauta se da en los indicadores de carencia material y en el
agregado (de pobreza relativa, carencia material e intensidad de trabajo) que representa el indicador
AROPE.
373
LAS CARACTERÍSTICAS DE LOS TITULARES
Un último aspecto a tomar en consideración es si la crisis económica está cambiando
significativamente el panorama de características socio-demográficas de la población
beneficiaria de las RMI.
Tradicionalmente, el sexo ha sido un factor relevante de diferenciación, debido a
una sobrerrepresentación de las mujeres. La crisis no ha modificado radicalmente esta
característica, pero sí ha deparado un crecimiento significativo de la presencia de
varones entre los beneficiarios de las RMI. Así, en 2008, los hombres representaban un
32% de los titulares de una RMI, mientras que en 2012 ya eran un 39%.
En buena medida, esta mayor presencia de las mujeres entre los titulares de una
RMI ha estado asociada a la monoparentalidad, dada la enorme preponderancia de las
mujeres como personas principales de este tipo de hogar. A este respecto, y en
consonancia con el dato anterior, la participación de este tipo de hogar entre los que se
benefician de una RMI también se ha reducido de forma muy significativa, pasando de
representar el 29% del total de los hogares en 2009 a representar poco más del 19%
(19,2) en 2012.
De la misma forma, otros colectivos especialmente vulnerables han visto reducir su
representación entre los titulares de una RMI. Las víctimas de violencia de género han
pasado de representar un 3,2% en 2008 a representar un 1,7% en 2012; la población
gitana, de un 16,6% en 2008 a un 10,9% en 2012, y las personas sin hogar, de un 7,1%
en 2008 a un 6,2% en 2012.
Por el contrario, el colectivo de inmigrantes ha visto muy significativamente
incrementada su presencia entre los titulares de una RMI, pasando de representar un
19,4% en 2008 a un 29,3% en 2012, lo que cabe atribuir, ante todo, al mayor
crecimiento de las tasas de desempleo entre dicho colectivo que en el conjunto de la
población española.
Tabla 1.
2008 2012
Mujeres/hombres 67,9/32,1 61,1/38,9
Familias monoparentales 29,3 * 19,2
Inmigrantes 19,4 29,3
Víctimas de violencia de
género 3,2 1,7
Población gitana 16,6 10,9
Personas sin hogar 7,1 6,2
*Dato correspondiente a 2009
Fuente: MSISS
Los datos anteriores apuntan, en buena medida, a una difusión del riesgo de pobreza
entre personas y hogares que anteriormente a la crisis no eran usuarios y/o beneficiarios
habituales de los servicios y/o prestaciones sociales. En esta línea abundan los
referentes al tipo de vivienda en la que residen los hogares beneficiarios de una RMI,
pues, como podemos ver en la tabla 2, los beneficiarios con una situación más
normalizada, propietarios y arrendatarios, son las categorías que ven aumentar su
presencia en el colectivo de forma más significativa: 2,1 y 5,8 puntos porcentuales,
respectivamente.
374
Tabla 2.
Situación residencial de los titulares de una RMI
2009 2012
Vivienda propia 20,5 22,6
Vivienda alquilada 47,5 53,3
Vivienda cedida 14,5 10,4
Infravivienda 3,8 3,5
Vivienda colectiva 2,8 3,1
Pensión, hostal 1,7 1,6
Sin domicilio 3,6 3,5
Otros/no consta 5,6 2
Fuente: MSISS.
En lo relativo al nivel de estudios, tal y como muestra el gráfico 7, los datos son
ambivalentes. Si bien las personas con estudios postobligatorios aumentan de forma
notable su presencia (de sumar un 8,9% en 2008 pasan a representar un 11,9% en 2012),
también crece el porcentaje de personas sin estudios, pues pasan de representar un
16,4% a un 25,7% entre 2008 y 2012. No obstante, es importante señalar la distorsión
que significa el elevado porcentaje de casos sin datos en esta variable en el año 2008,
que, al reducirse significativamente en 2012 en doce puntos porcentuales, hace que las
distribuciones de ambos años no puedan ser estrictamente comparadas.
Tabla 3.
Nivel de estudios de los titulares de una RMI
2008 2012
Universitarios y profesionales superiores 2,2 3,7
Secundarios postobligatorios 6,7 8,2
Secundarios obligatorios 16,9 21,4
Primarios 25,4 20,8
Sin estudios 16,4 25,7
SD/SE 32,3 20,2
Fuente: MSISS
CO CLUSIO ES
El importante crecimiento de la población cubierta por una RMI desde el comienzo de

la crisis no debe ocultar la creciente dificultad de esta prestación de último recurso para
hacer frente al constante y fuerte crecimiento de las personas y hogares con graves
problemas económicos. Esta dificultad obedece a dos factores: por un lado, a una
ralentización del crecimiento del número de unidades de convivencia cubiertas por la
prestación, que en 2012 se torna directamente en reducción de dicho número, con
respecto a 2011; y por otra, al fortísimo aumento de las personas y unidades de
convivencia en situaciones de pobreza o de riesgo de pobreza.
Así, si entre 2005 y 2012 el porcentaje de hogares beneficiarios de una RMI creció
un 42 %, el de hogares sin ningún ingreso regular lo hizo un 76 %, con lo que el nivel
efectivo de cobertura se ha reducido. A ello debe añadirse que la relación entre
beneficiarios y titulares de una RMI ha experimentado una significativa caída, ya que
entre 2007 y 2012 los primeros crecieron un 72,6 %, frente a un 110,9 %, los segundos,
lo que significa una reducción de la relación, o lo que es lo mismo, un menor tamaño de
las unidades de convivencia cubiertas por esta prestación, y ello a pesar de la
375
sorprendente y muy preocupante caída del número de titulares en el último año
observado, 2012, el de mayor gravedad de la crisis de todos.
En lo referente a las cuantías de las RMI, tanto las mínimas como las máximas han
crecido desde el inicio de la serie de datos, pero este crecimiento se ha ido ralentizando
a medida que avanzaba el periodo de crisis, hasta experimentar en el último una
congelación. Puestas en relación las cuantías con los umbrales de pobreza según el tipo
de hogar, hemos visto que las máximas arrojan una brecha considerablemente mayor
que las mínimas, y si bien ambas brechas se han reducido durante el periodo de crisis,
ello se ha debido, sobre todo, a la reducción de los umbrales de pobreza, como
consecuencia de la reducción de los niveles medios de renta. En otras palabras, la
aproximación observable entre las líneas de pobreza relativa y las cuantías medias de las
RMI es debida no a la mayor generosidad de las segundas, sino al descenso de las
primeras como consecuencia de la recesión económica. Y un aspecto interesante a
reseñar en este sentido es que si las RMI máximas, que deben tener como destinatarios a
los hogares de mayor tamaño, están separadas del correspondiente umbral de pobreza
por una brecha de tamaño considerable, lo que, unido a la mencionada reducción de la
relación beneficiarios/titulares, apunta hacia un problema adicional para los hogares de
mayor tamaño, y por lo general con menores en su seno: el de estar peor cubiertas por la
prestación.
Estos resultados, por tanto, confirman con total rotundidad, para el caso español, la
conclusión ya aludida de Frazer y Marlier (2009) acerca de las RMI en el ámbito de la
UE: que no son un instrumento para salir de la pobreza, sino un medio para evitar la
caída en situaciones de pobreza severa o extrema.
En lo relativo a las características de los titulares, los pobres y poco fiables datos
disponibles apuntan en la línea que casi todos los profesionales de servicios y
organizaciones sociales suelen comentar al respecto: hay una tendencia a la
incorporación a esta prestación de de un número creciente de personas y familias con
perfiles “normalizados”. No obstante, los datos no son ni contundentes ni concluyentes
a este respecto. Si bien los colectivos más vulnerables y tradicionalmente
monopolizadores de esta prestación han visto como su peso se reducía de forma más
que apreciable, los datos relativos al nivel de estudios no apuntan con total claridad en
este mismo sentido, pues si bien crece el volumen de titulares con más altos niveles de
estudios postobligatorios (33,7 %), también lo hace, y además en mayor medida (56,7
%), el de personas sin estudios. Lo más evidente, a este respecto, son tres cosas: en
primer lugar, la reciente relevancia de la población inmigrante y los hombres entre los
titulares; en segundo lugar, la consiguiente menor participación de las mujeres, así como
también de las familias monoparentales, la población gitana y las víctimas de violencia
de género; y, por último, el significativo incremento de las unidades de convivencia con
una situación residencial formalmente más “normalizada” (propietarios y arrendatarios
de la vivienda que ocupan).
Las evidencias señaladas a partir de los datos disponibles deben ser enmarcadas,
con perspectiva general, en la nueva oleada de reformas de las RMI autonómicas que
parece haberse desencadenado con la crisis económica y las subsiguientes dificultades
para el mantenimiento del gasto público. En ellas se percibe una filosofía de fondo cada
vez más inspirada en un cierto retorno a la lógica de la contraprestación y acompañada
de mecanismos que añaden más condicionalidad, tanto en los requisitos (aspectos como
tiempo de empadronamiento, umbral ingresos o exigencia para los extranjeros de no
salir del país en el último año) como en duración de la prestación o exigencia de
376
disponibilidad para aceptar todo tipo de actividades que sean presentadas como
activadoras.
La tendencia general parece apuntar también a una difuminación -cuando no
frustración o desistimiento- de la filosofía del “doble derecho”, que inspiró las reformas
de los años anteriores a la crisis: se refuerzan también en general los mecanismos
sancionadores, provocando todo ello un ajuste a la baja que se vislumbra en la
contención del aumento de usuarios, que como se ha señalado ha experimentado un
retroceso en 2012, a la espera de comprobar si los datos agregados de 2013 (aún no
disponibles al cierre de este texto) confirman este estancamiento.
Desde una mirada global a las RMI de las CCAA se aprecia un desafío de fondo: si
han de considerarse un dispositivo de uso coyuntural o un elemento estructural del
sistema de protección social. En el primer caso, se exigiría una capacidad de adaptación
a los cambios en las situaciones de pobreza y exclusión que debería ser mucho más ágil.
En el segundo escenario, debería definirse mucho mejor su espacio propio, así como
articular su integración con los múltiples elementos que forman parte del escasamente
integrado sistema de mínimos del que se dispone en España. Ello abunda en la
necesidad de avanzar hacia una formulación de criterios básicos comunes en materia
de RMI, que viene siendo planteada en los sucesivos planes nacionales de inclusión,
pero sin que se haya concretado en ninguna iniciativa efectiva, hasta el momento.
Aguilar, M., Laparra, M. y Gaviria, M. (1995). La caña y el pez. Estudio sobre los
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377
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378
RECORTES Y CHIVOS EXPIATORIOS E LA CRISIS: EL CASO DE LAS
RE TAS MÍ IMAS DE I SERCIÓ
ANA ARRIBA GONZÁLEZ DE DURANA Y FRANCISCO JAVIER MORENO FUENTES

Universidad de Alcalá y IPP-CSIC
ana.arriba@uah.es
RESUME
El presente trabajo se centra en el análisis de las transformaciones de las políticas de
rentas mínimas en España en el contexto de la actual crisis económica. De modo más
específico se plantea un análisis de los argumentos esgrimidos por los ejecutivos
autonómicos a la hora de dar cuenta de los cambios que han introducido en sus
esquemas de protección de última red. Particular importancia en este sentido tienen las
transformaciones en los requisitos de acceso a este tipo de prestaciones.
En el estudio de los procesos de reforma de los esquemas de rentas mínimas puestos
en práctica por diferentes CCAA desde principios de 2008, se analizarán los argumentos
esgrimidos por los gobiernos de dichas comunidades a la hora de justificar la necesidad
y naturaleza de dichas reformas. Nuestra hipótesis inicial es que buen número de dichas
reformas se han basado en argumentos de lucha contra el fraude y abuso de las
prestaciones, señalando a determinados colectivos de beneficiarios (especialmente
población de origen inmigrante) como no merecedores.
Con objeto de profundizar en dichos estudios de caso pretendemos utilizar diversas
fuentes de evidencia empírica primaria: documentación de los parlamentos autonómicos
(borradores y propuestas de leyes, debates parlamentarios, comisiones que puedan haber
informado dichas reformas, etc.), las motivaciones de los propios documentos
legislativos que se encuentran en el origen de los cambios (informes oficiales, literatura
gris de instituciones públicas y privadas, etc.), así como una revisión del seguimiento de
dichas reformas realizado por los medios de comunicación (tanto nacional, como
regional de aquellas CCAA analizadas).
PALABRAS CLAVE
Rentas Mínimas de Inserción; Crisis económica; España.
379
SERVICIOS SOCIALES I
381
382
CAMBIOS E LAS CO DICIO ES DE VIDA DE LOS USUARIOS DE
SERVICIOS SOCIALES E TRE 2007-2009
DOMINGO CARBONERO MUÑOZ

Universidad de La Rioja
domingo.carbonero@unirioja.es
RESUME
A través de las encuestas de exclusión realizadas por la fundación FOESSA, se ha
indagado en los cambios producidos en los hogares y en las personas que alguna vez
han usado los servicios sociales. Los fundamentos teóricos, los análisis y las
conclusiones apuntan a cambios en la organización de los Regímenes de bienestar, a
través de las condiciones de vida en los ámbitos socio demográficos, el empleo, la
familia, el alojamiento, la salud y la protección social.
Los resultados de la EPA y la ECV sirven para interpretar los cambios producidos
en el mercado de trabajo y el alojamiento. Como consecuencia de estas dinámicas, las
conclusiones finales apuntan al agravamiento de las condiciones de vida de los usuarios
de los servicios sociales.
PALABRAS CLAVE
Regímenes de bienestar; Exclusión; Pobreza; Servicios sociales; Condiciones de vida.
383
LOS DESAFÍOS E LOS REGÍME ES DE BIE ESTAR Y LA FORMACIÓ DE LAS BOLSAS DE
POBREZA
Una parte importante de la literatura referida a los regímenes de bienestar se ha

enfocado al estudio de la pobreza y del bienestar social en Europa. En este marco de
investigación, los análisis se han sustentado en las interacciones entre el mercado, la
familia y el estado, comparando diferentes países europeos (Esping Andersen, G. 2002,
2007). Atendiendo al grado de desmercantilización (reducción de la dependencia del
mercado de trabajo) y desfamiliarización (reducción de la dependencia respecto ayuda
desempeñada por parte de la familia) se han identificado los modelos de bienestar
conservador, liberal y social demócrata (Esping Andersen, 2002; Marshall y Bottomore,
1950; Rodríguez y Navarro, 2006).
Los países del sur de Europa se ubican dentro del modelo conservador, presentando
peculiaridades sobre el papel de la ayuda desempeñada por la familia, el mercado de
trabajo y las políticas de bienestar. Este marco de estudio será aplicado al estudio de la
pobreza y de la exclusión social en España, así como las tendencias experimentadas
entre 2007-2009.
La familia como institución encargada de desempeñar las funciones de apoyo,
protección de los más desfavorecidos y reproducción de las desigualdades ha sido un
tema recurrente en los trabajos clásicos de pobreza y de bienestar (Laparra, 2002;
Paugam, 2007; Esping Andersen, 2005). Históricamente, el análisis de la familia se ha
caracterizado por la fuerte división del trabajo entre los ámbitos público y privado, así
como el modelo sustentado en un único proveedor. En la actualidad, este patrón ha
experimentado cambios importantes, explicado por la incorporación de la mujer al
mercado de trabajo y el aumento del número de proveedores en el hogar, hallándose los
hogares que cuentan con un único ingreso entre aquellos con mayores posibilidades de
situarse debajo del umbral de la pobreza1.
La transmisión intergeneracional, segundo rasgo característico de la pobreza en el
sur de Europa, se ha interpretado como aspecto clave en la explicación de las
trayectorias laborales, la movilidad en el sistema educativo y en el mercado de trabajo.
Las referencias teóricas más importantes han recogido este hecho como expresión de la
pobreza tradicional, persistente aún en nuestros días (Esping Andersen, 2002, 2005;
Paugam, 2007; Castel, 1997; Del Pino y Bericat, 1998; Bourdieu y Passeron, 1969).
La formación del mercado de trabajo ha sido el tercer rasgo del cual ha dado cuenta
la literatura. Las características del proceso de modernización subrayan la extensión de
las relaciones asalariadas como aspecto de necesaria comprensión en la transición de las
sociedades tradicionales a las sociedades modernas (Durkheim, 1987). Sin embargo, el
retraso de estos procesos, comparativamente al resto de países europeos, es un aspecto
común de la pobreza de los países del sur de Europa reflejado en las elevadas tasas de
desempleo y de precariedad en el mercado de trabajo (Castel, 1997).
De diferente naturaleza, pero dentro de este mismo apartado, se sitúan los
desequilibrios entre la familia y el mercado de trabajo. En esta línea de investigación se
encuentran los trabajos realizados por Taylor-Gooby (2004), quien sitúa el frágil
equilibrio entre la conciliación del mundo laboral y familiar como un rasgo propio de
las sociedades posmodernas.
1
Las tasas de riesgo de pobreza más elevadas se producen en aquellos hogares formados por un adulto
como sustentadores del hogar con uno o más niños dependientes a su cargo. http://www.ine.es/jaxiBD
/tabla.do
384
El último rasgo a tener en cuenta en la formación de los regímenes de bienestar ha
sido la protección desempeñada por el Estado social (Rodríguez, 2005). Las
apreciaciones más importantes en este campo han destacado el retraso español en
materia de política social y las diferencias entre las políticas universales y asistenciales.
No obstante, el sistema nacional de salud (SNS) y el sistema educativo han sido piezas
importantes en la formación del Estado de bienestar español, siendo el universalismo y
el carácter redistributivo sus dos características fundamentales.
Por el contrario, la labor de los servicios sociales se ha ubicado en un nivel diferente
en el marco de protección social, limitándose a aquellos grupos de población que
presentan mayores dificultades. Siguiendo esta premisa, las cuestiones tratadas en este
trabajo nos acercan a la protección desempeñada por los servicios sociales hacia la
población que padece algún problema de exclusión social, así como la cobertura de los
servicios de protección universal hacia la población que ha utilizado los servicios
sociales.
La gravedad de los problemas de pobreza y de exclusión social en España se han
estudiado mediante la comparación entre la población que utiliza o que alguna vez ha
utilizado los servicios sociales en España. Siguiendo las aportaciones de Sarraceno
(2004), los usuarios de los servicios sociales se han estudiado mediante los riesgos o las
necesidades específicas de esta población respecto del conjunto de la población. Las
variables utilizadas en la comparación de las desigualdades sociales se han referido al
origen familiar, la protección del mercado de trabajo, la solidaridad familiar, los
problemas de salud y la protección social.
PRI CIPALES HIPOTESIS Y OBJETIVOS
Este trabajo ha prestado atención a las necesidades de los usuarios de los servicios
sociales y a los cambios producidos entre 2007 y 2009. Para abordar estas cuestiones, se
ha formulado la siguiente hipótesis y sus objetivos correspondientes.
Hipótesis 1. “Las cambios en el ámbito de las desigualdades sociales y los
problemas de exclusión social se manifiestan de manera más intensa entre los
usuarios de los servicios sociales”.
• Objetivo 1. Comparar los riesgos de exclusión entre los hogares y los individuos
beneficiarios y no beneficiarios de los servicios sociales.
• Objetivo 2. Analizar las diferencias en la composición demográfica de los
hogares e individuos beneficiarios y no beneficiarios de los servicios sociales.
La estructura del resto del trabajo se ha diferenciado en tres partes. La primera de
ellas recoge las fuentes de información empleadas, las dimensiones, las sub
dimensiones, los indicadores, las ventajas e inconvenientes encontrados y la técnica de
análisis empleada en el estudio de las condiciones de vida de los usuarios de los
servicios sociales. El segundo y el tercer apartado abordan la evolución de los usuarios
de servicios sociales durante el período 2007-2009, sus riesgos y las diferencias con la
población no usuaria de los servicios sociales.
LAS U IDADES DE MEDICIÓ EMPLEADAS E EL ESTUDIO DE LAS CO DICIO ES DE

VIDA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS SOCIALES
Unidades y características de la muestra

A partir de las series de la E.P.A. (Encuesta de población activa) y las E.C.V.-INE
(Encuestas de condiciones de vida) se han estudiado las necesidades de la población
385
española en el mercado de trabajo y el alojamiento. Mediante la utilización de las
encuestas sobre el perfil de la exclusión social, realizadas por la fundación FOESSA se
ha obtenido una muestra representativa de la población pobre y en peores condiciones
de vida en España (Laparra y Pérez (Coord.) 2010). La investigación de las condiciones
de vida y la labor desempeñada por parte del sistema de protección social se han
realizado mediante la sub muestra de beneficiarios de los servicios sociales (Tabla 1).
La realización del trabajo de campo tuvo lugar durante los años 2007 y 2009.
Tabla 1. Hogares e individuos que utilizan o han utilizado alguna vez los servicios
sociales
Encuesta Encuesta
2007 2009
Hogares encuestados 3.418 3.603
Individuos encuestados 9.106 9.590
Hogares que utilizan o han utilizado alguna vez los servicios 488 361
sociales 1.320 1.406
Individuos que utilizan o han utilizado alguna vez los servicios
sociales
Fuente: Elaboración propia a partir de las encuestas Foessa 2007-2009 mediante la agrupación
de los casos que han utilizado los servicios sociales públicos, Cáritas o a los de otras entidades
en busca de ayuda.
Siguiendo el esquema de las encuestas de condiciones de vida y de exclusión social,
el hogar y el individuo han sido las unidades empleadas en el análisis de las necesidades
de esta población (Atkinson et al, 2002; Laparra, y Pérez, 2010 (Coord.)). Así pues, los
principales riesgos se han abordado mediante la comparación entre la población usuaria
y no usuaria de los servicios sociales.
Al mismo tiempo, los análisis descriptivos realizados en dos momentos del tiempo
posibilitan el estudio de las necesidades y las demandas en materia de política social. En
último lugar, el proceso de operacionalización llevado a cabo mediante la creación de
las dimensiones e indicadores incluye las relaciones sociales, el empleo, los ingresos, la
salud y la cobertura de los servicios sociales (Atkinson et al, 2002; Paugam, 1993).
Dimensiones, sub dimensiones e indicadores empleados
Mediante el proceso de operacionalización (dimensiones, sub dimensiones e
indicadores) se ha analizado en las necesidades de los usuarios de servicios sociales y en
los cambios experimentados por la población española. A modo de resumen, en este
estudio se han considerado las siguientes dimensiones: el perfil de los beneficiarios de
servicios sociales, el carácter hereditario de la pobreza, los problemas residenciales, la
salud, las relaciones de solidaridad, la protección familiar, la pobreza relativa, las
tendencias en el empleo y el desempleo, la cobertura del sistema de protección social,
así como de la opinión y los cambios experimentados en el período de estudio.
a) Perfil de beneficiarios de los servicios sociales. Se ha desagregado en tres sub
dimensiones. La primera sub dimensión ha recogido el origen de procedencia, el sexo o
la edad, siendo de utilidad en la detección de los cambios en los patrones de la pobreza.
La segunda profundiza en la gravedad de los problemas existentes en el hogar, tales
como la exclusión moderada, exclusión severa, la integración precaria y la integración
social (Laparra, 2010). La tercera sub dimensión distingue la duración en el tiempo de
los itinerarios, diferenciando entre antiguos, permanentes y nuevos usuarios de los
servicios sociales (García y Karzepov, 2004; Carbonero, 2014).
386
b) Reproducción y la transmisión intergeneracional de la pobreza. El indicador
recoge el nivel de estudios básicos alcanzado por padres e hijos, identificando el
carácter hereditario de la pobreza (Esping Andersen, 2002, 2005; Paugam, 2007).
c) Vivienda y alojamiento. Las clasificaciones residenciales se han adaptado al
estudio de las necesidades de las personas y de los hogares con mayores riesgos de
exclusión social, dando lugar a dos sub dimensiones (Kemeny, 1993; Cortés, 2003).
La primera sub dimensión incluye los problemas de acceso, estabilidad, adecuación
y habitabilidad, surgidos en el ámbito del alojamiento. Por un lado, los problemas de
acceso y de estabilidad recogen situaciones ligadas a hogares con problemas de
amenaza y expulsión, gastos excesivos, problemas económicos e impagos, así como de
aquellos hogares que se han visto obligados a recurrir al patrimonio para hacer frente a
los costes de la vivienda. Por otro lado, los problemas de adecuación se han relacionado
con la proporción de personas en situación de hacinamiento sociológico, mientras que
los problemas de habitabilidad recogen al conjunto de personas residentes en viviendas
que carecen de equipamientos básicos o en edificios que no reúnen los requisitos de
habitabilidad
La segunda sub dimensión engloba las dinámicas del hogar y los cambios en la
convivencia. Los indicadores empleados han detectado principalmente situaciones de
gravedad tales como el cambio de vivienda, el retorno a la casa de los padres, la
necesidad de compartir piso o el re alquiler de alguna habitación a personas con las que
no se comparte parentesco. Por último, el entorno se ha incluido como parte de los
problemas residenciales de los usuarios de servicios sociales, considerando los barrios
degradados y aquellos que disponen de equipamientos básicos en mal estado (la
iluminación, el acerado y el mobiliario urbano) o que carecen de ellos.
d) Salud. La teoría de necesidades formulada por Doyal y Gough (1995), incluye
los problemas de salud como una cuestión fundamental para desarrollar al máximo las
capacidades personales. Los indicadores empleados en esta dimensión recogen la tasa
de personas que se encuentran afectadas por los problemas de salud y el porcentaje de
hogares en los cuales todos sus miembros se encuentran en esta situación.
e) La solidaridad y el apoyo familiar. Las funciones de solidaridad desempeñadas
por la familia han sido un rasgo propio de la protección social y de la prevención de la
pobreza más extrema (Castel, 1997). Los indicadores incluidos en esta dimensión
contribuyen a estudiar la ausencia de ayuda, la dificultad de las redes familiares para
hacer frente a los problemas de exclusión y la protección familiar frente a los riesgos de
desempleo. En concreto, la proporción de hogares con todos los activos en desempleo
identifica los riesgos del mercado de trabajo respecto de la protección familiar. A su
vez, los indicadores relativos a la falta de apoyo socio familiar frente a las necesidades,
los problemas de aislamiento social y las relaciones conflictivas agrupan los problemas
de funcionamiento de la familia.
f) La distribución de la pobreza. El cálculo del umbral de la pobreza relativa se
compone de los ingresos disponibles en el hogar y las unidades de equivalencia
referidas al tamaño y la composición. De este modo, el empleo de este indicador
permite situar al conjunto de personas que se encuentran debajo del 60% de la renta
disponible.
g) Desprotección en el mercado de trabajo. Los problemas de precariedad y
dualización del empleo han centrado los problemas de exclusión social en la sociedad
española (Zubero, 2006; Laparra, 2007). Las tendencias recogidas en este apartado
387
hacen referencia a la tasa de paro, la evolución del tiempo de duración y la participación
en las actividades formativas por parte de las personas en desempleo (Atkinson et al,
2002).
h) Cobertura del sistema de protección social. Se analiza la protección desempeñada
por parte de las políticas públicas desde el ámbito universal y asistencial. En el ámbito
universal las políticas públicas de salud y educación se han estudiado mediante el no
acceso al sistema sanitario por parte de las personas con enfermedades graves, la
dificultad de acceso a medicamentos, los hogares con abandono del sistema educativo,
los hogares con menores no escolarizados, hogares formados por adultos sin estudios
entre 16-64 años y la proporción de personas desempleadas que no realizan cursos de
formación.
En el ámbito asistencial, la gravedad de las condiciones de vida en los hogares se ha
relacionado con la cobertura desde los servicios sociales. El indicador de condiciones de
vida elaborado por Laparra (2010) incluye a aquellos hogares que padecen algún tipo de
precariedad y de exclusión social. Su aplicación en los hogares y las personas que no
han utilizado los servicios sociales puede servir para medir el alcance de las políticas
sociales.
i) Cambios en las necesidades. Las preguntas retrospectivas han recogido el cambio
en las percepciones sociales ocasionadas por la crisis entre los usuarios de los servicios
sociales sobre las necesidades básicas (alimentación, calzado, transporte público, dietas
o medicinas), el ocio (televisión o internet) o la extensión de los problemas de exclusión
en familiares y conocidos.
Análisis de datos
La prueba estadística empleada ha sido la chi cuadrado y su significación asociada
al 5% entre los usuarios y los no usuarios de los servicios sociales durante 2007 y
2009. Los análisis se han realizado aplicando un factor de ponderación para cada
muestra de estudio. El programa estadístico SPSS versión 20 se ha empleado en la
creación de los indicadores correspondientes a las variables y dimensiones descritas
en el apartado anterior.
Principales limitaciones en el uso de la muestra, los análisis efectuados y las
inferencias hacia los usuarios de los servicios sociales
a) Las encuestas FOESSA han obtenido pocos casos en los indicadores de
desempleo de larga duración o la cobertura del sistema educativo hacia sustentadores de
hogares en situación de desempleo. La obtención de una muestra mayor mejoraría el
análisis sobre las condiciones de vida entre los usuarios de los servicios sociales.
b) La escasa muestra de los tipos de servicios sociales ha dificultado la comparación
de las necesidades entre los servicios sociales locales, Cáritas y otras instituciones
destinadas a la provisión de ayuda. La obtención de una muestra mayor en cada uno de
ellos posibilitaría la detección de casos de mayor o menor gravedad en función del tipo
de servicios sociales empleados.
c) El empleo de una sub muestra extraída de las encuestas FOESSA, no refleja al
conjunto de los usuarios de los servicios sociales ni la extrapolación al conjunto de esta
población. Este hecho evidencia la falta de fuentes de información actualizadas y la
ausencia de una encuesta de exclusión social destinada exclusivamente a los usuarios de
servicios sociales.
388
EVOLUCIÓ Y RIESGOS DOMI A TES E LOS HOGARES BE EFICIARIOS DE LOS
SERVICIOS SOCIALES
Cambios en los patrones demográficos y las amenazas del desempleo

La literatura actual ha identificado los riesgos propios de la pobreza en los hogares
mono parentales, así como la precariedad y el desempleo entre los jóvenes que se
encuentran sin empleo o en condiciones de fuerte precariedad laboral (Valls, 2010;
Brunet, Valls, Belzunegui, 2013; Taylor-Gooby, 2004). Atendiendo al perfil
demográfico, estos riesgos se intensifican entre las mujeres y las personas de personas
de mediana edad entre los usuarios de los servicios sociales, así como el incremento de
30 a 44 años en 2009 respecto al año 2007 (Tabla 2).
A través de la Encuesta de población activa (EPA) se constata el aumento del paro y
su impacto en los hogares que cuentan con todos sus miembros en desempleo (Atkinson
et al, 2002). Este hecho amenaza el equilibrio entre la familia y el mercado de trabajo,
constatándose el incremento continuado por los sustentadores principales y de los
hogares que cuentan con todos sus miembros activos en desempleo2 (Tezanos, 1998).
Finalmente, las encuestas FOESSA recogen estas tendencias, reflejadas en el
crecimiento continuado de los sustentadores del hogar en situación de desempleo tanto
en la población usuaria, como entre la no usuaria de los servicios sociales (Tabla 2).
Alcance de la protección social en el hogar: límites en los ámbitos educativo,
sanitario y en los servicios sociales
Los límites más destacados en las políticas universales aparecen en la comparación
entre los beneficiarios y no beneficiarios de los servicios sociales, detectándose las tasas
más elevadas de abandono educativos entre los hogares formados por adultos sin
estudios y de aquellos que no pueden comprar las medicinas necesarias. Por el
contrario, se ha detectado una cobertura similar entre los usuarios y no usuarios de los
servicios sociales, no obteniendo diferencias significativas entre los hogares que
cuentan con menores no escolarizados y aquellos hogares en los que se encuentran
personas dependientes sin ningún tipo de apoyo (Tabla 3).
Sin embargo, los indicadores muestran las mayores dificultades de los servicios
sociales en la cobertura de aquellos hogares afectados por algún problema de pobreza y
de exclusión social. A partir de la clasificación realizada por Laparra (2010), más de la
mitad de los hogares que nunca han acudido a los servicios sociales, tienen problemas
de integración social o se encuentran afectados por algún problema de exclusión social.
Entre los hogares no usuarios de los servicios sociales se observa un incremento de
aquellos en situación de integración precaria y que padecen problemas de exclusión
social en 2009 con respecto a 2007 (Tabla 2).
2
Los sustentadores principales del hogar han aumentado en más del doble entre el T1 2005 y el TI 2010,
creciendo del 3,7% al 10,1%., mientras que el aumento de los hogares con todos sus miembros activos en
desempleo ha mostrado una tendencia similar, pasando del 4,2 al 10%.
389
Tabla 2. Diferencias demográficas, laborales y educativas entre los hogares
usuarios y no usuarios de servicios sociales (2007-2009)
2007 2009
Usuarios ;o usuarios Usuarios ;o usuarios
P valor + P valor ++
- % - % - % - %
Sexo
- Hombres 147 30.2% 1.215 41.5% 0.000 181 30.4% 1.254 41.2% 0.000
-Mujeres 341 69.8% 1.713 58.5% 273 69.6% 1.893 48.8%
Edad
-47 56 11.5% 446 15.2% 0.000 46 10.4% 347 11.1% 0.406
-74 102 20.8% 874 29.8% 140 30.8% 846 26.9%
-109 205 41.4% 923 31.5% 142 31.2% 999 31.7%
-65 y más 126 25.8% 685 23.4% 126 27.4% 954 30.3%
País de nacimiento
-Española 436 89.4% 250 91.5% 0.000 341 75.1% 2.278 88.2% 0.000
-Extracomunitario 52 10.6% 2.675 8.2% 113 24.6% 370 11.8%
Tamaño del hogar
-Persona sola 94 19.3% 530 18.1% 0.018 603 15% 68 19.1% 0.000
-2 miembros 122 25% 931 31.8% 1.079 28.2% 128 34.3%
-3-4 miembros 241 49.9% 1.270 43.3% 1.242 39.1% 178 39.4%
-5 miembros o más 31 5.8% 198 6.8% 225 17.7% 80 7.2%
Estudios del sustentador principal
-Ni lee ni escribe, inferior al graduado escolar y E.S.O. 370 30.7% 1.851 25.2% 0.000 215 48.9% 1.062 35.5% 0.000
-Graduado escolar, E.S.O. Bachiller 333 27.6% 1.552 21.2% 130 29.5% 890 29.7%
-BUP, FPI, FPII, Bachiller o superior 216 17.9% 1.828 24.9% 74 16.8% 674 22.5%
-Diplomado, licenciado o superior 193 16% 1.261 17.2% 20 4.5% 363 12.1%
-NS/NC/Perdidos 95 7.9% 839 11.4% 1 0.2% 6 0.2%
Ocupación del sustentador principal
-T rabajando 139 33.2% 1.537 60.5% 0.000 107 24.4% 1.218 28.7% 0.000
-Buscando empleo 42 10.1% 116 4.6% 122 26.8% 321 10.2%
-Jubilación, prejubilación u otra pensión 230 33.6% 876 25.2% 115 25.2% 891 28.3%
-Otras(Estudiante, labores del hogar, incapacidad y otras
7 20.1% 11 9.7% 112 23.6% 719 22.8%
situaciones)
Desprotección del mercado de trabajo
Hogares cuyo sustentador principal dejó de tener empleo
6 1.2% 29 1% 0.627 159 11.3% 81 4.4% 0.000
desde hace una año o más
1.Integración social 140 28.6% 1.530 52.3% 68 14.9% 1.330 42.2%
2.Integración precaria 220 45.1% 971 33.2% 0.000 227 49.9% 1.416 45% 0.000
3.Exclusión moderada o compensada 83 17% 303 10.3% 90 19.8% 310 9.8%
4.Exclusión severa 46 9.3% 125 4.2% 70 15.4% 93 3%
P valor+: valor de la comparativa en la distribución entre hogares usuarios y no usuarios en 2007. P valor
++: valor de la comparativa en la distribución entre hogares usuarios y no usuarios en 2009.
Fuente: Elaboración propia a partir de los módulos transversales de las encuestas Foessa 2007 y
2009.
Principales necesidades residenciales en los hogares beneficiarios
Los problemas de la vivienda y del alojamiento crecen notablemente en el conjunto de
los hogares españoles, incrementándose la carencia material. En este contexto de crisis,
los informes de Eurostat (2103) y las encuestas de condiciones de vida realizadas entre
2005-2010 por el INE (ECV-INE) reflejan las mayores dificultades de los hogares
españoles comparativamente en Europa, así como el crecimiento de los problemas de
alojamiento en el contexto español. Las problemáticas residenciales recogen el aumento
constante de los hogares con dificultades para afrontar gastos imprevistos, el retraso en
el pago de la vivienda, las personas residentes en alojamientos con problemas de
habitabilidad y las dificultades de los hogares para abordar los gastos de la vivienda de
acuerdo a los ingresos disponibles3.
3
Las dificultades para mantener una vivienda adecuada y el retraso en el pago de gastos relacionados con
la vivienda se han reflejado en el conjunto de los hogares españoles. El primero de estos indicadores ha
pasado de un 6.2% a un 7.5%, mientras que el segundo de ellos se ha incrementado de un 5.5% a un
8.7%. Además, como dato ilustrador de este problema se encuentra la imposibilidad de los hogares para
390
Tabla 3. Las diferencias en la transmisión intergeneracional de la pobreza, la
solidaridad familiar, la cobertura del sistema de protección social, los problemas
residenciales y el nivel de vida entre los hogares usuarios y no usuarios de los
servicios sociales (2007-2009)
2007 2009
Usuarios ;o usuarios Usuarios ;o usuarios
p valor + p valor ++
- % - % - % - %
Riesgos de pérdida de solidaridad y de apoyo familiar
-Hogares con todos los activos en desempleo 96 9.4% 54 1.8% 0.000 190 26.6% 421 11.6% 0.000
Problemas de anomia y conflicto social
-Hogares con personas que han tenido problemas con la 211 43.2% 398 12.6% 0.000
salud mental, el alcohol, drogas, juegos, antecedentes penales 104 22.9% 233 7.4% 0.000
o malos tratos físicos y psicológicos en los últimos 10 años
La gravedad de los problemas de salud
-Sustentadores del hogar con graves problemas de salud 76 15.6% 170 5.8% 0.000 103 22.7% 273 8.8% 0.000
-Hogares con todos los adultos con problemas de salud 43 8.8% 42 1.4% 0.000 36 5.5% 81 2.2% 0.000
La cobertura del sistema educativo
-Hogares con menores no escolarizados 5 0.2% 0 0% 0.361 6 0.8% 0 0% 0.000
-Hogares formados por adultos sin estudios entre 16-64 22 4.5% 150 5.1% 0.560 115 16.1% 271 7.4% 0.000
-Hogares que han sufrido abandonos del sistema educativo 48 9.8% 62 2.1% 0.000 20 4.4% 37 1.2% 0.000
La cobertura del sistema sanitario
-Hogares con alguna persona dependiente sin apoyo 12 2.5% 27 0.9% 0.000 1 0.1% 0 0% 0.164
-Hogares que han dejado de comprar medicinas. 80 16.4% 94 3.2% 0.000 244 34.1% 149 4.1% 0.000
-Problemas económicos relacionados con el acceso y la
estabilidad en la vivienda
-Hogares con gastos excesivos en la vivienda 116 9% 44 4% 0.000 43 9.5% 148 4.7% 0.000
-Hogares con problemas económicos y de impagos en la 155 31.8% 198 6.8% 0.000 190 41.9% 276 8.8% 0.000
-Hogares con problemas de patrimonio ---- ---- ---- ---- ---- 137 30.2% 498 15.8% 0.000
-Hogares con problemas de amenaza y expulsión 12% 1.9% 0.000 68 13.9% 47 1.6% 0.000
-Problemas de inhabitabilidad de la vivienda.
-Deficiencias e insalubridad. 74 15.2% 290 9.9% 0.000 36 8.1% 232 7.4% 0.639
-Ausencia de bienes y de equipamientos básicos 12 2.5% 117 4% 0.141 32 7.2% 221 7.1% 0.000
-Cambios en la composición del hogar
-Problemas residenciales asociados al cambio de vivienda, 37 7.6% 94 3.2% 0.000 66 14.5% 146 4.6% 0.000
volver a vivir a la casa de mis padres, compartir piso con
personas sin parentesco, alquilar alguna habitación a otros
-Área y entorno de la vivienda
-Hogares y viviendas en entornos degradados o muy degradados 135 27.7% 336 11.5% 0.000 41 9% 191 6.1% 0.024
-Hogares y viviendas situadas en espacios públicos sin
256 54.6% 233 27.1% 0.000 154 34.3% 614 20% 0.000
equipamientos o en mal estado
P valor+: valor de la comparativa en la distribución entre hogares usuarios y no usuarios en 2007. P valor
++: valor de la comparativa en la distribución entre hogares usuarios y no usuarios en 2009
Fuente: Elaboración propia a partir de los módulos transversales de las encuestas Foessa 2007 y
2009
En cuanto a los hogares usuarios de los servicios sociales se han visto
incrementados los riesgos de carácter residencial entre 2007-2009, materializados en el
aumento de los problemas económicos y de impagos, la carencia de viviendas sin
equipamientos básicos y los cambios en la composición del hogar. Además, los
problemas económicos (acceso y estabilidad) y los cambios en la composición de los
hogares se triplican entre aquellos hogares que alguna vez han sido beneficiarios de los
afrontar gastos imprevistos, incrementándose en 10 puntos desde el año 2008 (29,9%) hasta el año 2010
(38,5%). http://www.ine.es/jaxiBD/tabla.do
391
servicios sociales. A su vez, estos hogares se duplican en comparación a la población
que nunca ha usado los servicios sociales en los indicadores relacionados con el área
degradada y la ausencia de equipamientos básicos en la vivienda (Tabla 3).
Finalmente, los problemas residenciales han evolucionado de forma desigual entre
el período 2007-2009. Como aspecto destacable, se encuentra la disminución de
aquellos hogares usuarios de servicios sociales situados en entornos no degradados y en
espacios públicos sin equipamientos básicos o en muy mal estado. Mientras que en el
año 2007 se alcanzan un 27.7% y un 54.6% en los anteriores problemas, en el año 2009,
esta proporción obtiene un 9% y un 34.3% (Tabla 3).
EVOLUCIÓ Y RIESGOS DOMI A TES E LOS PERSO AS BE EFICIARIAS DE LOS

SERVICIOS SOCIALES
Principales cambios en el perfil demográfico y en la composición de clase social

Los análisis efectuados han recogido el cambio en el perfil socio demográfico entre los
usuarios de los servicios sociales. En primer lugar, el aumento de personas de origen
inmigrante vuelve a aparecer en los análisis efectuados y el descenso de la edad. La
población nacida fuera de España ha incrementado en más del doble su presencia en los
servicios sociales, el incremento de la pobreza infantil entre los menores de 18 años y el
aumento de los usuarios entre las franjas de edad de 30 a 44 años ha provocado un
cambio en la estructura de la edad entre los usuarios de servicios sociales (Tabla 4).
En segundo lugar, los resultados obtenidos en la EPA entre el 2005 y 2010 apuntan
el impacto del desempleo entre los niveles formativos más bajos y las ocupaciones no
cualificadas. Las personas analfabetas, aquellas con educación primaria y en las
primeras etapas de educación secundaria alcanzan las tasas más elevadas de paro4. Al
mismo tiempo, el impacto del desempleo ha sido relevante entre las ocupaciones no
cualificadas y las cualificadas pertenecientes al sector de la industria manufacturera, los
artesanos, la construcción o la minería5. Por último, las series de la EPA revelan la
expansión del desempleo de larga duración así como la elevada proporción de personas
que no han realizado ningún curso de formación durante el último año6.
Un último aspecto recogido en las encuestas FOESSA ha sido el cambio producido
en el mercado de trabajo entre la población usuaria de los servicios sociales. Los riesgos
específicos entre la población incorporada entre 2007 y 2009 están principalmente
unidos al crecimiento del bajo nivel de estudios, el aumento del desempleo de corta y de
larga duración, así como la falta de cobertura del sistema educativo respecto del
desempleo.
4
Atendiendo al nivel de formación, el desempleo en la EPA ha alcanzado las siguientes tasas durante el
1T de 2005 y el 1T de 2010, entre las personas analfabetas (27,1%-47,3%), la educación primaria (11,3%-
29,4%), la primera etapa de la educación secundaria (2%-25,6%), la segunda etapa de educación
secundaria (10,3%-18,9%) y la educación superior (7,5%-11,4%).
5
Las tasas de desempleo se han distribuido desigualmente entre el 1T 2005 y 1T 2010, en función de las
ocupaciones, situándose el incremento más importante entre los trabajadores cualificados en la industria y
la construcción (5,8%-20.1%) y los trabajadores no cualificados (11,7%-21,8%).
6
Los desempleados con menos de 6 meses de búsqueda de empleo y más de dos años se distribuyen
desigualmente en los trimestres considerados, de tal modo que durante el TI 2005 los resultados alcanzan
el 46.6% y el 21% respectivamente, mientras que en el T1 2010, disminuyen los desempleados de corta
duración y aumentan de larga duración, alcanzando respectivamente el 35.5% y el 38.7%. La falta de
cobertura del sistema educativo respecto de la población desempleada, superan el 70% en los dos
períodos de tiempo considerados.
392
Transmisión intergeneracional, reproducción de la pobreza y las relaciones de
solidaridad
Las tendencias de reproducción y transmisión inter generacional de los niveles
educativos más bajos entre padres e hijos muestran la relevancia de la pobreza en las
sociedades pre modernas, alcanzando los resultados más elevados entre las personas que
han usado alguna vez los servicios sociales (44.6%) (Del Pino, y Bericat, 1998) (Tabla
5).
La comparación entre usuarios y no usuarios ha señalado la no existencia de
diferencias significativas en cuanto a las personas que carecen de apoyo en situación de
necesidad. Si bien, los resultados obtenidos en cuanto a los problemas de aislamiento
en el hogar y la familia han sido estadísticamente significativos, las diferencias
observadas no han sido tan elevadas como en otros de los indicadores elaborados (Tabla
5).
Finalmente, la importancia de las relaciones familiares y de solidaridad en el hogar
se ha reflejado en la comparación entre los usuarios y los no usuarios de los servicios
sociales. La suma de los problemas de aislamiento y de conflictos socio familiares es
algo mayor entre los usuarios de los servicios sociales. Sin embargo, entre el período
2007 y 2009, estas tasas han descendido en ambos grupos de población, alcanzado
resultados similares en el último período (Tabla 5).
Otras necesidades detectadas: pobreza, salud y alojamiento
A partir de las ECV- INE, las tasas de pobreza en España afectan a algo menos de la
cuarta parte de la población española, alcanzando el 20.1% y el 21.4% en la ECV-INE
2005 y la ECV-INE 2009, respectivamente. Sin embargo, las riesgos de situarse debajo
del umbral medio de la pobreza afectan en mayor medida a las personas que han
utilizado los servicios sociales alguna vez (30.8%), que a aquellos que nunca los han
usado (14%) (Tabla 5).
Los problemas de salud se han hecho más evidentes entre las personas que han
utilizado los servicios sociales, triplicando a la población que nunca los ha utilizado,
alcanzando el 16.5% en los usuarios y el 4.9% en los no usuarios en el año 2007, y el
17.4% y el 6.8% en el año 2009. Finalmente, las tasas de hacinamiento moderado y
grave, han decrecido entre 2005-20107. Sin embargo, el indicador de hacinamiento
calculado a partir de las encuestas FOESSA8, muestra los mayores riesgos ente la
población usuaria de los servicios sociales, duplicándose estas diferencias en el año
2009 (Tabla 5).
Los cambios en las condiciones de vida y de exclusión social se han reflejado en la
opinión pública y en el descenso en el nivel de vida experimentado por la población. El
agravamiento en las condiciones de vida de las personas en este período de tiempo se ha
materializado en el conjunto de personas que reconocen que la crisis les ha afectado
mucho, o que conoce situaciones en las que la crisis les ha afectado gravemente,
alcanzando a más de la mitad de la población no usuaria (60%) y a la mayor parte de la
población usuaria de los servicios sociales (90%) (Tabla 5).
7
Los niveles de hacinamiento incluidos en los análisis de las encuestas de condiciones de vida del INE
que se han considerado son la suma de la densidad crítica (menos de 0,5 habitaciones por personas) y la
densidad moderada (entre 0,5 y 1 habitación persona), alcanzando al 22.4% y al 14.4%
8
El indicador calculado en la medición de hacinamiento hace referencia a la proporción de personas que
disponen de menos de 15 metros cuadrados por persona.
393
Tabla 4. Diferencias demográficas, laborales, educativas y de salud entre las personas usuarias y no usuarias de los servicios sociales (2007-2009)
2007 2009
Usuarios No usuarios Usuarios No usuarios
p valor + p valor ++
N % N % N % N %
Sexo
-Hombres 613 46.4% 3.724 47.9% 0.305 655 46.6% 3.976 48.6% 0.166
-Mujeres 708 53.6% 4.046 52.1% 751 53.4% 4.208 51.4%
Edad
-Menores de 18 193 14.6% 1.234 15.9% 0.000 336 23.9% 1.204 14.7% 0.000
-18-29 273 20.7% 1.476 19% 210 14.9% 1.252 15.3%
-30-44 209 15.8% 1.807 23.3% 334 23.7% 1.877 22.9%
-45-64 366 27.7% 2.003 25.8% 289 20.5% 2.124 25.9%
-65 y más 279 21.1% 1.250 16.1% 238 16.9% 1.728 21.1%
País de nacimiento
-Española 1.185 90% 7.081 91.7% 0.033 1.047 74.4% 7.287 89.1% 0.000
-Extracomunitario 132 10% 637 8.3% 360 25.6% 896 10.9%
Estudios
-Ni lee ni escribe, inferior al graduado, escolar, E.S.O. 370 30.7% 1.851 25.2% 0.000 472 46% 2.074 32.1% 0.000
-Graduado escolar, E.S.O. bachiller 333 27.6% 1.552 21.2% 336 32.8% 2.057 31.8%
-BUP, FPI, FPII, bachiller, o superior 216 17.9% 1.828 24.9% 172 16.8% 1.564 24.2%
-Diplomado, licenciado o superior 193 16% 1.261 17.2% 42 4.1% 754 11.7%
-NS/NC/Perdidos 95 7.9% 839 11.4% 3 0.3% 19 0.3%
Situación laboral
-Trabajando 333 38.8% 3.433 65.7% 0.000 315 28.5% 3.018 42.4% 0.000
-Buscando empleo 78 9.1% 256 4.9% 312 28.2% 835 11.7%
-Jubilación, prejubilación u otra pensión 430 50.1% 1.478 28.3% 236 21.3% 1.563 21.9%
-Otras(Estudiante, labores del hogar, incapacidad y otras) 18 2% 60 1.1% 244 22% 1.708 24%
Situación laboral en la última semana
-Personas que trabajan 333 38.8% 315 65.7% 28.5% 3.021 42.4%
-Personas paradas que buscan empleo (6 meses) 41 4.8% 80 1.9% 0.000 7.2% 192 2.7% 0.000
-Personas paradas que buscan empleo (7-12 meses) 23 2.7% 94 0.9% 8.5% 178 2.5%
-Personas paradas que buscan empleo (+1 año) 8 0.9% 87 0.9% 7.9% 306 4.3%
-Personas paradas que no buscan empleo 5 0.6% 29 0.8% 2.6% 71 1%
-Personas inactivas(jubilación o prejubilación) 299 34.8% 236 19.6% 21.3% 1.567 22%
-Personas inactivas (labores del hogar) 76 8.9% 138 7.2% 12.5% 962 13.5%
-Otras personas inactivas. 73 8.5% 127 3.2% 11.5% 755 10.6%
Cobertura del sistema educativo
-Proporción de individuos en situación de desempleo que no 23 70.5% 30 88.3% 0.001 296 94.9% 779 93.4% 0.141
ha realizado cursos de formación durante el último año
P valor+: valor de la comparativa en la distribución entre hogares usuarios y no usuarios en 2007
P valor ++: valor de la comparativa en la distribución entre hogares usuarios y no usuarios en 2009.
Fuente: Elaboración propia a partir de los módulos transversales de las encuestas Foessa 2007 y 2009.
394
Tabla 5. Diferencias pobreza, la transmisión intergeneracional, la cobertura del sistema de protección social, los problemas residenciales
y el nivel de vida entre las personas usuarias y no usuarias de los servicios sociales (2007-2009)
P valor+: valor de la comparativa en la distribución entre hogares usuarios y no usuarios en 2007

P valor ++: valor de la comparativa en la distribución entre hogares usuarios y no usuarios en 2009
Fuente: Elaboración propia a partir de los módulos transversales de las encuestas Foessa 2007 y 2009.
395
CO CLUSIO ES
Los desequilibrios en la protección social y en la organización de los regímenes de

bienestar del sur de Europa
Los análisis efectuados apuntan al crecimiento de los riesgos posindustriales, afectando
a la producción de bienestar en los regímenes de la Europa del sur y al desequilibrio
entre la familia y el mercado de trabajo. En este marco de estudio, las tendencias de las
encuestas FOESSA coinciden con los cambios destacados en las series de la EPA y las
encuestas de condiciones de vida respecto del problema del desempleo y su impacto
entre las personas que han usado alguna vez los servicios sociales.
Los problemas residenciales aparecen como parte de las amenazas en la producción
de bienestar en la Europa del sur. De especial interés, los efectos de la crisis residencial
y sus consecuencias en el marco de la vivienda y del alojamiento se han reflejado en el
aumento continuado de los impagos, las tasas de hacinamiento, la dificultad de afrontar
gastos básicos, así como de la ausencia de equipamientos básicos. Si bien, los
problemas residenciales han tenido más repercusión entre las personas usuarias de los
servicios sociales.
Los sistemas de protección universal nos han ofrecido una doble visión respecto de
la protección social desempeñada por el sistema sanitario y el sistema educativo. Por un
lado, aparece cierta estabilidad y protección en este período de tiempo, mientras que por
otro, las dificultades en la compra de medicamentos, así como la dificultad de
formación educativa hacia las personas desempleadas detectan los principales límites
del sistema de protección social. Concretamente, las dificultades se han hecho más
evidentes entre las personas que han usado alguna vez los servicios sociales que entre
aquellos que nunca los han usado.
Cambios en las necesidades de los usuarios de los servicios sociales
Las conclusiones extraídas de los análisis apuntan hacia tres aspectos necesarios de
estudio: el aumento de los grupos de población más desfavorecidos, el agravamiento de
las condiciones de vida y el cambio de patrón de las necesidades. Los indicadores de
clase social del año 2009 respecto de 2007, han recogido un crecimiento de la población
usuaria con las ocupaciones y los niveles educativos más bajos. A su vez, el crecimiento
de problemas de acceso a la vivienda, la composición del hogar, el desempleo y las
dificultades en el nivel de vida señalan la posible entrada a los servicios sociales por
parte de la población que padece de mayores dificultades de participación en el mercado
de trabajo.
Las diferencias en la composición demográfica y en las relaciones de solidaridad
revelan un posible cambio de patrón en las necesidades entre la población que acude a
los servicios sociales, provocado por el aumento de la población joven, los menores de
edad y las personas de origen inmigrante. Por último, las condiciones de solidaridad y
apoyo social han evolucionado en el transcurso de este período de tiempo. Los
indicadores de aislamiento, conflicto social y apoyo socio familiar, en 2009 con
respecto a 2007, muestran un descenso en la conflictividad entre los usuarios de los
servicios sociales, lo cual se asemeja al conjunto de la población no usuaria.
396
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398
A ÁLISIS DEL PROGRAMA ACCEDER E ASTURIAS
LUCÍA RODRÍGUEZ GARCÍA Y BEGOÑA CUETO

lucia.013@hotmail.com
RESUME
El programa Acceder es una programa desarrollado por la Fundación Secretariado
Gitano, que cuenta con una larga trayectoria desde sus inicios en el año 2000. Su puesta
en marcha está permitiendo promover el acceso de la población gitana al mercado
laboral en igualdad de condiciones que el resto de la ciudadanía. El propósito de este
trabajo ha sido ofrecer una aproximación acerca del perfil de los participantes que se
benefician del programa, así como conocer las características de los empleos que se
logran.
Los datos muestran el aumento creciente en el número de atenciones recibidas
desde el programa a lo largo de la crisis económica, suponiendo en 2011 el mayor
registro. Más de la mitad de los participantes son menores de treinta años, con un nivel
de estudios muy bajo. La tasa de inserción laboral femenina es más del doble que la
masculina. El grupo de edad con mayor tasa de éxito laboral es el comprendido entre
cuarenta y seis y cincuenta y cinco años. Los participantes con estudios universitarios y
post-obligatorios consiguen acceder al mercado laboral en mayor medida que el resto.
Por otra parte, la prospección es la vía de acceso al mercado laboral más efectiva en las
mujeres, mientras que los hombres consiguen insertarse en mayor medida a través del
INEM.
PALABRAS CLAVE
Evaluación; Inserción laboral; Exclusión.
399
I TRODUCCIÓ
El empeoramiento del mercado laboral ha conducido al aumento de tasa de riesgo de

pobreza y exclusión social en España, que se sitúa en un 21,6% en 2013 (Encuesta de
Condiciones de Vida, INE). El fuerte impacto de la crisis económica en la destrucción
de puestos de trabajo está provocando que un segmento de la población se quede al
margen del mercado de trabajo. Así, la incidencia del desempleo en las situaciones de
exclusión social se percibe como un elemento desencadenante del resto de
manifestaciones de carencia, como la vivienda, el acceso a bienes y servicios, calidad de
vida, etc. (FOTEC: 11). De tal forma, el concepto de exclusión sociolaboral implica el
debilitamiento de los dos ejes básicos en los que se sustenta la inserción social: el eje
socio-relacional (apoyos y vínculos sociales) y eje económico y laboral (Rubio, 2006.2:
2). En este sentido, las acciones que se dirijan a las personas que están inmersas en esta
situación deben, además de contemplar un componente socioeconómico, que les permita
acceder a bienes y servicios en igualdad de condiciones que el resto de la ciudadanía,
otorgar el derecho a la inserción laboral.
Desde la irrupción de la crisis económica, la tasa de desempleo ha ido
incrementando hasta llegar en 2013 a un 26,03% sobre el total de la población activa
(INE). Esto supone un aumento en 17 p.p. desde 2007. Esta subida significativa,
simultáneamente, incide en el número de perceptores que tienen derecho a la prestación
por desempleo en su nivel contributivo. Es decir, al comienzo de la crisis se produce
una alta demanda de prestaciones contributivas, que conforme avanza ésta va
disminuyendo. Las personas que van saliendo del sistema contributivo, al agotar el
período máximo del cobro de prestaciones que tenían derecho, están siendo conducidas
al nivel asistencial, bien sea con subsidios, Renta Activa de Inserción y Renta Mínima
de Inserción. De ahí, el crecimiento del número de personas que perciben este tipo de
prestaciones en estos últimos años (véase gráfico 1).
La Renta Activa de Inserción (RAI) es un programa de mejora de la empleabilidad
dirigido a los colectivos más vulnerables ante el empleo, gestionado por el Servicio
Público de Empleo (SPE). Junto con las Pensiones No Contributivas (PNCs) y la Renta
Mínima de Inserción (RMI) componen los dispositivos de garantía de mínimos en el
sistema de protección social. Las RMIs son consideradas como el instrumento más
específico para abordar las situaciones de lucha contra la pobreza y exclusión social
dentro del sistema español de protección social (Parrilla, 2013:7).
Ambos programas, RAI y RMIs, incluyen la combinación de ayuda económica y
acciones de apoyo a la integración sociolaboral, adoptado en forma de un compromiso
de actividad, mediante el desarrollo de itinerarios personalizados de inserción
sociolaboral. Estas acciones están siendo acometidas por las organizaciones del Tercer
Sector de Acción Social (TSAS, en adelante), en el caso de la RAI por entidades
colaboradoras del SPE. El papel ejercido por el TSAS en la actual coyuntura económica
está siendo crucial en cuanto a la prestación de servicios y el apoyo social que está
ofreciendo a la población más vulnerable.
400
Gráfico 1. Evolución del número de perceptores de prestaciones sociales a nivel
nacional. Valores absolutos.
1.800.000
1.600.000
1.400.000
Prestaciones no
1.200.000 Contributivas
1.000.000 Prestaciones Contributivas
800.000
Renta Activa de Inserción
600.000
400.000 Renta Mínima de Inserción
200.000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Boletín de estadísticas laborales 2014. / Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e

Igualdad.1
En el campo sociolaboral, están actuando como agentes de intermediación poniendo
en contacto a las empresas con los demandantes de empleo a través de tareas de
prospección de empleo, orientación laboral y acompañamiento a lo largo de todo el
proceso de inserción. Además, desde el TSAS se está impulsando y, en algunos casos,
supliendo a los organismos públicos en la investigación sobre la exclusión social de
determinados colectivos con la creación de instrumentos como el Observatorio de
Empleo y Formación de Cruz Roja o el Observatorio de Condiciones de Vida y Trabajo
de Cáritas (Marbán, 2007: 14). Este tipo de iniciativas suponen un avance en la
investigación social, conocer las características sociodemográficas y las necesidades
específicas que atañen a las personas que son usuarias de estos programas, permite la
aplicación de modelos de actuación adaptados a la realidad con la que se interviene. De
este modo, las entidades se están especializando en la atención de colectivos concretos,
cada una da respuesta a las particularidades que presentan los distintos grupos más
vulnerables frente al empleo. Por ejemplo, el programa Interlabor@ de Cruz Roja
dirigido principalmente a inmigrantes. COCEMFE (Confederación Española de
Personas con Discapacidad Física y Orgánica) por medio del SIL (Servicio de
Integración Laboral) y el proyecto Incorpora Inder atiende a personas con discapacidad
que precisen de un apoyo para la incorporación laboral. ACCEM (Asociación Comisión
Católica Española de Migraciones) a través de la Red Ariadna posibilita el acceso al
mercado laboral a refugiados, solicitantes de asilo y personas con protección
subsidiaria. FSG (Fundación Secretariado Gitano) con el programa de intermediación
laboral Acceder lucha por la inclusión laboral de la población de etnia gitana.
En el ámbito de la formación y empleo constituye un reto la exigencia de
evaluaciones de las distintas medidas que se ponen en marcha. En este sentido, sería
beneficioso para el diseño de políticas encaminadas a atender necesidades de esta
índole. Como bien apunta Marhuenda (2006:12) “no es que los programas no sean
eficaces, es que es muy poco lo que lo que sabemos sobre la eficacia de los programas”.
1
Datos disponibles de la Renta Mínima de Inserción hasta 2012. (Informe Rentas Mínimas de Inserción
2012).
401
Cabe señalar, que las evaluaciones internas, desde la Administración, cuando se llevan a
cabo suelen ser descriptivas limitándose a evaluar costes y a describir los resultados de
las medidas. Por otro lado, las evaluaciones académicas suelen buscar la existencia de
relaciones causa-efecto proporcionando información relevante para posibles diseños de
programas de formación y orientación laboral.
A este respecto, como modelo de referencia para el presente trabajo, hay que
destacar el estudio “El empleo de las personas vulnerables: Una inversión social
rentable” 2 (Rodríguez Cabrero et al, 2013) realizado por encargo de una parte de las
entidades sociales que gestionan el Programa Operativo Plurirregional de Lucha contra
Discriminación (POLCD, en adelante) durante el período de programación 2006 – 2011.
Estas son la Fundación Once, Cáritas Española, Cruz Roja Española y Fundación
Secretariado Gitano.
La metodología utilizada para la medición del impacto del POLCD está basada en
el conjunto de distintas técnicas de análisis, tales como el análisis cuantitativo a partir
de la explotación de las bases de datos de las entidades, un análisis cualitativo por
medio del empleo de entrevistas en profundidad, y por último, el análisis documental de
los diversos estudios y evaluaciones realizadas por las propias entidades sociales y otras
instituciones públicas.
Las principales conclusiones que se extraen del estudio son las siguientes:
• Se trata de un programa consolidado, con más de una década de experiencia, lo
que ha permitido la creación y el mantenimiento de una red amplia de
colaboraciones entre los distintos actores que hacen posible su desarrollo y
sostenimiento. Para ello, ha sido necesario la implicación por parte de la
Administración Pública en todos sus niveles, las organizaciones de la Economía
Social y empresas mercantiles generadoras de puestos de trabajo.
• Esta sinergia de acciones supone “una mejora en el fortalecimiento de la
capacidad institucional” que se hace visible con la cantidad de 1400 convenios
firmados en vigor en 2011.
• La incidencia que tiene el programa en términos económicos se define como un
elemento estimulador de la economía española, por tanto, ayuda a la creación de
empleos y su mantenimiento, con su posterior efecto en cuanto a retorno fiscal
derivado de cotizaciones sociales, impuestos directos, etc. Desde el punto de
vista económico, supone un ahorro para las arcas públicas “por sustitución de
prestaciones no contributivas por puestos de trabajo directos”.
• El objetivo del programa es posibilitar el acceso al mercado laboral a personas
con dificultades especiales, así la valoración sobre el impacto que tiene en
términos de inserción sociolaboral se presenta como un programa efectivo, dado
que el 45% de las acciones de intermediación laboral han conseguido terminar
en una incorporación al empleo.
• A lo largo del período estudiado se observan variaciones en el perfil de los
participantes, de forma que, se produce un incremento en la presencia de
varones conforme avanza la crisis, con un nivel de cualificación muy bajo (sin
estudios o con estudios obligatorios) y aumentan los participantes con 40 años o
más.
2
Evaluación de impacto del Programa Plurirregional de Lucha Contra la Discriminación cofinanciado por
el Fondo Social Europeo.
402
• En lo que se refiere a la incidencia de las distintas acciones dentro del programa
en el perfil de los participantes se aprecia lo siguiente:
- Las atenciones en orientación son prácticamente las mismas durante el
período sin tener alteraciones significativas.
- Incrementan las acciones de formación siendo los jóvenes el grupo que más
se incorpora dentro de esta medida y con una mayor presencia femenina,
aunque la diferencia es baja con respecto a los hombres. Los extranjeros
utilizan más los recursos formativos que los nacionales como vía de acceso
al mercado laboral.
- Las acciones de intermediación sufren un descenso en 2011, marcado por un
aumento creciente sobre las mujeres y teniendo más peso la población de
mayores de 40 años. Es la medida más usada por los de origen español y en
concreto, por personas que tienen algún tipo de discapacidad.
• Las incorporaciones al empleo registradas, son mayores en las mujeres con edad
comprendida entre los 25 y 39 años y con un nivel muy bajo de estudios.
Fundamentalmente, se tratan de empleos con carácter temporal y en sectores de
actividad que no precisan de apenas cualificación.
LA ACCIÓ DE LA FU DACIÓ SECRETARIADO GITA O
La Fundación Secretariado Gitano (FSG, en adelante) es una entidad social sin ánimo de
lucro, que lleva más de cinco décadas trabajando por la inclusión y la promoción de la
comunidad gitana, tanto a nivel nacional como europeo. Aunque su actividad se
remonta a los años 60, no se constituye como Fundación hasta 2001.
La población de etnia gitana, es la minoría étnica mayoritaria en nuestro país
compuesta por unas 650.000 personas. La misión de FSG, está orientada a promover el
acceso de las personas gitanas a los derechos, servicios y recursos sociales en igualdad
de condiciones que el resto de la ciudadanía. Por tanto, el objetivo central de las
acciones desarrolladas por la entidad, es lograr hacer efectiva la igualdad de
oportunidades de la población gitana, de forma que permita su integración plena en la
sociedad. Sus áreas de intervención se concretan en:
• Educación. Uno de los ejes principales en los que se basan las acciones de la
entidad, es la promoción del nivel educativo de la población gitana. Se trata de
un elemento clave para favorecer la inclusión social y la igualdad de
oportunidades. Para ello, el programa Promociona presta un servicio de
acompañamiento en coordinación con los centros educativos, para menores
escolarizados que se encuentren principalmente en el último ciclo de educación
primaria y secundaria obligatoria. El objetivo es tratar de conseguir mayores
tasas de éxito escolar y motivar a los participantes hacia la consecución de
estudios postobligatorios.
• Vivienda. Desde el área de vivienda de FSG se sigue trabajando para favorecer
el acceso de la comunidad gitana a una vivienda digna en un contexto inclusivo
y normalizado.
• Inclusión social. Para dar respuesta a las necesidades específicas de este
colectivo, es necesario que los programas que se implementen no pierdan la
perspectiva de la integración, es decir, impulsar medidas que favorezcan el
acceso a recursos y servicios normalizados, que no sean excluyentes.
• Salud. En esta área se desarrollan acciones fundamentalmente de carácter
preventivo, encaminadas a la sensibilización con la prevención de
enfermedades, hábitos saludables, alimentación equilibrada, uso adecuado de
403
los servicios sanitarios, entre otras. Ejemplo de ello, el programa preventivo
Romano Sastipen dirigido a la juventud gitana en materia de drogodependencia.
• Juventud. Se promueve la participación social de los jóvenes gitanos y gitanas,
especialmente a estas últimas que por cuestiones de género y cultura poseen
mayores dificultades de acceso a recursos de participación. El proyecto Chavós
-ebó – Jóvenes de Hoy es una Red de Servicios de Información y Dinamización
Juvenil orientada a la juventud gitana.
• Igualdad de trato. Dese la FSG se presta un servicio de apoyo y asesoramiento
en los procesos de defensa de derechos a las víctimas de casos de
discriminación por motivos étnicos.
• Igualdad de género. La FSG y el Instituto de la Mujer a través de un convenio
de colaboración desarrollan el programa de integración social y laboral de las
mujeres gitanas, para promover su incorporación en mercado laboral, desde la
perspectiva de género. En esta línea de acción, fundamentalmente se trabaja la
igualdad desde la promoción de las mujeres gitanas y la prevención de la
violencia de género, basado en estrategias transversales que incluyen tanto a los
hombres como a las mujeres.
• Promoción de la cultura. El eje central de las actuaciones se basa en el respeto a
su identidad cultural.
• Comunicación. El desconocimiento a la realidad de la cultura gitana ha supuesto
la fuerte estigmatización que recae sobre este colectivo de la sociedad en
general. Desde la FSG se emplean medidas para la difusión y mejora de la
imagen social de la comunidad gitana, como son la revista Gitanos,
Pensamiento y Cultura, en la que se publican numerosos artículos y estudios, o
campañas de comunicación entre las que destacan Gitanos con estudios,
Gitanos con futuro.
• Empleo. El empleo constituye una de las herramientas necesarias para conseguir
una integración plena en sociedad. En esta área se desarrollan programas de
formación y empleo que permiten la mejora de la empleabilidad de la
comunidad gitana como medida para su incorporación al mercado de trabajo
ordinario y como vía hacia la inclusión social. El programa Acceder surge con el
propósito de hacer efectiva la integración en el mercado laboral de la población
gitana.
Estos niveles de actuación componen la base metodológica de las intervenciones
sociales de FSG desde una perspectiva integral.
PROGRAMA ACCEDER
El programa Acceder se enmarca dentro del Programa Operativo de Lucha contra la
Discriminación (POLCD) gestionado por cinco entidades sociales (FSG, Cáritas, Cruz
Roja, Fundación Luis Vives y Fundación ONCE) junto con cinco instituciones públicas
(IMSERSO, Instituto de la Mujer, Dirección General de Integración de los Inmigrantes,
Dirección General de Inmigración e Instituciones Penitenciarias). Este hecho, supone la
primera participación del Tercer Sector que ejerce en la gestión del Fondo Social
Europeo (FSE).
El programa Acceder se inicia en el año 2000, dentro del primer período del
POLCD (2000-2006) que posteriormente se prolongará hasta 2008. Se crea con el
objetivo primordial de mejorar la empleabilidad de la población gitana e impulsar su
acceso al empleo por cuenta ajena. Para ello, es necesario poner al alcance herramientas
formativas, de orientación y acompañamiento que hagan posible su incorporación
404
laboral. El instrumento esencial, que marca el proceso que inicia la persona que se
beneficia del programa, son los itinerarios personalizados de inserción laboral. De este
modo, se procura un asesoramiento individual ajustado a las peculiaridades y
necesidades de cada persona. Esta nueva forma de trabajo donde la intervención está
basada en procesos, implica (F. Tomillo, 2003: 25):
• El diseño de formas de intervención adaptadas a necesidades.
• La necesidad de abordar dichas necesidades en procesos más largos y con el
diseño y la puesta en marcha de recursos adaptados.
• El desarrollo del servicio de intermediación permite conocer la realidad hacia la
que se orienta y ofrece oportunidades de empleo reales.
• La elaboración de un diagnóstico de empleabilidad inicial individualizado y la
medición de su evolución a lo largo del desarrollo del itinerario.
El Programa Acceder incluye las siguientes acciones:
• Orientación, formación e inserción laboral:
- Captación de personas gitanas y sensibilización sobre la necesidad de iniciar
procesos de orientación, formación y búsqueda de empleo.
- Orientación, asesoramiento y seguimiento (elaboración diagnóstico,
establecimiento de itinerarios individualizados).
- Acciones de derivación y seguimiento de las acciones formativas
normalizadas.
- Acciones de puesta en marcha de actividades de preformación y formación
profesional específicas para la población gitana.
• Prospección e intermediación en el mercado laboral:
- Acciones centradas en el análisis de puestos de trabajo y la búsqueda de
empleo.
- Acciones de apoyo a la contratación.
- Acciones de acompañamiento al mercado de trabajo.
- Acuerdos de colaboración con empresas.
- Acciones de apoyo a iniciativas de empleo protegido y empresas de
inserción.
- Apoyo al autoempleo.
A finales de 2007 se aprueba la renovación del POLCD para la etapa 2007-2013. El
objetivo que se marca la FSG para este segundo período del programa Acceder, es
conseguir mejorar las condiciones laborales y la permanencia en el empleo. Los ejes
principales en torno girará el desarrollo del programa son: la mejora de la calidad del
empleo, prevenir el abandono escolar y reforzar la formación inicial y favorecer la
incorporación social y laboral de las personas inmigrantes gitanas.
Por otro lado, para esta segunda programación del POLCD, dentro del marco de los
Fondos Estructurales se crea la plataforma Red Europea sobre Gitanos e Inclusión
Social compuesta por los países de la UE con una amplia población gitana (Bulgaria,
Polonia, Hungría, Rumanía, República Checa, España, entre otros). Este espacio
compartido supone una herramienta útil para el intercambio de experiencias y definición
de estrategias comunes de actuación en materia de inclusión social.
La situación de exclusión del mercado de trabajo que existe con la población gitana
sigue siendo un aspecto crucial de su situación de discriminación social. Por tanto, la
apuesta y consolidación por este tipo de dispositivos, como está demostrando la
405
experiencia del Acceder, son imprescindibles para la lucha por la inclusión social y
laboral de este colectivo.
En este marco, se estructura el presente estudio llevando a cabo un análisis de lo
que ha supuesto el año 2012 en Asturias en cuanto a personas atendidas y sus
características, empleos conseguidos, vías de acceso empleadas, sectores de actividad,
tipología de los empleos conseguidos, etc.
Descripción de los participantes
Desde el inicio de la crisis económica en España, se han intensificado el número de
atenciones en los diversos programas de formación y empleo, que desde el TSAC se
venían desarrollando. Es un momento en el que este tipo de dispositivos adquieren
mayor protagonismo y su papel es fundamental dentro del marco de las políticas activas
de empleo.
El Cuadro 1 muestra el número de participantes que han pasado por el programa
Acceder en Asturias desde el año 2009. Podemos observar un aumento creciente del
número de personas que utilizan este recurso como vía de acceso al mercado de trabajo,
bien iniciando procesos formativos que permitan aumentar su empleabilidad, y/o en
búsqueda activa de empleo. Este incremento va acompañado del fuerte impacto de la
crisis en la destrucción de puestos de trabajo, que obliga a buscar un apoyo específico a
aquellas personas con especiales dificultades para acceder a un empleo. El año en el que
el registro de demandas es mayor es 2011, teniendo casi cien atenciones más que en
2009. Esta subida significativa, puede guardar relación con el momento desde el
comienzo de la crisis económica, en el que muchas personas que se quedaron sin
empleo y estaban cubiertas frente al desempleo, en este año ya no lo están, es decir, han
agotado la prestación o subsidio que hasta entonces venían percibiendo.
Cuadro 1. Participantes atendidos en empleo en Asturias
Nº participantes
atendidos
2009 626
2010 676
2011 721
2012 624
Fuente: base de datos de FSG
406
Gráfico 2. Evolución del número de participantes atendidos en empleo en Asturias
740
720
700
680
660
640
620
600
580
560
2009 2010 2011 2012
Fuente: base de datos de FSG.

A lo largo de este capítulo, se va a realizar un análisis descriptivo de las
características de los participantes que durante el año 2012 han sido atendidos desde el
programa de intermediación laboral Acceder en Asturias. Se han tenido en cuenta
variables como el sexo, la edad, nivel de estudios, situación laboral y antigüedad en
desempleo, para determinar perfiles y hallar posibles diferencias entre los distintos
dispositivos que se encuentran en Asturias; Avilés, Gijón y Oviedo.
La FSG, a partir de la puesta en marcha del dispositivo Acceder, trata de conseguir
hacer efectiva la igualdad de oportunidades de la población gitana con relación a su
acceso a la formación y empleo. Esto explica el alto porcentaje de personas de etnia
gitana que son atendidas en el programa, en torno a un 70 por ciento. Se trata de un
colectivo que sigue estando excluido del mercado de trabajo y que presenta especiales
dificultades de acceso al mismo, y por ello, es necesario el impulso de medidas de
discriminación positiva que promuevan su inclusión laboral.
El gráfico 3 nos proporciona información sobre la edad que tienen los participantes.
En primer lugar, más de la mitad de las personas atendidas en Asturias, son menores de
treinta años. Apareciendo como el grupo mayoritario los jóvenes que tienen menos de
veinticuatro años, suponiendo la tercera parte del total de los participantes. Por otra
parte, el segundo grupo de edad con mayor proporción se encuentra entre treinta y seis y
cuarenta y cinco años (22,27%). Por último, los mayores de cincuenta y cinco años son
el grupo minoritario dentro del programa. De aquí podemos concluir que, se trata de una
población relativamente joven los que más utilizan este recurso como vía de acceso al
mercado laboral, posiblemente en mucho de los casos suponga un acercamiento hacia su
primer empleo, dado su corta edad. Por el contrario, se produce un apuntamiento entre
los que comprenden edades entre treinta y seis y cuarenta y cinco años, lo que implica
que son personas que han estado incorporadas en el mercado de trabajo y que tras la
irrupción de la crisis han podido ser expulsadas del mismo.
407
Gráfico 3. Distribución porcentual de la edad de los participantes. Año 2012
35
30
25
20
15
10
0
<24 25-30 31-35 36-45 46-55 ˃55

En cuanto a la distribución según el género, no encontramos distinciones entre la
tasa masculina y la femenina. Ambos sexos tienen la misma representación dentro del
programa.
Gráfico 4. Distribución según sexo de los participantes
hombre
mujer

Sabemos que existe una relación directa entre el nivel estudios y la probabilidad de
acceso a un puesto de trabajo. Al observar el gráfico 5, nos encontramos con que el
nivel de cualificación de la mayoría de los usuarios/as del programa es muy bajo. Dicho
de otra manera, en torno al 60% de los participantes no han llegado a completar los
estudios obligatorios, tan sólo un 17,30% ha adquirido, al menos, este nivel. La carencia
detectada en este sentido, supone un hándicap para la persona a la hora de iniciar un
proceso de inserción sociolaboral, dado las exigencias del mercado laboral. En cuanto a
los niveles de educación superior, tanto Formación Profesional superior como
universitarios, tienen una representación muy baja dentro del dispositivo (1,60% y
1,92% respectivamente). El bajo nivel educativo es un rasgo que caracteriza a los
participantes que pasan por el programa. Esto implica una limitación de cara al acceso a
408
empleos que requieren algún tipo de cualificación. Por ello, la prioridad debe dirigirse
en la reincorporación de los usuarios/as en el sistema formativo, con el objetivo de
procurarles esas competencias básicas que no obtuvieron en su día, y a la vez, orientar
hacia la formación y empleo.
La mayor parte de las personas que son atendidas en el dispositivo, se encuentran en
situación de desempleo (81,89%) (Véase gráfico 6). Esto puede suponer, que las líneas
de acción se dirijan fundamentalmente a orientaciones de búsqueda activa de empleo,
sin olvidar, las particularidades de cada persona, que pueda tener, además, otras
acciones abiertas como por ejemplo, una en formación y otra en orientación BAE. En
este sentido, el programa debe posibilitar un apoyo adecuado a cada participante en la
búsqueda de empleo y en el conocimiento de las características específicas del mercado
de trabajo, basado el desarrollo de un itinerario individualizado de inserción. En
definitiva, realizar un acompañamiento hacia el logro de un empleo durante todo el
proceso de inserción sociolaboral.
Gráfico 5. Distribución porcentual del nivel de estudios de los participantes. Año
2012
Otros
No homologado
Ninguno
Universitario
FP superior
FP medio
Estudios postobligatorios
Estudios obligatorios
Pcpi-garantia social
Certificado escolar
0 10 20 30 40 50 60

Gráfico 6. Distribución porcentual sobre la situación laboral de los participantes.
Año 2012
No consta
Estudiando y Trabajando
Estudiando y Desempleado
Trabajando
Desempleado
Estudiando
0 20 40 60 80 100
409
Anteriormente, veíamos que el bajo nivel de cualificación es un aspecto que se
atribuye a la mayoría de los participantes. Se trata de personas con especiales
dificultades de acceso al mundo laboral, debido, en su mayoría, a que su salida
temprana del sistema educativo propicia una serie de carencias en cuanto a las
condiciones básicas que exige el mercado de trabajo. El hecho de no haber obtenido
unas competencias personales y profesionales suficientes como para desenvolverse
dentro de las exigencias del mercado laboral, sin olvidar lo cambiante y dinámico que es
éste, hace que estas personas se encuentren en una situación de vulnerabilidad laboral y
social. En muchos casos, la duración en el desempleo es tan larga que se corre el riesgo
de llegar a una cronificación de esa situación y, por tanto, estaríamos ante un proceso de
exclusión sociolaboral.
La intensidad de la duración en el desempleo es un elemento que marca la
trayectoria en la vuelta al mercado laboral. Suponemos que una persona que haya estado
un período largo alejada del mismo, necesitará más tiempo para reincorporarse que otra
que lleve menos tiempo.
El gráfico 7 nos muestra el trascurso de los participantes en el desempleo. Hay que
señalar que nos encontramos con un problema de falta de registro. Por un lado, no
aparecen todas las personas que se encuentran en esta situación, recordemos que se
trataban de un 81,89% (véase gráfico 6) de los cuales sólo se refleja su antigüedad una
pequeña parte (un 26,44%). Y además, la mayoría se encuentran en “no consta”. Este
vacío de información es debido a que en el momento de realizar el alta como
participante no se le da importancia a la duración en el desempleo, sólo a que sí lo está.
Gráfico 7. Distribución porcentual de la antigüedad en desempleo de los
participantes que se encuentran en esta situación
70
60
50
40
30
20
10
0
< 1 Año 1-2 Años ˃ 2 Años No consta

Características territoriales
El cuadro 2 presenta el número de participantes que han pasado por el programa durante
el 2012, es decir, se encuentran en activo. Se entiende por “activo” tener abierta una
acción (orientación Búsqueda Activa de Empleo, acción formativa o incorporación al
empleo) con al menos una actividad por año. De este modo, en Asturias, se registran
624 participantes atendidos en el área de empleo, de los cuales 176 son nuevos
(28,20%). En este sentido, se trata de un sistema de trabajo basado en itinerarios
410
individualizados donde la duración es indeterminada, dependiendo de las necesidades
específicas de cada persona. Así, alrededor del 70% de los participantes que ya lo eran
en 2011, siguen en activo en 2012.
Cuadro 2. Participantes atendidos en empleo por localidad. Año 2012
Nº Nº %
personas atendidas personas personas
etnia gitana etnia gitana
Avilés 193 147 76,17
Gijón 172 127 73,84
Oviedo 259 176 67,95
Principado de Asturias 624 450 72,12
Oviedo es la localidad con mayor demanda de atenciones, suponiendo el 41,50%
del total de personas atendidas en empleo en Asturias. A su vez, se sitúa por debajo de
la media en proporción de personas de etnia gitana. Siendo Avilés el municipio donde
se registra el índice más alto de atenciones de este colectivo. Por otro lado, Gijón con un
27,56% de participantes sobre el total de participantes de Asturias, es el que menores
atenciones recibe. También, de participantes nuevos que se incorporan en 2012 (20%).
Lo que supone, que los procesos que inician con las personas que atienden, requieren de
una mayor duración debido a las particularidades que presentan.
Atendiendo a los datos registrados en cada localidad que están siendo objeto del
estudio, se pueden apreciar algunas diferencias en cuanto al perfil de edad de las
personas que han sido atendidas desde el dispositivo. Las tres siguen la tendencia
marcada en la región pero con las siguientes distinciones:
• En Avilés, los participantes son mayoritariamente jóvenes menores de treinta
años, teniendo un gran peso aquellos/as que su edad es inferior a veinticuatro
años.
• En Gijón, la edad de los usuarios/as del programa se distribuye de manera más
uniforme. Mientras que en Avilés y Oviedo, la representación de participantes
entre treinta y uno y treinta y cinco años es baja (8,29% y 12,35%
respectivamente), aquí supone casi un 20%.
• Oviedo, sin embargo, destaca por tener una concentración de participantes
mayor que el resto, entre treinta y seis y cuarenta y cinco años. Siendo, a su vez,
su grupo de edad más grande.
Cuadro 3. Distribución por edad de los participantes según localidad. Año 2012.
< 24 25-30 31-35 36-45 46-55 55…
Avilés 43,52 22,79 8,29 15,54 8,80 1,03

Gijón 23,25 18,60 19,76 23,25 13,37 1,74
Oviedo 22,77 21,62 12,35 26,64 14,67 1,93
Principado de Asturias 29,32 21,15 13,14 22,27 12,50 1,60
Fuente: base de datos FSG.
Si nos fijamos en cómo se distribuye el sexo de los participantes dentro del
programa, como muestra el cuadro 4, si bien no se apreciaban diferencias sobre el total
de Asturias, habiendo tantas mujeres como hombres, sin embargo, la distribución por
localidades no es la misma. Mientras que Avilés y Gijón tienen más hombres que
mujeres en el programa, en Oviedo ocurre lo contrario, existe una feminización en las
411
atenciones que recibe. Aunque las diferencias no son muy significativas entre
proporción de hombres y mujeres, sí una ligera tendencia.
Cuadro 4. Distribución del sexo de los participantes por localidad. Año 2012
Hombre Mujer
Avilés 58,03 41,96
Gijón 52,90 47,09
Oviedo 42,08 57,91
Principado de Asturias 50,00 50,00
Uno de los aspectos clave, que suponen el punto de partida a la hora de iniciar un
proceso de inserción sociolaboral, es nivel de formación o cualificación. En el cuadro V
se presenta el nivel de estudios que han alcanzado los participantes según el sexo y
distinguiendo por cada localidad. De esta forma, podemos observar que dentro del
grupo “no tienen ningún estudio” son mayoritariamente mujeres en los tres municipios.
El dispositivo de Oviedo tiene la tasa más alta de participantes que no han obtenido
ninguna titulación, suponiendo un 11,96% sobre el total. En Avilés (8,29%), mientras
que Gijón destaca por tener la representación más baja de este grupo (0,58%).
Tanto en Avilés como en Gijón, tienen mayor peso los participantes que se sitúan
por debajo de los estudios obligatorios (67,35% y 63,95%, respectivamente) y están
principalmente representados por hombres. Mientras que en Oviedo, la proporción de
usuarios/as con nivel de cualificación muy bajo (certificado escolar y garantía social) es
inferior (41,31%), y el reparto entre ambos sexos es prácticamente el mismo, siendo
algo más alto el de mujeres.
Si nos referimos al nivel que tienen los participantes con estudios obligatorios, en
Gijón y Oviedo obtienen índices parecidos con un 18,60% para el primero y un 20,84%
para el segundo teniendo mayor peso las mujeres. Sin embargo, en Avilés la proporción
es menor (11,39%) estando más representado por los hombres.
En los tres dispositivos, el nivel de FP medio está marcado por la presencia
masculina en gran medida. En lo que se refiere al FP superior, los datos son más
dispares, en Avilés la gran mayoría se trata de mujeres. En Gijón, hay más hombres con
este nivel de formación que mujeres. Y en Oviedo, no hay diferencias entre ambos
sexos. De diferente modo, Oviedo destaca por ser el único municipio donde hay
participantes con estudios universitarios (4,63%), representado fundamentalmente por
mujeres.
412
Cuadro 5. ivel de estudios de los participantes por localidad y según sexo. Año
2012.
Avilés Gijón Oviedo Principado
de Asturias
Certificado 120 108 105 333
escolar H M H M H M H M
60,83 39,16 57,40 42,59 48,57 51,42 55,85 44,14
PCPI- Garantía 10 2 2 14
Social H M H M H M H M
70,00 30,00 100 0 50,00 50,00 71,42 28,57
Estudios 22 32 54 108
obligatorios H M H M H M H M
63,63 36,36 40,62 59,37 38,88 61,11 44,44 55,55
Estudios 4 8 41 53
postobligatorios H M H M H M H M
50,00 50,00 25,00 75,00 34,14 65,85 33,96 63,03
FP grado medio 12 3 11 26
H M H M H M H M
58,33 41,66 66,66 33,33 72,72 27,27 65,38 34,61
FP grado 5 3 2 10
superior H M H M H M H M
20,00 80,00 66,66 33,33 50,00 50,00 40,00 60,00
Universitario 0 0 12 12
H M H M H M H M
25,00 75,00 25,00 75,00
Ninguno 16 1 31 48
H M H M H M H M
37,50 62,50 0 100 32,25 67,74 33,33 66,66
No 2 14 0 16
H M H M H M H M
homologado 50,00 50,00 50,00 50,00 50,00 50,00
Otros 0 1 0 1
H M H M H M H M
100 0 100 0
En el cuadro 6 podemos ver el bajo porcentaje de participantes que están
estudiando. En este sentido, el diseño de un itinerario formativo personalizado permite
dirigir a la persona hacia los recursos más idóneos en función de su diagnóstico de
empleabilidad. En el caso de los participantes que carecen de apenas cualificación, se
realiza una orientación que contemple la vuelta al sistema educativo o la utilización de
recursos externos que posibiliten la obtención del título en Educación Secundaria
Obligatoria. Del mismo modo, en coordinación con el área educativa de la fundación, se
ofrece un apoyo específico que da respuesta a este tipo de necesidad formativa por
medio de clases de apoyo escolar, a la vez que se realiza un seguimiento a lo largo de
todo el proceso de formación.
Destaca el dispositivo de Avilés donde alrededor de un 6% sí lo hacen, siendo más
hombres que mujeres, como muestra el cuadro 7. Teniendo en cuenta que el 43,62% de
sus usuarios/as del programa son menores de veinticuatro años, como se observó
anteriormente, guarda relación con el tipo de perfil. Por otro lado, la alta proporción de
desempleados tanto en Avilés (82,90%) como en Gijón (91,27%) está levemente
masculinizado. Mientras que en Oviedo el tamaño de personas en situación de
413
desempleo es más bajo (74,90%), atañe más a las mujeres (53,60%). En ambos casos, la
diferencia es baja.
Gijón es el sitio donde más participantes hay que se encuentren estudiando y
desempleado (4,06%) siendo mayoritariamente mujeres (85,71%). Le sigue Avilés con
un 3,62% teniendo más representación masculina dentro de este grupo (57,14%).
Resulta llamativo el índice tan alto que hay en Oviedo (19,30%) de personas que
“no consta” su situación laboral en el registro.
Cuadro 6. Situación laboral de los participantes por localidad. Año 2012
de Asturias
Estudiando 5,69 0,58 0 1,92
Desempleado 82,90 91,27 74,90 81,89
Trabajando 3,62 2,32 3,47 3,20
Estudiando y desempleado 3,62 4,06 1,93 3,04
Estudiando y trabajando 0 0 0,38 0,16
No consta 4,14 1,74 19,30 9,77
Cuadro 7. Situación laboral de los participantes por localidad y según sexo. Año
2012
Principado
Avilés Gijón Oviedo de
Asturias
Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer
Estudiando 54,54 45,45 0 100 0 0 50,00 50,00
Desempleado 58,75 41,25 54,77 45,22 46,39 53,60 52,83 47,16
Trabajando 57,14 42,85 50,00 50,00 22,22 77,77 40,00 60,00
Estudiando y 57,14 42,85 14,28 85,71 60,00 40,00 42,10 57,89
desempleado
Estudiando y 0 0 0 0 100 0 100 0
trabajando
No consta 50,00 50,00 66,66 33,33 26,00 74,00 31,14 68,85
Teniendo en cuenta la poca información disponible que nos encontramos acerca de
la duración de los períodos en el desempleo de los participantes del programa, tal y
como refleja el cuadro 8, el análisis de los datos no permite la extrapolación a todo el
grupo de “desempleados”.
414
Cuadro 8. Antigüedad en el desempleo por localidad y según sexo. Año 2012
de Asturias
>1 año 7 13 26 46
H M H M H M H M
71,42 28,57 76,92 23,07 42,30 57,69 56,52 43,47
1 a 2 años 1 2 5 8
H M H M H M H M
100 0 100 0 60,00 40,00 75,00 25,00
< 2 años 1 3 1 5
H M H M H M H M
0 100 66,66 33,33 0 100 40,00 60,00
No consta 44 10 52 106
H M H M H M H M
54,54 45,45 70,00 30,00 32,69 67,30 45,28 54,71
Total 53 28 84 165
H M H M H M H M
56,60 43,39 75,00 25,00 36,90 63,09 49,69 50,30
RESULTADOS E TÉRMI OS DE I SERCIÓ
Tasas de inserción laboral

A lo largo del año 2012, un total de 91 participantes logran incorporarse al mercado
laboral a través del programa Acceder en Asturias, lo que supone un 14,58% del total de
participantes. En cuanto a la distribución según sexo, la tasa de participación laboral
masculina es de un 9,61% mientras que la de las mujeres es de un 19,55%. Por tanto,
podemos concluir que la tasa de inserción laboral femenina es más del doble que la de
los hombres.
Cuadro 9. Tasas de participación laboral por grupo de edad, nivel de estudios
alcanzado y según sexo
Sexo Participantes Participantes con Tasa de inserción laboral
contrato
Hombre 312 30 9,61%
Mujer 312 61 19,55%
Edad Nº de contratos
<24 183 25 13,66%
25-30 132 23 17,42%
31-35 82 15 18,29%
36-45 139 35 25,17%
46-55 78 23 29,48%
>55 10 0 0
Nivel de estudios
Certificado escolar 333 56 16,81%
PCPI- Garantía social 14 1 7,14%
Obligatorios 108 21 19,44%
Post-obligatorios 53 17 32,07%
FP Medio 26 4 15,38%
FP Superior 10 2 20%
Universitario 12 4 33,33%
Ninguno 48 12 25%
No homologado 16 4 25%
Otros 1 0 0
415
El gráfico 8 muestra la distribución de las incorporaciones al empleo registradas en
función del número de contratos realizados y según sexo. Así, podemos decir que la
práctica totalidad de las inserciones masculinas se materializan en forma de un contrato
(93,33%), mientras que las mujeres consiguen un mayor número de contratos. Es decir,
del total de altas al empleo femenino un 75,40% lo hacen por medio de un contrato de
trabajo, un 14,75% con dos y un 8,19% con más de tres contratos. Por tanto, el análisis
sobre las contrataciones laborales nos indica una mayor participación femenina en
términos de inserción laboral sobre los hombres, pero a su vez, los puestos de trabajo a
los que acceden son de mayor inestabilidad.
Gráfico 8. Distribución de las incorporaciones al empleo en función del número de
contratos conseguidos según sexo. Año 2012
100%
90%
80%
70%
60%
total
50%
hombre
40%
30% mujer
20%
10%
0%
total 1 contrato 2 3 más de 3
contratos contratos contratos

Con respecto a la distribución de las contrataciones laborales según la edad, el
mayor porcentaje corresponde al intervalo entre 46 y 55 años, siendo este de un 29,48%,
seguido del grupo de edad comprendido entre 36 y 45 años con un 25,17%, lo que nos
indicaría que más de la mitad de las contrataciones se realizan entre los participantes de
36 a 55 años. Por otro lado, no se registra ninguna incorporación al empleo dentro del
grupo de mayor de 55 años. Ello explica la dificultad añadida a la que se enfrenta este
colectivo para insertarse al mercado de trabajo.
En relación al nivel de estudios alcanzado por los participantes que se incorporan al
mercado laboral durante el año estudiado, podemos apreciar que los titulados
universitarios son los más contratados registrando un 33,33% de tasa de inserción,
seguidos con un 32,07% de aquellos/as que tienen estudios postobligatorios. Resulta
llamativo observar que los participantes sin ningún tipo de estudio tienen un nivel de
incorporaciones al empleo relativamente alto, siendo este del 25%.
Uno de los elementos del programa, que quizás adquiera una mayor relevancia en
relación a la inclusión de personas con especiales dificultades de acceso al mercado
laboral, es que se constituya como la primera experiencia en la vida laboral de una
persona. Aunque no disponemos de la información concreta para saber qué perfil de
participantes se encuentran dentro de este grupo, podemos suponer, que por una parte,
lo componen aquellos/as jóvenes que consiguen su primer empleo, y por otro lado, para
quienes suponga su experiencia laboral inicial en el trabajo por cuenta ajena. Tal y
como muestra el gráfico 9, del total de participantes que durante el año 2012 han
416
logrado incorporase al mercado laboral, para un 30,76% se trata de su primera alta en un
empleo. Además, las diferencias en cuanto al sexo son significativas, existiendo una alta
feminización (64,28%).
Gráfico 9. Distribución de los participantes que consiguen su primer empleo según
sexo. Año 2012
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
TOTAL HOMBRES MUJERES

Características de los empleos
Fruto de las inserciones laborales registradas en el año estudiado, suman un total de 115
contratos de trabajo, de los cuales el 73,04% son de mujeres. En el gráfico 10 podemos
observar, que la proporción de contrataciones femeninas es mucho mayor que las de los
hombres (26,95%) y la duración de estos últimos, en gran medida, se corresponden a
contratos de al menos un año (61,29%). Sin embargo, el tiempo de actividad laboral
para ellas es inferior, un 26,19% lo hace por menos de un mes, para el 14,28% su
duración es de tres a seis meses, aunque también hay que destacar aquellas que
consiguen estar empleadas durante al menos un año, suponiendo más de una tercera
parte (35,71%).
En cuanto a los sectores profesionales en los que se han dado las inserciones
laborales, reflejado en el gráfico 11, hay que señalar:
• El sector servicios constituye la fuente principal de las incorporaciones al
empleo tanto en hombres como mujeres, especialmente para estas últimas
representando el 89,88% de las mismas.
• Dentro de las inserciones masculinas, el sector agrario adquiere protagonismo
llegando a absorber un 21,87%.
• Alrededor del 8% de las contrataciones laborales conseguidas no se registra el
sector de actividad donde se producen. Esto supone una pérdida de información
que tiene especial relevancia no sólo desde el punto de vista de la investigación,
de cara a realizar evaluaciones, sino como parte necesaria dentro de la tarea de
prospección de empleo. Es decir, conocer las áreas productivas que están
generando puestos de trabajo está íntimamente ligado a las orientaciones
formativo-laborales que se ofrece a los participantes, y poder realizar así, un
ajuste adecuado entre la oferta y la demanda dentro del mercado de trabajo.
417
Gráfico 10. Distribución de la duración de los contratos según sexo. Año 2012
80%
70%
60%
50%
40% total
30%
hombre
20%
mujer
10%
0%

Gráfico 11. Distribución de los sectores de actividad en los que se logra las
incorporaciones laborales según sexo. Año 2012
90%
80%
70%
60%
50%
40% total
30% hombre
20%
mujer
10%
0%

El gráfico 12 nos muestra la categoría profesional en la que han sido contratados los
participantes que accedieron a un empleo según el sexo. En este sentido, podemos decir
que no se aprecian diferencias en cuanto al género. Para ambos sexos, nueve de cada
diez contrataciones se formalizan en calidad de peón, auxiliar o aprendiz. Además, tan
sólo alrededor del 4% logran acceder al nivel de oficial o técnico medio.
418
Gráfico 12. Distribución de la categoría profesional alcanzada por los participantes
que se incorporan al empleo según sexo. Año 2012
OFICIAL / TÉCNICO MEDIO
AYUDANTE
mujer
hombre
PEÓN / AUXILIAR / APRENDIZ total
0% 20% 40% 60% 80% 100%

De la misma manera, que dentro de las incorporaciones al empleo registradas no
hay diferencias significativas entre hombres y mujeres con respecto a su categoría
profesional, la temporalidad de los contratos es un aspecto que atañe tanto a unos como
a otras (véase gráfico 13). Si cabe decir, en relación a la edad, que se observa un ligero
apuntamiento en el carácter indefinido de las contrataciones de aquellos/as que tienen
menos treinta años, pero forma muy leve.
Si nos fijamos en el motivo contractual que lleva a los empleadores a cubrir el
puesto de trabajo que ha generado (véase gráfico 14), observamos ciertas distinciones
en función del sexo. El grueso de las contrataciones se establece dentro de las definidas
como “obra o servicio”, con especial significación en los hombres, ya que suponen más
de la mitad de los contratos conseguidos (59,37%). Para las mujeres tiene un peso
importante los contratos de interinidad, este tipo de vía contractual se erige como la
segunda puerta de entrada al mercado laboral, sin embargo, en los hombres no se da
ningún caso. Las incorporaciones al empleo masculinas adquieren una notable presencia
dentro de los contratos de formación, implicando el 31,25% de los contratos logrados.
419
Gráfico 13. Distribución del tipo de contrato adquirido por los participantes que se
incorporan al empleo según sexo y edad. Año 2012
100%
90%
80%
70%
60%
50%
indefinido
40%
30% temporal
20%
10%
0%

Gráfico 14. Distribución del tipo de contrato formalizado por los participantes que
se incorporan al empleo según sexo. Año 2012
OBRA O SERVICIO
INTERINIDAD
INDEFINIDO
mujer
FORMACIÓN hombre
CIRCUNSTANCIAS DE LA total
PRODUCCIÓN
SIN ASIGNAR
0,00%10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%

Formas de acceso al empleo
Las vías de acceso al empleo que constan en el registro de las incorporaciones laborales,
tal y como muestra el gráfico 15, son las siguientes:
• Otra bolsa de trabajo. El 9,37% de las inserciones masculinas han sido
realizadas mediante la utilización de esta medida, sin embargo, en las mujeres no
se registra ninguna. Supone tan sólo un 2,47% sobre el total de las
incorporaciones al empleo.
• Prospección. En primer lugar, se trata del eslabón principal de entrada al
mercado laboral para las mujeres, un 37,07% de sus inserciones laborales han
sido fruto de esta tarea. Sin embargo, la incidencia de esta medida sobre las
contrataciones masculinas es muy baja, representando un 6,25%. En segundo
420
lugar, la información proporcionada en el gráfico 16, nos indica que todos los
empleos masculinos cubiertos desde prospección se mantienen hasta al menos
un año, mientras que las mujeres que consiguen insertarse en mercado de trabajo
mediante esta línea de acción, lo hacen por menos tiempo, es decir, el 41,37%
termina su contrato laboral antes de un mes. Menos de una tercera parte
(27,58%) llegan a permanecer en el puesto de trabajo al menos un año. Por
tanto, podemos concluir, que la mayoría de los contratos logrados desde el área
de prospección pertenecen a empleos femeninos (93,54%) pero marcados por
una temporalidad baja. Y por otro lado, se crean pocos empleos masculinos
(6,45%) aunque de mayor estabilidad.
• Previa experiencia en la empresa. El hecho de haber trabajado anteriormente en
la empresa donde inicia la actividad laboral, es uno de los recursos de acceso al
empleo que tiene un peso considerable para ambos sexos, resultando el 20,22%
para ellas y el 18,75% para ellos.
• I-EM. Para los hombres, esta vía, resulta la forma más recurrida para el logro
de sus empleos, obteniendo el 31,25% de los mismos a través de este
mecanismo. Sin embargo, en las inserciones laborales femeninas tiene una
relevancia poco significativa (7,86%).
• Contactos personales. Se trata de una de las formas de acceso al empleo que
menos incorporaciones ha tenido tanto para los hombres como las mujeres, con
un 6,25% y 7,86% respectivamente.
• Agencia de colocación. No tiene significación.
Gráfico 15. Distribución de las vías de acceso al empleo de los participantes que
logran la inserción laboral según sexo. Año 2012
OTRA BOLSA DE TRABAJO
PROSPECCIÓN
PREVIA EXPERIENCIA EMPRESA
INEM mujer
hombre
CONTACTOS PERSONALES
total
BÚSQUEDA ACTIVA
AGENCIA COLOCACIÓN
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00%
421
Gráfico 16. Distribución de la duración de los contratos conseguidos a través de
prospección según sexo. Año 2012
100%
90%
80%
70%
60%
50% hombre
40%
mujer
30%
20% total
10%
0%
CO CLUSIO ES
El programa Acceder es una parte de la gestión del POLCD desarrollado por la FSG,
que cuenta con una larga trayectoria desde sus inicios en el año 2000. Su puesta en
marcha está permitiendo promover el acceso de la población gitana, no de forma
exclusiva, al mercado laboral en igualdad de condiciones que el resto de la ciudadanía.
El propósito de este trabajo ha sido ofrecer una aproximación acerca del perfil de los
participantes que se benefician del programa, estableciendo las diferencias halladas en
este sentido entre los tres dispositivos que componen la unidad territorial de Asturias.
Así como conocer las características de los empleos que se logran y su influencia en
relación al género. Todo ello, ha sido posible gracias al acceso a la base de datos de
FSG facilitado desde la oficina de Gijón, el manejo de dicha información ha permitido
realizar un análisis cuantitativo obteniendo una serie de resultados que se detallan a
continuación.
El aumento creciente en el número de atenciones recibidas desde el programa a lo
largo de la crisis económica, suponiendo en 2011 el mayor registro, nos da a entender el
efecto que provoca la caída del empleo en la demanda de los servicios de orientación y
formación para el empleo.
El perfil de participante es muy joven, más de la mitad son menores de treinta años,
con un nivel de estudios muy bajo, el 60% no han alcanzado los estudios obligatorios.
Se aprecian diferencias en las características de las personas que son atendidas entre
los tres dispositivos de Asturias:
• Avilés destaca por tener una concentración mayor de participantes menores de
veinticuatro años, teniendo más hombres que mujeres y con un nivel de
cualificación por debajo de estudios obligatorios.
• En Gijón la distribución por edad está marcada por dos grandes grupos, menores
de veinticuatro y de treinta y seis a cuarenta y cinco años, teniendo más peso los
hombres y con estudios inferiores a los obligatorios.
422
• Oviedo se caracteriza por una participación más alta de personas entre treinta y
seis y cuarenta y cinco años, con una presencia mayor de mujeres que de
hombres y con tendencia hacia niveles educativos obligatorios y
postobligatorios.
La tasa de participación laboral femenina es más del doble que la masculina. El
grupo de edad con mayor tasa de éxito laboral es el comprendido entre cuarenta y seis y
cincuenta y cinco años. Los participantes con estudios universitarios y post-obligatorios
consiguen acceder al mercado laboral en mayor medida que el resto.
Para un tercio de las inserciones laborales registradas supone el primer empleo al
que acceden, teniendo especial relevancia en las mujeres.
El índice de contrataciones femeninas es más alto que el de hombres, aunque ellas
adquieren empleos de menor duración.
El sector servicios es la fuente principal de las incorporaciones al empleo logradas,
fundamentalmente dentro de la categoría profesional de peón, auxiliar o aprendiz y en
su gran mayoría de carácter temporal.
La forma contractual más recurrida es por obra y servicio. Para las mujeres tiene un
alto peso el contrato de interinidad y en los hombres el de formación.
La prospección es la vía de acceso al mercado laboral más efectiva en las mujeres,
mientras que los hombres consiguen insertarse en mayor medida a través del INEM.
FORTEC: Diseño de estrategias y actuaciones para fomentar el acceso a la formación

de las personas en riesgo de exclusión (en línea).
Fundación Tomillo (2003): Orientación Sociolaboral basada en Itinerarios: Una
propuesta metodológica para la intervención con personas en riesgo de
exclusión, Madrid.
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Informe de Rentas Mínimas de Inserción 2012 http: www.msssi.gob.es/ca/ssi/.../
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Marhuenda, F. (2006): “La formación, para el empleo de jóvenes sin graduado:
educación, capacitación y socialización para la integración social”, Revista de
educación, 341, 15-34.
Ministerio de Empleo y Seguridad Social: Boletín de estadísticas laborales.
http://www.empleo.gob.es/estadisticas/bel/PNC/index.htm, acceso 16 de abril de
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Parrilla, J.M. (2013): “El Salario Social Básico y la Incorporación Social”. En:
Fundación Secretariado Gitano (ed.), Estudio de necesidades en el municipio de
Corvera de Asturias: Estudio de intereses formativos-laborales de personas
beneficiarias del Salario Social Básico y prospección del tejido empresarial del
municipio. Serie de cuadernos técnicos, 107, Madrid.
Rodríguez, G. (2013): “El empleo de las personas vulnerables: una inversión social
rentable”, Evaluación de impacto del Programa Plurirregional de Lucha contra
la Discriminación, Madrid.
423
Rubio, F.J. (2006): “La exclusión sociolaboral para colectivos con dificultades en su
acceso al mercado laboral”, -ómadas, Revista crítica de Ciencias Sociales y
Jurídicas, 14.
424
REALIDAD Y PROSPECTIVA DE LOS SERVICIOS SOCIALES E ESPAÑA
COMO EJE CLAVE DEL ESTADO DEL BIE ESTAR
Mª JOSÉ SALVADOR PEDRAZA, ARANTXA HERNÁNDEZ-ECHEGARAY Y CAYETANA

RODRÍGUEZ-FERNÁNDEZ.
Universidad de Valladolid
SalPedMa@jcyl.es
RESUME
La comunicación plantea un análisis actual y de futuro sobre los Servicios Sociales en
España y su modelo de desarrollo, como eje clave e indicador especialmente relevante
en la construcción del Estado del Bienestar y las políticas de cohesión social.
El enfoque para el debate será fundamentalmente teórico/conceptual, combinado
con referencias empíricas. La metodología, por una parte, se centrará inicialmente en el
estudio de diversas fuentes secundarias documentales y de investigación sociológica
(FOESSA, CIS, Índice DEC, Informe ISSE), que aportarán datos sobre la actual
realidad social y legitimación del Sistema/s de Servicios Sociales, así como sobre la
evolución comparativa del nivel de satisfacción ciudadana con respecto al mismo. Y por
otra parte, se complementará con un análisis prospectivo, desde los datos obtenidos a
partir de un reciente Estudio Delphi sobre Tendencias en Servicios Sociales y Trabajo
Social en la sociedad española.
Nuestra aportación sobre la realidad actual y futura del Sistema/s de Servicios
Sociales en España, considera su desarrollo en el entorno socioeconómico y político,
integrando también la perspectiva europea, lo que nos permite una lectura distinta de los
datos del presente posibilitando una orientación esperanzadora hacia el futuro deseado.
Es decir, una mirada hacia adelante sobre los posibles escenarios alternativos, pero
fundamentada en la identificación, análisis y comprensión de las tendencias y
oportunidades, tanto manifiestas como subyacentes, que serán abordadas.
Los datos y conclusiones de este análisis nos permitirán ofrecer una imagen de los
principales desafíos y retos que han de superar las Políticas sociales de nuestro contexto
para avanzar, con esperanza y rigor, en el diseño de unos Servicios Sociales públicos
más eficaces en España, así como reflexionar sobre el posible papel del sector privado.
PALABRAS CLAVE
Evolución de la protección social; Servicios Sociales; Prospectiva y tendencias;
Empoderamiento; Estrategias de participación ciudadanía.
425
I TRODUCCIÓ
Actualmente, cuando la crisis profundiza los procesos de exclusión y los ajustes

económicos de contención del gasto social (supervisados a nivel internacional por el
FMI, el Banco Central Europeo y otras instituciones de la Unión Europea), afectan no
sólo al sostenimiento y disminución de la eficiencia de las políticas sociales de bienestar
en España, sino que generan desconfianza en las instituciones, a la vez que debilitan la
credibilidad de los servicios públicos; consideramos especialmente importante superar
las actitudes derrotistas, de impotencia frente al creciente neoliberalismo y realizar una
proyección, respecto del Sistema/s de Servicios Sociales, hacia posibles escenarios
deseables de esperanza.
Ante las graves modificaciones en el estilo de vida, la preocupante amenaza del
aumento de la desigualdad, la creciente exclusión y el desmantelamiento de la
protección social, tanto en España, como en la Unión Europea, entendemos debe
aprovecharse la oportunidad del descontento creciente, para ir avanzando desde el
Trabajo Social y otras disciplinas profesionales del ámbito de los Servicios Sociales,
junto con el tejido social y desde la participación de la población, en la generación de
cambios hacia la reconstrucción proactiva de los derechos de la ciudadanía con
respecto a los mínimos para una vida digna.
Todo ello, desde la referencia de “muchas personas y familias, hasta hace poco
tiempo “integradas” que no son capaces de procesar y asumir su deterioro social,
frente al que se encuentran perplejas y poco mentalizadas para enfrentarse a él”
(Tezanos, 2013: 11).Y que, por otro lado, ante esta realidad: “el actual modelo público
de atención a las situaciones de vulnerabilidad desde los servicios sociales no se
encuentra suficientemente adaptado a las necesidades y los mecanismos de
funcionamiento de las nuevas pobrezas” (Tezanos, 2013:162).
Las consecuencias de esta situación plantean nuevos retos y exigencias en los
modos de gestión del bienestar, en su respuesta a las nuevas necesidades emergentes,
pero también respecto de la incidencia de los Servicios Sociales y sus profesionales de
soporte, en el necesario empoderamiento y protagonismo de comportamientos
ciudadanos, orientados a reaccionar, integrar esfuerzos y promover una participación
proactiva frente a la complejidad de los efectos de los procesos de exclusión.
LA UEVA REALIDAD DE DESIGUALDAD, PRECARIEDAD Y EXPULSIO ES; U RETO PARA

LA CIUDADA ÍA Y LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓ SOCIAL
Según el Informe “Desigualdad y Derechos Sociales” FOESSA (2.013), el 27% de la

población española se encuentra en riesgo o situación de exclusión social, entre otros
factores por el impacto de las tasas de desempleo, que eran del 26% de la población
activa a finales de dicho año, con mayor incidencia en el sector juvenil (tasa del 54,4%
en menores de 25 años, casi el doble de la del promedio del resto de países de la Unión
Europea situada en un 22,9%). Actualmente en un 11% de los hogares todos sus activos
están en paro. En consecuencia, la precariedad de los proyectos vitales personales y
familiares se ha extendido en la sociedad española y los indicadores señalan que se han
incrementado las desigualdades. Así lo confirman los datos del índice Gini de
desigualdad que ha subido del 0,31 en 2.006 al 0,34 en el 2.013, así como la evolución
interanual de la tasa de desempleo que ha pasado de ser un 11,3% en el 2.008 al 20,1%
en el 2.010, el 25% en el año 2.012 y el 26,4% de promedio en el año 2.013.
426
El último Informe FOESSA (2.014: 7) denominado “Precariedad y Cohesión
social“, confirma que “la situación general es en nuestro país muy negativa, con menos
empleo, más paro y con el escaso empleo que se crea de carácter mayoritariamente
temporal y precario” Como dato significativo el 92,3% de los contratos registrados en
2.013 tuvieron carácter temporal.
Ante esta realidad, se da la paradoja que, cuando más se necesita de la actuación
protectora del Estado social es cuando ésta más se reduce, en aspectos tan importantes
como: las pensiones, la sanidad, la educación, la atención a situaciones de dependencia
y los servicios sociales, así como en las rentas mínimas. Y es precisamente en este
escenario social, objetivamente desfavorable de nuestro país, donde entendemos se
precisa, desde un enfoque constructivo y anticipatorio, crear procesos de motivación y
participación colectiva para impulsar en la sociedad civil, desde la colaboración
multidisciplinar, acciones de defensa y promoción de nuevas políticas de bienestar,
tendentes al cambio hacia el futuro deseado. Unas políticas sociales rediseñadas, como
consecuencia del avance del denominado pluralismo en el Estado del Bienestar, pero
con la suficiente eficiencia, tanto para reducir la progresiva vulnerabilidad y pobreza
como para legitimar en esa función, sin cuestionamiento, a los todavía endebles
Servicios Sociales, como un pilar importante de los Sistemas de bienestar.
Siguiendo a Aguilera (2.009:9), es momento de generar una visión compartida del
futuro deseado de los Servicios Sociales “lo que queremos que las políticas sociales
sean, lo que pueden llegar a ser, para generar participación de los agentes sociales…en
lograr el sueño deseado”.
Algunas investigaciones cualitativas en curso como las de Alaminos y otros (2.014),
se plantean conocer la resilencia activada en la sociedad española como consecuencia de
la crisis económica y social. Dicha resilencia, entendida como la capacidad de
resistencia, adaptabilidad y superación ante malas experiencias (crisis, riesgos,
inestabilidad, etc.), según los datos obtenidos, se está desarrollando en nuestro contexto
activando en la ciudadanía mecanismos de adaptación y solidaridad orientados hacia el
nivel más básico de subsistencia, desde una importante implicación del soporte familiar.
Podemos decir que se está construyendo una especie de integración precaria o de
precariedad social integrada.
Los datos obtenidos muestran que una parte importante de la población española y
de las clases medias, especialmente afectadas por la crisis, está reinventando cómo vivir
en la vulnerabilidad, para satisfacer sus necesidades desde un reacondicionamiento
personal y familiar. Otra parte, no muy extendida todavía pero creciente, parece seguir
el camino de buscar fórmulas o modos de vida alternativos de organización de la
economía y la sociedad, desechando el consumo capitalista como valor y retomando
otras necesidades de entendimiento, identidad, participación y autonomía, en la línea
más del “ser, hacer y estar” que en la del “tener”.
Considerar desde los Servicios Sociales esas dimensiones de la resilencia social,
frente al avance de la crisis del Estado de bienestar, que es cuantitativa y cualitativa, nos
permitirá asimismo avanzar en la prevención de los factores de riesgo o de las
adversidades, en contextos dinámicos e interactivos y “realizar una práctica profesional
desde esta perspectiva va implicar que los profesionales de la intervención social no
olvidemos cuáles son los problemas de la gente, sino que además se vayan poniendo en
marcha procesos de empoderamiento, en el sentido de ir identificando cuáles son las
habilidades que poseen (las personas, las familias y la sociedad) y cuáles pueden
desarrollar” (Paz, 2.011).
427
Desde estas referencias, el reto creemos está, desde un conocimiento inteligente, en
el empoderamiento de la ciudadanía respecto de fortalezas tan significativas como
defender que la Constitución Española, en su artº 1º establece que España se constituye
como un Estado social y democrático de derecho. Esto implica la existencia exigible de
un Estado de Bienestar ¿Por qué entonces se consiente, sin demasiada resistencia
ciudadana, el empeoramiento del bienestar, el aumento de modos burocráticos
paralizadores de los recursos públicos y los severos recortes de prestaciones y servicios
en la respuesta a las necesidades? Sobre todo cuando, complementariamente en el artº
41 de nuestra Constitución se recoge la competencia del Estado para” garantizar
asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad”, y el artº 148 señala
“la asistencia social” como una de las competencias a asumir por las comunidades
autónomas, lo que ha permitido, a través de los distintos Estatutos de autonomía y
sucesivas Leyes especificas, implantar hace décadas los distintos Sistemas públicos de
Servicios Sociales.
¿Cómo puede entonces entenderse la pasividad generalizada, frente al veloz
desmantelamiento de los logros conseguidos en este ámbito durante casi 30 años y ante
la creciente insuficiencia del compromiso público, justo como hemos visto en
momentos de incremento de las necesidades sociales y situaciones de vulnerabilidad?
¿Tan poco arraigada estaba su legitimación social? Antes de responder, conviene hacer
referencia a la realidad de un mundo globalizado donde el desarrollo de un capitalismo
avanzado lleva a una dinámica social dualizadora y de incremento de la vulnerabilidad,
a la vez que se induce la convicción ciudadana de que la respuesta a las necesidades
socialmente reconocidas, no es sostenible desde el Estado o sector público, sino que
debe sustentarse fundamentalmente de la familia, el Tercer Sector y el Mercado.
Como señala Sassen S., Premio Príncipe de Asturias en el año 2013, “más allá de
las desigualdades se viene produciendo en muchos países que implementan políticas
neoliberales, al igual que en España, el fenómeno de la expulsión masiva de personas,
con condiciones hasta hace poco de vida digna, hacia condiciones de exclusión y
pobreza”. Podemos afirmar de acuerdo con dicha experta (2014: 67): “que el hecho de
que un proceso esté localizado en el territorio de un Estado y sujeto a las políticas e
instituciones nacionales del mismo, no significa que sea un proceso nacional, ni que
sólo se pueda entender como parte del territorio soberano nacional”. Más bien se trata
de “una creciente serie de localizaciones de lo mundial que se están haciendo endógenas
en lo nacional y local”.
Sin olvidar ese gran escenario de operaciones a escala global, guiadas por intereses
económicos y geopolíticos, con efectos negativos para gran parte de la población
mundial y también para la ciudadanía española y, con independencia de la controversia
sobre la resilencia ante los recortes en protección social, queremos desde esta
aportación, poner la mirada en vislumbrar cualquier oportunidad posible para frenar el
descenso en el reconocimiento de los derechos sociales. En este sentido, en el caso
concreto de España, aparte de defender el marco constitucional ya mencionado, otra
fortaleza inmediata puede estar en el Catalogo de referencia de Servicios Sociales
(2013), aprobado por el Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del
Sistema para la autonomía y atención a la Dependencia, que reúne en un documento
consensuado las prestaciones a las que las personas en el conjunto del territorio del
Estado español podrían acceder, así como determinados principios comunes de buen uso
y calidad.
Y, también es necesario mencionar la cuestionada Ley 27/2013, de racionalidad y
sostenibilidad de la Administración Local, que supone una reordenación de las
428
responsabilidades y que frente a la anterior Ley de Bases de Régimen Local de 1.985,
reduce las competencias propias de los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes en
materia de Servicios Sociales a: “la evaluación e información de situaciones de
necesidad social y la atención inmediata a personas en riesgo o situación de exclusión
social”. Ante esta redacción cabe preguntarse y sobre todo hacer reflexionar a los
agentes sociales y ciudadanía entre otras cosas: ¿Qué papel tendrán los Servicios
sociales municipales en el futuro próximo y qué significa informar y evaluar? ¿Se
actuará sólo en situaciones de urgencia? Podemos tener un tiempo a aprovechar, hasta
el 31 de diciembre de 2015, como fecha máxima para que se desarrolle la
reorganización competencial, para seguir incidiendo, desde el protagonismo y unión de
los agentes del tejido social, profesionales y ciudadanía, en valorar las consecuencias
negativas y procurar conseguir que el desarrollo reglamentario, aún pendiente de dicha
Ley, introduzca mayores garantías respecto a la prestación esencial de los servicios
sociales por las entidades locales municipales.
Esto tiene especial importancia estratégica porque al no incluirse los servicios
sociales en los de reserva para su gestión pública, podrán mediante fórmulas indirectas
pasar a gestionarse por entidades del Tercer Sector o empresas lucrativas, suponiendo
una amenaza a la universalidad e igualdad de acceso de la ciudadanía. Máxime cuando,
si una Corporación local quisiera desarrollar más los Servicios Sociales municipales, al
considerarse éstos, en la nueva normativa, como una competencia impropia, deberá
acreditar que no hay duplicidad y que dicha entidad no se pone en riesgo financiero.
¿No es un escenario, suficientemente amenazante como para justificar una
ineludible necesidad de promover procesos de participación de los agentes sociales y de
la ciudadanía, para defender los Servicios Sociales de atención primaria de la red local,
como un derecho subjetivo esencial, propio del Estado social contemplado en nuestra
Constitución? Asimismo, para que no se pierda la consideración de la prevención,
intervención social y reinserción, como ejes de las actuaciones del sistema, frente al
deber de sólo ejecutar la evaluación y la atención inmediata ante situaciones de riesgo o
exclusión, como exclusivamente señala la nueva legislación. Esa fórmula al
materializarse, nos alejará sustancialmente del ámbito de los derechos sociales y nos
llevaría a un marco de acción más próximo a lo benéfico – asistencial.
Desde dichas premisas, se justifica la oportunidad de acciones, inmediatas y
sinérgicas, hacia el empoderamiento de la ciudadanía para defender, con la necesaria
innovación, un sistema de atención social próxima y de garantías, que se inició hace
más de 30 años. Pero también analizar, para aprender críticamente desde la propia
realidad, por qué después de toda esa andadura hay una significativa diferencia respecto
del reconocimiento y la legitimación social de los servicios sociales frente a otros
servicios públicos para el bienestar.
REFLEXIÓ SOBRE LA EXPERIE CIA DE LEGITIMACIÓ Y RECO OCIMIE TO DE LOS

SERVICIOS SOCIALES E LA SOCIEDAD ESPAÑOLA
Para un breve análisis sobre esa legitimación social y siguiendo la reflexión de

Salvador, Rodríguez y Hernández-Echegaray (2014), partiremos de los datos del
Estudio del CIS sobre “Calidad de los Servicios Públicos” (2011), que se planteó
conocer la satisfacción ciudadana respecto a los servicios sociales y su comparación con
otros Sistemas del Bienestar como: enseñanza, atención sanitaria en centros de salud y
hospitales, ayudas al desempleo, obra pública, transportes, etc. Dichos datos, se
completaron a su vez con los obtenidos por la Agencia Estatal de Evaluación de las
Políticas Públicas y Calidad de los Servicios Públicos (AEVAL), en el documento: “La
429
Administración Pública a juicio de los ciudadanos: Año 2011”, con relevante
información sobre la evolución de la satisfacción respecto a los Servicios Sociales,
durante el periodo 1994-2010.
Esos estudios, junto a otros posteriores, publicados por AEVAL (2013), también
relacionados con la satisfacción sobre los servicios sociales públicos, en el que se
incluyen los datos relativos a los años 2011-2012, nos indican que en 2012, un 42% de
la población española encuestada aproximadamente dice sentirse satisfecha con los
servicios sociales. Sin embargo contrasta con los datos reflejados por AEVAL respecto
del 2010 en el que planteaba un porcentaje de satisfacción del 60%.Es decir el nivel de
satisfacción baja en 2.012 en un significativo 18%, alcanzando niveles inferiores al
periodo de 2005/2009 cuya satisfacción era del 50%. La diferencia por sexo no es
relevante en el año 2012 en cuanto a satisfacción presentada por mujeres y hombres. De
hecho plantean el mismo nivel de satisfacción: un 42% respectivamente.
El tamaño del municipio, en cambio sí influye en la percepción de la satisfacción de
la ciudadanía sobre los Servicios Sociales públicos. Los datos del CIS año 2012, nos
muestran cómo dicha satisfacción está por encima de la media (42%), en los municipios
menores de 50.000hab. Mientras que en los mayores de 50.000hab el índice de
satisfacción baja en relación a la media, llegando en el caso de ciudades de más de un
millón de habitantes a un índice del 29,3%. Por el contrario el índice más alto de
satisfacción en relación a los servicios sociales está en municipios menores de 2000
habitantes, con un 61%.
Por otro lado, es significativo que más de la mitad de la población de este país
(58%) parece no conoce los Servicios Sociales o no cree que como servicios públicos
estén cubriendo las necesidades que son su objeto. Frente a los sistemas de Educación y
Sanidad cuya respuesta NS/NC en el estudio de AEVAL (2011) vuelca un porcentaje
muy bajo, el índice del 58% en Servicios Sociales indica un déficit en reconocer la
ciudadanía a estos servicios públicos como de derecho básico.
Una hipótesis es que el carácter restrictivo (atado a la comprobación de medios
económicos familiares) y focalizado en los Servicios Sociales públicos hacia sectores
con menos ingresos, limita su uso al resto de población. Cuestión que no incide tanto en
los demás sistemas, hasta ahora, lo que podría ser un interesante objeto de investigación
comparativa más profunda. Asimismo nos parece importante destacar que el nivel de
satisfacción de las personas usuarias es en toda la evolución, siempre mayor en medio
rural que en urbano y que también es más alto en los estatus económicamente más bajos
y en las personas de más de 65 años.
Profundizando un poco más en el análisis del desarrollo y reconocimiento del
Sistema de Servicios Sociales en España, nos centraremos a continuación en tres
aspectos clave en la evolución del Sistema: La satisfacción de la ciudadanía, el
desarrollo del propio sistema así como la percepción profesional sobre él. Para ello nos
remitiremos a fuentes secundarias de recogida de información como son: CIS, Índice
DEC de la Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales y estudio ISSE
realizado desde el Consejo General del Trabajo Social.
En primer lugar, siguiendo a Moreno (2010) y considerando la perspectiva de la
satisfacción de la ciudadanía en relación al sistema público de servicios sociales en los
últimos tres años , a partir de datos recogidos por el CIS en la encuesta sobre opinión
pública y política fiscal nos encontramos , como un dato realmente asolador, el que: “la
insatisfacción de la ciudadanía ante el considerado el cuarto pilar del Estado de
430
Bienestar llega al 58% alcanzando uno de los niveles de insatisfacción más alto
recogido hasta ahora”
Por otra parte, el nivel de satisfacción ciudadana, en relación al sistema, ha
descendido de forma porcentual en los últimos tres años en un 16% aproximadamente,
lo que implica el paso de un nivel del 45,4% de la población satisfecha con los
servicios sociales a tan solo un a 29,6%.
Tabla 1. Satisfacción de los servicios públicos
Año/ Muy Bastante Poco Nada
N.S. NC
satisfacción satisfechos/as satisfechos/as satisfechos/as satisfechos/as
2011 2,3 37,1 35,4 10,7 13,8 0,7
2012 1,8 30,1 39,5 13,6 14 0,9
2013 1,7 26,9 40,2 17,8 12,9 0,6
Fuente: elaboración propia a partir de los estudios de CIS 2840 de 2010; 2910 de 2011, 2953 de
2012; 2994 de 2013. Pregunta: ¿En qué medida: muy, bastante, poco o nada, diría Ud. que cada
uno de los siguientes servicios públicos funciona satisfactoriamente?
Desde otra dimensión, considerando los datos del análisis realizado por la
Asociación de directoras y gerentes de servicios sociales de España, sobre el índice de
desarrollo del Sistema de Servicios Sociales (Índice DEC 2012, 2013), se pone
asimismo de manifiesto, como recoge el siguiente cuadro, no solo la debilidad de un
sistema, que creíamos consolidado y cuya puesta en marcha , como se ha indicado, se
inició hace más de tres décadas con el nacimiento de la democracia en nuestro país, sino
la desigualdad territorial que tiene, tal vez por la inexistencia de una Ley de Servicios
Sociales a nivel nacional que iguale los derechos de los ciudadanos /as en cualquier
ámbito territorial.
Tabla 2. Índice DEC por Comunidades Autónomas.
DEC 2012 DEC 2013
D E C TOTAL D E C TOTAL
Andalucía 0,7 2,4 1,5 4,6 0,7 2,00 1,7 4,40
Aragón 1,7 1,8 1,85 5,4 1,7 1,3 2,95 5,95
Asturias 1 2,4 2,1 5,5 1 2,5 2,85 6,35
Baleares 1,5 0,1 1,3 2,9 1,60 0 1,55 3,15
Canarias 0 0,2 1,6 1,8 0 0 2 2
Cantabria 0,5 2,8 1 4,3 0,5 3 3,10 6,60
Castilla y León 1,2 2,4 3,3 6,9 1,2 1,8 3,65 6,65
Castilla La Mancha 1 3 1,9 5,9 1 3 2,25 6,25
Cataluña 1,9 1,9 2,1 5,9 1,90 1,80 2,65 6,35
Extremadura 0 2,9 1,3 4,2 0 2,7 1,90 4,60
Galicia 1 1,9 2,2 5,1 1 0,6 2,5 3,65
Madrid 0,5 0,4 1,6 2,5 0,5 0,60 1,65 2,75
Murcia 0,5 1,7 1,4 3,5 0,5 1,2 1,10 2,8
Navarra 1,7 2,8 2,05 6,6 1,5 2,4 3,25 7,15
Pais Vasco 1 2,8 3 6,8 1,20 2,7 3,45 7,35
La Rioja 1,5 2,8 2,4 6,7 1,5 2,9 2,45 6,85
Valencia 0 0,2 0,6 0,8 0 0,2 0,4 0,6
Promedio España 0,924 1,912 1,89 4,72 0,93 1,69 2,29 4,91
Fuente: Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales de España.
431
Estos datos controvertidos debieran llevarnos a profundizar sobre la responsabilidad
institucional, profesional y también ciudadana, respecto de la falta de consolidación de
un Sistema tan básico para el bienestar como son los servicios sociales. Y también,
motivar a seguir estudiando las influencias de las variables, tanto organizativas como
socio demográficas y de mecanismos de participación de los propias personas usuarias,
en la conformación de las opiniones y su satisfacción respecto a la atención percibida.
Una propuesta interesante a este respecto es el cuestionario de Rodríguez, Rueda y
Salvador (2013), actualmente en aplicación por este profesorado de la Universidad de
Valladolid, para medir la calidad percibida y satisfacción de las personas usuarias con la
atención de los Servicios Sociales de primer nivel.
Como otro referente para el análisis, considerando el reconocimiento de la
experiencia de los sujetos, entre múltiples datos críticos señalados por Llobet , Aguilar
y Vilá (2013:1.772), en un trabajo de investigación, realizado en 10 ciudades europeas
para analizar la intervención social percibida y valorada desde las personas usuarias de
servicios sociales de atención primaria , así como de entidades del tercer sector,
queremos destacar aquí , por su enfoque positivo, el siguiente dato: “Son varias las
personas usuarias que en sus relatos hacen alusión a la importancia de poder contar
con alguien. El profesional pasa a ser referente, no porque haya sido nombrado como
tal por parte de la institución, sino cuando la persona atendida siente que puede contar
de forma incondicional con él, producto de un vinculo que se ha creado entre ambos y
que actúa como lazo simbólico de apoyo a lo largo del tiempo” Dichos autores (2013:
1775) también deducen, según los resultados de dicho estudio, que “ las lógicas de
acción utilizadas por parte de los diversos servicios y profesionales son distintas” y
que “los saberes que adquieren las personas desde su trayectoria de vida no se están
utilizando como información significativa para pensar la intervención social”.
Y, desde los datos obtenidos dichos autores concluyen que “el enfoque de
empoderamiento puede favorecer la emergencia de este tipo de saberes, como vectores
de sentido en el proceso de acompañamiento social”
Pensamos que es una reflexión interesante, no sólo como punto de partida, sino
sobre todo como referente de llegada hacia otra realidad y para repensar por qué en
alguna medida se está dando esa distancia entre los servicios sociales y la comunidad.
Una comunidad muchas veces pasiva receptora del saber de los técnicos sociales y
consumidora de unos recursos, cada vez más escasos, que se administran, desde unos
requisitos de acceso y control burocrático, más como un fin en sí mismos, que como un
medio para el empoderamiento y a menudo sin medir los efectos secundarios de este
enfoque. Como se pregunta Navarro (2004:165) respecto de los modos de la
intervención social: “¿Por qué a los profesionales nos es más fácil hacer
tecnocráticamente, manejando nosotros las herramientas, en lugar de ayudar a la
comunidad a que aprenda por ella misma a utilizarlas o hasta construirlas?”
Consideramos que en la actual realidad social y bajo la presión de las demandas
emergentes, urge, en el plano institucional y profesional, cambiar ese enfoque
rediseñando una atención “en” y “desde” los servicios sociales renovada, que permita la
participación y el protagonismo de la población y sus redes, convirtiendo en
posibilidades las limitaciones, para avanzar, de una forma esperanzada, hacia un futuro
alejado de la mera gestión burocratizada de prestaciones y servicios y por el contrario
hacía la cercanía con la población y sus nuevas necesidades. Sin olvidarnos en toda esa
reconstrucción de la importancia de la sistematización, que entendemos, siguiendo la
definición de Sandoval (2001:116) como: “una interpretación crítica de la práctica que
a partir de su ordenamiento y reconstrucción, descubre y explicita la lógica de proceso,
432
los factores que han intervenido en dicho proceso, cómo se han relacionado entre sí y
por qué lo han hecho de ese modo “.
Ese es también en el fondo el planteamiento de esta comunicación, reunir y
organizar datos, información e incluso percepciones sobre el quehacer de la trayectoria
de los Servicios Sociales y lo que la misma ha generado, para desde ese conocimiento
reencontrar y rediseñar en la sociedad española el nuevo por–venir o camino deseable
para el futuro próximo de ese sistema. Confiamos que estas reflexiones y otras en
distintos ámbitos, adquieran sentido histórico y se vean comprometidas en una real
reconstrucción legitimada del Sistema de Servicios Sociales como eje real del bienestar.
Y es que el cambio no sucede con tan sólo decir que es preciso cambiar, sino
comprometiéndonos en construirle y ese esfuerzo desplegado ya supone el inicio hacia
un proceso de transformación, no sólo orientado al cambio organizacional de los
servicios sociales sino de estar dispuestos, los profesionales y responsables de los
mismos, a cambiar nosotros también con ellos.
LA I FLUE CIA AÑADIDA DE LAS ESTRATEGIAS DEL DESARROLLO DEL BIE ESTAR
SOCIAL ESTABLECIDAS POR LA U IÓ EUROPEA.
Siendo importante todo lo expuesto sobre la realidad social española, no debemos

olvidar las referencias en esta materia de la Unión Europea de la que formamos parte
Así, antes de esbozar las tendencias desde un enfoque prospectivo de los Servicios
Sociales en el contexto español, conviene una mirada a esa institución internacional,
para redescubrir e identificar otras posibles fortalezas y oportunidades o en su caso
amenazas, a partir del llamado “modelo social europeo”.
En un primer apunte nostálgico, recordar que ya el Consejo Europeo de Rodas de
diciembre 1988 indicaba, que “la realización de un mercado económico único no puede
ser considerada como un fin, sino que persigue un objetivo más amplio, consistente en
asegurar el “máximum” de bienestar para todos conforme a la tradición de progreso
social inscrita en la historia de Europa”.
Un año después el Consejo Europeo de Madrid en Junio de 1989, fue todavía más
explicito indicando que en la construcción de mercado único europeo “conviene dar a
los aspectos sociales la misma importancia que a los económicos, debiendo
desarrollarse ambos de forma equilibrada” y a esa orientación respondió la Carta
Comunitaria de los Derechos Sociales fundamentales de los trabajadores aprobada en
diciembre de ese año 1989.
Dicha Carta, tal como fue diseñada, ha sido un instrumento para garantizar
determinados derechos sociales como la protección social, la igualdad de trato entre
hombres y mujeres, la protección de la salud y la de determinados sectores vulnerables
como menores y adolescentes, las personas de edad avanzada y las personas con
discapacidades.
Posteriormente, justo hace 20 años, en el Tratado de la Unión Europea de 1994,
conocido como Tratado de Mastricht, se establecen entre otros objetivos de la Unión
Europea los de “proponer un progreso económico y social equilibrado y sostenible” y
“el fortalecimiento de la cohesión social”(epígrafe 2.4 –artículo B), si bien siempre las
políticas en materia de Protección social de la U.E responderán al principio de
subsidiaridad de los Estados miembros (artº 3.B)
Avanzando esa línea, el Tratado de Amsterdam (1997) integró en su articulado el
Acuerdo sobre Política social. Pero en ese recorrido hacia la convergencia europea cabe
433
destacar la denominada Estrategia de Lisboa, acordada por el Consejo de Europa en
marzo de 2000 en dicha ciudad. La Estrategia de Lisboa, aprovechando las
oportunidades de la nueva economía, se plantea como objetivo hacer de la Unión
Europea “la economía más competitiva y dinámica del mundo, basada en el
conocimiento, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más empleos
y con mayor cohesión social”. Este objetivo se ha encontrado con importantes
dificultades estructurales como la desaceleración de la economía, los desequilibrios
regionales, la elevada tasa de desempleo de larga duración, el envejecimiento de la
población, entre otros. Pero, conviene destacar que con la Estrategia de Lisboa se
iniciaron cuestiones tan significativas como, por un lado la integración de los mercados
financieros y la coordinación de las políticas macroeconómicas y por otro, actuaciones
para reforzar el modelo social europeo.
Ese llamado modelo social europeo, pese al nombre, no se concibió nunca como
una referencia de Política social común, pues los estados integrantes de la Unión
Europea siguen siendo soberanos en esta materia. Por ello, ha tenido y tiene gran
importancia, en este ámbito la introducción del Método abierto de coordinación (MAC),
como nueva manera de extender a los distintos países miembros las prácticas idóneas de
protección social para alcanzar mayor convergencia respecto de los principales
objetivos de la Unión Europea.
En la Estrategia de Lisboa (2000), se fijaron como metas prioritarias de acción,
aspectos tan relevantes como: la promoción de la inclusión social, la lucha contra el
racismo y xenofobia, el fomento de la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres y las acciones en favor de las personas con discapacidades. Pocos meses
después, en el Consejo Europeo de Niza del 2001, se aprobó la Agenda de Política
social para el periodo 2000–2005, al objeto de lograr una interacción positiva entre las
medidas económicas, de empleo y sociales de la Unión Europea. También se aprobó el
nuevo Tratado de Niza y se crea el Comité consultivo de Protección social, para mayor
cooperación en esta materia entre los Estados miembros y la Unión Europea.
En la Agenda de Política social de Niza, al igual que en la Estrategia de Lisboa, se
establece el Método abierto de Coordinación (MAC) para la política social, que se
articula en torno a un mensaje clave como es: “que el crecimiento económico no es un
fin en si mismo sino un medio para alcanzar un mejor nivel de vida. Por lo tanto la
política social debe servir de refuerzo a la política económica y el empleo no tiene sólo
un valor económico sino también social. “
Así, este enfoque nuevo significaba que la Unión Europea y sus estados miembros
deben luchar por conseguir no sólo más empleo, sino también calidad de trabajo y
calidad de la política social, entendida como un adecuado nivel de protección y buenos
servicios sociales disponibles para todos.
Siguiendo este rápido repaso histórico llegamos a la Agenda de Política social
2006-2010, que bajo el lema: “una Europa social en la economía mundial: empleo y
nuevas oportunidades para todos” revisa la Estrategia de Lisboa. En esta nueva
Agenda las acciones van a girar en torno a dos ejes claves: el primero se refiere al
empleo (como objetivo de prosperidad) y el segundo a la igualdad de oportunidades e
inclusión social (objetivo de solidaridad).
En lo relativo a ese último aspecto la Agenda 2006-2010 se fijaba como principales
líneas de actuación, entre otras, las siguientes:
434
• Modernizar la protección social, así como promover la diversidad y la no
discriminación a través de la igualdad de oportunidades
• Luchar contra la pobreza y fomentar la inclusión social propiciando sistemas de
ingresos mínimos o rentas básicas para las personas en graves dificultades.
• Promover los servicios sociales de interés general y mejorar su calidad en
función de los distintos ámbitos.
• Poner en marcha un Método abierto de coordinación único, integrando en el
mismo todas las materias de políticas de inclusión, las de garantía de pensiones
y las de sanidad, simplificando su procedimiento.
Destaca que en esta Agenda 2005-2010, es donde se fijan las actuaciones de la
Unión Europea para garantizar el acceso a todos a la asistencia sanitaria y a unos
cuidados de larga duración accesible, de calidad y viables, asegurando que esta
necesidad de cuidados no conduzca a la pobreza o a la dependencia financiera.
En esa línea de avance social , en el año 2007 la Comisión de las Comunidades
Europeas en su “Comunicación sobre Servicios de interés general incluidos los
sociales : un nuevo compromiso europeo”, estableció los principios y objetivos para
estos servicios, destacando que se orientan a las personas, se prestan a familias en un
modelo de dinámicas familiares cambiantes, desempeñan un papel de prevención y
cohesión social, contribuyen a la igualdad y su acceso debe ser universal, pero teniendo
en cuenta la diversidad de personas usuarias.
El Parlamento Europeo posteriormente dicto la Resolución de 5 de julio de 2011,
sobre el futuro de los servicios sociales de interés general y por otro lado también
destaca la Comunicación de la Comisión europea de 2013 denominada: Hacia la
inversión social para el crecimiento y la cohesión, con algunas orientaciones de futuro
sobre los Servicios Sociales en la Unión Europea. Estas referencias son importantes
porque, aunque los Servicios Sociales no se encuentran todavía definidos en el ámbito
de la Unión Europea, si existe una clasificación de ellos y de los objetivos que
persiguen. Se distinguen, por ejemplo, los regímenes legales y de seguridad social por
un lado y por otro, los demás servicios prestados a las personas como los de asistencia
social, empleo y formación, vivienda social y cuidados de larga duración, como derecho
de los ciudadanos europeos. Se entienden todos ellos, además, como servicios de acceso
universal y no restringido sólo a los más vulnerables y se consideran como uno de los
pilares fundamentales en que se basa el modelo social europeo.
Frente a posibles problemas de financiación para alcanzar este objetivo, se
recomienda en los referidos instrumentos , que los estados miembros de la Unión
Europea encuentren fórmulas de eficiencia y eficacia, así como se indican otras
cuestiones, actualmente tan relevantes como:
• Procurar mantener en el futuro la misma disponibilidad de servicios sociales
accesibles con precios asequibles y de gran calidad.
• Fomentar la colaboración del sector público y privado no lucrativo, así como de
personas del voluntariado y animar al sector privado lucrativo a aprovechar el
potencial de la inversión social
Para ser completa nuestra revisión sobre la evolución y tendencias de la política
social en la Unión Europea, debe también considerar las orientaciones de futuro de la
misma en las áreas de protección social, las cuales están fundamentalmente recogidas
en la denominada Estrategia Europa 2020, que fue planteada por la Comisión Europea
el 3 de marzo de 2010. Esta nueva y vigente Estrategia, con el objetivo de salir de la
435
crisis, coloca al crecimiento económico, frente a lo social, como principal meta para
conseguir otros objetivos deseables. Dicho crecimiento, se señala en la Estrategia 2020,
debe ser inteligente, sostenible- equilibrado e inclusivo, a fin de crear una Europa
competitiva, conectada y más respetuosa con el medio ambiente, así como para
garantizar la seguridad energética
Se pone el énfasis en que el principal problema en la Unión Europea es la crisis
económica y para ello se elabora dicha estrategia de convergencia e interdependencia
entre los estados miembros, sobre todo de la zona euro y a nivel mundial. También se da
importancia a una gobernanza transparente y a potenciar el papel de la ciudadanía en
sociedades inclusivas y se introduce asimismo la llamada flexiseguridad, que pretende
procurar la flexibilidad que demandan los mercados de trabajo pero considerando
también la seguridad de trabajadores.
En esta Estrategia, se fijan como objetivos a alcanzar en el horizonte del 2020:
Conseguir una tasa de empleo del 75 % de la población de 16 a 65 años, Invertir el 3%
del PIB en I+ D, reducción gases efecto invernadero en un 20%, aumentar uso energías
renovables y mayor eficacia uso de energía ( 20%), Reducción de la población europea
bajo el umbral pobreza en un 25% y bajar la tasa del abandono escolar del 25 % al 10%.
Asimismo fortalecer los mecanismos de regulación y supervisión financiera tanto en
Unión Europea, como en países integrados en el G. 20.
El 27 abril 2.010 la Comisión Europea definió las directrices de puesta en marcha
de la Estrategia 2020. Dichas directrices son 10 y es significativo en este nuevo enfoque
ver que un total de 9 de ellas versan sobre economía, empleo y mejora medio ambiente,
mientras que la directriz nº 10, es decir sólo una, aborda la inclusión social y la lucha
contra la pobreza, pretendiendo así librar de la pobreza a mas de 20 millones de
personas del ámbito europeo.
La involución que esta Estrategia 2020 supone en materia de protección social y
que afecta significativamente a nuestro país, es señalada por la importante organización
llamada Plataforma Social Europea, que indica como a pesar de las alusiones a la
Europa social que contempla, implica un gran paso atrás en cuanto a integración y
cohesión social. Por el contrario, afirman que da paso a una Europa basada en la
competitividad y el crecimiento económico. La mencionada Plataforma Social Europea
cree que la mejor estrategia es la que, en vez de al servicio de la economía se orienta
al servicio de la gente y el planeta y propone:
• Trabajar la participación ciudadana, los derechos fundamentales y el concepto
de ciudadanía y más allá del trabajo como la única medida de protección social
comprometerse en la lucha frente a la pobreza, reforzando estrategias de
protección social y el acceso a servicios e ingresos mínimos para todos
• Creación de empleo de calidad para todos y no solo fomentar el trabajo por
cuenta propia
Volviendo al escenario español y citando nuevamente el Informe FOESSA (2014),
destacar como en línea similar a la de la Plataforma social europea, en el mismo se
señala que, frente al empeoramiento general de la cohesión y a pesar de las dificultades
se mantiene un recurso de vital importancia como es el capital social de las relaciones
interpersonales. En conclusión, nuestro reto pendiente para el avance deseado de los
Servicios Sociales, como cuarto pilar del bienestar y su mayor legitimación, será
promover procesos de capacitación del tejido social y de participación ciudadana desde
el empoderamiento, generando redes de vínculos, apoyo e información que supongan
una presión eficaz en la defensa de los derechos sociales.
436
Y todo ello, no sólo en clave nacional sino recuperando la orientación de las
estrategias previas al 2.010, respecto de mayor protección social en la Unión Europea,
frente al excesivo peso de las actuales directrices centradas fundamentalmente al
servicio de lo económico.
U A MIRADA PROSPECTIVA ACERCA DE LOS SERVICIOS SOCIALES E LA ESPAÑA DEL

2020 -2025
Vistas la evolución y realidad presentada sobre los Servicios Sociales en el contexto
español y desde la referencia europea, cabe complementariamente ahora su puesta en
relación con los estudios prospectivos en esta materia. Para ello, nos centraremos en los
datos de un Estudio Delphi, realizado sobre Tendencias y Escenarios en Servicios
Sociales y Trabajo Social en España 2025 (Hernández-Echegaray, 2014).
La prospectiva tiene la virtud de no obviar el entorno social y político en el que se
desarrollan sus previsiones. Es un instrumento idóneo para orientar la toma de
decisiones, puesto que ofrece una lectura distinta de la realidad presente y de los
sucesos pasados. Siguiendo a Díaz y Salvador (2.000: 82) es una visión de la realidad
orientada al futuro y fundamentada en la identificación, análisis y comprensión de las
tendencias (subyacentes o manifiestas) para garantizar respuestas más innovadoras y
creativas. -o es una brújula, sino un mapa que ordena las alternativas y permite
vislumbrarlas y contrastarlas. (Bas, 2008:33).
El estudio Delphi que vamos a comentar se realizó por la coautora de esta
comunicación, en los años 2012-2013. Participaron 27 expertos de reconocido prestigio
nacional en materia de Política Social, Servicios Sociales y Trabajo Social. Se
realizaron dos rondas de un cuestionario ad-hoc de 30 preguntas, las seis últimas de
corte cualitativo y las anteriores siguen una escala Likert de 5 respuestas excluyentes
entre sí.
De forma resumida se presentan los datos más significativos al objeto de esta
comunicación:
• Comparativa del Gasto en Protección social entre la Unión Europea y España.
1º Según los Expertos consultados en el Estudio Delphi, es inviable la recuperación

de los niveles de gasto social, previos a la crisis económica, en los próximos diez años.
Además el 91,3% de dichos expertos opina que el Gasto en Protección Social, nunca
será superior a la media europea y un 85% considera que la estructura del gasto social
será similar al tipo medio europeo posteriormente al año 2025 o nunca. Por tanto, y a
tenor de las respuestas analizadas de expertos, se puede concluir respecto de la
Tendencia de futuro que el modelo de gasto social y de protección social español
seguirá como hasta el momento, en cuanto a los porcentajes de inversión y a la
estructura.
La respuesta de los expertos establece en un 60% de los casos que el plazo de
recuperación de los niveles del Gasto Social, tras la crisis actual, se situará en el
intervalo temporal de los años 2021-2025. Un 17% opina que “nunca”, siendo ésta la
segunda opción más votada. Asimismo, no se prevé que España vaya a alcanzar ni cotas
de inversión, ni una estructura similar con respecto a la media de la Unión Europea
(España 25,04, UE 29,50).
437
2º Se entiende, en consecuencia, que España orientará su Gasto social en Pensiones
y Desempleo, y no invertirá tanto en Protección familiar e inclusión, en los términos
medios marcados por Europa.
En otro segundo nivel de análisis, seguidamente vamos a presentar algunos datos
obtenidos en el estudio Delphi de referencia, en lo relativo al denominado Eje 3 del
mismo, centrado sobre el ámbito específico del Gasto equiparable en los Servicios
Sociales con relación a otros Sistemas de Bienestar en España.
En este sentido, según los expertos consultados, la información relativa a este
aspecto es la siguiente:
El 95% de las respuestas de los Expertos consultados sitúan esta posibilidad en un

escenario muy lejano o improbable Por tanto, la previsión de los expertos es que Los
Servicios Sociales nunca serán equiparables al resto de Sistemas de Protección Social.
En otro orden de cosas y ahora en cuanto al desarrollo legislativo respecto al
Sistema de Servicios Sociales, los expertos mayoritariamente prevén que suceda a partir
del 2.017, siendo la opción más votada en el intervalo de los años 2021-2025, (o
inmediatamente anterior o posterior a esta fecha; centralidad de la muestra). Creen
improbable que suceda en los próximos tres años, a pesar del avance legislativo de la
última década y poco probable que no suceda nunca.
En cuanto a la centralización de los Servicios Sociales en el nivel estatal, la
respuesta mayoritaria considera esta opción como “poco previsible”, seguida de la
opción “previsible”, y con una distancia numérica significativa. Estos resultados son
coincidentes con lo recogido por García-Cuevas (2012), que considera poco probable
que se devuelvan al Gobierno central las competencias otorgadas por la Constitución a
las Comunidades Autónomas. En conclusión, según el estudio, la previsión es que será
“poco probable” la centralización hacia el nivel estatal (73%). La segunda opción
“previsible” representa el 19,23 %.
Ante las reformas normativas recién aprobadas y ante el debate competencial en
Servicios Sociales,
438
Casi todos los expertos han respondido que al menos es “necesario” y la mayoría lo
consideran “totalmente necesario”. Analizando el apartado cualitativo de la cuestión
parece haber un consenso interno en las fórmulas de cooperación interadministrativa, y
en el refuerzo del papel estatal, bien recuperando la filosofía del Plan Concertado o bien
estableciendo una normativa “marco, armonizadora, básica, catálogo de mínimos o
general” de Servicios Sociales.
Como conclusión en este aspecto, la previsión de los expertos es que: Al menos es
“necesaria” y/o se considera “totalmente necesaria” una reforma competencial que haga
disminuir la desigualdad interterritorial, para lo cual sería conveniente una regulación
básica estatal.
En cuanto a la financiación estatal para la consolidación de los Servicios Sociales,
la mayoría de los expertos del estudio Delphi está de acuerdo, y aunque la opción más
elegida sea “totalmente de acuerdo” no alcanza una puntuación muy elevada, lo que nos
lleva a prever que en el futuro la financiación basada en acuerdos será una debilidad,
pero no significativa, a tenor de los consensos en comparación con otras cuestiones. De
las reflexiones de tipo cualitativo, se deduce que en opinión de los expertos la debilidad
radica en una financiación insuficiente. Cabe señalar la postura del experto E9, que se
muestra “en desacuerdo”, puesto que los Servicios Sociales, “históricamente siempre ha
sido fruto de un gran pacto”.
La tendencia parece apuntar a qué es necesaria la búsqueda de nuevas fórmulas de
organización y financiación para el fortalecimiento de los Sistemas de Servicios
Sociales.
En cuanto a las relaciones y posible absorción de los Servicios Sociales por otros
Sistemas de Protección del estudio Delphi se extraen los siguientes resultados:
439
Esta tendencia de absorción por otros sistemas se considera “poco previsible”,
mayoritariamente (77% de los expertos). Así, mayoritariamente la muestra se posiciona
cercana a este valor, si bien 4 expertos creen que es “previsible” (15%). En
consecuencia no parece una solución posible, lo que implica que los Servicios Sociales,
van a mantener su independencia.
A continuación, por su importancia, sobre todo, como hemos expuesto, en un
momento de profundas reformas en las Políticas Sociales, con significativos recortes en
materia de bienestar social, vamos a comentar algunos aspectos relativos al desarrollo y
tendencias respecto de los Servicios Sociales del ámbito público con relación a los del
Sector Privado.
Las respuestas de los expertos, se muestran al menos “de acuerdo” con el

planteamiento. La opción más seleccionada es “bastante de acuerdo”. Ante el escenario
actual, según opinión de los expertos hay una tendencia a la expansión del sector
privado en la prestación de Servicios Sociales y una consiguiente privatización de los
derechos. Esto puede implicar una, todavía mayor, falta de reivindicación y exigencia
de la ciudadanía en cuanto a la prestación de Servicios públicos, produciéndose,
asimismo, un creciente descenso de su legitimación y de la oferta de Servicios Sociales
Públicos, así como de las contrataciones de Trabajadores/as Sociales y otros
profesionales de soporte necesarios.
El empoderamiento de la población y su participación en reconocer, exigir y
legitimar un avance en derechos subjetivos en materia de Servicios Sociales, es lo que
desarrollaría la posibilidad de reclamarles judicialmente y por otro lado crearían
jurisprudencia y garantizarían la pervivencia de los mismos. No conseguirlo puede
implicar el principio del fin del Estado Social tal y como lo conocíamos. Los derechos
subjetivos los conquista y defiende la ciudadanía, los crean las Leyes, pero se
construyen desde la posibilidad de ejercerlos ante los Tribunales.
• En lo relativo al análisis de la Previsión derivada del estudio Delphi de
referencia, sobre el eje relacionado con el posible modelo de Estado del
Bienestar, en función del peso que tendrán los distintos agentes (Sector público,
Mercado o Tercer Sector/ Familia) en las respuestas a las necesidades básicas de
la ciudadanía.
En las contestaciones de los expertos el Sector privado o Mercado, aparece en un
quinto y último lugar. En primer lugar, la red primaria, seguido en segundo orden del
sector público y en tercer lugar las instituciones benéfico caritativas, y con poca
puntuación diferencial, en cuarto orden el Tercer Sector
440
De los datos obtenidos podemos sacar tres conclusiones:
1ª) La previsión de la pervivencia de la familia en la atención de las necesidades
básicas, si bien otro tema a estudiar es el del progresivo agotamiento y los límites de
esta red para el sostenimiento de los problemas sociales, cada más crecientes y
profundos, generados por la crisis o su resilencia real.
2ª) La pervivencia del reconocimiento social del Sector Público en la atención de
las necesidades, lo que cabe pensar que su legitimidad sea una garantía para la
reivindicación de la subsistencia del Estado del Bienestar y más concretamente de
los Servicios Sociales.
3ª) El sector privado alcanza el último lugar, y se prevé que ante la ineficacia del
sector público, eclosionen empresas de servicios sociales. Es posible, a tenor del
consenso de los porcentajes y a tenor de la realidad de sobrecarga de las familias,
del desmantelamiento de los servicios sociales públicos y de la falta de medios del
Tercer Sector, que la ciudadanía tenga que realizar un circuito en cascada, hasta la
resolución eficaz de sus necesidades.
Como conclusión, la Previsión derivada del estudio Delphi en este asunto es que:
España sigue el modelo de Estado del Bienestar de los países mediterráneos y que va a
seguir, a juicio de los expertos el mismo patrón de respuesta a sus necesidades básicas
en la familia.
• En relación a los modelos de Acción Social a seguir en los próximos años,
podemos que el modelo asistencial será el modelo a “re confeccionar” y a seguir
en la práctica profesional en las organizaciones de Servicios Sociales. En tercer
lugar, se sitúa el reconocimiento de los servicios sociales como derecho
subjetivo. Si bien éste ha supuesto un verdadero avance en la garantía y
extensión de derechos a la ciudadanía, a pocos años de su proclamación ya han
sido lesionados con reformas o con aplicaciones restrictivas. A poca distancia, y
votado en tercer lugar, se sitúa un modelo sólo contributivo de protección social,
previa cotización (como otra forma de legitimización y participación social).
Finalmente indicar, como aspecto interesante, que en el estudio los expertos que
desempeñan su labor en la atención directa colocan mayoritariamente al modelo
caritativo en el segundo lugar.
La Previsión, del estudio Delphi es que parece va a producirse un regreso a las
prácticas asistencialistas, si bien destaca que el tercer lugar de las respuestas de los
expertos lo ocupa el modelo contributivo previa cotización.
Para concluir este apartado y tras la reflexión de los datos presentados del Estudio
Delphi, podemos deducir las siguientes tendencias y conclusiones sobre el futuro de los
Servicios Sociales en España:
1ª A pesar del avance de los Servicios Sociales públicos de los últimos años, los
expertos opinan que este Sistema nunca será equiparable al resto de sistemas de
bienestar, lo que pone en cuestionamiento la universalización del mismo.
2ª La financiación basada en pactos, se considera que es una debilidad inherente al
sistema, pero de escasa relevancia.
3ª Se prevé la independencia y supervivencia del sistema respecto de otros del área
del bienestar.
441
4ª Sobre el debate competencial-territorialidad, de rigurosa actualidad, la tendencia
marca una pervivencia de la competencia en lo autonómico, dado que no se
producirá la descentralización a lo local y a que es poco previsible una
centralización estatal, pero si se considera necesario una normativa básica estatal
que evite la falta de equidad y los desequilibrios.
CO CLUSIO ES
Las crecientes necesidades sociales, agudizadas por la crisis y los recortes, requieren
modalidades organizativas y profesionales en los servicios sociales que vayan más allá
de la mera atención asistencial y de las medidas de “control” para el acceso a los
recursos y prestaciones.
Hay que reavivar la conciencia colectiva de que no es válida la resignación y de que
hay que volver a fijarse objetivos, en clave de unos mínimos de calidad de vida y
bienestar y luchar de forma proactiva por ellos, porque nada se consigue sin la
comprensión de la realidad en la que vivimos y sin superar la pasividad inducida de la
ciudadanía.
Mejorar las políticas sociales hacía una mayor legitimación de los Servicios Sociales y
mostrar los efectos en la población de los recortes de derechos, es una exigencia que pasa
por un mayor empoderamiento, protagonismo y participación de la ciudadanía en el
reconocimiento y defensa de este sistema, como eje fundamental frente a los procesos de
desigualdad y exclusión. Se trata de tomar postura para garantizar o conservar las conquistas
alcanzadas en el sistema de Servicios Sociales a lo largo de tres décadas y velar por su
evolución positiva, incluso considerando el escenario desfavorable de una realidad
globalizada, donde el neoliberalismo impone el eje económico por encima de los
aspectos sociales, en un desequilibrio de efectos muy graves, que trae una creciente
inseguridad y vulnerabilidad social.
Se deberá avanzar, desde el soporte institucional y profesional de los Servicios Sociales,
en dar respuesta a las peticiones y demandas de los ciudadanos/as a través de unos servicios,
fuertemente enraizados en la comunidad, como referencia más cercana al mundo del
individuo. Este enfoque, hoy en boga y al que pocos profesionales en lo teórico se atreven a
cuestionar, significa dar el paso en la praxis de los servicios sociales a un abandono de los
métodos de intervención basados en la mera gestión de recursos, que esconde a la vez razones
políticas y económicas que lo han propiciado, para cambiar hacia otros modos de intervención
social de corte personalizado y comunitario.
Otra manera de organización e intervención, que es preciso recuperar y rediseñar para
hacer frente a los plurales y diversos procesos de exclusión social, que vive cada vez más un
creciente número de personas y familias, desde una resilencia que , de no apoyarse , puede
llegar a romper la cohesión social.
Como final provisional, citando a Vidal (2.009:527) si “la mejor forma de innovar
es repensarnos radicalmente. Hay que pensar desde las raíces, examinar si los
fundamentos de lo que hemos plantado son correctos o enriquecerlos para que se
extienda la mejora, ampliándose desde la base a las ramificaciones más lejanas del
sistema”.
Repensemos a la luz de los datos de la actual realidad y de las tendencias
prospectivas que hemos analizado, cómo enfrentar el modo para que puedan cambiar las
cosas hacia otro paradigma de los Servicios Sociales, que supere la creciente brecha
entre la ciudadanía y su extendido soporte de gestión burocratizada. Porque las nuevas
442
demandas y necesidades, derivadas de los efectos de la crisis, no podrán abordarse con
modalidades de respuesta viejas y se precisa una reformulación del modo de prestación
de estos servicios públicos, con una apuesta por la estabilidad del sistema y el desarrollo
de un intercambio eficiente entre las instituciones, el tejido social, los profesionales y la
ciudadanía.
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445
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AYUDAS ALIME TARIAS E LOS UEVOS USUARIOS DE LOS VALES DE
ALIME TOS
ANTONIO BLANCO PRIETO Y CECILIA DÍAZ MÉNDEZ

blancoantonio@uniovi.es
RESUME
La crisis económica está afectando a un gran número de familias españolas que se ven
en la necesidad de recurrir a ayudas sociales para cubrir sus necesidades básicas. El
trabajo que se presenta aquí analiza un colectivo que no había recurrido a ayudas
sociales antes de la crisis. Se trata de personas que se acogen a un plan de ayuda
alimentaria gestionado por Cruz Roja. Partiendo de la identificación del colectivo de
personas vulnerables que contaron con vales de comida, se determinan las estrategias de
ahorro seguidas por estas familias ante su situación de precariedad económica y la
valoración de las ayudas recibidas y la autopercepción como receptores de las mismas.
El fin último de este trabajo es conocer el efecto que tiene la precariedad económica
sobre el mantenimiento de una dieta alimentaria saludable, con la intención de conocer
si los cambios en la economía familiar en situaciones críticas afectan de forma
significativa a la alimentación diaria y hacen a estas familias, que se encuentran en
riesgo social, situarse también en riesgo nutricional.
PALABRAS CLAVE
Pobreza; Tercer sector; Crisis económica.
447
SESIÓ 3
449
POLÍTICA FISCAL Y CUIDADOS
451
¿QUÉ POLÍTICA FISCAL SE ECESITA PARA EL MA TE IMIE TO DEL
ESTADO DE BIE ESTAR E ESPAÑA?1
PILAR NAVAU MARTÍNEZ-VAL Y JOSÉ LUIS REY PÉREZ

Universidad Pontificia Comillas de Madrid
pnavau@der.upcomillas.es
RESUME
La capacidad distributiva de un sistema de bienestar debe centrarse tanto en el análisis
del gasto público como en el del ingreso, por lo que es necesario no solo que los
derechos sociales se garanticen mediante programas de gasto adecuados, sino que es
preciso, además, que el sistema tributario que financia estos programas cumpla con los
principios de capacidad económica, igualdad y progresividad consagrados en la
Constitución, como norma primaria de nuestro ordenamiento. En este sentido, un
análisis objetivo de las reformas tributarias aprobadas en España desde el comienzo de
la crisis, revela un aumento de la regresividad del sistema tributario y un
incumplimiento de estos principios. Un panorama similar sería el que tendríamos si se
aprobaran todas las medidas propuestas por el Informe del Comité de Expertos para la
reforma del Sistema Tributario Español para la proyectada Reforma Fiscal de 2014,
algunas de las cuales resultan de dudosa constitucionalidad. Estas reformas no tendrían
como objetivo el mantenimiento de las estructuras de bienestar sino más bien su erosión
desplazando con mayor intensidad el peso de los ajustes presupuestarios sobre los
asalariados y las familias con menor capacidad económica. En consecuencia, la salida
de la recesión se podría ver acompañada en nuestro país por un incremento más notable
aún de la desigualdad en el reparto de los recursos, con el consiguiente desgaste del
Estado social.
PALABRAS CLAVE
Crisis económica; Reforma tributaria; Equidad tributaria; Justicia social; Derechos
sociales
1
Esta comunicación se presenta como resultado del Proyecto, financiado por el Ministerio de Economía y
Competitividad, “Sostenibilidad económica del Estado de bienestar en España: nuevas estrategias de
financiación de las políticas sociales” (DER2011-23543).
453
I TRODUCCIÓ
Como es sabido, un Estado social como el que proclama el artículo 1.1 de nuestra
Constitución2, se caracteriza por reconocer y proteger los derechos sociales (REY,
2009). Particularmente, el Estado de bienestar, como concreción del Estado social,
garantiza estos derechos detrayendo su satisfacción del mercado, y proveyéndolos
mediante los correspondientes programas de gasto público. El punto de partida de este
trabajo es que, para que estos derechos sociales queden plenamente garantizados, resulta
imprescindible no solo la existencia de una adecuada política de gasto público, sino que,
además, su financiación, básicamente a través del sistema tributario, sea “justa”, en el
sentido del artículo 31.1 de la Constitución3. En este sentido, las reformas tributarias no
son neutras ideológicamente, sino que normalmente vienen acompañadas de una
intencionalidad en cuanto al destino de los diversos programas sociales. Ingreso y gasto
público no son sino dos caras de un mismo fenómeno, la actividad financiera pública. Y
este fenómeno, por imperativo constitucional, debe regirse por el principio de justicia, el
cual, en el marco de un Estado social, consiste en garantizar plenamente los derechos
sociales proclamados en la Constitución4.Pues bien, en este trabajo analizaremos tanto
las reformas tributarias acometidas en España desde el año 2010, como las principales
líneas de reforma esbozadas en el Informe de la Comisión de Expertos recientemente
publicado en marzo de 2014. El objetivo final será valorar la constitucionalidad de las
mismas, y, particularmente, su compatibilidad con los principios de progresividad y
equitativa asignación de los recursos públicos que subyacen a la cláusula de Estado
social.
REFORMAS TRIBUTARIAS Y CRISIS ECO ÓMICA E ESPAÑA

Las reformas fiscales aprobadas en España en los últimos años han estado fuertemente
condicionadas por las recomendaciones del Consejo de la Unión Europea, en el
contexto del procedimiento por déficit excesivo iniciado contra España en 20095. Es
probablemente ésta la razón por la cual, en general, se hayan caracterizado por la
descoordinación e improvisación, en aras de la urgencia recaudatoria (ADAME, 2012)6.
2
“España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.
Constitución Española de 27 de diciembre de 1978.
3
Artículo 31 de la Constitución Española (27 de diciembre 1978): “1. Todos contribuirán al
sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema
tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá
alcance confiscatorio.2.El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos (...)”.
4
Como ha señalado la doctrina (MARTÍN QUERALT et al. 2011), “existe un engarce constitucional
entre ingresos y gastos públicos, de forma que los principios de justicia aplicables en sus respectivos
ámbitos sólo alcanzarán su verdadera dimensión cuando se integren, en una visión globalizadora, como
principios de justicia financiera” (p. 37).
5
Dado el nuevo marco normativo comunitario de endurecimiento de la disciplina presupuestaria, se
arriesga, en caso de incumplimiento de las Recomendaciones y Decisiones del Consejo de la Unión
Europea, a la imposición de fuertes multas. Se trata del conocido como “Six Pack”, el “Two Pack” y el
Tratado para la Estabilidad, la Coordinación y la Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 3 de
marzo de 2012. Véase, sobre estas reformas, GARCÍA ROCA, 2013.
6
Para ADAME (2012): “no existe ningún tipo de planificación ni coordinación a la hora de aprobar esas
medidas. Sería conveniente que todos los Estados y Administraciones remasen en la misma dirección,
pues de otra forma será muy difícil luchar de forma efectiva contra la profunda crisis económica global
que estamos viviendo”.
454
Reformas en la imposición personal sobre la renta
Una de las medidas transitorias y excepcionales para incrementar los ingresos fiscales
adoptadas por el gobierno, y que más duramente han afectado a los asalariados, ha sido
la aprobación, con carácter urgente y transitorio, del llamado Gravamen
Complementario del IRPF. Se trata de una escala complementaria, que actúa a modo de
recargo sobre la cuota íntegra estatal del IRPF, y cuya finalidad, para los tres ejercicios
fiscales en que ha estado en vigor, ha sido contribuir a “una reducción de carácter
inmediato del desequilibrio presupuestario”7. La cuantía de este recargo ha oscilado, en
función de los escalones de renta, entre un 0,75 por 100 para los escalones de rentas más
bajos, y un 7 por 100 para los altos8.
Al superponerse a un IRPF con estructura dual, en el que las rentas del ahorro son
sometidas a tipos de gravamen notablemente más suaves que los aplicables a las rentas
del trabajo, este recargo ha acentuado aún más la discriminación negativa de estas
últimas. A modo de ilustración, el tipo de gravamen al que se ha encontrado sometido el
un asalariado medio (22.100 euros/año9) ha sido del 30 por 100, mientras que un rentista
que ganara la misma cantidad al año, pero en concepto de dividendos o intereses, habría
tributado al 25 por 100, cinco puntos porcentuales menos.
Similares son los efectos que ha tenido el Gravamen Complementario sobre los
tipos de retención que se aplican a las distintas rentas, en el momento de su percepción.
Aquí, el impacto del Gravamen Complementario se ha traducido en una menor renta
mensual disponible de las familias, al detraerse del salario bruto. En este punto, resulta
también fácilmente detectable la desigualdad de tratamiento entre rentas del trabajo y
rentas del ahorro. Por ejemplo, para un asalariado medio (22.100 euros/año) sin cargas
familiares el recargo sobre el tipo de retención ha supuesto una detracción del 30 por
100 de su sueldo bruto mensual10. Mientras tanto, los perceptores de intereses y
dividendos con importes y circunstancias familiares idénticas habrían visto reducida su
renta bruta en un 21 por 100, casi diez puntos porcentuales menos11.
Por tanto, de manera objetiva se puede concluir que las rentas del trabajo han
contribuido, a través del Gravamen Complementario, de una manera mucho más intensa
que las rentas del capital a la contención del déficit público. En términos cuantitativos,
de los 6.275 millones de euros que el gobierno pretendía recaudar con este recargo,
aproximadamente 4.000 millones han procedido de rentas del trabajo y solo 1.200
millones de las rentas del ahorro (ADAME, 2012).
Frente a esta situación en la imposición sobre la renta de las personas físicas,
encontramos un panorama diferente en el ámbito del Impuesto sobre Sociedades. En
este tributo las reformas han ido encaminadas a mantener inalterado el tipo nominal -el
30 por 100-. E incrementar, paralelamente, el tipo de gravamen efectivo, especialmente
7
Véase el Preámbulo del Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, que implantó el Gravamen en
un principio solamente para los ejercicios 2012 y 2013. Luego, la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, lo ha
prorrogado para 2014 con el fin de “consolidar las finanzas públicas”.
8
Vid. la DA 35ª de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre.
9
Salario medio anual del conjunto de declarantes del IRPF, según el art. 11.4 del RD 439/2007, de 30 de
marzo, que regula el Reglamento del IRPF.
10
Casi la mitad de los declarantes del IRPF del ejercicio 2011 se situaban en los tramos de renta
inferiores a 21.000 euros anuales (AEAT, 2012). Vid. art. 101.1 de la Ley 35/2006 y arts. 82 a 86 del Real
Decreto 439/2007, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de
las Personas Físicas.
11
Disposición Adicional 35ª de la Ley 35/2006, apartado 4.
455
para las grandes compañías, cuyas estrategias de planificación fiscal, junto con la
aplicación de deducciones, habían conducido a que los gravámenes efectivos se situaran
muy por debajo de ese tipo nominal del 30 por 100. Lo que se ha hecho con las
reformas es evitar el vaciamiento de bases imponibles poniendo “coto” legal a las
estrategias de planificación fiscal agresiva12.
El problema es que todas estas medidas, que parecían reequilibrar el reparto de
coste económico del ajuste presupuestario aumentando la contribución de las rentas
empresariales, se han acompañado de la aprobación de dos gravámenes especiales sobre
rentas de fuente extranjera, en virtud de los cuales se ha permitido repatriar dividendos
y rentas procedentes de paraísos fiscales. Estas rentas procedentes de paraísos fiscales
han quedado sometidas a un gravamen del 8 por 100 (frente al tipo del 30 por 100 al que
tributan las demás rentas), si procedían de actividades empresariales, y del 10 por 100,
si se trataba de rentas pasivas. Es decir, se ha permitido disfrutar de este tipo reducido –
veinte puntos porcentuales más bajo que el tipo general- a rentas pasivas no vinculadas
con actividades económicas reales ni productivas y cuya licitud, teniendo en cuenta la
opacidad característica de los paraísos fiscales –podría ser en algunos casos más que
dudosa13.
Junto a estos dos gravámenes especiales, hay que destacar una medida más, que ha
afectado a la equidad de toda la imposición sobre la renta –tanto a la que grava a
personas físicas como a personas jurídicas-. Se trata de la llamada “declaración
tributaria especial” también conocida como “amnistía fiscal” 14. Esta reforma ha
aprobado una excepción a la regla general que obliga a tributar como ganancia
patrimonial no justificada, a “los bienes o derechos cuya tenencia, declaración o
adquisición no se corresponda con la renta o patrimonio declarados por el
contribuyente”15, es decir, que se corresponde con bienes ocultos o no declarados por el
contribuyente. La norma general es que estas ganancias no justificadas deben integrarse
en la Base Imponible General del Impuesto, junto a las rentas que experimentan una
mayor progresividad.
Pues bien, el Real Decreto-Ley 12/2012, abrió la posibilidad de que los
contribuyentes del IRPF, Impuesto sobre Sociedades o Impuesto sobre la Renta de los
No Residentes que fueran titulares de bienes o derechos que no se correspondieran con
las rentas declaradas en dichos impuestos, podrían presentar una declaración
extraordinaria con el objeto de regularizar su situación tributaria, siempre que hubieran
12
Ya el Real Decreto-Ley 9/2011, de 19 de agosto, elevó el porcentaje aplicable para el cálculo de los
pagos fraccionados en el Impuesto sobre Sociedades. El Real Decreto-Ley 12/2012, de 30 de marzo, con
el fin de “conseguir un incremento recaudatorio del Impuesto sobre Sociedades, esfuerzo recaudatorio
que se recaba, fundamentalmente, de las grandes empresas, poseedoras de la capacidad contributiva
necesaria para coadyuvar al sostenimiento de las finanzas públicas” (Exposición de Motivos), limita la
deducción de los gastos financieros, y la del fondo de comercio; se reduce la posibilidad de aplicar las
deducciones en la cuota; se elimina la libertad de amortización de la Disposición Adicional 11ª; y se
establece un importe mínimo del pago fraccionado. Unos meses después, y con el objetivo expreso de “la
consecución de los objetivos de déficit público que vienen impuestos desde el ámbito comunitario”, se
aprueba el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, el cual limita temporalmente la compensación de
bases imponibles negativas, así como la deducción de activos intangibles, se vuelve a limitar la
deducibilidad de los gastos financieros y se refuerza, una vez más, el importe de los pagos fraccionados.
13
Los dos gravámenes especiales fueron introducidos, respectivamente, por el Real Decreto-Ley 12/2012,
de 30 de marzo, y por el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio.
14
Disposición Adicional Primera del Real Decreto-Ley 12/2012, de 30 de marzo, “por el que se
introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público”
15
Art. 39 Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del IRPF.
456
sido titulares de tales bienes o derechos con anterioridad al 31 de diciembre de 2010. Si
se declaraban esos bienes o derechos, se eximía a estos contribuyentes de la exigibilidad
de sanciones –incluidas las penales- , intereses de demora y recargos, a cambio de
satisfacer el resultado de aplicar al valor de adquisición de dichos bienes o derechos un
tipo reducido del 10 por 100, frente a los tipos nominales de la escala que, según dicta la
regla general explicada en el párrafo anterior, se pueden situar entre el 24,75 por 100 y
más del 50 por 100 en los tramos más altos.
Se trata, pues, de una auténtica condonación de la deuda tributaria para
defraudadores, con el propósito de obtener recaudación e incentivar el afloramiento de
bases imponibles que permanecían ocultas para la Administración. En un contexto de
endurecimiento de la disciplina presupuestaria, esa finalidad recaudatoria podría
justificar, hasta cierto punto, la medida. No obstante, además de los problemas técnicos
que ha planteado16, no se puede obviar la contradicción de esta medida con los
principios de generalidad, igualdad y progresividad tributarias consagrados en el art.
31.1 de la Constitución Española (LÓPEZ, CAMPIONE, 2013).
Otras reformas tributarias del período 2010-2012
Otro de los impuestos a los que ha acudido el gobierno, en aras del equilibrio
presupuestario, ha sido el Impuesto sobre el Valor Añadido, principal impuesto sobre el
consumo existente en España. Desde el estallido de la Gran Recesión, los tipos de
gravamen del IVA se han incrementado en dos ocasiones17, habiéndose elevado el tipo
general en un total de cinco puntos porcentuales. Este incremento del IVA ha
constituido uno de los puntos clave de las Recomendaciones de la Comisión Europea a
España, en el marco del procedimiento por déficit excesivo seguido contra nuestro
país18.
Además, en el último trienio se han aprobado reformas encaminadas a reforzar la
figura de la tasa, frente al impuesto, como instrumento para allegar recursos públicos.
Se ha comenzado a exigir tasas por servicios públicos tradicionalmente financiados con
cargo a impuestos. Es lo que ha sucedido, por ejemplo, con la prestación farmacéutica
del Sistema Nacional de Salud19. Junto con la ampliación de los supuestos de hecho de
la tasa, se ha producido un notable incremento de otras tasas ya existentes, como, por
16
Importantes son los problemas que ha suscitado en relación con la responsabilidad penal por delito
fiscal. O con el instrumento normativo elegido, como es el Real Decreto-Ley, en lugar de una Ley formal
aprobada en Cortes, por no hablar del hecho de que la regularización afecte exclusivamente a la
imposición sobre la renta, y no se haya previsto su aplicación en relación con otros impuestos, como el
Impuesto sobre Sucesiones. Vid., por todos, FALCON y TELLA (2012).
17
Mediante la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, ya se elevó el tipo general del 16 al 18 por 100 y el
reducido del 7 al 8 por 100. Mediante el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, pasan,
respectivamente, del 18 al 21 por 100 y del 8 al 10 por 100, con efectos desde 1 de septiembre de 2012.
18
Vid. Recomendación del Consejo del 11 de noviembre de 2009. En la Exposición de Motivos del Real
Decreto-Ley 20/2012, se indica, respecto del incremento de tipos de gravamen del IVA: “La Comisión
Europea ha venido manteniendo en distintos informes la necesidad de que España eleve los tipos de
gravamen y amplíe la base del tributo, a fin de buscar el alineamiento de nuestro país con la del resto de
socios europeos”.
19
Mediante el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la
sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud, se establecía un baremo para la llamada “Aportación de los
beneficiarios en la prestación farmacéutica ambulatoria”, mediante el cual un porcentaje del precio de los
medicamentos dispensados mediante receta del Sistema Nacional de Salud debía ser financiado
directamente por el usuario. Este porcentaje es creciente en función del nivel de ingresos declarados en el
IRPF.
457
ejemplo, por citar alguna de las más polémicas, la que atañe a los servicios de
Administración de Justicia20.
Finalmente, otro de los tributos que han sido incrementados con las últimas
reformas ha sido el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Mediante el Real Decreto-Ley
20/2011, de 30 de diciembre, se aprobó un incremento transitorio y excepcional –en
principio solo vigente para los ejercicios 2012 y 2013, pero prorrogado también para
2014- del tipo de gravamen sólo para los inmuebles urbanos. Este aumento se
fundamentaba, según la Exposición de Motivos, en la necesidad de que “la situación
financiera de las Corporaciones Locales no ponga en peligro la consecución del
principal objetivo en materia presupuestaria, que es la reducción del déficit público del
Reino de España con arreglo a la senda prevista en el Programa de Estabilidad 2011-
2014”.
Frente a esta situación de subidas impositivas descoordinadas e improvisadas, en
busca de la ansiada reducción del déficit y cumplimiento de las recomendaciones
comunitarias, los impuestos personales sobre la riqueza, han sufrido una errática política
legislativa. En el caso del Impuesto sobre el Patrimonio, tras su supresión fáctica a nivel
estatal en 2008, se restableció con carácter urgente y de manera transitoria en 2011, para
“que quienes más tienen contribuyan en mayor medida a la salida de la crisis
reforzando el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria asumidos por
España”21. El problema es que este restablecimiento del gravamen se ha hecho sin
resolver los graves defectos técnicos y de equidad que plantea este tributo tal y como
está configurado hoy. Principalmente, se trata de la vigente configuración de los
beneficios fiscales de que gozan las acciones y participaciones en el capital de
sociedades, gracias a los cuales los grandes holdings familiares pueden quedar
exonerados de gravamen, incluidas, bajo ciertos requisitos, las participaciones en
sociedades pasivas de segundo o tercer nivel. Por ello, la efectividad del Impuesto sobre
el Patrimonio para coadyuvar a una mayor contribución por parte de quien más tiene, ha
sido realmente limitada.
En cuanto al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, y a pesar del relevante papel
que este tributo puede tener sobre el principio de igualdad de oportunidades y la
progresividad, no ha sido objeto de ninguna reforma a nivel estatal. La justificación para
esta omisión parece haber sido la enorme dispersión legislativa de este Impuesto, debido
a la cesión de competencias normativas casi ilimitadas a las CCAA sobre el mismo. No
obstante, como comentaremos en el apartado 3 de este trabajo, los verdaderos motivos
para no reformar el Impuesto sobre Sucesiones no pueden ser sino la búsqueda, por
razones ideológicas, de la eliminación definitiva de este tributo22.
20
Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la
administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses Como indica el
Preámbulo, la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional ya aparecía prevista por la Ley 53/2002,
de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Lo que se hace ahora es
ampliar los supuestos de hecho que dan lugar al hecho imponible e incrementar sustancialmente sus
cuantías.
21
Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 13/2011, de 16 de septiembre, por el que se restablece el
Impuesto sobre el Patrimonio, con carácter temporal. El Impuesto había sido suprimido fácticamente
mediante la Ley 4/2008, de 23 de diciembre, al introducirse una bonificación del 100 por 100 en la cuota
y eliminarse la obligación de declarar.
22
Desde las elecciones autonómicas de 2003, el Partido Popular ha ido llevando a la práctica su
propuesta de suprimir este gravamen gradualmente (Vid. diario El Mundo, 12 de enero de 2003). .Se ha
tratado, no de una derogación formal, sino de que, gracias a sus amplias competencias normativas sobre el
458
La proyectada Reforma Fiscal de 2014
La reforma fiscal que, previsiblemente, se ejecutará en los próximos meses, se abordará
adoptando un enfoque global y cohesionado de todo el sistema: “se considera necesario
acometer una reforma legislativa que suponga una revisión del sistema tributario en su
conjunto”23. Partiendo de esa premisa, los principales rasgos de la futura reforma, tal y
como se desprende del Informe de la Comisión de Expertos (en adelante, Comisión),
son los siguientes24:
1º.- Principios orientadores. El Informe pivota esencialmente sobre los principios de
suficiencia recaudatoria –objetivo coherente con el proceso de consolidación fiscal que
el ordenamiento comunitario nos impone- y contribución al crecimiento económico y a
la creación de empleo. Queda en segundo plano el principio de equidad, el cual, además,
es restringido por el Informe a su vertiente horizontal (procurar un trato fiscal igual a los
iguales), rechazándose la equidad vertical (ofrecer un trato desigual a quienes están en
distinta situación económica) por entender que aquélla “se articula prioritariamente,
tanto en los sistemas fiscales modernos como en la mayoría de las propuestas para su
reforma, en la vertiente asistencial del gasto público” (Comisión, 201425).
2º.- Aumento del peso relativo de la imposición indirecta a cambio de reducir los
impuestos directos y cotizaciones sociales. Se propone reducir los tipos nominales de
los impuestos personales sobre la renta (de personas físicas y jurídicas) y también las
cotizaciones sociales que recaen sobre los empresarios, para fomentar de este modo la
actividad económica y la creación de empleo. En este punto, la Comisión adopta las
recomendaciones formuladas a España desde diversos organismos internacionales.
3º.- Reforzamiento del IVA. En línea con las propuestas de organismos
internacionales, la Comisión propone reducir los productos y servicios que actualmente
están sometidos al tipo reducido y, por tanto, aplicar el tipo general a más supuestos.
Quedarían a salvo de esta re-acomodación de tipos la vivienda, los servicios turísticos y
el transporte público.
4º.- “Dualización” del IRPF. Se propone mantener la estructura dual del impuesto, e
incluso intensificarla, llevando a la base imponible del ahorro, sometida a un tipo fijo de
gravamen, todas las rentas, salvo las del trabajo y las de actividades económicas
(trabajadores autónomos). Estas rentas del trabajo por cuenta propia o ajena serían, por
tanto, las únicas que quedarían sometidas a una tarifa progresiva. La razón sería la
elevada movilidad del factor capital, más sensible a los gravámenes progresivos que el
factor trabajo, y la necesidad de fomentar el ahorro en una economía fuertemente
endeudada.
5º.- Incremento del gravamen sobre la propiedad inmobiliaria (IBI) y reducción o
supresión de impuestos patrimoniales vigentes. La reforma del IBI incluiría un nuevo
tributo, las Comunidades Autónomas de régimen financiero común aprobaran, progresivamente, la

exención de las adquisiciones gratuitas mortis causa que tuvieran lugar entre cónyuges y entre
ascendientes y descendientes. Estas herencias suman alrededor del 85 por 100 del total de la riqueza
imponible sometida a gravamen en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, por lo que estas medidas
legislativas autonómicas han supuesto una eliminación fáctica del impuesto sucesorio en gran parte de
España.
23 Subrayado nuestro. Exposición de Motivos del Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de julio de
2013, por el que se constituyó la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario español.
24 Se realiza un muy apretado resumen de los puntos más destacables del Informe. Resulta imposible,
dada la restricción de espacio de esta Comunicación, profundizar con detalle en aspectos concretos.
25 Páginas 39 y 76-77.
459
sistema de valoración catastral, que permitiría mantener los valores catastrales de los
inmuebles actualizados. Por otro lado, se sugiere reducir o suprimir el gravamen sobre
las transmisiones inmobiliarias (Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados) y suprimir el Impuesto sobre el Patrimonio. Se propone
además establecer a nivel estatal una imposición mínima sobre Sucesiones y
Donaciones, que en lugar de graduarse en función del valor de los bienes recibidos,
atendiera exclusivamente al grado de parentesco.
6º.- Financiación de servicios públicos esenciales con cargos a tasas. Desde el
principio de suficiencia recaudatoria, el Informe propone incrementar la “utilización de
sistemas de coparticipación en el pago de los servicios y bienes públicos”. La razón
sería que “La demanda de un bien o servicio es, por definición, infinita a precio cero y
la utilización de tasas y precios públicos puede contribuir a moderarla y acercarla a la
verdadera disposición a pagar”26.
IDO EIDAD DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS APROBADAS Y PROYECTADAS PARA

GARA TIZAR LOS DERECHOS SOCIALES
En términos generales, la primera valoración que se puede hacer tanto de las reformas
tributarias del período 2010-2013 como de la propuesta de reforma de 2014 de la
Comisión de Expertos, no puede sino ser muy negativa. La razón es que la búsqueda del
equilibrio presupuestario, que constituye desde 2011 un imperativo constitucional27 y
deriva además del ordenamiento comunitario, no puede, en el marco de un Estado
social, hacerse al margen del principio, también constitucional, de equidad financiera28.
De lo contrario, las reformas tributarias incurrirían en un vicio de inconstitucionalidad,
ya que los principios de equidad del art. 31.1 y 31.2 de la Carta Magna tienen efecto
normativo inmediato y directo y, como ha dejado sentado el Tribunal Constitucional,
vinculan al legislador29. En las líneas que siguen realizaremos un comentario específico
de los puntos concretos de las reformas tributarias citadas que, a nuestro juicio, vulneran
la cláusula de Estado social.
El discriminatorio tratamiento fiscal de las rentas del trabajo
El tratamiento fiscal aplicado a las rentas del trabajo, tanto con el Gravamen
Complementario, como en el Informe de la Comisión de Expertos, se alinea con las
doctrinas económicas partidarias a la neutralidad fiscal, y se sitúa muy lejos de los
26
Sic, página 75 del Informe.
27
Artículo 135.2 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978: “El Estado y las Comunidades
Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso,
por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo
permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las
Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario”. Como es sabido, este artículo fue
reformado en septiembre de 2011.
28
Artículo 31.1 y 31.2 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978. Véase la nota 2 de este
mismo trabajo.
29
Como indica la STC 96/2002, de 25 de abril, “la función de legislar no equivale a una simple ejecución
de los preceptos constitucionales, pues, sin perjuicio de cumplir con los mandatos que la Constitución
impone, el legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa (…). Ahora bien, estando el
poder legislativo sujeto a la Constitución, es misión de este Tribunal velar para que se mantenga esa
sujeción”.
460
planteamientos de la Hacienda clásica, favorable a un tratamiento tributario más suave
para estas rentas, por haberse obtenido con esfuerzo30.
Como se ha explicado más arriba, los asalariados han estado sometidos a un
Gravamen Complementario en el IRPF, durante los años 2012 a 2014, que se puede
situar, para una renta “media”, entre cinco y nueve puntos porcentuales más alto que el
soportado por las rentas del capital de cuantías equiparables. A mayor abundamiento,
los trabajadores no han tenido a su alcance estrategias de optimización fiscal, con el fin
de eludir el Gravamen Complementario, sí disponibles para los titulares de rentas del
capital31.
Por otro lado, si bien es cierto que los asalariados de los escalones de renta más
elevados han estado sometidos, como consecuencia del Gravamen Complementario, a
tipos de gravamen que algunos podrían considerar “cuasi-confiscatorios”32, también es
verdad que las remuneraciones de altos directivos, consejeros y administradores de
sociedades resultan más susceptibles de estrategias de planificación fiscal, mediante su
transformación en rentas en especie o en rentas irregulares, con el fin de eludir los
elevados tipos de los escalones más altos de la tarifa33.
A esta contribución más intensa al ajuste presupuestario, por parte de los
asalariados medios, en comparación con los rentistas, se han unido las declaraciones
tributarias “especiales” y los gravámenes también “especiales” que, como hemos visto,
consagran de nuevo un tratamiento fiscal más suave para defraudadores y para las rentas
de empresas que han hecho uso de estrategias de planificación fiscal internacional al
amparo de paraísos fiscales y territorios de nula tributación.
30
Entre los hacendistas keynesianos de los años sesenta y setenta se defendía que las rentas del trabajo
debían tener un tratamiento más favorable que las rentas del capital, debido a que la renta del trabajo no
es duradera –desaparece con la vejez y la muerte- mientras que la renta del capital sí lo es. Las rentas del
capital son compatibles con una vida de ocio o pueden ser aumentadas por la renta del trabajo, mientras
que esta última ni ofrece las mismas oportunidades de ocio ni puede ser aumentada con otra renta (cfr.
Comisión MEADE, 1980). En contraposición, desde finales de los noventa la tendencia se ha dirigido a
otorgar prioridad a la neutralidad impositiva. Vid., en España, los últimos Informes de expertos para las
distintas reformas del IRPF, de 1998 y de 2002, así como el nuevo el Informe de la Comisión de expertos
para la reforma del Sistema Tributario Español de 2014.En todos ellos se defiende un tratamiento fiscal
acorde con “la elevada elasticidad de la oferta de capital en comparación con la más reducida elasticidad
de la oferta de trabajo”.
31
Por ejemplo, recurriendo a instituciones de inversión colectiva, en cuyo patrimonio podrían acumularse
las rentas de capital o ganancias patrimoniales obtenidas a los largo del trienio 2012-2014, sometidas al
tipo de gravamen del 1 por 100 en el Impuesto sobre Sociedades. Allí quedarían a la espera de que el
recargo del IRPF dejase de estar en vigor, momento en el cual se recuperaría la inversión y afloraría la
renta para la persona física, sometida al nuevo IRPF surgido de la Reforma Fiscal de 2014. (Vid. Art.
28.5.a) Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5
de marzo).
32
Han podido superar, en los tramos superiores a los 175.000 euros anuales, el 50 por 100. Los tipos de
retención a aplicar a las retribuciones a consejeros y administradores se han elevado al 42 por 100 para
los ejercicios 2012 y 2013. Vid. Artículo 101 .2 y 4 Ley 35 / 2006, de 28 de noviembre de 2006.
33
De hecho, ya la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, tuvo que limitar a 300.000 euros la cuantía máxima
de los rendimientos del trabajo irregulares susceptibles de beneficiarse de la reducción del 40 por 100 del
art. 18.2 de la Ley 35/2006, reguladora del IRPF, debido al abuso que se estaba efectuando, por los
titulares de rentas más altas, de la citada reducción. No obstante, nada impide a los titulares de
retribuciones entre los 120.000 y 300.000 euros anuales, sometidos a tipos nominales de gravamen (con el
Gravamen Complementario) superiores al 50 por 100, su obtención, si la empresa así lo consiente, de
manera irregular, pudiéndose de este modo reducir el tipo efectivo de gravamen, eludiendo así la excesiva
severidad del Gravamen Complementario en estos tramos.
461
La conclusión es que estas medidas vulneran los principios consagrados en el
artículo 31.1 de la Carta Magna. Como ha señalado nuestro Tribunal Constitucional,
existe una íntima relación entre los principios de capacidad económica, igualdad
tributaria y progresividad34. Los tres son necesarios para que el sistema tributario sea
justo. Y, en los momentos actuales, no se puede decir que la riqueza esté en la población
asalariada. Los niveles de riqueza más altos, la mayor capacidad económica, la tienen
personas que no están sujetas al IRPF porque operan en la economía a través de diverso
tipo de sociedades cuyos rendimientos están gravados en menor proporción a los del
IRPF. Esto ha generado una inequidad y un agravio comparativo importante en cuanto
al reparto de la carga fiscal.
Lo más preocupante, en nuestra opinión, es que la propuesta de Reforma Tributaria
de 2014 realizada en el Informe de la Comisión de Expertos, no solo no pone remedio a
esta situación, sino que incluso la acentúa. Como se ha señalado más arriba, en el
Informe se propone que las rentas del trabajo sean ya las únicas que estarían sometidas a
una escala progresiva de gravamen. Todas las demás rentas tributarían al tipo fijo más
suave de las rentas del ahorro. A mayor abundamiento, la Comisión propone reducir y
restringir la reducción para rentas del trabajo, que es la actualidad la única medida que,
en el vigente IRPF, compensa esta mayor severidad fiscal para las rentas ganadas35, por
lo que claramente los asalariados estarían sometidos a una discriminación negativa
contraria al art. 31.1 CE.
Desde un enfoque normativo, estas reformas acentúan el hecho de que el sistema
bienestar español descansa en los hombros de los asalariados y no de los que pueden
vivir de los rendimientos del capital. Haciendo esto, lo que se pretende no es solo
beneficiar al grupo de mayores niveles de renta sino también debilitar el apoyo al
Estado de bienestar por parte de las clases medias para facilitar así su desmantelamiento
y su privatización. Como han puesto de manifiesto diversos autores, la sostenibilidad de
las políticas de bienestar depende en gran medida del apoyo de las clases medias36.
Asfixiando a la clase trabajadora fiscalmente y de forma paralela recortando la oferta de
servicios de bienestar se pretende que cada vez más se perciban de forma negativa las
instituciones de bienestar de forma que cuando se plantee la privatización de algunos
servicios sociales básicos y se ofrezcan deducciones fiscales para aquellos que opten por
esos servicios privados, la clase media perciba esto como una indudable ventaja. Es
decir, la reforma planteada en el IRPF no solo grava a las clases asalariadas, sino que
haciéndolo se quiere minar el apoyo de la clase media al Estado de bienestar, un apoyo
que es necesario para asegurar la viabilidad de éste.
34
“(…) el sistema justo que se proclama no puede separarse, en ningún caso, del principio de
progresividad ni del principio de igualdad. Es por ello -porque la igualdad que aquí se reclama va
íntimamente enlazada al concepto de capacidad económica y al principio de progresividad- por lo que no
puede ser, a estos efectos, simplemente reconducida a los términos del artículo 14 de la Constitución: una
cierta desigualdad cualitativa es indispensable para entender cumplido este principio. Precisamente la que
se realiza mediante la progresividad global del sistema tributario en que alienta la aspiración a la
redistribución de la renta” (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 4º, y SSTC 54/1993, de 15 de febrero, y
134/1996, de 22 de julio).
35
Como indica el Profesor HERRERA MOLINA en su Voto Particular, “la reducción busca en realidad
compensar a los perceptores de rendimientos del trabajo de las desventajas que la ley establece frente a
las rentas del ahorro (cuyo régimen se justifica por la movilidad del capital) (…) la reducción no
constituye un beneficio fiscal que deba suprimirse, sino una medida destinada a garantizar la justicia del
impuesto” (Comisión, pág. 434).
36
Esta idea la puso de manifiesto ESPING ANDERSEN en Los tres mundos del Estado del Bienestar
[1990], trad. B. Arregui Luco, Edicions Alfons el Magnànim-IVEI, Valencia, 1993.
462
Por otra parte, y siguiendo con la lógica tendente a privatizar la protección social, el
Informe apuesta por mantener el tratamiento fiscal ventajoso para los fondos de
pensiones justificándolo por “el fuerte ritmo de envejecimiento de la población de
nuestro país, al reciente reforma del sistema de pensiones y la ausencia de sistemas de
pensiones privados alternativos de carácter obligatorio”. Consideramos que esto más
que justificarse en una razón técnica encuentra su razón de ser en el no disimulado
objetivo de ir reformando y eliminando el actual sistema de pensiones para dejar una
pensión de beneficencia muy reducida (equiparable a las no contributivas) y dejar para
el resto de la población fondos de pensiones de naturaleza privada. De nuevo aquí no se
está atendiendo a la equidad o justicia social, sino a favorecer los intereses de las
instituciones financieras y de aquellas personas con rentas más elevadas que son las que
ahora pueden contratar un fondo de pensiones.
La necesidad de un nuevo enfoque a la imposición sobre el consumo
Aunque la regresividad de la imposición sobre el consumo sea hoy día aún una cuestión
abierta37, la proporción que representa el pago del IVA, en relación con la renta anual
disponible de los distintos estratos de contribuyentes, es mayor cuanto menor es el nivel
de renta, de modo que existe un riesgo de que el incremento en cinco puntos
porcentuales del impuesto haya tenido mayor impacto sobre las familias de menor renta
disponible. En este sentido, se puede decir que el recurso a este impuesto indirecto ha
perjudicado a los grupos de población con menos recursos.
Hay que advertir que el carácter regresivo del IVA no se debe a la naturaleza
indirecta del impuesto. Podrían establecerse escalones de progresividad en este
impuesto si se gravaran de diversa forma los distintos tipos de bienes que se adquieren
en el mercado. Sin embargo, esto es algo que el legislador ni siquiera se ha planteado.
Existen estudios que demuestran cómo en función de la renta, se consume uno u otro
tipo de bienes y de productos; esto podría aprovecharse para establecer distintos tramos
impositivos en el IVA que de alguna manera pudieran tener en cuenta la situación
económica del contribuyente. Algunos autores han propuesto reformas en el IVA que lo
acerquen más a un impuesto sobre el consumo que a lo que hoy en día es realmente38.
En el Informe de la Comisión de Expertos se pretende reducir el peso del tipo
bonificado del IVA. Desde sus primeras páginas, el Informe apuesta por hacer recaer el
peso de la recaudación en los impuestos indirectos, pero a diferencia de lo que se ha
sostenido en estas líneas no pretenden introducir esquemas de progresividad en el IVA
sino eliminar los pocos que este impuesto tiene. Es decir, el Informe apuesta por
eliminar los tipos superreducidos y reducidos del IVA, aunque en el primer caso,
reconoce que hoy “no resulta deseable salvo que al mismo tiempo se pudieran articular
37
El punto de vista convencional sobre los efectos distributivos de los impuestos sobre ventas es que son
regresivos. No obstante, un sector doctrinal defiende que, en lugar de valorar el efecto del impuesto en
relación con la renta “anual”, se debería adoptar la perspectiva de la renta “de ciclo vital”. Desde esta
última perspectiva, hay evidencias de que “la proporción de la renta que se destina al consumo es
aproximadamente la misma para todos los niveles de renta”, de donde se extraería la consecuencia de que
los efectos de la imposición sobre el consumo no tendrían que ser necesariamente regresivos (ROSEN,
2002).
38
SHAVIRO, D. N. (2004) señala que “un impuesto sobre el consumo puede alcanzar la progresividad de
un impuesto sobre los ingresos siempre que sus tipos estén lo suficientemente graduados para hacer frente
a las diversas bases impositivas”, vid. “Replacing the Income Tax with a Progressive Consumption Tax”,
Tax -otes, 5, 97. Esta idea la sostienen también Murphy y Nagel (2002) [The Myhth of Ownership. Taxes
and Justice. Oxford: Oxford University Press].
463
mecanismos de compensación a través de prestaciones a las rentas más bajas”39 y en el
segundo, por razones de tipo económico aboga por mantener un tipo reducido a la
vivienda, turismo y transporte público. Apostar por un único tipo en el IVA supone
apostar por hacer más regresivo el impuesto. Probablemente, merezca la pena revisar si
todos los bienes y servicios que están introducidos en cada uno de los tipos está
justificado, pero nuestra apuesta se centra en convertir el IVA en un impuesto dotado de
una cierta progresividad atendiendo precisamente al nivel de renta que un consumidor
manifiesta cuando adquiere determinados bienes o servicios.
El reforzamiento de la tasa como recurso tributario
La tasa, como es sabido, es un tributo cuyo fundamento descansa en el principio del
beneficio o equivalencia, y no en el principio de capacidad económica. Y es este último,
y no el principio del beneficio, el principio que nuestra Constitución (artículo 31.1)
reconoce como reflejo de la equidad en el reparto de la financiación de los servicios
públicos. Por ello, la oportunidad del incremento de los ingresos públicos vía tasas
debería ser valorado en relación con la equidad global del sistema tributario, tal y como
ha quedado diseñado tras las últimas reformas no puede sino calificarse de regresivo40.
De ahí que resulte preocupante que tanto las reformas tributarias aprobadas
recientemente como el Informe de la Comisión de Expertos apuesten por los “co-pagos”
como medio para “moderar” el uso de ciertos servicios públicos de carácter esencial.
Este potencial abuso de la figura de la tasa tiene, además, como consecuencia un
efecto de dualización en nuestras sociedades y su objetivo sería crear un sistema de
bienestar de beneficiencia al que solo recurrirán aquellos que carecen de medios para
acudir al mercado privado. De nuevo subrayamos que no es casual este aumento de
tasas que se ha producido en los últimos años: responde a la idea de ir eliminando la
provisión pública de servicios de bienestar para abrir la puerta a la privada y ofrecer a
los ciudadanos la alternativa entre un servicio público de baja calidad a cambio del pago
de una tasa o un servicio privado a cambio de un precio de mercado que será también de
mayor calidad. Por otra parte, el pago de impuestos es probablemente el principal deber
ciudadano que permite la vida en sociedad y el disfrute de los derechos, no sólo
sociales, sino también civiles y políticos. Sin pago de impuestos no es posible el
funcionamiento ni de la sociedad ni del mercado. Sustituir de forma progresiva los
impuestos por tasas rompe con la generalidad de la obligación tributaria y resta
legitimidad normativa y democrática al sistema tributario. Ya no es solo que se alteren
las bases filosóficas de nuestro modelo social, es que se está rompiendo con la
generalidad del principio de reciprocidad que solo estarían obligados a cumplir aquellos
con niveles de renta más bajos.
El discutido papel de la imposición patrimonial
Tanto las reformas tributarias ya aprobadas como la que se propone acometer en 2014,
apuestan por centrar la imposición sobre la riqueza en el Impuesto sobre Bienes
Inmuebles, frente a otras alternativas, como podría haber sido la creación de un
impuesto de solidaridad sobre las grandes fortunas, siguiendo el modelo francés, o una
reforma del Impuesto sobre Sucesiones que apostara realmente por su racionalización y
vinculación al principio de igualdad de oportunidades.
39
Vid. Página 11 del Informe.
40
Compartimos la idea de que “no se puede perder de vista el carácter regresivo que, por principio,
presentan las tasas frente a los impuestos (…) sin que la aplicación correctora del principio de capacidad
económica baste para eliminarlo, sino sólo para atenuarlo” (BARQUERO ESTEVAN, 2002).
464
Las líneas de reforma fiscal, sin embargo, apuestan por la subida del IBI, impuesto
que, al recaer sobre propiedades inmobiliarias, resultaría menos susceptible de elusión.
Para valorar esta medida hay que tener en cuenta que el IBI es un tributo real, y no
personal. Es decir, no tiene en cuenta la situación económica global de la persona –ni
las deudas o otras obligaciones que pueda tener- ni sus circunstancias personales y
familiares (edad, número de hijos....). Esto lo convierte en un tributo menos equitativo.
Además, el IBI incide sobre un activo muy extendido entre las clases medias españolas,
como es la vivienda, sin tener en cuenta el nivel de endeudamiento en que se ha
incurrido para su adquisición41. De ahí que quizá hubiera resultado más aconsejable, si
se deseaba reforzar el IBI, otras alternativas, como la creación de un recargo para
inmuebles de gran valor económico, que ha sido considerada en otros países42.
Lo deseable, en nuestra opinión, hubiera sido una profunda revisión del Impuesto
sobre Sucesiones con vistas a su mantenimiento –y reforzamiento- en el sistema
tributario, como parte de una política integral centrada en la igualdad de oportunidades,
tan dañada con la discriminación negativa que, como ya se ha explicado, han
experimentado las rentas del trabajo.
CO CLUSIO ES
Un análisis global de todas estas medidas revela una tendencia potencial hacia la
regresividad en el reparto del coste de la actual crisis presupuestaria. La severidad de las
reformas tributarias afecta de manera más directa a los asalariados medios que a los
titulares de mayor capacidad económica. Estas reformas fiscales se plantean, además, en
un escenario social caracterizado por crecientes desigualdades. España se encuentra “a
la cabeza de la desigualdad en la UE. Y, junto a Irlanda, es el país de la UE que ha
experimentado el aumento más acusado en términos de desigualdad en el último
periodo de crisis” (Consejo Económico y Social, 2013)43. Si a esta situación, añadimos
41
Vid. Informe CES 3/2013, De las Encuestas Financieras de las Familias examinadas, desde el año
2002, se concluye que, “para todos los tramos de renta, más del 70 por 100 de los hogares son
propietarios de la vivienda principal, pero, necesariamente, no en todos los tramos esta adquisición
condiciona de la misma manera el resto de renta disponible (…). En el conjunto de la población se ha
doblado, entre las familias endeudadas, el porcentaje de aquellas en las que los pagos de deuda suponen
más de un 40 por 100 de su renta (…). Entre los hogares con menor renta que tienen deudas, este
porcentaje asciende al 46,5 por 100”.
42
En Gran Bretaña, el Partido Liberal propuso ya en 2006 el establecimiento de un impuesto sobre la
riqueza inmobiliaria que recaería sobre inmuebles valorados en más de un millón de libras esterlinas. En
el Informe Mirrlees se exponen las ventajas que tendría un impuesto así. Cfr. BOADWAY, R.,
CHAMBERLEIN, E., EMMERSON, C., “Taxation of Wealth and Wealth Transfers”, en Mirrlees
Review,Vol. I Dimensions of Tax Design, Londres: Oxford University Press, 2011, p. 807.
43
El informe FOESSA de 2008, realizado antes de que estallara la crisis, señalaba que “las tasas de
pobreza son muy similares a las que ya existían décadas atrás, manifestándose, por tanto, en el caso de la
pobreza los mismos rasgos ya enunciados para las tendencias de la desigualdad. En primer lugar, y en
clara ruptura con la tendencia de décadas anteriores, desde el primer tercio de los años noventa la pobreza
ha dejado de reducirse. En segundo lugar, contrasta la ausencia de cambios significativos en los
indicadores de pobreza con el notable crecimiento registrado por la actividad económica y el empleo. Y,
en tercer lugar, tal y como se ha señalado en el caso de la desigualdad, los indicadores de pobreza siguen
manteniéndose muy elevados en el contexto europeo. España sigue encajada en un clúster periférico
dentro de la UE y es el único de los países que partiendo de altos niveles de pobreza, salvo Irlanda, no ha
conseguido reducciones sustanciales de las tasas. Esta situación no se compensa por una hipotética mayor
movilidad, dado que los patrones de cronificación de la pobreza en España muestran una mayor
generalización de las situaciones de pobreza permanente que en el promedio de los principales países de
la UE”, VV. AA., VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España 2008, Fundación FOESSA,
Madrid, 2008, p. 37.
465
los efectos de las reformas tributarias aprobadas en los tres últimos años, la salida de la
recesión se podría ver acompañada en nuestro país por un incremento más notable aún
de la desigualdad y podría afectar de manera profunda a la garantía de los derechos
sociales. En este sentido, el reciente Informe de la Comisión de Expertos para la
Reforma Tributaria propone modificaciones fiscales que podrían, en nuestra opinión,
resultar inconstitucionales ya que, como ha señalado nuestro Tribunal Constitucional,
“en un sistema tributario justo pueden tener cabida tributos que no sean progresivos,
siempre que no se vea afectada la progresividad del sistema”44. Y es la progresividad
este “sistema” en su conjunto el que, por las razones que hemos expuesto en este
trabajo, quedaría seriamente en entredicho.
ADAME, F. 2012, “Política fiscal y lucha contra la crisis económica: análisis de las
medidas fiscales adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas y
perspectivas de futuro”, Quincena Fiscal Aranzadi (6).
AEAT, Estadística de los declarantes del IRPF, sitio web. Disponible en
http://www.agenciatributaria.es/AEAT/Contenidos_Comunes/La_Agencia_Tribut
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AEAT, Informe anual de recaudación tributaria. Disponible en http://www.
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BARQUERO, J. M. 2002. La función del tributo en el Estado social y democrático de
Derecho, Madrid. Centro de Estudios Constitucionales, 135-136.
BOADWAY, R., CHAMBERLEIN, E., EMMERSON, C. 2011. “Taxation of Wealth
and Wealth Transfers”. En Mirrlees Review,Vol. I Dimensions of Tax Design.
Londres. Oxford University Press.
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467
CRISIS FISCAL, AUSTERIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES: I ICIATIVAS DE
AJUSTE E SIETE COMU IDADES AUTÓ OMAS
ELOÍSA DEL PINO MATUTE, JUAN A. RAMOS GALLARÍN Y FRANCISCO A. BLANCO ÁNGEL
Instituto de Políticas y Bienes Públicos (CSIC) / Universidad Rey Juan Carlos /
eloisa.delpino@csic.es
RESUME
Este trabajo se enmarca en el proyecto CRISAUT, que tiene como objetivo investigar
los contenidos y el alcance de las políticas de consolidación fiscal en los gobiernos
autonómicos españoles. La comunicación pretende dar unas primeras respuestas, de
carácter tentativo, a estas cuestiones. Más concretamente, se estudian las medidas
adoptadas por las CCAA que se refieren a la organización y gestión de la administración
autonómica, el catálogo de prestaciones y los mecanismos para la provisión de los
servicios, así como las medidas tributarias y de ingresos, haciendo especial hincapié en
aquellas que atañen a los ámbitos educativo y sanitario. La investigación, de carácter
fundamentalmente descriptivo, se centra en las iniciativas de ajuste desarrolladas por
siete comunidades (Principado de Asturias, Andalucía, Castilla-La Mancha, Cataluña,
Comunidad de Madrid, Comunidad Valenciana y País Vasco). Estas últimas son
concebidas como casos de estudio en que se combinan, de formas diversas, un número
reducido de variables socio-económicas, políticas e institucionales. El trabajo intenta
mostrar qué tienen en común y en qué se diferencian las respuestas de las CCAA,
consideradas a la luz de las características y las condiciones presentes en ellas.
PALABRAS CLAVE
Consolidación fiscal; Políticas sociales; Comunidades Autónomas.
469
ESTADO DE BIE ESTAR Y CRISIS DE LOS CUIDADOS
YOLANDA DÍAZ PEREA

ydiazper@trs.ucm.es
RESUME
Esta exposición pretende mostrar la necesidad de diseñar nuevas políticas públicas que
consideren la cobertura del cuidado que se realiza en los hogares. A estos efectos se ha
establecido como referente comparativo el marco europeo, analizando la evolución
demográfica. Se plantea el debate sobre la intervención de los estados, teniendo en
cuenta las transformaciones acaecidas en el modelo de familia. El abordaje desde la
perspectiva de género es imprescindible. Las políticas de conciliación siguen siendo
una asignatura pendiente para la sociedad española.
PALABRAS CLAVE
Familia; Cuidados; Políticas sociales; Conciliación.
471
I TRODUCCIÓ
Se parte del planteamiento demográfico para evidenciar algunas cuestiones relativas a la

situación que están soportando las familias. Nos conduce hacia la preocupación por las
dificultades de reemplazo de la población activa en un número suficiente para sostener
la productividad del mercado laboral y mantener el nivel de vida, en una sociedad con
elevado contingente de personas dependientes a su cargo. Al mismo tiempo, esta
situación compromete seriamente la capacidad de respuesta ante la necesidad de
cuidados en unas condiciones de crisis en la que los estados no ofertan apoyo suficiente.
Para comenzar se destacan algunas cifras reveladoras en el entorno europeo,
consultando la información estadística de los 18 países que a fecha de 2014 constituyen
la Zona Euro, ya que sus condiciones económicas son similares y se pueden considerar
una referencia comparativa válida para España1.
Se han analizado las tasas de dependencia, que corresponden al porcentaje de
población con más de 65 años sobre el total en edad laboral (de 16 a 64 años),
comprobando la evolución de los datos mediante 4 años de muestra en un período de
15.
La tendencia en los distintos países suele ser al aumento de la dependencia, en
algunos casos se ha disparado llamativamente. Las mayores tasas en 2013 son las de
Italia (32,7%), Alemania (31,3%) y Grecia (30,9%). España ocupa una posición cercana
a la media europea durante todo el período, con un porcentaje del 26,3% de personas
dependientes sobre el total en edad laboral en 2013.
A continuación se analizan las proyecciones de Eurostat para estas tasas. Este
indicador debe interpretarse con cierta prudencia ya que puede estar sujeto a variaciones
que en el momento presente no se detectan y que, sin embargo, pueden surgir con
posterioridad.
La tabla 2 expone 4 años para un período de 30 con la intención de considerar la
posible evolución de la tasa en los distintos países. Expresa en porcentaje la proyección
de personas de 65 y más años sobre la proyección de población en edad laboral (de 16 a
65) para un año determinado.
Las previsiones para 2050 muestran que los países con las tasas de dependencia más
elevadas en la Zona Euro serán Portugal (64,29%), Grecia (63,6%) y España (62,48%).
La media de la zona sería 49,48%.
En cualquier caso, tanto las cifras europeas como españolas son altamente
alarmantes y pueden poner en cuestión la capacidad del sistema económico para cubrir
las necesidades de una población envejecida tan numerosa. Este es un aspecto evidente,
pero no es el único posicionamiento posible a la hora de examinar la problemática que
se deriva de la situación de envejecimiento poblacional. El análisis desde la perspectiva
de género es aquí muy necesario, ya que como señalan Carrasco y Rodríguez (2000):
“Las demandas sociales que antes eran satisfechas mediante el modelo ganador del
pan/trabajadora doméstica se están convirtiendo en los ejes de importantes
renegociaciones de la división del trabajo y las responsabilidades dentro de la
familia y entre la familia, el estado y la sociedad civil” (p. 45).
1
Ver mapa de la Zona Euro 1999-2014 https://www.ecb.europa.eu/euro/intro/html/map.es.html
(consultado 8/5/2014). Estos son Bélgica, Alemania, Irlanda, España, Francia, Italia, Luxemburgo, Países
Bajos, Austria, Portugal, Finlandia, Grecia, Eslovenia, Chipre, Malta, Eslovaquia, Estonia y Letonia.
472
Tabla 1. Old-age-dependency ratio
Geo\time 1998 2003 2008 2013
Euro area (18 countries) 23,4 25,2 26,9 28,9
Belgium 25,0 26,0 25,8 26,8

Germany 23,2 25,9 30,4 31,3
Estonia 22,0 23,4 25,8 27,2
Ireland 17,2 16,4 15,6 18,6
Greece 23,4 26,4 27,9 30,9
Spain 23,7 24,7 23,8 26,3
France 23,8 24,8 25,2 27,5
Italy 25,8 28,4 30,7 32,7
Cyprus 17,1 17,5 17,9 18,8
Latvia 21,8 23,3 25,7 28,1
Luxembourg 21,3 20,9 20,6 20,2
Malta 17,6 18,7 19,9 25,1
etherlands 19,8 20,3 21,8 25,5
Austria 22,9 22,7 25,4 26,8
Portugal 23,0 24,9 26,6 29,4
Slovenia 19,0 21,0 23,3 25,0
Slovakia 16,6 16,3 16,8 18,4
Finland 21,9 22,9 24,8 28,9
Fuente: Eurostat (2014). Estadísticas de la Unión Europea. Bruselas. http://epp.eurostat.ec.
europa.eu. (Consultado 8/5/2014).
Tabla 2. Projected old-age dependency ratio
Geo\time 2020 2030 2040 2050
Euro area (18 countries) 30,54 38,15 44,77 49,48
Belgium 29,45 34,47 37,22 37,91

Germany 35,81 46,85 55,55 57,3
Estonia 32,43 39,62 45,16 51,35
Ireland 23,23 30,33 38,56 44,8
Greece 34,26 41,18 53,16 63,6
Spain 30,42 39,56 53,49 62,48
France 32,65 39,05 44,03 43,78
Italy 34,93 40,79 49,87 52,92
Cyprus 23,97 31,76 36,53 42,31
Latvia 32,10 41,93 47,62 50,51
Luxembourg 21,62 25,56 29,15 31,61
Malta 32,71 40,47 40,70 44,76
etherlands 30,84 40,10 47,14 46,44
Austria 29,25 37,43 44,28 46,63
Portugal 34,31 43,10 54,94 64,29
Slovenia 31,68 40,58 47,37 53,92
Slovakia 24,30 32,60 39,97 54,17
Finland 35,76 41,31 41,15 41,92
Fuente: Eurostat (2014). Estadísticas de la Unión Europea. Bruselas. http://epp.eurostat.ec.
europa.eu. (Consultado 8/5/2014).
473
LOS DESAJUSTES E EL TRABAJO DE CUIDADO
La incorporación de las mujeres al mundo del empleo remunerado en la sociedad

europea, no implica ni que haya dejado de existir la necesidad de cuidado en los
hogares, ni que la interrelación entre el trabajo productivo e improductivo se haya
transformado de manera acorde. Según Tobío (2003) estamos en un momento en que el
viejo modelo de familia se encuentra en desuso y el nuevo no ha definido todavía su
relación con el Estado y con el mundo del trabajo.
El trabajo doméstico continúa soportando el aprovisionamiento de personas que
salen del hogar para desempeñar tareas económicamente productivas y este sigue siendo
llevado a cabo mayoritariamente por mujeres, implicando la existencia de una doble
jornada laboral para ellas.
Así, son las mujeres, a través de su trabajo de cuidado invisible, las que reajustan el
sistema económico para posibilitar la sostenibilidad de la vida, constituyendo el colchón
del sistema y la garantía social (Carrasco, 2001). Ellas han modificado su rol de
adscripción prioritaria a los cuidados del ámbito privado, pero la sociedad no responde
redistribuyendo responsabilidades en lo público; siguen siendo ellas las que la asumen
este esfuerzo, aunque tengan que recurrir cada vez más a la compra de estos servicios
(Williams, 2004).
También esta realidad la describe Pérez (2006) denunciando que la
desestabilización ocurrida en la cobertura del cuidado hace necesaria una redistribución
que sólo se está produciendo dentro del colectivo femenino; sin que los hombres, el
conjunto de la sociedad o los mercados asuman suficiente responsabilidad en este
campo.
En realidad, la existencia de un mundo cada vez más globalizado, ha posibilitado el
reclutamiento de trabajadoras extranjeras que realizan las tareas relacionadas con la
reproducción social, bien con contratos baratos, bien permaneciendo en la economía
sumergida. Las medidas hacia la inmigración que adoptan los países de acogida están
relacionadas con los roles de género, el trabajo de las inmigrantes responde a la
demanda planteada y son adjudicadas a este sector laboral por políticas específicas.
Como afirma Díaz (2008): “El acceso a este recurso ha posibilitado la conciliación
de la vida laboral y personal de numerosas familias, sin exigencias de transformaciones
relevantes de la estructura social” (p. 73).
Según Pedrero (2004) las necesidades de cuidado son globales, pero la dedicación
al cuidado no se distribuye ni se universaliza sino que se asigna a los grupos sociales
más débiles y vulnerables, quienes están dispuestos (ya que carecen de una opción
mejor) a ceder parte de su tiempo o venderlo a bajo precio. El trabajo remunerado de
cuidado, así como la ocupación en el servicio doméstico, se asientan de esta manera
sobre una fuerte desigualdad social.
La inserción laboral de las inmigrantes a través del empleo doméstico, pone este
aspecto en evidencia. Contribuye a mantener las diferencias intergénero porque supone
una reproducción de los roles tradicionales del modelo patriarcal, e intragénero debido a
que fomenta la desigualdad entre las mujeres autóctonas y las extranjeras.
En este sentido algunas autoras como Rodríguez (2002), han optado por interpelar a
las mujeres europeas sobre los beneficios que la opresión de las extranjeras implican
para ellas, al ser las inmigrantes las que están desarrollando el trabajo doméstico en
474
cada vez mayor número de hogares. Se cuestiona las relaciones que se producen entre
las mujeres del primer y tercer mundo, exponiéndolo de la siguiente manera:
“Da la impresión de que la globalización es un gran negocio para algunos, que
muchos hombres se benefician de que haya mujeres que se encarguen del trabajo
doméstico a bajo precio, pero también muchas mujeres se benefician de tener en casa
alguien que lleve a cabo unas tareas que no reportan ningún prestigio social. No parece
que la globalización implemente la solidaridad y la igualdad de oportunidades, ni entre
mujeres y hombres, ni entre mujeres, sino que más bien representa la profundización de
las diferencias y de las desigualdades de género, de clase y de etnia” (p. 272).
Insistiendo y concretando aún más acerca de las políticas migratorias que
acompañan esta realidad, afirma:
“El proceso de feminización de los flujos migratorios a los que estamos asistiendo,
fomentado por el sistema de cupos, puede dar lugar a la creación de mayores
brechas de desigualdad entre mujeres del primer y del tercer mundo...” (p. 273).
EL EMPLEO E LOS HOGARES
Este aspecto referido del empleo de personal doméstico en los hogares, se ha examinado
atendiendo a la evolución ocurrida en Europa desde el año 1988 a través de las
estadísticas que facilita la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE)2.
Se ha considerado oportuno, en este caso, ampliar la base de información tomando
como unidad de análisis la Unión Europea y no la Zona Euro, ya que esta última existe
sólo desde enero de 1999, e incluso en algunos países la incorporación a la moneda
única ha sido muy posterior.
Por tanto puede ser más apropiado para obtener una visión evolutiva de más largo
plazo, acudir a los datos de la Europa de los 15 primeros países fundadores.
Se han extraído tanto el número de hogares que emplean personal doméstico como
el número de empleados trabajando en los hogares, siendo ambos aspectos arrojados por
separado para cada país en las estadísticas de la OCDE.
La tabla que se incluye seguidamente indica que el país donde existe un mayor
número de personas dedicadas a este tipo de trabajo es España. Va seguida de Italia,
Francia, Alemania y Portugal. Además, existe mucha distancia de España respecto de
los otros a lo largo de todo el período de análisis.
También cabe destacar, que los datos de estos 5 países contrastan con lo que
muestran los países del Norte de Europa, en donde las cifras son muy bajas (Dinamarca,
Finlandia y especialmente las de Suecia).
Lo que lleva a concluir, que el empleo de personal doméstico en los hogares es
mucho más habitual en el sur o centro de Europa que en el Norte.
2
Tomados de Organización Para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2009). Labour Force
Statistics 1987-2008. OECD, París.
475
Tabla 3. Hogares que Emplean Personal Doméstico y Empleados Trabajando en Hogares, Europa de los 15 (1988-2008)
Expresado en miles 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
BÉLGICA (1) Hogares 86 86 88 90 93 94 18 18 11 10 11 16 21 24 34 42
Empleados 86 85 87 90 92 93 17 17 10 10 10 15 21 23 33 41
ALEMA IA Hogares 119 121 122 121 124 127 129 134 135 131 136 138 137 145 180 187 206 216
Empleados 111 115 116 115 115 116 119 123 126 121 126 129 129 135 159 166 185 197
IRLA DA (2) Hogares 5 6 6 7 8 8 7 7 7 9 7 8 8 10 10
Empleados 4 5 5 6 7 7 6 6 6 7 5 7 7 8 9
GRECIA (3) Hogares 24 31 34 39 42 53 50 53 49 53 57 66 68 73 69
Empleados 22 27 30 35 38 48 46 47 45 50 53 62 64 67 64
FRA CIA Hogares
Empleados 153 160 159 154 155 157 156 155 162 170 172 175 178 181 182 183 187
ITALIA Hogares 195 197 200 208 202 215 201 196 193 198 202 250 303 324 349 419
Empleados 162 165 170 170 164 175 168 163 160 159 170 250 303 324 349 419
LUXEMBURGO Hogares 4.6 4.8 5.2 5.4 5.4 5.9 6.3 6.7 7.1 7.5 8.2 4.6 4.8
Empleados 4.6 4.8 5.2 5.4 5.4 5.9 6.3 6.7 7.1 7.5 8.2 4.6 4.8
P. BAJOS Hogares 29 25 23 18 0 0 0 6 0 0 5 5 6
Empleados 25 21 19 16
AUSTRIA Hogares 14 12 12 13 13 14 9 10 10 9 12
Empleados 14 12 12 13 13 14 8 9 10 8 11
PORTUGAL Hogares 116 105 87 85 94 119 148 145 149 143 155 156 147 151 152 168 176
Empleados 92 84 68 71 80 102 116 112 109 106 120 127 118 116 117 133 136
FI LA DIA Hogares 0 0 0 0 0 4 3 4 4 5 4 4 3 5 7 8 7 7 8
Empleados 0 0 0 0 0 3 3 4 3 4 4 3 3 5 6 7 7 7 8
ESPAÑA Hogares 422 416 395 352 362 362 335 355 365 349 373 412 427 461 487 543 591 683 761 770 753
Empleados 410 403 381 330 322 328 320 332 339 327 355 412 427 461 487 543 591 683 761 770 753
R. U IDO (4) Hogares 192 142 140 177 153 157 158 144 137 134 114 116 140 156 121 125 120 138
Empleados 143 153 139 120 90 95 102 88 87 90 80 79 74 62 56 68 78 58 55 49 70
DI AMARCA Hogares 7 7 5 5 5 4 2 3 2 3 3 1 4 3
Empleados 7 7 5 5 5 4 2 3 2 3 3 1 4 3
SUECIA Hogares 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1
Empleados 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1
No se dispone de datos para las casillas en blanco
(1) Desde 1999 los datos provienen de la “European Labour Force Survey”. Antes de 1999 se refieren a estimaciones a mitad de año.
(2) Antes de 1998 los datos se refieren a estimaciones realizadas en abril de cada año.
(3) Desde 1998 los datos se refieren a estimaciones realizadas el segundo trimestre de cada año.
(4) Antes de 1992 son estimaciones realizadas en el mes de junio.
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la Organización Para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2009). Labour Force Statistics 1987-2008.
OECD, París.
476
La existencia de estas diferencias supone un reparto de roles de género más
igualitario en los países del Norte de Europa, que implica distribuir las tareas
domésticas de manera más equitativa. Pero también una cobertura social superior que
asume el Estado, invirtiendo en recursos que proporcionan cuidado a las personas
dependientes, tanto niños y ancianos, como discapacitados.
A continuación se expone gráficamente la evolución del empleo de personas en los
hogares utilizando los datos ofrecidos por la OCDE
1
, de los que se ha extraído una muestra de países. Se analiza así la posición de
España comparada con ellos durante el período 1997-2008.
Gráfico 1. Evolución de los Empleados en Hogares
(1997-2008)
900
800
700
600 Alemania
Francia
500
Italia
400 Portugal
300 Finlandia
200 España
Dinamarca
100
0
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la Organización Para la Cooperación y el

Desarrollo Económico (2009). Labour Force Statistics 1987-2008. OECD, París.
Se observa que el número de personas empleadas domésticas ha crecido en todos
los países, aunque en algunos esto ocurre de manera más destacada. Es el caso de
Alemania, Italia y especialmente España. Los países del Norte de Europa siguen
manteniendo cifras mucho menores.
Los datos son concordantes con la afirmación de García (2006) al plantear que:
“Los países occidentales, y en especial los mediterráneos, se sirven de los trabajos
de cuidadoras/es (autóctonos y alóctonos) no remunerados, o escasamente
remunerados, para mantener un Estado de Bienestar –familiarista-, asentado en una
distribución desigual de roles por género y en la labor gratuita desempeñada,
mayoritariamente, por la población femenina, que asume, en las etapas adultas de su
ciclo vital, un trabajo adicional no contemplado en los sistemas convencionales de
cuantificación y medición económica. La dedicación más alta al trabajo no
remunerado se produce, en mayor medida, en países en los que la participación
laboral de las mujeres es más baja, el gasto destinado a asuntos sociales es menor y
el Estado de Bienestar está menos desarrollado” (p. 164).
1
Tomados de Organización Para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2009). Labour Force
Statistics 1987-2008. OECD, París.
477
En el caso español el empleo doméstico no sólo no ha disminuido sino que se ha
elevado muchísimo, de manera que constituye un indicador que muestra la carencia de
mejora en el reparto de roles de género y en la posible atención social prestada por parte
del Estado.
DESIGUALDAD DE GÉ ERO E EL USO DEL TIEMPO
Además Durán (2010) afirma que las encuestas de empleo del tiempo también
corroboran la existencia de grandes diferencias entre países. Por ejemplo, las mujeres
suecas tienen la media de dedicación al empleo remunerado más alta de Europa
mientras que las españolas son las penúltimas.
En sus palabras: “España se sitúa en el punto extremo de desigualdad en la
distribución del trabajo no remunerado, con la dedicación más alta (sólo después de los
países de la Europa Oriental)” (p. 166).
En relación con esta situación Carrasco et al. (2003) expone la importancia de
recordar a las administraciones que las políticas que pretenden favorecer la conciliación
de la vida familiar y laboral han dirigirse fundamentalmente a los hombres, ya que
todavía no participan suficientemente con su dedicación de tiempo al cuidado.
Parece existir una resistencia importante, ya que Durán (2010) expone que según las
encuestas que estudian la distribución por sexo del trabajo remunerado y no
remunerado, los varones dedican más tiempo al trabajo profesional y a la formación en
todos los países europeos, mientras que las mujeres tienen una superior dedicación al
trabajo doméstico.
En el caso español así lo muestra la Encuesta de Empleo del Tiempo 2009-2010,
realizada por el Instituto Nacional de Estadística2. Según la cual las mujeres dedican el
doble de tiempo que los hombres al hogar y la familia, mientras que invierten un tercio
menos a la realización de trabajos remunerados. También disfrutan de menores tiempos
dedicados a actividades de ocio y tiempo libre.
Se muestra un resumen de los resultados obtenidos por dicha encuesta en la tabla a
continuación.
Tabla 4. Desglose por Sexo de las Actividades Principales
TOTAL VARO ES MUJERES
Cuidados personales 11:32 11:35 11:29

Trabajo remunerado 2:27 3:03 1:53
Estudios 0:47 0:47 0:47
Hogar y familia 2:59 1:50 4:04
Trabajo voluntario y reuniones 0:13 0:11 0:15
Vida social y diversión 0:59 1:01 0:57
Deportes y actividades al aire libre 0:41 0:49 0:33
Aficiones e informática 0:33 0:44 0:23
Medios de comunicación 2:39 2:45 2:33
Trayectos y tiempo no especificado 1:10 1:14 1:07
Fuente: Tomado del INE (2010). Encuesta de Empleo del Tiempo 2009-2010. Avance de
resultados de 15 de julio de 2010. http://www.ine.es/prensa/np606.pdf. (Consultado
15/02/2011).
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INE (2010). Encuesta de Empleo del Tiempo 2009-2010. Avance de resultados de 15 de julio de 2010.
http://www.ine.es/prensa/np606.pdf. (Consultado 15/02/2011).
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Además, el aumento del empleo doméstico en España coincide en el tiempo con la
llegada de un mayor número de inmigrantes, ofreciendo al mercado de trabajo
posibilidades de contratación de mujeres foráneas como mano de obra barata. Por tanto,
así se ha solventado esta carencia, sin necesidad de organizar otro tipo de soluciones
más favorables a la igualdad de género.
Con carácter general las cifras de hogares que emplean personal doméstico suelen
ser superiores que el número de empleados. Esto supone que, por lo tanto, estos
trabajadores se ocupan de la atención doméstica en varios domicilios a la vez para poder
conseguir suficiente salario. Se trata de una mano de obra que a menudo suele dedicar
más tiempo de la jornada legalmente establecida sin plantear conflictos, debido a que su
permanencia en el país puede depender de permisos laborales que el empleador debe
confirmar.
De esta manera, las mujeres inmigrantes asumirían los roles típicamente femeninos
del cuidado doméstico que las españolas han dejado vacantes con su incorporación al
trabajo fuera del hogar. Este reemplazo facilita la reproducción de las estructuras
patriarcales gracias a la aportación de mano de obra barata.
EL DEBATE SOBRE LA I TERVE CIÓ DEL ESTADO
Se identifican a nivel genérico dos polos en este debate. El primero alude a que la
intervención debilita la solidaridad familiar, es la tesis de la sustitución; mientras que el
otro polo busca evidencia empírica que argumenta que la provisión estatal no sustituye,
sino suma y refuerza la solidaridad familiar, es la tesis de la complementariedad (Knijn,
2004).
De una manera más específica, el sociólogo Esping-Andersen (1990) identificó tres
modelos principales de Estado de Bienestar, caracterizados por diferentes respuestas del
mercado, el Estado y la familia ante la resolución de los problemas sociales:
El liberal, que mantiene la supremacía del mercado y subraya el papel de la familia
como proveedor de recursos a las necesidades sociales. Las prestaciones sociales existen
en función de los recursos económicos y las transferencias universales correctoras de los
errores del mercado son muy modestas.
El conservador o corporativista, mantiene los derechos de la clase y el estatus.
Prevalece el seguro obligatorio y la intervención del Estado se circunscribe al principio
de subsidiariedad, fortalece los lazos parentales y actuaría cuando la capacidad de la
familia está agotada para resolver los problemas sociales.
El socialdemócrata, que persigue la igualdad de clase y universaliza los derechos
sociales. Algunas prestaciones se gradúan en función de los ingresos y los costes
familiares se socializan.
Aunque no se puede considerar que ningún país tenga un modelo puro; el primero
se identifica con Gran Bretaña, Irlanda y Estados Unidos; el segundo con Austria,
Francia y Alemania; y el tercero con los países nórdicos.
Algunos autores como Leibfried (1992), añaden a esta clasificación un cuarto
modelo que sería el modelo latino o mediterráneo que corresponde a países donde el
mercado es poco flexible y eficiente, el Estado de Bienestar se encuentra poco
desarrollado y el papel de la familia es muy relevante para hacer frente a las necesidades
sociales. Se identifica con países como Portugal, Grecia y España.
479
Sin embargo la necesidad de dar respuesta por parte del Estado se justifica
sobradamente, debido a que una buena parte de las mujeres que son madres hoy, están
ya en el mercado de trabajo y afrontan problemas derivados de la superposición de las
viejas responsabilidades del cuidado y de las nuevas exigencias laborales. Lo que
implica que cada vez son más necesarios los recursos institucionales.
La situación viene acompañada de profundos cambios en el modelo familiar, que
adopta múltiples formas y contenidos, incluyendo una orientación más individualista de
sus miembros.
Estas transformaciones en el modelo de familia ejercen una función limitadora de la
natalidad, pero no implica que se debiliten los vínculos entre generaciones, sino más
bien todo lo contrario, se refuerzan; en realidad la familia sigue desempeñando un papel
esencial en el mantenimiento de la vida cotidiana.
Según Bengtson (2001) el aumento de la esperanza de vida y la reducción de la
fecundidad contribuyen a la proliferación de familias cada vez más largas y estrechas, lo
que se ha dado llamar la “familia espárrago”, en la que la coexistencia temporal puede
alcanzar hasta tres o cuatro generaciones.
De esta forma: “la familia cada vez adquiere mayor relevancia respecto a la
protección de los individuos vulnerables, sean niños, adolescentes o jóvenes adultos,
aquellos que se enfrentan al aislamiento social o a la pérdida de empleo, enfermos
crónicos, discapacitados y mayores dependientes” (Tobío et al., 2010, p.41).
No parece razonable seguir imputando el desplome de la fecundidad a la
incorporación de la mujer al empleo, porque en ese caso la fecundidad de los países del
sur de Europa sería más alta que la de los del norte, donde las tasas de incorporación de
mujeres al mundo laboral son superiores; cosa que no ocurre, tal como ha estudiado
Ferrari (2003).
Este autor propone que deben tenerse en cuenta otros parámetros, como el
desempleo y la escasez de recursos de cuidado de las personas a lo largo de su ciclo
vital, a la hora de evaluar los factores que afectan a la caída de la natalidad.
García (2006) expone que los estudios realizados sobre la conciliación de la vida
laboral y doméstica, muestran que la oferta de servicios públicos constituye un apoyo
para atender las demandas familiares y compaginar trabajo y responsabilidad parental.
De esta manera, advierte sobre la existencia de una relación positiva entre altas
tasas de empleo femeninas y el incremento de la fecundidad en los países nórdicos,
mostrándose así que la labor de un Estado de Bienestar generoso en prestaciones y
decidido a fomentar el empleo, tiene efectos positivos sobre la ocupación de las mujeres
a pesar de ser madres. No siendo en este caso imprescindible la contratación de
empleados domésticos para compensar la necesidad de cuidado en el hogar.
Respecto al trabajo de cuidado, Gregorio (2009) observa que el ajuste estructural
del mercado realizado por las políticas neoliberales predominantes, contribuye a
incrementar el trabajo doméstico no remunerado puesto que implica un recorte de
servicios públicos, conduciendo a la pérdida de derechos sociales.
Así argumenta que este sistema de bienestar familiarista, existente en el sur de
Europa, junto con la incorporación de las españolas al mercado laboral ha visibilizado el
trabajo no remunerado que venían ejerciendo como madres, esposas e hijas. De esta
manera el trabajo de cuidado, en todas sus dimensiones afectivas, materiales y sociales,
480
y por qué no decirlo sexuales, ha pasado a ser objeto de lucro en el mercado capitalista.
Siendo éste el contexto en el que se inscribe la inmigración femenina.
Habitualmente el reparto de trabajo no se realiza en una situación de libertad de
elección. Cada individuo lucha por vender su fuerza de trabajo en mejores condiciones y
desplaza hacia otros las actividades que no se benefician del progreso tecnológico y de
la organización colectiva. Sin embargo, actualmente se están poniendo los cimientos de
un nuevo pacto social entre hombres y mujeres, sobre sus derechos y deberes como
cuidadores (Durán, 2006).
Hasta que éste llegue parece que, como plantea Hochschild (2001), el problema de
la crisis del cuidado se transfiere mediante largas cadenas mundiales del afecto y la
asistencia, las cuales atraviesan fronteras, y de las que los hombres están
sistemáticamente ausentes.
Según Carrasco et al. (2003) las mujeres se han integrado en el mercado laboral,
desapareciendo el modelo familiar en el que el hombre era proveedor de ingresos y la
mujer ama de casa. En este nuevo modelo el hombre sigue manteniendo su rol
tradicional, sin participar en las tareas del hogar; de manera que las mujeres asumen un
doble papel, el familiar y el laboral. Como consecuencia de ello, son las mujeres las que
se ven obligadas a resolver los problemas de la conciliación entre estos dos espacios
temporales.
Así, tal como afirma Pérez (2006), los trasvases de cuidado se realizan mediante
redes de mujeres que se apoyan en distintos ejes de categorización. Estas estrategias de
conciliación suelen funcionar trasladando la responsabilidad bien a través de la
redistribución generacional, de la clase social y/o de la etnia.
De manera que según Pérez (2009) “Estamos asistiendo a un proceso de
privatización intensificada de la reproducción social”. La responsabilidad sobre el
bienestar del hogar sigue siendo de la mujer, sin embargo “las condiciones en las que se
realiza están marcadas no sólo por el género, sino por otros ejes de poder y adquieren
proyección global” (p. 16).
CO CLUSIÓ
Se evidencia la existencia de una evolución demográfica en la que aumenta el nivel de

dependencia, lo que está suponiendo un incremento social de la necesidad de cuidados.
La situación se inscribe dentro de un proceso de cambio del modelo familiar. Sin
embargo la respuesta a estas demandas sigue siendo solventada en el ámbito doméstico,
aunque no se haya producido el equilibrio correspondiente en el reparto de roles de
género.
La intervención del estado que se identifica como modelo latino o mediterráneo no
ofrece el suficiente apoyo para posibilitar la conciliación del trabajo con las
responsabilidades familiares, teniendo que recurrirse a la contratación de personas en
los hogares, principalmente mujeres inmigrantes.
Otra de las cuestiones relevantes es la relativa a la disminución de la fecundidad.
Para cumplir con la necesidad social de la reproducción, se demanda una nueva política
que tenga en cuenta algunos hechos relevantes como son el papel desempeñado por las
mujeres en el mundo laboral, el aumento del “coste” de los hijos que supone una carga
creciente para las economías familiares, el conflicto en la dedicación al cuidado y a las
obligaciones laborales, la rehuida de los costes derivados de la maternidad por parte de
las empresas y la depreciación de ésta en favor del éxito profesional (Puyol, 2003).
481
También Meil (2002) manifiesta la necesidad de reconocer que la tenencia de hijos
implica costes personales importantes y considera que se ha convertido en un factor de
desigualdad social más, adicional al género, la clase social o la raza.
Las políticas de conciliación siguen siendo para España una asignatura pendiente,
tal como indica el informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE, 2011) Doing Better for Families. Spain3 que advierte de la
necesidad de fortalecerlas.
Según este informe las tasas de empleo femenino y las tasas de fecundidad en 2009
son bajas en comparación con niveles internacionales, debido a la dificultad de conciliar
el trabajo con la vida familiar.
El gasto en prestaciones familiares aumentó entre 2003 y 2007, con un escaso 1.6%
del PIB. En 2007 España continua por debajo del promedio de la OCDE de 2.2%.
También el gasto social por niño se encuentra por debajo de la media de la OCDE.
El interés por ampliar la cobertura social de atención a los menores y reducir el
coste que el cuidado infantil supone a las familias, se han traducido en un incremento
del número de niños menores de 6 años que se matricularon en los servicios de cuidado
formal en 2008 llegando al 66.9%, mientras que el promedio de la OCDE es de 58.2%.
Sin embargo, la atención que se oferta fuera del horario escolar es limitada con lo que
las familias dependen del cuidado informal, se calcula que aproximadamente una cuarta
parte de los abuelos tiene que encargarse de sus nietos diariamente.
Además, según este informe España padece la sexta mayor brecha de género de la
OCDE relativa a la dedicación femenina al trabajo no remunerado. Con lo que concluye
que una división más equitativa del trabajo en los hogares podría contribuir, tanto a
mejorar la participación de padres y madres en el mercado laboral, como a proveer de
los ingresos necesarios para tener el número de hijos deseado en el momento adecuado.
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SIMPOSIO: “FUTURO DE LAS POLÍTICAS DE GARA TÍA DE
RE TAS Y DE LUCHA CO TRA LA POBREZA (II)”
Coordinadores: Ana Arriba (Universidad de Alcalá de Henares) y Guillermo Fernández

Maillo (Fundación Foessa)
485
LAS RE TAS MÍ IMAS ¿U SOPORTE PARA LA CIUDADA ÍA E LA
CRISIS DE LOS ESTADOS DE BIE ESTAR?: U A ÁLISIS COMPARADO
E TRE A DALUCÍA Y CASTILLA Y LEÓ .
JAVIER PACHECO-MANGAS Y ARANTXA HERNÁNDEZ-ECHEGARAY

Ayuntamiento de Vélez-Málaga / Ayto. de Palencia y Universidad de Valladolid
jpacheco@velezmalaga.es
RESUME
Los Sistemas de Rentas Mínimas (en adelante SRM) constituyen un soporte esencial en
las economías capitalistas de bienestar y son la clave en la legitimación de las políticas
sociales autonómicas en los momentos de mayor auge de la exclusión social. Esta
comunicación quiere hacer un análisis comparativo entre los SRM llevados a cabo en la
actualidad en Andalucía y Castilla y León.
La investigación tiene como objetivos (a) profundizar en la efectividad real de los
SRM en el actual contexto de crisis; (b) aproximarnos a la construcción del fenómeno
de la exclusión que lleva a cabo la Administración en su puesta en práctica (c) describir
los perfiles de los beneficiarios en la actualidad; y (d) reflexionar sobre los sistemas
clientelistas de política social, aportando una propuesta de modelo integral e integrada
para la inclusión desde el Trabajo Social.
Para ello usamos un enfoque cualitativo, basado en el análisis de fuentes
documentales, siguiendo la propuesta de Wetherell y Potter (1996) y en conexión con
los principales debates planteados por la literatura actual. Los resultados de la
investigación aportan elementos para la discusión que ponen de manifiesto las
diferencias entre las dos comunidades en cuanto al contenido, requisitos y acceso a la
prestación, entre otros. En común, aparecen en ambos territorios aspectos que indican la
necesidad de reforzar el trabajo comunitario, el seguimiento individualizado que
garantice el éxito de los proyectos de intervención, y una mayor coordinación de todos
los agentes que forman el Sistema de Servicios Sociales y con otros Sistemas de
Protección.
PALABRAS CLAVE
Sistemas de Rentas Mínimas; Trabajo Social; Desafíos; Comunitario; Análisis del
discurso.
487
I TRODUCCIÓ
¿Dónde está el Estado (Pro) Social?

El estado sociopolítico europeo resultante de la crisis económica ha supuesto un
revulsivo a los Estados del Bienestar concebidos hasta el momento. Se han alzado voces
que empleaban adjetivos tales como “Estado del Medio Estar”, del “Malestar” o del
“Fin del Estado del Bienestar”. No son meros cambios lingüísticos y tras ellos se
encierran formas distintas de articular los derechos y la protección social a la
ciudadanía. “Deja de hablarse de Estado de Bienestar y en su lugar se habla de Sociedad
del Bienestar (...) indicando que es la sociedad la que tiene que procurarse su propio
bienestar. La sociedad es un concepto abstracto, es un esencialismo. Realmente serán
los individuos concretos los que tendrán que preocuparse su propio bienestar” (Barrera,
2013:119-120).
El sustrato que subyace es una convergencia política hacia formas neoliberales de
configuración de los asuntos privados, en privados, y no públicos o colectivos. Pero sin
duda, los Estados Sociales actuales, han alcanzado un calado, un arraigo y una
legitimidad social como ninguna otra forma precedente de organización política-
económica y social del gobierno había logrado. Prueba de ello son los gestos
ciudadanos, muchos gestados en nuestro país y que han tenido una expansión y
proyección internacional, que han surgido ante el sentimiento de lesión y vulneración de
los derechos sociales y que reivindican básicamente, la dignidad básica de los
ciudadanos.
La relación ciudadanía y Estados del Bienestar se han constituido como una
realidad indisoluble desde su concepción y en progresión. Desde las tesis de Marshall
(1949) hasta la “ciudadanía precaria” de Luis Moreno (2000). Marshall traza un camino
que construye ciudadanía en base a los derechos civiles, políticos y sociales. De éstos
últimos nace la responsabilidad pública en los asuntos sociales del área privado y las
bases de los Estados Sociales. Tezanos, da un salto cualitativo a través de la noción de
“ciudadanía económica”, que podemos entenderlo como una cuarta etapa de derechos.
La ciudadanía económica implica la puesta en marcha “de servicios sociales más
amplios y universales (como cuarto pilar efectivo del Estado de Bienestar), de políticas
que hagan accesibles la viviendas y de salarios sociales o rentas de inserción (...). El
objetivo que debemos plantearnos en una resocialización general de lo económico”
(2008:27). “La unicidad social, de forma que todos los ciudadanos puedan alcanzar un
sentido equiparable de pertenencia a la comunidad y de dignidad en sus modos de vida”
(2008:26). Ello trasciende de una ciudadanía subvencionada en base a unos ingresos
garantizados, de forma pasiva, sino de una actividad socialmente útil, que expanda una
conciencia cultural colectiva e inclusiva de la ciudadanía.
La satisfacción de las necesidades básicas es el factor legitimador de la intervención
pública directa. Muchas veces, esta actuación constituye “la única materialización de
sus derechos de ciudadanía” (Moreno, 2000: 55). Es por ello, que los Sistemas de
Rentas Mínimas, se convierten en la “última red” de protección y un elemento necesario
de los Estados de Bienestar.
Podemos decir, que los Sistemas de Rentas Mínimas se constituyen como un
indicador y medidor de salud de los Estados de Bienestar. Si bien, el desarrollo y el
contenido de las Rentas Mínimas es diverso y heterogéneo, tanto si lo analizamos en el
tiempo como en el contexto. Existen dos líneas de concepción de las Rentas Mínimas,
las denominadas como de ciudadanía y las de base. Si bien no se ha desarrollado un
488
Sistema de Rentas Garantizadas a modo de Renta Básica, y las políticas sociales han
incorporado unas Rentas de base, para la cobertura de las necesidades básicas y
materiales, tendentes cada vez más, hacia la universalidad a la ciudadanía. La
financiación no tiene una naturaleza contributiva, sino que más bien, corre por cuenta de
una estimación política alzada a través de los presupuestos. Es una forma de solidaridad
social ciudadanía que recoge la esencia de reincorporación en la vida social y
ciudadana, de retroalimentar el imaginario colectivo, la conciencia comunitaria y la
pertenencia y la participación en lo público. Pueden tener una lectura bien distinta, si se
emplea como recurso político para mantener un orden o una “paz social” (Moreno,
2000:62) o si se sustentan en el “fundamento moral de compasión ciudadana” (Moreno,
2000:65) en vez del derecho subjetivo efectivo y real.
En este sentido la actuación profesional del o de la trabajadora social es clave como
elemento dinamizador del capital personal y social de la ciudadanía y de la comunidad.
Pues muchas veces, hemos de contextualizar a las personas perceptoras de estas
prestaciones y emprender acciones globales e integrales de índole comunitaria.
Un riesgo básico, es que el desarrollo de nuestra disciplina va unida al desarrollo de
los derechos sociales y a la inversión en las políticas sociales (Barrera, 2013). Para el
Trabajo Social y para su intervención en los contextos más desfavorecidos y
vulnerables, ha de suponer un reto y no un obstáculo. La vinculación Trabajo Social y
Pobreza/Exclusión es histórica. El Trabajo Social actual tiene mucho a favor para hacer
frente a los desafíos actuales que plantea el desmantelamiento de los Servicios Sociales
y las transformaciones en los Estados de Bienestar.
Para concluir, algunas afirmaciones. Consideramos que los Estados del Bienestar, si
bien adoptando otras formas, pervivirán, por haber conjugado el conflicto y las
desigualdades sociales, con el acceso a los derechos sociales y a la participación de
todas las capas sociales. Sin duda, las prácticas pretéritas, las actuales y las que
prevemos para el futuro, tendrán sus luces y sus sombras, pero partimos de que
iniciamos una nueva era del Estado de Bienestar, en la que serán necesarias revisar los
siguientes puntos, que consideramos ejes claves en el momento actual:
• La reconstrucción de los derechos sociales. El gasto en protección social es una
inversión y una puesta en valor de futuro para una sociedad.
• La protección de la atención a las capas sociales afectadas por la crisis y a las
más vulnerables. Ello se traduce en el refuerzo de un Sistema Público de
Servicios Sociales de índole local.
• La recuperación de una conciencia colectiva y comunitaria. Se hace necesario
acercar estos actores, Política y Ciudadanía, pues en la actualidad hay una
importante desafección, falta de participación ciudadanía y de responsabilidad
política real en los asuntos públicos.
A continuación y siguiendo estos tres ejes, de forma dialéctica y no lineal, vamos a
concretar las tesis objeto de nuestra comunicación:
a) El distanciamiento de-hecho de las políticas sociales de la ciudadanía,
b) El tratamiento a las situaciones de pobreza y exclusión desde las políticas
públicas autonómicas; en particular el caso de Andalucía y Castilla y León,
c) El refuerzo de la profesión del Trabajo Social ante los espacios vacíos dejados
por la Administración.
489
Tabla 1. El camino de los derechos en la construcción de la ciudadanía
Derechos
Marshall Civiles. Políticos.
Sociales. SXX Derechos
(1949) SXVIII SXIX
Humanos
Tezanos (2008) Ciudadanía Económica
Moreno (2000) Ciudadanos Precarios
Estados del Bienestar
Servicios
Trabajo Social
Sociales
Acciones correctoras a emprender
¿Cuál es el camino hacia la ciudadanía?
¿Pobreza o ueva Pobreza? El distanciamiento de-hecho de las políticas de la
ciudadanía
Las políticas de austeridad y las reformas normativas han lesionado profundamente los
derechos de la ciudadanía y han truncado el pacto o consenso social, a consecuencia de
la movilización socioeconómica descendente de las capas sociales medias. La fórmula
socioeconómica de los Estados de Bienestar favoreció la expansión y creación de la una
clase social, “media”, que si bien es cierto, ha sido una de las principales víctimas de la
crisis económica. El empobrecimiento de la ciudadanía y de las clases medias es un
hecho social probado. Ello provoca una movilidad social descendente, que bloquea la
movilidad y la emancipación social de los futuros ciudadanos, los jóvenes.
Los jóvenes españoles tienen las tasas de desempleo juvenil más altas de Europa. La
falta políticas sociales que promocionen o asistan su situación, generan una dependencia
económica de sus progenitores. Trae como consecuencia un fenómeno doble de
empobrecimiento familiar, dadas las dificultades de inserción laboral y dada la pérdida
de empleo de personas de mediana edad (Tezanos et al., 2013). Estos nuevos perfiles
empiezan a engrosar los listados de perceptores de rentas mínimas. A los Servicios
Sociales de Base acuden personas que manifiestan no haber acudido nunca a los
mismos. Solicitan ayudas económicas, muchas veces, sin otra problemática social
asociada sobre la que trabajar. Ni para el Trabajo Social ni para los Servicios Sociales la
cuestión es novedad, pero se plantea una cuestión clave ¿está el sistema preparado?
Laparra recoge que “la tesis ha puesto en evidencia la debilidad de un sistema inacabado
y fragmentado” (2010:469).
Un riesgo evidente, en la actualidad, es la Reforma del Régimen Local, que
deslocaliza la atención desde los Servicios Sociales de la ciudadanía. La Ley de 1985
preveía en su articulado la gestión de los mismos por las entidades locales. La
descentralización hacia esta Administración no sólo no se ha producido, sino que se ha
producido un efecto estabilizador de los mismos en el ámbito regional. “La actual ley se
aleja de un marco de ciudadanía para profundizar en un marco más propio de la
beneficencia local y de la asistencia social que se estructuró en España a partir de la
primera ley de beneficencia de 1822” (Uceda i Maza et al., 2014:250).
490
El tratamiento a la Pobreza y a la Exclusión desde las Políticas Públicas
Autonómicas. Análisis del caso de Andalucía y Castilla y León
Las Rentas Mínimas en Castilla y León se implantan por primera vez con la aprobación
del Decreto 132/1990, como prestación económica de integración social. Tiene una
vigencia corta ya que es derogado por el Decreto 286/1991, que instaura en la
comunidad el Ingreso Mínimo de Inserción. Se mantiene vigente hasta el Decreto
164/1997. Éste es sustituido por el Decreto 197/2000, y éste último, a su vez por el
Decreto 126/2004. La Ley 7/2010, que aprueba la Renta Garantizada de Ciudadanía,
abre el espacio actual y su desarrollo se concreta en el Decreto 61/2010. El Decreto Ley
2/2013 introduce mejoras como medidas extraordinarias de apoyo a las familias
afectadas por la crisis en situación de vulnerabilidad y/o exclusión social. Finalmente el
Decreto Legislativo 1/2014 aprueba el Texto Refundido de las normas vigentes
reguladoras de la prestación esencial en de Renta Garantizada de Ciudadanía. Las
principales mejoras ejercitadas en esta sucesión normativa han sido:
• Creación de perfiles a través de la concreción de los requisitos.
• Refuerzo del papel de la inserción, mediante la vinculación a un Proyecto
Individualizado de Inserción.
• Mejora en la cuantía económica.
En Andalucía, las rentas mínimas autonómicas comienza con la puesta en marcha
del Programa de Solidaridad para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en
Andalucía, un ambicioso programa integral que pretendía luchar contra la exclusión en
la Comunidad, orientando su principal acción a un programa de mantenimiento de
ingresos a través de una importante colaboración interadministrativa, principalmente en
el ámbito de las propias competencias autonómicas, aunque implicaba también a las
entidades locales que comenzaban el desarrollo de los Servicios Sociales Comunitarios.
A finales de la década, el Decreto 113/1998, crea una Comisión que tendría como
principal misión la reforma del Programa de Solidaridad y que tuvo su fruto en el
Decreto 2/1999 de 12 de enero, actual, que aunque ha sufrido modificaciones menores a
lo largo de su andadura, no es hasta el 2013, en plena crisis económica, cuando el
Decreto Ley 7/2013, de 30 de abril, introduce algunas innovaciones.
Tabla 2. Hitos normativos de los SRM en Andalucía y Castilla y León
Años ANDALUCIA CASTILLA Y LEÓN
1990 Decreto 400/1990, de 27 de noviembre Decreto 132/1990, de 12 de junio
1991 Decreto 286/1991, de 3 de octubre
1997 Decreto 164/1997, de 22 de agosto
1998 Decreto 113/1998, de 2 de junio
1999 Decreto 2/1999, de 12 de enero
2000 Decreto 197/2000, de 21 de septiembre
2004 Decreto 126/2004, de 30 de diciembre
2010 Ley 7/2010, de 30 de agosto y Decreto
6/2010, de 16 de diciembre
2013 Decreto Ley 7/2013, de 30 de abril (Decreto Ley 2/2013, de 21 de noviembre)
2014 Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero
Fuente: Elaboración propia
Si existe un rasgo diferenciador entre los dos Sistemas de Rentas Mínimas, es el
carácter de prestación esencial que otorga en Castilla y León, la Ley 7/2010, que
aprueba la Renta Garantizada de Ciudadanía, y que a diferencia de lo que ocurre en
Andalucía, convierte a la prestación económica del SRM en un derecho subjetivo. Esta
norma marca tres diferencias sustanciales respecto a sus antecesoras:
491
• Se aprueba mediante Ley al responder a un derecho subjetivo.
• Se estructura la intervención desde la consideración de que la unidad familiar
atraviesa una situación de exclusión de carácter estructural o coyuntural.
• La información y la gestión se trasladan a las Gerencias Territoriales de
Servicios Sociales de la Junta de Castilla y León.
Ello lleva tres consecuencias asociadas de gran importancia:
• Ante los recursos presupuestarios en un momento de crisis económica, en el que
además se penaliza el endeudamiento de las Administraciones Públicas en base a
la última modificación del artículo 135 de la Constitución, queda como
posibilidad el regular los flujos de entrada y salida de las familias potenciales,
endureciendo los requisitos y las obligaciones contraídas por ser perceptores de
Renta.
• Si el control se ejerce desde un único órgano territorial, las entradas son
menores, que si se descentraliza a los Centros de Servicios Sociales de atención
primaria de índole municipal o provincial, en todo caso, local.
• Apertura a las situaciones temporales de carencia de rentas, como red subsidiaria
del Sistema de Rentas de corte contributivo y/o asistencial.
En la siguiente tabla vamos a establecer los principales rasgos de las rentas mínimas
en las dos Comunidades Autónomas que vamos analizando. Para ello, realizamos una
revisión de la normativa vigente:
• Para Andalucía: Decreto 2/1999, de 12 de enero, por el que se regula la creación
del Programa de Solidaridad de los andaluces para la erradicación de la
marginación y la desigualdad, modificado por el Decreto Ley 7/2013, de 30 de
abril, de medidas extraordinarias y urgentes para la lucha contra la exclusión
social en Andalucía.
• Para Castilla y León: Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, por el que se
aprueba el texto refundido de las normas legales vigentes en materia de
condiciones de acceso y disfrute de la prestación esencial de renta garantizada de
ciudadanía de Castilla y León y el Decreto 61/2010, de 16 de diciembre, por el
que se aprueba el Reglamento de desarrollo y aplicación de la Renta Garantizada
de Ciudadanía.
Tabla 3. Comparativa entre los SRM de Castilla León y Andalucía
ANDALUCÍA CASTILLA Y LEÓN
Denominación Ingreso Mínimo de Solidaridad Renta Garantizada de Ciudadanía.
Rango legal Decreto (Reglamento) Decreto Legislativo (Ley)
Derecho Sujeto a disponibilidad presupuestaria Subjetivo. Prestación esencial.
Límites de los Ciudadanos que no pertenezcan a la Documentación bienes y rentas a
requisitos Unión Europea inmigrantes con traducción jurada.
Patrimonio sin explotar.
Plazos 2 meses. Devengo a últimos de mes. 3 meses. Devengo a últimos de mes.
Concesión con carácter provisional en
situaciones de emergencia social.
Penalización Periodos de seis meses de carestía. 6 meses y cobro indebido por
incumplimiento
Cuantía 62% SMI, más 8% por cada MUF hasta Desde el 80% del IPREM hasta el
el 100% SMI. 130% según MUF
Duración Máximo seis meses. Indefinido.
Complementos Medidas educativas. Acceso a la Violencia, Prestaciones, Alquiler e
vivienda. Hipotecas públicas.
492
MATERIAL Y MÉTODO
Enfoque metodológico
Se pretende hacer un análisis comparativo entre los programas de rentas mínimas de las
comunidades autónomas de Andalucía (Ingreso Mínimo de Solidaridad del Programa de
Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad
en Andalucía) y Castilla y León (Renta Garantizada de Ciudadanía).
El estudio parte de una metodología cualitativa, basada en un análisis del discurso
de siguiendo la propuesta de Wetherell y Potter (1996), planteada por los autores a
través de los conceptos de función, variabilidad, construcción y la unidad analítica del
repertorio interpretativo, aplicada en esta ocasión, a información obtenida a través de
fuentes documentales. Según los autores, la función, define la orientación del lenguaje
hacia la acción; el hablar conlleva funciones como justificar, disculpar o explicar, pero a
veces producen efectos que van más allá de la mera descripción y no están directamente
disponibles para el analista. En cuanto a la variabilidad, los autores hacen referencia a
que un acontecimiento o hecho social puede describirse de diversas formas, en la
medida en que la función puede variar; es decir, cierto tipo de funciones, nos pueden
llevar a determinadas variaciones en el discurso. Por otro lado, la construcción sirve de
guía para el análisis, mostrando los recursos lingüísticos disponibles para la
conformación del discurso e insistiendo en el carácter performativo del lenguaje por
cuanto este tiene consecuencias prácticas. Por último, la unidad analítica del repertorio
interpretativo, establece los patrones de regularidad discursiva que se dan entre los
hablantes y que “se pueden considerar como los elementos esenciales que los hablantes
utilizan para construir versiones de las acciones, los procesos cognitivos y otros
fenómenos” (Wetherell y Potter, 1996:66).
Fuentes documentales
La investigación se ha llevado a cabo mediante la recogida de datos de fuentes
documentales (de tipo primario y de fácil acceso). Ya que se trata de hacer un análisis
de los repertorios interpretativos que permita observar la representación que realiza la
propia Administración de la prestación y de sus beneficiarios, la identificación de las
fuentes se ha centrado prioritariamente en tres categorías: (a) las normas básicas que
contienen el desarrollo de los Programas; (b) los documentos donde se reflejan los
compromisos adquiridos por los beneficiarios de la prestación; y (c) materiales
publicitarios o divulgativos confeccionados por la Administración competente para
informar a la ciudadanía, que desglosamos a continuación:
• Las normas básicas que contienen el desarrollo de los Programas:
o Decreto Legislativo 1/2014, de 27 de febrero, por el que se aprueba el
texto refundido de las normas legales vigentes en materia de condiciones
de acceso y disfrute de la prestación esencial de renta garantizada de
ciudadanía de Castilla y León.
o Decreto 2/1999, de 12 de enero por el que se regula el Ingreso Mínimo
de Solidaridad en Andalucía y la normativa de desarrollo.
• Los documentos donde se reflejen los compromisos adquiridos por los
beneficiarios de la prestación:
o En Andalucía, Compromiso de Inserción.
o En Castilla y León, Proyecto Individualizado de Inserción.
• Materiales publicitarios o divulgativos confeccionados por la Administración
493
competente para informar a la ciudadanía. En este caso, se analizarán las páginas
web institucionales de información sobre las rentas mínimas, intentando
analizar:
o Accesibilidad
o Ruta para acceder a la información
o Claridad de la información.
o Representación que ofrece del público objetivo al que va dirigido.
Para Andalucía:
http://www.juntadeandalucia.es/organismos/igualdadsaludypoliticassociales/areas/i
nclusion/programa-solidaridad.html
http://www.juntadeandalucia.es/salud/sites/csalud/contenidos/Informacion_General/
c_3_c_9_preguntas_frecuentes/servicios_sociales
Para Castilla y León:
http://www.jcyl.es/web/jcyl/ServiciosSociales/es/Plantilla100/1281175640040/_/_/_
Procedimiento
La recogida de datos se ha realizado a partir de las fuentes documentales descritas en el
apartado anterior. Para llevar a cabo el proceso de categorización y comparación se
utilizó un instrumento diseñado ad hoc para esta investigación, que recogía las
siguientes variables: (1) tipo de fuente; (2) definición y objetivos de la prestación; (3)
contenido en términos económicos o materiales; (4) duración del programa; (5)
definición/es de los potenciales beneficiarios; (6) mecanismos de coordinación
interadministrativa para su puesta en marcha; (7) colaboración o responsabilidad de
entidades de la iniciativa social en el desarrollo del programa; y (8) acciones de
seguimiento y evaluación del cumplimiento de objetivos.
Para el análisis, se trata de extraer de los documentos, mediante una lectura
minuciosa y reflexiva, la información que nos permita observar su comportamiento y
los repertorios discursivos que ponen en práctica, mediante la aplicación de preguntas
de tipo implícito. Siguiendo a Ruiz Olabuénaga e Ispizua (1989), la lectura que
realizamos de los documentos pasa a convertirse en una mezcla de entrevista y
observación aplicando procedimientos y técnicas de ambas. Definida la muestra
documental, para la investigación utilizaremos como unidad de análisis el párrafo,
determinando que mediante lecturas sucesivas y exhaustivas de las fuentes
documentales se seleccionaran aquellos párrafos de la misma que contengan o
desarrollen el descriptor de cada eje temático. El proceso de selección de los extractos
se sometió a un proceso de revisión interjueces entre los dos investigadores que llevaron
a cabo el estudio.
En la recogida de los datos, se procuró la obtención de secuencias extensas de texto
que tuvieran en cuenta los ejes temáticos descritos anteriormente, de manera que
pudiera observarse con la mayor amplitud posible toda la variedad discursiva existente.
Como apoyo en el análisis se ha utilizado el software Atlas.ti (versión 6) en la fase
textual, para organizar la transcripción de las entrevistas, identificar fragmentos
significativos, así como en la construcción de códigos. Posteriormente, dentro de la fase
de análisis conceptual, se utilizó el establecimiento de relaciones entre los distintos
códigos presentes en el discurso.
494
En cuanto a las posibles limitaciones metodológicas de la investigación, es
necesario resaltar que por economía de tiempo, no se ha podido realizar un
procedimiento que permitiera la puesta en común con investigadores externos de los
repertorios interpretativos identificados, para garantizar una mayor fiabilidad y un
menor sesgo.
RESULTADOS
Los repertorios interpretativos obtenidos se corresponden con las pautas o patrones de
regularidad que las fuentes del discurso mantienen a lo largo del mismo, a pesar de la
variabilidad de éste. Se quiere por tanto reflejar, como cada uno de los repertorios
planteados se pone en práctica, su importancia en el relato discursivo, así como su
relación con los planteamientos teóricos de la profesión y con las normas y códigos
éticos que rigen la actuación profesional en los SRM. Después de analizar los discursos
recogidos en las fuentes documentales, se encontraron tres repertorios interpretativos:
1. El encantador de serpientes.
2. El coste de la paz social.
3. Un camino en soledad.
El encantador de serpientes
La orientación de los SRM analizados hacía un modelo de globalidad en la protección
social que resulta excesivo y desconectado de la realidad, es el primer repertorio que
nos encontramos. De esta forma el objetivo de la propia prestación se encamina hacia
una función integradora y canalizadora de la acción protectora del resto de sistemas de
protección social que intervienen con el ciudadano. La pretensión puede chocar con la
falta de normas que regulen esa función global y que puede tener como resultado una
política de SRM de “brindis al sol”. En los siguientes extractos vemos como las normas
de Andalucía y Castilla y León, introducen en su exposición de motivos, elementos
inspiradores de una política de SRM que centraliza y se orienta hacia la consecución del
bienestar social, sin la articulación de medidas concretas:
Junto a ella (el ingreso mínimo de solidaridad) se podrán arbitrar otro tipo de
acciones o medidas insertivas que desarrollen y capaciten a la unidad familiar
beneficiaria. Es importante la orientación y función integradora de medidas como
el empleo frente a medidas meramente asistenciales, así como la existencia de la
medida de vivienda y educación que refuerza esa integralidad (F-1 Andalucía.
Exposición de motivos. D 2/1999 de 12 de enero).
Una situación como la actual conlleva una dimensión de impacto adicional en la
que aparecen nuevas formas de exclusión, nuevas situaciones de necesidad, en
muchos casos asociadas a la pérdida de empleo y a la carencia de rentas, así como
componentes también distintos en su génesis y manifestación, demandas diferentes,
y procesos de desigual naturaleza y alcance alejados de los hasta ahora más
comunes o frecuentes. En la medida en que estos fenómenos deriven en situaciones
emergentes en las que resulta comprometida la cobertura de las necesidades
básicas de subsistencia, la regulación de la prestación habrá de adaptarse para
poder dar una respuesta adecuada en todos los casos. (F-4 Castilla y León.
Exposición de motivos. DL 1/2014, de 27 de febrero).
Esta situación se contrapone al principio de subsidiariedad que las propias normas
plantean en su articulado, por cuanto el carácter subsidiario rompe el espíritu integrador
495
que debe tener una política de acción global como la que veíamos en los anteriores
extractos. Así, el artículo 3.f) del DL 1/2014, de 27 de febrero nos muestra:
Subsidiariedad: consideración de la renta garantizada de ciudadanía como la
última red de protección respecto a cualquier otra prestación, de forma que se
reconocerá cuando, una vez solicitadas todas las prestaciones a que pudieran tener
derecho los destinatarios, se haya resuelto su no concesión o se haya agotado su
percepción, a salvo de las excepciones establecidas para los supuestos de
complementariedad (F-4 Castilla y León. Art. 3.f). DL 1/2014, de 27 de febrero).
Otro aspecto interesante en el discurso de las fuentes analizadas y que se
contrapone a los principios universalizadores y de acceso global que veíamos
anteriormente, es el relativo al modelo de familia que plantean. De esta forma vemos
por un lado, como los requisitos de acceso y la recentralización de éstos hacia un
sistema de protección estanco y circunscrito al territorio de la comunidad autónoma,
puede dificultar la puesta en práctica de esa orientación general y de protección global a
la que ya hemos hecho referencia. Así mismo, el propio concepto de familia, más
estático que el que encontramos en la realidad, también es una dificultad a vencer, como
podemos ver en los siguientes extractos:
1. Se entenderá por unidad familiar la constituida por dos o más personas que,
conviviendo efectivamente en un mismo domicilio, estén relacionadas entre sí:
a) Por matrimonio u otra relación análoga debidamente acreditada.
b) Por lazos de parentesco por consanguinidad o por adopción hasta el segundo
grado. El parentesco se computará en relación con el firmante de la solicitud, salvo
en caso de matrimonio o relación análoga, en que se contar indistintamente
desde cualquiera de los cónyuges o miembros de la pareja (F-1. Andalucía. Art. 3.
D 2/1999 de 12 de enero).
1. A efectos de la renta garantizada de ciudadanía se consideran unidades
familiares o de convivencia, sin perjuicio de aquellos supuestos en que el titular sea
destinatario único, las siguientes:
a) Dos personas unidas por matrimonio o relación estable y acreditada análoga a
la conyugal.; b) Dos o más personas que convivan en el mismo domicilio y estén
unidas por parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad o
adopción.; c) Dos o más personas que convivan en el mismo domicilio en razón de
tutela o acogimiento familiar (F-4 Castilla y León. Art. 8. DL 1/2014, de 27 de
febrero).
De este concepto de unidad familiar, se deduce la propia naturaleza familiar de la
prestación, configurada por tanto tomando como referencia una unidad de configuración
social, la familia, que descarta o trasladando a lo excepcional otro tipo de formas de
convivencia que pudieran darse. Destacamos por tanto, que la prestación económica que
conlleva el SRM, elemento principal de la acción protectora de la administración,
comporte por tanto este carácter, como podemos ver en el siguiente extracto:
Hay que destacar, en primer lugar, su configuración como una renta familiar. Por
ello, tanto su titular como los restantes miembros de la unidad familiar o de
convivencia en la que se integra se convierten en destinatarios de la prestación,
resultando ésta acomodada a las necesidades de cada uno de ellos, para los que, en
su caso, se contemplarán, cuando sea necesario y posible, previsiones específicas
496
en la programación de las acciones necesarias para promover su integración social
(F-4 Castilla y León. Exposición de motivos. DL 1/2014, de 27 de febrero).
Es importante destacar la presencia en el discurso de las fuentes consultadas, de un
intento de orientar los SRM hacia un espacio de colaboración interadministrativa donde
en este caso las entidades locales, tengan un principal protagonismo. A pesar de que en
algunos extractos podemos observar este principio inspirador, no ha terminado de
concretarse en normas más específicas que lo desarrollen y garanticen un trabajo
holístico para la integración y el bienestar social de los ciudadanos:
Queda prevista la posibilidad de colaboración con otras Administraciones
Públicas, especialmente con la Administración Local, en el caso de ésta por su
cercanía al ciudadano y la radicación en ella de los Servicios Sociales
Comunitarios, en esta línea se desea una mayor implicación y participación de los
mismos en la gestión y seguimiento del Programa de Solidaridad (F-1 Andalucía.
Exposición de motivos. D 2/1999 de 12 de enero).
2. Las entidades locales con competencias en materia de servicios sociales
dispondrán la colaboración de los profesionales de los centros de acción social
(CEAS) y equipos específicos que de ellas dependan en las actividades de estudio e
informe de casos en las situaciones susceptibles de ser calificadas de exclusión
social estructural, así como en la elaboración, desarrollo y seguimiento del
proyecto individualizado de inserción y en el seguimiento de la prestación ya
reconocida en los supuestos así considerados (F-4 Castilla y León. Art. 31.2 DL
1/2014, de 27 de febrero).
El coste de la paz social
Las economías capitalistas de bienestar promueven sus políticas sociales con una clara
orientación de paz social. En ocasiones las coyunturas económicas y las dinámicas
sociales elevan dicho coste, haciendo que determinadas políticas puestas en marcha no
consigan los objetivos que se plantean. Las estrategias políticas que pretenden la mayor
optimización y visibilidad de las partidas presupuestarias pueden estar también detrás de
esta lógica de funcionamiento. En relación a los SRM que estamos analizando, es
posible que las medidas puestas en marcha no terminen de conseguir el objetivo para el
que estaban diseñadas, en especial porque el discurso que promueven clasifica a quienes
lo solicitan o acceden a ella, en una determinada categoría social. Aquí, hay que resaltar
las importantes diferencias entre una Andalucía y Castilla y León, con un discurso más
restrictivo la primera, y más amplio la segunda, como podemos comprobar a través de
los siguientes extractos:
El Ingreso Mínimo de Solidaridad (Salario Social) es una prestación económica
mensual dirigida a las unidades familiares más desfavorecidas (F-2 Andalucía.
Página Web del Programa de Solidaridad).
La Renta Garantizada de Ciudadanía se configura como una prestación social y
familiar, de naturaleza económica y percepción periódica cuya finalidad es
atender las necesidades básicas de subsistencia y promover la integración de
quienes se encuentren en situación de exclusión social (F-5 Castilla y León.
Página Web de la Renta garantizada de ciudadanía).
En relación a esto los SRM analizados establecen unas cuantías, en base a indicadores
estandarizados, que quedan lejos de las demandas del mercado para la cobertura de las
necesidades básicas de subsistencia, incluida la vivienda. De esta forma, el perfil del
solicitante óptimo se restringe, que podría conllevar una menor incidencia en las clases
497
medias y provocar en ellas un efecto desánimo a la hora de iniciar el procedimiento para
su reconocimiento:
Disponer de unos recursos mensuales inferiores a la cuantía del Ingreso Mínimo
de Solidaridad, calculada conforme establece el artículo 6.1 del presente
Decreto, si bien tomando como referencia el Salario Mínimo Interprofesional
vigente en la fecha de presentación de la solicitud (F-1. Andalucía. Art. 2. D
2/1999 de 12 de enero).
Se entenderá que existe una situación de carencia de medios económicos y
patrimoniales cuando concurran todas y cada una de las siguientes
circunstancias:
a) Que la suma de los ingresos mensuales de todos los posibles destinatarios
sea inferior a la cuantía vigente de la renta garantizada de ciudadanía a que se
pueda tener derecho, incluyendo los complementos previstos que en su caso
pudieran corresponder cuando exista unidad familiar o de convivencia (…) (F-4
Castilla y León. Art. 12. DL 1/2014, de 27 de febrero).
Esto debe hacer que nos replanteemos cuestiones que van más allá de los SRM
analizados. Una de estas cuestiones, es el valor real que tienen los índices e indicadores
estadísticos que utilizamos para determinar el acceso a una determinada prestación o
subsidio y que tienen efectos también sobre los salarios y el mercado de trabajo en
general. Las siguientes partes extraídas del relato que forman las fuentes analizadas,
detallan las cuantías a percibir por quienes cumplan los requisitos de acceso al
programa:
1. El Ingreso Mínimo de Solidaridad consistirá en una prestación económica
mensual del 62 por 100 del Salario Mínimo Interprofesional vigente en la fecha de
resolución de la solicitud, incrementada en un 8 por 100 por cada miembro de la
unidad familiar distinto del firmante de la misma, hasta un máximo equivalente al
100 por 100 de dicho Salario Mínimo Interprofesional.
2. Los recursos computables de la unidad familiar reducir de la cuantía mensual de
la prestación, sin que como consecuencia de ello pueda resultara ésta inferior al 15
por 100 del citado Salario Mínimo Interprofesional (F-1. Andalucía. Art. 6. D
2/1999 de 12 de enero).
La cuantía básica mensual de la prestación de la renta garantizada de ciudadanía
estará cifrada en el ochenta por ciento del indicador público de renta de efectos
múltiples (IPREM) vigente en cada ejercicio económico (…). La cuantía máxima de
la prestación a percibir será del ciento treinta por ciento del IPREM (F-4 Castilla y
León. Art. 15 y 19. DL 1/2014, de 27 de febrero).
Un camino en soledad
El último repertorio identificado nos permite extraer los patrones de regularidad
discursiva relacionados con el proceso de integración y prevención de la exclusión
social que pretende los SRM analizados. Si bien éstos detallan múltiples instrumentos
destinados a estos fines, en la práctica, y de forma particular en el proceso de
coproducción y compromiso con los beneficiarios, se convierte en un camino que
recorrer de forma individual, sin ayuda. Los extractos que a continuación mostramos
sirven para ilustrar esta línea argumental del repertorio basándose en los compromisos
que deben suscribir los perceptores, así como en el contenido normativo obligacional:
Ámbito personal y familiar: Escolarización y Asistencia Regular de todos los
498
menores en edad escolar a mi cargo; Asistencia regular y con aprovechamiento
a los cursos de Educación de Adultos; Vivienda: adoptar las medidas que
permitan unas condiciones materiales e higiénicos-sanitarios adecuadas a su
uso (…) Ámbito socioeconómico y laboral: Aceptar ofertas de empleo
adecuadas; Asistir regularmente y con aprovechamiento a los cursos de
Formación Profesional Ocupacional que me sean ofrecidos; Colaborar en los
proyectos de economía social y de inserción en los que sea llamado (…) (F-3
Andalucía. Compromiso de Inserción del Programa de Solidaridad).
Son obligaciones generales de todos los destinatarios: (a) Cumplir el
compromiso genérico de participación activa para superar la situación de
necesidad y destinar la prestación concedida a la finalidad prevista en el
artículo 5.1; (b) Facilitar la actuación de los técnicos para evaluar su situación
y las posibles modificaciones futuras, así como para efectuar el seguimiento y
evaluación de la prestación; (c) Solicitar todas las prestaciones referidas en el
artículo 4.2 a las que pudieran tener derecho; (d) -o rechazar oferta de trabajo,
así como mantener la inscripción como demandantes de empleo o mejora de
empleo cuando se encuentren en edad laboral, salvo las excepciones
establecidas en la presente Ley; (e) Disponer todas las condiciones y medios
necesarios y suficientes para que los destinatarios menores de edad reciban la
educación obligatoria; (f) -o practicar la mendicidad. (F-4 Castilla y León. Art.
13.2. DL 1/2014, de 27 de febrero).
En esta línea, la consideración de derecho subjetivo que plantea el SRM de Castilla
y León queda restringido sine qua non, en tanto en cuanto no se cumpla con lo dispuesto
en el contenido obligacional, en una estrategia de socialización en un modelo
socioeconómico concreto, donde podría quedar restringida la libertad individual, tal
como queda reflejado en este fragmento de una de las fuentes analizadas:
Según el artículo 13.9 del Estatuto de Autonomía el disfrute de la prestación queda
sujeto a los requisitos y condiciones que normativamente se dispongan. Por ello, no
obstante el carácter de derecho subjetivo de la renta garantizada de ciudadanía y
la observancia del principio de universalidad que rige la misma, resultará exigible
para su disfrute el cumplimiento efectivo de las obligaciones generales que se
impongan y de las específicas que contenga el proyecto individualizado de
inserción que, como convenio obligacional, ha de ser suscrito por el titular (F-4
Castilla y León. Exposición de motivos. DL 1/2014, de 27 de febrero).
DISCUSIÓ
A pesar no ser una afirmación concluyente, el mundo es como nosotros mismos lo
construimos. Las diferencias individuales, aquellas que nos identifican como miembros
de un determinado grupo, son perceptibles a través del discurso, implicando
comportamientos y formas de actuar, pues el lenguaje es una forma de acción. En la
gran mayoría de las ocasiones no somos conscientes de estas circunstancias y es muy
posible que estos comportamientos y acciones hayan sido fijados por la política y
grupos dominantes, con los riesgos que ello conlleva.
A través del análisis de las fuentes utilizadas, vemos cómo el discurso de los
sistemas de rentas mínimas de Andalucía y Castilla y León se orientan hacia formas que
en ocasiones dista de lo planteado en las propias normas que los regulan. Los
repertorios identificados nos muestran una importante desconexión entre lo regulado y
el relato discursivo, que en ocasiones nos lleva hacia políticas de “canto de sirena”.
499
Apreciamos una metodología que huye de formas de trabajo basadas en la
potenciación y el fortalecimiento personas, grupos y comunidades que tiene en cuenta el
contexto social, hacia otros de tipo asistencial y eminentemente individual y de carácter
paliativo, que va en contraposición al relanzamiento de la intervención comunitaria en
los países de nuestro entorno (Casado y Fantova, 2007).
Este fenómeno puede verse acrecentado por la cada vez más importante
instrumentalización y politización de los Sistemas de Servicios Sociales, entre los que
se incluyen los SRM. Este fenómeno no es un hecho aislado y confirma la tesis
Aberbach, Putnam y Rockman (1981:16) que sostienen que ambas han ido confluyendo
hasta hablar de una “politización de la burocracia y una burocratización de la política” y
por tanto se trata de una relación recíproca y bidireccional.
Esta burocratización es además un importante dilema ético al que deben enfrentarse
en su trabajo los profesionales de la acción social encargados de la puesta en práctica de
los SRM, evitando el riesgo de incurrir en actitudes de corte paternalista o que se alejan
de las ideas metodológicas de la intervención social. Como sostienen Ballestero-
Izquierdo e Idareta-Goldaracena (2013:32) “cuando el profesional cumple obediente y
acríticamente con las tareas encomendadas por la institución altamente burocratizada,
tiende a relacionarse con la idea que se compone del usuario más que con el usuario en
sí”.
Otro elemento importante que debemos tener en cuenta, a pesar de su inexistencia
en el discurso, son los cambios que en materia de servicios sociales introduce la reforma
de la legislación de régimen local, con especial atención a aquellos que se prestan desde
los ayuntamientos y diputaciones. Sobre esto, diversos autores sostienen que el nuevo
marco competencial de los servicios sociales de carácter municipal va a situarse, a
diferencia del actual, en aquellas prestaciones de carácter básico, dejando a un lado
intervenciones más especializado (Miguez, Almeida y Santiago, 2013). Otros riesgos
destacables son la externalización y la privatización de determinados servicios,
provocados por la pérdida del carácter de responsabilidad pública y su forma de gestión
directa (Uceda et al., 2013).
Esta reforma legislativa va a tener sin lugar a dudas repercusiones sobre la ya frágil
colaboración existente entre la comunidad autónoma y las entidades locales para el
desarrollo y evaluación de los SRM, que a través del discurso, hemos visto cómo queda
contemplada, pero no desarrollada ni articulada para el logro de unos compromisos
asumibles entre todas las administraciones implicadas.
Es importante resaltar que se deduce una importante carencia en los SRM descritos.
La necesidad de procurar la incorporación del enfoque de resiliencia en la práctica
profesional que se lleva a cabo en los SRM. Siguiendo a Villalba (2006:489) este
enfoque “va más allá de la resolución de los problemas, ocupándose de su prevención,
no sólo mediante la reparación actual sino también preparando a los individuos y
familias para retos futuros”. Un sistema que pretenda tener como objetivos la
prevención y la reducción del riesgo de exclusión, debe pasar por una adecuación de la
respuesta que la organización ofrece. De esta forma el desarrollo de una estrategia
organizacional orientada a fomentar la resiliencia de sus miembros y su capacidad como
grupo para superar las dificultades son claves para el éxito de los SRM y del sistema de
servicios sociales en general.
Para concluir, una consideración. Nos resistimos al hecho de considerar un declive
la situación actual del Trabajo Social, por los cambios políticos e institucionales
descritos previamente. No hemos de ver un agotamiento del modelo de Trabajo Social
500
llevado hasta el momento, sino más bien una oportunidad para revertir las tendencias
previstas y para re-diseñar unos nuevos escenarios. Partimos de trazar una única senda
hacia el Bienestar Social, sobre estos tres enclaves: Política Social, Servicios Sociales y
Trabajo Social.
• La Política Social, como intervención estatal con la intencionalidad de
compensar, redistribuir y remover los obstáculos al Bienestar Social.
• Los Servicios Sociales, como instrumentos que materializan las políticas
sociales en aras a gestionar los problemas sociales de los ciudadanos.
• El Trabajo Social, promueve el cambio social, la resolución de problemas en las
relaciones humanas, y el fortalecimiento, para incrementar el bienestar (FITS,
2000). El Trabajo Social tiene un cuerpo teórico, metodológico y deontológico
propio, conectado con los derechos humanos, sociales y la justicia social. Por
tanto, su alcance es superior al dictado del contexto sociopolítico.
La oportunidad del Trabajo Social reside en la capacidad de ejecutar las acciones
políticas en el contexto de los Servicios Sociales, en contacto y en conexión con la
ciudadanía. La influencia de éste en la fase de creación y expansión de los Servicios
Sociales democráticos fue clave. Ahora vivimos un punto de inflexión en la historia de
los mismos, y el Trabajo Social, tiene una responsabilidad clara en este sentido. Si bien,
en la actualidad, goza de un estatus y unas estructuras con las que no contaba en el
pasado.
Ha sido intencionada la elección del término “Sistemas de Rentas Mínimas”, frente
al usado en otros momentos de “Rentas Mínimas de Inserción.” Queremos poner el
acento, en el concepto de Sistema, y en lo que ello conlleva. El término Sistema nos
lleva al término de Red. La definición de los Sistemas de Servicios Sociales de ambas
comunidades autónomas, como sistemas de responsabilidad pública, implica que los
actores del mismo trabajen como una unidad cohesionada y coordinada, compartiendo
una visión, unos valores y una única misión. El trabajo en Red crea sinergias. Es
participado de los agentes públicos y privados y de la comunidad implicada.
La aportación de nuestra comunicación, tras el análisis descrito, nos hace centrar la
atención en un modelo de gestión de los SRM desde los principios y valores del Trabajo
Social. También nos parece acertado destacar la importancia de nuestra profesión en las
Rentas Mínimas, a nivel micro, no sólo en las fases de seguimiento y reinserción social,
sino en las propias de la definición de la prestación a las personas beneficiarias,
reforzando la actuación profesional. Como ejemplos: arbitrar cuantías personalizadas y
variables a la situación sociofamiliar de cada momento; ofertar como opción de
contraprestación la actuación profesional y construir el proceso de reinserción con los
interesados, desvinculando éste del contenido obligacional; reforzar la acción
comunitaria de las personas perceptoras como acciones inclusivas que creen conciencia
de colectividad. Con ello logramos un Trabajo Social más creativo y proactivo, capaz de
centrarse en las redes naturales que conforman en apoyo social de las personas
perceptoras activándolas, dinamizándolas desde la autonomía y el empoderamiento.
Ello contribuye al capital personal y social de la persona o familia y por extensión de su
red social y comunitaria.
Ponemos el acento en el Sistema, más que en la Inserción, avanzando en la eficacia
de lo Público, lo Local y lo Profesional del Trabajo Social. Nos deslindamos de
centrarnos en la persona y en sus carencias, para hacerlo en sus circunstancias y sus
potencialidades. En la actualidad la garantía de los Sistemas de Rentas Mínimas, han de
converger hacia los derechos subjetivos, han de residir en la gestión por la función
501
pública, capaz de aplicar las políticas sociales desde la igualdad y de velar por una
gestión que contribuya al Bienestar Social; La proximidad con la ciudadanía, con la
participación de la comunidad y de las personas implicadas, con su legitimidad, bases
de la democracia local y de la corresponsabilidad ciudadana con los asuntos de la
comunidad, aproximándonos a formas de quehacer co-políticos; No cabe en un Estado
no actuar conforme a los derechos. La actuación profesional del Trabajo Social, y la
pervivencia y desarrollo de los Servicios Sociales, es un derecho de la ciudadanía. La
refilantropización de lo social es un gasto y un desgaste para el Sistema de Servicios
Sociales. La desprofesionalización del mismo una tendencia a revertir desde la
profesión y desde la ciudadanía.
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503
CRISIS Y RE TA MÍ IMA DE I SERCIÓ E CATALUÑA: CULPAR A
LOS POBRES PARA ESCO DER LA POBREZA DE LA POLÍTICA
JOAN CORTINAS MUÑOZ

CSU-CRESPPA / CNRS Paris
Joan.cortinas@csu.cnrs.fr
RESUME
En Agosto de 2011 el gobierno catalán decide endurecer las condiciones de acceso a la
renta mínima de inserción arguyendo abusos por parte de una parte de sus beneficiarios.
En nuestra presentación, demostraremos que el problema de la renta mínima de
inserción en Catalunya como medida de lucha contra la pobreza, lejos de ser un
problema vinculado al supuesto fraude de parte de sus beneficiarios, es un problema de
concepción del dispositivo en todas y cada una de sus vertientes. Así, la renta mínima
de inserción es muy ineficaz para luchar contra la dimensión económica de la pobreza y
padece de un alto porcentaje de not-taken-up por parte de los potenciales beneficiarios.
En segundo lugar, la renta mínima de inserción es muy ineficaz con respecto a la
dimensión “inserción laboral”. Finalmente, expondremos que dicho dispositivo padece
de un efecto Mateo ya que las familias más cercanas a las normas de clase de los
trabajadores sociales que las tramitan tienen más probabilidades de acceder a la
prestación que aquellas familias, más precarias, alejadas de las normas de clase de los
trabajadores sociales. Concluiremos nuestra presentación con una serie de
recomendaciones para paliar a esta serie de problemas vinculados a la estructura misma
de la renta mínima de inserción.
PALABRAS CLAVE
Renta Mínima de Inserción; Cataluña; Pobreza.
505
I TRODUCCIÓ
En mayo de 1990 y después de años de informes y estudios sobre la « nueva pobreza »

el gobierno catalán anuncia la puesta en marcha de la política que debe dar respuesta a
este problema social. Se trata del Programa interdepartamental de la renta mínima de
inserción (PIRMI). Siguiendo la estela de los programas puestos en marcha meses antes
en el país vasco y navarra y posteriormente en el resto de comunidades autónomas
(Arriba, 1999; Aguilar, 1995), el PIRMI tiene dos elementos centrales con los cuales
pretende luchar contra la pobreza en Catalunya. Por un lado, se ofrece a los usuarios del
programa una prestación económica no contributiva que persigue atajar la dimensión
económica de las situaciones de pobreza. Por otro lado, se pone a disposición de los
usuarios del programa una serie de recursos de formación para adultos y formación
ocupacional que persiguen resolver los problemas de competencias, educativos o de otra
índole que impiden a las personas insertarse social y laboralmente.
En este artículo expondremos que después de 23 años de existencia del programa,
éste está muy lejos de ser una respuesta a la pobreza en su dimensión económica y en su
dimensión de inserción social y profesional. Argumentaremos esta afirmación en la
primera parte del artículo a partir de los distintos trabajos y estudios realizados por el
que aquí escribe (Cortinas 2010, 2012a, 2012b) y complementando estos trabajos con
las pocas evaluaciones cuantitativas existentes sobre el PIRMI (Ivàlua, 2010). En
segundo lugar, expondremos los elementos que explican esta pobreza del PIRMI como
dispositivo de lucha contra la pobreza.
POBRES RESULTADOS DEL PIRMI

Prestación económica infrautilizada e insuficiente
Una situación de pobreza queda definida desde los años 1980 por el órgano estadístico
de la Unión europea – Eurostat- como aquella en la que los ingresos de una persona se
sitúan por debajo del 60% de los ingresos medianos de una sociedad en un momento
dado. En Catalunya en el 2011 la proporción de personas en situación de pobreza antes
de transferencias sociales – prestaciones económicas recibidas por los entes públicos de
protección sociales de 3219153 personas. De estas sólo 34545 son usuarios del PIRMI.
Es decir, la prestación económica del PIRMI sólo cubre al 1,07% de las personas en
situación de pobreza previo transferencias sociales en Catalunya. Este nivel de cobertura
está muy por debajo del nivel de países como Francia en los que el equivalente del
PIRMI cubre al 13,5% de la población en situación de pobreza. Este bajo porcentaje de
usuarios del PIRMI en Catalunya podría ser debido al hecho las situaciones de pobreza
económica quedarían muy bien cubiertas por el conjunto de prestaciones contributivas y
no contributivas existentes más alá del PIRMI. Esta hipótesis pierde peso si tenemos en
cuenta que Catalunya tiene un sistema de protección social subdesarrollado (Navarro,
2006) ya que Catalunya dedica el 22,6% de su PIB, datos del 2010, a protección social y
se sitúa muy por debajo del 29,36% dedicado de media por los países de la UE.
A esta misteriosa baja tasa de usuarios del PIRMI a pesar de los niveles de pobreza
en Catalunya se suma un segundo elemento que es la baja eficiencia de la prestación
económica para paliar las situaciones de pobreza económica. Así, si calculamos la tasa
de cobertura del riesgo de pobreza por la prestación vinculada al PIRMI poniendo en
relación la cuantía de la prestación con la cuantía que fija el umbral de pobreza, vemos
que la prestación económica del PIRMI está muy por debajo de los umbrales de
pobreza. En el cuadro que presentamos a continuación hemos puesto en relación las
cuantías de la prestación económica del PIRMI en función de la unidad familiar con los
506
diferentes umbrales de pobreza existentes. Es decir, el umbral definido por eurostat,
60% del salario mediano, el umbral de pobreza aguda, 50% del salario mediano, y el
umbral de pobreza extrema situado en el 40% del salario mediano.
Tabla 1.
Tasa cobertura Tasa cobertura Tasa cobertura
PIRMI respecto PIRMI respecto PIRMI respecto
Tipo unidad familiar
umbral pobreza umbral pobreza umbral pobreza
en % aguda en % extrema en %
Un adulto 62,10 74,63 93,3
Un adulto y un menor 52,52 63,07 78,8
Un adulto y dos menores 46,48 55,80 69,7
Un adulto y tres menores 42,34 50,83 63,5
Dos adultos 46,87 56,24 70,3
Dos adultos y un menor 42,44 50,94 63,7
Dos adultos y dos menores 39,28 47,13 58,9
Dos adultos y tres menores 36,90 44,28 55,4
Tres adultos 43,27 51,92 64,9
Tres adultos y un menor 40,27 48,34 60,4
Tres adultos y dos menores 37,96 45,56 57,0
Tres adultos y tres menores 36,14 43,36 54,2
Medias por columna 43,88 52,68 65,8
Fuente: Elaboración propia a partir de les datos de la tabla de l’IDESCAT “Llindars de risc de
pobresa per composició de la llar 2011” i de la cuantía de les prestaciones vinculadas al PIRMI
para el 2011.
Si nos fijamos en los datos presentes en la tabla vemos que para cualquier
intensidad de pobreza y tipo de unidad familiar la prestación no es en ningún caso un
recurso suficiente para cubrir el riesgo de pobreza. Las medias por columna nos indican
que el montante de la prestación no representa ni el 50% del montante económico en el
que se sitúa el umbral de pobreza definido a partir de los criterios de Eurostat. Es más,
la prestación queda incluso 34 puntos por debajo del umbral de pobreza extrema.
Además, dicha tasa de cobertura se degrada a medida que aumenta la talla de la unidad
familiar.
En resumen, la prestación vinculada al PIRMI llega a una parte ínfima de la
población en situación de pobreza y además para aquella población cubierta por este
dispositivo la prestación no consigue, debido a sus cuantías, situarles fuera de los
umbrales de pobreza.
Inserción laboral y social
El segundo objetivo del PIRMI es atajar los factores que dejan a los individuos fuera de
los circuitos económicos y sociales que confieren autonomía económica y en
consecuencia personal. En este campo, se sitúa como horizonte ideal del programa la
vuelta al mercado de trabajo de los usuarios, es la llamada inserción laboral.
En este campo las pocas evaluaciones y datos de los que disponemos a día de hoy
nos indican que el objetivo de la inserción laboral es limitado. Así, según el informe de
Ivàlua para el periodo 1998-2008 la inserción laboral de los usuarios del PIRMI se sitúa
entre el 23,1% y el 30,1%. Si tenemos en cuenta que estos datos corresponden a un
507
periodo de crecimiento económico en Catalunya, podemos apuntar el carácter más bien
limitado del objetivo pretendido. Este carácter limitado aumenta si tenemos en cuenta,
por un lado, que no disponemos de datos sobre la correlación entre la oferta de recursos
ofrecidos por el PIRMI y la inserción laboral. Por otro lado, durante este periodo el
mismo informe señala que los individuos con más probabilidades de inserción
profesional son aquellos que entraron al programa con una calificación más alta y sin
problemáticas sociales o de salud. El porcentaje de este perfil de usuario es del 33%, es
decir que vemos una cierta correspondencia entre las tasas de inserción profesional y el
porcentaje de usuarios con mejores calificaciones y ausencia de problemáticas de salud
o sociales.
Dicho de otra manera, el PIRMI tiene un éxito limitado en cuanto a inserción
profesional. Dicho éxito no tiene relación probada con la oferta de recursos del
programa y beneficia esencialmente a aquellos individuos que entraron en situación de
pobreza por una pérdida temporal del empleo. Esto implica que el PIRMI no invierte
dinámicas sociales vinculadas a la pobreza sino que acompaña las dinámicas existentes
en la sociedad. En este sentido, podemos hablar de un dispositivo que no lucha contra la
pobreza, al menos para el 70-80% de los beneficiarios, ya que no consigue con los datos
de los que disponemos atajar las raíces de las situaciones de pobreza. Como suelen
comentarnos los trabajadores sociales el PIRMI sirve para la mayoría de casos para
evitar una degradación de situaciones ya muy deterioradas de por sí: para evitar que
empeore. Sin duda un dispositivo de lucha contra la pobreza debería analizar qué
recursos del programa guardan una relación directa con procesos de inserción laboral y
cuáles podrían idearse para mejorar unos resultados muy modestos hasta el momento.
Finalmente, si bien disponemos de los porcentajes de inserción laboral de los usuarios
entre 1998-2008 no sabemos cuál es la calidad de dicha inserción – tasas de
precariedad, salarios…-.
Antes de plantearse la inserción laboral el programa se plantea atajar las causas
sociales y sanitarias que impiden dicha inserción. Este objetivo, llamado inserción
social, corre a cargo, esencialmente, de los trabajadores sociales que tienen la función
de fijar un plan individual de reinserción con los usuarios. De nuevo nos encontramos
con la dificultad de poder cuantificar los resultados obtenidos en términos de inserción
social, ya que en los 23 años del programa no se ha hecho ninguna evaluación al
respecto. Los únicos datos de los que disponemos provienen de una evaluación
cualitativa realizada en el marco de mi tesis doctoral (Cortinas, 2010). En la segunda
parte de este trabajo de doctorado se estudió a partir de una observación etnográfica y
entrevistas en los servicios sociales municipales de una ciudad periférica de Barcelona,
las lógicas de tramitación por parte de los trabajadores y educadores sociales de los
expedientes que permiten acceder al PIRMI. El trámite de acceso al programa debe
hacerlo, en Catalunya, el trabajador social de los servicios sociales municipales. Una
vez el trámite realizado, éste debe mandarlo al órgano técnico del PIRMI que valida o
rechaza la demanda. Los trabajadores y educadores sociales nos confiesan tener tasas de
aceptación de sus demandas muy elevadas y, en este sentido, gozar de cierto poder en
los procesos de acceso al programa.
Si nos fijamos en los resultados de la investigación realizada podemos distinguir
una serie de elementos que vamos a detallar. El primer elemento interesante es que
existe un sentimiento de apropiación del PIRMI por parte de los trabajadores y
educadores sociales. Es decir conciben el PIRMI como un instrumento de su trabajo –
educativo- en tanto que trabajadores y educadores sociales. En este sentido, no actúan
como tramitadores de acceso al programa, o intentan evitarlo, sino que se guardan, en
508
general, la posibilidad en función de su criterio profesional de realizar o no hacerlo el
trámite de acceso al programa para un usuario. De esta forma se produce una
transformación del PIRMI como un derecho universal a una herramienta para el trabajo
social (Cortinas, 2012ª y 2012b).
En segundo lugar, dicha transformación del PIRMI en un instrumento del trabajo
social conlleva un efecto paradójico en el acceso al dispositivo. Así, si para los
trabajadores y educadores el PIRMI es una posibilidad de realizar su trabajo, la decisión
de realizar el trámite de acceso al programa va a estar muy relacionada con el hecho que
estos profesionales consideren que el usuario en cuestión va a ser un “buen usuario”, es
decir, que consideren que van a poder trabajar con él/ella. Dicho elemento tiene como
consecuencia concreta que los usuarios que son considerados “normalizados” en el
lenguaje de los trabajadores y educadores, es decir aquellos usuarios que han tenido una
vida laboral continuada, que dan importancia al trabajo asalariado y que tienen
proyectos profesionales no impliquen ninguna duda para la realización de la demanda
de acceso al PIRMI. En el siguiente extracto una educadora nos describe el perfil de una
usuaria a quien le ha tramitado la demanda de acceso al PIRMI nos expone las razones
que la impulsaron a hacerlo:
“I.V: (…) Pensé que era una situación familiar como muy estresante, pero es que
además era una familia que habían ido trabajando y tenían muy buena pre-
disposición. Como mínimo de entrada se les veía motivados para hacer medidas
[de inserción laboral]. Ellos no vinieron aquí pidiendo una PIRMI sino que ella
vino planteando que quería quedarse una tienda para montar un negocio i él quería
sacarse el carné de chófer”
Educadora Social, 7 años en los servicios sociales municipales. Entrevista 2008.
Aquellos, por el contrario, que se muestren más alejados de estas normas sociales,
es decir aquellos con vidas socialmente más heterogéneas no sean una prioridad para los
trabajadores sociales en el acceso al programa:
« E. : La Míriam [persona encarga de hacer la acogida de usuarios en los servicios
sociales del barrio] ya ve si una familia reúne o no los requisitos legales de acceso
al PIRMI. Cuando los reúnen nos lo comunica. En ese momento uno tiene los casos
de las familias con las que no hace falta hacer mucha valoración ya que se trata de
una familia normal. Con estas familias tramitas [el acceso al PIRMI]e intentas que
tengan una inserción laboral lo antes posible estando a su lado. Otra historia son
las familias con quien debes realizar un trabajo previo antes de pensar en tramitar
la PIRMI. Por ejemplo, cuando te encuentras con una persona que está en el paro
desde hace dos años y durante este tiempo no ha hecho nada. Qué habrá estado
haciendo durante dos años? En estos casos antes de tramitar nada hay que
informales de lo que estamos haciendo, es decir, una PIRMI…no es… es decir, no
puede ser que haya gente que venga aquí y te diga:”-Quiero una PIRMI” como si
fuera una prestación por desempleo [risas] como si tuvieras derecho a ella por ley!
-o, esto no funciona así”
Trabajadora social, 10 años en los servicios sociales municipales. Entrevista 2008.
En este sentido, se produce una paradoja y es que el acceso al PIRMI no va tan
vinculado a los recursos económicos y sociales disponibles para un usuario como a la
proximidad a ciertas normas sociales. Dichas normas sociales al no estar distribuidas de
forma equitativa en el espacio social (Laé y Murard, 2012) generan la paradoja que el
509
acceso al dispositivo de lucha contra la pobreza se focaliza para aquellos usuarios
menos cercanos al mundo de la pobreza, los “normalizados”:
“T.T.: Tengo un caso, por ejemplo, de una familia que durante seis años ha estado
cobrando la PIRMI i que ahora mismo la tiene suspendida. Es una familia que
durante seis años ha estado cobrando, en el momento en el que no se cumplieron
los acuerdos establecidos por el plan de trabajo se paró a pesar que seguimos con
el plan de trabajo. Yo espero que con esta suspensión que hemos hecho [del
PIRMI] los cambios lleguen […] el problema es que es una pareja que no funciona
como tal pero la mujer sigue pensando en términos de pareja, no quiere separarse,
la separación era uno de los elementos para poder volver a activar la PIRMI, como
este hecho no se ha producido ahora deberá organizarse con los recursos que
existen a nivel de servicios sociales [sin la prestación vinculada al PIRMI]: ayudas
económicas puntuales, derivación a recursos de búsqueda de empleo, soporte para
el comedor escolar de los niños[…] [Entrevistador: ¿Dicha suspensión la decidiste
tú?] Sí [Entrevistador: pero no acabo de entender, ¿cuál es la razón exacta de la
suspensión?] Pues que durante seis años ha estado cobrando el PIRMI y su
situación no ha cambiado […] Esta usuaria no es consciente de la realidad[…] es
una mujer muy pasiva en relación a sus circunstancias, se refugia en la protección
de su madre y de esta manera puede mantener una relación con un hombre como si
fuesen una pareja abierta, como si fuera su novio, en vez de ver a ese hombre como
a un hombre que debe asumir sus responsabilidades, como a un padre de familia
que debe compartir las tareas de la casa, llevar los niños al cole. El día que puedan
presentarse como una familia unida y luchen por su casa, entonces valoraremos de
nuevo el PIRMI […]”
Educadora Social, 2 años en los servicios sociales municipales. Entrevista 2008.
A la vista de estos resultados cualitativos y a la espera de futuras evaluaciones
cuantitativas podemos afirmar que el PIRMI al menos para una parte de la población
pobre, aquellos más cercanos a la pobreza aguda y extrema, se torna un recurso de
difícil acceso o sometido a cierta precariedad en su mantenimiento y en todo caso tanto
el acceso como la continuidad en el dispositivo quedan sometidos al criterio del
profesional de servicios sociales. Es sólo en los casos de supervivencia, es decir, en
aquellos casos en los que el trabajador social tiene consciencia que si no se accede al
PIRMI se van a dar situaciones de malnutrición o pérdida de domicilio que el
trabajador va tomar la decisión de dar acceso al usuario poco normativo pero no tanto
con un objetivo de inserción social como de forma de evitar « lo peor ».
ALGU AS RAZO ES PARA COMPRE DER LA POBREZA DEL PIRMI
Señalábamos como primer defecto del PIRMI como mecanismo de lucha contra la
pobreza el hecho que muy pocas personas en situación de pobreza accedían a dicho
dispositivo. En segundo lugar, apuntábamos que para aquellos que accedían a él, la
prestación económica no permitía situar al beneficiario por encima de los umbrales de
pobreza. Estos dos elementos deben explicarse en pate por un hecho que se produjo en
el proceso político de construcción del dispositivo. Así, la toma de decisión de la
cuantía de la prestación económica por parte del gobierno catalán, en concertación con
los sindicatos CCOO y UGT de Catalunya, se basó en la idea de la “trampa de pobreza”.
Es decir, tanto el consejero de trabajo que pilotaba el proceso de construcción del
dispositivo como los responsables sindicales asumen como una certeza el hecho que la
cuantía de la prestación económica de la PIRMI debe fijarse no en función de los
umbrales de pobreza sino en función del salario mínimo interprofesional ya que de no
510
ser así los usuarios renunciarían a buscar trabajo. Este argumento conocido como
“trampa de pobreza” no ha sido hasta la actualidad demostrado por ningún estudio
científico (Guillemot, 2002) pero sigue rigiendo los montantes de la prestación
económica del PIRMI. Debido a este consenso respecto a las “trampas de pobreza” el
montante de la prestación económica del PIRMI sigue aún hoy en día alrededor de los
400 euros para una persona sola, muy lejos del umbral de pobreza fijado en 681,3 euros
mensuales.
Lo que acabamos de exponer explica la ineficiencia del PIRMI como dispositivo de
lucha contra la pobreza económica pero también puede explicar una parte del poco
número de beneficiarios a pesar de los elevados índices de pobreza en Catalunya. Así, si
el montante de la prestación es de 400 euros mensuales, eso implica que para acceder al
dispositivo hay que haber ganado menos de esta cantidad en los meses que preceden la
demanda de acceso al programa. Se generan, de esta forma, los llamados efectos de
umbral, es decir que personas que han ganado un poco más de 400 euros/mes en los
últimos meses no puedan acceder al programa a pesar que sus ingresos se sitúen por
debajo del umbral de pobreza. Lo mismo sucede para las personas o trabajadores que
ganan el salario mínimo interprofesional o cobrando otras prestaciones sociales. Así,
tanto el salario mínimo – 645,30 euros/mes en 2012- como una gran parte de
prestaciones sociales se sitúan actualmente por debajo del umbral de pobreza oficial
(681,3 euros/mes en 2012). En este sentido, muchos pobres no pueden acceder al PIRMI
y el resultado es un número muy bajo de usuarios y la persistencia de tasas de pobreza
elevadas.
Otro elemento a tener en cuenta para entender el débil número de beneficiarios del
programa es el llamado fenómeno del not-taken-up (Warin, 2006), es decir, aquellos
usuarios que pudiendo acceder al programa teniendo en cuenta los requisitos legales de
acceso no lo hacen por varias razones. Nosotros hemos apuntado el hecho que el poder
de los trabajadores sociales incide en qué ciertos perfiles de usuario en situación de
pobreza no acedan o lo hagan con dificultad al programa. No obstante, hay muchos
factores por explorar para entender el not-taken-up en el caso del PIRMI.
Apuntábamos en segundo lugar, el hecho que la inserción laboral es muy limitada y
que además no invierte tendencias sociales sino que aquellos que ya tenían más
probabilidades de insertarse laboralmente antes de entrar al programa son aquellos que
más se insertan. En este sentido, el programa se muestra muy ineficiente en tanto que
mecanismo de lucha contra la pobreza y funciona más como mecanismo de protección
social clásico para trabajadores que pierden el derecho al seguro de desempleo mientras
esperan insertarse de nuevo en el mercado laboral. Esta tendencia debe entenderse por
un elemento que fue decisivo en la puesta en marcha del PIRMI. Así, si el conejero de
trabajo de la Generalitat decidió en 1989 poner en marcha el programa, eso fue
esencialmente debido a que para una consejería con muy pocas competencias el hecho
de poner en marcha el PIRMI le permitía poder beneficiarse de los fondos europeos para
formación ocupacional sin tener que pasar por el gobierno de Madrid. Recuperar
directamente de Bruselas fondos europeos para políticas de formación ocupacional era
el único recurso y competencia que esta consejería podía poner en el PIRMI. En este
sentido, la oferta de recursos de inserción laboral quedaban muy limitados a los recursos
ofrecidos por el fondo social europeo y que estaban estrictamente focalizados en una
intervención sobre la oferta de mano de obra. Es decir, eran recursos focalizados en
capacitar a los beneficiarios del PIRMI. Sin poner en duda la necesidad de este tipo de
recursos, a pesar que aún debe demostrarse la relación entre la oferta existente des del
PIRMI y las tasas de inserción laboral, lo que es claro es que parece difícil plantearse un
511
objetivo ambicioso de inserción profesional sin pensar la relación existente entre la
estructura y dinámicas del mercado laboral y las situaciones de pobreza. Dicho de otra
manera, si intervenir sobre la oferta de mano de obra no se pone en duda no se puede
obviar la necesidad de pensar intervenciones, hasta hoy día ausentes, que incidan sobre
la demanda. Este tipo de intervenciones competen esencialmente, no obstante, el
gobierno de Madrid. Esta necesidad fue desde un principio planteada por los actores que
en los años 1980 pusieron sobre la mesa el problema de la pobreza pero siempre
obviada por la consejería de trabajo catalana:
“ ¿Es cierto que volveremos a la plena ocupación? Muchos expertos creen que no.
Dicen que se trata de un deseo o de una ilusión sin fundamentos sólidos. Afirman
que el trabajo humano productivo será, en el futuro, un bien escaso […]
Pensemos, entre otras muchas cosas, en este hecho: en 1982, la producción de los
países de la OCDE fue más alta que la de 1970 pero con quince millones de
trabajadores menos! -o es para nada extraño que se empiece a hablar de un paro
estructural para diferenciarlo del paro coyuntural de épocas pasadas.” (Càritas
Barcelona, 1985; 15)
Plantearse la necesidad de volver a vincular lucha contra la pobreza y dinámicas del
mercado de trabajo del lado de la demanda es sin duda una pista que no hay que
descartar, al menos para una parte de los beneficiarios, para hacer de la inserción
laboral un objetivo asumido por el PIRMI.
Por último, hemos señalado que en lo que concierne la inserción social se produce
la paradoja que los trabajadores sociales al gozar de un rol importante en los procesos
de tramitación de acceso al PIRMI, generan lógicas propias a su ethos profesional que
poco tienen que ver con criterios de un derecho universal basado en requisitos objetivos
de recursos. En este sentido, debemos situarnos de nuevo en el proceso político del
PIRMI para entender el rol de dichos trabajadores en el programa. Así, la idea de una
renta mínima es lanzada por el gobierno de la Generalitat en 1988. Algunos
ayuntamientos, especialmente el de Barcelona y cercanías, conciben esta idea como una
estrategia del gobierno catalán de querer apropiarse un campo, el de la asistencia social,
que había sido transferido a los ayuntamientos. Esta percepción genera que desde los
servicios sociales municipales de Barcelona y otras ciudades muy importantes se
anuncie un rechazo a esta medida. El gobierno dela Generalitat decide entonces integrar
a trabajadores y educadores sociales en el proceso de construcción del dispositivo y dar
un rol muy importante en el trámite de acceso a los trabajadores sociales como forma de
apaciguar el conflicto que hemos descrito. Estas dos medidas tienen éxito y el PIRMI
será aceptado por los servicios sociales municipales que eran reticentes al programa.
CO CLUSIÓ
A lo largo de este artículo hemos querido mostrar que lo que debía ser un dispositivo de
lucha contra la pobreza es en realidad una prestación económica que mantiene a sus
beneficiarios en situación de pobreza y una oferta de recursos que inciden en la oferta
de mano de obra con resultados de inserción muy limitados. Además, el acceso al
programa está fuertemente condicionado al ethos profesional de los trabajadores
sociales de los servicios municipales.
Frente a esta realidad, nos parece necesario plantear algunas propuestas que
permitan hacer avanzar al dispositivo hacia una verdadera política de lucha contra la
pobreza. En primer lugar, y en relación a la prestación económica, hay que desanclar la
prestación de la ideología de la “trampa de pobreza”. Es decir, situar las cuantías de la
512
prestación en referencia a los umbrales oficiales de pobreza. En segundo lugar, no
puede ser que el salario mínimo interprofesional ni las prestaciones contributivas y no
contributivas se sitúen por debajo del umbral de pobreza oficial. En este sentido hay que
fijar un umbral, por encima del umbral de pobreza, sobre el que indexar el salario
mínimo y el resto de prestaciones sociales. En otro orden de cosas, hay que llevar a cabo
una evaluación rigurosa sobre el fenómeno del not-taken-up y entender las razones que
llevan a miles de ciudadanos que cumplen los requisitos de acceso a no acceder al
PIRMI.
Esta medida implica que se vuelva a vincular pobreza y dinámicas del mercado de
trabajo. No se puede continuar con la escisión entre el PIRMI y las lógicas del mercado
de trabajo. Así si no hay duda que hay que estudiar qué elementos vinculados a las
competencias de los usuarios del PIRMI son un impedimento en el acceso al mercado
de trabajo, hay que estudiar de manera rigurosa qué elementos del mercado de trabajo
son una barrera para los usuarios del PIRMI. Obstinarse en intervenciones únicamente
limitadas a la oferta parece poco efectivo. En este sentido, hay que plantearse y llevar a
cabo une evaluación rigurosa, pensamos aquí en las evaluaciones aleatorias llevadas a
cabo sobre todo por el poverty action lab1, que permita establecer evidencia científica
sobre el tipo de recurso ofrecido por el PIRMI y salida de la situación de pobreza por
inserción laboral.
En lo referente al poder relativamente discrecional de los trabajadores y educadores
sociales de los servicios sociales municipales, sería de gran interés llevar a cabo una
reflexión sobre cómo combinar el correcto cumplimiento de las misiones profesionales
de estos trabajadores con un acceso universal y vinculado esencialmente a los recursos
económicos al PIRMI.
A lo largo del texto hemos ido señalando la ausencia de datos sobre los resultados
del programa en sus aspectos de inserción. Este elemento nos lleva hacia las últimas
consideraciones que queríamos hacer en este trabajo y que tienen relación con la
responsabilidad política que debe ir vinculada a las políticas públicas. Así, parece
increíble que una política que debe luchar contra la pobreza y que existe des de hace
casi 25 años, pueda subsistir y sobrevivir a gobiernos de tintes políticos distintos sin que
se hagan evaluaciones serias de sus resultados y sin que nadie deba asumir ninguna
responsabilidad política por este hecho. El ejemplo del PIRMI nos parece un indicador
de un proceso más general y que participa sin duda del descrédito que sufre el sistema
de partidos y la democracia en su globalidad y que ha dado lugar a distintos
movimientos sociales que exigen una renovación de la democracia. En este sentido, y a
la luz de lo señalado en este artículo, nos parece que más allá del PIRMI hay que
empezar a pensar en mecanismos que obliguen a los decidores a asumir
responsabilidades políticas.
Uno de estos mecanismos sería sin duda la obligatoriedad de llevar de forma
sistemática evaluaciones de las políticas públicas existentes en todos y cada uno de los
campos de gobierno. Dichas evaluaciones que deberían ser públicas y publicadas
permitirían no sólo pensar de forma más afinada las políticas públicas sino volver a dar
al debate político una calidad en base a evidencia y alejarnos de un debate político muy
basado en estrategias comunicativas de unos y otros. Dicho de otra manera, no puede
ser que en 25 años de PIRMI sigamos teniendo las mismas tasas de pobreza de forma
constante sin que nadie deba dar ninguna explicación ni justificarse por este hecho.
1
http://www.povertyactionlab.org/fr
513
Arriba, A. (1999). Rentas mínimas de inserción en España: procesos de implantación y

dinámicas sociales, tesis doctoral en sociología, Facultad de ciencias económicas
y empresariales, Departamento de sociología y antropología social, Universidad
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514
LA POLÍTICA DE GARA TÍA DE I GRESOS E EL PAÍS VASCO
LUIS SANZO GONZÁLEZ

Órgano Estadístico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco
sanzoglu@ej-gv.es
RESUME
Esta comunicación presenta brevemente las características de la política de garantía de
ingresos introducida a finales de los años 80 en el País Vasco. Destaca los aspectos que
hacen del sistema vasco de prestaciones un caso excepcional en España que merece ser
analizado, en sus resultados, en relación con la crisis del periodo 2008-2013. El
documento se centra para ello en el estudio del impacto social del sistema de
prestaciones en el País Vasco y, de forma más detallada, en el análisis de la dinámica
comparada de los principales indicadores sociales y económicos de Euskadi en el
contexto español. La principal conclusión del análisis es que, a la vista de los resultados
de la experiencia vasca, no hay razones para sostener que la introducción en el conjunto
del Estado de un sistema de garantía de ingresos de última red similar al del País Vasco
pudiera haber tenido consecuencias negativas sobre el crecimiento económico en
España.
PALABRAS CLAVE
Pobreza; Paro, Garantía de Ingresos, Rentas Mínimas
515
LA POLÍTICA DE GARA TÍA DE I GRESOS E EL PAÍS VASCO
A finales de los años 80 del pasado siglo, la decisión de poner en marcha en el País
Vasco un plan de lucha contra la pobreza se concreta en el establecimiento del primer
sistema complementario de garantía de ingresos impulsado por un gobierno
autonómico. Este movimiento dará lugar a la progresiva consolidación de un modelo de
renta mínima autonómica con entidad comparable a los sistemas desarrollados en los
Estados socialmente más avanzados de Europa.
Dado que este documento pretende analizar el impacto de la política de garantía de
ingresos introducida en el País Vasco, conviene recordar los principales rasgos
generales de esta actuación y su relevancia en el contexto de la acción social en España.
Rasgos generales1
La cobertura de las necesidades básicas
Al analizar los rasgos del sistema de rentas mínimas del País Vasco, destaca la
centralidad del objetivo de garantía de unos recursos suficientes para la supervivencia.
El llamado Plan Integral de Lucha contra la Pobreza nació ante todo con la voluntad de
garantizar unos ingresos mínimos a la población necesitada.
Esto se traduce, por una parte, en el establecimiento de una prestación específica
orientada a cubrir las necesidades básicas para la supervivencia, denominada en la
actualidad Renta de Garantía de Ingresos (RGI). A pesar de la aplicación desde hace
unos años de un descuento del 7% en la prestación percibida, la cuantía base de la RGI,
658,50 euros, sigue siendo relativamente generosa en comparación con las cuantías
existentes en los países europeos (499,31 € en el RSA francés, 391 € en el Regelsatz
alemán y 303 € en las prestaciones unipersonales del Reino Unido, por ejemplo)2.
Igualmente generoso es el tratamiento de las necesidades de la población extranjera.
Aunque se establece el requisito de empadronamiento y residencia efectiva en los
últimos 3 años en el País Vasco, la protección se extiende a la población no
regularizada, un planteamiento que resulta excepcional en la Unión Europea.
El objetivo de cobertura de las necesidades básicas no se limita, sin embargo, a la
prestación RGI de garantía de ingresos. Desde el principio, el Plan de lucha contra la
pobreza contempló la necesidad de hacer frente de manera estructural a otros gastos
asociados a la cobertura de las necesidades básicas, en particular en lo relativo al
mantenimiento en la vivienda (alquileres, hipotecas, gastos de energía, etc.). El
tratamiento de esta cuestión se perfiló originalmente en las Ayudas de Emergencia
Social (AES).
Destaca la relevancia de las AES en el desarrollo de la política vasca de garantía de
ingresos. En términos de gasto, en primer lugar, las AES llegaron a tener mayor impacto
inicial que la primera prestación de garantía de ingresos, el Ingreso Mínimo Familiar.
Esta importancia de las AES-Vivienda se traduciría, en segundo lugar, en la creación de
una nueva y específica modalidad de atención, la llamada Prestación Complementaria
1
Para una presentación más detallada del contenido de este apartado, ver Sanzo, 2013.
2
La limitada protección señalada tiende sin embargo a verse en gran medida corregida en Europa en el
caso de los grupos familiares. En Euskadi, en cambio, las cuantías tienden a adaptarse menos que en el
caso de las personas solas a las necesidades de las unidades de mayor tamaño, con el correspondiente
perjuicio para muchas familias con hijos. Una de las razones es la introducción, a primeros de siglo, de
cuantías máximas para las unidades de 3 o más miembros.
516
de Vivienda (PCV), orientada a hacer frente a gastos específicos de alquiler. A partir de
su aprobación en 2008, la PCV se diferencia del resto de actuaciones tradicionalmente
incluidas en las AES.
La prevención de los procesos de empobrecimiento y la mejora de las condiciones de
vida a medio y largo plazo
Otro planteamiento que determinó el diseño del Plan vasco contra la pobreza fue la
voluntad de prevenir el proceso de empobrecimiento. Este proceso se definía por
entonces en términos de desacumulación, entendiéndose como la pérdida progresiva de
los recursos y bienes acumulados por las personas en su trayectoria vital previa a la
aparición de la pobreza. Por esta razón, un segundo gran objetivo implícito se relacionó
con la introducción de medidas que contribuyeran a evitar la caída estructural en la
pobreza.
Por supuesto, en esta aproximación, la propia garantía de unos ingresos mínimos
aparecía como un elemento esencial en la prevención del empobrecimiento. Sin
embargo, por sí solo, el establecimiento de esa prestación podía llegar a ser insuficiente
para evitar el proceso de deterioro que se quería prevenir. Así, la necesidad de evitar la
caída en las formas más estructurales de la pobreza explica la introducción de algunas
disposiciones económicas en las normas de desarrollo de la legislación vasca sobre
pobreza.
Explicar, por una parte, la decisión de facilitar el acceso a la prestación de garantía
de ingresos a personas con ingresos reducidos pero con un cierto patrimonio acumulado,
tratando de prevenir el empobrecimiento patrimonial más allá de determinados límites.
A ello responde la falta de consideración de la primera vivienda como elemento de
propiedad a valorar en la estimación de los recursos disponibles, la exclusión de un
patrimonio mínimo del cómputo de dichos recursos o las facilidades introducidas para
la cobertura de préstamos hipotecarios en la política AES.
Da sentido, en un sentido complementario, a la pretensión de garantizar unas
condiciones de vida adecuadas a medio y largo plazo. Este objetivo se concretó en
buena medida en el desarrollo de la parte de las AES orientada a facilitar a toda la
población el acceso a unos equipamientos básicos y a superar carencias destacadas
relacionadas con las instalaciones básicas de la vivienda.
Los estímulos al empleo y al acceso al bienestar
Como puede comprobarse, el objetivo de cobertura de las necesidades básicas se plasmó
en un sistema diversificado de prestaciones, hoy concretado en la RGI, la PCV y las
AES, orientado a hacer frente no sólo a la pobreza de ingresos sino a las formas más
cronificadas de pobreza a medio y largo plazo. El desarrollo del modelo se completó
con posterioridad con la introducción de medidas de estímulos para el acceso al empleo
y al bienestar. En este sentido, una tercera línea de actuación que también estuvo
presente desde el principio en el debate sobre el modelo vasco fue la de diseñar un
sistema de prestaciones que no introdujera límites completamente estancos entre las
personas beneficiarias de la prestación tipo RGI y el resto de la sociedad.
Dos medidas resultan relevantes en este contexto. La primera se vincula al sistema
de baremos de acceso a las prestaciones, abierto en el caso de las AES a colectivos con
ingresos superiores hasta en un 150% a los planteados para el acceso a la prestación de
garantía de ingresos. La segunda se concreta en la introducción de una política de
estímulos al empleo que, en la práctica, establece un doble sistema de baremos de
protección: uno para personas sin ingresos de trabajo y otro para personas con ingresos
517
por este concepto. El fundamento de esta actuación es garantizar un mayor nivel de
ingresos en caso de acceso a un trabajo. Estas medidas se completan, a partir de 2008,
con un tratamiento igualmente más favorable en el sistema de cuantías para la población
pensionista.
Una implicación importante de estas medidas es que contribuyen a traspasar la
frontera de la mera lucha contra la pobreza, contribuyendo al acceso a mayores niveles
de bienestar en el caso de una serie de colectivos, en particular los caracterizados por el
acceso a bajos salarios y pensiones.
La innovación en el acercamiento a la inserción
Un aspecto clave del Plan vasco de lucha contra la pobreza fue la insistencia política en
la inserción. La introducción del objetivo de inserción en la consideración de los
programas de garantía de ingresos supuso una ruptura con el paradigma que sustentaba
hasta entonces el modelo del Estado de bienestar al vincular el acceso a la protección a
una contraprestación, integrada de forma esencial en la propia definición de la ayuda
(un rasgo decisivo en el Revenu Minimum d’Insertion francés).
Sin embargo, el modelo vasco procuró minimizar esos elementos de ruptura,
tratando de hacer compatible el planteamiento de inserción con un modelo de garantía
de recursos sustentado en los planteamientos originales del Estado de Bienestar. A tales
efectos, resultan importantes tres principios inspiradores del acercamiento a la inserción
en la política de garantía de ingresos desarrollada en Euskadi: el doble derecho a una
garantía de recursos y al apoyo institucional para la inserción; una aproximación abierta,
y no culpabilizadora, a los procesos de inserción/inclusión; y el apoyo a fórmulas
complementarias de integración laboral (programas especiales de empleo, empresas de
inserción, etc.).
La Ley contra la Exclusión supone la culminación de esta formulación filosófica.
Bajo sus premisas, la prestación de garantía de ingresos se planteaba como el
instrumento de aplicación de un derecho universal a una prestación de garantía, no
condicionado a la aceptación previa de contraprestaciones, en particular de tipo laboral.
Frente a esta política de contraprestaciones, la normativa apostaba por una
aproximación basada en una interpretación abierta de los convenios de inserción y por
la introducción del sistema de estímulos al empleo que, de forma estructural,
contribuyera a garantizar en todo caso un mayor nivel de recursos a la población
ocupada.
En referencia a las políticas de inserción, no puede dejar de mencionarse el
principal cambio organizativo observado en los últimos años en la política de garantía
de ingresos en el País Vasco: la reorientación de la política de inclusión de la esfera de
los servicios sociales hacia el ámbito laboral, aprovechando la transferencia a Euskadi
de las políticas activas de empleo. Esto da origen a la creación al servicio vasco de
empleo, Lanbide.
Posición en el contexto español
El sistema de garantía de ingresos del País Vasco no ha sido inmune a las consecuencias
de la crisis financiera de las administraciones públicas, con crecientes dificultades para
financiar unas prestaciones cuyos beneficiarios han aumentado de forma progresiva
entre 2004 y 2014. En el periodo de crisis, esto se ha traducido en algunos cambios
significativos. Destaca la aplicación de un descuento del 7% en la cuantía efectivamente
percibida, el aumento del tiempo de empadronamiento requerido, volviéndose a la
formulación original del Plan que exigía tres años de empadronamiento y la limitación
518
de los fondos previstos para las AES. La orientación exclusiva de la PCV a la cobertura
de necesidades de alquiler también introduce un efecto limitativo en la capacidad de
protección del sistema.
A pesar de ello, el sistema de garantía de ingresos del País Vasco sigue teniendo un
peso cuantitativo y cualitativo específico en el contexto de desarrollo de las distintas
modalidades de rentas mínimas autonómicas. A diferencia de lo que ocurre en la mayor
parte de las comunidades autónomas españolas (CCAA), el modelo vasco de
prestaciones puede en gran medida homologarse con las experiencias más significativas
en Europa. Eso explica que el País Vasco, a pesar de su limitado peso poblacional,
concentre el 41,6% del gasto destinado a los programas autonómicos de garantía de
ingresos en el periodo 2009-2012.
Tabla 1. Gasto en prestaciones RMI/AES y beneficiarios de la prestación RMI por
CCAA y grupos de CCAA
Gasto en prestaciones RMI/AES Beneficiarios de la RMI
Periodo 2009-2012 Año 2012
CCAA/ Datos absolutos
Grupos de CCAA (en millones de €) % verticales Absolutos % verticales
País Vasco 1.547 41,6 130.300 23,4
Navarra 179 4,8 25.835 4,6
Asturias 158 4,2 20.785 3,7
Resto Noroeste 273 7,3 50.573 9,1
Aragón 69 1,9 19.184 3,4
Madrid 285 7,7 59.130 10,6
Cataluña 570 15,3 52.517 9,4
Resto Este 201 5,4 44.342 8,0
Sur 440 11,8 154.191 27,7
España 3.721 100 556.857 100
El dato del País Vasco incluye la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV)
Fuente: Estimación propia a partir de datos del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad y de las CCAA
Esta circunstancia se vincula con un nivel de gasto por persona en situación de
carencia3 que resulta muy diferente al de los programas de garantía de ingresos de otras
CCAA. Tomando como referencia el gasto total ejecutado en prestaciones RMI/AES en
el periodo 2009-2012, se constata que en la mayor parte de las CCAA españolas el
gasto es cercano o inferior a los 600 € por persona para los cuatro años considerados.
Estas cifras contrastan con un gasto de 9.258 euros por persona en el País Vasco. En
una posición intermedia, aunque más cercana a la de las CCAA con menor gasto, la
cifra se sitúa en 2.897 € en Navarra y en 1.848 € en Asturias.
La combinación de bajas cuantías y fuertes restricciones de acceso a las
prestaciones hace que – salvo excepciones - la atención de las rentas mínimas en España
se haya centrado en colectivos muy minoritarios, no sólo en el contexto de la población
general sino también en el de la población afectada por situaciones de pobreza. Así, en
2012 la tasa de cobertura de la población media en hogares con carencias del periodo
2009-2012 se sitúa en apenas un 7,1% en España. Sólo cuatro CCAA superan el umbral
del 10%, situándose Aragón en un 16,7% y Asturias en un 24,4%. La proporción se
3
Ver Anexo metodológico para la delimitación del grupo de población en hogares con carencias que se
utilizada para la obtención de los ratios.
519
acerca al 50% en Navarra, con un 41,8%. Pero únicamente en el País Vasco la
proporción de población atendida resulta claramente mayoritaria (78%).
Tabla 2. Indicadores de impacto del sistema RMI/AES por CCAA y grupos de
CCAA
% Beneficiarios
Gasto/ 2012/
Población con Media de la
Gasto medio 2009- carencias Población con Gasto medio 2009-
CCAA/ 2012/ Media del periodo carencias 2012/
Grupos de CCAA Beneficiarios 2012 2009-2012 2009-2012 PIB 2012
País Vasco 2.968 9.258 78,0 0,62
Navarra 1.734 2.897 41,8 0,26
Asturias 1.897 1.848 24,4 0,18
Resto Noroeste 1.348 349 6,5 0,05
Aragón 899 601 16,7 0,05
Madrid 1.206 294 6,1 0,04
Cataluña 2.712 521 4,8 0,07
Resto Este 1.131 126 2,8 0,03
Sur 712 148 5,2 0,05
España 1.670 475 7,1 0,09
Nota: No se incluye en la zona Sur a Ceuta/Melilla por límites de la base muestral de la ECV
El dato del País Vasco incluye la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV)
Fuente: Estimación propia a partir de datos del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad y de las CCAA así como de la Encuesta de Condiciones de Vida. INE
Gráfico 1.
Fuente: Ver Tabla 2
520
Gráfico 2.
Fuente: Ver Tabla 2

El mayor esfuerzo de protección se traduce claramente en términos de gasto
respecto al PIB. Así, el País Vasco realiza un gasto medio en rentas mínimas en el
periodo 2009-2012 equivalente al 0,62% de su PIB en 2012. La proporción se reduce a
0,25% en Navarra y a 0,18% en Asturias. En las demás CCAA, el gasto en relación al
PIB territorial se sitúa entre el 0,03 y el 0,07%.
Gráfico 3.
Fuente: Ver Tabla 2.
521
RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE GARA TÍA E EL PAÍS VASCO
El País Vasco se aleja claramente, por tanto, del resto de CCAA en el gasto en políticas
de garantía de ingresos y en la cobertura de las necesidades de la población con
carencias. En el contexto de la crisis económica actual, este hecho diferencial justifica
un análisis detallado de su evolución social y económica. La especificidad vasca
permite, en este sentido, analizar su evolución reciente como si se tratara del estudio de
caso de una experiencia singular en el desarrollo de las políticas de garantía de ingresos
en España. En el presente apartado se abordan los principales cambios internos
observados en la dinámica de los indicadores de pobreza en el País Vasco tras la puesta
en marcha y desarrollo de su política de garantía de ingresos.
Control de la pobreza real aunque en un contexto de aumento del riesgo de
pobreza en la dimensión de ingresos
Debe señalarse inicialmente que, tras la consolidación del programa de garantía de
ingresos en Euskadi a finales de los 90, se observa una caída a largo plazo del impacto
de la pobreza de mantenimiento o de ingresos, con una tasa de riesgo del 11,7% en 1986
que se reduce a cifras cercanas al 5,5% en 2004 y 20084. Aunque el repunte alcista
posterior a 2008 no es demasiado llamativo (+1,6 puntos respecto a 2008, con una tasa
del 7,3%), sí resulta significativo, volviendo a situar las tasas de riesgo de pobreza en la
dimensión de ingresos en cifras cercanas, aunque todavía algo inferiores, a las del año
2000 (7,9% en aquel año).
Gráfico 4.
Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales. DEPS Gobierno Vasco

A diferencia de lo que se observa en la evolución de la pobreza de ingresos, en la
dimensión que tiene en cuenta las condiciones de vida a medio y largo plazo (calidad de
la vivienda, acceso a un patrimonio mínimo de reserva, capacidad para acceder a bienes
de consumo de uso a largo plazo o para pagarse unas vacaciones, etc.) se mantiene hasta
2012 la tendencia descendente del impacto de la pobreza. La tasa de pobreza de
acumulación se reduce así de un 14,3% en 1986 a un mínimo del 1,4% en 2012.
4
El análisis de los datos internos al País Vasco se realiza a partir de los indicadores del método EPDS.
Ver a estos efectos el Anexo metodológico.
522
Gráfico 5.

La buena evolución de los indicadores patrimoniales y de condiciones de vida
compensa en parte el incremento de las situaciones de riesgo en la dimensión de
ingresos. En este sentido, si bien la caída de ingresos asociada a la crisis hace repuntar
en 2012 la tasa de pobreza real hasta niveles del año 2000 (5,3 y 5,1%,
respectivamente), el indicador se mantiene en un margen entre 0,8 y 1,1 puntos por
encima de las cifras de 2004 y 2008. La tasa de pobreza real se mantiene claramente por
debajo, además, del 8,7% de 1996 y del 16,1% de 1986.
Gráfico 6.
Fuente: Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales. DEPS Gobierno Vasco.
523
Hasta 2012, por tanto, la tasa de pobreza real se mantiene en el País Vasco en
niveles cercanos a los observados en los años de mayor crecimiento de la economía, con
variaciones pequeñas en las cifras del periodo 2000-2012 (con un mínimo del 4,2% en
2008 y un máximo de 5,3% en 2012). En la parte negativa de esta observación, se
comprueba sin embargo la resistencia de la pobreza a desaparecer, incluso durante los
años de mayor crecimiento, no cayendo en ninguno de los años de realización de la
EPDS la tasa de pobreza real por debajo del 4%.
Diversos factores explican esta realidad. Uno de ellos se relaciona con algunos
límites del sistema de prestaciones RGI/PCV/AES que impiden la atención al 100% de
las personas con carencias. Pueden mencionarse aquí los siguientes aspectos: la
exclusión del acceso a la RGI de algunos colectivos en función de la edad y de los
tiempos mínimos de empadronamiento exigidos; el establecimiento de límites en las
cuantías garantizadas; la falta de acceso a las prestaciones de algunos grupos
potencialmente beneficiarios; el tiempo transcurrido entre la solicitud y la concesión y
pago de las prestaciones así, como en otra dimensión, aquellas situaciones en las que un
exceso de gasto, por ejemplo el vinculado al mantenimiento en la vivienda, coloca en
situación de riesgo a personas con ingresos a priori suficientes.
Pero resultan igualmente decisivos algunos cambios demográficos recientes. En este
sentido, los últimos 15 años han venido marcados, además de por la consolidación de la
importancia de las familias monoparentales por la llegada de un volumen importante de
inmigración extranjera y por la salida a la vida independiente de mucha de la población
joven afectada por los procesos de crisis de los años 80 y 90. A pesar de resultar la
población residente en Euskadi en 2012 apenas un 2% superior a la de 1986, el número
de hogares constituidos es un 44,1% mayor en 2012.
Desde la perspectiva del estudio de la pobreza, el principal cambio demográfico se
vincula con la inmigración. La llegada masiva de población extranjera, una parte
importante de ella sin recursos ni trabajo, coincide con un progresivo incremento de sus
tasas de pobreza. En los hogares encabezados por este tipo de población, la tasa de
pobreza real aumenta así de un 14,1% en 2000 a 26,4% en 2004 y a 27,7% en 2008. La
crisis sitúa la tasa en su nivel más alto, un 32%, en 2012. Esta evolución se traduce en
un incremento notable de la población extranjera en el conjunto de las situaciones de
pobreza real. El peso de la población en hogares encabezados por personas extranjeras
en las situaciones de pobreza real pasa de apenas un 2,7% en el año 2000 a un 41,2% en
2012.
En los hogares de población no extranjera, la tendencia al incremento continuado en
el nuevo siglo de las tasas de pobreza real también caracteriza a las familias
monoparentales, pasando de un 7,8% en el año 2000 a un 17,8% en 2012. Después de
reducirse de un 20,6 a un 11,4% entre 2000 y 2004, a partir de ese año repunta
igualmente la tasa de pobreza real en el caso de los grupos familiares con base en una
pareja, encabezados por una persona menor de 45 años y sin ocupación estable. Aunque
todavía por debajo del indicador del año 2000, en este tipo de familias se alcanza en
2012 una tasa de pobreza real del 17,7%, superior al 11,4% de 2004. Los dos tipos
familiares considerados, conformados por población no extranjera, pasan de representar
un 26,3% de las situaciones de pobreza real en el año 2000 a un 33,8% del total en
2012.
La dinámica observada matiza la buena evolución del resto de los hogares vascos,
los encabezados por personas mayores de 65 años o personas solas menores de esa edad
así como los grupos familiares basados en una pareja (con la excepción del colectivo de
524
personas jóvenes señalado con anterioridad). En esta población, la tasa de pobreza real
se reduce de manera continuada desde el 4,1% del año 2000 hasta el 1,6% de 2012.
Gráfico 7.

(N) hace referencia a hogares de población nacional
Gráfico 8.

Un hecho decisivo para entender la persistencia de la pobreza en el periodo de
crecimiento económico se relaciona con la circunstancia de que, en los tres grandes
grupos de riesgo mencionados, el mayor crecimiento de la tasa de pobreza real es
anterior a la crisis financiera.
525
Así, la tasa de pobreza de la población en hogares de extranjeros aumenta 12,3
puntos entre 2000 y 2004 (13,6 si se contempla el pequeño incremento del periodo
2004-2008) frente a un aumento de 4,3 puntos en el periodo de crisis. En el caso de las
familias monoparentales, la tasa se acrecienta en 7,8 puntos entre 2000 y 2008 por 2,2
entre 2008 y 2012. Finalmente, en los grupos familiares de personas jóvenes sin
ocupación estable, el máximo incremento a partir de 2004 corresponde al cuatrienio
2004-2008, con un aumento de 5,7 puntos que contrasta con el incremento de 0,6 puntos
en los años posteriores a la crisis financiera.
Teniendo en cuenta estos datos, lo que verdaderamente resulta llamativo es el
aumento moderado de las tasas de pobreza real a partir de 2008. La reforma expansiva
del sistema de protección vasco en 2008, con una mejora de las cuantías garantizadas
que en parte compensa los posteriores descuentos, es la que explica que aumente en
2012 la eficacia del sistema en la protección de los grupos económicamente más
desfavorecidos. En este sentido, en 2012 el acceso a las prestaciones viene asociado a
una superación de la pobreza real en el caso de 68.884 personas, con un incremento del
68,6% respecto a las 40.858 personas de 2008.
En coherencia con lo señalado, después de situarse en niveles cercanos al 12-13%
en 2004 y 2008, en 2012 el peso del sistema de garantía de ingresos del País Vasco,
junto a las demás ayudas sociales autonómicas, alcanza un máximo del 22% en el
conjunto de los ingresos del 10% de población con menor renta en Euskadi. Esta
proporción supera por primera vez en ese año la parte correspondiente a las prestaciones
generales del Estado distintas de las pensiones (14%). La aportación que suponen las
prestaciones públicas vascas supera, además, en casi 6 veces la parte correspondiente a
las transferencias que realiza la propia sociedad, directamente o través del sistema
asociativo (3,8% de los ingresos totales de la primera decila de ingresos)5.
Límites al proceso de polarización socioeconómica, pervivencia de la sociedad de
bienestar y mejora de los grandes indicadores de inclusión
Otro de los resultados positivos del sistema vasco de garantía de ingresos es su
contribución, al menos hasta 2012, al proceso de acercamiento de la mayor parte de la
población vasca a situaciones definidas por la consecución de un bienestar mínimo.
Es cierto que la crisis ha tendido a acentuar el proceso de polarización social que
ya se perfila a primeros de siglo y que se relaciona estrechamente con alguno de los
cambios demográficos mencionados6. Se reduce además el peso de los grupos
intermedios en la escala pobreza/bienestar de un 59,9% en 2008 a un 52,5% en 2012.
Sin embargo, mientras los grupos afectados por situaciones de pobreza o ausencia de
bienestar sólo aumentan alrededor de 2 puntos en el cuatrienio 2008-2012 (de 8,2 a
10,1%), el colectivo en posición de completo bienestar aumenta de 32 a 37,4%. La
proporción de personas en situación de ausencia de bienestar en 2012 se mantiene
además claramente por debajo de los registros observados entre 1986 y 2004 (situados
entre el 11 y el 16,5%).
5
Para un análisis detallado de esta cuestión, ver Antón Murillo, 2013, p. 48.
6
Las personas vinculadas a los principales grupos de riesgo representan un 78,9% de los casos de pobreza
real detectados en 2012 en Euskadi, por encima del 68,6% de 2008. Los colectivos considerados incluyen
a la población en hogares cuya persona de referencia es nacional de un Estado no perteneciente a la Unión
Europea, grupos familiares con una persona de referencia que no se encuentra ocupada con carácter
estable y tiene menos de 45 años, familias monoparentales encabezadas por una mujer que no dispone de
una ocupación estable, personas solas económicamente activas y sin ocupación estable y hombres
responsables de una familia monoparental.
526
Gráfico 9.

La aplicación de la política de lucha contra la pobreza en Euskadi no ha venido
acompañada, de hecho, por un deterioro en los principales indicadores macro de
inserción o inclusión. En sentido contrario, la consolidación del sistema de prestaciones
ha sido compatible con un incremento sustancial de los niveles de ocupación. A pesar
de la crisis, en el conjunto de la población vasca de 16 a 64 años, la proporción de
personas ocupadas es a primeros de 2014 más de 15 puntos superior a la que existía en
1988, en el momento de la puesta en marcha del Plan: 63,4 frente a 48% (según la
Encuesta de Población en Relación con la Actividad de Eustat).
LA POSICIÓ SOCIOECO ÓMICA DEL PAÍS VASCO E EL CO TEXTO ESPAÑOL
Analizados en el apartado 2 los cambios internos observados en los indicadores de

pobreza y ausencia de bienestar en el País Vasco, en este apartado se abordan los
aspectos más relevantes para el objeto de esta comunicación. En él se aborda el análisis
de la evolución comparada de los principales indicadores socioeconómicos del País
Vasco y de las demás CCAA del Estado.
Menor impacto de la pobreza
La tabla 3 ordena inicialmente las distintas CCAA del Estado en función de la
proporción de población afectada en términos de los siguientes indicadores de pobreza,
exclusión y precariedad:
• Tasa AROPE de pobreza y exclusión.
• Presencia en la vivencia de 3 o más carencias básicas (de las 7 contempladas por
el INE).
• Retrasos en el pago de obligaciones relacionadas con el acceso y mantenimiento
en la vivienda (hipoteca o alquiler, recibos de gas, electricidad, agua,
comunidad, etc.).
• Incapacidad para hacer frente a gastos imprevistos.
La tasa AROPE es un indicador sintético de la posición de cada comunidad
autónoma en relación a la pobreza y exclusión, ofreciendo una perspectiva general sobre
el impacto de los factores susceptibles de provocar situaciones de ausencia de bienestar
527
en un territorio. La presencia de carencias básicas aporta, por su parte, un indicador más
cercano respecto a las problemáticas más directamente vinculadas a la pobreza real,
permitiendo el análisis de los retrasos en el pago de obligaciones un acercamiento a las
situaciones en las que estas formas de pobreza empiezan a traducirse en problemas
serios en la cobertura de las necesidades básicas y habituales. Finalmente, la falta de
capacidad para hacer frente a gastos imprevistos ofrece un acercamiento a las realidades
de precariedad vinculadas a la ausencia de un patrimonio mínimo de reserva que
permita hacer frente a situaciones inesperadas en el futuro.
Analizando la situación observada en la última fase de la crisis (2011 a 2012/2013
en función de la disponibilidad de los datos), aparecen algunos hechos relevantes. Se
observa, en primer lugar, que el País Vasco muestra en el periodo de crisis los menores
índices de pobreza, exclusión y precariedad en tres de los cuatro indicadores
considerados, quedando en segunda posición, por detrás de Navarra, en lo relativo al
indicador AROPE. Salvo en este indicador, donde la tasa vasca se sitúa en niveles
inferiores en un 37,7% a la media española (17,4% frente a 28% en el periodo
2011/2012), en los demás casos el impacto de los problemas analizados resultan
inferiores entre un 49 y un 53% a la media del Estado. Si se comparan con Madrid o
Cataluña, las cifras del País Vasco se sitúan entre un 40 y un 52% por debajo,
resultando igualmente inferior la tasa AROPE, con cifras medias de 19,5% en Madrid y
24,3% en Cataluña.
Se observa, en segundo lugar, un deterioro de los indicadores del País Vasco en
paralelo al desarrollo de la crisis. Sin embargo, el aumento de las situaciones de
pobreza, exclusión y precariedad resulta moderado y, en todo caso, inferior al que se
observa en el conjunto de España. Salvo en lo relativo al indicador AROPE, donde el
País Vasco ve aumentar el riesgo de pobreza y exclusión en 2,1 puntos (de 15,3% de
media entre 2004 y 2008 a 17,4% entre 2011 y 2012), en los demás indicadores el
incremento resulta muy reducido. Se acerca a 1 punto en lo relativo a la proporción de
personas con carencia material o con incapacidad para hacer frente a gastos imprevistos,
manteniéndose estable el indicador relativo a los retrasos relacionados con las
obligaciones vinculadas al acceso y mantenimiento en la vivienda.
En comparación con la evolución del País Vasco, sólo se mantiene una relativa
cercanía en la evolución media española en el indicador de carencias básicas, con un
aumento de 1,6 puntos en el conjunto español. Los indicadores de precariedad aumentan
en cambio entre 2,9 y 3,7 puntos en lo relativo a la tasa AROPE (que pasa de 24,2 a
28% en España) y al indicador de retrasos en el pago de obligaciones ligadas a la
vivienda. El mayor deterioro corresponde a la incapacidad para hacer frente a gastos
extraordinarios, con un incremento de 7,1 puntos durante la crisis.
Los indicadores de Madrid y Cataluña muestran un nivel de deterioro mucho más
cercano al de la media española. La distancia en la dinámica comparada con el País
Vasco es particularmente llamativa en lo relativo a la falta de capacidad para hacer
frente a gastos extraordinarios. En el periodo 2004-2008, el mencionado indicador se
situaba en una media del 20% en el País Vasco, entre 11 y 12 puntos por debajo del
31,2% de Cataluña y el 32% de Madrid. En el periodo 2011-2013, la distancia aumenta
a 18 puntos: 20,7% en Euskadi por 38,6% en Madrid y 38,7% en Cataluña7.
7
La mejor posición patrimonial del País Vasco puede igualmente contemplarse en otros indicadores de
carencias. El País Vasco, por ejemplo, es la comunidad autónoma con una ratio más baja de ejecuciones
hipotecarias en el periodo 2007-2013: 2,8% por mil habitantes, bastante por debajo del 8,9 por mil de
528
Tabla 3. Indicadores de pobreza y exclusión por CCAA y grupos de CCAA
Media de los periodos 2004/2008 y 2011/2012 o 2011/2013
Retrasos en pago de
obligaciones (hipoteca o
Personas con carencia alquiler, recibos de gas, Sin capacidad para
Indicador AROPE material comunidad...) en los afrontar gastos
de pobreza y exclusión (3 o más) últimos 12 meses imprevistos
Medi Medi Medi Medi Medi Medi
Medi a a a a a a
a Media 2004 2011 2004 2011 2004 2011
CCAA/ 2004/ 2011/ Diferenci / / Diferenci / / Diferenci / / Diferenci
Grupos de CCAA 2008 2012 a 2008 2013 a 2008 2013 a 2008 2013 a
País Vasco 15,3 17,4 2,1 7,5 8,5 1,1 4,6 4,5 -0,1 20,0 20,7 0,7
Navarra 12,0 14,4 2,3 7,4 9,1 1,6 6,2 5,2 -0,9 18,0 23,6 5,5
Asturias 20,0 21,0 0,9 8,5 8,9 0,5 2,5 4,5 2,0 22,2 23,7 1,5
Aragón 17,3 21,4 4,0 5,7 8,7 3,0 3,5 6,3 2,8 18,8 26,3 7,5
Castilla y León 27,6 23,1 -4,5 8,1 9,4 1,3 4,0 5,7 1,7 23,8 26,3 2,4
Cantabria 16,7 22,0 5,3 7,0 10,8 3,8 2,4 6,4 4,0 22,1 30,4 8,2
Galicia 25,3 23,6 -1,7 16,1 14,1 -2,0 4,1 5,4 1,3 32,0 33,8 1,8
Madrid 16,2 19,5 3,3 13,2 14,6 1,3 6,6 7,5 1,0 32,0 38,6 6,5
Rioja, La 22,8 26,0 3,2 10,3 14,7 4,4 5,7 10,6 4,8 24,7 30,1 5,4
Cataluña 17,3 24,3 7,0 13,2 15,3 2,2 7,4 9,3 1,9 31,2 38,7 7,5
Com.Valenciana 23,9 28,2 4,3 16,8 18,9 2,1 8,5 11,9 3,4 33,9 43,6 9,6
Extremadura 40,9 36,4 -4,5 18,6 15,9 -2,7 4,1 6,5 2,4 37,0 46,2 9,2
Balears, Illes 19,3 26,6 7,3 15,4 22,9 7,4 9,0 17,7 8,7 29,4 38,5 9,1
Castilla-La
31,3 37,4 6,1 12,7 19,6 6,9 5,2 10,2 5,0 30,4 40,2 9,8
Mancha
Andalucía 34,2 39,1 4,9 21,8 23,0 1,2 8,1 13,1 5,0 43,5 52,2 8,7
Murcia 30,5 34,7 4,2 22,3 25,6 3,4 8,9 15,2 6,2 42,0 52,9 10,9
Canarias 31,5 39,8 8,3 26,1 23,3 -2,7 8,8 12,3 3,6 54,5 63,2 8,7
ESPAÑA 24,2 28,0 3,7 15,3 16,9 1,6 6,7 9,6 2,9 33,5 40,6 7,1
Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida. INE
Las CCAA se ordenan de menor a mayor impacto medio de los cuatro indicadores de pobreza,
exclusión y precariedad considerados.
Una dinámica económica comparativamente favorable
Analizando los fundamentos de la mejor posición comparada de Euskadi, se constata la
correlación positiva existente entre mayores niveles de protección y bienestar social y
dinámica económica favorable.
Un primer ejemplo es la evolución comparada del PIB en precios constantes de
2013. Los datos revelan que, entre 1996 y 2008, el País Vasco es la comunidad
autónoma que más ve crecer su PIB por habitante en precios constantes de 2013, un
55,5%, por encima del 52,6% de Asturias y del 39,9% de media del conjunto de España.
Llama la atención que, antes de que el programa de garantía de ingresos iniciara el
proceso de consolidación y crecimiento de finales de los años 90, el PIB por habitante
del País Vasco era inferior en más de un 10% al de Navarra, Madrid y Cataluña. Al
finalizar el periodo de intenso crecimiento de finales de los años 90 y principios de
siglo, en 2008 el PIB por habitante del País Vasco superaba entonces el de Madrid en un
0,6%, el de Navarra en un 2,8% y el de Cataluña en un 9,9%.
España. El indicador se sitúa en el 5,2 por mil en Navarra, 7,0 por mil en Madrid y 10,6 por mil en
Cataluña (Ver CES, p.91).
529
Tabla 4. Evolución del PIB por CCAA o grupos de CCAA. 1996-2013
Datos en euros constantes de 2013, teniendo en cuenta PPC
Variación Variación Variación
1996/2008 2008/2013 1996/2013
Datos per cápita %/2008 %/2008 %/1996
En
Dato En En
En s En datos En datos
CCAA/ valores per valores per valores per
Grupos de absoluto cápit absoluto cápit absoluto cápit
CCAA 1996 2000 2008 2013 s a s a s a
País Vasco 21.53 25.85 33.48 28.49 59,9 55,5 -13,6 -14,9 38,2 32,3
Navarra 0
24.20 4
27.82 8
32.57 1
27.71 60,3 34,5 -11,6 -14,9 41,7 14,5
9
15.82 4
17.85 2
24.15 6
20.15
Asturias 51,6 52,6 -17,5 -16,6 25,1 27,4
5
16.38 6
18.62 5
24.11 6
20.87
Resto Noroeste 52,0 47,2 -14,0 -13,4 30,7 27,4
4
20.30 4
23.26 4
28.44 4
23.85
Aragón 56,5 40,0 -14,9 -16,1 33,2 17,5
9
23.98 4
29.25 2
33.29 3
27.87
Madrid 73,4 38,8 -13,3 -16,3 50,3 16,2
2
23.95 5
27.40 4
30.48 7
25.67
Cataluña 53,9 27,3 -13,6 -15,8 33,0 7,2
0
17.88 6
21.40 2
23.81 5
19.49
Resto Este 70,9 33,2 -16,3 -18,2 43,0 9,0
4
13.91 0
16.42 7
20.17 3
16.85
Sur 67,4 45,0 -14,2 -16,4 43,6 21,2
2
18.47 2
21.72 0
25.84 5
21.71
España 62,8 39,9 -14,2 -16,0 39,6 17,5
4
Fuente: Elaboración propia a 9partir de
7 la Contabilidad
2 Regional de España y de la Estadística
del Padrón Continuo. INE
Aunque el País Vasco sufre también la pérdida de riqueza económica que
caracteriza a España entre 2008 y 2013, lo hace en general de forma menos intensa que
en las demás CCAA españolas. Su PIB cae un 14,9%, como el de Navarra, pero por
debajo del 16% de España, un nivel este último compartido tanto por Madrid como por
Cataluña8. Sólo el resto del noroeste español ofrece una menor caída, con un 13,4%. En
2013, el País Vasco mantiene la distancia de un 2,8% positivo respecto a Navarra pero
amplía de 0,6 a 2,2% el diferencial de PIB por habitante respecto a Madrid y de 9,9 a
11% respecto a Cataluña.
En conjunto, entre 1996 y 2013, el País Vasco amplía en un 32,3% su PIB por
habitante en precios constantes de 2013, por encima del 17,5% de Aragón, el 16,2% de
Madrid, el 14,5% de Navarra y el 7,2% de Cataluña. Entre las comunidades menos
prósperas en 1996, Asturias y el resto del noroeste amplían su PIB per cápita en un
27,4%, con un crecimiento del 21% en las regiones del sur y un 9% en el resto de la
zona oriental de España.
Un dato de especial relevancia es que, en el caso del País Vasco, la evolución
señalada ha sido comparativamente aún más favorable en términos de recaudación
tributaria. En valores constantes por habitante de 2011, la recaudación de Euskadi en
este año superaba en un 58,1% la de 2011 por una media de 22,4% en el conjunto de
España. Frente a incrementos situados entre el 28 y el 30,5% en Navarra, Asturias y el
resto del noroeste español, el incremento es de apenas un 18% en Madrid y del 8% en
Cataluña. A diferencia de lo observado en el PIB, el País Vasco es también el territorio
que más ve aumentar la recaudación impositiva en términos absolutos en el periodo
8
Es probable que la caída del volumen del PIB estimada por el INE para el País Vasco sea en realidad
menor, dada la infraestimación de la población de esta comunidad autónoma en las proyecciones
estadísticas del INE. Lo indica la reestimación claramente al alza de la población activa de Euskadi tras la
revisión de datos para el periodo 2002-2014.
530
1996-2011 (64,6%, por encima del 58,2% de Navarra y del 52,5% de Madrid,
situándose el porcentaje en el 33,7% en el caso de Cataluña).
El País Vasco es, por otra parte, de las pocas CCAA españolas en mantener en 2011
un nivel de recaudación, medido en valores constantes, superior al del año 2000. Frente
a la variación negativa de otras CCAA, con caídas en algunos casos superiores al 10%
(Aragón, Cataluña o resto de la zona este de España), la recaudación por habitante en
Euskadi es un 8,1% superior en 2011. Sólo Asturias, con un 5,5%, se acerca a la
posición vasca.
Tabla 5. Evolución de la recaudación tributaria por CCAA o grupos de CCAA.
1996-2011
Variación Variación Variación
1996/2008 2008/2011 1996/2011
Datos per cápita %/2008 %/2008 %/1996
En En En
En datos En datos En datos
CCAA/ valores per valores per valores per
Grupos de absoluto cápit absoluto cápit absoluto cápit
CCAA 1996 2000 2008 2011 s a s a s a
País Vasco 4.384 6.407 8.020 6.928 88,1 82,9 -12,5 -13,6 64,6 58,1
Navarra 3.836 5.278 5.650 4.921 75,6 47,3 -9,9 -12,9 58,2 28,3
Asturias 2.026 2.478 3.035 2.615 48,7 49,8 -13,7 -13,8 28,3 29,1
Resto Noroeste 1.661 2.195 2.527 2.166 57,1 52,1 -13,9 -14,3 35,3 30,4
Aragón 2.600 3.002 3.531 2.621 51,7 35,8 -24,7 -25,8 14,3 0,8
10.06 12.64 13.40 11.87
Madrid 1 9 1 1 66,3 33,2 -8,3 -11,4 52,5 18,0
Cataluña 4.237 5.530 5.927 4.575 69,2 39,9 -21,0 -22,8 33,7 8,0
Resto Este 1.865 2.570 2.892 2.078 98,9 55,0 -26,5 -28,1 46,2 11,4
Sur 1.117 1.390 1.751 1.315 81,0 56,8 -22,9 -24,9 39,6 17,7
España 3.196 4.162 4.720 3.912 71,9 47,7 -15,3 -17,1 45,6 22,4
Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística de Impuestos (Recaudación de tributos por
agentes gestores) y de la Estadística del Padrón Continuo. INE
Los datos de renta que facilita la Encuesta de Condiciones de Vida del INE
muestran igualmente que el País Vasco es la única de las CCAA tradicionalmente más
prósperas del Estado en mantener una tendencia alcista de su renta en valores constantes
en el conjunto del periodo de crisis, incluido el periodo 2011-2012. De esta forma,
mientras la renta media del periodo 2011-2012 aumenta en un 3,8% en Euskadi respecto
a la del periodo 2004-2008, la caída es del 0,8% en Navarra, del 4,4% en Aragón, del
6% en Madrid y del 9,9% en Cataluña.
Aunque compartiendo la dinámica negativa general de España, el País Vasco
también se sitúa en las posiciones más favorables en los indicadores de gasto.
Comparando el gasto medio del periodo 2006-2008 con el del periodo 2011-2012, se
constata que la menor caída en valores constantes corresponde a esta comunidad
autónoma (-7,5% por una caída media del 14% en el conjunto de España). Entre las
CCAA tradicionalmente más prósperas, la caída es del 9,9% en Madrid, del 11,8% en
Aragón, del 12,9% en Navarra y del 16,5% en Cataluña.
531
Tabla 6. Evolución de la renta anual media por unidad de consumo de los hogares
por CCAA o grupos de CCAA. 2004-2012
Variación en la renta media del
periodo 2004/2008 en periodos
posteriores
CCAA/ Media del periodo (%/2004-2008)
Grupos de CCAA 2004/2008 2009/2012 2011/2012 2009/2012 2011/2012
Castilla y León 13.892 14.809 14.562 6,6 4,8
País Vasco 17.234 18.351 17.897 6,5 3,8
Asturias 15.744 16.279 16.213 3,4 3,0
Galicia 13.557 14.249 13.935 5,1 2,8
Extremadura 11.070 11.464 11.210 3,6 1,3
Rioja, La 14.024 14.236 13.980 1,5 -0,3
Navarra 18.847 19.557 18.705 3,8 -0,8
Andalucía 12.304 12.444 11.961 1,1 -2,8
Aragón 15.703 15.530 15.008 -1,1 -4,4
Comunitat Valenciana 14.039 14.053 13.407 0,1 -4,5
Canarias 12.077 11.666 11.380 -3,4 -5,8
Madrid 17.673 17.160 16.604 -2,9 -6,0
Castilla - La Mancha 12.791 12.609 11.800 -1,4 -7,8
Cantabria 15.982 15.239 14.571 -4,7 -8,8
Cataluña 17.054 15.930 15.363 -6,6 -9,9
Balears, Illes 16.467 15.424 14.626 -6,3 -11,2
Murcia 12.582 11.523 10.939 -8,4 -13,1
ESPAÑA 14.757 14.626 14.118 -0,9 -4,3
Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida. INE
Tabla 7. Evolución del gasto anual medio por unidad de consumo de los hogares
por CCAA o grupos de CCAA. 2006-2012
Variación en la renta media del
periodo 2006/2008 en periodos
posteriores
CCAA/ Media del periodo (%/2004-2008)
Grupos de CCAA 2006/2008 2009/2012 2011/2012 2009/2012 2011/2012
País Vasco 22.007 20.555 20.360 -6,6 -7,5
Cantabria 19.427 18.367 17.798 -5,5 -8,4
Rioja, La 18.208 16.965 16.554 -6,8 -9,1
Galicia 17.782 16.485 16.113 -7,3 -9,4
Madrid 22.793 20.686 20.527 -9,2 -9,9
Asturias, Principado de 18.979 17.950 16.794 -5,4 -11,5
Aragón 19.198 17.075 16.932 -11,1 -11,8
Extremadura 15.524 14.123 13.685 -9,0 -11,8
Navarra 22.523 20.405 19.611 -9,4 -12,9
Castilla - La Mancha 17.081 15.358 14.850 -10,1 -13,1
Castilla y León 18.531 16.285 15.972 -12,1 -13,8
Andalucía 18.026 15.906 15.265 -11,8 -15,3
Cataluña 22.205 19.292 18.540 -13,1 -16,5
Murcia 17.904 14.993 14.924 -16,3 -16,6
Comunitat Valenciana 19.161 16.301 15.736 -14,9 -17,9
Balears, Illes 21.868 17.886 17.381 -18,2 -20,5
Canarias 16.897 13.910 13.405 -17,7 -20,7
España 19.708 17.442 16.956 -11,5 -14,0
Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Presupuestos Familiares. INE
La mejor posición económica comparada de Euskadi también se ha refleja en la
evolución de los indicadores de paro y ocupación. En lo relativo a la ocupación
532
regularizada9, con un 38,4%, en 2013 el País Vasco ocupa la segunda posición en el
indicador de población afiliada a la Seguridad Social en la población total. El porcentaje
sólo se ve mejorado por el 39,5% de Madrid. Supera en cambio las cifras de 35,5 a 37%
de Navarra, Aragón y Cataluña.
El punto de partida, en 1995, resultaba en cambio claramente desfavorable para
Euskadi, con apenas un 32% de población afiliada en la población total, por debajo del
32,6% de Aragón, el 34,3% de Navarra y las cifras de 36 a 36,5% de Madrid y
Cataluña. El País Vasco destaca de hecho por mantener en 2013, a pesar de la crisis, una
proporción de personas afiliadas en la población total superior en 6,5 puntos a la de
1995. En las zonas más prósperas de España, la variación positiva entre 1995 y 2013 es
de 3,5 puntos en Madrid, 3,1 en Aragón, 2,3 en Navarra y 0,5 en Cataluña. Fuera de
esas zonas, destaca el contraste entre la caída en 0,3 puntos de la zona noreste y el
aumento de 3,5 a 4,1 puntos de Asturias y otras zonas del noroeste español así como de
las CCAA del sur. En todos los casos, la variación positiva resulta inferior a la
observada en Euskadi.
El fundamento de la situación señalada se relaciona tanto con un incremento muy
superior de la afiliación en Euskadi entre 1995 y 2008 (11,5 puntos por 10 en Madrid,
8,9 en Navarra y 6,9 en Cataluña) como con una menor caída entre 2008 y 2013 del
indicador (-5,1 por caídas cercanas a -6,5 puntos en Navarra, Madrid y Cataluña).
Tabla 8. Evolución de la proporción de población afiliada a la Seguridad Social en
la población total por CCAA o grupos de CCAA. 1995-2013
(Afiliación total excepto personal ocupado en el servicio doméstico y cuidadores/as no
profesionales).
% de población afiliada en población total Variación absoluta de la proporción
CCAA/ 1995- 2008- 1996- 2000-
Grupos de CCAA 1995 2000 2008 2013 2008 2013 2013 2013
País Vasco 32,0 38,9 43,5 38,4 11,5 -5,1 6,5 -0,4
Navarra 34,3 41,1 43,2 36,6 8,9 -6,6 2,3 -4,5
Asturias 27,4 31,3 35,6 31,0 8,2 -4,7 3,5 -0,3
Resto Noroeste 27,8 32,4 36,6 31,9 8,8 -4,7 4,1 -0,5
Aragón 32,6 38,5 41,7 35,7 9,0 -6,0 3,1 -2,8
Madrid 36,0 44,3 45,9 39,5 10,0 -6,5 3,5 -4,8
Cataluña 36,5 44,1 43,4 36,9 6,9 -6,4 0,5 -7,2
Resto Este 30,6 37,6 36,3 30,3 5,7 -6,0 -0,3 -7,3
Sur 26,6 32,8 34,9 30,6 8,4 -4,3 4,0 -2,2
España 30,7 37,2 38,9 33,6 8,3 -5,4 2,9 -3,7
Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística de Afiliación a la Seguridad Social.
Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
El País Vasco y Navarra se perfilan como las CCAA con menor impacto del
desempleo durante el periodo de crisis, con una tasa media del 13,9% entre 2009 y
2013. Esta tasa no sólo se aleja de la media española, situada en el 22,6%, sino también
de los indicadores de algunos de los territorios tradicionalmente más prósperos de
España. Así, la tasa media de paro del periodo se sitúa entre el 17 y el 17,5% en Aragón
y Madrid, alcanzando Cataluña un 20,2%.
9
Se utiliza el indicador de afiliación, en vez del de ocupación de la EPA, por dos razones. En primer
lugar, porque este indicador no se ve condicionado por las dudas existentes respecto a la correcta
estimación de la población, general y activa, que realiza la EPA para algunas CCAA; en segundo lugar,
porque el indicador permite acercarse a la parte más regularizada de la estructura económica española.
533
La situación era completamente diferente para Euskadi antes de la puesta en marcha
de su programa de garantía de ingresos. En el periodo 1980-1985 y en el 1986-1991, en
este caso en el momento inicial del programa vasco, el País Vasco se veía afectado por
tasas de desempleo entre el 19,1 y el 20,1%, superiores a la media española. Aunque
entre 1998 y 2008 la tasa vasca ya consigue situarse por debajo del indicador español,
con una cifra media del 9,6%, Navarra, Aragón, Cataluña y Madrid seguían teniendo en
ese periodo tasas medias inferiores a la del País Vasco.
En realidad, la posición actualmente favorecida de Euskadi se fundamenta en gran
medida en la mejor evolución comparada durante la crisis. Comparando el aumento de
la tasa media de desempleo en el actual periodo de crisis 2009-2013, con respecto a la
del periodo alcista 1998-2008, se constata que el incremento es de 4,3 puntos en el País
Vasco por un mínimo de entre 6,7 y 7,8 puntos en el resto de CCAA (Navarra, Asturias
y resto del noroeste) y una media de 10,9 puntos de aumento en el conjunto de España.
El incremento es de 9 puntos en Madrid y de 11 en Cataluña.
En materia de desempleo, otro rasgo específico del País Vasco en España es que es
el único territorio tradicionalmente próspero en conseguir una tasa de paro en el actual
periodo de crisis que resulta claramente inferior a la del periodo anterior de recesión. De
esta forma, la tasa de 13,9% del periodo 2009-2013 es inferior en 8 puntos a la media
del 21,9% de los años 1992 a 1997. En las demás CCAA o grupos de CCAA, en su
parte más favorable, la tasa del periodo 2009-2013 es inferior entre 1,1 y 1,6 puntos a la
de 1992-1997 en Madrid, Asturias y el resto del Noroeste de España. En las zonas
donde se registra un mayor deterioro del empleo, la tasa de paro del periodo 2009-2013
supera en 0,8 puntos la del periodo 1992-1997 en Andalucía y en 1,3 a 1,7 puntos en
Navarra, Aragón y Cataluña. Resulta 4 puntos superior en el resto de la zona oriental de
España.
Tabla 9. Tasa media de desempleo en distintos periodos por CCAA o grupos de
CCAA. 1980-2013
Variación absoluta en la tasa de paro
del periodo 2009/2013 respecto a
Periodos otros periodos
CCAA/ 1980/ 1986/ 1992/ 1998/ 2009/ 1980/ 1986/ 1992/ 1998/
Grupos de CCAA 1985 1991 1997 2008 2013 1985 1991 1997 2008
País Vasco 19,1 20,1 21,9 9,6 13,9 -5,3 -6,2 -8,0 4,3
Navarra 15,4 13,9 12,6 6,1 13,9 -1,4 0,1 1,3 7,8
Asturias 14,3 18,1 20,2 11,4 19,1 4,9 1,0 -1,1 7,7
Resto Noroeste 11,6 14,3 19,2 11,0 17,8 6,2 3,4 -1,4 6,7
Aragón 13,5 12,5 15,5 6,8 17,2 3,7 4,7 1,7 10,4
Madrid 17,6 14,2 19,1 8,5 17,5 0,0 3,3 -1,6 9,0
Cataluña 19,6 16,0 18,8 9,2 20,2 0,6 4,2 1,4 11,0
Resto Este 16,3 15,9 20,8 10,6 24,8 8,4 8,8 4,0 14,2
Sur 21,4 25,0 29,2 16,9 30,0 8,6 5,0 0,8 13,1
España 17,5 18,1 22,1 11,6 22,6 5,1 4,5 0,5 10,9
Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de la Población Activa. INE
534
Gráfico 10.
Una dinámica demográfica diferente

El mantenimiento de tasas de paro comparativamente moderadas en el contexto español
resulta especialmente destacable si se tiene en cuenta el mantenimiento de la presión
inmigratoria en el País Vasco durante buena parte del periodo de crisis. La dinámica de
la inmigración procedente del extranjero muestra de hecho un comportamiento diferente
del País Vasco en el contexto español, tal y como revela el análisis de los cambios en el
volumen de población nacida en extranjera entre 2008 y 2014. Los datos muestran en
particular que hasta 2012 el incremento de la población considerada ha seguido siendo
importante en el País Vasco, con apenas una leve caída del colectivo entre 2012 y 2014.
La comparación de la dinámica del colectivo señalado en otras CCAA resulta
ilustrativa. Entre 2008 y 2014, se constata en este sentido una fuerte divergencia entre la
caída del 6% de la población nacida en el extranjero en el resto de la zona este de
España, la práctica estabilización del colectivo en Madrid y Aragón (+1,5 y +2,9%) y el
crecimiento superior al 10% de algunas CCAA. El aumento resulta así del 13,2% en
Navarra y del 21,4% en Asturias, alcanzando un máximo del 27,3% en el País Vasco. El
aumento se sitúa, por su parte en una posición intermedia, entre el 6 y el 8% en las
demás CCAA españolas.
Las diferencias en la caída del volumen de población nacida en el extranjero entre
2012 y 2014 también resultan relevantes. Mientras en la mayor parte de España esta
caída compensa en cerca o más de un 40% el incremento previo observado entre 2008 y
2012, situándose todavía en un 31,3% en Navarra, la proporción se reduce al 12,9% en
Asturias y al 5,7% en el País Vasco.
Resulta llamativo comprobar que esta dinámica ha cambiado el papel del País
Vasco en la atracción de población procedente del extranjero. Mientras entre 1996 y
2008 esta comunidad se colocaba en una posición intermedia, por debajo de Navarra,
Aragón, Madrid y Cataluña, su conversión en referente principal de la inmigración en el
periodo de crisis ha cambiado esa realidad. Respecto a 1996, en 2014 el incremento
535
relativo del volumen de población nacida en el extranjero sólo se ve superado por
Aragón y Navarra.
CO CLUSIO ES
A la vista de los datos presentados en este documento, puede sostenerse que el sistema
de protección introducido en el País Vasco ha contribuido a la disminución de la
pobreza real en esta comunidad hasta el año 2008 y, con posterioridad, a la prevención
de un fuerte repunte de ese fenómeno social tras la crisis financiera. El sistema de
garantía ha permitido así que después de una nueva crisis industrial que le afectaba
diferencialmente respecto a otros territorios del Estado (compensando su menor peso
relativo en la construcción), la CAE siguiera manteniendo en 2012 tasas de pobreza y
ausencia de bienestar cercanas a las de los años de máximo auge económico.
Al menos hasta 2012, por otra parte, esta dinámica ha sido compatible con una
mejora general de los niveles de bienestar de la población vasca, fruto de una situación
económica y recaudatoria más favorable que la del resto de CCAA del Estado.
El impacto que el sistema de garantía de ingresos ha tenido como mecanismo de
estabilización automática en el periodo de crisis resulta, además, uno de los factores que
explican la menor tasa de paro de la CAE en la actualidad en comparación con el resto
de CCAA del Estado.
En términos comparativos, la apuesta realizada en el País Vasco por dotarse de un
sistema complementario de protección social ha resultado beneficiosa para esta
comunidad autónoma. El sistema de prestaciones introducido en el Euskadi ha
permitido que esta comunidad autónoma se sitúe en una posición claramente favorable
en los indicadores generales de pobreza y exclusión en España. En un contexto de
deterioro mayor de la situación social y económico en el resto de la CCCA, incluido en
las tradicionalmente más ricas, ha aumentado la diferencia positiva a favor del País
Vasco existente con anterioridad a la crisis.
Al comprobarse que la introducción de un sistema desarrollado de garantía de
ingresos en el País Vasco no se ha traducido en resultados económicos más
desfavorables que los de otras CCAA, ni antes ni después de la crisis, no existen
razones objetivas para sostener que la introducción en el conjunto del Estado de un
sistema de garantía de ingresos de última red similar al de Euskadi pudiera haber tenido
consecuencias negativas sobre el crecimiento económico en España.
El fracaso en extender a España un modelo de protección similar al del País Vasco
durante el periodo de fuerte crecimiento económico de 1996 a 2008 puede así
considerarse como una oportunidad perdida para la población española.
Consejo Económico y Social Vasco (CES) 2013. “El sobreendeudamiento familiar: un

análisis desde la CAPV/2014” Colección Estudios e Informes 11. Bilbao.
Departamento de Empleo y Asuntos Sociales (DEAS). 2012. Encuesta de Pobreza y
Desigualdades Sociales 2012. Vitoria.
Antón Murillo, J., Colinas Santos, J. e Iruarrizaga Presa, R, 2013, “La desigualdad en la
distribución de la renta en Euskadi (1986-2012)”, Ikerketak Ekonomiaz.
536
Sanzo González, L. (2013), “La política de garantía de ingresos en Euskadi”,
Zerbitzuan, Revista de Servicios Sociales, 53, 9-28.
537
Tabla 10. Evolución de la población nacida en el extranjero por CCAA o grupos de CCAA. 1996-2014
Aum.1996/2014
Datos absolutos Variación 2008/2014 Impacto caída 2012/2014 (respecto a 1996)
% hasta % 2008- % hasta
CCAA/ %/Aum. 2008 2014 2014
Grupos de CCAA 1996 2008 2012 2014 Abs. %/2008 %/2012 2008-2012 /1996 /1996 /1996
País Vasco 23.666 142.484 183.772 181.406 38.922 27,3 -1,3 5,7 502,1 164,5 666,5
Navarra 7.818 76.176 90.827 86.240 10.064 13,2 -5,1 31,3 874,4 128,7 1003,1
Asturias 21.959 63.109 78.585 76.596 13.487 21,4 -2,5 12,9 187,4 61,4 248,8
Resto Noroeste 137.056 470.109 533.598 502.648 32.539 6,9 -5,8 48,7 243,0 23,7 266,7
Aragón 15.652 164.799 187.658 169.503 4.704 2,9 -9,7 79,4 952,9 30,1 982,9
Madrid 180.422 1.158.407 1.251.432 1.175.427 17.020 1,5 -6,1 81,7 542,1 9,4 551,5
Cataluña 169.617 1.204.627 1.342.163 1.288.108 83.481 6,9 -4,0 39,3 610,2 49,2 659,4
Resto Este 222.906 1.401.719 1.496.917 1.317.047 -84.672 -6,0 -12,0 188,9 528,8 -38,0 490,9
Sur 197.920 985.689 1.162.868 1.059.148 73.459 7,5 -8,9 58,5 398,0 37,1 435,1
Canarias, Ceuta y Melilla 90.462 377.409 431.960 407.570 30.161 8,0 -5,6 44,7 317,2 33,3 350,5
España 1.067.478 6.044.528 6.759.780 6.263.693 219.165 3,6 -7,3 69,4 466,2 20,5 486,8
Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística del Padrón Continuo. INE. Datos a 1 de enero de cada año
En este cuadro, la zona Sur no incluye a Canarias, Ceuta y Melilla
538
A EXO METODOLÓGICO
Indicadores de pobreza utilizados en el documento
El análisis interno de la dinámica de pobreza en el País Vasco se basa en los indicadores

definidos en la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS) que realiza el
Órgano Estadístico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno
Vasco. Esta operación estadística define tres tipos de indicadores:
• Pobreza y precariedad en la dimensión de mantenimiento o de ingresos.

Las situaciones de riesgo de pobreza y precariedad de mantenimiento, o de ingresos,
se relacionan con la insuficiencia de ingresos de los hogares para hacer frente a las
necesidades básicas (pobreza) o, en sentido más amplio, a las necesidades de gasto
requeridas para el mantenimiento del nivel de bienestar mínimo esperado por la
sociedad (ausencia de bienestar).
• Pobreza y precariedad de acumulación

Las situaciones de pobreza y precariedad de acumulación están relacionadas con la
falta de capacidad para consolidar unas condiciones de vida aceptables a medio y largo
plazo y disponer de un patrimonio mínimo de reserva para hacer frente a necesidades
extraordinarias de gasto. Considerando las carencias en las instalaciones y equipamiento
de las viviendas, la suficiencia del patrimonio de reserva disponible y el acceso a otros
bienes o servicios habituales (vehículo propio, acceso a unas vacaciones, etc.), la EPDS
establece cuatro posiciones en la escala de pobreza/bienestar de acumulación: pobreza,
ausencia de bienestar, bienestar mínimo y pleno bienestar.
• Pobreza y precariedad real

Los indicadores de pobreza y ausencia de bienestar real tratan de ofrecer una
aproximación al impacto real de estos fenómenos, más allá de la existencia de factores
de riesgo en la dimensión de ingresos (pobreza o precariedad de mantenimiento) o en
las condiciones de vida a largo plazo y en el patrimonio de reserva de los hogares
(pobreza o precariedad de acumulación). El indicador EPDS de pobreza/bienestar real
distingue cinco situaciones diferentes: pobreza, ausencia de bienestar, elementos de
riesgo combinados con elementos de bienestar, bienestar casi completo y completo
bienestar.
Puede consultarse el documento DEAS, 2012 para profundizar en la metodología
EPDS y conocer los procedimientos de obtención de los distintos indicadores.
Además de la tasa AROPE, la aproximación a las realidades de pobreza para la
comparación en el contexto español se basa en la estimación de la población con
determinas carencias. En este documento, se utiliza el indicador de presencia de 3 o más
de las siguientes carencias básicas:
539
o No puede permitirse ir de vacaciones al menos una semana al año.
o No puede permitirse una comida de carne, pollo o pescado al menos cada
dos días.
o No puede permitirse mantener la vivienda con una temperatura adecuada
o No tiene capacidad para afrontar gastos imprevistos.
o Ha tenido retrasos en el pago de gastos relacionados con la vivienda
principal (hipoteca o alquiler, recibos de gas, comunidad...) en los
últimos 12 meses.
o No puede permitirse disponer de un automóvil.
o No puede permitirse disponer de un ordenador personal.
Agrupación territorial utilizada

Las comparaciones territoriales se basan en una aproximación por CCAA que incluye
algunas agrupaciones de comunidades. Las agrupaciones consideradas, para ciertas
CCAA, son las siguientes:
• Resto de la zona noroeste: Incluye a las CCAA de Castilla-León, La Rioja,
Cantabria y Galicia.
• Resto de la zona este: Incluye las CCAA de Comunitat Valenciana, Illes Balears y
la Región de Murcia.
• Zona sur: Incluye las CCAA de Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía,
Canarias y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
540
PROTECCIÓ SOCIAL Y REFORMA FISCAL
RAFAEL GRANELL PÉREZ Y AMADEO FUENMAYOR FERNÁNDEZ

Universidad de Valencia
Rafael.Granell@uv.es
RESUME
El sistema de protección social español mantiene a una parte importante de la población
por debajo del umbral de pobreza, situándose la pobreza severa por encima del 10%.
Una alternativa al sistema actual sería la instauración de una renta básica que sustituyera
a muchas de las prestaciones, pudiendo instrumentarse a través de un impuesto negativo
sobre la renta (INR). Con un INR se lograría organizar en un único mecanismo tanto el
sistema de prestaciones públicas como parte del sistema impositivo. En la primera parte
de este trabajo se expone el origen del INR y se estudian sus características básicas.
Partiendo de estas características, se analizan cuáles son las alternativas existentes para
diseñar un INR, destacando cuáles son más recomendables. Por último, simulamos con
la Encuesta de Condiciones de Vida una propuesta de INR para España. Nuestra
propuesta puede entenderse como un punto de partida para propuestas más ambiciosas,
ya que se basaría en la estructura del IRPF actual. El INR sería similar al IRPF pero
contendría una prestación negativa para aquellos situados por debajo del mínimo
exento. Los resultados de nuestras simulaciones indican un coste muy elevado para el
erario público, pero el INR también tendría resultados espectaculares en la reducción de
la desigualdad y de la pobreza, especialmente de la pobreza severa.
PALABRAS CLAVE
Renta Básica; Impuesto Negativo; Pobreza; Desigualdad.
541
I TRODUCCIÓ
Uno de los resultados más desesperanzadores de la política social es el hecho de que la

etapa de fuerte crecimiento económico de las últimas décadas no ha llevado aparejada
una reducción de la pobreza en los países europeos. Esta situación se ha visto agravada
con la crisis económica actual, que ha llevado a países como España a tasas de pobreza
relativa que han superado el 22%. Se han mencionado al respecto diversas causas, como
los cambios en los patrones de empleo o los factores sociodemográficos, pero también
habría que reconocer que las políticas públicas tradicionales han resultado poco
efectivas. Según los datos que ofrece Eurostat, en 2012 España tenía un gasto social
superior al 25% del PIB, pero este volumen de gasto sólo consigue reducir la tasa de
pobreza desde el 30%, que se derivaría de las rentas del mercado, hasta el 22,2%
después de considerar todas las políticas de gasto social, tanto dinerarias como en
especie.
Entre las medidas que se han propuesto para luchar de forma efectiva contra la
pobreza, destaca especialmente la creación de una Renta Básica de Ciudadanía (en
adelante RBC). Se trataría de un ingreso monetario igual e incondicional, pagado por el
Estado y al que cada ciudadano tiene derecho con independencia de sus características
(Raventós, 2001). La RBC se presenta como un Derecho ciudadano y tendría las
siguientes características, que la diferencian de otro tipo de beneficios sociales
(Salvador, 2014):
• Se trata de una prestación universal: todos los ciudadanos tienen derecho a su
percepción, con independencia de su edad, sexo o cualquier otra circunstancia.
• Es un derecho propio, independiente de su situación de convivencia.
• Es una prestación incondicionada: no está ligada al cumplimiento de ningún
requisito, como una contribución previa o la realización de un trabajo
remunerado.
• No requiere la aparición de ninguna contingencia especial para percibirla. Se
trataría de un derecho a lo largo de la vida.
• No requiere la comprobación de medios y es compatible con cualquier otro
ingreso.
• La RBC debería tener un importe suficiente para que nadie se situara por debajo
del umbral de pobreza.
• Constituye una alternativa al conjunto de prestaciones del Estado del bienestar.
Con la implantación de la RBC, algunas prestaciones desaparecerían al quedar
integradas en la propia RBC.
Partiendo de estas características básicas, el diseño de una RBC puede
instrumentarse desde dos propuestas técnicas diferentes:
1. A través de una transferencia periódica, monetaria y de carácter personal.
2. Utilizando a la Administración Tributaria mediante el llamado Impuesto
Negativo sobre la Renta (en adelante INR).
Aunque, como veremos más adelante, cualquiera de estas dos alternativas es
equivalente desde el punto de vista teórico, el INR tiene consigue unir en un único
mecanismo el sistema fiscal con el sistema de prestaciones públicas.
La administración conjunta del sistema de impuestos y prestaciones tendría tres
grandes ventajas: se evitarían las disfunciones entre ingresos y gastos, que se ajustarían
mutuamente; se garantizaría la progresividad del conjunto del sistema de impuestos-
542
prestaciones y se simplificaría la gestión del sistema favoreciendo su transparencia y el
nivel de aceptación por el conjunto de los ciudadanos (Sanzo y Pinilla, 2004).
Un impuesto progresivo sobre la renta, como el IRPF que existe actualmente en
España, tiene un importante efecto redistributivo, mayor incluso que muchas de las
prestaciones públicas existentes (Cantó, 2013). Sin embargo, este efecto redistributivo
no tiene en cuenta a aquellos que no pagan impuestos porque su renta es muy reducida.
El INR incluiría a también a estos ciudadanos, que además de no pagar impuestos
recibirían una prestación pública en forma de RBC. Con un INR se podría conseguir un
efecto redistributivo muy superior al de un IRPF clásico y además se podría reducir la
intensidad y la incidencia de la pobreza.
En el presente trabajo pretendemos, en primer lugar, repasar el origen histórico y las
características básicas del INR para estudiar con detalle los elementos básicos a tener en
cuenta en su diseño. Como existen diferentes alternativas de diseño, queremos analizar
los pros y contras de cada una de ellas y también proponer un proceso de implantación
que sea asumible para la sociedad.
Una vez realizado el análisis teórico, realizamos una propuesta de INR para el caso
español y analizamos qué efectos tendría sobre la recaudación, la pobreza y la
desigualdad. Para ello empleamos los microdatos de la última Encuesta de Condiciones
de Vida y realizamos una simulación del INR manteniendo la estructura del IRPF actual
y añadiendo una parte negativa a dicho impuesto. Nuestra propuesta puede considerarse
como una primera aproximación al INR, que sin duda puede perfeccionarse
modificando elementos del impuesto.
ORIGE Y CARACTERÍSTICAS DEL IMPUESTO EGATIVO SOBRE LA RE TA
El origen del INR suele vincularse con el economista norteamericano Milton Friedman,
aunque existen propuestas anteriores que, utilizando otra denominación, plantean un
sistema de impuestos-subvenciones muy similares. La más relevante es la propuesta de
Rhys-Williams (Rhys-Williams, 1943). Según esta política británica, el Estado debería
facilitar una renta mínima (denominada dividendo nacional) a todas las personas con
trabajo o dispuestas a trabajar. Este plan se financiaría, a través de un impuesto
proporcional sobre la renta, que deduciría de la renta gravable el dividendo nacional.1
Sin embargo, la propuesta más célebre es la de Friedman, que en su libro
Capitalismo y Libertad propone un INR con un tipo único del 50% (Friedman, 1962).
Esta propuesta inicial se detalla posteriormente en su obra Libertad de Elegir (Friedman
y Friedman, 1980), donde plantea la posibilidad de tener en cuenta a los miembros de la
familia.
Según Friedman un INR tenía diversas ventajas frente a los programas de
subvenciones públicas tradicionales. En primer lugar, se dirigía de forma específica a
solucionar el problema de la pobreza, dando una ayuda en metálico. En segundo lugar,
el coste de esta medida era explícito para la sociedad. En tercer lugar, aunque el INR
puede tener un efecto desincentivo sobre la oferta laboral, según Friedman este efecto es
menor que con otro tipo de ayudas. Por último Friedman destaca que la gestión conjunta
del programa de impuestos-subvenciones reduciría los costes de administración.
1
Un análisis detallado del plan de Rhys –Williams puede consultarse en Martínez Álvarez (2002).
543
La propuesta de Friedman abrió un importante debate sobre la idea del INR que
tuvo su momento álgido en los años 60 y 70 del pasado siglo2. En esta época la
propuesta no sólo se planteó desde un punto de vista académico, sino que se llevó a la
práctica mediante varios experimentos realizados en Estados Unidos, concretamente en
New Jersey, Iowa, North Carolina, Indiana, Seattle y Denver. Incluso el presidente
Nixon realizó una propuesta de INR para todo el país, que finalmente no fue
implementada.
El debate académico sobre un INR decayó en las décadas posteriores, pero vuelve a
estar presente debido fundamentalmente a utilizarlo como mecanismo de una RBC. En
Estados Unidos hay numerosos artículos sobre el INR (Moffitt, 2003) (Hamilton, 2009),
mientras que en nuestro país también podemos encontrar trabajos recientes sobre esta
materia (Martínez Álvarez, 2002) (Pinilla, 2002) (Sanzo y Pinilla, 2004).
Desde la perspectiva de la RBC se han esgrimido otros motivos para defender un
INR. En primer lugar, sería un mecanismo útil para aumentar la capacidad de elección
individual, ya que cada individuo podría elegir su propio proyecto vital una vez
asegurada la RBC que le permita atender a sus necesidades elementales (Van Parijs,
1995). En segundo lugar, siguiendo los principios de justicia redistributiva (Rawls,
1971), establece un derecho a la existencia digna para todos los ciudadanos,
independientemente de sus características personales. Además de estos dos argumentos
generales, también pueden destacarse importantes ventajas técnicas frente a otros
programas de ayuda (Salvador, 2014):
• Reduciría la complejidad normativa y de gestión de los actuales programas
• Eliminaría la trampa de la pobreza, uno de los grandes problemas de los
programas de mantenimiento de rentas, en los que la obtención de nuevos
ingresos por parte del individuo va acompañada de una reducción de la ayuda de
la misma cuantía. Con un INR la ayuda no se reduciría en absoluto, aunque es
cierto que la nueva renta sí que tributaría.
• Eliminaría las diferencias de cobertura y de trato de los actuales programas.
• Reduciría el gasto fiscal. El nuevo INR debería de ir acompañado de una
eliminación de todas las reducciones, deducciones y bonificaciones fiscales
existentes en la actualidad, lo que supondría una fuente de financiación
adicional para esta medida.
• Posibilitaría la total flexibilización del mercado laboral, ya que los trabajadores
podrían ajustar mejor su oferta laboral al tener satisfechas unas condiciones
mínimas de subsistencia.
Por supuesto, el INR también ha sufrido importantes críticas, que se han centrado
en cuatro aspectos. La primera crítica sería el elevado coste de una medida de este tipo.
Si bien es cierto que las primeras propuestas de INR tenían unos costes difíciles de
asumir, existen diferentes alternativas para diseñar un impuesto de este tipo, con costes
radicalmente distintos. La segunda crítica se basa en que discrimina negativamente a
quienes trabajan. Esta crítica es difícilmente defendible desde la perspectiva de la RBC,
ya que todos los ciudadanos recibirían la misma cantidad de subvención
independientemente de su situación en el mercado laboral. En tercer lugar, se ha
criticado su incidencia negativa sobre la oferta laboral, como se puso de manifiesto en
los experimentos que se realizaron en Estados Unidos en los años 70. Sin poner en duda
2
Destacan en esta época los trabajos de Lampman (1965), Boskin (1967), Green y Lampman (1967),
Hildebrand (1967), Rolph (1967) o Tobin et al (1967).
544
la relevancia de esta crítica, conviene aclarar que este problema es común en todos los
programas de mantenimiento de rentas. Además, al aplicar tipos impositivos menores
del 100%, el INR corrige el error de salto que se produce en otros programas de ayuda.
La última crítica hace referencia al efecto llamada que tendría una medida de este
calibre. Este problema puede solucionarse con la regulación de la medida, estableciendo
determinados requisitos de residencia.
En el Gráfico 1, se muestran las características básicas de un INR, tal y como fue
definido por Friedman, y también su relación con un Impuesto sobre la Renta (IRPF)
clásico y con la RBC. En realidad un INR estaría formado por la conjunción de un
impuesto con una subvención para todos los ciudadanos. El impuesto sería un IRPF que
gravaría a todos los contribuyentes a un tipo único desde su primer euro de renta, tal y
como aparece en la línea discontinua. Dentro de la renta gravada no se incluiría la
subvención siguiente. La subvención universal, en realidad una RBC, sería de la misma
cuantía para todos los ciudadanos independientemente de su renta. Como ya expusimos
en el apartado anterior, estas dos medidas (IRPF y RBC) pueden funcionar
independientemente, pero también se pueden instrumentar conjuntamente a través de un
INR. Para construir este impuesto negativo, simplemente debemos obtener el saldo
resultante para cada ciudadano del IRPF que tienen que pagar menos la RBC que tienen
derecho a percibir. Para algunas personas este saldo será positivo, debiendo pagar una
cantidad a la Administración Tributaria, mientras que otras obtendrán un saldo negativo,
recibiendo por tanto una subvención.
Gráfico 1. Relación entre el I R, la RBC y el IRPF
IRP
Impuest
RB IN
RB Renta
Min.
Fuente: elaboración propia

En realidad la RBC se configuraría como una deducción universal reembolsable en
la cuota del nuevo INR. Todo ciudadano estaría obligado a realizar su declaración del
545
INR y declarar toda su renta a un tipo único. De esta cuota podría deducirse la RBC. Si
la cuota resultante fuese positiva, debería ingresar esa cantidad en la Administración
Tributaria, mientras que si fuese negativa tendría derecho a percibir dicho importe. Es
importante señalar, que la deducción debe instrumentarse en la cuota del impuesto y no
en la base del mismo, porque en este último caso beneficiaría más a las personas con
rentas elevadas (Sanzo y Pinilla, 2004).
En el diseño de un INR es imprescindible fijar tres elementos:
• El Tipo de Gravamen (TG): un tipo de gravamen elevado podría tener un efecto
desincentivo sobre la oferta laboral, tanto en la parte negativa del impuesto
como en la positiva, mientras que un tipo muy reducido generaría una RBC
insuficiente.
• El Mínimo Exento (ME): sería el nivel de renta a partir del cual un individuo
pagaría más IRPF que la RBC recibida, es decir que el saldo impuestos menos
subvenciones sería positivo. Por debajo de este importe recibiría una subvención
neta.
• El importe de la RBC: cantidad mínima de supervivencia, que suele fijarse con
algún umbral de pobreza.
Estos tres elementos están relacionados entre sí, pudiéndose obtener cualquiera de
ellos a través de los otros dos. Por ejemplo podría definirse el importe del Mínimo
Exento y un Tipo de Gravamen, de forma que la RBC se determinaría como: RBC =
ME x TG.
En el Cuadro 1 se muestra cómo funcionaría un INR con un ME de 8.000€ y un TG
del 50%. Como puede apreciarse, un individuo que no obtenga rentas en el mercado,
podría recibir una RBC de 4.000€ y no pagaría impuestos, con lo que su renta final
disponible sería de 4.000€. Si este mismo individuo consiguiera un empleo y pasara a
ganar 6.000€ anuales seguiría percibiendo la misma RBC, aunque su salario en el
mercado tributaría un 50%. En este caso su INR, definido como la diferencia entre IRPF
y RBC seguiría siendo negativo, percibiendo una subvención neta de 1.000€. La ventaja
de un INR frente a otros programas de subvenciones es que este individuo no perdería la
RBC al encontrar un empleo, consiguiendo una renta final disponible muy superior a la
que podría disfrutar si no trabajara (7.000€ frente a 4.000€). Cómo se ha expuesto
anteriormente, el efecto desincentivo aumenta cuanto mayor sea el TG.
Cuadro 1. Resultados de un I R del 50% con un ME de 8.000€
Renta RBC IRPF I R= Tme = Renta
Inicial IRPF - RBC I R/Rta. Inicial Final
0 4.000 0 - 4.000 -∞ 4.000
2.000 4.000 1.000 - 3.000 -150% 5.000
4.000 4.000 2.000 - 2.000 -50% 6.000
6.000 4.000 3.000 - 1.000 -17% 7.000
8.000 4.000 4.000 0 0% 8.000
10.000 4.000 5.000 1.000 10% 9.000
12.000 4.000 6.000 2.000 17% 10.000
14.000 4.000 7.000 3.000 21% 11.000
16.000 4.000 8.000 4.000 25% 12.000
20.000 4.000 10.000 6.000 30% 14.000
Fuente: elaboración propia.
546
En este cuadro también se observa cómo el Tipo Medio de gravamen aumenta con
la renta, lo que indica que el INR sería realmente un impuesto progresivo, pese a que el
Tipo Marginal es constante.
ALTER ATIVAS E EL DISEÑO DE U IMPUESTO EGATIVO SOBRE LA RE TA
El INR planteado por Friedman es un modelo teórico relativamente sencillo. Sin

embargo, si se pretende llevar a la práctica un es necesario tomar una serie de decisiones
para salvar múltiples problemas de tipo operativo. A continuación repasamos las
principales alternativas y problemas que surgen en el diseño de un INR.
ivel de renta garantizado
En el diseño del INR un componente fundamental es el nivel que alcanza la RBC, ya
que este importe debería garantizar un nivel mínimo de subsistencia a cualquier
ciudadano. Para establecer este importe caben varias alternativas:
• Dejar esta decisión en manos de la administración responsable que fijaría una
cuantía discrecional. Pensamos que esta alternativa no debe considerarse, pues la
RBC pasaría a depender de decisiones políticas que guardarían escasa relación
con las necesidades de los ciudadanos.
• Ligar el importe de la RBC a algún indicador público de referencia, como el
Salario Mínimo Interprofesional o el IPREM. Esta alternativa no dejaría de
depender de la voluntad política, pues estos indicadores pueden modificarse
anualmente en función de otros criterios.
• En nuestra opinión lo más correcto sería utilizar un umbral de pobreza aceptado
internacionalmente, que sería independiente del gobierno existente en cada
momento3. Aquí cabrían diversas opciones como un umbral de pobreza absoluta
o uno que tenga en cuenta la pobreza relativa, aunque en la actualidad los
segundos son mucho más aceptados para medir la pobreza en países
desarrollados. El umbral relativo de pobreza más empleado es el 60% de la renta
mediana de ese territorio, aunque si lo que queremos es considerar la pobreza
severa, suele emplearse el 40% o incluso el 30% de la renta mediana4. Si bien es
cierto que estableciendo la RBC con un umbral de pobreza severa sólo se
garantizarían unas condiciones muy básicas a los ciudadanos, también es cierto
que el coste de esta medida sería mucho más fácil de asumir por el conjunto de
la sociedad.
También se ha planteado la posibilidad de una RBC parcial, fundamentalmente
como un paso previo para implantar más adelante una RBC en sentido estricto. La RBC
parcial se caracteriza porque su cuantía no es suficiente para asegurar un determinado
nivel de vida a todos los ciudadanos, pero puede ser de mucha ayuda en los casos de
pobreza extrema. En estos casos la RBC no debería sustituir al resto de prestaciones
sociales existentes, sino que se configuraría como un mecanismo de cierre,
complementando a las otras prestaciones.
3
En Fuenmayor y Granell (2012) se analizan con detalle los diferentes tipos de umbrales de pobreza.
4
Los umbrales de pobreza relativa en España, obtenidos de la Encuesta de condiciones de Vida de 2013
son, para una persona que vive sola, los siguientes: 60% mediana: 7.040€; 40% mediana: 4.693€; 30%
mediana: 3.520€.
547
Tipos de gravamen
La propuesta de INR de Friedman incluía un tipo único de gravamen del 50% para todas
las rentas de mercado. Tomando esta propuesta como referencia, puede modificarse el
tipo de gravamen aplicado y también plantear diferentes tipos de gravamen en función
de la renta, con el objetivo de dotar de mayor progresividad al sistema.
a) Tipo de gravamen por debajo del mínimo exento
La primera cuestión a decidir es el TG que se aplica a todos los ciudadanos cuya
renta es inferior al ME del impuesto, es decir a todos aquellos que van a recibir una
prestación del INR. Como ya se ha comentado anteriormente, un TG muy elevado
podría tener importantes desincentivos para el trabajo, mientras que un TG reducido
supondría un coste muy elevado.
En el Cuadro 2 se simulan los resultados de dos TG extremos, situados en el 90% y
en el 10%, suponiendo una RBC de 4.000€. Con un TG del 90% existen pocos
incentivos a buscar empleo. Por ejemplo, una persona que no obtenga rentas va a
percibir la prestación de 4.000€, mientras que si encuentra un trabajo remunerado de
8.000€ su renta final disponible va a quedar reducida apenas a 4.800€. En el otro caso
extremo, con un TG del 10%, todos los ciudadanos con una renta inferior a 40.000€ no
sólo no pagarían impuestos, sino que se estarían beneficiando del sistema de
prestaciones, lo cual hace que el INR fuese inviable financieramente. En la última fila se
observa como en este caso la recaudación sería negativa.
Cuadro 2. Resultados de un I R del 90% y del 10% con una RBC de 4.000€
TG = 90% TG = 10%
Rta. Inicial I R Tme Rta. Final I R Tme Rta. Final
0 -4.000 -∞ 4.000 -4.000 -∞ 4.000
4.000 -400 -10% 4.400 -3.600 -90% 7.600
8.000 3.200 40% 4.800 -3.200 -40% 11.200
12.000 6.800 57% 5.200 -2.800 -23% 14.800
16.000 10.400 65% 5.600 -2.400 -15% 18.400
20.000 14.000 70% 6.000 -2.000 -10% 22.000
24.000 17.600 73% 6.400 -1.600 -7% 25.600
28.000 21.200 76% 6.800 -1.200 -4% 29.200
32.000 24.800 78% 7.200 -800 -3% 32.800
40.000 32.000 80% 8.000 0 0% 40.000
44.000 35.600 81% 8.400 400 1% 43.600
Recaudación 161.200 -21.200
Según estos resultados, parece que la propuesta de Friedman, con un tipo del 50%,
no va del todo desencaminada, Sin embargo, pensamos que en función de las
características socioeconómicas de cada país, este TG podría incrementarse o bien
reducirse.
b) Tipo único versus tipos diferenciados
Si bien la propuesta de un TG único dota de progresividad al INR, como se puede
apreciar en las columnas de Tme de gravamen de los Cuadros 1 y 2, esta alternativa ha
sido criticada porque los ciudadanos se enfrentan al mismo tipo marginal
independientemente de su renta. Una solución técnica a este problema consistiría en
548
utilizar una escala de gravamen con tipos diferenciados en función de la renta de
mercado.
En el Gráfico 2 se representa esta situación con dos tipos impositivos distintos, uno
más reducido si la renta inicial está por debajo del ME y otro más elevado para las
rentas por encima de esta cuantía (INR1). A esta primera alternativa se podrían añadir
otras, como por ejemplo la utilización de una escala progresiva con varios tramos, que
aumentaría todavía más la progresividad del INR. También sería técnicamente posible
que el TG disminuyera a partir del ME y luego aumentara con la renta (INR2). Con esta
última alternativa se tendrían dos sistemas diferenciados: si la renta es superior al ME se
pagaría un IRPF progresivo similar al que existe actualmente en Espana y si la renta
estuviese por debajo de esta cantidad se recibiría una prestación decreciente con el nivel
de renta.
Gráfico 2. Tipos de gravamen diferenciados en un I R
IRP INR
Impuest
RB
INR
Min. Renta
RB

Situación familiar en el I R
Tanto el INR como la RBC nacen como derechos ciudadanos individuales universales,
sin tener en consideración otras características de la persona como la edad, el sexo o el
grado de discapacidad. Además, al tratarse de derechos individuales no consideran la
situación familiar de cada persona, que es libre tomar decisiones respecto a la
convivencia. Los argumentos a favor de este diseño individual y universal son muy
poderosos, pero también ha recibido importantes críticas.
En primer lugar, se ha criticado la falta de consideración de circunstancias
especiales, como por ejemplo la discapacidad, ya que este colectivo puede tener que
hacer frente a gastos más elevados que el resto de los ciudadanos. Una solución
549
relativamente sencilla a este problema sería dotar de una RBC más elevada a este
colectivo (vía deducción en el INR). También puede plantearse una prestación más
elevada para los ancianos a partir de determinada edad, pero esta opción no parece tan
evidente, al no estar demostrado que a partir de determinada edad se necesite un mayor
nivel de renta para poder vivir dignamente.
En segundo lugar, al tratarse de un derecho individual, no tiene en consideración las
economías de escala derivadas de la convivencia. De esta forma cuatro individuos que
vivan independientemente recibirían la misma prestación (pagarían los mismos
impuestos) que una familia de cuatro miembros que conviven en el mismo lugar. La
alternativa a esta situación sería la creación de una RBC que tuviese en cuenta estas
economías de escala (Sanzo, 2001) (Pinilla, 2002). Para ello se podrían establecer
escalas de equivalencia en función del número de miembros del hogar. La escala más
aceptada en la actualidad es la escala de la OCDE modificada que otorga un valor igual
a 1 al primer adulto de la familia, un valor de 0,5 al resto de adultos y un valor de 0,3 a
los menores de edad. De esta forma, un hogar con dos adultos y dos niños aplicaría una
escala de equivalencia de 2,1 (1+0,5+0,3 +0,3) y pagaría/recibiría el
impuesto/prestación que aparece en el Cuadro 3, suponiendo un INR con un TG del
50% y una RBC individual de 4.000€.
Si se comparan estos resultados con los del Cuadro 1 anterior, puede comprobarse
como lo que cambia es el importe de la RBC que en lugar de 4.000€ ahora pasaría a ser
de 8.400. Sin embargo el cálculo del IRPF sería idéntico, sin tener en consideración la
escala de equivalencia aplicada.
Cuadro 3. I R del 50% para familia con dos adultos y dos niños. RBC Ind= 4.000€
Renta Renta RBC IRPF I R= IRPF Tme = Renta
Inicial Equivalente - RBC I R/Rta. Inicial Final
0 0 8.400 0 -8.400 -∞ 8.400
2.000 952 8.400 1.000 -7.400 -370% 9.400
4.000 1.905 8.400 2.000 -6.400 -160% 10.400
6.000 2.857 8.400 3.000 -5.400 -90% 11.400
8.000 3.810 8.400 4.000 -4.400 -55% 12.400
10.000 4.762 8.400 5.000 -3.400 -34% 13.400
12.000 5.714 8.400 6.000 -2.400 -20% 14.400
14.000 6.667 8.400 7.000 -1.400 -10% 15.400
16.000 7.619 8.400 8.000 -400 -3% 16.400
18.000 8.571 8.400 9.000 600 3% 17.400
Un impuesto con este diseño sería técnicamente más correcto para valorar las
economías de escala, pero también llevaría aparejados diversos problemas en su
instrumentación. En primer lugar, sería necesario definir unas unidades de convivencia
a las que aplicarles el sistema. Como bien es sabido por la experiencia en los sistemas
de prestaciones sociales, resulta difícil regular unas unidades que recojan todas las
alternativas existentes de convivencia y más difícil todavía controlar que los ciudadanos
no esquiven estas regulaciones alegando situaciones de convivencia o situaciones
legales ficticias.
550
Además de este problema, existe otro relacionado con las unidades contributivas a
efectos del IRPF5. Desde el año 1988, y tras una sentencia del Tribunal Constitucional,
el IRPF español se configura como un tributo individual, en el que la tributación
conjunta es un régimen opcional. Por lo tanto, no sería posible establecer un INR que
considerara únicamente la posibilidad de tributar conjuntamente por la renta familiar.
No obstante, en nuestra opinión, sí sería posible una solución intermedia, consistente en
utilizar unidades de convivencia para la parte negativa del INR (en realidad se trataría
de una prestación neta) y mantener un sistema como el actual en la parte positiva del
INR (para aquellos que pagan un impuesto neto).
En resumen, la opción entre un diseño individual o familiar de la RBC es, en
nuestra opinión, una decisión clave a la hora de instrumentar un INR. Técnicamente,
nos parece más correcta la configuración familiar, pero el diseño será sin duda mucho
más complejo.
Diferencias territoriales
El INR podría tener en cuenta si hay diferencias de poder adquisitivo entre
determinadas zonas del país, adaptando el INR a estas características (Sanzo y Pinilla,
2004). La solución que nos parece técnicamente más correcta sería la utilización de
umbrales de pobreza diferenciados6 para calcular la RBC en función de las
características de cada región7. Aunque los tipos de gravamen se mantengan idénticos
en todo el país, esta nueva situación nos llevaría a unos mínimos exentos diferenciados
según el umbral de pobreza regional.
Otra opción, en nuestra opinión menos recomendable, sería aprovechar la
autonomía financiera que tienen las regiones en un país como España para adaptar el
IRN a la voluntad de los gobiernos regionales. Si en el actual IRPF las CCAA tienen
cedido el 50% de la recaudación y pueden establecer su propia tarifa, mínimo exento y
deducciones, en un INR podrían también modificar el mínimo exento y los tipos de
gravamen, lo que significaría poder modificar también la RBC, ya que ésta sería el
resultado de multiplicar las dos cantidades anteriores.
Financiación del sistema
La primera decisión a la hora de instrumentar un INR es si este debe o no
autofinanciarse. Es decir, si la parte positiva del impuesto es suficiente para financiar las
prestaciones asociadas al mismo. Si se tomase esta decisión, el INR se configuraría
como un sistema global de redistribución de la renta, en el que las personas situadas por
encima del Mínimo Exento contribuirían a mejorar el nivel de vida de aquellos situados
por debajo de este nivel. Un impuesto de este tipo sólo debería tener esta función
redistributiva, mientras que los otros impuestos del sistema (impuestos indirectos,
cotizaciones sociales y otros impuestos directos) se destinarían a financiar otros bienes y
servicios públicos.
Si se decide que el INR no debe autofinanciarse, las prestaciones e impuestos pueden
seguir siendo independientes como ocurre en la actualidad. El problema surge porque
5
Este problema se trata ampliamente en Zárate (2001) y en Fuenmayor et al. (2007).
6
Fuenmayor y Granell (2012) analizan los umbrales de pobreza regionales en 2010, encontrando grandes
diferencias entre CCAA. Utilizando como umbral el 60% de la renta mediana, los dos casos extremos
serían Extremadura con 5.730€ y Navarra con 11.522€.
7
En Ayala et al. (2012), se discuten las ventajas e inconvenientes de utilizar umbrales nacionales frente a
umbrales regionales.
551
con un INR hay que financiar la RBC asociada al mismo y por lo tanto resulta necesario
obtener fondos. La financiación puede provenir de diferentes vías:
1. Prestaciones suprimidas.
La RBC debería sustituir todas aquellas prestaciones monetarias que tengan como
objetivo el mantenimiento de rentas de los ciudadanos. En el caso español, incluiría las
rentas mínimas garantizadas, los salarios de inserción, las pensiones no contributivas,
los subsidios por desempleo (distintos de la prestación contributiva), las prestaciones de
ayuda familiar por hijo a cargo, las ayudas a la vivienda y al suministro eléctrico
(Salvador, 2014).
En cuanto a las prestaciones contributivas, deberían seguir funcionando durante un
periodo transitorio debido a los derechos adquiridos por los cotizantes. A largo plazo
podría eliminarse el sistema de cotización obligatorio y sustituirlo por otro voluntario,
ya que todos los ciudadanos tendrían derecho a la RBC independientemente de sus
cotizaciones. Lo que dejaría de tener sentido son los complementos mínimos incluidos
en estos programas, ya que formarían parte de la propia RBC.
El resto de prestaciones sociales en especie, como educación, sanidad y servicios
sociales, deberían mantenerse con la RBC, ya que tienen otros objetivos y su
justificación teórica vendría por su consideración como “bienes preferentes”.
2. Beneficios fiscales eliminados
Con un INR estarían cubiertas las necesidades básicas de los ciudadanos y dejarían
de tener sentido muchos de los beneficios fiscales incluidos en el IRPF. Por ejemplo,
para el caso español, debería desaparecer la reducción de los rendimientos del trabajo, la
mayoría de deducciones autonómicas y la deducción por obtención de rendimientos del
trabajo y actividades económicas. También podrían desaparecer las reducciones y
deducciones que pretenden incentivar determinados comportamientos, como la
reducción por aportaciones a planes de pensiones o las deducciones por adquisición o
alquiler de vivienda y por maternidad, lo que dotaría al sistema de muchos más
recursos.
3. Gastos de administración del sistema
Un INR debería reducir los gastos de administración frente al actual sistema en el
que es necesario administrar un complejo IRPF y un elevado número de prestaciones
económicas, que además dependen de los tres niveles administrativos que existen en
España.
MICROSIMULACIÓ DE U IMPUESTO EGATIVO SOBRE LA RE TA
Metodología general de la microsimulación

La idea de aplicar técnicas de microsimulación a la modelización socioeconómica se
remonta a finales de los años 50 del pasado siglo, con los trabajos seminales de Guy
Orcutt en los EE.UU. No obstante, a causa del elevado coste de los equipos
informáticos con alta capacidad de cálculo que requerían dichos modelos y también de
la falta de microdatos adecuados, estos modelos apenas tuvieron un desarrollo práctico
durante muchos años.
La aplicación práctica de las técnicas de microsimulación comenzó al principio de
la década de los 80, y desde entonces ha experimentado un desarrollo incesante en todo
el mundo. Y una de las aplicaciones más fructíferas ha sido la de las políticas fiscales,
especialmente a través del IRPF.
552
Este análisis resulta relevante ya que aporta información que no puede ser obtenida
por otros métodos. Para evaluar los efectos de las reformas fiscales, tradicionalmente se
han utilizado hipótesis o se han empleado “casos-tipo” cuya significación es muy
limitada. Por el contrario, las técnicas de microsimulación constituyen un instrumento
fundamental de política fiscal, ya que permiten calcular el impacto de la reforma fiscal
no sólo en relación a una serie de familias-tipo sino sobre miles de familias reales.
Asimismo, cuando la fuente de datos utilizada es representativa de la población, es
posible analizar las consecuencias de la reforma fiscal tanto en términos recaudatorios
como distributivos sobre distintos grupos de población.
En España esta técnica ha arraigado con fuerza desde finales de la década de los 90.
Desde entonces se han realizado al menos tres reuniones científicas que han tratado
exclusivamente esta técnica, se han desarrollado varios modelos de microsimulación
susceptibles de ser utilizados por el público, y se han publicado dos monografías sobre
el tema8. Las últimas reformas del IRPF han recibido especial atención, debido a la
capacidad de predicción de esta herramienta. Por último, querríamos destacar la
variedad de bases de datos utilizadas. Si los primeros trabajos se basaron en el (antiguo)
Panel del IRPF del IEF o en la Encuesta de Presupuestos Familiares, conforme
aparecieron nuevas bases se realizó un uso creciente de las mismas, primero del Panel
de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE) y luego de la Muestra IRPF IEF-AEAT.
En la actualidad, se suele emplear la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) y también
el nuevo Panel IRPF IEF-AEAT.
Microsimulación del IRPF 2011
La simulación de cualquier propuesta impositiva requiere, como paso previo, una
simulación de la situación vigente. Sólo así estaremos en condiciones de comparar los
resultados de la realidad con la propuesta realizada. Por ello, nuestra primera tarea
consiste en simular el IRPF vigente.
En nuestro caso hemos utilizado la última oleada de la Encuesta de Condiciones de
Vida correspondiente a 2012 (ECV 2012). Hay que destacar, sin embargo, que aunque
los datos socioeconómicos y demográficos corresponden al año 2012, los datos anuales
relativos a ingresos del hogar corresponden al año 2011. Por este motivo nos ha
parecido más ajustado realizar la simulación del IRPF vigente en dicho año 2011. Se
trata de datos suficientemente recientes, y los resultados serán más precisos que si
tratamos de actualizar los datos monetarios.
El primer problema que plantea la utilización de la ECV para simular el IRPF
consiste en determinar las unidades familiares fiscales9, ya que la encuesta recoge datos
sobre hogares, de composición más compleja. Sólo a partir de las unidades familiares
podemos realizar la liquidación del IRPF en la modalidad conjunta y, en su caso,
comparar este resultado con la suma de las facturas fiscales en la modalidad individual.
Este proceso implica también una depuración de la base de datos, ya que se ponen de
manifiesto algunas incoherencias que es necesario resolver, así como algunas respuestas
incompletas. También eliminamos las observaciones correspondientes al País Vasco y
la Comunidad Autónoma de Navarra, ya que tienen sistemas fiscales propios. En otras
8
En Fuenmayor et al. (2009) se detallan estas reuniones, modelos y monográficos.
9
La definición de unidad familiar a efectos del IRPF está recogida en el art. 82 de la Ley 35/2006, de 28
de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes
de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio (BOE de 29 de
noviembre). Básicamente forman una unidad familiar los miembros del matrimonio (solos o con hijos
menores), o bien un progenitor solo con sus hijos menores.
553
palabras, nuestra simulación incluye únicamente el IRPF de las CCAA de Régimen
Común.
Por último, existe un problema inherente a la toma de datos de la ECV: como
hemos comentado, los datos de renta hacen referencia a 2011, pero los datos
demográficos corresponden a mediados del año 2012 (la muestra se toma entre abril y
junio). Para tratar de acercarnos a la situación existente en 2011, eliminamos de la
muestra a los niños nacidos en 2012 (72) y tenemos en cuenta las edades que tenían los
individuos a 31/12/2011. Como resultado de toda esta tarea, la muestra finalmente
recoge 30.787 individuos (25.576 adultos y 5.211 niños). Todas estas modificaciones
serán tenidas en cuenta cuando calculemos los datos poblacionales.
La simulación del IRPF a partir de datos de la ECV tiene algunas limitaciones. Los
rendimientos del trabajo personal (la principal fuente de renta: un 82.3% de las rentas
declaradas) pueden ser estimados razonablemente bien (nuestros resultados detectan un
97,9% de las rentas recogidas en las estadísticas del IRPF). Pero no ocurre lo mismo
con el resto de los rendimientos: los rendimientos del capital mobiliario y del capital
inmobiliario están claramente infravalorados (18,4% y 50,0% de los datos reales
respectivamente), mientras que las rentas derivadas de los rendimientos de actividades
económicas resultan sobrevaloradas con los datos de la ECV (un 140,2% de los datos
declarados a la Administración Tributaria). Por último, con los datos proporcionados
con la ECV no es posible estimar las ganancias y pérdidas patrimoniales, aunque apenas
suponen un 2,1% de las bases imponibles totales. Todos estos datos aparecen reflejados
en el Cuadro 4.
Respecto a las reducciones de la base, hemos estimado la correspondiente a
aportaciones a planes de pensiones, así como la reducción por declaración conjunta,
caso de que esta modalidad sea más ventajosa para la unidad familiar que la declaración
individual. La estimación de los mínimos personales y familiares ofrece datos bastante
próximos a los declarados: la media estimada correspondiente a las declaraciones
individuales asciende a 5.298€, y en el caso de declaraciones conjuntas, a 7.146€10. El
dato que ofrece la Agencia Tributaria es de 6.844€ y corresponde a todas las
declaraciones, tanto individuales como conjuntas.
Todas estas divergencias dan lugar a desviaciones en la estimación de las cuotas
íntegras. Hay que destacar que no hemos aplicado los tipos de gravamen específicos de
las Comunidades Autónomas para no complicar excesivamente el proceso. Respecto a
las deducciones en la cuota, hemos podido estimar las dos más importantes: la
deducción por inversión en vivienda y la deducción por alquiler en vivienda, con
desiguales resultados. Sin embargo, no ha sido posible estimar las deducciones
autonómicas.
10
Hay que señalar que el grado de discapacidad no está directamente recogido en la ECV. Por ello, la
estimación de los mínimos personales y familiares es aproximada. En concreto para determinar los dos
niveles que contempla el impuesto (grado de minusvalía superior al 33%, superior al 65%) hemos
combinado las preguntas ph020 (¿Tiene alguna enfermedad o problema de salud crónicos?, que toma
valores 0 y 1) y ph030 (Durante al menos los últimos 6 meses, ¿en qué medida se ha visto limitado debido
a un problema de salud para realizar las actividades que la gente habitualmente hace?, toma valor 1 en el
caso de ‘Gravemente limitado’, 2 ‘Limitado, pero no gravemente’, y 3 ‘Nada limitado’).
554
Cuadro 4. Principales resultados de la microsimulación IRPF 2011 (Euros)
Importes totales
Estadística Estimación ECV/
Partida AEAT IRPF 2011 AEAT
Rendimientos del trabajo 322.957.868.139 316.056.218.644 97,9%
Rendimientos del capital mobiliario 22.420.610.807 4.120.228.914 18,4%
Rendimientos del capital inmobiliario 10.411.418.137 5.205.241.147 50,0%
Rendimientos de actividades económicas 23.104.133.909 32.381.982.126 140,2%
Regímenes especiales 4.327.686.144 - -
Base imponible general y del ahorro 392.430.750.058 360.072.697.366 91,8%
Base imponible general 361.944.711.779 355.952.468.337 98,3%
Base imponible del ahorro 30.486.038.279 4.120.228.914 -
Rendimientos del capital mobiliario 22.110.881.197 4.120.228.914 18,6%
Ganancias y pérdidas patrimoniales 8.375.157.082 -
Reducciones de la base imponible 19.549.049.601 23.003.529.344 117,7%
Aportaciones a planes de pensiones 5.459.358.263 2.891.872.187 53,0%
Base liquidable general y del ahorro 373.524.976.186 337.069.168.045 90,2%
Cuotas íntegras 72.403.903.831 52.950.616.572 73,1%
Deducciones generales 5.030.414.913 2.137.043.484 42,5%
Por inversión en vivienda habitual 4.244.555.913 1.653.310.183 39,0%
Por alquiler de vivienda habitual 353.075.253 483.733.301 137,0%
Deducciones autonómicas 418.774.813 - -
Cuotas líquidas 67.214.036.604 50.813.573.088 75,6%
Deducción por maternidad 1.449.439.393 870.904.924 60,1%
Cuota resultante de la autoliquidación 65.764.597.211 49.942.668.164 76,2%
Fuente: Agencia Estatal de Administración Tributaria, ECV y elaboración propia.
En la microsimulación del IRPF 2011 hemos realizado, para cada unidad familiar,
los cálculos correspondientes a la declaración conjunta y a las declaraciones
individuales, decantándonos siempre por la que resultase más ventajosa. En cualquier
caso hay que relativizar la importancia de las divergencias entre los datos oficiales y los
derivados de la simulación. Lo que interesa en último término es poder hacer una
comparativa detallada entre el impuesto vigente en 2011 y el resultado que se derivaría
de una reforma en el mismo. Por ello lo que nos interesa no es tanto los importes
globales como los cambios entre la simulación del IRPF 2011 y la reforma que
plantearemos a continuación.
Una propuesta de Impuesto egativo sobre la Renta para España
Partiendo de los datos del IRPF 2011, el principal propósito de este trabajo es simular
una modificación impositiva tendente a la introducción de un Impuesto Negativo sobre
la Renta. No es el primer ejercicio de este tipo que se realiza en España, destacando la
estimación del coste monetario de las exenciones y deducciones no utilizadas en el
IRPF español (Martínez Álvarez, 2002) y las simulaciones realizadas con el programa
EspaSim (Sanzo y Pinilla, 2004). En este trabajo los autores estimaron los efectos de la
introducción de una RBC como deducción en el INR con un tipo único del 50%, que
variaron al 45%.
En nuestro caso se trata de un primer ejercicio de simulación del INR, que
pretendemos ir adaptando y mejorando en futuros trabajos. Nuestra intención es
555
introducir el menor número de cambios posibles respecto al IRPF actual. Esto nos
permitirá calcular aisladamente el coste que tendría la introducción de un INR y poder
obtener conclusiones cuando comparemos esta primera propuesta con ulteriores
modificaciones. Queremos huir de simulaciones radicalmente distintas al impuesto
vigente (véase, por ejemplo, la propuesta del Friedman en el apartado 2) porque
resultaría tan diferente que nos impediría detectar que parte de la reforma es la
responsable de los cambios. La idea que motiva esta propuesta es mantener el IRPF
2011 sin cambios para la parte positiva (cuando resulta una deuda tributaria) e
introducir las novedades en la parte negativa (cuando el impuesto se convierte en una
prestación).
Para explicar las decisiones que hemos ido adoptando, seguiremos el mismo
esquema que hemos utilizado en el apartado 3. En cualquier caso son decisiones que
pueden ser alteradas fácilmente. Nos interesa más realizar una primera aproximación
que ofrecer una propuesta cerrada.
;ivel de renta garantizado
El punto de partida respecto al nivel de renta está constituido por el Mínimo personal
estándar del impuesto actual (5.151€). De alguna manera este importe está reflejando
los juicios de valor del legislador sobre el nivel mínimo de renta que debería quedar
exento de gravamen11. Una base liquidable inferior a este importe implica en el IRPF
2011 que no se paga impuesto alguno, así que tomaremos esta referencia como nivel de
Mínimo Exento para el INR. Esto supondría una referencia próxima el 44% de la renta
mediana.
Ahora bien, a partir de este dato hay que hacer una puntualización. Se trata de
integrar en la propuesta la posibilidad de tributar conjuntamente. El IRPF actual en un
sistema de tributación individual que permite la opción por la tributación conjunta de
los miembros de la unidad familiar (ver nota 9 anterior). Las diferencias entre la
tributación conjunta e individual son abundantes (límites en la reducción por
rendimientos del trabajo, en la integración y compensación de rentas, en la deducción
por inversión en vivienda habitual, etc.), pero la más evidente es la introducción de una
reducción en la base imponible de 3.400€. Dado que pretendemos modificar el impuesto
lo mínimo posible, en la simulación del INR introduciremos este importe como un
aumento en el mínimo exento. De esta manera realizaremos los cálculos considerando
que, en caso de tributación conjunta, la parte negativa del impuesto tendrá en
consideración un mínimo exento de 8.551€.
Tipos de gravamen
En nuestra simulación, los tipos de gravamen para bases superiores al mínimo exento
siguen siendo iguales a los existentes en el IRPF 2011, con una tarifa progresiva. Sin
embargo para bases liquidables inferiores al mínimo exento aplicaremos un tipo de
gravamen del 66%. De esta manera, un individuo cuya base liquidable sea cero recibirá
una prestación equivalente a 3.399,66€ (66%*5.151). El tipo ha sido elegido de manera
que la prestación máxima esté próxima a un nivel de pobreza severa (aproximadamente
coincide con el 30% de la renta mediana en España: 3.520€). Por lo tanto, como puede
observarse se trata de un INR no excesivamente ambicioso. Gráficamente sería una
propuesta similar al INR2 del Gráfico 2.
11
Esto habría que matizarlo para tomar en consideración la reducción por rendimientos del trabajo. Sin
embargo en este trabajo no la hemos tenido en cuenta.
556
Para bases liquidables superiores a este importe, la prestación consistirá en el 66%
de la diferencia entre la base liquidable y el mínimo personal. Cuando se realice la
declaración conjunta, el nivel de referencia pasa a ser de 8.551€ (5.151€ del mínimo
personal más un incremento de 3.400€ que correspondería a la reducción por
declaración conjunta).
Situación familiar en el I;R
Nuestra propuesta de INR contemplará una ampliación del mínimo exento para tomar
en consideración otras circunstancias personales y familiares. El IRPF 2011 tiene en
cuenta para la configuración del mínimo personal y familiar la presencia de
descendientes, de ascendientes y la edad y minusvalía de los anteriores y del propio
contribuyente. Nuestro INR también tomará en cuenta todas estas circunstancias en la
parte negativa del impuesto, tal y como aparecen resumidas en el Cuadro 5. Conviene
señalar que a partir de las cuantías definidas en el Cuadro 5 se puede calcular la escala
de equivalencia implícita que ha establecido el legislador español (Ayala et al, 2003) y
que nosotros vamos a utilizar también para simular el INR.
Cuadro 5. Mínimo Personal y Familiar I R
LIR CO CEPTO CUA TÍA LÍMITES/CO DICIO ES
57 Mínimo del contribuyente
Carácter general 5.151
Declaración conjunta 8.151
Mayor de 65 años +918
Mayor de 75 años +1.122
a
58 Mínimo por descendientes
Primero 1.836 Edad < 25 años (devengo; cualquiera si
Segundo 2.040 discapacidad).
Tercero 3.672 Convivencia (o centros especializados)
Cuarto y siguientes 4.182 Ingresos ≤ 8.000€ (incl. rtas. exentas)
<3 años +2.244 No declaración con rentas > 1.800€
59 Mínimo por ascendientesa
En general 918 Edad > 65 años (devengo; cualquiera si
>75 años +1.122 discapacidad).
Convivencia >½ año (o centros
especializados).
Ingresos ≤ 8.000€ (incl. rtas. exentas)
No declaración con rentas > 1.800€
60 Mínimo por discapacidad
En general (>33%) 2.316
GM ≥ 65% 7.038
Gastos de asistenciab +2.316
De ascendientes o 2.316 Que generen derecho a la aplicación de
descendientesa 7.038 mínimos anteriores.
+2.316 No declaración con rentas > 1.800€
Nota:
a
Grado de parentesco distinto (61 LIR): 1º el más próximo; Mismo parentesco: prorrateo
b
Ayuda de terceras personas, movilidad reducida, o GM ≥ 65%
557
De esta manera, al cambiar las circunstancias personales o familiares, el nivel de
referencia cambiará en cada caso para ampliar el mínimo exento. Y siempre que la base
liquidable sea inferior a este nivel de referencia se aplicará un tipo del 66% sobre la
diferencia. Se trata de mantener una simetría entre la parte positiva del impuesto (IRPF
2011) y la parte negativa (INR). Este hecho nos ayudará a poner de manifiesto el coste
de cada una de estas circunstancias.
A partir de estos datos podemos calcular las cuotas íntegras del INR. Pero ahora
debemos adoptar más supuestos sobre el resto de las partidas en la liquidación del
impuesto. Básicamente debemos plantearnos qué hacemos con las deducciones que
hemos simulado: deducción por inversión en vivienda habitual, deducción por alquiler
de vivienda y deducción por maternidad. Para respetar al máximo la simetría del
impuesto, mantendremos todas las deducciones, pero permitiendo que todas ellas sean
reembolsables en la parte negativa del impuesto. Esto evidentemente supondrá un coste
de recaudación, pero es útil para poner de manifiesto el coste que existe cuando se
aplica a la parte positiva del impuesto.
Diferencias territoriales
Al utilizar un mínimo exento común igual al mínimo personal del IRPF 2011 no
tomamos en consideración diferencias de poder adquisitivo entre Comunidades
Autónomas. Aunque más compleja, la situación más equitativa sería adaptar estos
umbrales de pobreza a la situación territorial. Merece la pena recordar que el IRPF 2011
sólo se simuló para las CCAA de Régimen Común. Por coherencia, tampoco hemos
simulado el INR para las Comunidades Forales, al gozar de autonomía tributaria sobre
la imposición personal sobre la renta. Los datos que presentamos en este trabajo sólo
tienen en consideración a las CCAA de Régimen Común.
Financiación del sistema
Dadas las restricciones introducidas anteriormente, especialmente modificar lo mínimo
el IRPF 2011 y mantener en la medida de lo posible la simetría entre la parte positiva y
negativa del impuesto, no es posible introducir restricciones nuevas sobre si el sistema
debe autofinanciarse. Más bien esperamos que los datos nos proporcionen información:
con los cambios señalados en el IRPF 2011, ¿el sistema es capaz de autofinanciarse o
no? La respuesta a esta pregunta nos podrá indicar cambios (en la configuración del
mínimo exento, en la fijación de tipos en las partes positiva y negativa) para alcanzar
esta autofinanciación.
Tampoco hemos contemplado la posibilidad de eliminar otras prestaciones.
Dejamos para un análisis ulterior esta tarea. La misma reflexión debe hacerse sobre la
posibilidad de eliminar determinados beneficios fiscales.
Principales resultados del Impuesto egativo sobre la Renta
En el siguiente cuadro presentamos los resultados de la simulación del INR bajo los
supuestos descritos en el apartado anterior. Las diferencias entre ambos modelos
comienzan a ser apreciables a partir de la base liquidable ya que, como hemos
comentado, nos interesa introducir el menor número de cambios para detectar los
efectos de la reforma.
En primer lugar, resultan muy llamativos los cambios en los mínimos personales y
familiares (MPF). Con el INR estos mínimos aumentan en más de un 40%, siendo
especialmente destacables los aumentos del Mínimo Personal y del Mínimo por
discapacidad. La razón fundamental de estos cambios es que en el IRPF 2011 hay
558
grandes cantidades de mínimo personal y familiar que no puede ser aplicado por
insuficiencia de base, ya que ésta no puede ser negativa por efecto del MPF. Sin
embargo, si permitimos que este MPF genere una cuota negativa los resultados aparecen
inmediatamente: las cuotas íntegras del INR caen un 77% respecto a la situación
original del IRPF 2011. Esto sin duda debería llamarnos la atención respecto a la
situación actual. El impuesto sobre la renta actual permite reducciones impositivas muy
importantes por efecto del MPF, siempre que exista suficiente base para compensarlos.
Ahora bien, cuando la base no alcanza, el efecto de los mínimos se pierde. Esta falta de
simetría resulta injustificada y claramente inequitativa, en tanto estas circunstancias
familiares benefician sólo a los contribuyentes con elevados niveles de renta.
Cuadro 6. Simulación Impuesto egativo sobre la Renta
ESTIMACIÓ IRPF
ESTIMACIÓ I R
2011 I R/IRPF
Base liquidable general y del ahorro 337.069.168.045 333.555.907.703 -1,0%
Mínimo Personal y Familiar 137.163.732.117 194.351.028.455 41,7%
Mínimo Personal 113.765.032.577 155.782.684.442 36,9%
Mínimo por descendientes 16.316.636.098 18.681.559.008 14,5%
Mínimo por ascendientes 294.144.984 368.908.802 25,4%
Mínimo por discapacidad 6.787.918.429 19.517.876.203 187,5%
Cuotas íntegras 52.950.616.572 12.152.014.860 -77,1%
Deducciones generales 2.137.043.484 3.742.106.442 75,1%
Por inversión en vivienda habitual 1.653.310.183 2.591.069.641 56,7%
Por alquiler de vivienda habitual 483.733.301 1.151.036.801 137,9%
Cuotas líquidas 50.813.573.088 8.409.908.418 -83,4%
Deducción por maternidad 870.904.924 870.904.924 0,0%
Cuota resultante de la autoliquidación 49.942.668.164 7.539.003.494 -84,9%
Algo muy similar ocurre con las deducciones que hemos simulado. En el IRPF 2011
son muy inferiores a las que resultarían del INR, donde hemos permitido que sean
reembolsables. El caso de la deducción por inversión en vivienda podría ser más
discutible, ya que esta inversión está asociada a niveles de renta más elevados. Por ello
la diferencia entre el IRPF 2011 y el INR es de ‘solo’ un 56,7%. Sin embargo, el
supuesto de la deducción por alquiler de vivienda habitual es mucho más sangrante. Si
permitiéramos que esta deducción fuese reembolsable, su importe más que se
duplicaría, en concreto aumentaría un 138%. Toda esta pérdida pertenece
exclusivamente a familias que no pueden compensarla debido a que sus cuotas íntegras
en el IRPF 2011 no alcanzan para ello. En otro lugar (Fuenmayor et al., 2006), ya
discutimos las consecuencias distributivas de estas limitaciones a la compensación para
las deducciones de la cuota.
Por último, y como consecuencia de todo lo anterior, cabe destacar el coste fiscal de
la reforma. Como puede verse en el Cuadro 6, la recaudación del impuesto bajaría de
algo menos de 50.000 millones de euros a 7.539 millones de euros, casi un 85%. Sin
embargo, a pesar de lo elevado del coste hay que resaltar que esta reforma podría, como
hemos mencionado anteriormente, sustituir otras prestaciones actualmente existentes.
También podrían apuntarse líneas de ajuste que redujesen el coste en recaudación. Por
ejemplo, podría eliminarse la reducción por rendimientos del trabajo, que tal y como se
ha diseñado en el INR resulta un poco redundante. Podría replantarse seriamente el
559
alcance de los mínimos personales y familiares (por ejemplo la ampliación por edad); la
presencia de la reducción por aportaciones a planes de pensiones; la existencia de las
deducciones por adquisición o alquiler de la vivienda habitual, por obtención de
rendimientos del trabajo y actividades económicas, por maternidad, etc.
Análisis de pobreza y desigualdad
Aunque el coste de la propuesta del INR es muy elevado, los resultados sobre pobreza y
desigualdad son bien visibles. Para calcular estos resultados, y siguiendo la metodología
más utilizada en materia de pobreza y desigualdad, hemos decidido utilizar como
unidad de medida a los hogares en lugar de los individuos o las unidades fiscales. Para
tratar los ingresos de los hogares de forma equivalente, hemos utilizado la escala de la
OCDE modificada.
En el Cuadro 7 se recogen los índices de Gini para la renta antes de impuestos, para
la renta después del IRPF 2011 y también después de aplicar el INR. El IRPF 2011
actualmente existente produce una reducción apreciable en los índices de Gini de un
10%. Pero esta redistribución se realiza exclusivamente gravando la renta de los
contribuyentes. Por el contrario, la reforma propuesta del INR logra la redistribución
tanto detrayendo el impuesto a quienes pueden pagarlo como realizando transferencias a
los individuos u hogares que no alcanzan los mínimos señalados. Esto dota al INR de
una capacidad redistributiva muy superior, como se aprecia en este cuadro. La variación
en los índices de Gini entre la renta antes de impuestos y la renta después de aplicar el
INR es muy superior, ya que se produce una mejora del 27%.
Cuadro 7. Índices de desigualdad y efecto redistributivo
Índice de Gini Variación Índice de Reynolds-Smolensky
Renta antes de impuestos 0,375186 - -
Renta después IRPF 2011 0,338712 -10% 0,036474
Rentas después INR 0,274642 -27% 0,100544
Respecto a la situación de pobreza, en el Cuadro 8 hemos recogido diversos índices
de pobreza: la incidencia (el porcentaje de población pobre), la intensidad (la distancia
entre el nivel de renta de los pobres y el umbral de pobreza) y el índice combinado, que
resume los dos índices anteriores (incidencia x intensidad). Estos índices se han
calculado para la renta antes de la aplicación del impuesto, para la renta después de
aplicar el IRPF 2011 y para la renta después de aplicar nuestra propuesta de INR.
Los índices han sido calculados para un umbral de pobreza del 60% de la renta
mediana y también con el umbral más utilizado de pobreza severa (40% de la renta
mediana). Para realizar estos cálculos hemos anclado el nivel de pobreza en el que
corresponde a la renta antes de impuestos. Es decir, calculamos la incidencia, la
intensidad y el índice combinado para la renta antes de impuestos, que nos despeja para
un 60% de la renta mediana una línea de pobreza de 7.831,04€. A partir de aquí
mantenemos fija esta línea de pobreza para calcular los índices correspondientes a la
renta después de impuestos (IRPF 2011 e INR). De no hacer esto, los índices se ven
mediatizados por el cambio en la línea de pobreza ocasionado por la introducción del
impuesto.
560
Cuadro 8. Índices de pobreza
Nivel de pobreza: 60% renta mediana (anclada en 7.831,04€)
Incidencia Intensidad Combinado
Renta antes de impuestos 23,1% 42,4% 9,8%
Renta después IRPF 2011 23,2% 42,1% 9,8%
Rentas después INR 11,1% 32,2% 3,6%
Pobreza severa: 40% renta mediana (anclada 5.220,70€)
Incidencia Intensidad Combinado
Renta antes de impuestos 11,5% 54,5% 6,3%
Renta después IRPF 2011 11,5% 54,3% 6,3%
Rentas después INR 5,0% 31,4% 1,6%
Tomando como referencia el 60% de la renta mediana, podemos observar cómo el
comportamiento del INR es claramente superior al IRPF 2011. El impuesto vigente en
España en 2011 produce de hecho un resultado aparentemente contradictorio, ya que la
tasa de pobreza aumenta ligeramente. Esto se debe a que hemos anclado la línea de
pobreza. Como el impuesto detrae rentas de los contribuyentes obligados a pagar, para
una línea de pobreza constante, el efecto esperado es que la incidencia no cambie o que
empeore. Sin embargo, la intensidad de la pobreza mejora ligeramente, desde el 42,4%
al 42,1%12. El índice combinado muestra que el IRPF 2011 no modifica sustancialmente
la situación de pobreza en España.
Sin embargo, la propuesta del INR tiene resultados mucho más llamativos. Al
tratarse de un instrumento que combina el impuesto con las transferencias, los datos de
pobreza mejoran ostensiblemente. La incidencia desciende doce puntos porcentuales (de
23,1% a 11,1%), y algo similar ocurre con la intensidad (de 42,4% a 32,2%). Como
resultado de ambas fuerzas, el índice combinado se reduce más de la mitad (de un 9,8%
a un 3,6%).
Pero si tomamos como umbral de pobreza el nivel de pobreza severa (40% de la
renta mediana antes de impuestos) los resultados resultan más evidentes. Esto no es de
extrañar ya que hemos introducido una restricción muy importante a la hora de activar
la parte negativa del impuesto, cuando hemos fijado el mínimo exento en 5.151€. Este
importe está claramente por debajo del 60% de la mediana, por lo que el efecto del INR
se verá muy suavizado.
De nuevo el IRPF 2011 produce resultados inapreciables sobre la pobreza, tanto en
incidencia como en intensidad. Pero los efectos del INR son mucho más potentes que
antes. La incidencia cae 6,5 puntos porcentuales, reduciendo la tasa de pobreza a menos
de la mitad. La intensidad cae también en más de 23 puntos, mostrando que los que aún
siguen por debajo del umbral están más cerca de la línea de pobreza extrema. Como
resultado de todo ello, el índice combinado de pobreza mejora de manera radical,
reduciéndose a casi una cuarta parte de la situación inicial (de 6,3% a 1,6%).
12
Esta mejoría es debida a la deducción por maternidad, la única deducción reembolsable que hemos
estimado en el IRPF español.
561
CO CLUSIO ES
En este trabajo hemos planteado una alternativa al sistema de protección social existente
en nuestro país. En lugar de un sistema con múltiples prestaciones gestionado por
distintas administraciones, proponemos una renta básica universal que garantice a todos
los ciudadanos un nivel de vida digno. Esta renta básica puede recibirse en forma de
prestación monetaria, pero también a través de una deducción reembolsable incluida en
el impuesto sobre la renta, que de ese modo se convertiría en negativo (INR).
En el segundo apartado del trabajo estudiamos el origen y la evolución del INR. Los
planteamientos para defenderlo han variado radicalmente a lo largo del tiempo. Si el
INR se defendía originalmente desde el liberalismo, en la actualidad tienen mucha más
relevancia los argumentos de justicia redistributiva. Independientemente de los motivos
esgrimidos para justificarlo, el INR es un mecanismo útil para introducir una renta
básica, porque permite instrumentar en una sola figura la política impositiva y la política
de prestaciones sociales.
Una vez estudiadas las características básicas de un INR, dedicamos el tercer
apartado a analizar cómo debemos diseñar un INR para que sea lo más adecuado
posible. Nos planteamos diferentes alternativas y analizamos las ventajas e
inconvenientes de cada una de ellas. Nos decantamos por un INR que contenga una
prestación suficiente para todos los ciudadanos en base a un umbral de pobreza
reconocido internacionalmente. El tipo de gravamen podría ser único, pero pensamos
que un impuesto con diferentes tramos en la parte positiva tendría un mayor efecto
redistributivo. En cuanto a la decisión entre estructura individual o familiar del
impuesto, técnicamente, nos parece más correcta la configuración familiar, pero el
diseño sería sin duda mucho más complejo. La dimensión territorial debería también
considerarse, al existir grandes diferencias de poder adquisitivo entre las regiones de
países como España. Por último, el elevado coste que supondría un INR podría
compensarse parcialmente con el ahorro en las prestaciones públicas sustituidas, con los
beneficios fiscales que dejarían de aplicarse y con la reducción de costes de
administración.
En el último apartado realizamos una propuesta de un INR para España. Nuestra
propuesta, lejos de ser un esquema inamovible, pretende ser un punto de partida para
futuras propuestas de INR que la perfeccionen y consigan mejores resultados. Por este
motivo, hemos mantenido las características del IRPF español y le hemos introducido
un tramo negativo. Es decir, a todos los contribuyentes situados por debajo del mínimo
personal y familiar les hemos realizado la declaración y les hemos aplicado un tipo de
gravamen negativo del 66%.
Para realizar esta simulación hemos utilizado la Encuesta de condiciones de Vida de
2012 y hemos adaptado la información socioeconómica que contiene a la normativa
vigente y a la que se derivaría del nuevo INR. Los resultados de la simulación son
evidentemente negativos en cuanto a recaudación, ya que el IRPF perdería la mayor
parte de potencia recaudatoria si incluimos una parte negativa. La contrapartida a este
problema recaudatorio es la evidente mejora que produciría en términos de desigualdad
y de pobreza. Conseguiríamos tener en una única figura impositiva un instrumento muy
potente de reducción de desigualdades, que además permitiría a muchas familias salir de
la situación de pobreza, especialmente aquellos que se encuentran en una situación más
severa.
562
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564
BASES PARA LA ACTIVACIÓ DEL SISTEMA DE GARA TÍA DE
I GRESOS E ESPAÑA
JOSEBA ZALAKAIN
SIIS Centro de Documentación y Estudios Fundación Eguía Careaga
jzalakain@siis.com
RESUME
Esta ponencia pretende avanzar en la reflexión para la definición de un modelo de
garantía de ingresos social, económica y políticamente viable en España, a partir
fundamentalmente del análisis de la evolución de estas prestaciones en el contexto
europeo y, particularmente, en Francia y Reino Unido. Para ello, se analizan en primer
lugar los principales paradigmas que rigen actualmente las políticas sociales –inclusión
activa y estado inversor− y su influencia en cuanto a la definición de un modelo de
rentas mínimas en España. Posteriormente, a partir fundamentalmente de la experiencia
del Revenu de Solidarité Active (RSA) francés y el Universal Credit británico, se
plantean una serie de elementos para la reforma del sistema de garantía de ingresos en
España
PALABRAS CLAVE
Activación; Rentas mínimas; Trabajadores pobres; Reforma; Sistema fiscal.
565
I TRODUCCIÓ
España carece de un sistema de rentas mínimas homologable al que existe en la mayor

parte de los países de la UE15. Junto a la ausencia de un sistema sólido de prestaciones
familiares, la carencia en la mayor parte de las CCAA de un verdadero sistema de rentas
mínimas constituye uno de los signos distintivos del Estado de Bienestar español y
explica las elevadas tasas de pobreza y desigualdad que definen la realidad social
española. En general, las rentas mínimas españolas se caracterizan por tasas de
cobertura y de gasto muy inferiores a los de los países vecinos, cuantías insuficientes,
filtros de acceso, notables disparidades territoriales y una nula implicación de la
administración central en la gestión y financiación del sistema, que contrasta con las
formas de articulación de este tipo de prestaciones en los países de nuestro entorno.
Todas estas razones han tenido como consecuencia la incapacidad del sistema de
garantía de ingresos español a la hora de absorber o amortiguar el impacto de la crisis.
El carácter residual del sistema español de rentas mínimas de inserción resulta tan
evidente que, por lo general, tal sistema está ausente del debate político, mediático y
social que se produce en España en relación al impacto de la crisis sobre la pobreza y la
desigualdad. Efectivamente, a diferencia de la década de los noventa del siglo pasado,
cuando con motivo de la anterior crisis económica se discutía sobre los mecanismos de
transferencia de rentas y se debatía sobre las RMI, aun quedando tal debate circunscrito
a ámbitos sociales y políticos muy concretos, en este momento ni siquiera se percibe
discusión alguna sobre la necesidad de reforzar este mecanismo de protección
(Fernández Maillo, 2013).
Resulta sin embargo obvio que el sistema español de rentas mínimas de inserción –
y, en general, de garantía de ingresos− precisa de una reforma sustancial si se quiere que
tales prestaciones tengan algún impacto en la mejora de las condiciones de vida de la
población más vulnerable. Diversos trabajos han planteado las bases sobre las que
debería rearticularse el sistema, subrayando entre otros aspectos la necesidad de
refundar las rentas mínimas desde el liderazgo de la administración central (Laparra y
Ayala, 2009). Este artículo pretende avanzar en la reflexión para la definición de un
modelo de garantía de ingresos social, económica y políticamente viable en España, a
partir fundamentalmente del análisis de la evolución de estas prestaciones en el contexto
europeo y, particularmente, en Francia y Reino Unido1.
TE DE CIAS GE ERALES Y PARADIGMAS IMPERA TES
Puede decirse que, desde al menos 1992, con la primera recomendación del Consejo
Europeo para incluir la dimensión social en el proceso de integración europea, los
sistemas de rentas mínimas han formado parte del núcleo duro de las políticas sociales
europeas. Si bien es cierto que no se ha producido en estos años una tendencia a la
convergencia en la cobertura y la capacidad protectora de estos sistemas (Van Mechelen
y Marchal, 2013), sí es posible detectar una serie de tendencias comunes en su diseño
organizativo y en sus planteamientos conceptuales.
1
La elección de la referencia francesa y británica no implica que no existan, en nuestro entorno más
cercano, referencias de mayor interés y utilidad de cara a la reconfiguración de un modelo más amplio de
rentas mínimas en España. De hecho, la experiencia de la actual RGI vasca resulta a estos efectos del
máximo interés, en la medida en que pone de manifiesto la existencia durante décadas de un modelo que
ha resultado social, política y económicamente viable en el contexto del Estado español. Se trata además
de un modelo que, a pesar de sus limitaciones, ha resultado efectivo a la hora de prevenir y paliar las
situaciones de pobreza en Euskadi.
566
Entre las más significativas, cabe señalar las siguientes:
• El carácter hegemónico del paradigma de la inclusión. El de la activación es sin
duda el paradigma hegemónico en las políticas de garantía de ingresos de los
países occidentales desde hace al menos 20 años Su plasmación se basa en dos
elementos: por una parte, una mayor vinculación entre las políticas sociales y las
de empleo, con el objetivo de reducir el gasto social y de (re)instaurar una
concepción de las políticas sociales basada en la ética del trabajo y en la
centralidad del empleo como mecanismo de inclusión; por otra, una mayor
tendencia al establecimiento de restricciones, limitaciones, contrapartidas y
condiciones sobre las personas perceptoras de las prestaciones. No se trata, en
cualquier caso, de un enfoque nuevo y, de hecho, sus elementos básicos se
remiten a muchos siglos atrás (SIIS, 2011).
El paradigma de la activación ha sido objeto de numerosas críticas, en
ocasiones pertinentes y razonables. Entre ellas, cabe hacer referencia a la
mitificación del trabajo remunerado como elemento exclusivo de integración
social, el paso de un enfoque basado en los derechos a otro basado en las
obligaciones, y, fundamentalmente, el énfasis en la responsabilización individual
sobre las situaciones de pobreza y desigualdad, que desatiende los
condicionantes estruturales de estos procesos y, al individualizarlos, oculta su
naturaleza política.
Las políticas de activación se caracterizan en cualquier caso por una amplia
diversidad; no puede hablarse, salvo en aspectos muy genéricos, de un patrón
común y sí, por el contario, de modelos diversos que parten de fundamentos
diversos y tienen resultados muy distintos. La cuestión relevante no es por tanto
la de aceptar o no el paradigma de la activación, sino, más bien, determinar qué
modelo concreto de activación quiere aplicarse y desde qué concepciones
teóricas quiere desarrollarse. Desde ese punto de vista, es posible plantear un
modelo inclusivo de activación que, reconociendo la centralidad del empleo
como fórmula prioritaria para la inclusión, desvincule el derecho a la prestación
económica del derecho a los apoyos para la inserción social y laboral, reconozca
la multidimensionalidad de los procesos de inclusión que se deriva de la
multicausalidad de la exclusión –evitando por tanto considerar el acceso al
empleo como única fórmula de inclusión−, atienda los condicionantes
estructurales de la desigualdad y plantee la condicionalidad de estas prestaciones
en términos de reciprocidad justa (SIIS, 2011).
• Rentabilización del empleo y protección de los trabajadores pobres. En el marco
de la activación, han experimentado en los últimos años un desarrollo muy
importante las políticas de making work pay o rentabilización del empleo,
dirigidas a convertir la inserción laboral en una opción atractiva o rentable tanto
para los perceptores de rentas mínimas como para las personas inactivas. En el
ámbito de las rentas mínimas, este objetivo se ha intentado alcanzar mediante
mecanismos que suavizan el carácter diferencial de las prestaciones y permiten
una acumulación más sencilla de rentas salariales y asistenciales, pudiendo
beneficiarse de ellas las familias con rentas salariales bajas e incluso medias.
Su desarrollo se relaciona en parte con la teoría de la ‘trampa de la pobreza’
–que requeriría establecer incentivos, positivos y negativos, para forzar el paso
de la inactividad a la actividad−, pero también con la extensión del fenómeno de
los trabajadores pobres, que cuestiona la capacidad inclusiva del empleo
567
asalariado. Al margen de la incidencia real de esta ‘trampa de la pobreza’, lo
cierto es que el desarrollo de estas políticas, cuando se diseñan de forma
adecuada, pueden tener un impacto positivo en términos de estimulación de la
inserción laboral y, sobre todo, en lo que se refiere a la redistribución de la renta
y la protección de los trabajadores de bajos salarios, devolviendo así al empleo
su capacidad como mecanismo de protección frente a la pobreza y como
herramienta privilegiada para la integración social (Zalakain, 2006)2.
• Articulación entre sistema fiscal y sistema de garantía de ingresos. Numerosos
países de nuestro entorno han querido integrar mediante las llamadas
deducciones o créditos fiscales reembolsables (refundable tax credits) las
políticas fiscales con las políticas de garantía de ingresos y de apoyo a las
familias (Zalakain, 2013). En líneas generales, estas deducciones se diferencian
del resto de las deducciones fiscales en el hecho de que no están limitadas a las
retenciones previamente practicadas por Hacienda o a la deuda tributaria del
contribuyente: la deducción reembolsable reduce la deuda con Hacienda hasta
cero –como ocurre con el resto de las deducciones−, pero si la deducción es
superior a la cuota o a las retenciones practicadas se convierte en una
transferencia neta que se le abona al contribuyente. En general, la compensación
tiene, hasta un nivel salarial determinado, un carácter progresivo (la deducción
crece a medida que aumentan los ingresos salariales) y decreciente a partir de
ese umbral (decrece a medida que los ingresos propios aumentan), de forma que,
superado el máximo de ingresos salariales fijado, el derecho a la compensación
desaparece. Es importante tener en cuenta este componente de los créditos
fiscales, en la medida en que –como los in work benefits a las que se ha hecho
antes referencia− rompe con el principio diferencial en el que se basan los
sistemas tradicionales de rentas mínimas.
La valoración de estos programas es objeto de debate y depende tanto del
objetivo que quiera tenerse en cuenta para la valoración –incitación al empleo o
redistribución de rentas– como de las muy variadas opciones adoptadas en
cuanto a su diseño. En ese sentido, las experiencias existentes son muy diversas,
con modelos muy diferentes, y es difícil obtener conclusiones generales válidas
para todos ellos. Además, lo que en la mayoría de los casos se evalúa es su
impacto como sistemas de garantía de ingresos o de incitación al empleo, y no
necesariamente su integración en el sistema fiscal. En cualquier caso, sí cabe
señalar que los dos modelos más evaluados y extendidos –el EITC
norteamericano y los tax credits británicos− han tenido resultados positivos
tanto en lo que se refiere a la reducción de la pobreza, especialmente infantil,
2
Si bien ya con anterioridad se contemplaba en el sistema vasco de rentas mínimas un mecanismo de
estímulos al empleo basado en estas premisas, la Ley para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social de
2008 ponía un mayor énfasis, al menos desde el punto de vista teórico, en esta cuestión con la creación de
una modalidad de renta de garantía de ingresos de complemento de las rentas salariales.
Lamentablemente, tal figura no ha sido desarrollada posteriormente, más allá del mantenimiento del
sistema previamente establecido de estímulos al empleo, introduciéndose además limitaciones adicionales
al desarrollo de este sistema, en clara contradicción con la exposición de motivos de la Ley y con sus
planteamientos conceptuales. Si bien es cierto que el sistema de estímulos al empleo establecido a finales
de los años 90 en el marco de la RGI constituye uno de los escasos ejemplos de complementos salariales
en el marco de las rentas mínimas en Europa, y que ha alcanzado en la CAPV una extensión importante,
por lo que su importancia no debe ser minusvalorada, este sistema está lejos de constituir la piedra
angular del modelo, como ocurre en las reformas de Francia y Reino Unido.
568
como a la incentivación de la inclusión laboral, al menos en lo que se refiere a
las familias monoparentales (Zalakain, 2013).
• El paradigma de la inversión social. También cabe hacer referencia en este breve
repaso al paradigma de la inversión social, con su énfasis en los servicios de
apoyo a la infancia, la participación femenina en el mercado de trabajo y la
prevención de la reproducción generacional de la pobreza y la desigualdad (SIIS,
2013). La principal característica de este enfoque es el cambio de énfasis desde
unas políticas orientadas a la reparación a otras orientadas a la preparación
(preparing rather than repairing). En ese sentido, el enfoque de la inversión
social se basa en políticas que buscan tanto el desarrollo del capital humano
(cuidados infantiles y educación precoz, formación a lo largo de toda la vida) y
el aprovechamiento eficiente de ese capital (mediante políticas que favorecen la
combinación de flexibilidad y seguridad), como la consecución de mayores
cotas de inclusión social, fundamentalmente mediante el acceso al mercado de
trabajo de grupos tradicionalmente excluidos de él3.
Si hay un ámbito de las políticas sociales en el que el cambio de enfoque
que supone Estado social inversor incide de forma clara y determinante, es el de
las políticas de apoyo a las familias, en la medida en que ganan una centralidad
de la que hasta el momento han carecido en muchos países. Invertir en el
bienestar de la infancia y, por extensión, de las familias constituye el eje del
estado social inversor a partir de la defensa de una estrategia de inversión social
basada en la infancia. La base de esa estrategia radica en la idea de que los
mecanismos que inciden en la desigualdad y la exclusión operan
fundamentalmente durante la primera infancia y se concentran sobre todo en el
seno de la familia. Cualquier política eficaz de redistribución, igualdad de
oportunidades y lucha contra la exclusión debe centrarse prioritariamente, de
acuerdo a este enfoque, en esa época y en ese ámbito.
Pese a que supone, en muchos aspectos, un modelo sólido de avance y
actualización del Estado del Bienestar al contexto actual, y pese a su
consideración como paradigma hegemónico, no puede decirse que en la práctica
el enfoque de la inversión social se haya impuesto con rotundidad. Cabe señalar
además que, en parte, el carácter hegemónico del paradigma en cuestión se debe
a su carácter polisémico, que permite acepciones muy diferentes. Más allá de
esas ambigüedades, se ha criticado en relación a este enfoque el hecho de que
implique una menor atención de aquellos que precisan, dada su situación, más
reparación que preparación. En ese sentido, Cantillon y Van Lancker (2013), han
puesto de manifiesto su temor de que este paradigma no tenga en cuenta
suficientemente las crecientes desigualdades y diferencias de clase que se dan en
las sociedades europeas y que no preste suficiente atención a aquellas personas y
grupos que requieren, fundamentalmente, protección por parte del Estado de
Bienestar.
• Integración y simplificación. Desde el punto de vista de su articulación
institucional, destacan en la mayor parte de los países de Europa dos tendencias
de interés (Sanzo, 2013): por una parte, se ha producido en diversos países una
tendencia a la descentralización, otorgando una mayor autonomía a las unidades
3
Desde ese punto de vista, puede pensarse que este enfoque se relaciona de forma directa con el
paradigma de la inclusión activa al que antes se ha hecho referencia.
569
subestatales, que no equivale sin embargo, como en Italia o España, a la
inhibición del Estado central en esta materia. Este proceso de descentralización
es compatible, sin embargo, con algunas tendencias recentralizadoras que se da
en ciertos países, como Austria o Finlandia; desde el punto de vista organizativo,
un segundo proceso relevante es la tendencia a la racionalización del sistema de
prestaciones. Esta tendencia se vincula a la simplificación del sistema y a su
correcta integración en el conjunto de la política de protección social.
DOS CASOS DE I TERÉS: FRA CIA Y REI O U IDO
Buena parte de los cambios teóricos o filosóficos, e incluso organizativos, a los que se
ha hecho referencia se recogen de forma clara en las reformas realizadas recientemente
en Francia y Reino Unido. Ambas reformas tienen numerosos elementos en común,
como la realización de proyectos piloto de carácter experimental, con carácter previo a
su generalización, o la voluntad de unificar en una misma prestación diversas
prestaciones preexistentes, simplificando así el conjunto del sistema de garantía de
rentas.
La principal similitud de las reformas realizadas en los dos países radica, en
cualquier caso, en su adscripción a la filosofía del making work pay, o rentabilización
del trabajo, a la que antes se ha hecho referencia. Por ello, el funcionamiento de las dos
prestaciones es similar y se basa en la posibilidad de mantener una parte de la ayuda
económica aun cuando se ocupa un puesto de trabajo. En ambos casos, la idea es
romper la frontera entre las prestaciones de sustitución y las de complementación de
rentas, y, sobre todo, suavizar el carácter diferencial de la prestación −el hecho de que
cuanto más dinero perciba una persona en el mercado de trabajo, más se reduzca la
prestación que recibe− como método para rentabilizar el empleo y permitir combinar
ingresos salariales y asistenciales. Además, en los dos casos la introducción de la nueva
prestación –gestionada desde el ámbito de la Seguridad Social− ha tenido como
consecuencia el debilitamiento o la desaparición de los preexistentes sistemas fiscales
de apoyo a los trabajadores de bajos salarios (Prime pour l’emploi en Francia y working
family tax credit en Reino Unido).
La ¿fallida? reforma francesa
Durante la primera década de este siglo, el Estado francés ha introducido dos
modificaciones importantes que cabe inscribir en la lógica de la activación y de la
rentabilización del empleo: la prime pour l’emploi por una parte, introducida en 2001, y
el ingreso de solidaridad activa o revenu de solidarité active (RSA), introducido en
2009 y que sustituyó al anterior sistema de rentas mínimas de inserción basado en el
revenu minimum d’insertion (RMI). El fracaso que, cuatro años después de su
aplicación, parece haber cosechado el RSA pone sin embargo de manifiesto las
dificultades de un sistema que pretende incentivar el acceso al empleo y proteger a los
trabajadores de bajos salarios sin desatender la protección de los colectivos más alejados
del mercado laboral.
Las principales características de las dos prestaciones que articulan el sistema son
las siguientes:
• La Prima por el Empleo (Prime pour l’emploi) fue introducida en 2001 por el
Gobierno de Lionel Jospin. Se trata de una desgravación fiscal orientada a los
trabajadores de bajos salarios, que tiene como se ha señalado, en ciertos casos
carácter reembolsable. En 2013, se beneficiaron de esta prestación un total de
6,3 millones de unidades familiares, con una percepción media de 434 euros
570
anuales por unidad familiar (Vanackere, 2013). El gasto total ascendió en 2011 a
cerca de 3.000 millones de euros (0,15% del PIB). Su impacto en términos de
reducción de la pobreza o incentivación laboral ha sido desde su inicio pequeño,
si bien ha contribuido a mejorar la progresividad del sistema impositivo francés.
• Implantada a partir del 1 de junio de 2009, el RSA sustituye al antiguo RMI y
fusiona, junto a esta prestación, otras prestaciones de menor importancia. La
principal diferencia con el sistema anterior radica en que se pasa de una lógica
de sustitución de ingresos a una lógica de complementación, garantizando a
cualquier familia sin ingresos una prestación máxima, que se va reduciendo a
medida que crecen los ingresos salariales, a razón de 38 céntimos por cada euro
de ingreso. Así, mientras en los modelos de rentas mínimas basados en la
aplicación estricta del principio diferencial cada euro adicional de ingresos
propios reduce en un euro la prestación, en el modelo RSA cada euro de
ingresos propios reduce en 38 céntimos la prestación.
Técnicamente, en cualquier caso, se trata de tres prestaciones: la primera, el
RSA básico, se concede a las unidades familias que carecen por completo de
ingresos salariales y equivale al sistema tradicional de rentas mínimas; la
segunda (RSA básico + complemento de actividad) se concede a las unidades
familiares con ingresos salariales inferiores a la cuantía del RSA básico y aplica
el mecanismo de compatibilización de ingresos señalado previamente; la tercera
modalidad (RSA de actividad) consiste únicamente en la cuantía
complementaria y se concede a las familias con ingresos salariales superiores al
RSA básico e inferiores al umbral máximo correspondiente a su tamaño,
aplicándose las mismas fórmulas de cálculo. A finales de 2012, 1,4 millones de
titulares recibían la primera modalidad, 238.000 la segunda y cerca de medio
millón la tercera. La prestación mensual media correspondiente al complemento
se actividad se sitúa en torno a los 170 euros (Vanackere, 2013). Desde el punto
de vista económico, en 2010, el sistema RSA supuso un gasto en prestaciones de
8.300 millones de euros (0,41% del PIB).
Las evaluaciones más recientes indican que el RSA no está resultando eficaz
a la hora de reducir la pobreza, facilitar el acceso al empleo o incluso proteger a
los trabajadores de bajos salarios. Ello se debe, por una parte, a la escasa cuantía
del ingreso mínimo garantizado (que es en cualquier caso compatible con otras
prestaciones) y a las dificultades de acceder a un empleo de sus beneficiarios.
Junto a ello, se insiste en las elevadas tasas de no acceso a la prestación por parte
de sus beneficiarios potenciales: se calcula que dos tercios de los potenciales
beneficiarios de la modalidad de complemento salarial no acceden a esta ayuda y
que sólo hace el 68% del conjunto de la demanda potencial (Gomel et al. 2013).
Para los autores de este trabajo, la lógica de la incitación a la inserción laboral se
ha demostrado completamente estéril en un contexto de desempleo creciente y
ha puesto de manifiesto el error que supone intentar complementar los ingresos
de los trabajadores pobres desde un sistema cuya lógica es puramente
asistencial.
Dos informes oficiales han certificado recientemente esa situación. Por una
parte, el Tribunal de Cuentas publicó en febrero de 2013 un informe sobre el
RSA actividad o complemento salarial en la que se ponía de manifiesto su escasa
utilización y su limitado impacto (Cour de Comptes, 2013). En el mismo
sentido, un informe del Parlamento publicado en julio de 2013 confirma el
fracaso del sistema establecido para la protección de los trabajadores de bajos
571
salario, que achaca a su complejidad y a la persistencia de una lógica asistencial,
y abogaba por unificar el RSA y la prima fiscal para el empleo en una prestación
única, gestionada desde la Seguridad Social, para mejorar la protección a los
trabajadores de bajos salarios (Vanackere, 2013). En el momento actual, la
propuesta recogida en el informe está en fase de estudio.
La introducción del Universal Credit en el Reino Unido
El Gobierno laborista británico fue, en el marco de la UE, el que en mayor medida
apostó por los créditos fiscales, junto con las ayudas a la familia y el mantenimiento de
las rentas mínimas de inserción, en su modelo de garantía de ingresos. Pese a sus
buenos resultados, ese sistema se irá desmantelando en los próximos meses, para dar
paso a una nueva prestación, el crédito universal:
• Introducido en 2003, a partir de modelos previos, el sistema de desgravaciones
fiscales se basaba en dos créditos diferentes, acumulables entre sí: el working
tax credit y el child tax credit. El primero se dirige a personas, con o sin
hijos/as, con una dedicación laboral mínima, mientras que el segundo –
compatible con las prestaciones familiares directas (child benefits)− se dirige a
familias, ocupadas o no, con hijos/as a cargo. En 2010 se destinaron a estas dos
prestaciones 33.348 millones de euros, que representan el 1,75% del PIB
británico. En ese año, se beneficiaron de la ayuda 6,2 millones de familias, casi
una cuarta parte del total de familias británicas. Las evaluaciones realizadas
indican un cierto éxito de estas prestaciones en lo que se refiere a la reducción
de la pobreza, especialmente entre la población infantil.
• Nada más llegar al poder, el Gobierno conservador británico decidió poner fin a
este sistema unificando el conjunto de prestaciones existentes –los ya señalados
tax credits, pero también las prestaciones equivalentes a las rentas mínimas de
inserción, el subsidio por desempleo o las ayudas a la vivienda− en una única
prestación, denominada Universal Credit, que entró en vigor de forma gradual
en octubre de 2013. La nueva prestación responde –en mayor medida, sí cabe,
que las anteriores- a la lógica de la activación, y pretende también, junto a la
simplificación administrativa señalada. incrementar los incentivos para el
acceso al empleo y/o para el incremento de la jornada laboral, estableciendo
además criterios de condicionalidad más restrictivos, ligados a la disponibilidad
para el empleo, la formación y/o la realización de actividades de interés social.
El funcionamiento de la ayuda es similar al del ingreso de solidaridad activa de
Francia, en la medida que comparten sus elementos básicos: una cuantía
máxima garantizada, en función de las características familiares, y una
reducción progresiva y gradual de esa cuantía en función de los ingresos
salariales adicionales4.
4
Las críticas a la nueva prestación, tanto desde el punto de vista conceptual como organizativo, son en
cualquier caso numerosas. De acuerdo a Spicker (2013), la nueva prestación incluye prácticamente todos
los errores y problemas de las prestaciones que pretende sustituir, y no será capaz de responder a ninguno
de sus objetivos (muchos de los cuales, como el de reducir la dependencia respecto de las prestaciones, se
basan en asunciones y juicios de valor erróneos). En ese sentido, este autor niega que la nueva prestación
vaya a suponer una simplificación del sistema, critica las insuficiencias del universal credit para adaptarse
a la realidad del empleo precarizado y discontinuo, y asegura que no se evitarán los problemas
relacionados con la trampa de la pobreza. Este autor asegura además que el número de personas ocupadas
que recibirán prestaciones se reducirá y que se producirán errores administrativos, debido al diseño de la
prestación, en mayor medida que en la actualidad.
572
ELEME TOS PARA LA REFORMA DEL SISTEMA DE GARA TÍA DE I GRESOS E ESPAÑA
En los últimos años se han planteado diversas fórmulas para la refundación del sistema
de garantía de ingresos −y, dentro de él, de las rentas mínimas de inserción− en España.
El análisis realizado en las páginas precedentes pretende contribuir a ese debate e
identificar algunas de las bases teóricas que podrían sustentar esa reforma. Si bien los
paradigmas y prestaciones descritos presentan numerosas limitaciones –que, por
motivos de espacio, no se han podido señalar en este artículo− contienen también
elementos de interés, y suponen una vía de adaptación a los nuevos contextos sociales y
económicos. A partir de esa reflexión, se apuntan algunos de los elementos en los que
cabría basar la reforma del sistema de garantía de ingresos en España:
• Implicación de la administración central. Un primer elemento fundamental, ya
señalado en propuestas anteriores, consiste en la implicación de la
administración central del Estado tanto en la financiación de este sistema como
en el establecimiento de unas garantías mínimas de obligado cumplimiento en
cuanto a criterios de acceso y cuantías garantizadas. En todo caso, es importante
destacar que las CCAA deberían tener autonomía para ir más allá en la garantía
de derechos. La idea es que se evite que el Estado impida la protección, o la
mejor protección, de toda o una parte de la población beneficiaria.
• Financiación compartida e incremento del gasto. La implicación de la
administración central debe traducirse en un modelo de cofinanciación, en el que
los gastos derivados del nuevo modelo –tanto los relativos a las prestaciones
como los relacionados con los procesos y programas de acompañamiento− sean
compartidos por las administraciones autonómicas y la central. El sistema
francés –en virtud del cual las administraciones territoriales financian los
programas de inclusión y la modalidad prestacional vinculada a la inactividad,
mientras que el Estado financia los complementos salariales vinculados a la
actividad− es un referente de interés a este respecto.
No cabe duda, por otra parte, de que cualquier nuevo modelo que se
establezca tendría un coste muy superior al actual, aun cuando se sumen las
diferentes prestaciones que conforman el actual sistema de garantía de ingresos.
Ese mayor gasto sólo puede ser financiado por un incremento de los ingresos
tributarios a partir de: la reforma del sistema fiscal5, la lucha contra el fraude, y
la recuperación del crecimiento económico sobre la base de un modelo
productivo diferente y del abandono de las políticas de austeridad.
• Colectivos y necesidades cubiertas. Junto a las personas en situación de
desempleo de larga duración y/o en situación de exclusión extrema, alejadas del
mercado de trabajo, y las personas mayores con pensiones no contributivas y/o
inferiores a un nivel determinado, un nuevo modelo debería sin duda dar
respuesta a la creciente problemática de la pobreza infantil y al déficit de las
5
En ese sentido, el recargo introducido por el Gobierno de Sarkozy a las rentas de capital para financiar
el incremento en el gasto derivado de la introducción del RSA resulta del máximo interés. Esta medida se
corresponde con otras, tomadas en ese y otros países europeos por ejemplo en el ámbito de la
dependencia, y que han buscado crear mecanismos específicos de financiación –vía cotizaciones e
impuestos− para el desarrollo de los derechos sociales. En España, como se puso claramente de
manifiesto con el sistema de atención a la dependencia, se renunció a aplicar este tipo de mecanismos
impositivos, fiando la sostenibilidad de los nuevos derechos sociales a los ingresos fiscales
extraordinarios producidos por la burbuja inmobiliaria y el ciclo económico expansivo, al copago de las
personas usuarias y, una vez finalizado el ciclo de crecimiento, a la imposición de severas restricciones
tanto en el contenido de las prestaciones como en los criterios de acceso.
573
políticas de apoyo a las familias en España, vinculándose de esa forma al
paradigma de la inversión social. Si bien no tiene ningún sentido establecer
modelos de lucha contra la pobreza, como en Estados Unidos, orientados de
forma prácticamente exclusiva a las familias con hijos/as, cualquier nuevo
modelo debería prestar una atención especial a la cuestión de la pobreza infantil
y al apoyo a las familias con hijo/as6. El modelo de child tax credit desarrollado
en el Reino Unido por los Gobiernos laboristas podría ser en ese sentido una
referencia del máximo interés.
Otra de las características esenciales de cualquier nuevo modelo debe ser el
de tener en cuenta la realidad del empleo precario, la discontinuidad en las
trayectorias laborales y la problemática de los trabajadores pobres, en la línea de
las reformas analizadas en este documento. Dadas las actuales perspectivas de
desarrollo del mercado de trabajo, el colectivo de los trabajadores pobres va a
seguir aumentando en el futuro en la medida en que el empleo que
previsiblemente se creará en los próximos años será de muy baja calidad. Desde
ese punto de vista, y al margen de todas las limitaciones que se le puedan
achacar, el modelo de making work pay tiene un indudable interés, no tanto
desde el punto de vista de su capacidad de incitación a la ocupación de un puesto
de trabajo de baja remuneración, como desde el punto de vista de su aportación a
la mejora de las condiciones de vida de la población que percibe salarios bajos.
La necesidad obvia de que tales políticas se complementen con otras de mucho
mayor alcance –en cuanto a la regulación del mercado laboral, la cualificación
profesional, la mejora del salario mínimo interprofesional, etc.− no debería
impedir la consideración de estas medidas, tal y como se ha hecho en los países
de nuestro entorno y en las comunidades, como la vasca, con rentas mínimas
más desarrolladas.
• Estímulos al empleo y trampa de la pobreza. Como se ha señalado, las reformas
realizadas en los países de nuestro entorno han tenido como una de sus
principales inquietudes la de incentivar el acceso al empleo, evitando la llamada
trampa de la pobreza, en previsión de un potencial riesgo de cronificación y
dependencia. Ciertamente, no parece que, dada la situación del mercado laboral,
este objetivo deba plantearse como una prioridad en una eventual reforma del
sistema en España. Ello no significa que no deban adoptarse en su diseño
medidas que recompensen el esfuerzo que implica la participación en el mercado
de trabajo, especialmente en empleos de bajos salarios, y que contribuyan a
devolver al empleo asalariado su capacidad inclusiva7. Tales medidas han sido
6
El énfasis en la cuestión de la pobreza infantil no debe hacer perder de vista, en todo caso, que cuando
hablamos de pobreza infantil de lo que hablamos es, realmente, de la pobreza en las familias con hijos/as
menores a cargo. Obviamente, la pobreza infantil se refiere a los niños y a las niñas −al margen de la edad
que se establezca para determinar el final de la infancia− que viven en situaciones de pobreza. En nuestro
entorno sin embargo, si se deja al margen la situación de los menores inmigrantes no acompañados, no
existen niños o niñas pobres, sino familias pobres y, fundamentalmente, padres y madres que perciben
ingresos insuficientes para mantener unos niveles de vida mínimos para ellos y para sus hijos. Por
definición, los niños y niñas pobres lo son porque lo son sus familias y, más concretamente, porque lo son
sus progenitores. Por lo tanto –al menos desde el punto de vista de su definición y de la identificación de
sus causas− la cuestión relevante no se refiere tanto a la pobreza infantil como a la pobreza de las familias
con hijos/as y, por tanto, a la insuficiencia de los ingresos de sus padres y sus madres (SIIS, 2013)..
7
De hecho, para que un sistema de este tipo funcione y se perciba de manera normalizada, resulta clave
mantener el principio de que la situación final de las personas y de las familias, después de transferencias
sociales, mantenga cierta correlación con la contribución previa vía actividad económica. Las ayudas
574
planteadas, incluso, en los modelos de renta básica universal e incondicional
(Sanzo, 2012) y se vinculan estrechamente al enfoque de reciprocidad justa de
White, en virtud del cual no se pueden imponer a los perceptores de rentas
mínimas requisitos de participación en el mercado de trabajo si no se garantiza
previamente un nivel mínimo de igualdad de oportunidades (White, 2003). Con
numerosas limitaciones, como hemos visto, los dispositivos desarrollados en
Francia y Reino Unido tienen muy en cuenta este objetivo, mediante
mecanismos que suavizan el carácter diferencial de las rentas mínimas
tradicionales.
• Integración y simplificación de prestaciones. Como hemos visto, la
simplificación de los dispositivos y la integración en un sistema conjunto de las
diversas prestaciones constituye uno de los objetivos de las reformas realizadas
en otros países, y debería centrar también la reforma del sistema de garantía de
ingresos mínimos en España. Desde ese punto de vista, y a nivel teórico, un
nuevo modelo podría tender a integrar los colectivos y necesidades señalados en
el punto precedente y, en ese sentido, prestaciones tales como el subsidios
asistencial por desempleo, las rentas mínimas de inserción, las pensiones no
contributivas y las prestaciones por hijo/ a cargo de la Seguridad Social, así
como las ayudas a las familias aplicadas por las CCAA y una parte importante
de las desgravaciones fiscales realizadas en el IRPF.
Es importante destacar, en cualquier caso, las dificultades que estos
procesos de integración han tenido en los países de nuestro entorno, y las
dificultades para diseñar dispositivos que den respuesta a perfiles y necesidades
tan diversas como las que se han puesto de manifiesto previamente. Aunque es
necesario seguir con atención el desarrollo del universal credit británico, el
aparente fracaso de la RSA está en parte relacionado con las dificultades para
integrar objetivos y poblaciones muy diversos en una sola prestación. Ello hace
probablemente inviable la pretensión de crear un solo dispositivo para atender
todas estas contingencias, pero no contradice la necesidad de una mayor
integración de las actuales prestaciones, y, sobre todo, la necesidad de que las
diferentes partes del sistema formen parte de un modelo integral.
Junto a la integración de las prestaciones, es importante el diseño de un
sistema más fácil de comprender y de gestionar, especialmente en lo que se
refiere a la posibilidad de compatibilizar ingresos salariales y asistenciales.
• Normalización, selectividad, condicionalidad y doble derecho. La construcción
de un sistema lo más normalizado y menos estigmatizador posible debería ser
otra de las claves básicas del sistema, en la medida en que parte del problema del
non take up que se atribuye a estas prestaciones se vincula al carácter
socialmente no normalizado de estos sistemas de garantía de rentas. Para una
parte sustancial de la sociedad, los sistemas RMI son considerados como propios
del ámbito de la exclusión. De ahí su carácter estigmatizante, en especial de cara
al colectivo fronterizo con acceso al trabajo.
En ese sentido, las evaluaciones de la experiencia francesa ponen de
manifiesto en qué medida se producen altos niveles de no recurso a la prestación
deben evitar la pobreza, o mejorar los niveles de bienestar, pero no deben introducir una distorsión que
coloque a los grupos beneficiados en mejor posición final que los no ayudados.
575
de complemento de ingresos, que en muchos casos se achaca al carácter
estigmatizante de los sistemas tradicionales de rentas mínimas, así como a la
complejidad de sus reglas (Duvoux, 2013). Desde ese punto de vista, y aun
manteniendo el carácter selectivo de estas prestaciones (salvo, en su caso, en lo
que se refiere a las prestaciones familiares), resulta necesario crear sistemas que
se apoyen en mecanismos ágiles, automáticos y normalizados; aquellos a los que
accede el conjunto de la ciudadanía y que son menos intrusivos a la hora de la
comprobación de la ausencia de recursos. Ello obligaría también a desvincular
este tipo de prestaciones de cualquier obligación en materia de inserción, en la
lógica del doble derecho reconocido en la normativa de varias comunidades
autónomas. Desde ese punto de vista, estas prestaciones vendrían
fundamentalmente a cubrir una situación exclusivamente económica, de
insuficiencia de ingresos, dejando a los servicios sociales o de empleo la
responsabilidad en lo que se refiere al acompañamiento social o laboral que
adicionalmente pueda requerir parte de las personas perceptoras. Si bien esta
lógica no impide reconocer un cierto carácter selectivo y condicional, puesto que
estas prestaciones no dejarían de estar dirigidas a las personas que carecen de
ingresos suficientes por motivos ajenos a su voluntad, es importante insistir en la
idea de una protección universal en caso de necesidad8.
• La ubicación del nuevo dispositivo. Los dispositivos de garantía de ingresos se
articulan en España, al menos, desde cuatro instancias administrativas: servicios
sociales, servicios de empleo, Seguridad Social y Agencia Tributaria. La
experiencia vasca de los últimos dos años ha puesto de manifiesto las
dificultades que los servicios de empleo tienen para asumir la gestión de las
rentas mínimas de inserción, mientras que la experiencia francesa desvela los
problemas que plantea un sistema dual que precisa de la Seguridad Social y los
servicios de empleo, por una parte, y de la administración tributaria por otro. En
ese marco, las últimas propuestas francesas parecen optar por reforzar el papel
de las cajas de la Seguridad Social. Sin duda, esta decisión depende de la
estructura competencial vigente en cada país –que no es además la misma en
todo el Estado−, por lo que las experiencias internacionales resultan difíciles de
aplicar. En cualquier caso, hay dos elementos que deberían tomarse en
consideración para una eventual reforma en el contexto español.
Por una parte, la conveniencia de que no sean los Servicios Sociales los
responsables de gestionar los dispositivos de garantía de ingresos, salvo, en todo
caso, los relacionados con la cobertura discrecional de situaciones de emergencia
o con prestaciones muy vinculadas a procesos de inclusión social. El papel de
los Servicios Sociales debe centrarse en el trabajo de incorporación social, en el
desarrollo comunitario y en el acompañamiento personal y, pese a haber
asumido esa función durante años, la gestión de las rentas mínimas no
necesariamente entra en sus funciones básicas (Aguilar, Llobet y Pérez Eransus,
2012).
8
De la misma forma que uno no pierde el derecho a la atención sanitaria por no estar enfermo y no
necesitar esa atención, el hecho de tener recursos suficientes tampoco implica perder el derecho a la
protección económica que supone el sistema de garantía. Es la idea de la protección universal en caso de
necesidad lo que debe fundamentar la normalización del sistema. De ahí que no se deba insistir en el
carácter selectivo de las ayudas sino en el carácter universal de la protección que éstas hacen efectivas,
con independencia de que en cada momento sólo la población por debajo de un determinado umbral de
recursos podrá acceder a las prestaciones del sistema.
576
Por otra parte, es importante reflexionar sobre el papel de la fiscalidad y de
los créditos fiscales reembolsables en una eventual reforma de los sistemas de
garantía de ingresos. Si bien tales dispositivos no están exentos de problemas9,
se trata sin duda del sistema más normalizado y menos excluyente, y el que en
mayor medida podría facilitar una gestión más sencilla, automatizada y ágil de
estas prestaciones, especialmente en lo que se refiere a las familias con personas
ocupadas (Vanackere, 2013). La mayor ventaja de la aproximación fiscal es que
permitiría normalizar el sistema de garantía de ingresos. Pero su principal
inconveniente, en caso de mal diseño, es que un sistema de este tipo podría dar
lugar a claras disfunciones en los grupos de mayor riesgo. Así, un exceso de
transferencias mensuales en algún momento del año, con recuperación posterior
de ingresos normalizados, podría traducirse en devoluciones en términos de una
liquidación anual del IRPF. Desde ese punto de vista, el principal problema
vinculado al tratamiento fiscal de un sistema RMI es que no resulta fácilmente
integrable en términos de una garantía de protección mensual, y resulta
imprescindible combinar la gestión mensual de los créditos reembolsables con
una liquidación anual final, lo cual se ha demostrado difícil en los países
analizados. En todo caso, el recurso al sistema fiscal tiene ventajas importantes:
o Podría fácilmente integrar el conjunto de las políticas de ayuda a las
familias con hijos/a, escasamente desarrolladas por las comunidades
autónomas y por la Seguridad Social. Ello podría materializarse mediante
la introducción de una deducción reembolsable orientada a todas las
familias con hijos/as, independientemente de su vinculación laboral y
nivel de renta, que actuaría como ingreso universal e incondicional por
hijo/a cargo.
o Permitirían una mejora en la progresividad del sistema fiscal, haciendo
que se beneficien de él en mayor medida las familias de rentas bajas y
muy bajas;
o Permitiría, en virtud de la capacidad normativas de las CCAA sobre el
IRPF, cierta capacidad de modulación autonómica, a partir de unas bases
establecidas para todo el territorio de régimen común.
o La utilización del sistema fiscal podría, además, facilitar a medio y largo
plazo la introducción de modelos universales e incondicionales, para
cuyo desarrollo se ha propuesto el recurso al sistema fiscal (Sanzo 2012).
Ciertamente, no parece que en el actual contexto económico, político y social
español una reforma de estas características tenga mucha viabilidad. En todo caso, una
reforma planteada sobre estas o similares bases supondría el desarrollo de un modelo de
garantía de ingresos coincidente con los paradigmas teóricos actualmente imperantes en
Europa –la inclusión activa y la inversión social− y, desde ese punto de vista, alejado de
toda heterodoxia o radicalidad. Es también importante señalar que, lejos de constituir
9
Entre ellos, problemas administrativos y de gestión; posibilidad de que, en lugar de simplificar, la
introducción de nuevas figuras o ayudas contribuya a hacer más complejo e ineficiente el conjunto del
sistema fiscal y de protección social; posibilidad de que las mejoras en la remuneración de los
trabajadores de bajos salarios puedan ser absorbidas por las empresas mediante una reducción adicional
de los salarios, a sabiendas de la existencia de un complemento salarial abonado por las instituciones, tal
y como ha puesto de manifiesto la experiencia norteamericana; o riesgo de centrar la reforma en los
trabajadores de bajos salarios, desatendiendo las necesidades de aquellos que no se pueden incorporar al
mercado laboral (Zalakain, 2013). Entre sus limitaciones, también es importante tener en cuenta el
elevado coste que requieren para ser efectivas desde el punto de vista de la reducción de la pobreza de sus
potenciales destinatarios (Marx et al., 2012).
577
una carga económica, el desarrollo de este tipo de sistemas es condición sine qua non
para un desarrollo económico más inclusivo, y por tanto más sólido, siempre que se
acompañe de otras medidas relativas a la regulación del mercado de trabajo, la
transformación del modelo productivo, la recualificación de las personas desempleadas
y el acompañamiento a las personas en situación de exclusión.
REFERE CIAS BIBLIOGÁFICAS
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579
SERVICIOS SOCIALES II
581
EL IMPACTO DE LA CRISIS ECO ÓMICA E LOS SERVICIOS SOCIALES
DE ESPAÑA
MIGUEL-A. MATEO-PÉREZ, MARÍA-ASUNCIÓN MARTINEZ-ROMAN Y YOLANDA

DOMENECH
Universidad de Alicante
ma.mateo@ua.es
RESUME
La crisis financiera y económica iniciada en 2008 ha tenido un impacto severo sobre la
población en los países del Sur de Europa. Las políticas económicas de austeridad y del
déficit público, así como las políticas sociales neoliberales y conservadoras, están
redefiniendo los sistemas públicos de protección social y en especial los Servicios
Sociales. Para poder entender la situación actual, explicamos cómo se configuran los
Servicios Sociales en España y analizamos las causas y consecuencias sociales de la
crisis económica. La hipótesis de trabajo es que a mayor incremento de las necesidades
de la población, más desarrollados estarán los Servicios Sociales. Metodología:
Realizamos un análisis descriptivo de la situación en cuanto a impactos sociales de
la crisis por regiones. Comprobamos la hipótesis a través de un modelo paramétrico de
análisis de la varianza (one-way ANOVA) triangulando con la prueba no paramétrica
Kruscal-Wallis. Resultados: Se falsa la hipótesis de trabajo. Las regiones que cuentan
con Servicios Sociales más desarrollados presentan menor incidencia de procesos de
pobreza y exclusión social. Conclusiones: Los retos a los que se enfrenta el sistema
público de Servicios Sociales en estos momentos de crisis es triple: 1) la
reconfiguración de la administración local y traspaso de las titularidades de los
municipios en materia de Servicios Sociales a la administración autonómica; 2) el
incremento de la población.
PALABRAS CLAVE
Crisis económica; Servicios sociales; España.
583
ORGA IZACIO ES DEL TERCER SECTOR E TIEMPO DE CRISIS: LA
GESTIÓ DE LA AMBIGÜEDAD Y DE LA I CERTIDUMBRE
GIULIA COLOMBINI
Universidad de Pisa y Universidad de Alcalá
giulia.colombini@for.unipi.it
RESUME
Este trabajo investiga las dinámicas organizativas en contextos de ambigüedad y de
incertidumbre provocados por la crisis. El objetivo que se pretende alcanzar es entender
si, en dichos contextos, la capacidad de reconocer o no una dimensión emotiva puede
influir en la gestión de los recursos informativos y comunicativos de las organizaciones
del tercer sector.
El enfoque teórico socio-económico de la investigación está influenciado por las
teorías de Simmel, Polany, Weick, Damasio, Bateson, Goffman y Hochschild.
Utilizando un enfoque constructivista se estudian los elementos necesarios para
desarrollar un esquema de investigación, útil para analizar los múltiples niveles de
contexto, tanto externos como internos, a las organizaciones. Algunos elementos
imprescindibles en el análisis, útiles para investigar las dimensiones emotivas, serán: los
datos y las informaciones que circulan en las organizaciones, la pertenencia, la dinámica
interactiva.
En relación al análisis empírico, se examina el caso de estudio aplicando el esquema
descrito (datos e información, pertenencia, interacción) y poniendo atención en las
dimensiones emotivas y en los cambios informativos. El caso de estudio seleccionado se
basa en dos organizaciones de servicios del norte de Italia que se están fusionando. Para
la investigación se utilizan herramientas de investigación cualitativa, en concreto la
observación participante y las entrevistas semiestructuradas.
PALABRAS CLAVE
Crisis económica; Tercer sector; Emotividad.
585
DE USUARIOS A CIUDADA OS: U A CRÍTICA AL CO CEPTO DE
USUARIO E LOS SERVICIOS DE I CLUSIÓ SOCIAL
MIGUEL ARENAS, ESTEBAN AGULLÓ Y JULIO RODRÍGUEZ

Universidad de Oviedo y Servicios Sociales Ayto. de Avilés
marenas@uniovi.es
RESUME
La contemplación codecisora y coproductora en algunas políticas sociales y sanitarias,
contrasta con los limitados avances efectuados en los servicios sociales de inclusión
donde acceden las personas más vulnerables, con desventajas sociales, culturales y
económicas. Nuestra hipótesis de partida es que la habitual denominación de “usuario”
hacia las personas y grupos sociales en estos servicios es más que anecdótica
respondiendo a los límites y dificultades de los métodos y técnicas habituales que
intentamos analizar críticamente interrogando a dicho concepto. Si bien las
vinculaciones objetivas nucleares deberían ser las relacionales e interactivas para la
consecución de la autonomía social y personal, es posible observar un estancamiento del
bienestar que mitiga la exclusión pero sin conseguir la vuelta a la participación social
plena. Con algunos elementos del análisis institucional en situación y, sobre todo,
mediante un análisis cualitativo resultado de entrevistas en profundidad a personas
beneficiarias de la Renta Mínima de Inserción en Asturias, se pretende contribuir a un
giro comprensivo que ayude a redimensionar la relación de la asistencia con la sociedad,
dando pie a la exploración de lo que dicen, hacen y pueden hacer las personas como
condición y compromiso para la coproducción consecuente de las medidas de política
social. Una observación de la acción social en la misma intervención que proporcione
pistas e indicios para que, al menos en parte, las actuaciones se construyan
conjuntamente, aportando elementos efectivos para la incorporación social, más allá de
los espacios de “inserción permanente” en los que están situadas las personas objeto de
dichas políticas.
PALABRAS CLAVE
Coproducción; Contributivo; Asistencial; Acción social; Acción institucional.
587
I TRODUCCIÓ : DIFICULTADES DE PARTICIPACIÓ E LOS SERVICIOS SOCIALES DE
I CLUSIÓ
Es observable una ambivalencia en la interacción directa entablada entre la intervención

social de proximidad que forma parte del Estado de bienestar y las personas y colectivos
más desfavorecidos: se han extendido y diversificado las prestaciones sociales que
aminoran la exclusión social, pero sin consolidarse una integración social profunda
materializada en derechos de ciudadanía educativos, de formación y empleo, de
vivienda o en unas relaciones sociales de pertenencia social optimas que habrían
permitido afrontar con más garantías la actual crisis económica y sociocultural.
Mediante una intervención que no alcanza el rango de acción social, se protege a las
personas pero también se les limita a espacios sociales de segundo nivel desvinculados
del mundo de la vida habitual, en el sentido de “totalidad de las relaciones
interpersonales legítimamente reguladas” en una sociedad (Habermas, 1987).
Entendemos por intervención social una actuación comprensiva institucional directa que
trata de mantener, o acrecentar, las capacidades individuales y sociales de las personas o
grupos que han sido restringidas o anuladas por los efectos de la desigualdad
económica, social y cultural. Son procesos institucionales que implican al conjunto del
Estado de bienestar, si bien aquí nuestro interés es concentrar nuestra atención en
aquella intervención con un carácter más inclusivo, desarrollada desde agencias como
los servicios sociales de base, que tiene el cometido de abordar las consecuencias de la
fractura social y, en parte, el refuerzo para la vuelta a la participación consecuente
(Subirats, 2007: 49; Rodríguez Cabrero, 2011: 242).
En ese sentido, desde hace años es notoria la preocupación por fomentar que las
personas sean partícipes de las medidas y prestaciones de las que son destinatarias en
los diferentes sistemas y servicios del Estado social. Se entiende que contemplar su
concurso y decisión en los asuntos en los que están concernidas, no sólo responde a
objetivos de corrección política o de legitimidad institucional sino también a la
necesidad estratégica de orientar, adaptar e innovar las políticas sociales y programas
públicos de diversa índole que más allá de su eficacia comprobada son atacadas y
erosionadas por los adalides de una mercantilización incierta (Esping-Andersen, 1993).
Dichas líneas del bienestar pueden incidir en transferencias monetarias como las
pensiones, en servicios como la educación o, en otro sentido, pueden ser contributivos,
como es el caso del empleo y la percepción por desempleo, o universales a modo de la
sanidad o la promoción de la autonomía y atención a las personas con dependencia (Del
Pino y Ramos, 2009). Al dirigirse a la mayoría de la población, con presencia
significativa de las clases medias, las propuestas de codecisión y de participación con
ser a menudo limitadas y sin llegar a plasmarse de forma efectiva a los diversos niveles
(Ruano, 2010), no presentan obstáculos a priori asociados a las características o
propiedades atribuibles a las personas. Al contrario, al estar sustentadas en una amplia
base social la oferta y la demanda de participación se encuentran legitimadas de
antemano con independencia de los resultados conseguidos.
Sin embargo, cuando nos detenemos en los servicios sociales de inclusión, como
uno de los sistemas más significados del Estado de bienestar, la identificación y
denominación de las personas como usuarias no es nada casual sino que responde a una
realidad de aminoración progresiva igualmente sancionada en las instituciones. A
nuestro entender, resulta sorprendente que dicha catalogación siga presente a lo largo de
los años, aunque no lo sea tanto cuando comprobamos que las transferencias sociales de
inclusión apenas consiguen en España que algo más de un 51% de los hogares deje de
ser pobre (Laparra, 2012: 189). Es decir, son absolutamente imprescindibles pero en el
588
mejor de los casos solo llegan a evitar la exclusión y privación material más severas.
Esta situación de partida contrasta con el derecho positivo de la ciudadanía en nuestras
sociedades, entendida como conjunto de prácticas y usos que otorga la cualidad de
componentes activos a las personas, y cuya condición necesaria es el pleno acceso a los
recursos (Herrera y Soriano, 2005: 57; Moreno, 2010: 93; Alguacil, 2010: 34). Bien es
cierto que en dichos servicios la querencia y retórica participativas tienen una presencia
creciente, más al encontrarse una parte importante de la población que accede a ellos
atrapada en procesos objetivos y subjetivos de desventaja social, a menudo reproducida
durante generaciones, ya de inicio se dificulta el contemplar a las personas como sujetos
sociales con iniciativas sobre los derechos que articulan la cohesión y pertenencia
social. Se trata de servicios que estando dispuestos con una organización institucional
multinivel, su valor añadido lo constituye el carácter de proximidad que poseen, junto a
la interacción directa con las personas más desfavorecidas y vulnerables que no pueden
contribuir al bien colectivo de las políticas de transferencias monetarias, o a la
financiación de las políticas de bienestar universales. Es notorio que el monopolio de la
atención individual dispensada que les caracteriza como recursos, aunque no obtiene los
resultados inclusivos esperados es imprescindible para evitar males mayores. Empero, la
permanencia en un espacio social “de inserción permanente” con el tiempo implica un
proceso creciente de desprestigio, etiquetaje y degradación que las “muestra” como
carentes de las capacidades de decidir y participar, imposibilitados de ser protagonistas
de su inserción en la trayectoria social y vital (Paugam, 2007). Es decir, el
reconocimiento de su propia desventaja, sancionada socialmente por el “carácter
asistencial” de los servicios, se convierte, por desplazamiento metonímico, en una
incapacidad absoluta de las personas y grupos sociales señalados. Prejuicio que es
confirmado con las prácticas expertas habituales que tienen dificultades para verlos más
allá de dichas carencias. Como ya advertía Simmel (2005) hace más de un siglo, parece
que la asistencia es la única rama en la que los interesados siguen sin poder participar y
ser sujetos sociales con su propia finalidad.
Mediante una mirada a estas actuaciones y a su necesaria adecuación según los
sujetos sociales destinatarios, intentamos contribuir a una mayor solidez conceptual y
metodológica de la intervención social. Son procesos de “la práctica” cuyo vínculo con
la fragilidad social y vital, contrasta con la ausencia, en este ámbito concreto, de una
sociología reflexiva específica de la intervención que acompañe a las relevantes
aportaciones científicas de política social que han tenido lugar en los últimos veinte
años (Sarasa y Moreno, 1995; Rodríguez Cabrero, 2004; Vidal, 2006; Moreno, 2009;
Laparra y Pérez Eransus, 2012). Mientras que la investigación comprensiva del
bienestar, la igualdad social y la exclusión social han crecido en calidad y cantidad en
España, no acaba de haber una correspondencia en los métodos y acciones consecuentes
de la intervención. Así, nuestra pretensión es desarrollar una aportación sociológica
específica de dicha intervención social inclusiva en continuación con la investigación de
la política social. Contribuir a la mejora de las actuaciones del Estado de bienestar
dirigidas, por ejemplo, a la infancia, la juventud, las personas mayores o,
transversalmente, hacia las políticas de género, y desde ahí singularizarlas hacia quienes
más necesiten un compromiso de apoyo y reintegración social. Desde hace años, y más
en estos momentos de crisis económica y social, dichos recursos y acciones son
imprescindibles para las personas más desfavorecidas (Laparra y Pérez Eransus, 2010;
2012), pero al no tener la necesaria versatilidad entre lo universal y lo particular y la
profundidad inclusiva deseable, son actuaciones fragmentadas, iterativas, desconectadas
del medio y el conocimiento. Como manifiestan los datos (OIS, 2008 y 2009; Aguilar,
2009; Rodríguez Cabrero, 2011: 43), se mitiga la exclusión o la vulnerabilidad más
589
aguda, pero sin llegar a consolidarse modelos de intervención social con mayor
capacidad integradora que tomen el testigo comprensivo realizativo de los análisis
previos.
FU DAME TACIÓ : SERVICIOS CO TRIBUTIVOS O ASISTE CIALES. LO QUE DICE Y

HACE SOBRE LAS PERSO AS
Como vamos a ir viendo, la categoría atribuida de usuarios tiene unas implicaciones

fácticas que ocultan y dificultan el trayecto de reintegración al complejo de derechos y
responsabilidades de la ciudadanía. Y todo ello desde unos servicios que son el reflejo y
la prueba de la contradictoria debilidad democrática de nuestra sociedad y sistema
económico, con aquellos a los que la desigualdad social antes ha despojado, material y
moralmente, y después les culpabiliza cuestionando las medidas de refuerzo social
necesarias para encauzar la vuelta al espacio de la inclusión y la pertenencia. Es un
llover sobre mojado característico de los procesos excluyentes en la relación con los
servicios que lleva a continuas paradojas. Así, cuando el impacto de la crisis ha
provocado el acceso de “nuevos colectivos” con personas cuyo nivel cultural, sobre el
papel, posibilitaría su participación en la coproducción de medidas de política social, se
entremezclan confusamente diversas tendencias sorprendiéndolos desprevenidos y sin
posibilidad de reacción: son servicios imprescindibles pero, al mismo tiempo, sus
prestaciones económicas y sociales no son las más adecuadas según esas nuevas
necesidades, con el riesgo de transformar el perfil activo de estos nuevos destinatarios a
otro más asistencial, en un marco de saturación, agotamiento e iteración de las rutinas
profesionales (Subirats, 2007). Con el determinante de la crisis económica y social, tal
combinación aboca a que los procesos participativos aparezcan como un lujo pues en un
mundo de “necesidades básicas” llevadas, según la pirámide maslowniana, a
alimentación, vestido y, todo lo más, a transferencias económicas, lo urgente debe dejar
paso a lo importante, esperando la llegada de tiempos mejores donde dichos capitales
sociales puedan desarrollarse en un clima más propicio. Por otro lado, el contradictorio
desarrollo de prestaciones importantes, como la dependencia o las rentas mínimas, que
desde hace años recaen en estos servicios, apuntan a un riesgo permanente de
saturación, confluyendo con las dudas razonables sobre el estancamiento de los
enfoques, métodos y actuaciones (desgarrados entre el objetivismo y el individualismo)
en un contexto de pervivencia del carácter discrecional de las prestaciones (Aguilar,
2009).
Partiendo de este panorama, se configura un espacio de reclasificación o
reubicación social de segundo nivel en el que se mantienen las personas y familias
afectadas excluidas, en general sin movimientos descendentes pero tampoco
ascendentes (Hamzaoui, 2005). Se trata de una relación paradójica respecto a los
destinatarios pero también de los servicios y promotores de las acciones. Respecto a los
destinatarios de estas políticas, porque atrapados en un proceso de desventaja social y
dependiendo de las protecciones, se mantienen sujetados a un territorio asistencial
permanente que restringe sus relaciones sociales y les cataloga de asistidos (Dutoit y
Saint-Pe, 2006: 251). De la parte de los servicios y actores institucionales, porque el
éxito relativo en la restauración inclusiva, facilita su deslegitimación social al
contrastar el flujo de ida –de la integración a la exclusión– con el relativo fracaso en las
propuestas de vuelta a la incorporación o inclusión social. Una situación que ahonda la
diferenciación entre la asistencia, cada vez más amplificada, y la ansiada pertenencia o
seguridad, cada vez menos mayoritaria, que ha caracterizado al régimen común de
vocación universalista (Castel y Haroche, 2003). En última instancia, cuando se
confirma la dificultad de las intervenciones técnicas integradoras y se constata la
590
insuficiencia de las relaciones y medidas desplegadas, la mismos métodos
individualizados utilizados provocan que se responsabilice a las personas destinatarias
del dicho fracaso y se les sitúe en el terreno del agotamiento institucional.
DESAFÍOS, MÉTODOS Y FUE TES
Con estas premisas nuestro objetivo para este trabajo pasa por desentrañar la relación de
servicio a usuario en dichos dispositivos de inclusión y proximidad. Utilizando como
pretexto el análisis terminológico y conceptual de usuario se pretende analizar la
articulación de las concepciones y métodos que lo justifican, y que recíprocamente el
mismo confirma, produciendo realidad. Demostrar que esta categoría es coherente con
su realidad actual al sancionar un principio material de aminoración involuntaria
(preconsciente) para los denominados usuarios; pero inapropiado y contradictorio con la
incorporación e inclusión social que el principio de ciudadanía, contemplado en las
mismas leyes de servicios sociales, trata de desarrollar. Con esta referencia de
igualación en el disfrute de los derechos, nuestro objetivo podrá completarse desde el
referente normativo de la acción social y las acciones de los sujetos sociales,
contribuyendo a otros contenidos y otra consideración hacia las personas concitadas en
estos servicios. Un desarrollo que contemple la relación de reciprocidad entre estructura
y sujeto social, entre objetividad y subjetividad, extendiéndola y fundamentándola hacia
unas formas de intervención e interacción técnica más inclusivas.
Nuestra incorporación durante varios años en estos servicios de inclusión al nivel
local, combinada con una estructura y configuración similar en España, cuya
denominación de usuario es la prueba, ha facilitado su análisis. La manifestada sorpresa
inicial por el uso acrítico del concepto, ha alentado y espoleado a su investigación y
análisis institucional en situación (Loureau, 1975 y 1980). Aprovechar el bagaje en
vivo, participativo y analítico, la experiencia construida con las conversaciones,
discusiones y encuentros, manifestando las contradicciones de usuario con el que desde
la textura institucional se identifica, en singular y plural, a los ciudadanos y ciudadanas.
Es decir, al mismo tiempo que se explicita y evidencia su efecto aminorador y limitador
de hecho, se trata de contrastarlo, de inmediato, con los principios de ciudadanía que se
pretenden hacer efectivos de derecho.
Por otro lado, pensamos que una parte importante del análisis debe ir al núcleo
comprensivo empírico de la acción social, de la textura y desarrollo de la intervención
necesaria para dicha razón práctica. Aunque el análisis de las relaciones y
consecuencias entre acción social y acción experta tiene un efecto acumulativo de
validez de medio alcance, y se ha desarrollado en diversas investigaciones y trabajos
precedentes (Arenas, 2010), aquí en particular nos apoyamos en un material empírico
cualitativo diseñado y producido ex profeso para investigar el impacto de la renta
mínima asturiana, el Salario Social Básico, en los perfiles más significativos y definidos
de personas perceptoras (Agulló, 2013). Como última malla de seguridad, esta medida
da una idea cabal de la exclusión y la vulnerabilidad más severas en la sociedad,
comportando perfiles tradicionales en los servicios sociales al socaire de la crisis
socioeconómica, pero también de otros colectivos que enuncian tanto su potencial
apertura en la satisfacción de necesidades como el creciente impacto de la crisis
económica. A partir de entrevistas en profundidad se incidió, entre otras muchas
cuestiones, en las relaciones entre ciudadanos y servicios materializadas en la
interacción entre intervención técnica experta y acción social, representada en esas
591
trayectorias de desventaja social1. De esta forma, nuestra hipótesis metodológica ha sido
la siguiente: si el análisis cualitativo dice cosas sobre la acción social y su comprensión,
también las dirá para fundamentar una respuesta aproximada de la acción de
intervención, comprensiva, informando sobre sus exigencias de adaptación, su diseño y
sus características de desarrollo (Arenas, 2012a).
RESULTADOS: RECUPERAR LA ACCIÓ SOCIAL E LA I TERVE CIÓ
El debate que desde hace años se encuentra presente en los servicios sociales de
inclusión entre el derecho subjetivo y la sujeción a la disponibilidad de recursos
económicos, es una manifestación específica del debate más general de la relación entre
la economía y el desarrollo de las políticas de bienestar, que interroga al mismo sentido,
papel y orientación del Estado social en nuestras sociedades. Dicha controversia
proyecta un panorama confuso e incierto que termina afectando a la credibilidad de los
llamados usuarios, a la potencialidad de su proyección vital y, en definitiva, a su
ciudadanía perdida temporalmente a causa de la vulnerabilidad o exclusión que los aleja
de las formas de vida habituales. La atenuación de dichas desventajas, a la que
contribuyen decisivamente estos servicios (“Sin ellos es difícil, prácticamente
imposible”. Madre sola), no esconde las dificultades para distanciarse del territorio
asistencial que, a su pesar, les caracteriza, reproduciendo la lógica moral y emocional de
ser y creerse las personas incapacitadas para tomar otra vez las riendas de su propia vida
y sentirse de nuevo parte de la sociedad. Es un proceso cuyo efecto supone un deterioro
prolongado interiorizado hasta tales extremos que, teniendo iniciativas y acciones
dignas de ser tenidas en cuenta, pueden llegar a creerse lo contrario; influidas y llevadas
por las consecuencias objetivas y, como vemos, subjetivas que conforman su exclusión
y su vulnerabilidad profunda (Paugam, 2007). El deterioro de las redes familiares es un
factor decisivo que comprende y trasciende la dimensión afectiva constituyendo
barreras subjetivas y objetivas (Subirats, 2004).
“- He perdido el contacto con la familia, especialmente con los padres” (hombre
en paro de larga duración).
La consecuente interiorización de la no pertenencia, también se manifiesta en los
servicios que interactúan con ellos, profundizándose en una amalgama técnica que, con
herramientas y medios limitados (metodológicos y conceptuales), rutiniza la
intervención, se fía sin más a las itinerarios formalizados de los recursos ya existentes
(propios o ajenos de los servicios sociales de inclusión), y reproduce las demandas y las
mismas prácticas profesionales que acaban reconociendo o sancionando la incapacidad
e irreversibilidad para protagonizar la vuelta a la inserción. Es preciso recordar que la
llegada a estos dispositivos, por más que intentan caracterizarse como “normalizados”,
tiene lugar una vez agotadas otras vías contributivas de pertenencia social habituales,
sin otra posibilidad que echar mano de ellos.
“- Me dio mucha rabia porque yo nunca he venido aquí a pedir nada, es muy rara
la vez, no me gusta nada y eso me dio mucho coraje (…). Si pides no es por
capricho, es porque…” (mujer minoría gitana)
1
Diez entrevistas en profundidad para 5 trayectorias y perfiles definidos de perceptores del Salario Social
Básico: mujeres de la minoría gitana, madres solas, mujeres mayores, hombres en paro de larga duración
y hombres de la minoría gitana. Además de las variables principales que enuncian por sí mismos estos
perfiles (sexo, minoría, tipo de familia y sector social, entre otras), se consideraron otras como la edad, el
lugar de residencia, los estudios, las situaciones de dificultad (discapacidad, enfermedad, reclusión, etc.)
así como el tiempo e intensidad de la intervención en los servicios sociales.
592
Es decir, hay una incapacidad social e institucional de inserción hacia los más
desfavorecidos que soportan mayor desigualdad social, con sucesivos cortes y
desenlaces respecto a la vida anterior, abocados a ser los damnificados de las crisis
económicas y sociales. Por otro lado, los colectivos que históricamente han sido más
habituales y no han podido volver al centro social flexible, son tanto la prueba del
relativo fracaso de las herramientas propias de la atención individualizada, expuestos a
la sospecha de que las personas excluidas y vulnerables “se acomodan” a una situación
de dependencia institucional y, en consecuencia, no pueden aportar nada en la situación
de estancamiento en el que se encuentran. (“- Nos conformamos con nuestra situación”.
Mujer minoría gitana). Así, se puede decir que la mayor dilatación temporal de la
dependencia es vista como proporcional a las probables dificultades de inclusión social
(Arenas, 2012b).
Desde luego, no queremos simplificar las causas de la potencial insuficiencia de la
intervención en forma de atención pues responde a diversos y variados problemas que
aquí tocaremos de perfil, aunque en otros lugares se hayan abordado más
específicamente (Arenas, 2010; 2011; 2012a). Sin embargo, hechas estas
consideraciones, es menester continuar analizando la relación entablada entre el sistema
de los servicios sociales y los ciudadanos. Como hemos señalado más atrás, la
observación de segundo nivel de los materiales discursivos obtenidos con entrevistas en
profundidad (Casalmiglia y Tusón, 2007), nos ha permitido advertir que si bien la
relación personal que deviene de la atención es, en general, gratificante para las
personas atendidas, confirmando la necesidad de estas comunicaciones (Ion, 2006) (“-
Estoy contenta y los servicios sociales hacen lo que pueden”. Madre sola), no ocurre así
con la establecida entre acción experta y acción social en sí, entre el rol profesional y las
personas atendidas, que al ser tamizada en una atención a usuarios ignora algunas
dimensiones personales y sociales que de otra forma posibilitarían mayor potencia
comprensiva y participativa a la hora de concebir actuaciones y medidas: “- … claro
ahora el trabajo está muy mal y yo echo de menos otras oportunidades” (madre sola).
Más allá de una discusión nominal, lo que nos mueve es advertir cómo la
terminología y la figura del usuario en los servicios sociales de base, es tanto causa
como consecuencia del debilitado enfoque general de intervención social actual, de su
papel institucional restringido que no desarrolla la capacidad interactiva, dramatúrgica y
agencial que podrían desplegar los ciudadanos que acceden a ellos (Habermas, 1987).
La denominación de usuario podría ser más apropiada en otros contextos sistémicos en
los que son mediatizadas interacciones de carácter más instrumental, como, por
ejemplo, en los servicios de transportes, aguas o, incluso, urbanismo, pero no es la más
aconsejable allí donde dicho valor de uso se entremezcla con la complejidad social que
encarnan los ciudadanos al necesitar, o demandar, algún tipo apoyo o recurso (“-Fui allí
[a los servicios sociales] para separarme, para que me dieran un trabajo, para poder
separarme, sino yo sabía que no iba a tener dinero para poder vivir, no tenía dinero no
tenía nada” (madre sola). Estimamos inapropiada dicha denominación en el sistema
sanitario, o en el educativo, o, en general, allí donde estén concernidas las dimensiones
sociales que son y representan las personas y desde las que se debería actuar, yendo más
allá del cambio de actitudes o la modificación de conductas (Subirats, 2007). Pero lo es
mucho más en los servicios sociales de inclusión cuyo sentido objetual, y bien
distintivo, podría sostenerse explícitamente sobre comunicaciones y relaciones sociales
provechosas hacia la autonomía social, y el tratamiento de su carencia. Más aún, sus
principales herramientas de trabajo, conceptuales, metodológicas y activas, deberían
también facilitar interacciones y relaciones intersubjetivas desarrolladas en procesos
593
comunicativos que generen otras comunicaciones capacitadoras, acompañadas en el
curso activo de un conjunto de prestaciones subsidarias como las económicas (Fantova,
2008): “-Al no tener estudios, pues bueno no queda más… Yo no quería el Salario
Social Básico, yo quería trabajar. (…) ¿Dónde puedo ir yo? (…) Nadie se preocupa por
el trabajo el problema lo tienen los más pobres. (…) Y que no caigas en una depresión
porque las cosas están muy jodidas. Uno está perdido. (…) Yo no tengo problema
ninguno, solamente el trabajo, si no hay trabajo no hay nada” (hombre en paro de larga
duración).
La cuestión es que más allá del voluntarismo o de los principios de intervención
sugeridos desde la cúspide organizativa, decisoria o técnica (a menudo sin
encauzamiento), ni la denominación, ni su contenido real significado permiten una
materialidad por la que se trate a las personas como ciudadanas, comprendiéndolas, y,
en consecuencia, generando concepciones y prácticas más participativas, de
responsabilidad en la intervención recibida (Chauvière, 2004). El acceso a estos
servicios sugiere que la relación desarrollada se ciñe a una utilización, a modo de una
acción física simple, que tiene como fin solo un servicio material concreto. Sin
embargo, se quiera o no, quien accede y ha sido dirigido a la atención es más que un
usuario que usará o se servirá de cierta cosa, o servicio. Es una persona, un actor y un
agente social, que dependiendo de sus circunstancias y su presente concitará ciertos
sentidos de la acción experta que podrían, incluso, excluir por inapropiada la
intervención episódica e individual. Y si así fuera, tendría que ir orientada a un lugar
colectivo y reconocible.
La diferencia está en que la relación de servicio a usuario puede ser aprovechable en
el espacio de la integración, aunque siempre desborde tal modelo, y, sin embargo,
insuficiente en las personas y grupos desprovistos de las posibilidades necesarias para
una participación social satisfactoria. El usuario no preexiste ni sobrevive a la situación
de uso, existe en la situación concreta vinculada con la ventanilla o mesa a la que se
dirige, con la prestación que recibe, con el profesional que le atiende o el servicio
público que utiliza. De manera que el modelo de uso actual no tiene una función
identitaria sino meramente transaccional (Chauvière, 2004). Más que al usuario, que
evoca una vinculación presentista, episódica y hasta fría y ajena al ciudadano, habría
que remitirse a unas relaciones sociales de uso, en el sentido del derecho de utilización
de un bien, o un servicio, que es socialmente construido y es posible de descifrar y
aclarar. Si esto es así, la relación de servicio a usuario, es limitada para la generalidad
de los ciudadanos y claramente insuficiente para los más vulnerables y excluidos que
acceden a los servicios sociales, requiriendo servicios con más flexibilidad, profundidad
y constancia en el tiempo. Es decir, se trataría de construir unas relaciones sociales de
uso que maticen a las actuales.
“- Empezando por la casa y después la ciudad, en todo lo que puedas. Mejorar la
ciudad en todo lo que se pueda. (…) Independizarme un poco… tener mi casa, mi
hogar. (…) Yo he trabajado durante veintitantos años y creo que me merezco eso”
(hombre en paro de larga duración).
En consecuencia, en una acción destinada a un sujeto social individual, que ha sido
institucional y normativamente así organizada y legitimada, como atención a “usuarios”,
la atención individual se ve de inmediato rebasada, pues el ámbito de lo personal y
subjetivo se expande hacia el rol social que interpreta y desempeña una posición social
ocupada. Lo personal implica a las estructuras psicológicas pero nunca a seres privados
o aislados de los otros y del mundo, mientras que lo subjetivo sólo se puede entender
representando la corriente de conciencia de los otros junto a la nuestra, pues se
594
interpretan y construyen los actos intencionales de alter al mismo tiempo que los
nuestros, viviendo las dos series de experiencias como una sola: el mundo común e
intersubjetivo (Schütz, 1993). En cuanto al rol social, como desempeño concreto de un
actor social a partir de una posición, es preciso distinguirlo de las personas incumbidas
y, en consecuencia, relacionarlo con los agentes y las posiciones ocupadas que,
asimismo, están ordenadas y estructuradas jerárquicamente respecto a otras (Archer,
1995; Pizarro, 1998). Persona, interacción y estructuración social constituyen la
constelación de la acción y conforman un haz relacional cuando se requieren o
demandan prestaciones a estos servicios. Y aunque estén dispuestos para la atención
individual, o aún familiar, las vinculaciones de las personas que allí acceden superan su
voluntad o su subjetividad. Por otro lado, junto a los ejes verticales clásicos (como el
económico, el relacional, la vivienda, etc.) hay otros ejes horizontales (género o
dominación masculina, edad, vivencias generacionales, inmigración…,) que necesitan
ser incorporados al análisis e intervención social, comprensiva y prácticamente, porque
están en el proceso del conjunto de la acción social (Lasheras y Pérez Eransus, 2013).
“Para mí [trabajar] es importante, porque tengo que sacar a mí hija adelante, y para
mí es importante. Necesito trabajar porque además, puedo coger alguna casa y eso,
pero eso no es trabajo, porque yo necesito..., porque cuando yo acabe en… tengo
siete años con contrato. Yo necesito… Tengo 46 años, para tener la jubilación, que
dentro de 20 años tenga el mínimo, por lo menos el mínimo, claro ahora el trabajo
está muy mal y claro yo echo de menos otras oportunidades” (madre sola).
En consecuencia, más allá de una discusión terminológica se trata evidenciar que lo
que muestra y esconde el concepto de usuario en los servicios de inclusión,
homogeneiza y limita a las personas y grupos sociales que menos posibilidades y
capacidad de hacerse oír tienen. Una forma de relación que al limitarse al trato con las
cosas, fuerza una interacción trivial, simbólicamente cosificada mediante la aplicación
realizada por el agente experto y el servicio concreto disfrutado por el usuario, mujer u
hombre (Moliner, 1984). Una relación de servicio a usuario insuficiente cuanto que se
requieren protecciones y apoyos activos continuados adaptados y comunicativamente
alcanzados.
LA CIUDADA ÍA COMO REFERE TE ECESARIO
Pero, ¿Cómo deshacer este nudo que, junto a otros, limita parcialmente la relación con
las personas con más desventajas, a la misma la intervención social y a la ciudadanía
buscada?
En el caso de poder decirlo así, la solución no es nada original pues concita las
dimensiones de la acción social que acabamos de señalar más atrás. Entenderlas supone
incorporar crecientemente ésta comprensión de la vida social a los diversos niveles
organizativos y técnicos de la intervención. Debemos aprender lo que hacen las
personas y valorarlo para poder comprender, concebir, proyectar y desarrollar
intervenciones también como acciones sociales que, bien es cierto, al tener una
diferencia de condiciones respecto a la urgencia y tiempo de la práctica social no
pueden asimilarse (Bourdieu, 2000). Con esta vocación explícitamente dispuesta, en
principio sería suficiente para rebasar el limitado campo del usurario, abriendo la puerta
a la decisión y la participación de las personas implicadas y, con ello, a verlas ya como
capaces de recuperar y gobernar, dentro de sus posibilidades y expectativas, las
dimensiones activas que caracterizan a la inclusión social: relacionales, educativas,
laborales, económicas, etc. : “-Yo aceptaría ahora mismo un trabajo y dejaría el Salario
Social Básico, pero a dónde voy yo con 56 años, no por mí, sino por las empresas, es
595
que ya no te quieren, llevo apuntado en el INEM desde el 2002” (hombre minoría
gitana).
Es decir, ante todo es menester una honesta revolución cognitiva que anule los
prejuicios intelectuales y sociales a los que aboca el agotamiento relacional entre mundo
experto y ciudadano en este contexto, siendo capaces, en su lugar, de imaginar, arraigar
y proyectar que las personas pueden decidir y ser responsables de su inclusión. Un
planteamiento de la acción que materialice la provisión de poder y capacidad mediante
las consiguientes metodologías que hagan a las personas protagonistas de sus vidas y de
su intervención. Si las personas siguen “siendo vistas” como prisioneras del recurso, las
prescripciones políticas tomarán como referencia esta metáfora.
La propuesta pasa por construir un modelo relacional de base que no sea tanto de
servicio a usuario y sí, más bien, de servicio a ciudadano. Un vínculo con contexto e
historia que vaya más allá de una forzada sincronización sistémica que termina
cosificando a las personas. Los proyectos y acciones, dirigidos a grupos vulnerables y
excluidos, deben estar adaptados a esas circunstancias, pues de otra forma ya sería
suficiente con la relación de servicio a usuario actual y el enfoque limitado de
intervención que supone. La condición es que cada plan, proyecto y, aún, actividad,
nunca debe perder el referente específico conector con la integración y troncalidad del
sistema institucional, pero sobre todo con la del mundo social de los ciudadanos que sea
el caso. Consiste en un esfuerzo de previsión de los efectos no buscados en los
proyectos, pero también en su desarrollo: en el plano de las decisiones y del desempeño
de la acción observando cómo hace la intervención a los ciudadanos y qué es lo que
estos hacen con ella, para llegar a una relación representativa de una actuación
emancipadora y transformadora pero también a un servicio mejor prestado.
“Desde que tengo el Salario Social Básico puedo resolver todas mis cosas”, “tengo
lo que tengo que tener, estoy tranquila, no tengo que dar explicaciones a nadie. (…)
Cuento con un sueldo para sacar a mi familia adelante. (…) Sé que puedo aportar
algo, que puedo cumplir con mi papel” (madre sola).
Para ello es necesario delimitar el marco, las reglas y fronteras del recurso que nos
ocupa, los servicios sociales de inclusión, posibilitando y asegurando formas de
gobernarlo y gestionarlo desde la lógica de los bienes comunes evitando convertir a los
ciudadanos en usuarios sometidos a la lógica jerarquizada (Ostrom, 2000). Si bien la
acción social es inasimilable a la acción institucional, se busca conseguir mayor simetría
cooperadora entre ambas reforzando las interdependencias que alejen a profesionales y
ciudadanía del oportunismo insolidario (Subirats, 2012).
Si queremos seguir avanzando, el hilo conductor debe ser la delineación de una
acción experta que contribuya a cambiar el signo habitual de las relaciones de los
llamados usuarios de los servicios sociales con la estructura de bienestar, sabiendo que
sólo los destinatarios pueden interiorizar y activar las decisiones acordadas y dando
pasos para romper la dependencia institucional y social (Herrera y Castón, 2003). Desde
una perspectiva estructural, el conocer la vulnerabilidad y la exclusión no se contradice,
desde una perspectiva de interacción social, con la movilidad y pluralidad de las
personas y, por lo tanto, ello debe suponer la ruptura de la visión estática inmanente de
su situación. Alejarse de la actitud contemplativa de pura aprehensión teórica –
racionalista–, como si fueran objetos observados, y valorar la importancia que tienen sus
acciones como sujetos (Habermas, 1997). Una concepción demostrativa de que las
formas estables de interacción y relación con los ciudadanos en la exclusión, son
cruciales cuando se sostienen en reconceptualizaciones que calibren la importancia de
596
sus acciones, de su iniciativa y de su protagonismo (Prieto, 2007). Se trata de un cambio
cultural que reconozca que la realidad social, sea cual fuere, también, en parte, es
producto de las acciones de las personas que acceden a los servicios sociales, así como
de las mayores o menores posibilidades de intercambio de sus capitales en el mercado
(económicos, relacionales, educativos, formativos, profesionales).
“Porque tampoco he tenido tiempo, con cuidar los guajes y a mi madre ya tenía
bastante, tuve que dejar de trabajar para cuidar a mi madre, y lo que comía era con
lo que le quedo a mi madre de la pensión de viudedad… era una señora mayor, con
Alzheimer, los hijos, o sea… fue mucho, yo no me quejo,… y a mi padre, hasta que
murió, pero…”.
Recordar que el paso desde el análisis de la exclusión hasta el proyecto inclusivo y
su desarrollo sólo puede ser completado con su participación en las dimensiones
mencionadas. Es decir, apoyarnos en las perspectivas estructurales de las ciencias
sociales sobre la vulnerabilidad y la exclusión social que aporten, en segunda instancia,
posibilidades de comprensividad y entendimiento de las situaciones y acciones de los
sujetos sociales, individuales y colectivos. Pero inmediatamente dicha potencia
comprensiva ha de ser trasladada y elaborada hacia la metodología de la intervención
social, haciendo patente su continuidad. Con ello volvemos de nuevo a la necesidad de
codecisión y participación de los ciudadanos implicados mediante el resalte y
constitución de sus acciones a la hora de promover la inclusión social y la igualdad de
oportunidades. Intentar comprenderlas y a través de las interacciones desarrolladas en el
proceso, construir y ver cómo “se van construyendo” los significados de la misma
intervención social (Mead, 1999; Gómez et al, 2006).
CO CLUSIO ES
La exclusión y la vulnerabilidad son el resultado de dinámicas desarrolladas en el

tiempo. Desde esa premisa, hay que acometerlas como relaciones sociales, pues son
conceptos relativos, implicando que una persona no es como las otras en la sociedad en
la que vive (Vleminck y Berghman, 2001). Y tal separación supone ser situado en un
no-lugar, pero cumpliendo un rol de interdependencia respecto al conjunto de la
sociedad. Un espacio definido desde la negación que constituye una parte de la
organización del todo, caracterizada por la asistencia individual dispensada que sólo
abarca necesidades particulares, y que se distingue de otros instrumentos colectivos de
rango universalista (Simmel, 1986).
A modo de una ley de rendimientos decrecientes de la intervención, ésta se ha ido
alejando progresivamente de la acción, mostrándose como mera reproducción y
tecnología en las formas de interacción y relación con los sujetos sociales destinatarios.
El interés por acercarla de nuevo al espacio de la actividad social consciente, con sus
expectativas y límites, supone reconstituirla de una forma unitaria, continuada y
dependiente entre las partes de su decurso.
Si la intervención social es una acción social, su observación implica de inmediato
una aproximación de las ciencias sociales que tenga a la acción social y a sus procesos
de racionalización en el punto de mira. Es decir, se trataría de abordar su naturaleza y
comprensión (Weber, 1994), su impacto en los cambios sociales en las sociedades
modernas, su misma influencia en las acciones y situaciones de las personas, así como
de los resultados que tienen estos procesos en su integración e inclusión social. Es una
aproximación enjuiciable objetivamente, en la medida que los sujetos sociales son
capaces de lenguaje y acción, y sus comportamientos pueden ser justificados de una
597
forma razonable a través, al menos, de sus discursos y narraciones. La sociedad, como
mostró Durkheim (1967 y 2006), se sustenta en relaciones de solidaridad, y los vínculos
sociales no pueden ser aminorados ni sujetados a una especialización que pierda de vista
el espectro completo de los fenómenos de la acción social. En consecuencia, el
acercamiento a la intervención como acción especializada en el entendimiento, tendría
que conllevar el traslado de esta potencia explicativa y comprensiva al terreno de la
materialización de la intervención social.
Más allá de la lógica de las prácticas expertas existentes, se ha observado que la
primera barrera contra la exclusión, y para la inclusión, es ver a las personas totalmente
desprovistas de algunas de las capacidades que pueden dar paso a la readquisición de
otras. En ese sentido, al mismo tiempo que la sociedad se compromete con la exclusión
y la pobreza, proyecta una imagen indiferenciada al margen de las personas y grupos
afectados que tiene muy poco que ver con sus necesidades concretas de incorporación.
Es una relación mixtificada que dignifica al donante frente al receptor y que es
necesario transformar (Fernández, 2000). Por el contrario, cuando se realizan
construcciones analíticas para la acción que conectan la situación de factores objetivos –
educación, empleo, ingresos, vivienda– con los más subjetivos, –interacción y
participación social, comprensividad de la acción, iniciativa y elaboración cultural– se
consigue avistar que el reconocimiento de la vulnerabilidad y la exclusión no debe
contradecirse con la movilidad y pluralidad social. Al hacerlo así, se descubre un
resquicio para su iniciativa y concurso siempre que esas acciones desarrollen
metodologías que sean realmente participativas, reforzando establemente las palabras
con los hechos y viceversa.
Al entender que el objetivo de la intervención desde los servicios sociales de
inclusión tiene que ser la autonomía personal y la integración relacional, la interacción
humana y las relaciones sociales se constituyen como la finalidad específica de
referencia, donde la subjetividad no sea aprehendida como una entidad psicológica pura
sino como la búsqueda de un relato colectivo y de un lugar de reconocimiento social. Es
decir, una vez superadas las barreras conceptuales existentes, es obligado apoyarse en
metodologías que garanticen el diálogo, la versatilidad y el análisis, incorporando
conocimientos científicos en fusión con los aprendizajes que tal actuación cognitiva
puede posibilitar.
Hemos visto que, en efecto, hay una correspondencia entre significante y
significado: el significante usuario mantiene coherencia con la realidad social que
concita y materializa. Usuario remite a la utilización de una cosa o, a lo más, con un
servicio muy concreto unido a una vinculación temporal breve. En ese sentido, la
denominación es coherente con la actual intervención desarrollada por los profesionales
que, más allá de la relación personal establecida, que casi siempre se valora
positivamente, no tiene el alcance inclusivo que cabría desear. Podría ocurrir que el
significado superara al significante, en forma de una relación de intervención que
desplegara toda la potencia necesaria a partir de la participación y decisión de los
“usuarios”, pero se advierte que no es así (Kirby, 2011). Si la democracia y la
ciudadanía social deben ser coronadas y materializadas por el ejercicio de derechos
sociales concretos (ingresos, vivienda, participación social, …) este trabajo ha tratado
de manifestar que las personas que acceden a los servicios sociales de inclusión
encuentran tanto dificultades de vuelta a la ciudadanía de carácter estructural objetivo,
como también subjetivo: la imposibilidad de verlos, y verse, como sujetos sociales
activos es la primera barrera para traducir la comprensión a metodologías en las que sus
acciones tengan un valor estratégico y, en consecuencia, abran la vía participativa en su
598
desarrollo, con un aprendizaje institucional experto y ciudadano. Nunca como aquí la
referencia ineludible de Marshall (1998) necesita ser ampliada para que la ciudadanía no
quede disminuida a un derecho abstracto y sí como un poder efectivo por el que las
personas puedan hacer las cosas que son capaces, si así lo desean (Herrera y Castón,
2003). De ahí el interés en que la intervención se vincule tanto al conocimiento como a
un proceso interactivo en el que se aprenda y construya en su curso, y a la acción social
como un camino sin atajos hacia la ciudadanía social y los derechos sociales. En última
instancia, ver lo que las personas no pueden hacer (y deberían poder hacer) y pueden
hacer (valorándolo como el punto de partida para un acción experta más consistente).
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601
EL TRABAJO SOCIAL LOCAL COMO BASE PARA EL
EMPODERAMIE TO DE LA CIUDADA ÍA
BELÉN Mª MURILLO FERNÁNDEZ, MARÍA TERESA DE LA PUENTE HUERGA, ANA LUCÍA

ALONSO SANTOS Y LORENA MARTÍNEZ ALFONSECA
belenmurillo@gmail.com
RESUME
El trabajo social está fundado sobre los valores indivisibles y universales de la dignidad
humana, la libertad y la igualdad.
La Ley del Principado de Asturias 1/2003, de 24 de febrero de Servicios Sociales
tiene por objeto la ordenación, organización y desarrollo de un Sistema Público de
Servicios Sociales que de respuesta a las necesidades de la ciudadanía para conseguir
una mejor calidad de vida, evitar la exclusión de los sectores más desfavorecidos de la
población e impulsar el bienestar social, destacando del mismo el desarrollo social, las
interrelaciones que fomenta y el entramado social que genera, y no solo su capacidad
para dispensar prestaciones que cubran carencias y/o necesidades determinadas.
El pasado mes de diciembre, se aprueba la Ley 27/2013, de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local que modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril
Reguladora de Bases de Régimen Local, la cual supone una sustancial modificación
respecto al reparto de competencias entre las distintas Administraciones Públicas,
afectando negativamente, entre otros, a los Servicios Sociales Municipales.
La nueva normativa de Régimen Local ha dejado prácticamente sin efecto los
principios de Universalidad, Igualdad, Proximidad y Descentralización, dificultando el
trabajo preventivo y en Red que hasta ahora se estaba realizando en los municipios, y
que va dirigido al empoderamiento de la población.
La puesta en marcha de la nueva normativa, vendrá acompañada de una progresiva
falta de intervención y de apoyo sobre la población en situación y/o riesgo de exclusión
social así como en su entorno, lo que afectará negativamente a toda la ciudadanía,
retrocediendo en varios años de logros conseguidos desde el Trabajo Social,
demostrándose que el desmantelamiento de los Servicios Sociales no resultará rentable
a largo plazo, tal y como parece desprenderse de la aprobación de esta Ley.
PALABRAS CLAVE
Trabajo Social; Empoderamiento; Igualdad territorial; Acompañamiento social.
603
I TRODUCCIÓ
Ya no queda mucho tiempo para debatir y plantear fórmulas para mantener unos
Servicios Sociales de calidad, dado que diciembre de 2015 es el plazo establecido para
implementar la nueva Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local.
El análisis y la comparativa de esta nueva norma con la Ley de Servicios Sociales
del Principado de Asturias, evaluar las posibles consecuencias que para los Servicios
Sociales (SS.SS) pueda traer la implantación de esta nueva Ley, abrir una línea de
debate, así como de sensibilización y concienciación en el conjunto de la población y en
la de los propios técnicos, es la pretensión que con esta Ponencia se intenta conseguir.
Para ello comenzaremos con el repaso de los derechos y principios fundamentales que
sustentan y son la base del Trabajo Social, un resumen de la esencia de la Ley de
Servicios Sociales del Principado de Asturias, una comparativa de las competencias que
se atribuyen a nivel regional y local, así como las funciones que en ambos niveles se
establecen y de las prestaciones que se consideran un derecho subjetivo de las personas,
en resumen, una descripción de nuestro actual sistema de SS.SS es necesario para poder
entender que cambios sustanciales se van a producir con la implantación de la nueva ley
que modifica la normativa de la Ley de Bases de Régimen Local, para lo cual se
intentará describir en que consisten esos cambios y que consecuencias a corto, medio y
largo plazo van a traer para el conjunto de la población.
PRI CIPIOS FU DAME TALES DEL TRABAJO SOCIAL
Pero ¿Qué entendemos por Trabajo Social y sobre que Principios y valores se
fundamenta?
Es esta una pregunta compleja y cuya respuesta se ha ido modificando y adaptando
a lo largo del tiempo, de forma que a fecha actual la Federación Internacional de
Trabajadores Sociales (FITS) defiende una nueva definición del concepto de trabajo
social, que es la siguiente: “El trabajo social es una profesión basada en la práctica y
una disciplina académica que promueve el cambio y el desarrollo social, la cohesión
social, y el fortalecimiento y la liberación de las personas. Los principios de la justicia
social, los derechos humanos, la responsabilidad colectiva y el respeto a la diversidad
son fundamentales para el trabajo social. Respaldada por las teorías del trabajo social,
las ciencias sociales, las humanidades y los conocimientos indígenas, el trabajo social
involucra a las personas y las estructuras para hacer frente a desafíos de la vida y
aumentar el bienestar. El trabajo social es una profesión práctica y una disciplina
académica que reconoce que los factores históricos, socioeconómicos, culturales,
geográficos, políticos y personales interconectados sirven como oportunidades y/o
barreras para el bienestar y el desarrollo humano. Los deberes básicos de la profesión
del trabajo social incluyen facilitar el cambio social, el desarrollo social, la cohesión
social, el fortalecimiento y la liberación de las personas.”
El Trabajo Social está fundado sobre los valores indivisibles y universales de la
dignidad humana, la libertad y la igualdad tal y como se contemplan en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Convenio Europeo para
la protección de los Derechos y de las Libertades Fundamentales, la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea de 2007 y la Constitución Española de 1978, entre
otros.
La defensa y el apoyo a los derechos humanos y a la justicia social son la
motivación y la justificación para el trabajo social.
604
Los profesionales del Trabajo Social tenemos la responsabilidad de ejercitar nuestra
profesión a fin de identificar y desarrollar las potencialidades y las fortalezas de las
personas, grupos y comunidades para promover su empoderamiento, proporcionando la
mejor atención posible a todos aquellos que soliciten nuestra intervención sin
discriminaciones por razón de género, edad, capacidad, color, clase social, etnia,
religión, lengua, creencias políticas, inclinación sexual o cualquier otra diferencia.
Según nuestro Código Deontológico, los profesionales del Trabajo Social nos
comprometemos en la intervención social a buscar y garantizar a toda persona, grupo o
comunidad la igualdad de oportunidades, el acceso a recursos y el apoyo para cubrir sus
necesidades, especialmente para aquellos que se encuentran en situación de mayor
vulnerabilidad o en alguna situación específica de desventaja social y nos hemos de
implicar en los derechos e intereses de las personas, informando cuando sea necesario,
acerca de las violaciones de Derechos Humanos, o cualquier actuación cruel, inhumana
o degradante de que sea víctima cualquier persona.
También forma parte de nuestra responsabilidad principal hacia la persona usuaria
la de proponer los necesarios cambios de política, procedimientos y actuaciones
mediante los canales apropiados con los que cuentan las entidades y organizaciones.
LEY DE SERVICIOS SOCIALES

La Ley del Principado de Asturias 1/2003, de 24 de febrero de Servicios Sociales tiene
por objeto la ordenación, organización y desarrollo de un Sistema Público de Servicios
Sociales que de respuesta a las necesidades de la ciudadanía para conseguir una mejor
calidad de vida, evitar la exclusión de los sectores más desfavorecidos e impulsar el
bienestar social.
Esta Ley, describe como funciones del sistema público: Desarrollar actividades
preventivas para promover la autonomía y superar las causas de marginación y de
exclusión; promover la integración social de las personas y de los grupos; cubrir
carencias y satisfacer necesidades en materia de asistencia social; prestar apoyos a
personas o grupos en situación de dependencia y favorecer la participación y el pleno y
libre desarrollo de las personas y de los grupos dentro de la sociedad, así como el
fomento del desarrollo comunitario.
Además establece como Principios generales del sistema publico de Servicios
Sociales la Responsabilidad pública, que constituye la garantía del derecho de las
ciudadanas y ciudadanos al acceso a dichos servicios, debiendo los poderes públicos
proveer los recursos financieros, técnicos y humanos que permitan la promoción y
eficaz funcionamiento de los SS.SS, dando prioridad en cualquier caso a la cobertura de
las necesidades más urgentes. Establece el principio de Universalidad, mediante el cual,
el acceso al sistema público de SS.SS tendrá lugar en condiciones de igualdad efectiva
con independencia de las condiciones sociales, económicas y territoriales. Establece
también el principio de Igualdad, que garantiza que todos los ciudadanos tienen derecho
a las prestaciones del sistema público de SS.SS sin discriminación por razones de raza,
sexo, orientación sexual, estado civil, edad, discapacidad, ideología o creencia,
debiendo atenderse a las necesidades sociales de una forma integral. Así mismo
establece que corresponde a los poderes públicos adoptar medidas de acción afirmativa
y políticas de igualdad de oportunidades y de trato para la prevención y superación de
las discriminaciones existentes en el seno de la sociedad. Contempla el principio de
Descentralización, atendiendo al principio de proximidad que deben cumplir los
servicios sociales, y establece que éstos se organizarán y distribuirán con criterios
605
territoriales de modo que su gestión se realice desde el nivel más cercano a las
ciudadanas y ciudadanos. Esta Ley garantiza la continuidad de la atención a través de
los principios de Coordinación y Cooperación entre las administraciones publicas con
competencia en materia de SS.SS.
Uno de los pilares fundamentales de esta Ley, lo constituye el reconocimiento de
aquellas prestaciones que tendrán el carácter de fundamentales y que serán exigibles
como derecho subjetivo.
La ley del Principado de Asturias 1/2003 de Servicios Sociales establece como se
tienen que distribuir las competencias en materia de SS.SS y diferencia entre las
competencias regionales y locales. A las primeras les atribuye entre otros la
Planificación general de los SS.SS con el objeto de evitar desequilibrios territoriales y
garantizar niveles de protección en coordinación con los ayuntamientos, así como la
cooperación y ayuda técnica a las entidades locales para el adecuado ejercicio de sus
funciones, así como el asesoramiento a la iniciativa privada concertada y cabe destacar
la mención especial que hace en la promoción y fomento de servicios sociales
municipales mancomunados.
En cuanto a la administración local, les concede la titularidad y gestión de los
servicios sociales generales, ya que entiende que constituyen el punto de acceso
inmediato al sistema publico de SS.SS, el primer nivel de éste y el más próximo a las
personas y a los ámbitos familiar y social. Además con el objeto de cumplir con este
principio de proximidad, los Centros de SS.SS podrán organizar su actividad a través de
unidades de trabajo social, dotadas de un equipo multidisciplinar, desarrollarán su labor
de acuerdo con una metodología de trabajo en equipo.
Respecto a estos Servicios Sociales Generales, les atribuye las funciones de
realización de actuaciones preventivas de las situaciones de riesgo y necesidad social
del conjunto de la población asturiana; ser centros de información, valoración,
diagnóstico y orientación para la población; desarrollar programas de intervención
orientados a proporcionar los recursos y medios que faciliten la integración y la
participación social de las personas, familias y grupos en situación de riesgo; además de
gestionar las diferentes prestaciones.
La ley reconoce las siguientes Prestaciones:
1. Información general y especializada, como un conjunto de medidas que
garantizan a las personas el acceso a los sistemas de protección social y
proporcionan apoyo en la gestión de trámites de las diferentes prestaciones de
servicios sociales y de otros sistemas de protección social.
2. Valoración y diagnóstico. Tiene por objeto el estudio para realizar una
evaluación de su situación y establecer el diagnóstico adecuado de cara a la
intervención profesional, social y de acompañamiento.
3. Orientación individual y familiar. Tras la evolución y diagnóstico se establece
un plan de intervención individual y/o familiar, con consentimiento de la
persona atendida, y se orienta sobre las prestaciones y servicios convenientes.
4. Prevención de la exclusión social. Son las medidas dirigidas a promover la
autonomía de las personas y a evitar que los ciudadanos inicien procesos más
allá de una pérdida de poder adquisitivo, ya que la exclusión social implica no
solo pobreza material, sino también aislamiento y desarraigo, ausencia de
participación social e incapacidad personal para superar esa situación sin
apoyos.
606
5. Protección de menores. Las prestaciones en materia de protección de menores
garantizan que el menor goce de los derechos individuales y colectivos
reconocidos en la Constitución, y el resto del ordenamiento jurídico.
6. Apoyo familiar. Existen diversos servicios cuyo objetivo es apoyar a las familias
favoreciendo la convivencia y previniendo la marginación social en diversas
formas: los EITAF (Equipos de Intervención Técnica de Apoyo a las Familias),
el Servicio de Ayuda a Domicilio; los Centros de Atención Diurna, los Centros
de Apoyo a la Integración, etc
7. Apoyo a las personas dependientes. Todos podemos ser dependientes en algún
momento de nuestra vida, y con la Ley de dependencia parecía que el Estado
había entendido que las familias prefieren atender a sus personas dependientes
en casa, entre los suyos, y para ello se había implementado la famosa ley, sobre
la que todos hemos oído hablar largo y tendido últimamente debido a sus
recortes.
8. Inserción social de personas con discapacidad, que se realiza a través de diversos
programas como atención temprana, Centros de apoyo a la integración social y
laboral, etc.
9. Inclusión social. Prestaciones dirigidas a garantizar ingresos mínimos. En
Asturias tenemos el Salario Social Básico, medida económica complementada
con plantes de intervención personales y familiares dirigidos a desarrollar
habilidades sociales y competencias laborales para facilitar la integración social.
10. Situaciones de emergencia social, medidas para paliar de forma urgente y
temporal las situaciones de necesidad surgidas como producto de problemática
diversa.
11. Protección Jurídica de las personas que tengan disminuida su capacidad de
obrar.
12. Participación social y desarrollo comunitario. Conjunto de programas de índole
diversa dirigidas tanto a individuos como a grupos específicos y a la comunidad
en general, para favorecer su propia promoción y participación en la comunidad
y fortalecer las redes sociales de apoyo.
13. Prestaciones económicas. Se rigen por normativas específicas, unas municipales
y otras de la CCAA. Van dirigidas a toda la población o a colectivos con
características específicas y pueden tener o no carácter periódico.
Esta ley organiza territorialmente el Sistema Público de SS.SS de manera que todos
los territorios, independientemente de sus características geográficas, demográficas y de
medios de comunicación, incluso las que no reúnan las condiciones establecidas
reglamentariamente para constituirse en una zona básica, puedan tener consideración de
zona especial y por tanto acceso a la red de servicios públicos. Algo que resulta muy
necesario en una provincia como Asturias, muy ruralizada, donde las distancias, la falta
de transportes públicos adecuados y el envejecimiento de la población precisan el
mantenimiento de esta cobertura igualitaria, patente en la cantidad de Ayuntamientos
con menos de 20.000 habitantes (71 concejos de los 78 existentes en la comunidad
autónoma), en los que viven ciudadanos con los mismos derechos que en los de más de
20.000 (solo 7 concejos).
LEY DE RACIO ALIZACIÓ Y SOSTE IBILIDAD DE LA ADMI ISTRACIÓ LOCAL

Como ya hemos comentado, el pasado mes de diciembre, se aprueba la Ley 27/2013, de
27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
(LRSAL) que modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de Bases de Régimen
Local (LBRL), si bien a fecha actual el Tribunal Constitucional ya ha admitido a trámite
607
nueve recursos de inconstitucionalidad presentados por los Gobiernos de Andalucía,
Cataluña, Canarias y Asturias.
Su aprobación puede suponer una sustancial modificación respecto a los principios
que deben regir la gestión de las entidades locales, el reparto de competencias entre las
distintas Administraciones Públicas y la financiación de las mismas, afectando
negativamente a los Servicios Sociales.
Abordaremos en primer lugar, el artículo 2 que recoge los principios que deben
regir la gestión de las entidades locales. En la LBRL se recogen los principios de
descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa de los
ciudadanos.
En la LRSAL se establecen como principios los de descentralización, proximidad,
eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera. Principios que ya se recogían en la Ley Orgánica 2/2012, de
27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en desarrollo de
la reforma del artículo 135 de la constitución Española de 2011, que consagra la
estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de
todas las Administraciones Públicas.
Las competencias de las Entidades Locales se clasifican en tres tipos: competencias
propias, competencias delegadas y las competencias que no son propias ni delegadas.
Respecto a las competencias propias del municipio que se recogen en el artículo 25,
en la LBRL se recogía como competencia propia de la administración local en el
apartado k) Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social; en
la LRSAL se modifica este punto, estableciendo como competencia propia de los
municipios en el apartado e) Evaluación e información, de situaciones de necesidad
social, y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.
Dichas competencias municipales se determinarán por ley, debiendo evaluar la
conveniencia de la implantación de servicios locales y acompañarse de una memoria
económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones
públicas afectadas y el cumplimiento de los principios ya referidos de estabilidad,
sostenibilidad financiera y eficiencia. Así mismo, se debe prever la dotación de los
recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales.
Esta competencia propia (evaluación e información de situaciones de necesidad
social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social) se
establece como obligatoria en el artículo 26 para los municipios con población superior
a 20.000 habitantes-equivalentes.
Las competencias delegadas se regulan en el artículo 27 donde se establece que la
Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas con el objeto de evitar
duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el
servicio a la ciudadanía, y en general, contribuir a los procesos de racionalización
administrativa, generando un ahorro neto de recursos, podrán delegar, en los Municipios
de más de 20.000 habitantes distintas competencias entre las que se encuentra la
Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la
prevención de la violencia contra la mujer.
La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de
ésta, que no podrá ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia que se
reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales, económicos,
608
que ésta asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de las Administraciones Públicas.
Además, deberá acompañarse de una memoria económica.
En el artículo 7 se recoge que las Entidades Locales solo podrán ejercer
competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se
ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de
acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del
mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán
necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por
razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la
Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera
de las nuevas competencias.
En la disposición transitoria segunda se establece la asunción por las Comunidades
Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales. En esta materia la
LRSAL no resulta de aplicación desde la entrada en vigor de dicha ley sino que se
establece un periodo transitorio.
Con fecha 31 de diciembre de 2015, las Comunidades Autónomas asumirán la
titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio, relativas a
la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.
En este plazo máximo, y previa elaboración de un plan para la evaluación,
reestructuración e implantación de los servicios, las Comunidades Autónomas, en el
ámbito de sus competencias, habrán de asumir la cobertura inmediata de dicha
prestación.
Si en dicha fecha, 31 de Diciembre de 2015, las Comunidades Autónomas no
hubieren asumido el desarrollo de los servicios de su competencia prestados por los
Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, Entidades Locales, o
en su caso, no hubieren acordado su delegación, los servicios seguirán prestándose por
el municipio con cargo a la Comunidad Autónoma. Si la Comunidad Autónoma no
transfiriera las cuantías precisas para ello se aplicarán retenciones en las transferencias
que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación, teniendo en cuenta lo
que disponga su normativa reguladora.
COMPARATIVA E TRE AMBAS LEGISLACIO ES Y POSIBLES CO SECUE CIAS DE SU

IMPLA TACIÓ E UESTRA COMU IDAD AUTÓ OMA
La nueva normativa de Régimen Local ha dejado prácticamente sin efecto los principios
de Universalidad, Igualdad, Proximidad y Descentralización, dificultando el trabajo
preventivo y en Red que hasta ahora se estaba realizando en los municipios.
Los Servicios sociales pasan de ser un derecho social, exigible, a depender de la
supuesta “estabilidad presupuestaria” y de decisiones arbitrarias que además no se
tomarán de forma igualitaria en todo el territorio de la comunidad autónoma.
Los pequeños municipios se van a quedar sin servicios de proximidad, rompiendo el
derecho de igualdad territorial. Los derechos de los ciudadanos van a depender de
donde vivan y de quien los gobierne en cada momento, algo que ya está ocurriendo hoy
en día con los servicios de Sanidad, y que está teniendo consecuencias muy negativas
para la salud de los ciudadanos. La descentralización de los servicios había contribuido
a mejorar las dotaciones de los pequeños municipios, y servía para mejorar su calidad
de vida, aspecto que tampoco se ha tenido en cuenta con la normativa actual.
609
El trabajo en el territorio es fundamental para conocer la realidad en la que nos
movemos, elaborar los diagnósticos, y trabajar en Red. La dimensión de los problemas y
los temas que enfrentamos es de tal magnitud como para que cualquiera de nosotros,
como profesionales aislados, pueda enfrentar toda su problemática por cuenta propia, lo
que motiva que nuestro trabajo se realice a través de equipos multiprofesionales y en
Red.
Sin el conocimiento obtenido en el territorio no se va a poder evaluar las
necesidades sociales en los ámbitos local, comarcal, provincial y autonómico.
El trabajo en red lo conforma la colaboración sistemática y complementaria entre
los recursos locales de un ámbito territorial. Es más profundo que la coordinación, va
más allá de un simple intercambio de información, es una articulación comunitaria que
requiere de una colaboración de forma estable para evitar duplicidades y potenciar el
trabajo en su conjunto. En términos prácticos la metodología del trabajo en red es una
manera efectiva de compartir información, y permite a sus miembros evitar el excesivo
gasto en recursos que significa la duplicación del trabajo, facilitando a las acciones e
iniciativas de los miembros un efecto multiplicador. Esto sólo es posible hacerlo desde
el territorio, se estructura desde el nivel inferior al superior, y nunca viceversa, una de
sus características básicas es la horizontalidad, es una relación “entre iguales”, nunca
son relaciones que vienen determinadas por una jerarquía piramidal. Otra característica
es la Sinergia, “Sinergia” significa que el efecto total de las actividades efectuadas en
conjunto es mayor que la suma de las actividades individuales. Cada componente de la
red se ve a sí mismo como un nudo, como una parte de un entramado mucho más
amplio. Otro principio fundamental es la complementariedad de las partes, que permite
multiplicar sus capacidades. Dichas partes tienen autonomía, aunque hay relación entre
ellas. La forma de trabajo es descentralizada, con la mayor autonomía posible de cada
cual. La ligazón con la red se sustenta en la participación. En una red no sirve
simplemente enviar “representantes” para que informen. La participación activa ha de
ser el nexo de unión, así como el compromiso, entendido como la asunción de
responsabilidades, solidarizándose con el proyecto y con unos objetivos comunes, claros
y precisos, asumidos por la totalidad de los participantes. Las mejores soluciones son
aquellas que salen de un proceso de creación colectiva, porque consideran mayor
cantidad de puntos de vista, hacen uso de una mayor cantidad de experiencias, y sobre
todo, porque las soluciones colectivas se basan en acuerdos y consensos ,y por lo tanto,
son más realizables. Para que la Red funcione la comunicación debe ser bi-direccional
entre todas las partes (multidireccional). El trabajo en red es comunicación y
cooperación para la acción, para hacer cosas, con una evaluación constante aprendiendo
de la experiencia colectiva. En lo social las necesidades son muchas, pero muchas
veces, lo que para unos hoy es una necesidad, para otros puede ser una solución, lo que
conlleva la retroalimentación constante de los proyectos.
Esta forma de trabajar también va a desaparecer, dada la futura centralización de los
servicios, perdiendo la perspectiva de acción, y con ella la prevención y la intervención
personal y familiar.
Las personas llegan a un proceso de exclusión social por un conjunto de circunstancias
multicausales, que afectan a diversos ámbitos de su vida: social, sanitario, educativo,
personal, familiar, de vivienda, etc, por ello el abordaje debe ser relativo a todos los ámbitos
de forma holística, donde todos los profesionales deben trabajar de manera coordinada para
llegar al origen de la situación y no conformarse con actuar sobre sus efectos.
610
Otro argumento que se esgrime para justificar el cambio legislativo es evitar la
duplicidad en la administración, si bien, tal y como ya hemos informado, en la Ley de
Servicios Sociales están perfectamente delimitadas las funciones de las dos
administraciones públicas, que son complementarias entre sí, la administración local
tiene como competencia la titularidad y gestión de los servicios sociales generales, es el
primer nivel de los mismos y el más próximo al ciudadano, y la administración
autonómica tiene como función la planificación general de los servicios sociales, evitar
desequilibrios territoriales y la cooperación y ayudas técnicas, por lo tanto no ha lugar la
preocupación por la posible duplicidad esgrimida.
Con la aplicación de la nueva ley, en su artículo 25 la misma establece que serán
competencia municipal la: “evaluación e información de situaciones de necesidad
social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”.
Ésta es la única competencia municipal en materia de Servicios Sociales, y sólo
para ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, dejando sin cobertura a la población
que reside en los ayuntamientos de menos habitantes. En nuestra CCAA solo siete
municipios cumplen este requisito.
Dado que la legislación es como mínimo ambigua e interpretable, siguiendo la línea
desarrollada en el documento elaborado por la Asociación estatal de Directores y
Gerentes de Servicios Sociales titulado ”Contenidos de la competencia Municipal en
Servicios Sociales en el nuevo marco legal”, entendemos que esta competencia incluye
los siguientes puntos:
1 Información, 2 Valoración y diagnóstico, 3 Orientación, y 10, apoyo en situaciones de
emergencia, si bien quedarían excluidos los siguientes:
• Servicio de apoyo familiar (ayuda a domicilio)
• Prevención de la exclusión social.
• Protección de menores.
• Apoyo a las personas dependientes.
• Inserción social de personas con discapacidad.
• Inclusión social.
• Protección Jurídica de las personas que tengan disminuida su capacidad de
obrar.
• Participación social y desarrollo comunitario.
• Prestaciones económicas.
Tal y como explicamos en los principios fundamentales del trabajo social, no es
posible realizar nuestra labor tan solo con las competencias que esta nueva ley nos
atribuye. Para poder lograr el objetivo último del trabajo social, el cambio, precisamos
trabajar en la potenciación de las capacidades de las personas, en su empoderamiento.
El empoderamiento consiste en un proceso de reducción de la vulnerabilidad y de
incremento de las propias capacidades de los sectores pobres y marginados, que
conduce a promover entre ellos y liderado por ellos un desarrollo humano y sostenible.
Es un proceso a través del cual trabajamos para incrementar la capacidad que las
personas tienen de lograr una transformación con la cual dejen de ser objeto de otros y
consigan ser las protagonistas de su propia historia, de impulsar cambios positivos en
las situaciones en que viven. Generalmente implica el desarrollo en el beneficiario de
una confianza en sus propias capacidades y en sí mismo. Estos cambios traen consigo
también un proceso por el que las personas se conciencien de sus propios derechos,
capacidades e intereses, y modifica a su vez su modo de relacionarse con otras personas
611
y con el medio que los rodea. El acceso a la información adecuada empodera a la gente,
las habilidades sociales también, el acceso a la educación, mejorar su autoimagen, etc,
El empoderamiento no es un bien que se pueda “donar”, sino un proceso dinámico del
que la propia gente es protagonista mediante sus propios esfuerzos individuales y
colectivos.
Dicho trabajo no se puede hacer en cuestión de cinco minutos, en una entrevista de
“información y valoración”, requiere de un trabajo continuado de acompañamiento
social en el territorio y de una relación duradera en el tiempo con la población. El
acompañamiento social va más allá de la intervención puntual, requiere una relación
profesional duradera. Enfatiza el derecho a una atención social personalizada y
mantenida en el tiempo. Es una relación de ayuda en la que se prioriza el compromiso
mutuo de realizar acciones consensuadas y uno de sus principales objetivos es dejar
claro a las personas y familias en riesgo de exclusión que no están solos para afrontar su
situación de dificultad. Se establece con las personas y/o familias un plan de
intervención en el que se analizan sus fortalezas y oportunidades frente a sus
debilidades y amenazas en relación a su entorno, para decidir el plan de acción que nos
lleve a lograr los objetivos a medio y largo plazo. Dicho plan de acción, como todo en
lo social es temporal y ha de ser evaluable y modificable, y es imposible realizarlo si
nos hemos de limitar a “evaluar e informar” y si no lo podemos hacer desde el territorio
y con los equipos de intervención adecuados.
A la puesta en marcha de esta nueva normativa, se une que nos encontramos
inmersos en una grave crisis financiera en la que los mandatarios europeos y españoles,
han dado prioridad a resolver los problemas de los bancos frente a los problemas de los
ciudadanos de a pié, conllevando una implacable austeridad que ha tenido efectos
catastróficos en materia de empleo, con seis millones de personas en situación de
desempleo, y de éstas algo menos de dos millones perciben algún tipo de prestación,
ello supone que el porcentaje de parados protegidos, la tasa de protección, sea del
32,5%, Los datos de la EPA del I Trimestre de 2014 son de otra
parte desesperanzadores, de los 18,3 millones de hogares existentes, en 1,98 millones
tienen a todos sus miembros activos desempleados, lo que ha dado lugar a un
importante incremente de la pobreza y la desigualdad que afecta de forma negativa al
bienestar social, menoscaba la cohesión y da lugar a una mayor vulnerabilidad social.
Esto se configura en una nueva situación, caracterizada por el incremento de la demanda
de servicios sociales y por la aparición de nuevas necesidades y nuevos perfiles de
atención en lo social, donde nos encontramos a un sector de población que nunca antes
había acudido a los servicios sociales, que su principal objetivo es la inserción laboral y
que precisa de una renta mínima para sobrevivir mientras la situación económica del
país continúe en el estado actual, si bien, esta situación no tiene bisos de mejorar en
breve plazo de tiempo dado que según la Organización para el Comercio y el Desarrollo
Económico (OCDE) la tasa de paro en España se mantendrá cerca de los niveles
actuales durante el próximo año y medio, como mínimo.
Contrariamente a la lógica, el aumento de la pobreza y la desigualdad no ha
incrementado las medidas para luchar contra la misma. La aplicación de esta nueva
normativa va a conllevar una progresiva falta de intervención y de apoyo sobre la
población en situación y/o riesgo de exclusión social así como en su entorno, lo que
afectará negativamente a toda la población, retrocediendo en varios años de logros
conseguidos desde el Trabajo Social, a la vez que aparecen nuevas formas de pobreza,
tales como la pobreza energética que consiste en la incapacidad de un hogar para
612
satisfacer una cantidad mínima de servicios de energía para sus necesidades básicas (tal
como un hogar por debajo de los 18 grados en invierno).
Es cierto que el trabajo social no es una profesión que se caracterice por haber
investigado ampliamente, y hemos de solventar dicho error. Cada vez más nos estamos
atreviendo a escribir y estudiar sobre las materias que nos importan, si bien, parece un
hecho aceptado que según todos los trabajos científicos que han analizado el nivel de
satisfacción, felicidad y bienestar individual y familiar en varios países han señalado la
enorme importancia que el Estado de Bienestar tiene al configurar tal nivel. No es
casualidad que los países nórdicos que son los que tienen un estado de bienestar más
desarrollado sean los que gozan de más nivel de calidad de vida. (ver Benjamín
Radcliff, The Political Economy of Human Happiness). Hasta la fecha actual nuestro
Estado del Bienestar, o Estado de malestar, como otros prefieren llamarlo, ya que tiene
sus pros y sus contras, nos permite trabajar para la promoción integral de cada
individuo, de forma holística, potenciando las capacidades personales, integrando la
intervención a través de la interprofesionalidad, favoreciendo la autodeterminación
como expresión de la libertad personal y por lo tanto de responsabilidad de sus acciones
y decisiones, empoderando a cada persona, familia y/o grupo con el que trabajamos, a
través de un proceso de acompañamiento social como herramienta esencial para afrontar
problemas y fragilidades derivadas de las situaciones de vulnerabilidad y exclusión
social existentes, además de para evitar la cronificación de las mismas.
¿Qué ocurrirá con estas personas en los límites de la exclusión cuando no se
intervenga con ellas? ¿Qué ocurrirá con esa parte de nuestros jóvenes que Ni hemos
sido capaces de que estudien Ni somos capaces de ofrecerles un empleo? Los llamados
Ni-Ni.
Nos quieren convencer que el Estado de Bienestar en España tiene problemas de
viabilidad sin embargo, es este un aspecto evidentemente ideológico, dado que los
recortes, se pueden distribuir en diversas materias, y de diversas formas. Para agravar
esto, culturalmente parece estar penetrando la idea de que son las características
personales de los individuos y su actitud, más que las estructuras sociales, las causantes
de la pobreza. Esta ha sido una premisa inmutable en el pensamiento conservador, y éste
pensamiento parece estar ganando la batalla y creciendo en hegemonía. En un intento de
justificar los recortes y la insostenibilidad del Estado de Bienestar, con frecuencia se
presenta a los perceptores de prestaciones sociales como sospechosos de vivir a costa de
los demás, por ejemplo cuando se magnifica el fraude porque dicen, éstas personas
prefieren cobrar el subsidio a trabajar, sin tener en cuenta las dificultades que su nivel
cultural, educativo, etc, les conlleva a la hora de encontrar empleo, ni la diferencia entre
una situación de pobreza que implica una carencia de recursos o imposibilidad de
acceso a los mismos, o de exclusión, proceso mucho más complejo, consistente en la
pérdida de integración o participación de una persona en la sociedad, que además de
incluir una falta de ingresos debida a factores como pérdida de empleo o la dificultad
para acceder a él conlleva la ausencia de redes familiares y/o sociales y/o alguna
discapacidad severa, carencia de vivienda digna, o distintas combinaciones de éstos
factores.
Según la Estrategia Europa 2020 se consideran personas en riesgo de pobreza o
exclusión social (medida con el indicador AROPE) Indicadora que combina el riesgo de
pobreza, la carencia material (como no poder permitirse una comida de carne o pescado
al menos cada dos días o no poder mantener la vivienda a una temperatura adecuada) y
la baja intensidad en el empleo (por debajo del 20%), según el cual en España en el año
2012 el 28.2% de la población vivían en riesgo de pobreza o exclusión social. En
613
Europa 25 millones de niños y niñas se encuentran en riesgo de pobreza o exclusión
social actualmente.
Otro aspecto que creemos no están teniendo en cuenta nuestros políticos a la hora
de valorar los recortes en intervención social es el futuro. El trabajo social que se hace
en el barrio tiene un carácter preventivo que en muchas ocasiones, y probablemente por
falta de sistematización de nuestra práctica y escasez de investigación, no se manifiesta
de forma clara.
Desde los Servicios Sociales se trabaja con las familias para que los menores
acudan a los centros escolares y se previene el fracaso escolar, el absentismo, con todo
lo que conlleva de prevención de futura marginación, se realizan programas con jóvenes
de apoyo escolar para evitar abandono temprano de la ESO, apoyo familiar educativo,
etc,. También se acompaña a familias monoparentales y con necesidades especiales de
alguno de sus miembros. La ayuda a domicilio y la teleasistencia previenen el abandono
y la soledad en los mayores, que en nuestra comunidad autónoma son mayoría, y con
los recortes comienzan a acudir a renunciar a dichos servicios, tan necesarios, si bien, el
gobierno ha rectificado a tiempo en cuanto a los sobrecostes de los mismos.
El cese de estas intervenciones puede suponer abandonar a estas familias a su
soledad, a estos menores se les deja “en la calle” con todas las consecuencias para ellos
y para los demás. Se están sembrando las semillas para futura problemática social que
afectará a toda la ciudadanía.
Vivimos en una ciudad, Oviedo, con una buena calidad de vida, poca violencia y/o
delincuencia, pero esta circunstancia puede cambiar si abandonamos a la ciudadanía a
su suerte y no les damos esperanza. Los programas que los Servicios sociales a través de
los Ayuntamientos realizan a fecha actual de acción comunitaria en los barrios tales
como talleres lúdicos, formación básica, orientación laboral, acompañamiento familiar,
aulas infantiles, etc, están dirigidos a la prevención de la exclusión social y se
encuentran en peligro de desaparecer con la nueva normativa y recortes.
Los jóvenes de las familias vulnerables y en riesgo de exclusión tienen actualmente
escasas expectativas de empleo en el mercado laboral actual, su formación es
generalmente muy limitada, no alcanzando el título de graduado en ESO, y su entorno
no les facilita el acceso a un mercado difícil como el actual. Los Servicios Sociales
realizamos un acompañamiento con estos chavales con el objetivo de que obtengan el
dicha titulación, o un curso de formación prelaboral que les permita acceso al mercado
laboral, les acompañamos en la búsqueda de empleo, procuramos alejarlos de la calle, y
lo más importante, intentamos que comprendan que no están solos, les damos
esperanza. Sin esta esperanza…
A los ciudadanos no nos gustaría ver nuestra ciudad sembrada de familias sin
esperanza, de personas sin hogar, de ancianos sin vivienda, de noticias en los periódicos
que nos cuenten que han tenido que rescatar a otra persona mayor que vivía sola y
estaba desatendida, ver como aumenta la mendicidad, la delincuencia.
Mantener unos SS.SS de calidad que apuesten por mantener los programas que se
venían ofreciendo hasta ahora y que no sólo se dirigen a población desfavorecida,
mantener la proximidad de los servicios para que sea la Administración Pública la que
se aproxima a la ciudadanía y no obligar a las personas a grandes desplazamientos para
obtener los servicios a los que tienen derecho, mantener la descentralización y el
acercamiento de servicios, el no quedarse solo en atender y dar respuesta a situaciones
inmediatas y muy "visibles" (de emergencia,...), que contemplen y mantengan la
614
intervención técnica en todos sus niveles (individual, grupal y comunitario) y mantener
esa visión amplia, compleja y más cercana de la realidad social en la que vivimos que
son los Servicios Sociales tal y como los conocemos ahora. Unos Servicios Sociales que
se dirigen a la población en general y que buscan mejorar la calidad de vida de todas las
personas, ofreciendo a cada una los recursos que pueda necesitar según su momento
vital y personal, lejos de los Servicios Asistencialistas y de beneficencia que nos
recuerdan a otras épocas ya pasadas, apostando por unos SS.SS que se consoliden como
el pilar fundamental del Sistema de Bienestar Social, a pesar de la crisis y de las
políticas sociales que se están llevando a cabo actualmente.
La reducción de la desigualdad de un país depende de las políticas nacionales para
la distribución de la riqueza, y por tanto del acceso de sus ciudadanos a los servicios
sociales, educativos, sanitarios, en condiciones de igualdad, ya que las barreras
estructurales contribuyen a la perpetuación de las desigualdades, la discriminación, la
explotación y la opresión.
Creemos que nuestro actual sistema de SS.SS tenía encaminados sus pasos en esa
dirección y esperemos que no se desvíen del camino iniciado con la aplicación de la
actual ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
Arguís, R., Bolsas, AP., Hernández, S. y Salvador, MM. (2012). Programa “Aulas
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616
SESIÓ 4
617
SIMPOSIO: LA RE TA BÁSICA DE LAS IGUALES U A
HERRAMIE TA PARA IR MÁS ALLÁ DEL CAPITALISMO DEL
BIE ESTAR
Coordinadores: Vanesa Izquierdo Sánchez, Pablo González y Roberto Porras de Arriba.

Asociación contra la exclusión ALAMBIQUE – BALADRE (Coordinación de luchas
contra el empobrecimiento la precariedad y la exclusión social.)
asociacionalambique@hotmail.com
619
DEL SALARIO SOCIAL A LA RE TA BÁSICA DE LAS IGUALES
VARIOS AUTORES
Asociación contra la Exclusión Alambique - Baladre
RESUME
El análisis y comparación entre las Rentas Mínimas de Inserción (su aterrizaje en la
realidad social y política asturiana: el Salario Social) y la propuesta de las Rentas
Básicas en genérico y la Renta Básica de las Iguales en particular. ¿Cuáles son las
características de cada una? ¿Qué problemas o causas tratan de atajar y qué modelo
teórico e ideológico asumen respecto al cambio de nuestras sociedades? ¿Cómo
conjugan ambas su relación respecto al empleo, el trabajo asalariado: existe empleo para
todas las personas? Analizamos el paso desde las Rentas Mínimas a las Rentas Básicas,
mediante un concepto clave: la movilización social.
PALABRAS CLAVE
Movilización; Empleo; Derecho; Ciudadanía.
621
O HAY EMPLEO PARA TODAS “EL SURGIMIE TO DE LAS RMIS, E EL MARCO DE LA
U.€.”
Como todas sabemos durante el año 1985, se firma el Acta Única, que concretaba la
voluntad de los países firmantes (entre ellos el actual Estado Español) de abrir las
fronteras para mercancías y capitales, el 1 de enero de 1993. Igualmente se acordaba
llegar antes de esa fecha a un acuerdo sobre las políticas económicas de lo que entonces
aún se denominaba Comunidad Europea (C.E.).
Desde ese mismo momento en que se concretan los primeros pasos de lo que será el
llamado Tratado de Maastricht ( que se formaliza en esa ciudad fronteriza en 1992), con
sus claritos objetivos de parir un Banco Central Europeo y poner en marcha una moneda
única común, se comienza a hablar entre los distintos gobiernos europeos de aquella
U.€. a doce, sobre qué hacer con las gentes más empobrecidas.
Se asume con claridad, que ya nunca volveríamos a conocer sociedades de pleno
empleo, y que desde ahora en adelante debíamos convivir con el desempleo. Por ello se
entiende que llega el momento de atender a quienes se van a quedar fuera del mercado
laboral de manera permanente, digamos que se evidencia un problema estructural, que
implica que las sociedades de la U.€... deben habituarse/convivir con la falta de empleo.
Ese es el punto de partida de las llamadas Rentas Mínimas de Inserción (RMI), que
nacen como derecho subjetivo para atender a las gentes empobrecidas (pobreza
extrema).
Entre 1986 y 1989 se continuaba con estas reflexiones y debates, sobre qué RMIs se
debería aconsejar a los Estados miembros de la futura U.€., que pusieran en marcha a 1
de enero de 1993. Fue durante 1989 cuando se llega al acuerdo entre los diferentes
Gobiernos que la propuesta a aconsejar, proponer como deseo, debía ser la Renta
mínima de Inserción (RMI) francesa que había nacido el año anterior. De esta manera se
cierra el debate y se establece una propuesta referente.
Evidentemente este consejo desde la U.€. se plantea como deseo, algo así como que
se les decía a los Estados miembros, nos gustaría que ustedes pongan en marcha en sus
países una medida similar o parecida al RMI francés. El Estado Español de entonces lo
gestionaba, en parte el PSOE (gobierno central) y lanza la responsabilidad de poner en
marcha una simulación de RMI, a las recién nacidas Autonomías, eludiendo cualquier
compromiso desde el gobierno central. De esa manera es como se inicia un proceso de
partos de RMIs desiguales, que en su mayoría son Ayudas de Emergencia Social
disfrazadas, donde el cambio fundamental es el enunciado de la prestación/ayuda y lo
novedoso la incorporación para acceder a esta ayuda/prestación de la llamada
contraprestacion o contrapartida. Solo la Comunidad Autónoma Vasca, pone en marcha
una verdadera Renta Mínima de Inserción, en 1989, que se suma a las Ayudas de
Emergencia Social ya existentes, con anterioridad y de esa manera modifican la realidad
de las medidas para atender a las personas en situación de pobreza extrema en ese
territorio.
Desde entonces hasta hoy, los cambios en los enunciados de leyes o decretos de
Gobiernos Autonómicos, no han llevado a un cambio en el resto de autonomías, como
hablar de que exista un derecho subjetivo, en forma de RMI. En el caso asturiano,
durante el año 2005 como resultado de un pacto de Gobierno entre el PSOE e IX, se
promulgó la Ley del Salario Social básico, como un intento de establecer una Renta
mínima en el Principado, siguiendo algunos postulados próximos a la RMI que ya
622
existía en la Comunidad Autónoma Vasca. Un análisis posterior nos llevará a conocer
más en profundidad la implantación de esta prestación en nuestro territorio.
Igualmente en el marco de la actual U.€. esa recomendación/deseo que se lanzaba
en 1989, para todos los Estados.. se ha convertido en la NO IMPLANTACIÓN de este
derecho subjetivo (RMIs) en la mayoría de los 27 actuales países miembros de la U.€.;
incrementándose las desigualdades en los marcos legislativos de cada país, entre sí.
La U.€., desde sus órganos de gestión cotidianos, seguía hablando en el 2010 de la
deseabilidad de implantar las RMIs en cada Estado miembro, pero sin dar un solo paso,
ni tomar medidas para que ello sea realidad.
CARACTERÍSTICAS FU DAME TALES DE LAS RMI
Las características fundamentales de las RMI son las siguientes (en realidad cada
comunidad autónoma se exigen unos u otros requisitos diferenciados así como la
cuantía de las prestaciones, pero podemos decir que todas tienen unos principios
básicos):
• Se trata de subsidios diferenciales o complementarios que elevan los ingresos
propios de las personas a un mínimo establecido por cada CC.AA
• Los receptores de dichas ayudas son las unidades familiares o unidades
económicas de convivencia (como en el caso asturiano).
• Requieren la demostración de necesidad y la comprobación de necesidad y
medios.
• La edad mínima de percepción de dichas ayudas son los 25 años (18 años en
algunas excepciones).
• Requieren un periodo que oscila entre los 2 y 3 años de empadronamiento según
se aplique en unas u otras CC.AA.
• Incorporan de forma expresa los llamados dispositivos de inserción conocidos
como itinerarios o contratos de contraprestación, establecidos entre el
beneficiario y la Administración Pública, con el objetivo de promover acciones
de desarrollo y búsqueda de la autonomía social, de formación y
perfeccionamiento de la cualificación profesional, actividades de interés general,
o bien de inserción en el medio profesional.
Leídas tal cual, pueden “sonar” bien, pero la realidad es que existen muchas
“trampas” en dichas prestaciones:
• Las RMI no son un derecho, sino un subsidio que se otorga a la familia o se
conceden de forma asistencial.
• No son un derecho universal, no todos los ciudadanos pueden beneficiarse del
mismo, sino únicamente las familias pobres que se encuentran dentro de la
definición oficial. No se erradica sino que permanece el estigma de la pobreza.
• No son incondicionales, ya que su concesión está sujeta al compromiso de
inserción en el mercado de trabajo y al nivel de ingresos de la persona o familia
beneficiaria. No se erradica sino que permanece el estigma del parado y se
generaliza el estigma del subsidiario, estimulando a su vez las trampas de la
pobreza y del paro.
• Introducen un coste social, en términos de control y un coste económico muy
elevado en términos de administración burocrática, habiendo que cumplir con
los requisitos diseñados de demostración de origen y nivel de ingresos así como
someterse a la obligación genérica de búsqueda de empleo, de realizar trabajos
623
de utilidad social o de participación de actividades formativas, o de aquellas
otras muchas condiciones que el contrato de contraprestación determine.
En resumen podemos decir que las RMI atropellan los principios de universalidad e
incondicionalidad y, parcialmente de individualidad.
Aterrizando esta cuestión en el panorama asturiano, podríamos decir que el Salario
Social Básico cumple de forma general tanto las características de la RMI como
prestación, como los problemas que genera tanto de gestión como a las personas
beneficiarias:
Es complementario a otros ingresos, siempre con unas cuantías muy bajas (442 €
para una persona). ; establece un cambio respecto a las unidades familiares, al utilizar el
concepto de unidad económica de convivencia; exige 2 años mínimos de
empadronamiento en Asturies y 6 meses habitando la misma vivienda de manera previa
a la solicitud; establece programas personalizados de incorporación social y una serie de
obligaciones a cumplir para seguir percibiendo la prestación (búsqueda activa de
empleo, escolarización efectiva de niños/as….).
Como el resto de RMIs, no establece criterios de universalidad, ya que se concibe
para perfiles entendidos dentro de la “pobreza”; esto genera que, además de no ser un
derecho subjetivo como tal, tampoco se percibe más que como una ayuda o subsidio por
gran parte de la población. La gestión de esta renta mínima es nefasta, a día de hoy con
más de 4500 solicitudes a la espera, una espera que tiene una media de más de 15
meses. El hecho de que no se conciba como un derecho alimenta la mala gestión de la
misma y la poca voluntad política para mejorar su gestión y posibilitar que las personas
puedan acceder a ella: desde el momento en que entró en vigor la ley, no se cumplieron
los plazos para concederla, ya que la ley establece que el cobro debe comenzar a los 3
meses de la solicitud y el atasco en la gestión comenzó con unos 6 meses de media de
espera.
DE LOS I GRESOS MÍ IMOS A LOS I GRESOS SUFICIE TES: RE TAS BÁSICAS DÉBILES.
Ya desde el año 1994 se vienen planteando propuestas de Rentas de Ciudadanía que

tratan de superar las anteriormente descritas rentas mínimas, pasando de poner la
centralidad en el empleo a la centralidad en la persona.
De manera general se concibe la Renta Básica de ciudadanía como: un ingreso de
carácter individual, universal, incondicional y suficiente para toda persona por el hecho
de serlo.
Ahora bien, cabe distinguir entre distintas Rentas Básicas, modelos débiles o
fuertes:
• en función de si buscan una reforma del sistema o la transformación social
• si la contemplan como un fin en sí mismo o como un instrumento anticapitalista.
• En definitiva si parte de modelos de corte liberal y asistencial o desde modelos
de justicia social.
Así existen modelos débiles, fundamentalmente vinculados a espacios académicos,
que tratan de justificar su viabilidad para “venderla” como propuesta parlamentaria. Una
vez más, una implantación social de arriba abajo (lo cual perpetúa la base de las
relaciones de poder que nos llevan al mismo lugar del que partimos, con ingresos o sin
ellos).
624
Los modelos débiles podrían ser considerados positivos siempre y cuando supongan un
paso hacia la consolidación del modelo fuerte (como veremos más adelante). Es decir,
únicamente pueden ser aceptados siempre y cuando cumplan estas condiciones
mínimas:
• Han de ser concedidos individualmente a cada persona, por lo menos a partir de
los 16 años.
• No han de exigir ninguna contrapartida, tanto en términos de trabajo, como
estudios, etc.
• La cuantía a percibir ha de ser, por lo menos, igual a la determinada por el
umbral de pobreza1.
• Han de reconocer y estar encaminados hacia el modelo fuerte, basando su
implantación en todo un proceso de debate y movilización desde la base social
para que suponga realmente el cambio de modelo social y no solo un mecanismo
dentro del sistema capitalista.
Así, podemos enumerar algunos elementos, que aun siendo positivos, harían de la
Renta Básica un instrumento débil, dentro del sistema:
• Es un mecanismo de redistribución de la renta. Este sistema contribuirá
significativamente a redistribuir la renta más equitativamente, la RB se enfrenta
y va directamente contra la pobreza, siempre y cuando la cantidad que se
establezca como RB sea igual a la considerada como umbral de pobreza (y no
inferior como se acepta en los modelos débiles).
• Da seguridad económica. Este derecho a la renta, y la correspondiente cantidad
que se asigne a la misma, supone un colchón económico que permite al/la
ciudadano/a y al/la trabajador/a defenderse mejor de las contingencias a las que
hoy se ve expuesto/a.
• Se convierte en un fondo de resistencia para la lucha de clases. A su vez, a los
sindicatos les daría un mayor poder para enfrentarse a la patronal, especialmente
cuando tuvieran que recurrir a la huelga, ya que la RB se convierte en estas
situaciones de conflicto en un fondo de resistencia que puede utilizar cada
trabajador/a contra el miedo al despido, al paro, a la pérdida de las
remuneraciones salariales.
• Permite iniciar otros modos de vida. Supone una medida liberadora que nos
saque del salario del miedo2 en vez de aceptar las leyes de la Economía de
Mercado con su aumento de la inseguridad y las diferencias sociales. La RB
podría utilizarse como fondo de referencia desde donde comenzar otros ámbitos
de autonomía individual y colectiva, ámbitos nuevos de consumo, de formas
productivas colectivas dentro y al margen del mercado, etc.
• Contribuye a luchar por la igualdad de género. Fomentar la igualdad de la mujer
y el hombre en el mercado de trabajo. En el caso de la mujer, esta podrá
enfrentarse a las relaciones patriarcales dentro de la familia en mejores
condiciones económicas3.
• Contribuye a eliminar los estigmas sociales. El hecho de refundir todas las
prestaciones sociales en la RB permitiría eliminar el estigma de paro y sus
1
El umbral de pobreza viene cuantificado por la mitad de la renta per capita del país.
2
Miedo en el sentido de la dependencia de un ingreso, sea este el salario, la prestación de desempleo, el
subsidio familiar, la renta mínima de inserción, contingencia a la que todos los ciudadanos no propietarios
estamos sujetos.
3
Javier Aguado. “La Renta Básica y el sistema patriarcal”. Cuadernos renta básica. Nº 4. Barcelona 2002.
625
correspondientes subsidios, el estigma de la pensión y sus correspondientes
prestaciones sociales, el estigma de la pobreza y sus correspondientes limosnas
(públicas y privadas), y el estigma de la marginación.
• Podemos subrayar que la RB se convierte ella misma en un pilar del nuevo
sistema de bienestar para este nuevo milenio, nuevo en el sentido de que las
prestaciones pasan a basarse en el concepto de ciudadano/a y no en la condición
de trabajadores/as de la población.
• La RB, incluso en sus fases de aplicación débil pero transitoria, siempre que no
conlleve una contraprestación laboral, y seamos conscientes de que es una
alternativa asistencial, puede facilitar la mejora y dignidad de la atención a
ciertos colectivos. En estas condiciones, y con este grado de consciencia, esta
característica ya justificaría el interés social por este nuevo derecho.
U A APUESTA POR I STRUME TOS DE TRA SFORMACIÓ SOCIAL: LA R E TA BÁSICA

DE LAS IGUALES
Visto que hay modelos de renta básica que pueden ser fácilmente incorporados a los
valores del sistema, como un elemento más de asistencia social, desde Baladre
proponemos una herramienta para la transformación del sistema capitalista: la Renta
Básica de las Iguales (RBis).
Si es el propio modelo el que produce y necesita la pobreza y la exclusión social,
tenemos que ahondar en espacios de autonomía que nos lleven hacia un horizonte de
sociedad diferente. Desde Baladre entendemos la RBis no como un fin en sí misma, sino
como un instrumento fundamental que nos ayude a romper los mecanismos de
explotación de las clases propietarias. Por una parte, dejar de estar atados a la esclavitud
del salario para satisfacer las necesidades materiales fundamentales. Por otra, el
construir otras relaciones sociales al margen de la lógica del productivismo y el
consumismo, en las que el valor del trabajo sea social y no individual. Finalmente,
ahondar en la libertad real de las personas, dado que asegura la base material para poder
disfrutar de todos los demás derechos humanos4.
Las características instrumentales y políticas que definen a la RBis frente a los
modelos débiles son:
• Individual: la persona como sujeto de derecho en igualdad, no la familia.
• Universal: para todas, sin motivos de exclusión, independiente de la situación
personal.
• Incondicional: esto es, no sujeta a contrapartidas ni laborales, ni de ingresos.
• Equitativa: la cuantía será igual para todas las personas, como mínimo el
equivalente al umbral de la pobreza (50% de la renta per cápita)
• Refundición de las prestaciones actuales (ingresos de inserción, subsidios de
desempleo o agrarios, pensiones...).
• Fondo social: un porcentaje de la RBis individual iría a constituir un Fondo de
Renta Básica para mejorar los bienes colectivos. Todas las personas tendrían el
derecho a participar y decidir cómo se asignarían las partidas.
• Desde la base social: la RBis nace con una idea fundamental de movilización
desde las personas y movimientos sociales, de abajo a arriba.
4
Véase “La RB y los derechos humanos” (Iglesias, 2001).
626
Así pues, esta propuesta será válida en tanto que nos sirva para articular procesos
sociales antagonistas, que vayan construyendo aquí y ahora los retales de algo nuevo,
más justo e igualitario para todas. Porque entendemos que vivir con dignidad es un
derecho fundamental que no se puede alcanzar sin eliminar de raíz las profundas
desigualdades que nos oprimen. Pero que tampoco puede llegar si las personas no nos
hacemos protagonistas de nuestra propia emancipación.
DE LA RMI A LA RBIS U PROCESO DE MOVILIZACIÓ SOCIAL.
Durante todo el artículo hemos visto las características y diferencias entre las rentas
mínimas de inserción, las diferentes rentas básicas y la Rbis.
Pero ¿Cómo planteamos el paso de los dispositivos del estado del bienestar de
sometimiento y control a instrumentos que generen cambio social?
Las mayores dudas y reticencias en este camino hacia la propuesta de la renta básica
de las iguales vienen siempre por la cuestión de la implementación y de la financiación
(que esconden detrás procesos de arriba-abajo, sin la gente y una actuación caritativa y
reformista). Ante esto ya existen, desde la propuesta de RBis distintas herramientas
como los estudios de viabilidad, las oficinas y puntos de información o las campañas
por los derechos sociales y la redistribución de la riqueza, que demuestran las
posibilidades y que nos dan muchas pistas de cuáles son los pasos iniciales para
desarrollar la propuesta desde la movilización social.
Los estudios de viabilidad se plantean como procesos de reflexión, enfocados para
la acción, útiles para las personas y grupos que ya están realizando un trabajo concreto
en su realidad social. No debemos caer en las investigaciones meramente académicas o
en los estudios planteados como simulaciones, sino en el estudio de la viabilidad social
de la Rbis, partiendo de la realidad que ya existe, en nuestros barrios, pueblos y
ciudades y generando relaciones y tejido en el propio proceso de investigación.
Un ejemplo de estos procesos de investigación para la acción sería el estudio de
viabilidad de la Renta Básica de las Iguales en Alfafar5 (Valencia), donde desde la
realidad de la localidad se plantean propuestas para la implementación. El estudio es
utilizado dentro un engranaje de luchas colectivas y de trabajo desde lo comunitario por
hacer la vida viable a las personas que forman parte del barrio, es el complemento de
una lucha más global y que seguro será una herramienta útil en las luchas y
movilizaciones que se plateen en el futuro6.
Por otro lado las oficinas o puntos de información pretenden acercar la información
sobre los recursos y las ayudas sociales a la gente, siempre partiendo de que son un
derecho al igual que lo es la educación o la salud; romper la idea de “culpabilización
individual” que socialmente se les plantea y devolverla desde una lógica de injusticia
social.
Las oficinas y puntos de información sobre derechos pueden tener una utilidad
doble, por un lado, ofrecer información de utilidad, a las personas que buscan una
ayuda, en clave colectiva; y por otro lado, permite conectar cual es la realidad que vive
mucha gente y de qué manera están dando respuesta desde los servicios sociales y sus
actuales recursos para la inclusión social.
5
Estudio de viabilidad de la Renta Básica de las Iguales en Alfafar. (Valencia). 2008
6
6“Desde el Parke frente a la crisis social”, Cuadernos , escribir para informar , leer para actuar, Nº 16,
Zambra - Baladre
627
Este es el aspecto que permite generar el paso siguiente, y que nos parece que es el
otro punto fuerte de las oficinas, que es el de generar movilización social a través de la
visibilización y la denuncia. Visualizar las situaciones injustas y denunciar que son
insuficientes las respuestas que se dan si queremos caminar hacia la justicia social
Esta visualización y denuncia, articuladas en campañas por los derechos sociales o
por la redistribución de la riqueza, son las que empujan a pasar de las RMis como
instrumentos de cohesión y control social a la Rbis como herramienta para el cambio
social.
Iniciativas de este tipo que han surgido y que están trabajando en esta línea en la
actualidad serian: la oficina del colectivo Berri-Otxoak en Baracaldo, que lleva
funcionando desde noviembre de 1997; en Málaga, en el barrio de Palma Palmilla se
ubica el punto de información Encontraste; en Xátiva se sitúa el Punt d'Informació sobre
Drets Socials La Canyota; en Xixón encontramos la Oficina de Información sobre
Derechos y recursos sociales “La Espiral”; en Vigo la Oficina de Derechos Sociales de
la COIA; la Asamblea Canaria por la redistribución de la riqueza desde La Casa, en la
Orotava (Tenerife) o las distintas oficinas en distintos lugares de Cataluña. Son
iniciativas que desde realidades y contextos concretos y particulares (ciudades, pueblos,
barrios o comarcas) proponen la movilización hacia la Renta Básica de las Iguales desde
la exigencia de los Derechos a unas rentas suficientes.
Otro ejemplo cercano que está planteando movilizar, crear debate y discusión a
través de la Renta Básica, es la Asamblea pola Renta Básica en Asturies, un espacio de
debate que lleva un año, donde confluyen colectivos y personas pensando y
reflexionando cómo ser capaces de sacar la propuesta y ponerla en el mapa de la
realidad política y social asturiana.
PARA TERMI AR, O OLVIDAR: “RE TA BÁSICA DE LAS IGUALES Y MUCHO MÁS”
Como hemos visto a lo largo de todo el texto, si creemos en la posibilidad de

transformar la realidad y darle la vuelta a este modelo social, vemos que la Renta Básica
de las Iguales puede ser una herramienta útil para caminar hacia ese objetivo.
Si entendemos la propuesta, nos damos cuenta que el camino hacia esa
transformación tiene que ir acompañado de un cambio de valores vinculado a las
características que le dan sentido a la RBis y la hacen diferente a otras propuestas.
Ahora bien, desde Baladre siempre decimos que la RBis por sí sola no tiene sentido,
porque no tiene por qué suponer cambio alguno; es necesario acompañarla de otras
muchas iniciativas y luchas que la complementen y que favorezcan el cambio social,
aquí y ahora, hacia esa otra sociedad que soñamos y que nos permita hacernos
conscientes de que otra realidad es posible.
Por eso siempre hablamos de Renta Básica de las iguales y mucho más, porque
entendemos que hay distintas propuestas y formas de organizarnos que son útiles en ese
camino a recorrer (como hemos visto con anterioridad). Iniciativas al fin y al cabo, que
buscan generar conciencia y movilización social desde las personas. Y es que se hace
necesario poner en marcha propuestas que hagan conscientes a las personas de la
realidad que vivimos y partícipes de los cambios que se vayan logrando, tenemos que
ser capaces de generar cambios en lo cercano, ya que es en lo próximo donde las
personas nos sentimos más vinculadas y donde reconocemos aquello que nos afecta.
En la realidad actual, ante los problemas y las desigualdades que vivimos, cada día
cobra más sentido movilizarnos y reivindicar una Renta Básica de las iguales, inventar
628
nuevas propuestas que sean una alternativa a lo ya existente. Es necesario defender el
derecho a la ¡Renta básica de las iguales y mucho más!
Asociación contra la exclusión ALAMBIQUE (2009) “Hacia la renta básica de las

iguales: por unas rentas suficientes”.. Lletra A marzo 2009. CGT, Ecologistas en
Acción y Baladre.
José Iglesias Fernández (2003). “Las rentas básicas: el modelo fuerte de implantación
territorial”. El Viejo Topo. Barcelona Versión en castellano.
José Iglesias Fernández. (2006) “¿Hay alternativas al capitalismo? La renta básica de las
iguales”. Zambra /Baladre.
José Iglesias Fernández. (2008) “La renta básica de las iguales”, Congreso Internacional
sobre La Renta Básica de los iguales. Berlín, octubre del 2008.
VV.AA. (2008) Estudio de viabilidad de la Renta Básica de las Iguales en Alfafar.
(Valencia).
Zambra / Baladre “Desde el Parke frente a la crisis social”, “Cuadernos, escribir para
informar, leer para actuar” Nº 16,
WEBGRAFÍA
www.redasociativa.org/baladre/
http://sindominio.net/renta-basica/
asturiespolarentabasica.wordpress.com
629
RE TA BÁSICA DE LAS IGUALES Y FEMI ISMOS: PU TOS DE
E CUE TRO... ¡Y CAMI OS POR RECORRER!
MARI FIDALGO
BALADRE (Coordinación de luchas contra el empobrecimiento, la precariedad y la
exclusión social)
RESUME
En esta ponencia analizaremos tanto los planteamientos feministas que destacan la
diferencia entre empleo y trabajo, considerando que en este último se encuadra una serie
de actividades que se llevan a cabo fuera del mercado y que son de plena utilidad y
valor social, como son los trabajos de cuidados. Trabajos que producen bienes y
servicios necesarios para la supervivencia y el bienestar de las personas, muchos de
ellos de casi imposible satisfacción en el mercado (p.e. Regulación y seguridad
emocional, socialización, afectos, etc...).Como su relación con la propuesta de Renta
básica de las iguales. El enfoque de la misma será teórico desde el análisis de ambas
propuestas. Mostrando la utilidad de la Renta Básica de las Iguales como herramienta
para reforzar la centralidad de la vida, la igualdad de condiciones de vida entre hombres
y mujeres y su capacidad para generar autonomía.
PALABRAS CLAVE
Heteropatriarcado; Precariedad; Movilización; Feminismos; Renta básica de las iguales.
631
“O feminismo está a pasar por aquí”, nos advierten los muros de las ciudades, uno de
los canales de comunicación más propios de la acción política subversiva.
También pasó el feminismo por el espacio de coordinación Baladre. Y desde aquel
encuentro ya nada fue como antes.
Allá por los años 80, en la ciudad de Gasteiz, la Asamblea de Paradas inició un
largo proceso de lucha como respuesta a un contexto socioeconómico y político
marcado por el desempleo, la precariedad, la exclusión y la represión donde comienzan
a reflexionar sobre determinados temas; la diferencia entre trabajo y empleo, el papel
del trabajo reproductivo para el sostenimiento de la comunidad o la división sexual del
trabajo. Estas fueron algunas de las cuestiones que sembraron las compañeras feministas
que habían arribado a ese espacio.
De los intensos debates que tuvieron lugar en los encierros y movilizaciones nació
una convicción: ya era hora de avanzar de la reivindicación del empleo, sin atender a la
utilidad social del sector y las condiciones en las que se desarrolla y siempre bajo la
lógica de la competitividad y el sometimiento, a la reivindicación de una vida digna.
Ante la demoledora evidencia, asumida incluso por los gestores del Capital, de que
el pleno empleo ya nunca sería posible (nunca lo fue para las mujeres y otras
identidades minorizadas, utilizadas siempre como pieza de ajuste para responder a la
necesidad de los mercados de disponer de mano de obra barata y disciplinada), era
preciso idear alguna forma de garantizar unas mínimas condiciones de vida, con
independencia de la situación laboral de las personas. A esta primera intuición se le
bautizó como “Ingreso Social Universal”.
Estaba plantada la semilla de la propuesta que más adelante se formularía,
primeramente, bajo el nombre de Renta Básica y unos años después, con el fin de
diferenciar una herramienta con inequívoca vocación anticapitalista de otros modelos
débiles, se perfiló como Renta Básica de las Iguales (RBI´s, en adelante).
Antes de avanzar en los aportes que, a nuestra juicio, ofrece la propuesta de la Rbis
a la lucha feminsta, es necesario definir esta herramienta de reparto de la riqueza. Así,
entendemos la RBI's como una herramienta para abrir brechas en el Capitalismo y su
hermano gemelo, el Heteropatriarcado, que actúan sinergicamente generando
desigualdad, exclusión, violencia y destrucción ambiental. Dos son los objetivos que
pretendemos alcanzar: a corto plazo, distribuir la riqueza para garantizar la cobertura de
necesidades y el sostenimiento de la vida; y, a largo plazo, ir creando las condiciones
necesarias para un proceso de transformación social profundo.
La RBI's se define como el derecho que tiene cada persona, solamente por el hecho
de nacer, a percibir una cuantía periódica para cubrir sus necesidades materiales. Una
serie de rasgos caracteriza la propuesta y la diferencia de otras de corte más reformista:
la renta a ser asignada deberá ser incondicional, universal, individual y suficiente.
Además, en aras a ir ganando espacio al mercado para la satisfacción de nuestras
necesidades y el fortalecimiento de la trama comunitaria que requiere cualquier proceso
de transformación social radical, la propuesta de la RBI's prevé el incremento paulatino
del porcentaje destinado al FRB. Es decir, que la cuantía destinada al fondo común
(inicialmente, un 20%) debe tender al 100%, mientras que el porcentaje percibido por
cada persona de forma directa (de partida, el 80%), deberá ir reduciéndose hasta tender
al cero. Con ello estamos apostando por un proceso que nos permita ir generando las
habilidades y condiciones para la satisfacción de necesidades por el conjunto de la
632
comunidad haciendo que la economía de mercado deje de regular las relaciones
sociales.
Una cuestión que ya mencionamos, mas que merece la pena volver a resaltar es que
para las gentes de Baladre la RBI'S es una propuesta más. Su carácter transversal facilita
la discusión e inclusión en la agenda programática de diferentes movimientos sociales y
debe servir para nutrir los procesos de lucha y generar redes de apoyo mutuo. En ese
sentido entendemos que la propuesta aporta un horizonte estratégico de lucha contra la
lógica productivista del capitalismo y todo el marco de valores en el que se sostiene.
Todo lo contrario que otras propuestas de corte más reactivo e inmediatista.
Precisamente, ese elemento estratégico coincide con una de las dos dimensiones
que, a nuestro juicio, dan cuenta de los cruces entre la RBI's y los planteamientos
feministas. Por otro lado, la dimensión pedagógica no sólo posibilita situar muchas de
las cuestiones que se fueron desarrollando a lo largo de la historia del movimiento, sino
que proporciona una oportunidad para debatir y llegar a acuerdos sobre cuáles son
nuestras necesidades reales. Preguntarnos qué significa vivir bien y cómo nos hemos de
organizar socialmente, rompiendo con los esquemas de opresión y desigualdad que
implica la división sexual del trabajo para garantizar una vida digna, plena y feliz para
todas las personas.
Unos años más tarde aquellos comienzos en Gasteiz, al acercarnos a los
planteamientos de la economía feminista, fuimos encontrando nexos comunes y voces
que señalaban la necesidad de colocar la vida en el centro de la organización social y de
nuestra acción política y que incluso van más allá al proponer que es el momento de
reivindicar “una vida que merezca la pena vivir” (Pérez, 2012).
Sostenemos que esta herramienta puede ser valiosa en la lucha por desplazar los
mercados, el empleo y el paradigma productivista del centro de nuestras vidas. Por un
lado, posibilitando la búsqueda de formas colectivas, justas y sostenibles de satisfacer
nuestras necesidades y demandas de cuidados. Por otro, fortaleciendo la resistencia al
secuestro de nuestros bienes comunes (materiales e inmateriales) y de nuestras
potencialidades, del chantaje del empleo y de las relaciones capitalistas. Promoviendo la
apertura de espacios para la exploración y el desarrollo de elementos que la lógica
capitalista desprecia o mercantiliza, pero cuyo valor vamos, poco a poco,
(re)descubriendo, legitimando y tomando en nuestras manos: tiempo, descanso,
autocuidado, sexualidad, relaciones, cultura, recreo, participación...
Así, la división sexual del trabajo y la relación entre la esfera de producción y la
reproducción social, el papel del salario para el disciplinamiento capitalista y sus
limitaciones a la hora de cubrir el conjunto de nuestras necesidades, el obligado debate
sobre estas últimas y sobre cómo nos organizamos para satisfacerlas de forma sostenible
y socialmente justa, la apropiación de la plusvalía de género para engrasar la maquinaria
productiva, la estrechez del actual paradigma de ciudadanía o la independencia
económica como paso para la autonomía y el alejamiento de la familia heteronormativa,
son algunas de las cuestiones que entendemos que la Rbis nos permite colocar a debate.
Aunque muchas de ellas son ya clásicas en los análises y la producción teórica
feminista, mediante la Rbis se abre la oportunidad de situarlas entre otros colectivos y
sectores de población, ampliando pues la capacidad de generar porpuestas y escenarios
sociales dónde los cuidados y el bienestar sean protagonistas.
633
“POR EL DERECHO A U A VIDA DIG A” ESTUDIOS DE VIABILIDAD
SOCIAL Y ECO ÓMICA DE LA RE TA BÁSICA
JESSICA PÉREZ DÍAZ, ENRIQUE GARCÍA Y DAVID MUÑOZ

BALADRE (Coordinación de luchas contra el empobrecimiento la precariedad y la
exclusión social)
RESUME
En esta ponencia se presentaran diferentes estudios de viabilidad social y económica de
la renta básica. Presentando tanto la metodología aplicada en los mismos, como los
resultados cualitativos y cuantitativos de varios procesos de investigación realizados en
contextos diferentes (pueblos, ciudades y comunidades autónomas) para conocer la
viabilidad de la propuesta.
PALABRAS CLAVE
Renta básica; Derecho ciudadano; Viabilidad social y económica; Obstaculos para su
implantación.
635
APROXIMACIÓ A LA IMPLA TACIÓ DE LA RBIS: LOS DISCURSOS Y LA VIABILIDAD
ECO ÓMICA
En la presente comunicación se recogen de manera sintética los principales resultados
de los estudios de viabilidad desarrollados en dos municipios, Alfafar (Valencia) y La
Orotava (Tenerife). En primer lugar, mediante el uso de grupos de discusión se intenta
una aproximación a las percepciones de la ciudadanía respecto a la RBis1 como
propuesta y a la posible implantación de la misma. En segundo lugar se apuntan parte de
los resultados relativos al estudio del coste de implantación de la RBis y a las posibles
fuentes de financiación. Una versión ampliada de los resultados de ambas estrategias de
investigación puede ser consultada en López y Sáez (2011) y García y Sáez (2010).
LOS DISCURSOS SOBRE LA IMPLA TACIÓ DE U A RE TA BÁSICA
El recurso a las técnicas cualitativas nos permite acercarnos al carácter socialmente

construido de la realidad. En este sentido, cualquiera que fuera el modelo de renta
básica que se llegase a implantar, generaría necesariamente un proceso de creación de
representaciones colectivas sobre la misma. Los grupos de discusión nos posibilitan una
aproximación a las percepciones actuales sobre la propuesta (en nuestro caso sobre el
modelo de RBis), lo que a su vez facilita información sobre las posibles tendencias
discursivas en el supuesto de una implantación de la RBis2. No obstante, ha de quedar
claro que no se trata de un ejercicio prospectivo en sentido estricto, sino que lo que se
recogen son los discursos en tiempo presente, esto es, sin que la propuesta haya sido
puesta en marcha.
En el conjunto de los dos estudios, el de Alfafar y el de La Orotava, se han
realizado doce grupos de discusión. Cada grupo estuvo conformado por un mínimo de
seis personas, siendo ocho el número máximo de personas participantes en un grupo.
Los distintos grupos han estado compuestos por personas con características que son
significativas para la recopilación de discursos en relación la RBis y que pueden
aproximarnos a la saturación discursiva. Dichas características están especialmente
referidas a la posición respecto al mercado laboral, aunque también al género, a la edad
y, teniendo en cuenta el nivel territorial en el que se han enmarcado los estudios, el tipo
de barrio de residencia. De este modo los grupos quedaron conformados de la siguiente
forma:
• 2 Grupos de hombres y mujeres trabajadores estables por cuenta ajena.
• 2 Grupos de hombres y mujeres autónomos y empresarios.
• 2 Grupos de hombres y mujeres de 25 a 35 años.
• 2 Grupos de hombres y mujeres de 55 a 65 años.
• 2 Grupos de hombres y mujeres que viven en barrios con baja renta per capita.
• 2 Grupos de hombres y mujeres que viven en barrios con alta renta per capita.
En la presente comunicación no se aporta el informe exhaustivo de los resultados de
la explotación de los discursos de los grupos. Nos limitamos a señalar las principales
líneas discursivas relativas a dos dimensiones de análisis: las resistencias o percepciones
negativas o escépticas y las percepciones positivas o favorables. No entramos en el
análisis diferenciado para las distintas categorías que se utilizaron para conformar la
1
Rbis: Renta básica de las iguales.
2
Junto con los grupos de discusión se realizaron también entrevistas estructuradas a informantes clave
(cargos públicos, miembros de partidos políticos, sindicatos y movimientos sociales, profesores/as
universitarios/as, maestros/as, etc.).
636
muestra. Para una lectura más atenta de los resultados se puede consultar la versión
publicada de ambos informes (López y Sáez, 2011; García y Sáez, 2010).
Respecto a los discursos escépticos o resistentes a la implantación de la RBis, la
principal línea tiene que ver con sus posibles efectos sobre la demanda de empleo. En
los distintos grupos ha aparecido como central la duda sobre si el hecho de contar con
unos ingresos garantizados no desanimaría a la gente en la búsqueda de empleo y, por
extensión, en la formación y la educación. Esta primera resistencia se percibe como una
cuestión que podría provocar a su vez otros efectos perversos. Por una parte, se apunta
la posibilidad de que la caída en la demanda deje sin cubrir empleos penosos pero que
son necesarios para el funcionamiento de la sociedad (tareas de limpieza, recogida de
basura, trabajos que requieren gran esfuerzo físico, etc.). Por otra parte, la posible caída
de la población activa podría poner en cuestión la viabilidad económica de la RBis: al
haber menos cantidad de gente produciendo el PIB podría caer, con lo que la posibilidad
de seguir financiando la RBis se vería comprometida.
Entroncando con otro tipo de resistencias, se percibe como una posibilidad negativa
el que la RBis pudiera incrementar la debilitación de los lazos sociales y comunitarios.
El razonamiento de esta percepción es que el hecho de contar con un dinero que es
apropiado individualmente, los sujetos pueden desarrollar aún más un individualismo
que es reconocido por los y las informantes como muy vigente y pernicioso para los
vínculos sociales, pudiendo además intensificar las tendencias consumistas.
En la línea del anterior razonamiento, otra de las dudas se refiere al proceso de
implantación de la RBis. Se cuestiona si no debiera estimularse primero la participación
y después desarrollar la RBis. La implantación de un nuevo derecho con tantas
implicaciones plantea la necesidad de un proceso de demanda social del mismo, que
favorezca las actitudes responsables en el disfrute del derecho mismo. En este mismo
sentido, se percibe la propuesta como de difícil consecución, cuasi utópica, por la falta
de voluntad política y la falta de madurez de la sociedad para encajar una medida de
este tipo.
En lo que se refiere a las percepciones favorables a la implantación de la RBis, una
línea discursiva central es la necesidad de contar con una fuente segura de ingresos. Se
plantea que la RBis significaría la solución a muchos problemas de la gente, pues
ayudaría a que éstas pudieran cubrir sus necesidades básicas. Este ingreso se percibe
asimismo como una fuente de protección frente a la precariedad laboral: contar con una
prestación asegurada puede aumentar la capacidad de negociación a la hora de aceptar
un empleo, lo que reduciría la precariedad y podría incrementar los salarios,
especialmente los de aquellos puestos de trabajo más penosos.
Los discursos sobre los posibles efectos positivos en el ámbito laboral se intercalan
en las percepciones sobre el posible cambio en los valores. Se indica que la RBis
facilitaría un mayor grado de vocación en el desarrollo de carreras profesionales: así
como se incrementa la capacidad de negociación, también aumentarían las posibilidades
de resistencia en situaciones de desempleo hasta encontrar un empleo que no solo sea
adecuado en las condiciones materiales, sino que también se aproxime a las preferencias
y los valores de cada persona.
En este mismo sentido, se vincula la posibilidad de mayor capacidad de acercar
empleo y valores con la posibilidad de que se incremente el altruismo y la participación
en redes sociales voluntarias. La disponibilidad de los mínimos vitales asegurados se
vincula en los discursos con una mayor propensión a la colaboración en espacios
constituidos con la finalidad de ayudar a terceros. En síntesis, los discursos favorables
637
plantean que la RBis cubriría las necesidades humanas fundamentales, garantizaría la
libertad y conllevaría el empoderamiento de las personas, ayudando a mejorar las
condiciones de vida y el sentido de ésta.
LA VIABILIDAD ECO ÓMICA
En el presente apartado presentamos los resultados referentes al municipio de La

Orotava. Al hacer la estimación en el nivel municipal sería necesario mostrar los
resultados por separado de cada uno de los territorios estudiados. No obstante, esto sería
reiterativo y, para los objetivos del presente papel, es suficiente señalar las principales
líneas de cómo habría de calcularse el coste y cuáles serían las posibles vías de
financiación.
El primer paso del proceso es precisar el horizonte económico sobre el que el
Ayuntamiento, institución encargada de gestionar este derecho, irá incorporando a los
diversos colectivos; en este caso, el periodo elegido está dividido en cuatro fases de
cinco años cada una. El proceso completo durará 20 años.
El segundo paso consiste en establecer la cuantía que percibirá mensualmente cada
residente como RBis. Para La Orotava se ha establecido que la RBis que percibirá cada
una de las personas sea, por lo menos, igual a la determinada por el umbral de pobreza.
La definición de este umbral la tomamos de la Unión Europea (UE), que establece que
su cuantía sea la mitad de la renta mediana disponible. No obstante, introducimos una
modificación y referimos este umbral a la mitad de la renta per capita. En este caso,
Cuadro 1, la RBis aplicada en los cálculos para el municipio de La Orotava era en 2010
de 9.934 euros anuales o de 828 euros mensuales por persona residente.
Cuadro 1. Umbral de pobreza y RBis para La Orotava en 2010.
Fuente: Elaboración propia con datos INE.

El tercer paso consiste en establecer un criterio de prioridad, que será la situación
social y económica de desamparo en que se encuentran los diversos colectivos que
conforman la población total del municipio; este criterio vendrá determinado por el
nivel de ingresos, si los tienen, etc. Con las estadísticas disponibles, intentaremos
conseguir el mayor desglose posible. Una primera visión la ofrece el Cuadro 2, donde
aparecen los colectivos designados como de emergencia social, o de necesidad de ayuda
inmediata. Habitualmente, estos grupos están compuestos por personas con muy pocos
recursos económicos, es decir, en situación de algún grado de pobreza. Dicho cuadro
presenta una fotografía de la aplicación de estos criterios al proceso de implantación de
la RBis al municipio de La Orotava.
638
Cuadro 2. Incorporación de los colectivos de emergencia social
Fuente: Elaboración propia con datos INE.

La primera fase de emergencia social se prolongará durante los primeros 5 años. En
esta primera fase, se incorporan unas 14.894 personas (o un 35,04% de la población
total), y con un coste de 147.949.549 euros (o un 17,52% del PIB del municipio). Todas
ellas ya está padeciendo algún tipo de disfunción social: violencia de género,
discapacidad, marginación, enfermedades crónicas o de larga duración, drogadicción,
pobreza, paro, etc. Como decíamos, el desglose del horizonte económico en fases
permite la incorporación progresiva de los colectivos que se mencionan, de acuerdo con
sus posibilidades financieras y su capacidad política para asociar al proyecto el resto de
instituciones que señalamos más abajo en el Cuadro 3 sobre Fuentes institucionales de
financiación.
Dentro de esta fase, y a efectos de dosificar los recursos del municipio, hay la
opción de incorporar en los dos primeros años, a aquellas personas que más necesitan
disfrutar de este derecho de forma permanente, y que, algunas de ellas, ya están
recibiendo algún tipo de ayuda social. Unas 1.074 personas (2,53% de la población total
del municipio) percibirían la RBis, con un coste anual de 10.668.579 euros, lo que
significa una financiación del 1,26 del PIB que se genera en La Orotava. Como la RBis
sustituye todo otro tipo de prestación, el dinero que ya se destina a estas ayudas
suavizaría el peso de la financiación que aparece en el Cuadro 1.
Durante los tres años siguientes de la primera fase, habría que abordar el
contingente más fuerte de personas necesitadas dentro de este periodo de emergencia
social: las personas en paro y la incorporación de un fuerte número de personas en
situación de pobreza. Las personas en paro ascendían en 2010 a 5.197, y las personas
pobres (sin definir) que incorporamos en este tramo de tiempo ascienden a 8.623 (según
los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida de los Hogares Canarios del Instituto
Canario de Estadística). Es decir, ambos grupos suman 13.820 personas, y suponen un
coste de 137.280.970 euros, una cantidad que se escapa obviamente de las posibilidades
de financiación del presupuesto municipal, que para 2010 era de algo menos de 37
millones de euros. Durante este periodo es cuando hay que preparar la aceptación e
incorporación de las instituciones que señalamos en el Cuadro 3, a la financiación
estimada. Sin ella, no sólo es imposible su aplicación al segundo periodo de la primera
fase, sino desarrollar la segunda fase de emergencia social y de ampliarla
posteriormente en los últimos 10 años al resto de los habitantes del municipio.
639
Cuadro 3. Reparto de la carga financiera

La segunda fase de emergencia social se prolongará durante los segundos 5 años.
En esta segunda fase, se incorporarán aquellas personas que perciben algún tipo de
prestación, como las pensiones no contributivas y contributivas, más el resto de las
personas que quedan pobres (todavía sin ubicar): unas 8.542 personas (o un 20,10% de
la población total), y con un coste de 84.851.957 euros (o un 10,05% del PIB del
municipio). Conseguida la totalidad de las fases de emergencia social, se impone
abordar la fase posterior, la compuesta por la tercera y cuarta fase del proyecto de RBis
en La Orotava en los siguientes 10 años (Cuadro 4). Aquí hay que desglosar en
colectivos el resto de la población inactiva y la que tiene ocupación para aplicarles
algún criterio de incorporación preferencial. La experiencia de las fases previas indicará
caminos y modificaciones a incorporar en las fases pendientes. Como resumen, digamos
que: a) en la fase de emergencia total, se han incorporado 23.436 personas (55,14% de
la población total, y con un coste de 232,8 millones de euros (27,57% del PIB de La
Orotava); b) en la fase posterior, se incorporarán otras 19.070 personas (44,86% de la
población total) y con un coste de 189,4 millones de euros (22,43% del PIB de La
Orotava); c) la suma de ambas fases asciende a la incorporación de 42.506 personas y
un coste de 422,2 millones de euros.
Cuadro 4. Incorporación del resto de la población

Como hemos podido comprobar, los recursos del Consistorio son a todas luces
insuficientes. A lo más, pueden y deben financiar algunos de los colectivos de la fase
emergente. De hecho, con la cantidad del Presupuesto que dedica al Gasto Social en el
2010, puede financiar una parte de los colectivos con prioridad en la I Fase de
emergencia social. Ahora bien, la solución más adecuada y lógica es apelar e incorporar
otras instituciones oficiales y privadas, como ocurre con tantas otras ayudas sociales.
Aparte del que ya se hace del gasto público dedicado a educación, salud, pensiones,
asistencia social, etc. En el Cuadro 4 explicamos como los recursos financieros han de
ser aportados básicamente por las diversas Administraciones del Estado, entidades
oficiales que ya están dedicando recursos para atender estos colectivos. También
incluimos las Cajas de Ahorro y las Fundaciones privadas que actúan en el municipio,
las primeras porque están obligadas a dedicar una parte de los beneficios anuales a obras
640
sociales, mientras que las segundas, en base a las exenciones fiscales que reciben,
dicen dedicar recursos a actividades culturales y benéficas de la propia localidad. El
esfuerzo financiero anual que han de hacer estas entidades (públicas y privadas) puede
considerarse leve si tenemos en cuenta, por ejemplo, que la Administración central sólo
tendría que dedicar un 2% por año; el Gobierno autonómico, 1,5%; el Cabildo, el 1%; el
Ayuntamiento, el 0,4%; todas la Cajas en conjunto, el 0,075%; y todas las Fundaciones,
el 0,025%.
ALGU AS CO CLUSIO ES
La RBis constituye un nuevo derecho ciudadano mediante el cual toda persona, por el
mero hecho de nacer, ha de disponer de unos ingresos regulares y permanentes que le
permitan cubrir sus necesidades básicas. Es individual, universal e incondicional. No
constituye una prestación asistencial, sino que es un derecho ciudadano. La RBis se
justifica filosóficamente de dos maneras: bien por el derecho de toda persona a disfrutar
de una parte de los recursos naturales y de la riqueza social obtenida a partir de los
mismos, o bien como un instrumento para la transformación de la sociedad capitalista
hacia una sociedad más justa.
El derecho a la RBis puede implementarse de diversas formas que se han definido
como modelo fuerte y modelos débiles. En este trabajo se apuesta por un modelo fuerte
de renta básica, dado que los modelos débiles o parciales renuncian a defender los
requisitos esenciales de individualidad, universalidad e incondicionalidad, así como el
que la cantidad a percibir sea igual o superior a la establecida por el umbral de pobreza.
La implantación de la RBis supone una profunda reestructuración de la distribución
de la renta. Con ella, la ciudadanía se convierte en el primer sujeto con derecho al
producto social y sólo posteriormente entrarán a participar en el mismo la actividad
laboral y la propiedad del capital. Ello implica una profunda transformación de las
relaciones sociales actuales. La RBis parte de la distribución de la riqueza ya existente,
de acuerdo con parámetros y criterios distintos de los actuales. La producción de nueva
riqueza facilitará la implantación de la RBis, pero no es un requisito imprescindible para
el establecimiento de la misma.
La RBis es económicamente viable, dado que ya existe la riqueza a distribuir. En
este trabajo se analiza el coste de la RBis en sus diversas modalidades y las distintas
fuentes de financiación posibles, concluyendo que su establecimiento es posible en
términos estrictamente económicos. Sin embargo, es evidente que la propuesta puede
encontrarse con importantes obstáculos de naturaleza política e ideológica que habrán
de resolverse a través de procesos democráticos.
Hemos visto como en los discursos se alternan las percepciones escépticas y las
favorables, aunque en ninguno de los grupos de discusión ha aparecido una oposición
frontal a la propuesta en sí, sino dudas sobre aspectos concretos de la misma o de su
implantación. Por tanto, la RBis no es rechazada de plano en las percepciones de las
personas que han formado parte de la muestra, lo que probablemente sea extrapolable a
una parte considerable de la población. Especialmente, la aplicación de este derecho
supone una gran disminución de la incertidumbre respecto a la seguridad material frente
a las necesidades básicas. Establece, asimismo, la eliminación de la pobreza y permite la
afirmación de la independencia personal, liberando a una parte de la población de que su
único ingreso tenga que depender exclusivamente del mercado laboral. Por ello, la RBis
tendrá como consecuencia una fundamental modificación de las relaciones sociales en el
mercado de trabajo, al convertir la obligación de trabajar en el derecho al trabajo, tal
641
como se observa en las percepciones de los informantes. Sin embargo, no se prevé que
la RBis dé lugar a un aumento sustancial de la población inactiva, ni constituya un
estímulo para los aumentos salariales, excepto en el caso de trabajadores con tareas
peligrosas o desagradables y salarios muy bajos.
El mayor obstáculo para la implantación de la RBis no es técnico ni económico,
sino político. Pensamos que la principal dificultad para su implementación reside en las
resistencias de los agentes económicos que se benefician de la situación actual. Estas
posiciones han de resolverse mediante la creación de una opinión social favorable a la
RBis, por medio de la argumentación, el debate y la convicción, hasta lograr construir
una composición de fuerzas sociales que haga posible una sociedad más justa y
armónica. Existen ya personas y colectivos que están trabajando y movilizándose por la
RBis en todo el territorio del estado español y en otros países y a cuyos objetivos y
tareas es necesario incorporarse y participar.
Aguado, Javier (2002) "La renta básica y el sistema patriarcal", Cuadernos de Renta
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viabilidad social y económica de la renta básica de las iguales en el municipio de
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Gorz, André. (1997). Miseria del presente, riqueza de lo posible. Barcelona, Paidós.
Iglesias Fernández, José (2006) ¿Hay alternativas al capitalismo?: La Renta Básica de
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López, Zebensuí y Sáez, Manuel (coords.) (2011) Por el derecho a una vida digna:
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Raventós, Daniel (2001) La Renta Básica: por una ciudadanía más libre, más
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Sáez, Manuel (2004) "La Renta Básica y mucho más: una realidad de lucha en el
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Manuel, Todo sobre la Renta Básica, Barcelona, Virus Editorial / Baladre; pp. 17-
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642
DE LA RE TA BÁSICA A LA RIQUEZA COMU AL
JOSÉ IGLESIAS FDEZ, MANOLO SÁEZ Y EMILIANO TAPIA

BALADRE (Coordinación de luchas contra el empobrecimiento la precariedad y la
exclusión social)
RESUME
En esta ponencia se presentara de manera teórica el cambio necesario en el enfoque de
la organización y gestión de los derechos sociales .Pasando de la gestión pública estatal
a la necesidad de la gestión participativa y comunitaria de nuestros derechos. En ella
podremos analizar la utilidad de la Renta Básica de las iguales como herramienta
necesaria para ir dando pasos en la organización de la sociedad y los servicios públicos
como medio para sostener la vida. En este análisis se caracterizara la riqueza y la
sociedad comunal en comparación con el capitalismo del bienestar y sus servicios en el
que vivimos.
PALABRAS CLAVE
Riqueza comunal; Redistribución; Anticapitalismo; Municipalismo; Acción colectiva.
643
LA SOCIEDAD COMU AL. U A ALTER ATIVA DE ESPERA ZA
La comunidad
Mi verdad se encamina a considerar la sociedad comunal como una de las alternativas
contra el sistema. Mientras no vivamos en un sistema social sin propiedad privada, sin
clases y sin jerarquías, laico, antimilitarista y antisexista, en el que los seres humanos
decidamos y gestionemos horizontalmente entre iguales la riqueza comunal y los
recursos que han de cubrir nuestras necesidades; poco o casi nada podremos hacer
contra las agresiones que perpetran las sociedades clasistas y el capitalismo n particular
contra el ser humano y el planeta, contra el conjunto formado por el hábitat natural y
por la especie humana, contra la casa común de la especie humana. Éstos rechazos nos
llevan a pensar en la comunidad como la unidad de convivencia de aquellas personas
que deciden de manera libre, autónoma y voluntariamente vivir de forma colectiva,
buscando el bien común y el apoyo mutuo, sin distinción de credos, razas, etnias,
edades, sexos, colores, culturas, lenguas, etc. Lo que lleva a que la comunidad no tenga
la necesidad de reivindicar un estado nación y menos por motivos religioso, étnicos,
lingüísticos, culturales, clasistas, geográficos y demás contingencias.
La vida en la sociedad comunal prescindirá de los tres pilares las sociedades
clasistas en dónde los poderosos ejercen la opresión: el estado, el mercado y el dinero;
elementos que reprobaremos más abajo.
El concepto de buen vivir es muy subjetivo lo que hace que hayan aflorado muchas
definiciones, mis preferencias toman valores de convivencia del contenido de algunas
de las recomendaciones a las comunidades epicúreas:
• Nacemos una sola vez, pues dos veces no es posible y no podemos vivir
eternamente.
• El hombre bien nacido se dedica principalmente a la sabiduría y la amistad; de
éstas, una es un bien mortal, la otra inmortal.
• Según el derecho común lo justo es lo mismo para todos, pues es algo útil en la
relación de unos con otros.
• No hay vida placentera sin que sea juiciosa, bella y justa, a través del placer. A
quien le falte esto no le es posible conseguirlo.
• La necesidad es un mal pero no hay necesidad alguna de vivir con necesidad.
Nada es suficiente para quien lo suficiente es poco.
El potencial de vida comunitaria que genera el ámbito municipal
Es bien sabido que la ciudadanía constituida en sujetos políticos se ubica en los barrios
que componen el espacio municipal. Enfatizábamos estos aspectos en otro trabajo en el
cual recordábamos cómo la población vivimos en barrios pero la suma de ellos
conforma ese espacio al que llamamos administrativamente el municipio. En todo
municipio, somos muchas las personas que nos beneficiamos de los bienes y servicios
municipales, bienes públicos que están a cargo de la buena o mala gestión de la
Alcaldía. Allá donde la gestión se hace a favor de la población la calidad de vida puede
ser óptima; allá donde se hace a favor de los poderes locales o externos al municipio,
esta seguramente es pésima, o deja bastante que desear. Algunos de los servicios más
importantes y comunes en la mayoría de los municipios son:
• Entorno ambiental: alcantarillado, saneamiento, limpieza, alumbrado, etc.
• Bienestar social: asistencia social, centros de acogida, programas contra la
pobreza, etc.
644
• Actividades educativas y culturales: escuelas, guarderías, cursos, becas, etc.
• Actividades ciudadanas: subvenciones a asociaciones, clubes y empresas,
mantenimiento de fachadas, etc.
• Actividades económicas: potenciación del turismo, polígonos industriales,
mercados municipales, artesanía, etc.
• Actividades artístico-deportivas: pabellones, campos de fútbol, polideportivos,
piscinas, etc.
• Salud: hospitales, centros de atención primaria, planificación familiar, etc.
• Otros servicios: bomberos, seguridad ciudadana, puntos verdes, etc.
• Empresas municipales, consorcios mixtos, empresas privadas.
Además, en el municipio existen otras dimensiones que afectan directamente a la
convivencia humana: relaciones de vecindad, laborales, culturales, etc:
• Relaciones de producción y consumo: a través del contacto directo entre los
agentes consumidores, productores, distribuidores… El municipio facilita el
contacto directo y las relaciones de proximidad, plano básico para consolidar las
relaciones sin la intermediación de la propiedad privada en la producción y la
distribución en la sociedad comunal.
• Relaciones de vecindario: relaciones de cooperación entre las vecinas que
podrán establecer y organizar el abordaje de problemáticas de forma conjunta e
integral, con la posibilidad que dan los recursos municipales y la participación
de las asociaciones vecinales y ciudadanas. Este plano facilita el desarrollo del
apoyo mutuo y la gestión horizontal, sin poder, de las actividades encaminadas
al bienestar colectivo.
• Presencia de las empresas municipales: forma de potenciar la capacidad de
ocupación a nivel local y la priorización de los ciudadanos que residen en el
municipio. Una dimensión que posibilita favorecer la implicación directa en la
organización y la gestión de la producción, elemento clave para satisfacer las
necesidades de cualquier sociedad.
• Gestión asamblearia: una vía para facilitar la desaparición de la gestión a través
de representantes y con la dificultad añadida que genera la adscripción de
cargos. Una vía para comenzar con la disolución del poder, y en el especial del
Estado en todos sus niveles administrativos.
• Disolución paulatina del Estado: el Estado no tiene cabida en la gestión orgánica
de la sociedad comunal. La disolución paulatina del mismo, por tanto, debe ser
un objetivo irrenunciable en los movimientos comprometidos con la
transformación del capitalismo en una nueva sociedad sin clases.
La brújula / matriz
Esto nos lleva a pensar en un referente de comunidad que no contenga los gérmenes de
las sociedades tenebrosas que nos preceden. Aunque no es la única, la sociedad
comunal puede ser un ejemplo que nos sirva para la reflexión en ese diseño del punto de
abandono y de llegada, del espacio de convivencia donde florezca y se consolide la
emancipación humana y, con ella, el buen vivir.
Ahora bien, para verificar hasta donde cualquier alternativa, u organización social
que se proponga ir en contra del capitalismo y orientada a construir una sociedad sin
clases, justa y armónica, necesitamos establecer unos pocos criterios fundamentales que
sirvan como brújula de orientación o de unidad de verificación (en el sentido de marcar
la dirección del proceso a seguir), y de matriz (que establece el lugar donde procrear la
645
sociedad no capitalista). Es decir, se trata de disponer de una hoja de ruta con capacidad
de procreación y orientación durante todo ese tiempo que dure el proceso. Esto debemos
hacerlo a pesar de que somos conscientes de la precariedad y dificultades de las que
partimos en el momento de articular un discurso sobre una sociedad distinta, ya que
deberá ser vivida por personas con valores muy diferentes a los dominantes en la
actualidad, y que el funcionamiento de esa sociedad deberá ser tan diferente al actual
que nos resulta casi imposible desde ahora poderla tan solo imaginar. No obstante, es
una tarea que se ha de intentar.
También añadió que el “dinero es poder”. Decimos esto porque la característica
fundamental que permeabiliza todo el capitalismo es la relación sistémica que existe
entre propiedad privada, dinero, mercado, elementos en los que el poder es un rasgo
común a todos ellos: la propiedad es poder, el dinero es poder, el control del sistema de
mercado da poder a las empresas monopolistas. De aquí que, al diseñar la matriz se
haya buscado que su rasgo distintivo sea la igualdad, pero esta sólo podría ser posible
en la medida que quedase desmontado el poder, es decir, la brújula/matriz tendría que
impedir cualquier posibilidad de que se volviese a reproducir en el seno de la
comunidad la perversión del poder entre sus miembros o instituciones.
Entonces, ¿cuáles serán las características mínimas que identificarán la sociedad
utópica, así como el proceso hacia la misma, que pretendemos? Esta brújula y matriz
general de orientación es válida para cualquier propuesta alternativa, por estar
compuestas por unas características mínimas, unos ejes teóricos y prácticos, que han
sido deducidos a partir de todos aquellos sectores que conforman el capitalismo y que
hay que rechazar, por los que consideramos esenciales para construir radicalmente esa
sociedad que establecemos como punto de llegada:
Partimos de un elemento inicial que sirve de tronco. Este consiste en qué su sistema
de propiedad sea colectivo, comunal, no privado.
Eliminada la propiedad privada de los recursos productivos y naturales, el poder
que ejercían los propietarios y el poder del Estado de clase que protegía los intereses de
los capitalistas se desvanece. Esta exigencia sobre la disolución de la propiedad, y sus
consecuencias sobre el poder, permiten reconstruir los demás sectores más
determinantes de la vida comunal:
• Qué su sistema de producción esté en régimen comunitario; que no explote al
hombre ni despilfarre recursos.
• Qué su sistema de distribución sea equitativo; libre acceso a los bienes que
satisfacen las necesidades básicas.
• Qué la gestión del poder sea horizontal; no jerárquica ni despótica. A debatir la
forma de gobierno, de república, cuando la comunidad venga condicionada por
grandes concentraciones de habitantes (urbes).
• Qué su sistema de valores y afectos proponga y potencie el bien común: justicia,
igualdad, fraternidad (amistad)
• Qué mientras como ciudadano, la persona respeta la res pública, o el espíritu
comunitario de la sociedad, la comunidad le respeta su derecho individual a la
intimidad, al disfrute de su res privada. Sin embargo, y dado el carácter
eminentemente social del ser humano, allá donde la res pública entre en
conflicto con la res privada, los asuntos públicos tendrán carácter preferente
sobre los privados.
646
Muchas de las propuestas postuladas como alternativas no cuestionan la propiedad
privada de la riqueza productiva. Tampoco proponen producir bienes y servicios para
ser distribuidos libre y equitativamente como bienes comunales. Ni proponen un cambio
en la forma de gobierno, ni exigen y garantizan que este sea horizontal, entre iguales.
La idea del bien común como filosofía del buen vivir de la comunidad no aparece, o al
menos con la fuerza y el papel que ha de jugar, en la composición de las características
fundamentales que ha de tener la matriz comunal.
No hace falta aclarar que este no es el único criterio posible para saber si
formulamos alternativas contra, o simplemente medidas que actúan de tiritas cuando el
capitalismo tiene una herida, pero mientras no me ofrezcan otro, al menos a mí me
ayuda a que no me den gato por liebre, como en el caso del decrecimiento, el consumo
responsable, la banca ética, los micro créditos, el comercio justo, las monedas
complementarias, las empresas con responsabilidad social corporativa, el impuesto
Tobin, la permacultura, y un largo etcétera, propuestas primarias que pueden contener
alguna de las características mencionadas de una forma embrionaria o latente, pero no
explicitadas como instrumentos irrenunciables en el proceso de su devenir contra el
sistema.
DEL REPARTO DEL TRABAJO AL REPARTO DE LA RE TA (PRIMERA ÉPOCA)
La Renta Básica o el nacimiento de un nuevo derecho

En 1994, la economía española atravesaba una situación muy similar a la que está
experimentando el capitalismo desde la crisis del 2008. Por aquel entonces, el paro se
situaba en unos 2,5 millones de personas, con la tasa más alta registrada en este país
(24,5% de la población activa), a la vez que la pobreza afectaba a un 18% de la
población. Transcurridos 16 años, la crisis actual pone en el paro a unos 6,2 millones de
personas (27,2%), mientras que la pobreza se disparó hasta alcanzar los 11,5 millones,
un 25,5% de la población. Son dos de los desastres sociales que asolan a la población y
a los que el capitalismo nos tiene acostumbrados cada vez que desencadena una de sus
crisis sistémicas y periódicas. Nunca llegan solos, sino que los capitalistas los
aprovechan para reforzar la caída del poder adquisitivo, la congelación de las pensiones
y el recorte de muchas prestaciones sociales. El empobrecimiento de la población va en
aumento y es que, en el capitalismo, nadie puede estar tranquilo; es un sistema que, en
busca del beneficio de unos pocos, no tiene escrúpulos para enviar a la miseria a las
personas que haga falta.
En 1994, nos acercábamos al tema de la Renta Básica (RB) pensando que podría ser
una solución a esos desequilibrios sociales que genera el capitalismo de forma
estructural: paro y pobreza. Es decir, se imponía el diseño de una respuesta permanente
como derecho ciudadano a estos dos problemas crónicos pero orgánicos al capitalismo.
Porque el paro y la pobreza son consecuencia de la explotación que ejerce el sistema
sobre la población asalariada, pero también son un instrumento de violencia para
atemorizar a la población, recordando que destino nos espera a los que se quieran
enfrentar al mismo. Por aquel entonces, el problema del paro era abordado por la
izquierda oficial, en base a una propuesta que tenía como solución el reparto del
trabajo. Los trabajadores ocupados tendrían que compartir media jornada laboral (4
horas) con los parados, mientras que los parados tendrían que compartir media paga del
subsidio de paro con los activos. Esta era una propuesta que dejaba sin reclamar el
reparto de la riqueza (los ricos seguían respetados por los pensadores de la izquierda
oficial) mientras proponía que los pobres fuesen solidarios entre ellos, con el reparto del
empleo como fuente de su pobreza. Tampoco se denunciaba que, “bajo el capitalismo,
647
todos los miembros de la sociedad están dominados por un mecanismo autónomo: la
revalorización del valor. Se trata del aumento ininterrumpido del capital a través del
proceso de producción, es decir del trabajo. Este constituye un invento puramente
moderno y capitalista. Lejos de representar la actividad productiva en general, el trabajo
es la actividad alienada de los hombres que producen mercancías. Se distingue por su
indiferencia absoluta por cuanto se refiere al contenido sensible de su producción”.
Ante esta situación, la RB comenzaba su andadura para atender de forma
simultánea dos frentes: ser un mecanismo de redistribución de la renta en el corto
plazo, y ser un instrumento de lucha contra el capitalismo en el medio y largo plazo.
El capitalismo maltusiano y su lógica del exterminio
Desde entonces, el sistema no dejó de transmutarse, actuando en dos direcciones: contra
los derechos laborales de los trabajadores, y contra los derechos socio-políticos de los
ciudadanos. Estamos ante un capitalismo de ámbito planetario, que está transformando
fuertemente su lógica de creación y apropiación de riqueza, así como los espacios
(rurales y urbanos) donde esta ha de ser producida e intercambiada. Entre los objetivos
preferentes en su transmutación, destacamos dos:
• Qué la relación capital-trabajo se caracterice por la ausencia de todo tipo de
regulaciones laborales, a la vez que se impongan las condiciones que ya aplica
los lugares denominados de zona franca. Es decir, se trata de crear unas
relaciones laborales sin reglamentación alguna que permita a las empresas
intensificar la plusvalía absoluta y relativa.
• Qué los países con Estado-nación se conviertan en sociedades civiles, en las
cuales los mandatarios tecno-burocráticos estén elegidos directamente por las
empresas multinacionales dominantes en esa región geográfica. La
transformación del sistema en este espacio, en esta caso la Unión Europea,
conlleva una destrucción de la sociedad política (de iguales ante la ley) a favor
de una sociedad civil (dónde los poderosos imponen su gestión), lo que supone
así mismo la casi total desaparición del ámbito de lo público para dar
preponderancia al ámbito de lo privado.
Si a esto añadimos el abandono de los programas de transformación del sistema por
buena parte de los partidos, sindicatos, cooperativas, mutuas y colectivos afines que
aún habitan el universo de izquierdas, nos encontramos con que los monopolios
generalizados por todos los espacios de la globalización capitalista no encuentran
resistencias para extender su lógica depredadora sobre los recursos naturales, y
explotadora sobre los seres humanos en todo el planeta. Sin embargo, conviene
recordar, como inciso, lo que señala Constantino
Bértolo, que lamenta la deriva ideológica de las izquierdas, afirmando: “no se puede
seguir insistiendo en la necesidad de la revolución mientras uno se sonroja
intelectualmente de la revolución”.
Por tanto, la coyuntura es única y favorable para las fuerzas conservadoras en la
historia de la lucha de clases, las cuales han decidido aprovechar el poderío que les
brinda las circunstancias actuales. Han pensado que es el momento de poner/imponer
nuevas reglas, de recomponer los espacios del capitalismo planetario a partir de las
propias estructuras sistémicas (producción, distribución, consumo, inversión, ahorro,
financiación, crédito, mercados). Y observamos que ya nada les detiene.
648
Inicio y despegue de la Renta Básica de las iguales (RBis): entre el acoso y la
prudencia
Evaluados los pros y los contras de los diversos modelos de reparto del trabajo, por
aquel entonces proponíamos ir más lejos, e incorporar el debate sobre el potencial que
tenía la RB como derecho ciudadano a la panoplia de medidas contra la pobreza y el
paro, buscando una solución más radical y definitiva dentro del capitalismo. La
propuesta era sencilla, pues consistía en responsabilizar a la sociedad de aportar una
cantidad periódica (mensual) a cada persona (por el hecho de nacer), y que fuese
suficiente para cubrir sus necesidades básicas. Esta cantidad a percibir como un derecho
vinculante, se concedía a la persona de forma individual (no familiar), universal (para
todas igual y no contributiva) e incondicional (independiente de otros ingresos y sin
relación con el paso por el mercado de trabajo).
En el territorio español, y como era de esperar, la propuesta de la RB se encontró
con muchos detractores, especialmente dentro de esa izquierda-sistema (establishment)
que reclama el mendrugo de pan para el pobre, a la vez que con muchas otras personas
y colectivos que apostaron por su divulgación. Cabe citar, por antigüedad, a Baladre
(1984), AREBA (1996), Arenci (1999), y la Red Renta Básica (2001). Todas con
sustanciales diferencias ideológicas y de proceso, pero coincidiendo en la importancia
de conseguir este nuevo derecho para la población.
A lo largo de su historia, la RB ha ido modificando su contenido, de forma que es
más apropiado hablar de diferentes modelos de rentas básicas en plural que destacar
una en singular. Así mismo, sus defensores también han tenido que hacer una serena
labor pedagógica para que los diferentes modelos (débiles y fuerte o de las iguales) no
fuesen fagocitados y diluidos por las diferentes políticas de rentas, que bajo el nombre
genérico de Rentas Mínimas de Inserción (RMI), las administraciones autonómicas han
ido implantando en sus respectivas comunidades. Un peligro que la crisis actual todavía
acentúa, y que alguna coalición de la izquierda del mendrugo todavía propone como
remedio ante el alarmante aumento de la pobreza y la desigualdad. Sin embargo,
siempre hemos denunciado este tipo de ayudas sociales, debido a que no persiguen la
igualdad sino atenuar la pobreza. Modelos de control social que ya hemos ampliamente
comentado, pero que son cada día más los autores que ven y denuncian su esencia
asistencial, su concepción de “caridad mínima garantizada a los excluidos. [Es decir],
un subsidio económico integrador, una prestación ligada a la necesidad y a la voluntad
de reinserción profesional. [Es así como] las asociaciones del Tercer Sector se
convierten en un elemento instrumental para los intereses de la eficiencia capitalista,
mediante el uso de la llamada economía <<sin ánimo de lucro>>, también economía
social o de auto-organización, y que sustituye el papel del Estado social reduciendo y
canalizando los conflictos de acuerdo con la óptica de la acumulación capitalista, junto
con las donaciones caritativas compatibles con el sistema”. Es decir, vivimos ya en ese
período del capitalismo planetario que ha conseguido con la ayuda de estas
organizaciones, “sistematizar la sumisión humana y el fetichismo. Lo que fue opresión
personal se ha convertido en servidumbre voluntaria de los seres humanos, y la peor
domesticación de la historia humana ha logrado la proeza de llamarse libertad”.
A TE GRA DES MALES (I JUSTICIA), GRA DES REMEDIOS (IGUALDAD)
Así que, entre los grandes males, o injusticias que la población padece dentro del
sistema, uno es el deterioro constante de sus condiciones de vida, condiciones que
podríamos cuantificar en términos de dos indicadores de uso habitual en estos casos: la
desigualdad de la renta y la de la riqueza en el Estado español.
649
Pero la crisis iniciada a partir del 2007 ha acentuado todavía más las diferencias en
la riqueza y la renta. De hecho, el efecto redistributivo que tienen los servicios públicos
para paliar estas desigualdades viene deteriorándose de forma sibilina desde el 2000:
recortes en pensiones, en el gasto sanitario y educativo, en las ayudas sociales, etc.
La RBis cumple con estos dos requisitos: “eS posible y eS necesaria para la
transformación social”.
El estado de malestar que ha iniciado el capitalismo con la crisis de 1973, y
acentuado a partir del 2007, es el que estaba ocultando con el paquete de políticas
sociales a las que aún llamamos estado del bienestar. Una realidad, con muy poco que
comentar, pues las distribuciones (renta y riqueza) mostradas no pueden ser más
injustas. Por otro lado, es una realidad que, si pretendemos aplicar una solución radical,
así de radical ha de ser la respuesta. Ante las frecuentes afirmaciones de que la RBis es
una propuesta inviable económica y financiera, la negación de estas afirmaciones exige
analizar la viabilidad de la misma desde sus dos dimensiones: desde la producción (o
fuente de dónde sale el dinero), y desde la distribución (o mecanismo de cómo se
reparte el dinero):
Desde la Producción. Según las estadísticas oficiales, en el año 2011, la ocupación
manifestó un empleo de 18.105.000 trabajadores, los cuales habían producido bienes y
servicios para la sociedad por un monto de 1.073.383 millones de euros en términos de
PIB. Por tanto, nadie puede decir que no hay, como tampoco dudar de la falta de dinero,
cuando la actividad productiva anual genera este volumen de mercancías y servicios en
euros; también queda evidente que la procedencia del dinero para financiar la RBis ha
de salir entonces del sector productivo. En el 2011, la actividad productiva en el sector
de la agricultura y pesca aportaba un 2,6% al PIB, la industria y el sector energético un
16,9%, la construcción un 11,5%, y los servicios el 69,0% restante. Además, hay que
resaltar que este volumen de producción de bienes y servicios se ha producido de forma
colectiva, socializada, fruto del trabajo conjunto aportado por los miembros de la
sociedad declarados aptos para realizar tan consecuente cometido. Su actividad laboral
es la responsable del bienestar de toda la ciudadanía.
Por tanto, en todo modelo de sociedad, capitalista o comunitario, la cuestión no está
en la falta de dinero, sino en cómo, fruto del esfuerzo de tantos trabajadores ocupados,
se distribuye la renta entre la población.
Desde la Distribución. Sin embargo, y aunque la explotación se genera en la
producción, es en el sector distributivo donde hay que buscar las manifestaciones de la
desigualdad reflejada anteriormente. Contamos con varios indicadores para comprobar
cómo, en el capitalismo, la renta nacional es distribuida de forma antisocial. Uno, el de
la distribución funcional, nos muestra como cada año la renta nacional (o PIB) se
distribuye con pequeñas variaciones entre estos dos factores productivos: de promedio,
alrededor de un 45% va al factor Capital, otro 45% va al Trabajo, mientras que el 10%
restante se dedica a cubrir las amortizaciones (o desgaste de los bienes de capital) que
durante el año causa la actividad productiva. Otro indicador lo encontramos en la
distribución personal de la renta.
En cualquier caso, en los modelos de distribución personal, encontramos una
injusticia remunerativa que nos lleva a proponer y justificar la inclusión del siguiente
epígrafe: el reparto de la producción nacional en base a la renta per cápita. Sin embargo,
esto no quita para que el lector se pare a reflexionar y entienda que el problema de la
RBis no existe en cuanto a su financiación, ya que lo que proponemos como reparto es
lo que se ha producido a lo largo del año con los recursos disponibles en la sociedad:
650
mano de obra y conocimiento, instrumentos de producción y recursos naturales. La
imposibilidad de reparto que proponemos, sea la RBis o la renta per cápita, reside
abiertamente y es de índole político, en parte por el poder que ejercen los propietarios
de los medios productivos, y en parte por la falta de conciencia obrera y ciudadana que
hemos señalado al principio y con la que acabaremos estas reflexiones.
DEL REPARTO DE LA RE TA AL REPARTO DE LA RIQUEZA
La Riqueza Comunal de las iguales y la renta per cápita como umbral de igualdad
Hasta ahora, los colectivos que se identifican con el espacio Baladre defienden, y
seguirán reclamando, que la cantidad que se considera mínima como renta básica sea
igual al umbral de pobreza. Si el PIB per capita en el 2011 era de 23.300 euros anuales,
entonces el umbral de pobreza o renta básica que se hubiera fijado como cantidad a
percibir por cada persona sería la de 11.650 euros anuales, o la de 971 euros mensuales
por cada persona beneficiaria. Este es un indicador cuantitativo de la RBis que, de haber
estado aprobada, paliaría sustancialmente la injusta distribución de la renta manifestada
anteriormente. El transvase, vía fiscal, de los ingresos percibidos por los ricos hacia la
población pobre modificaría sustancialmente la distribución de la renta tan injusta.
Ahora bien, aunque el umbral de pobreza como indicador de la RBis puede ser un
mecanismo redistributivo eficaz, no ha de ser considerado como el único. Por qué, si a
grandes males hemos de aplicar grandes remedios, entonces, ¿por qué no aplicar otro
indicador como el de la renta per cápita como umbral de justicia? Es hora de que
empecemos a enfrentarnos a nuestras propias exigencias cuando decimos que hay que
repartir la riqueza. Esto supone, o bien conquistar un poder con capacidad para
confiscar y nacionalizar los recursos productivos del país, algo impensable en este
momento, o bien partir de un proceso que paulatinamente nos lleve al acceso a esa
riqueza social que ya es producida colectivamente por los trabajadores, pero apropiada
por menos de un 5% de la población. Más concretamente, en un informe de Taifa
concluíamos una parte diciendo que “no parece exagerado decir que en España, el poder
económico y financiero está distribuido y concentrado de forma que menos de 500
personas controlan el bienestar social de casi 45 millones de ciudadanos. Una ratio de
concentración del poder que explica el dominio que ejercen sobre nuestras vidas estos
personajes”.
La creación del Fondo de Riqueza Comunal
Esta desigualdad en el reparto de la producción social nos lleva a formular la
reivindicación y creación del Fondo de Riqueza Comunal (FRC). En una sociedad, con
valores de equidad y justicia, donde a todos se nos reconociese ser acreedores a un
mismo trozo del pastel producido, la distribución del mismo vendría medida en
términos monetarios, por la riqueza o la renta per cápita. Pero en toda sociedad, así
mismo, una parte del PIB producido debe ser destinado a la amortización o
reproducción del capital fijo que se ha utilizado durante el ejercicio. Así mismo, hay que
posponer una parte del consumo actual para dedicarlo a la ampliación del bienestar
futuro. Esto hace que tomemos dos fuentes de referencias para contabilizar la creación
del FRC de índole colectivo: desde los agregados o indicadores macros, y desde los
indicadores per cápita.
Creación del FRC con indicadores macroeconómicos
En el capitalismo, las cantidades de la FBCF son registradas a título privado en las
cuentas personales de las empresas y bancos (o de los capitalistas). Una cantidad que,
651
acumulada durante el período 2000-2011 asciende a casi 3 billones de euros. Esta
cantidad anual es la que tendríamos que reivindicar se convirtiese en el Fondo de
Riqueza Comunal a nombre de todos los miembros de la sociedad. Es la cantidad que
anualmente tendríamos que decidir el destino de su inversión para cubrir las necesidades
establecidas previa y prioritariamente por el colectivo social.
Ahora bien, en una sociedad comunalista, sus miembros pueden decidir suavizar la
relación entre las necesidades de consumo presente y consumo futuro, de forma que la
relación entre consumo e inversión descienda, por ejemplo, a un 80%-20% o menos. La
FBCF se hubiera reducido a casi 2,2 billones de euros, mientras que el FCS hubiera
mejorado como media anual aumentando de 661 mil millones de euros a 724 mil
millones de euros. Cuando la propiedad es comunal, sus miembros deciden en que y
cuanto invertir y en qué y cómo consumir.
Lo que queremos dejar claro con este ejemplo es que la reivindicación que muchos
colectivos reclaman sobre el reparto de la riqueza ha de encaminarse a que la Formación
bruta de capital fijo se realice a favor de la sociedad y no a título privado de los
capitalistas. Si esta relación de propiedad no se altera, el eslogan queda muy bonito pero
vacío
EL UMBRAL DE JUSTICIA Y SU PAPEL PARA RECUPERAR LA ACCIÓ COLECTIVA COMO

ACCESO A LA RIQUEZA COMU AL
La similitud entre la RBis como umbral de pobreza y la Renta per capita como
umbral de justicia
Una de las características que distinguen la RBis de otras versiones es el
fraccionamiento de la cuantía a percibir en dos partes: una, la que cada persona cobrará
en mano; y la otra, dedicada a crear el Fondo Renta Básica. Esta característica de
opción política de la RBis es la que nos sirvió de modelo para poder diseñar la exigencia
de una Renta per capita como base para conseguir el umbral de justicia. Es decir, el
volumen de la cuantía del Fondo de Riqueza Comunal estará destinado a recuperar
aquellos bienes de índole y uso comunitario, tales como la educación, la sanidad, la
vivienda, el transporte, los espacios públicos y el medio ambiente, la actividades
culturales, el agua y otras energías, etc., y que serán directamente asignados y
gestionados de acuerdo con las preferencias expresadas comunitariamente. Es decir, en
una primera fase, proponemos que esta relación se establezca en un 80% en mano y que
el restante 20% se destine al Fondo. Esta cantidad permitirá que tales inversiones pasen
a ser de la comunidad como una manera de repartir la riqueza que es ahorrada por los
ciudadanos. Pensando en que esta propuesta es un proceso de colectivización de la
riqueza, la importancia de la misma está en que la cantidad en mano se vaya
paulatinamente reduciendo para que la inversión comunal del Fondo de Riqueza
Comunal sea cada vez más la que se encargue de responder y atender las necesidades
sociales de cada persona en forma comunitaria, o de ayuda mutua.
Sujetos y ámbitos de autonomía
Digamos otra vez como en los barrios, en los municipios, son los espacios en donde
actúan, viven y conviven la mayoría de los sujetos que clasificamos en socialmente
pasivos y en socialmente activos. El sujeto social pasivo está constituido por aquellas
personas que participan en los valores del sistema de acuerdo con las normas
establecidas: los votantes cuando somos llamados a las urnas; y los parados, los
pensionistas, los enfermos, los alumnos becados, etc., obedeciendo las normas que
exigen los ‘canales institucionales establecidos’. De hecho, el capitalismo fetichista que
652
ha convertido a la mayoría de la población en consumidores compulsivos, “ha
producido una forma de individualidad que ya no se basa en la sumisión directa que
caracterizaba a los sistemas de dominación personal, sino en la interiorización por parte
de las obligaciones por parte de los individuos”. No ocurre lo mismo con el sujeto social
activo, el cual está formado por aquellos: a), personas que no aceptan la sociedad
capitalista (anti sistema o anti capitalistas); por b), los colectivos o ámbitos en los que se
organizan actividades en contra del capitalismo; y por c), organizaciones que comulgan
con el sistema, y en los cuales predomina la gestión vertical y representativa.
El ámbito es el lugar dónde se participa, se aprenden los hábitos y se practican los
valores de la sociedad futura; es decir, estos ámbitos sólo suponen los lugares donde se
reconstruye el sujeto social no alienado, dónde se entrena y forma el ser social que está
construyendo una vía hacia la nueva sociedad. Así como en la sociedad feudal, los
gremios, los artesanos y la burguesía (materialismo histórico) se convertían en los
sujetos de la lucha de los contrarios (materialismo dialéctico), así los ámbitos
convertidos en sujetos sociales han de cumplir este papel en la sociedad capitalista.
Las experiencias colectivas a iniciar pueden ser las tradicionales: comunas,
colonias, comunidades: desde el comienzo, en ellas se ha de cuidar el avanzar hacia la
aplicación de aquellas características del criterio mínimo anti capitalista (brújula y
matriz comunal) que sean factibles; es decir, la horizontalidad en la participación, el
consenso en las decisiones (comunalismo de gestión), un sistema claro de valores
comunitarios, y la práctica del comunismo de bienes en la producción y la distribución
(rechazo de la propiedad privada).
Ante tanta injusticia histórica, solo queda la lucha contra la riqueza, la lucha
anticapitalista
Ante esta realidad, la conclusión es obvia. Y el mensaje a la izquierda del mendrugo
igualmente de claro. La pobreza no desaparece con la acción caritativa de las ONGs
dedicadas a bancos de alimentos, o con donaciones filantrópicas de empresarios, como
el de Amancio Ortega, que causan la miseria y la muerte de millones de personas en las
fábricas que poseen en el planeta. Si ni siquiera “la socialdemocracia fue capaz de llevar
al proletariado moderno a la lucha de clases”, tampoco lo hará la acción caritativa de
estas asociaciones. Estamos en camino de que el poder vuelva a recuperar,
modernizadas, la famosas y funestas Leyes de pobres inglesas (1536), una manera legal
de reprimir a los considerados vagabundos e indigentes, autorizar la separación de los
hijos de los padres para ponerlos a trabajar en fábricas y minas, y a las esposas de los
maridos para obligar a unas y a otros a trabajar sin salario en concepto de aprendizaje,
en <<casas de trabajo>>, un tipo de eufemismo que venía a sustituir el de correccional,
reformatorio, cárcel o prisión.
Por tanto, si queremos que desaparezca la pobreza hay que luchar contra la
riqueza, contra estos que van por el mundo de filántropos y denunciar las instituciones
que les rinden pleitesía. Ahora bien, la lucha contra la riqueza es compatible con la
reivindicación de la RBis. Porque, si el sistema ha elevado el listón contra el bienestar
de las poblaciones, la izquierda tiene que ir más lejos que quedarse en el mendrugo y la
sopa; ha de exigir que la cuantía de la RBis sea la renta disponible neta per capita. Es
decir, debemos recordar que “el gasto social en España está por debajo de la media de la
zona euro. Hay una diferencia de cinco puntos de PIB de promedio en la última década.
[En el Estado español] se hubieran podido invertir 50.000 millones de euros cada año en
educación, sanidad, dependencia, protección social o pensiones si hubiéramos dedicado
653
el mismo porcentaje de nuestra riqueza nacional que los países de la zona del euro a
estos fines”
En definitiva, mientras el Estado capitalista ejerza, o apoye, la violencia sin
contemplaciones, no puedo olvidar aquella expresión de Malcom X: “por muy
lamentable que sea la violencia [de los oprimidos], es una opción justificada e imperiosa
cuando se trata de conseguir justicia”. Igualmente, mientras el capitalismo planetario
está ejerciendo la barbarie sobre las poblaciones de todos los países sin
contemplaciones, no debemos olvidar esta frase: “mientras existan los estados
capitalistas, es decir, mientras la política mundial imperialista determine y regule la vida
interna y externa de una nación, no puede haber “autodeterminación nacional” ni en la
guerra ni en la paz”.
Llegamos, por tanto, al final. Aquellas personas que se identifiquen con las
observaciones anteriores coincidirán con la frase que Silvia Federici abre sus
reflexiones en Calibán y la bruja: “desde Marx, estudiar la génesis del capitalismo ha
sido un paso obligatorio para aquellos activistas y académicos convencidos de que la
primera tarea en la agenda de la humanidad es la construcción de una alternativa a la
sociedad capitalista”. Convencido de que la RBis y la creación de un Fondo de Riqueza
Comunal son instrumentos idóneos para esa construcción, a partir de ahora seguiremos
proponiendo ambos repartos de la renta como herramientas contra la sociedad
capitalista, y la larga transición hacia la sociedad comunalista.
RECAPITULA DO
1. El capitalismo esquilma los recursos naturales y degrada a mercancía al ser

humano. En su fase planetaria, el sistema ha entrado en un proceso de
transmutación que su proceso de acumulación de riqueza exige el exterminio de
buena parte de la población mundial.
2. En esta tarea de solución final al problema de la población mundial, jugarán un
papel los sistemas clásicos del estado: policial, judicial, penal, militar y fiscal.
En el corto plazo, otros colectivos seguirán cooperando en la desaparición de
lumpen urbanitas, mendigos y demás basura humana que el sistema ya no desea
reciclar socialmente: Ongs, sectas, bancos de alimentos y sopas populares, etc.
3. Para la barbarie capitalista “nada es suficiente porque lo suficiente es poco”. Se
necesita una respuesta, alguna utopía como alternativa. En la historia del
pensamiento crítico encontramos innumerables propuestas. El municipalismo
como proceso, y la sociedad comunal como punto de llegada, están entre las
posibles.
4. La izquierda del mendrugo ya no condena el empleo capitalista como lugar de
explotación y alienación, sino que reivindica la vuelta a la plena explotación del
empleo <<digno>> y el salario <<justo>>. “La expansión del trabajo a todos los
miembros de la sociedad no es más que la generalización de la dependencia
servil; y la adoración moderna del trabajo, no es más que la elevación casi
religiosa de esta situación”. Entonces, se impone crear un movimiento contra el
trabajo, contra el empleo asalariado, que se plantee ir más allá de la
negociación, el convenio, el pacto y la cooptación con las patronales capitalistas.
Una izquierda que tenga el orgullo que manifestaba Prometeo: “Ten por seguro
[Hermes] que no cambiaré mi estado de infortunio y tortura a cambio de la
servidumbre. Prefiero más ser un siervo castigado en esta montaña que ser el fiel
sirviente del padre Zeus”.
654
5. El concepto que define la Riqueza Básica de las iguales (RiBais) se establece
como el derecho que tiene toda persona por el hecho de nacer, a percibir la parte
alícuota correspondiente de la renta que se produce anualmente con los recursos
que dispone la sociedad a la que pertenece.
6. En la RBis, la cuantía que se fija a percibir por persona es igual al umbral de
pobreza, determinado por la mitad de la renta per capita. En la RiBais, la
cuantía viene determinada por toda la renta per capita, lo cual dobla la cantidad
anterior por persona. Tanto cuantitativa como cualitativamente, aquí
proponemos un cambio contundente en los principios fundamentales, ya que
pasamos de una distribución de la renta anclada en el umbral de pobreza como
referente de vida, a otra basada en el umbral de justicia como forma de
convivencia comunitaria, entre iguales.
7. La nueva propuesta de distribución del PIB producido (o renta) mantiene la
misma estructura de reparto a nivel comunitario que proponemos en la RBis.
Una parte del PIB, inicialmente puede ser del 80%, se destina al Fondo de
Consumo Social (FCS) de mercancías y servicios directamente relacionados con
el bienestar de la población; el otro 20% se destina a crear el Fondo de Riqueza
Comunal (FRC) sobre el que se construirá la propiedad comunal de los recursos
productivos (tierras, materias primas, instrumentos y herramientas, maquinaria,
bienes de equipo, tecnologías, conocimiento, etc.), inicio del proceso de
desposesión de las decisiones y gestión basada en la propiedad privada de la
riqueza productiva por parte de sus propietarios privados. Según los datos del
Cuadro 4, en un período de 10 a 15 años, las cantidades anuales que irían
engrosando anualmente el FRC harían que este dejase ser privado para
convertirse totalmente en comunal.
8. Indudablemente, la Renta Básica de las iguales y el Fondo de Riqueza Comunal
son instrumentos utópicos, pero transformadores. Utópicos, porque en el
proceso de desposesión de la propiedad productiva a los capitalistas, sólo
contamos con el difícil convencimiento de la población, expresada por una
cultura de clase y basada en luchas populares. Transformadores, porque
contienen el progresivo desmantelamiento de la propiedad privada de los
recursos productivos para su conversión en propiedad comunal.
Amparo Estrada (coordinadora). Qué hacemos para construir una alternativa con la
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capitalismo dentro. Baladre/Zambra/Libreando 2011
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crítica sobre el decrecimiento y el consumo responsable. Baladre / Libreando
2010.
José Iglesias Fernández. Ver artículos en Kaos en la red: Sr. Stéphane Hessel,
indignarse, si. Pero, ¿contra qué, contra quién? No distraiga. Entre la indignación
656
(Hessel) y la esperanza (Oxfam-Intermón), el capitalismo encuentra más
proclamas aliadas. Cuidado con el socialismo y los socialistas reaccionarios.
¿Indignados o antisistemas? ¿Pintar la fachada o destruir el capitalismo? Claro
que hay alternativas, pero, ¿para sostener o derribar el capitalismo? El mito del
reparto del empleo como solución al paro. En http://old.kaosenlared.net
/colaboradores/joseiglesias
Roberto Centeno. 7 junio del 2010. En http://www.solidaridad.net/articulo6252
enesp.htm
Silvia Federici. Calibán y la bruja. Mujeres, cuerpo y acumulación originaria.
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-o dejes el futuro en sus manos. Entre Pueblos, 2012.
Zygmunt Bauman. Vidas desperdiciadas. Paidós, 2005.
657
ESTADO DE BIE ESTAR: MODELOS Y EVOLUCIÓ
659
IDE TIFICA DO EL MODELO SOCIAL ESPAÑOL E EL CO TEXTO
EUROPEO
MANUEL HERNÁNDEZ PEDREÑO Y OLGA GARCÍA LUQUE

Universidad de Murcia
manuel@um.es
RESUME
El objetivo de este trabajo es analizar los distintos modelos sociales que conviven en la
Unión Europea, ofreciendo una visión global y haciendo especial hincapié en el caso de
España. A partir de las clasificaciones de los tipos de Estados de Bienestar existentes
(Timuss, Espíng-Andersen y Sapir), se presenta una propuesta basada en la
identificación de ciertas pautas comunes en cinco modelos diferenciados: Nórdico,
Continental, Anglosajón, Mediterráneo y del Este. La hipótesis de partida es que los
diferentes modelos sociales europeos mantienen una gran vinculación con el contexto
geopolítico donde se vienen desarrollando. Se ofrece evidencia estadística de diez
países, dos de cada modelo: Continental (Alemania y Francia); Anglosajón (Reino
Unido e Irlanda); Nórdico (Suecia y Finlandia); Mediterráneo (España y Grecia); Este
(Lituania y Letonia).
La metodología empleada es la comparación de los diferentes comportamientos
sociales y políticos en la UE-27. Por un lado, se estudian los diferentes ámbitos de
actuación considerados en cada modelo social, correspondientes a las principales áreas
que conforman la política social (ingresos, trabajo, educación, vivienda y salud); a partir
de una serie de indicadores que permiten agrupar a los diferentes países en los distintos
modelos. Por otro lado, se realiza un análisis de inversión o gasto realizado frente a los
resultados obtenidos, ya que se incluyen indicadores o medidas input (como el gasto
social), junto a otros de tipo output o resultados (como la tasa de paro), de esta forma se
pretende graduar también los distintos niveles de eficiencia y equidad de cada modelo
social.
PALABRAS CLAVE
Modelos sociales; Unión Europea; España; Indicadores; Crisis económica.
661
I TRODUCCIÓ
Las políticas públicas deben analizarse en función de cómo promueven directamente el

bienestar de los ciudadanos, tomando en consideración las condiciones económicas,
aunque también las sociales y personales. La crisis económica iniciada en 2008 ha
supuesto una profunda recesión económica en Europa, afectando no solo al perfil
económico de los países, sino también al social y laboral, es decir a la vida cotidiana de
los europeos. De esta forma los modelos de estado social, predefinidos en algunos casos
desde la segunda guerra mundial, han visto de nuevo cuestionadas sus bases
económicas, sociales e ideológicas.
El modelo social está directamente vinculado con los niveles de pobreza y exclusión
social (Hernández Pedreño, 2010). Los procesos de inclusión-exclusión social son
multidimensionales, pues afectan a diferentes ámbitos como el trabajo, los ingresos, la
salud, la vivienda, las relaciones sociofamiliares, la participación o los ingresos (García
Luque y Hernández Pedreño, 2011). De este modo, la relación entre Estado de
Bienestar, política social y exclusión social viene determinada por las actuaciones
realizadas en las distintas áreas de la política social que inciden en la exclusión: trabajo,
ingresos, vivienda, relaciones sociofamiliares, salud y participación.
En este trabajo se presenta una propuesta de modelización donde la premisa básica
es la existencia de diferencias sociales en la UE-27, la cual permite establecer ciertas
pautas comunes en cinco modelos diferenciados. Estos modelos se han denominado:
Nórdico, Continental, Anglosajón, Mediterráneo y Del Este. Aunque el análisis
completo se realiza sobre la UE-271, y a partir de una gran batería de indicadores, por
motivos de espacio, en este trabajo se incluye un reducido número de indicadores,
tomándose dos países de cada modelo a modo de ejemplo. En concreto, los siguientes,
modelo Continental: Alemania y Francia; Anglosajón: Reino Unido e Irlanda; Nórdico:
Suecia y Finlandia; Mediterráneo: España y Grecia; Este: Lituania y Letonia.
La justificación de este ensayo es la ausencia de propuestas de modelos sociales
europeos que incluyan los países de la zona del Este. Una importante explicación de
este vacío se encuentra en las dificultades de análisis provenientes de las fuentes
estadísticas disponibles (diferente año de referencia según país, criterios de recogida de
información distintos, retraso en la publicación de los datos,…); asimismo, la continua
ampliación de países miembros de la Unión Europea (desde julio de 2013, con la
entrada de Croacia, la Europa Comunitaria cuenta con 28 países), hace complejo el
análisis global; sin olvidar el aspecto dinámico, es decir, la visión longitudinal de los
modelos, que evolucionan hacia otros modelos diferentes o forman modelos híbridos,
por lo que se debería contar con series de datos de diferentes años, aumentando
sobremanera el montante de estadísticas a analizar.
OBJETIVOS Y METODOLOGÍA
Emplear el término modelo para referirnos a la cuestión social lleva implícito una serie
de cuestiones. En primer lugar, es necesario acotar la amplitud del término modelo. Un
modelo es un esquema teórico de un sistema o de una realidad compleja, que se elabora
para facilitar su comprensión y el estudio de su comportamiento; es un arquetipo o
1
Europa Nórdica: Dinamarca, Finlandia y Suecia; Europa Continental: Alemania, Austria, Bélgica,
Francia, Holanda y Luxemburgo; Europa Anglosajona: Irlanda y Reino Unido; Europa Mediterránea:
Chipre, Croacia España, Grecia, Italia, Malta y Portugal; Europa del Este: Bulgaria, Eslovaquia,
Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa y Rumanía.
662
punto de referencia para imitarlo o reproducirlo. En segundo lugar, es necesario
cuestionar la existencia de modelos sociales en Europa, tema sobre el que se han
desarrollado interesantes trabajos recientemente (Beltrán, 2009; Espíng-Andersen,
2011; Moreno, 2012; Del Pino y Rubio Lara, 2013). Por último, y aceptando que sí
existen modelos sociales diferenciados en Europa, es de destacar el valor del
conocimiento que se obtiene al comparar las diferentes situaciones en distintos países.
El objetivo de este trabajo es analizar los distintos modelos sociales que conviven
en la actual Unión Europea, ofreciendo una visión global y haciendo especial hincapié
en el caso de España, la cual se ubica en el denominado modelo Mediterráneo.
La hipótesis de partida es que los diferentes modelos sociales europeos mantienen
una gran vinculación con el contexto geopolítico donde se vienen desarrollando. Así, la
propuesta de cinco modelos se respalda en los aspectos culturales, históricos,
socioeconómicos e ideológicos que han servido para realizar clasificaciones de los tipos
de Estados de Bienestar a autores como Timuss, Espíng-Andersen o Sapir. Por tanto,
existirán en principio grandes similitudes entre los países de los distintos
macrocontextos geopolíticos de Europa: Norte, Continental, Este, Mediterráneo y
Anglosajón.
La metodología empleada es la comparación de los diferentes comportamientos
sociales y políticos en la UE-27, si bien por cuestión de espacio, se ha optado por limitar
las aportaciones estadísticas a diez países. Como señala Leal (2004: 12), la tradición del
método comparativo hunde sus raíces en los propios padres de la Sociología, como
Marx (estudio del capitalismo) o Weber (estudios de la ciudad). En este caso la
comparación se hace entre los países de la UE-27 y entre los países mediterráneos entre
sí.
La dinámica de análisis empleada obedece a una doble clasificación. Por un lado,
los ámbitos de actuación considerados en cada modelo social se corresponden con las
principales áreas que conforman la política social (ingresos, trabajo, educación,
vivienda y salud) (Hernández Pedreño, 2008); sobre las que se aportan una serie de
indicadores que nos sirven para agrupar a los diferentes países. Por otro lado, se realiza
un análisis de inversión o gasto realizado frente a los resultados obtenidos, ya que se
incluyen indicadores o medidas input (como el gasto social), junto a otros de tipo output
o resultados (como la tasa de paro), de esta forma se pretende graduar también los
distintos niveles de eficiencia y equidad de cada modelo social.
MODELOS SOCIALES E EUROPA

El término Modelo Social Europeo (MSE) ha sido empleado para describir una visión
común que gran parte de países europeos comparten en relación a un determinado nivel
y calidad de vida, vinculados al crecimiento económico o las condiciones de trabajo,
entre otros logros. Así, se ha difundido el MSE en un intento de diferenciación del
“american way of live”. Como ha señalado Martín Artiles (2008: 11) el MSE es a la vez
una categoría analítica y una construcción ideológica, una realidad y un mito. Como
realidad destaca la alta regulación en los países de la UE en materia laboral, si bien con
tendencia a la desregulación; como mito, en la medida que el MSE es un referente de
valores y normas morales que pueden orientar la acción de los agentes sociales (las
instituciones europeas fomentan la libertad, la democracia, la participación, el diálogo
social, la solidaridad con los desfavorecidos, etc.). En suma, un ideal al que una
sociedad debe aspirar si quiere alcanzar determinados objetivos, como crecimiento,
igualdad, productividad o equilibrio fiscal (Martínez Noval, 2005: 66).
663
Como es sabido, los orígenes del MSE se encuentran en el periodo de crecimiento
económico experimentado tras la segunda guerra mundial en Europa. La creación de la
Comunidad Económica Europea va a ser determinante, si bien en el Tratado
Fundacional de 1957 aún no se incluyen aspiraciones sociales expresas, y no va a ser
hasta la crisis de los años 70 cuando se expliciten las orientaciones sociales. En 1974 la
Comisión presentó un Plan de Acción Social donde se pretendía imponer ciertas
condiciones laborales a los países miembros, aunque va a ser en normativas posteriores
(Acta Única Europea de 1980, Carta Social de 1989) donde se encuentren las bases de la
dimensión social en la Unión Europea (Shackleton, 2009: 76). En documentos más
recientes, como la Carta de Derechos Fundamentales y la legislación laboral es donde se
considera que se establecen las bases de legitimidad del MSE. Así, la Agenda Social
Europea ha ido marcando diversos objetivos en diversas Estrategias de cohesión social,
crecimiento económico y empleo, desde principios del S. XX (Lisboa 2005-2010) hasta
las más recientes (Estrategia Europa 2020).
La existencia de un MSE ha sido ampliamente analizada, (Martín Artiles, 2008;
Martínez Noval, 2005; Beltrán, 2009; Guiddens, 2009), cuestionada y criticada
(Shackleton, 2009; Campos, 2009; Moreno, 2012; Paramio, 2009). Mientras, para unos,
no se puede hablar de un modelo social único en Europa, sino de características y
valores comunes entre los países europeos (Mulas-Granados, 2009: 23); para otros, la
idea de MSE puede ser vista como una mera aspiración política (Shackleton, 2009:72).
Aunque en este trabajo se utilizan como sinónimos los términos modelo social y
Estado de Bienestar, es preciso matizar las diferencias existentes. Como ha señalado
Montoro Romero (1997: 39) “todo Estado de Bienestar sería una forma de estado social,
pero no todo estado social se materializa en una forma de estado de bienestar”. La
similitud realizada en este trabajo se debe a que el Estado de Bienestar es un concepto
en gran medida mensurable en función de las estadísticas disponibles sobre el
presupuesto estatal destinado a fines sociales.
Quizás sería más correcto hablar de “modelos sociales europeos de bienestar”, ya
que existen diferentes modelos según las diferentes tradiciones históricas, políticas e
ideológicas de cada país. No obstante, como señala Paramio (2009: 167), cuando se
habla de modelo europeo, no es tanto en términos económicos, sino sociales, como un
modelo de sociedad. Lo que tienen en común las sociedades europeas es la idea de que
el Estado debe ser un Estado de Bienestar, en el sentido de que existe una
responsabilidad pública en la creación y el mantenimiento de la igualdad de
oportunidades y la cohesión social.
A pesar de los matices comentados, el Estado de Bienestar es uno de los logros más
significativos de los Estados modernos por su capacidad de proteger a los ciudadanos
contra situaciones de riesgo social (enfermedad, desempleo, vejez o ignorancia) a la vez
que contribuyen a reducir las fracturas sociales (Del Pino y Rubio Lara, 2013:23). El
Estado de Bienestar surgido en Europa tras la segunda guerra mundial sigue estando
presente en los países más desarrollados, sin embargo, su alcance en términos
económicos y sociales ha sido cuestionado desde la crisis de los años setenta del siglo
XX y mucho más tras la reciente crisis de 2008.
El interés por comparar, clasificar y tipificar los distintos regímenes de bienestar en
Europa ha sido una constante desde su implantación hasta nuestros días. Una de las
primeras comparaciones es la realizada por Titmuss (1974), que utiliza como criterio
diferenciador las formas y niveles de gasto público destinado a las políticas de bienestar
social. Titmuss diferencia tres modelos: el modelo residual, en el que el Estado se limita
664
a intervenciones temporales y esporádicas en respuesta a las necesidades de los
individuos; el modelo remunerativo, donde los niveles de protección se vinculan con los
méritos y los rendimientos laborales; y el modelo institucional, en el que los programas
públicos de bienestar proveen prestaciones universales independientemente del
mercado.
La propuesta de Titmuss sirvió de referencia a Esping-Andersen –junto a las
aportaciones de Marshall (Del Pino y Rubio Lara, 2013: 27)- para realizar una
clasificación más compleja a principios de los años noventa. Espíng-Andersen (1993)
emplea como criterio distintivo de los modelos el equilibrio o desequilibrio entre los
tres agentes potencialmente proveedores del bienestar: el mercado, la familia y el
Estado. En su análisis, el autor emplea como criterio diferenciador dos variables: por un
lado, el nivel de mercadización/desmercadización en relación a si la provisión de
servicios básicos procede del Estado o del mercado, es decir si en el modelo prima la
visión institucional o la privada; y por otro, la estratificación, o sea, la intensidad de la
redistribución del sistema entre diferentes grupos. Esping-Andersen diferencia tres
modelos (socialdemócrata, institucional o nórdico; continental o conservador; y liberal o
anglosajón), incluyendo no solo a países europeos, sino también a EEUU. El modelo
socialdemócrata es propio de los países escandinavos (Suecia, Noruega, Dinamarca,…),
caracterizado por una extensión universal de los servicios públicos. En este modelo
predomina la actuación pública, fomentándose la desmercadización, es decir,
permitiendo en gran medida al ciudadano que sea independiente del mercado para
obtener gran número de servicios, como educación o sanidad, entre otros. Se trata de un
modelo socialmente muy igualitario, con baja estratificación social, debido a la alta
redistribución de la riqueza y donde se tiende a la desfamilización del bienestar social.
En el modelo liberal o anglosajón, desarrollado en Estados Unidos y Reino Unido, el
Estado tiene un papel residual en la provisión de servicios, lo que obliga a los
ciudadanos a depender en gran medida del mercado, conllevando un alto nivel de
estratificación social y grandes distancias sociales en las formas de acceso al bienestar.
Por último, el modelo continental o corporativista, propio de países como Austria,
Francia, Alemania e Italia, se situaría en un modelo intermedio de los anteriores, en el
que se prima la vinculación de las prestaciones sociales a la ocupación, siendo por tanto,
un modelo que tiende a perpetuar las distancias sociales; a la vez que mantiene un nivel
moderado de desmercadización y la familia se presenta como el eje principal que
sustenta el bienestar.
A pesar de las importantes aportaciones de Esping-Andersen a partir de sus análisis
e intentos de clasificación, su propuesta ha recibido importantes críticas. Por un lado, se
alega que se trata de una construcción de tres tipos ideales o puros a los que aproxima el
comportamiento del Estado en cada país o grupo de países, partiendo de la ideología
imperante en ellos (Leal, 2004: 24). Por otro lado, por ser una de las propuestas
pioneras, no incluye, como es lógico, a los países que implantan tardíamente el Estado
de Bienestar, los países mediterráneos, modelo que será definido en propuestas
posteriores como la de Ferrera (1995). Por último, tampoco incluye a los países de
Europa de Este, cuyos regímenes de bienestar difieren notablemente de los occidentales,
si bien deben ser incorporados en los análisis actuales, ya que muchos de ellos forman
parte de la Unión Europea y están realizando importantes transformaciones sociales.
Más recientemente, Sapir (2006 y 2009) ha realizado otra interesante clasificación
de los tipos de Estado de Bienestar. Teniendo como referencia la propuesta inicial de
Espíng-Andersen, Sapir amplía el contexto de análisis a la Unión Europea ampliada a
15 países (UE-15), donde ya aparecen los países tardíos en incorporar el Estado de
665
Bienestar (mediterráneos). Las variables que emplea Sapir en su clasificación son la
eficiencia y la equidad, a las que se acerca respectivamente a partir de la situación del
mercado de trabajo (niveles de empleo) y de la protección social (niveles de pobreza).
Sapir (2006 y 2009) diferencia cuatro modelos (nórdico, continental, anglosajón y
mediterráneo). El modelo nórdico (Dinamarca, Finlandia, Suecia y Países Bajos) se
caracteriza por un alto nivel de protección social (baja tasa de pobreza) y por un
mercado laboral flexible con una alta carga fiscal, basado en políticas activas dirigidas a
que la protección no desincentive la búsqueda de trabajo; se trata por tanto del modelo
más equitativo y eficiente. En el modelo continental (Austria, Bélgica, Francia,
Alemania y Luxemburgo), también predomina un alto nivel de protección social
contributiva (pensiones y prestación por desempleo), si bien cuenta con un mercado de
trabajo muy rígido, con alta participación sindical y de instituciones sociales; resultando
un modelo poco eficiente, aunque muy equitativo. El modelo anglo-sajón (Irlanda y
Reino Unido), no sería equitativo, aunque sí eficiente, ya que prima un bajo nivel de
protección social (principalmente asistencial) y un mercado de trabajo muy flexible,
basado en sindicatos débiles y alta dispersión salarial. Por último, el modelo
mediterráneo (Grecia, Italia, Portugal y España) no sería ni equitativo ni eficiente, pues
predomina un gasto social bajo (muy centrado en pensiones) y un mercado laboral muy
rígido (gráfico 1).
Gráfico 1. Tipología de los modelos sociales europeos según su nivel de eficiencia y
equidad
Eficiencia
Elevada Baja
Elevada Nórdico Continental
Equidad
Baja Anglosajón Mediterráneo
Fuente: Sapir (2006: 380).

Como señala el propio Sapir (2009: 54), los modelos ineficientes no son sostenibles
ante el aumento de las presiones sobre las arcas públicas derivados de la globalización,
el envejecimiento o el cambio tecnológico y deben hacer sustanciales reformas.
A pesar de los avances realizados por Sapir, una de las principales limitaciones de
entrada es que no incorpora a todos los países de la Unión Europea actual (UE-28),
especialmente a los países de Europa del Este. Además, sus propuestas han recibido
ciertas críticas, demostrando diferentes resultados tras la crisis económica de 2008 y
cuestionando, entre otros, el similar comportamiento entre Irlanda y Gran Bretaña
(Shackleton, 2009:71).
Una explicación a los distintos resultados obtenidos es sin duda el periodo de
análisis y clasificación, ya que los modelos sociales son dinámicos, evolucionan y
cambian en el tiempo. A las importantes trasformaciones sufridas en los Estados de
Bienestar tras la crisis de los años 70 (Hernández Pedreño, 2010), debemos añadir la
nueva reconfiguración (medidas de austeridad, recortes) impuesta desde la crisis de
2008. Como ha señalado Moreno (2012), atrás quedan la etapa de oro (1945-1975) y la
etapa de plata (1976-2007) del Estado de Bienestar europeo, ya que en 2008 se inicia la
etapa de bronce, donde la tendencia es hacia una Europa “asocial”.
Tras esta presentación de las principales propuestas de modelos sociales existentes,
queda patente el gran el interés científico por estudiar y avanzar en el conocimiento de
666
las distancias y cercanías entre los modelos que priman en nuestro contexto europeo de
referencia, así como en los factores que explican dichas conexiones o divergencias.
PROPUESTA AMPLIADA DE MODELOS SOCIALES A PAÍSES DE EUROPA DEL ESTE

En este epígrafe se presenta un análisis de los distintos modelos sociales europeos, en el
que se consideran cinco modelos diferenciados, aportando como novedad la inclusión
del modelo de Europa del Este, representado en este caso por los países Letonia y
Lituania. El estudio se realiza a partir de indicadores vinculados con las diferentes áreas
de intervención pública (ingresos, educación, trabajo y salud), a la vez que los
resultados serán considerados en términos de eficiencia y equidad.
Cuadro 1. PIB y Gasto Social per cápita. Varios países de UE-27. (€PPA) (2005-
2010)
Modelo País PIB per cápita Gasto social
2005 2010 2005 2010
Finlandia 25.700 27.700 6.824,4 8.542,5
Europa Nórdica Suecia 27.400 30.200 8.523,8 9.239,9
Francia 24.700 26.500 7.793,7 8.891,5
Europa Continental Alemania 26.100 29.000 7.839,6 8.894,0
Reino Unido 27.900 27.500 7.197,8 7.676,4
Europa Anglosajona Irlanda 32.500 31.300 5.849,6 9.247,6
España 22.900 24.200 4.717,1 6.283,9
Europa Mediterránea Grecia 20.400 21.200 5.064,9 6.224,1
Letonia 11.100 13.200 1.388,7 2.242,4
Europa del Este Lituania 12.300 15.000 1.578,3 2.684,0
UE-27 UE-27 22.500 24.500 6.087,4 7.184,7
Fuente: Eurostat.
El primer lugar, se analizan los datos referidos a la evolución del PIB y el Gasto
social per cápita (2005-2010), cuyos niveles han aumentado para el conjunto de la UE-
27 (cuadro 1). Mientras el PIB (per cápita) ha descendido en varios países (Francia,
Reino Unido, Irlanda), el Gasto social (por habitante) aumenta en todos los países. No
obstante, es preciso matizar los diferentes niveles de ambos indicadores en los modelos
considerados. Así, los países se ajustan en gran medida a los cinco modelos propuestos,
con niveles de PIB y Gasto Público (per cápita) diferenciado, de forma descendente a su
ubicación en el cuadro 1, con la excepción de Irlanda, donde ambos indicadores se
sitúan más cerca del modelo más eficiente, es decir el Nórdico, con mayores niveles de
ambas medidas.
667
Cuadro 2. Tasa de riesgo de pobreza o exclusión social (%). Varios países de UE-
27. (2007 y 2011)
Modelo País 2007 2011 TV
Finlandia 17,4 17,9 2,8
Europa Nórdica Suecia 13,9 16,1 13,7
Francia 19,0 19,3 1,6
Europa Continental Alemania 20,6 19,9 -3,5
Reino Unido 22,6 22,7 0,4
Europa Anglosajona Irlanda 23,1 29,4 21,4
España 23,1 27,0 14,4
Europa Mediterránea Grecia 28,3 31,0 8,7
Letonia 36,0 40,4 10,9
Europa del Este Lituania 28,7 33,3 13,8
UE-27 UE-27 24,4 24,2 -0,8
Fuente: Eurostat, Encuesta de condiciones de vida, 2007 y 2011.
La tasa de pobreza y exclusión social es un indicador de resultados que nos
aproxima a la equidad de los modelos y que apenas ha variado de 2007 a 2011 en el
conjunto de la UE-27, en torno al 24% (cuadro 2). Como se observa, los datos de 2007
diferencian claramente a los cinco modelos considerados con niveles ascendentes
distintos, exceptuando a Irlanda, que se aproxima en este caso al modelo Mediterráneo.
Los efectos de la crisis económica se dejan ver en el aumento de las tasas en todos los
países en 2010, excepto en Alemania, y manteniéndose aún los modelos definidos, con
la excepción de Irlanda.
Cuadro 3. Población de 25-64 años con estudios secundarios o superiores según
sexo (%). Varios países de UE-27. (2011)
Modelo País Hombres Mujeres Ratio H/M
Finlandia 81,2 86,3 94,1
Europa Nórdica Suecia 81,8 82,2 99,5
Francia 72,7 70,6 103,0
Europa Continental Alemania 88,6 83,9 105,6
Reino Unido 78,7 74,2 106,1
Europa Anglosajona Irlanda 70,4 76,4 92,1
España 52,4 55,2 94,9
Europa Mediterránea Grecia 62,7 66,2 94,7
Letonia 83,8 91,2 91,9
Europa del Este Lituania 92,0 93,8 98,1
UE-27 UE-27 74,2 74,7 99,3
Fuente: Eurostat.
Otro indicador de resultados interesante es la aproximación al capital humano, a
partir de los niveles de formación y las divergencias según género. El análisis de la
población con estudios secundarios según género (cuadro 3) nos revela convergencias
en los niveles entre varios modelos. Destacando por un lado, con altos niveles los
modelos Nórdico y del Este; con niveles medios los modelos Continental y Anglosajón;
y con bajos niveles el Mediterráneo; siendo España quien presenta los niveles más bajos
y, por tanto, mayor ineficiencia en términos educativos del modelo social. En cuanto a
las diferencias según género (indicador de equidad) la ratio de masculinidad es
favorable a los hombres en Europa Continental y Reino Unido; en el resto, junto a
Irlanda, las mujeres tienen en mayor proporción estudios secundarios que los hombres.
668
Otro indicador de resultados es la tasa de ocupación, que nos orienta sobre la
eficiencia del modelo social en términos laborales. En el cuadro 4 se distinguen tres
niveles: modelos Norte, Continental y Anglosajona, con niveles altos, excepto Irlanda,
que se acerca más al modelo Mediterráneo, el cual ofrece los valores más bajos de
ocupación; y la zona Este, con valores medios.
Las diferentes tasas de ocupación entre los países analizados se pueden deber al
distinto acceso en el tiempo a los derechos de ciudadanía de ambos sexos, así como a
una distinta consideración social hacia la mujer (Beltrán, 2009:16); tal efecto puede
suceder en España y Grecia, que presentan un modelo similar, con menores tasas de
ocupación y mayores diferencias según sexo.
Cuadro 4. Tasa de ocupación según sexo. Varios países de UE-27. (2012, III T) (%)
Modelo País Hombres Mujeres Ratio H/M
Finlandia 76,4 73,4 104
Europa Nórdica Suecia 83,5 78,3 107
Francia 74,3 65,2 114
Europa Continental Alemania 82,4 71,7 115
Reino Unido 80,5 68,5 118
Europa Anglosajona Irlanda 68,5 59,1 116
España 64,8 54,0 120
Europa Mediterránea Grecia 64,9 44,8 145
Letonia 72,3 67,4 107
Europa del Este Lituania 70,8 69,0 103
UE-27 UE-27 75,2 62,6 120
Fuente: Eurostat.
La tasa de paro y la tasa de paro juvenil también son indicadores de resultados, que
nos orientan sobre la eficiencia del modelo social. Como se observa en el cuadro 5, en la
UE-27, y entre los países seleccionados, encontramos tres grupos diferenciados: las
mayores tasas de ambos indicadores las ofrecen los países mediterráneos, las más bajas
están en los modelos Nórdico, Continental y Anglosajón, excepto Irlanda, que presenta
tasas intermedias junto a Europa del Este. Es de subrayar el caso de Alemania, con tasas
muy bajas, y de nuevo el hecho de que Irlanda ofrezca un comportamiento cercano a la
zona Este.
Cuadro 5. Tasa de paro y tasa de paro juvenil (24-35 años). Varios países de UE-
27. (2012, III T) (%)
Modelo País Total Jóvenes
Finlandia 7,8 18,8
Europa Nórdica Suecia 7,7 23,9
Francia 10,3 25,2
Europa Continental Alemania 5,5 8,1
Reino Unido 7,8 20,4
Europa Anglosajona Irlanda 14,8 30,6
España 25,6 54,1
Europa Mediterránea Grecia 25,6 56,8
Letonia 14,1 31,9
Europa del Este Lituania 12,6 27,1
UE-27 UE-27 10,5 23,0
Fuente: Eurostat.
669
Respecto a la tasa de paro juvenil, se encuentran igualmente coincidencias en tres
niveles, destacando de nuevo las altísimas tasas del modelo Mediterráneo (54-56%),
frente al 8% de Alemania.
Otro indicador vinculado con el anterior, y que nos ofrece orientación de resultados
de la política y su eficiencia, si bien con cierta influencia cultural, es la tasa de
emancipación juvenil (tardía) de los jóvenes de 24-35 años que viven con sus padres
(cuadro 6).
Con este indicador se observan claramente niveles muy diferenciados, aunque se
pueden agregar en solo tres modelos: Norte, con bajos niveles; Continental y
Anglosajón, con niveles medios; y Mediterráneo y Este, con los niveles más altos y, por
tanto, menores tasas de emancipación. Es preciso matizar que de nuevo Irlanda podría
situarse cerca de los modelos menos eficientes (Mediterráneo y Este), donde se
encuentran las edades más tardías de emancipación; si bien, con ciertas diferencias
según sexo en el caso español, ya que las mujeres suelen emanciparse algo antes (López
Carmona, 2013: 253).
Cuadro 6. Jóvenes de 25-34 años viviendo con los padres. Varios países de UE-27.
(2011) (%)
Modelo País %
Finlandia 4,1
Europa Nórdica Suecia 4,1
Francia 11,6
Europa Continental Alemania 14,7
Reino Unido 15,1
Europa Anglosajona Irlanda 21,3
España 37,8
Europa Mediterránea Grecia 50,7
Letonia 36,2
Europa del Este Lituania 30,2
UE-27 UE-27 28,3
Fuente: Eurostat, Encuesta de condiciones de vida, 2011.
Las razones de la tardía emancipación de los jóvenes españoles, respecto a los
europeos, provienen de varias causas: el aumento de la etapa de estudios; el desempleo
juvenil; y especialmente, la dificultad de acceso a la vivienda (Hernández Pedreño,
2013). En la emancipación de los jóvenes el apoyo familiar es fundamental en el caso de
España, donde generalmente se vincula este hecho con el acceso a la vivienda en
propiedad, si bien con diferencias según la clase social: la clase alta ofrece ayuda
económica y la clase trabajadora se inclina a prestar servicios directos, como el cuidado
de los nietos o la ayuda material en la instalación de la vivienda (Leal, 2010: 27).
Otro indicador vinculado en gran medida con los aspectos culturales es el régimen
de tenencia de la vivienda, aunque sin duda fuertemente influido por elementos
institucionales o políticos. El stock de viviendas ocupadas en propiedad en Europa
presenta una tendencia alcista desde mediados del S. XX en la mayoría de los países
(Pareja Eastway, 2010). Varios estudios han puesto de manifiesto que aunque la
tendencia en España en los últimos años sea hacia la propiedad, no siempre ha sido así,
en 1950 la propiedad no llegaba a la mitad del parque de vivienda nacional, superando
en la actualidad el 80% (Rodríguez Alonso, 2002:9 y 2010:133; Leal, 2004: 26).
670
Como se ha visto en los indicadores anteriores, el modelo social mediterráneo se
perfila como un modelo bastante ineficiente y poco equitativo según los indicadores
objetivos analizados. No obstante, estas medidas objetivas deben combinarse con la
valoración subjetiva de los ciudadanos, es decir, con la valoración individual de
aspectos personales como la salud o la calidad de vida en la sociedad en la que viven;
datos que se verán a continuación.
Cuadro 7. Población (18-64 años) que considera su salud mala o muy mala (%).
Varios países de UE-27. (2010)
Modelo País %
Finlandia 3,8
Europa Nórdica Suecia 2,8
Francia 4,3
Europa Continental Alemania 4,7
Reino Unido 3,4
Europa Anglosajona Irlanda 2,2
España 3,3
Europa Mediterránea Grecia 3,0
Letonia 7,8
Europa del Este Lituania 7,8
UE-27 UE-27 4,6
Fuente: Eurostat. Encuesta de condiciones de vida, 2010.
En cuanto a la dimensión salud, ésta se puede medir desde distintos indicadores
(esperanza de vida, accidentes laborales, camas por hospital,…), en particular, se ha
incluido como indicador subjetivo, la valoración del nivel de salud (cuadro 7). Como se
observa, con este indicador no se delimitan los cinco modelos propuestos, sino tres
niveles diferenciados. En líneas generales, de nuevo los países de Europa del Este
ofrecen los peores resultados; en un segundo nivel estarían los países continentales
(Francia y Alemania), con valores intermedios; y el resto de zonas (Norte, Anglosajona
y Mediterránea) ofrecen menores valores o sea mejores niveles de salud autopercibida
por sus ciudadanos. Irlanda presenta los mejores datos, menores niveles de enfermedad
autopercibida, situándose España en la tónica de los países occidentales y con niveles
superiores en salud a la media europea.
Cuadro 8. Calidad de vida, satisfacción personal y felicidad. Varios países de UE-
27. (2007 y 2008)
Modelo País Ranking calidad Satisfacción Felicidad
de vida (2008) personal (2007) (2007)
Finlandia 7 8,3 8,2
Europa Nórdica Suecia 2 8,2 8,3
Francia 13 7,3 7,8
Europa Continental Alemania 15 7,2 7,5
Reino Unido 9 7,3 7,8
Europa Anglosajona Irlanda 3 7,6 8,0
España 10 7,3 7,6
Europa Mediterránea Grecia 17 6,6 7,3
Letonia 23 6,0 6,8
Europa del Este Lituania 24 6,6 7,3
UE-27 UE-27 - 7,0 7,5
Fuente: Somarriba-Arecha Vala y Pena-Trapero (2009) y Eurofound (2007).
Por último, nos acercamos a la eficiencia de los modelos a partir de dos tipos de
indicadores diferentes. Por un lado, el ranking en la calidad de vida en la UE-24,
671
obtenido a partir de cuestiones objetivas y subjetivas dentro de un esquema
multidimensional que tiene en cuenta indicadores vinculados con diversos ámbitos
(renta, empleo, seguridad, vivienda, familia, política) y diferenciando entre calidad de
vida social, individual y global (Somarriba-Arecha Vala y Pena-Trapero, 2009). Al
comparar la calidad de vida en la UE-24, observamos que en el ranking se mantienen
los países nórdicos con los primeros puestos (Dinamarca ocupa el primer puesto,
aunque no aparece en el cuadro) y los países de Europa del Este contemplados serían los
últimos. Sin embargo, la posición de los demás países difiere en gran medida del
análisis de eficiencia y equidad que venimos realizando, incluida España (con un muy
loable décimo puesto). Asimismo, Irlanda estaría en un lugar muy ventajoso (tercero),
mientras que países muy eficientes como Alemania, descienden hasta un puesto
intermedio-bajo (decimoquinto).
Del mismo modo, los otros dos indicadores observados en el cuadro 8, la
satisfacción personal y la felicidad (obtenidos a partir de valoraciones entre 1 y 10),
indican en la mayoría de los países (excepto Finlandia) mayores niveles de felicidad que
de satisfacción personal, aunque las diferencias no son muy grandes (excepto Grecia y
Lituania, con mayores distancias). La posición de los países según estos indicadores se
aproxima bastante a la de la calidad de vida: en los extremos siguen estando la zona
Norte y Este; Irlanda y España, se sitúan por encima de la media de la UE-25, mientras
que Alemania no está muy bien situada, aunque alcanza la media europea. Estos
indicadores subjetivos cuestionan en cierta medida los resultados vistos anteriormente
con indicadores objetivos de eficiencia y equidad. Así sucede en el caso de Alemania,
ejemplo de país muy eficiente, aunque con niveles medios de calidad de vida,
satisfacción y de felicidad. Por el contrario, España presenta niveles más altos en los
indicadores subjetivos, a pesar de sus menores cuotas de eficiencia y equidad.
A MODO DE CO CLUSIÓ
Aunque los intentos comparativos nos ayudan sin duda a conocer la situación y
evolución de los modelos sociales, como se ha visto la tipificación puede estar
condicionada por el tipo de indicadores que se contemplen (de eficiencia o equidad;
objetivos o subjetivos). A pesar de las alertas de Guiddens (2009:21) al descartar las
viejas definiciones y tipologías sobre los estados de bienestar europeos y afirmar que no
son útiles para las condiciones de una sociedad postindustrial; como se ha visto, es un
hecho que las tipologías de Estado de Bienestar no han dejado de funcionar, aunque no
se cumplan con exactitud. Las explicaciones pueden ser de distinta índole. Por un lado,
ha habido muchos intercambios entre los países europeos, en gran medida impulsados
por la Comisión Europea y por la experiencia común de Europa (Guiddens, 2009:30),
provocando cierto acercamiento entre países o modelos híbridos. Según los distintos
indicadores empleados se obtienen tres, cuatro o cinco modelos diferenciados,
destacando el distinto efecto convergente o divergente de las políticas igualitarias y de
cohesión social comunitarias, según el año de entrada en la Unión Europea.
Por otro lado, debe recordarse el desmarque de Irlanda del modelo Anglosajón en
bastantes indicadores, demostrando que se tiende hacia modelos híbridos, ya que en
muchos parámetros se acercaba al modelo Mediterráneo; el cual se perfila con identidad
propia, con indicadores alejados de los modelos occidentales, y más cercano en algunos
casos al modelo del Este.
Asimismo, los aspectos culturales parecen seguir influyendo en la definición de los
modelos, aunque, como señala Leal (2004: 13), muchas de las diferencias culturales son
inducidas por la intervención del Estado y por las normas y reglas que éste establece.
672
Sin duda, otro factor determinante en el alejamiento de los modelos puros según
zona geográfico-ideológica es el diferente efecto de la crisis económica actual que,
como se ha visto, ha ampliado las distancias entre los modelos que conviven
actualmente en la UE-27; siendo el primer desafío comunitario identificar las nuevas
necesidades sociales que están surgiendo. En este contexto de crisis, Gil Calvo (2009:
157) destaca las “cinco emes”, como las principales categorías de riesgo social: mujeres,
mayores, menores, migrantes y otras minorías (religiosas, culturales, políticas o
sexuales).
Actualmente, todos los países de la UE-28, sean eficientes o no, se enfrentan a
similares retos, si bien con distinta magnitud. Los modelos sociales europeos deben
adaptarse, al igual que la economía, al mundo globalizado, aplicando políticas de
protección social que respondan a los nuevos retos de la eficiencia, la demografía y de
las nuevas formas de pobreza y exclusión (Guiddens, 2009:21). Así, la mayoría de
análisis recientes sobre el Estado de Bienestar (Moreno, 2012; Sapir, 2009; Esping-
Andersen, 2011; Del Pino y Rubio Lara, 2013), apuntan como principales retos actuales
la globalización, el envejecimiento y el cambio tecnológico.
El alcance y superación de estos desafíos puede derivar en una mayor convergencia
entre los modelos sociales de la UE-28, para ello es necesario continuar impulsando los
valores que sustentan el MSE, como la cohesión social o la solidaridad. Habida cuenta
del aumento de los riesgos sociales, como consecuencia de la posible tendencia hacia
una Europa “asocial”, en términos de Luis Moreno (2012); se hace necesaria la
aplicación de una ética pública (Camps, 2009), que ayude a diseminar las posibles
disyuntivas eficiencia/equidad, para lo cual es imprescindible aplicar en todas las
políticas sociales un enfoque de derechos humanos. Sin duda, en este proceso de
reconvergencia europea va a ser determinante el apoyo y papel que se otorgue a los
países peor posicionados en términos de eficiencia, los de la zona Este y Mediterránea.
En cuanto al modelo Mediterráneo, es claro que las consecuencias de la crisis han
acentuado su condición de modelo en transición, el cual debe afrontar retos particulares,
tanto viejos como nuevos (Moreno y Marí-Klose, 2013). Así, son importantes desafíos
para el modelo social español la reducción de las desigualdades territoriales; la
diversidad étnica; el nuevo papel de la familia y la mujer en el apoyo social; o los costes
sociales derivados de “recortar” o eliminar algunos programas sociales no del todo
consolidados, sobre todo en relación a colectivos como la infancia, la vejez o la
juventud.
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675
¿QUÉ FORMA DEBERÍA ADOPTAR EL ESTADO DE BIE ESTAR
ESPAÑOL?1
JOSÉ LUIS REY PÉREZ

Universidad Pontificia Comillas
jlrey@der.upcomillas.es
RESUME
En el este trabajo, se parte de la idea de que el Estado de bienestar es un sistema de
garantías a los derechos sociales. Históricamente se ha producido un debate entre los
diversos modelos de prestaciones de los sistemas de bienestar. Para ello, se analizarán
desde un punto de vista normativo las ventajas y desventajas de la condicionalidad o
incondicionalidad y del universalismo o del selectivismo de las políticas sociales en el
actual contexto de la crisis y en particular para el caso español. Asimismo se sostendrá
que un Estado de bienestar debe contener políticas de protección de familia y se
analizan las mejores condiciones en las que ésta se puede llevar a cabo. Por último, se
defiende que las instituciones de bienestar deben superar la visión centrada en el
empleo. Finalmente, este marco de análisis conceptual se centrará en el estudio de los
problemas que el sistema de bienestar está teniendo en España como consecuencia de la
crisis y se propondrán algunas vías de solución, entre ellas, extender hasta donde sea
posible la incondicionalidad y la universalidad, abordar sin mayor demora una profunda
reforma fiscal, y el reparto del empleo. Este análisis se hará desde una perspectiva
normativa y cualitativa.
PALABRAS CLAVE
Estado de bienestar; España; Crisis económica.
1
Este trabajo forma parte del Proyecto de Investigación del Plan Nacional de I+D+I, “Sostenibilidad del
Estado de bienestar en España. Nuevas estrategias de financiación de las políticas sociales” financiado
por el Ministerio de Economía y Competitividad (DER2011-23543).
677
I TRODUCCIÓ
El Estado de bienestar español, si es que algo como Estado de bienestar ha llegado a

existir en algún momento en nuestro país, tiene las particularidades de todos aquellos
sistemas de provisión de bienestar que surgieron en los países que durante la
construcción de los Estados de bienestar europeos, los que podríamos denominar de
pedegree, vivían bajo la autoridad de dictaduras con escasa sensibilidad social: se
desarrolló tarde cuando en Europa se comenzaba a cuestionar el modelo social
construido tras la II Guerra Mundial, la familia jugaba un papel fundamental en la
provisión de bienestar y su extensión en los colectivos objeto de protección y en la
cuantía de los programas fue escasa. Si a todo ello añadimos un desempleo más elevado
que en el resto de los países donde tradicionalmente se han establecido Estados de
bienestar, lo sorprendente es que éste haya existido en España, aun con todas sus
carencias.
No obstante, siempre resulta más fácil deconstruir lo que es frágil que aquello que
es sólido y robusto. Con motivo de la crisis financiera a la que los países occidentales
nos venimos enfrentando desde 2008, los Estados de bienestar europeos encaran el
parece que último y definitivo intento de desmantelarlos y en el contexto de ese ataque
son más débiles aquellos países en donde no sólo la crisis ha afectado en mayor medida,
sino también donde las estructuras de bienestar estaban menos desarrolladas.
Sin embargo, el presente trabajo parte de la premisa de la igual importancia y
estructura de los derechos sociales y de los derechos de libertad (Rey Pérez, 2007a;
2009)2. De la importancia normativa y moral que los primeros tienen derivada de la idea
de respeto a la dignidad de las personas. Y parte también de la idea de que lo que se
conoce como Estado de bienestar no es más que un conjunto de garantías a los derechos
sociales, el conjunto que más éxito ha tenido a lo largo de la historia. Se entiende aquí,
por tanto, que una cosa son los derechos y otra distinta las garantías. Mientras los
primeros son aquellas pretensiones morales justificadas que recogen los valores de
respeto a la dignidad, libertad, igualdad, seguridad y solidaridad que se han incluido en
normas jurídicas positivas (normalmente de rango constitucional o supraconstitucional
(Peces-Barba, 1995; De Asís, 2001))3, las garantías primarias son el conjunto de
instituciones que, en cada momento histórico, social y económico, tratan de hacer
efectivo el contenido de los derechos. Por ello, los derechos, una vez reconocidos,
difícilmente se pueden modificar; en todo caso, lo que ocurre es que al catálogo se van
sumando nuevos. En cambio, las garantías deben ser más fácilmente modificables
precisamente para permitir adaptarlas a contextos económicos diversos y cambiantes
(Rey Pérez, 2007b)4.
Sin duda, el fenómeno de la globalización, los avances en las tecnologías y la
informática, los cambios en el modelo productivo y el paso de un capitalismo
eminentemente productivo a uno de tipo financiero ponen de manifiesto que el
2
Premisa que argumento en REY PÉREZ, J. L., “La naturaleza de los derechos sociales”, Derechos y
Libertades, (n. 16, 2007), 137-156, y en “El futuro de los derechos sociales”, Miscelánea Comillas,
(vol. 67, n. 130, 2009), 255-279.
3
Asumo aquí el concepto dualista de derechos humanos que exige para hablar de un derecho en sentido
jurídico no sólo su dimensión moral sino también su recepción en un texto normativo, vid. PECES-
BARBA, G., Curso de derechos fundamentales. Teoría general, con la colab. de R. de Asís, C. Fdez.
Liesa y Á. Llamas. Madrid: BOE-Universidad Carlos III, 1995, y ASÍS ROIG, R. de, Sobre el concepto y
el fundamento de los derechos: una aproximación dualista. Madrid: Dykinson, 2001.
4
Vid. este respecto, REY PÉREZ, J. L., El derecho al trabajo y el ingreso básico. ¿Cómo garantizar el
derecho al trabajo? Madrid: Dykinson, 2007.
678
escenario actual poco o nada tiene que ver con el de después de la II Guerra Mundial
cuando surgieron los conocidos como Estados de bienestar. Lo que se pone ahora por
delante es la necesidad de diseñar un nuevo modelo de provisión de bienestar que
cumpla con el objetivo de los derechos sociales y esté adaptado a las nuevas
circunstancias de crisis ecológica, crisis financiera y crisis laboral. A este desafío, en mi
opinión, difícilmente se puede responder sin soluciones globales. Pero ello no quita que
cada región, cada país, tenga sus particularidades y dificultades y por ello se vea en la
obligación de encontrar la mejor forma de adaptar las aspiraciones contenidas en los
derechos sociales a tales circunstancias. Se puede aprender de experiencias más o
menos exitosas que se han ensayado en otros países, pero las peculiaridades de España,
sobre todo de su mercado laboral, la convierten en una nación que debe buscar su
particular y propia estrategia de provisión de bienestar.
Este objetivo, es sin duda ambicioso y no me propongo agotarlo en las páginas de
este trabajo. En lo que sigue, me limitaré a, por un lado, plantear el objetivo
irrenunciable que contiene la cláusula de Estado social que está proclamada
constitucionalmente y, por otro, a examinar el diseño institucional que para el contexto
español debieran tener los sistemas de provisión de bienestar prestando especial
atención a la necesaria correlación que debe existir, cuando se hablan estos temas, entre
las políticas de gasto y las políticas de ingresos. Para que no se quede en una
especulación de corte teórico, se acabarán ofreciendo unas posibles alternativas
prácticas que se podrían poner en marcha y que solo pretenden ser un esbozo de un
nuevo modelo de bienestar.
LOSFI ES DEL ESTADO DE BIE ESTAR. LA I ELUDIBLE TE SIÓ E TRE ESTADO Y

MERCADO
Podemos caracterizar al Estado social como aquella forma de Estado de Derecho donde
se reconocen y protegen los derechos sociales. Es cierto que, quizá debido a la
inspiración liberal de los Estados de Derecho occidentales, los derechos sociales nunca
han estado al mismo nivel que los civiles. En todos los países occidentales se ha dado
una prevalencia e importancia a los derechos de libertad por encima de los sociales lo
que ha dificultado en gran medida su reconocimiento como auténticos derechos o el
desarrollo de sus mecanismos de protección. No obstante, pese a estas deficiencias, los
Estados de bienestar vinieron a dar satisfacción al contenido de los derechos de igualdad
y, en España, el Estado se define en la Constitución como “Estado social y democrático
de Derecho” incluso situando algunos derechos sociales en el núcleo de aquéllos a los
que se otorga mayor protección, como el derecho a la educación o el derecho a la
huelga. Lo que intentan los derechos es detraer del mercado determinados bienes. Esto
no es algo exclusivo de los sociales, también los derechos civiles o los políticos detraen
de la esfera mercantil determinados bienes o valores que se consideran merecedores de
protección; por eso mismo las elecciones no las organizan empresas privadas, la justicia
es una institución pública o las prisiones no salen a concurso para ver qué empresa
puede prestar ese servicio5. Quizá por ello, la provisión por parte del Estado de una serie
de servicios de bienestar se ha visto como una tensión entre Estado y mercado.
5
Resulta interesante, en este sentido, cómo en Estados Unidos y en el Reino Unido hay ya un número
relevante de prisiones que administran empresas privadas. El Tribunal Supremo israelí, en una Sentencia
de 19 de noviembre de 2009, frenó esta posibilidad argumentando su inconstitucionalidad señalando que
ya que el objetivo de una compañía privada es la maximización del beneficio podría ocurrir que los
derechos de los presos no quedaran a salvo (la Sentencia se puede consultar en hebreo en
http://elyon1.court.gov.il/files/05/050/026/n39/05026050.n39.pdf, última consulta 6/11/2013).
679
Habría que aclarar en qué consiste esta elección y si no hay puntos intermedios.
Porque en efecto cuando se habla de mercado parece que éste es un término unívoco
cuando realmente no es tal. En primer lugar, no hay una oposición radical entre Estado
y mercado porque, entre otras cosas, el mercado no podría existir sin una regulación por
parte del Estado (Satz, 2010)6. El mercado no deja de ser una institución que, como
todas, precisa de una regulación y de una seguridad jurídica. Esto no quiere decir que
sea indiferente que algo sea ofrecido por el Estado, como servicio público, o por el
mercado siguiendo criterios mercantiles. De hecho, independientemente de cuál sea la
regulación que se haga, se asume que los agentes privados que participan en el mercado
ofreciendo sus servicios o sus productos lo hacen persiguiendo un objetivo económico,
que no es otro que intentar lograr el mayor beneficio posible. Pero en este dualismo y
oposición entre Estado y mercado, cuando hablamos de provisión de bienestar, muchas
veces se olvida el papel que pueden jugar asociaciones que no poseen ese ánimo de
lucro, como las religiosas o las ONGs. En muchos casos ellas se hacen cargo de la
provisión del bienestar bien porque así está institucionalizado bien porque llegan allí
donde el Estado no lo hace.
Lo que sí parece fuera de toda discusión es que hay determinados bienes que no
pueden ser objeto de tráfico mercantil por su relevancia o su importancia. Ésa es la
razón por la que en la Declaración Universal de derechos o en la Constitución se
incluyen determinados derechos sociales como la educación o la salud, porque esos
bienes parece que no pueden ser objeto exclusivo del tráfico mercantil7.
En los últimos años, las reformas que se han llevado a cabo en todos los sistemas de
bienestar han apostado por ir expandiendo la presencia del mercado o de compañías
privadas allí donde antes sólo actuaba el Estado. Sin embargo, esta expansión no
responde a un único modelo sino que se han ensayado distintos esquemas en función de
cómo se asigne el bienestar y de quién tenga el control de las políticas. Jane R. Gingrich
(2011)8 explica que las reformas de los sistemas de bienestar dando entrada al mercado
pueden adoptar seis formas: los managed markets, que son aquellos que buscan sobre
todo la eficiencia en el gasto publico asignando el bienestar de una manera colectiva; los
consumer controlled markets, que son aquellos que persiguen un incremento de la
calidad percibida por los usuarios de los servicios públicos que se asignan también de
forma colectiva; los park barrel markets que son aquellos que buscan el mayor
6
“Los mercados no son simplemente lugares de intercambio o grupos de transacciones individuales: son
instituciones sociales que tienen que ser construidas y mantenidas. Inicialmente los mercados pueden
surgir de forma espontánea, pero al final ellos están sostenidos socialmente; todos los mercados dependen
en su funcionamiento de determinadas normas sobre la propiedad y un complejo de instituciones sociales,
culturales y legales. Para que los intercambios constituyan la estructura del mercado muchos elementos
tienen que estar en su lugar: los derechos de propiedad deben estar delimitados y protegidos, las normas
sobre cómo hacer contratos y acuerdos necesitan estar explicitadas y ser obligatorias, es preciso que la
información fluya, es necesario inducir a las personas a través de mecanismos internos y externos a que se
comporte de forma que uno pueda tener confianza en ellos y es preciso reducir los monopolios. En todas
las economías con mercados desarrollados los gobiernos juegan un papel muy importante haciendo
posible y garantizando estos aspectos. Por esta razón es un error considerar al Estado y al mercado como
términos opuestos; el Estado necesariamente forma y apoya el proceso de transacciones mercantiles”,
SATZ, D., Why Some Things Should -ot Be for Sale: the Moral Limits of Markets. Nueva York: Oxford
University Press, 2010, 16.
7
Vid. SATZ, D., Why Some Things Should Not Be for Sale: the Moral Limits of Markets, cit. En la
misma línea, vid. SANDEL, M., Lo que el dinero no puede comprar. Los límites morales del mercado.
Barcelona: Debate, 2013.
8
GINGRICH, J. R., Making Markets in the Welfare State: the Politics of Varying Market Reforms. Nueva
York: Cambridge University Press, 2011, 12 y ss.
680
beneficio de los productores, esto es, de los agentes privados que entran en el mercado
ofreciendo este servicio publico y que se asignan también de manera colectiva; los
austerity markets que son aquellos que buscan un criterio de eficiencia en el desembolso
que hace el Estado pero que asignan el servicio de forma individualizada; los two-tiered
markets que buscan la calidad del servicio en los usuarios pero asignándolo de manera
individualizada; y, por ultimo, los private power markets que son aquellos que buscan el
mayor beneficio de los proveedores de servicios y asignan éstos de forma
individualizada. Vemos, por tanto, que en función de cómo se regule el mercado tenderá
a beneficiar o bien al Estado, o bien a los beneficiarios o bien a las compañías privadas.
Porque es obvio que estos tres agentes no comparten los mismos objetivos9. Por
ejemplo, como explica Gingrich, “las reformas más tempranas del mercado en el
sistema de salud sueco extendieron la posibilidad de elegir a los pacientes y los
hospitales de pago atendiendo a los flujos de pacientes. Estas reformas otorgaron poder
a los usuarios y redujeron las listas de espera, pero también redujeron el control del
Estado sobre los gastos. Por el contrario, las reformas en el sector del cuidado a los
ancianos en Suecia expandieron los contratos con el sector privado sin aumentar las
opciones de los usuarios. Lejos de hacer girar el sistema alrededor de los usuarios de
más edad, estos mercados los hicieron invisibles al público y otorgaron gran poder a los
gobiernos locales en el control de los costes. Las reformas más recientes en el sistema
de salud sueco han caminado en una tercera dirección. Se han centrado en crear un
sector y una economía de salud privada otorgando a los nuevos proveedores privados
una autonomía sobre cuándo y dónde entrar en el mercado, cuándo tratar o no a los
pacientes y cómo operar” (Gingrich, 2011: 2)10.
Cuando se habla de hacer ciertas reformas en el sistema de salud público español,
por ejemplo, para dar entrada al sector privado la forma en que se haga esto no es
indiferente. Puede hacerse simplemente sacando a concurso la gestión de los hospitales,
donde probablemente la empresa que presente un presupuesto más reducido se hará con
la licencia, favoreciendo así el ahorro a las arcas públicas, o puede combinarse esto con
la libre elección de centro sanitario por parte del ciudadano lo que introduce un
elemento de competitividad en el sistema de forma que aquellos que atiendan más
pacientes recibirán más y, al mismo tiempo, se instrumentaliza un cierto control mediato
por parte del paciente de la calidad del servicio que se le está prestando. Siendo ambas
formas de introducir al sector privado en la garantía de un derecho social básico como el
derecho a la salud, no tienen iguales consecuencias.
Cuando se habla de garantía de los derechos sociales, en particular en un contexto
de escasez de ingresos creciente como el que vivimos, debemos tener en cuenta un
aprovechamiento eficiente de los fondos públicos. La simple externalización y
asignación a una empresa privada de la gestión de ese servicio público no garantiza ni
asegura un ahorro de recursos. Puede ocurrir que los costes finales para el Estado sean
mayores sobre todo si se les otorga a las compañías privadas una cierta autonomía que
puede disparar la factura. Externalización no siempre y no necesariamente supone
ahorro. Por otra parte, puede ocurrir también que la forma que tengamos de introducir al
mercado suponga establecer algún tipo de privilegio en favor de aquellos que tienen
más recursos. No está claro que reformar el sistema de salud permitiendo a la
ciudadanía optar por un sistema de salud público o uno privado suponga en términos
absolutos un ahorro al Estado (ya que tendrá que seguir financiando el sistema público
9
Ídem, 10.
10
Ídem, 2.
681
de salud cuyos costes no se reducen de forma proporcional al número de usuarios,
pensemos en determinadas máquinas cuyo coste es fijo se atienda pocos o muchos
pacientes y además se contarán con menos ingresos ya que se tendrá que establecer
algún tipo de deducción o exención fiscal a aquel que opta por el sistema privado) pero
desde luego lo que sí genera es un fenómeno de dualización social donde finalmente el
sistema de salud pública acabará siendo el de aquéllos que carecen de recursos para
afrontar el pago de uno privado.
Con todo esto lo que quiero poner de manifiesto es que, en primer lugar, el
argumento de que el mercado supone un aprovechamiento más eficiente de los recursos
públicos no es indiscutiblemente cierto. Habrá que ver qué tipo de mercado estamos
estableciendo. Y, en segundo lugar, que a la hora de optar por un sistema u otro
necesariamente se deberán tener en cuenta otras cosas que no sean simplemente el
monto del coste: habrá que considerar la calidad del servicio que se da a la ciudadanía y
la intensidad con que el derecho está garantizado.
Porque cuando se habla de que la manera de garantizar un derecho social puede
adquirir diversas formas, no se puede olvidar que lo prioritario es que ese derecho social
se esté cumpliendo. Es decir, los derechos marcan qué garantías son posibles y cuáles
no lo son. Por eso, todas aquellas formas que impliquen, por ejemplo, otorgar la gestión
de un servicio publico atendiendo únicamente al criterio de los ahorros de costes, aun
cuando se haga de forma colectiva, esto es, sin establecer dualidades entre los
beneficiarios, puede traducirse en una atención deficiente que incumpla el estándar
mínimo exigido en el contenido esencial de ese derecho social.
Esto hace que cuando se apuesta por los derechos sociales y por el Estado social de
Derecho, la opción de dejar la satisfacción de los mismos en manos de intereses
particulares (los de las empresas privadas que proveen esos servicios y que buscan un
beneficio económico haciéndolo) resulte incompatible con la filosofía y esencia de tales
derechos. Excluida esta opción, sí podrían ser aceptables formas de mercado mixtas que
persiguieran el mayor grado de consecución de los objetivos de los derechos sociales. Y
para evaluar cuál es mejor, el criterio no puede ser el ahorro del coste, sino si ese ahorro
va a acompañado de la efectiva garantía de esos derechos, de un aumento en la calidad
del servicio que se ofrece al ciudadano y si eso no supone la creación de exclusión o
dualidades entre los ciudadanos. Los criterios para elegir entre diversas formas de
garantizar los derechos sociales son, en consecuencia: 1) Garantizar la igualdad. 2)
Garantizar la máxima calidad posible. 3) Garantizar el mejor aprovechamiento de los
recursos, esto es, que la inversión que se realice se pueda decir que es rentable en
términos de las otras dos prioridades. Estas prioridades están ordenadas, no se puede
anteponer la 3) a la 1) o a la 2).
Los principios que aquí se proponen derivan de la propia estructura de valores
morales/derechos/garantías que en este trabajo se utiliza como marco conceptual. Así la
igualdad es uno de los valores que está presente en la teoría de los derechos. Obsérvese
aquí que siempre se ha presentado una cierta tensión entre igualdad formal y sustantiva,
donde la primera vendría garantizada por los derechos civiles y la segunda por los
sociales. El principio 1) a lo que hace referencia es a la igualdad de oportunidades, ni
siquiera a la igualdad sustantiva, lo que pretende es que en el disfrute de los derechos
sociales no se den situaciones de discriminación o de desventaja a la hora de acceder a
los esquemas de protección de los mismos.
El principio 2), sin embargo, queda mucho más indefinido. Porque cuando se habla
de la máxima calidad posible se debería concretar esa posibilidad, ya que el principio 3)
682
podría entrar aquí a modificar o delimitar qué se entiende por posible. Nos encontramos
ya de lleno en el terreno de las garantías ya que la mayor calidad muchas veces
dependerá del contexto donde estemos haciendo jugar esa garantía. Sin embargo, este
principio marca también un mínimo y es que un servicio de baja calidad no está dando
satisfacción al derecho; por ello, entre dos formas de garantizar un derecho se habrá de
optar siempre por aquélla que asegure un mayor estándar de calidad. Es aquí donde
entra el aprovechamiento de los recursos porque este análisis, el de la mayor calidad,
no puede hacerse de forma aislada para cada política o cada derecho, sino que será
necesario ponerlo en juego con el resto de garantías que tratan de colmar los derechos
sociales. Por tanto el 3) entra en juego como un criterio de distribución de recursos para
asegurar un equilibrio entre la mejor manera de garantizar la mayor calidad de los
diversos servicios.
¿SO TODAS LAS GARA TÍAS POSIBLES? CO DICIO ALIDAD O I CO DICIO ALIDAD.
U IVERSALISMO Y SELECTIVISMO. I DIVIDUALISMO Y FAMILIARISMO.
Las reformas que se están llevando a cabo en todos los países europeos han ido
haciendo cada vez más selectivos y condicionales sus sistemas de protección social. Se
habla así del paso del welfare al workfare porque todos estos esquemas de
condicionalidad vienen acentuar la necesidad de que el beneficiario de los programas se
oriente al mercado laboral o incluso acepte cualquier oferta que reciba de éste, sea cual
sea su naturaleza (LØdemel y Trickey, 2001)11. En un contexto como el actual, donde el
presupuesto público se reduce por la contracción de la economía, las provisiones
universales se sacan de la agenda por considerar que son un despilfarro y entenderse que
ahorrar en esas partidas no resulta ni tan difícil ni tan complicado. No obstante, no está
claro que la condicionalidad o la selectividad, por un lado, aseguren el principio de
igualdad, ni que nos lleven a aumentar la calidad de los servicios ni, en último lugar,
que sirvan para aprovechar más eficientemente el escaso presupuesto público.
¿Universales o selectivos? Un examen que hay que realizar desde el lado del gasto
y del lado del ingreso.
La selectividad ha estado presente en muchos de los programas de protección social de
la tradición bienetarista. Consiste, en definitiva, en el diseño de políticas e instituciones
centradas en un colectivo que tiene problemas con el propósito de resolverlos. Para ello
normalmente se suelen acompañar de una serie de controles con el fin de comprobar que
efectivamente el beneficiario reúne tal condición. Se suele establecer un test de acceso
que normalmente suele ser de ingresos, con la exigencia de demostrar que
efectivamente no se llega al umbral mínimo establecido en la condiciones; la virtud de
este tipo de controles es que tienen una dimensión objetiva y cuantitativa que elimina
toda posible arbitrariedad o subjetividad por parte del funcionario encargado de atribuir
la ayuda. No obstante, como el fenómeno de la exclusión social, aun teniendo mucho
que ver con la carencia de recursos no siempre está relacionado con ésta, para otro tipo
de programas como por ejemplo de desintoxicación de determinadas sustancias, el test
de acceso no irá ligado a la cuestión de los recursos y podría tener que ver con aspectos
cualitativos. En todo caso, lo que se trata es de identificar que el individuo pertenece al
colectivo al que se dirige la política social y, por tanto, que tiene derecho a la misma.
Esto, como es lógico, requiere una serie de controles a lo largo de la duración del
programa para comprobar que efectivamente se siguen reuniendo las condiciones que
11
Hay un libro con un titulo muy significativo de LØDEMEL, I. y TRICKEY, H. (eds.), Àn offer you
can´t refuse´. Workfare in international perspective. Bristol: The Policy Press, 2001.
683
les hacen acreedores del programa. La dificultad de este tipo de controles es algo que
depende del diseño concreto que se haya hecho de la institución. Recientemente en
España se ha impuesto un copago de los medicamentos cuya proporción varía en
función del nivel de ingresos del usuario del Sistema Nacional de Salud12; la manera de
controlar el nivel de ingresos en este caso es la declaración del impuesto sobre el IRPF,
pero ya sabemos que en ocasiones, aquellos que tienen rentas más elevadas no tributan
por rendimientos del trabajo sino a través de empresas logrando así una cierta opacidad
a los controles del Ministerio de Hacienda. Esto puede convertir un diseño que sobre la
letra de la ley parece más o menos justo o progresivo en algo injusto donde colectivos
que no necesariamente disponen de las rentas más elevadas soportan el coste del
funcionamiento de un determinado servicio. Por otra parte, se ha señalado también que
cuando los test de acceso son muy rígidos los sistemas selectivos pueden originar lo que
en sociología se denomina trampa de la pobreza o del desempleo: en ocasiones hay
personas que rechazarán una oferta de trabajo ya que, especialmente en contextos
generalizados de escasez de empleos y de precariedad como el actual, la seguridad y
estabilidad en los ingresos que ofrece un programa publico no lo ofrece un empleo
privado con lo que determinados colectivos quedan atrapados en estos programas sin
lograr una reinserción laboral.
Estos problemas se pusieron de manifiesto en las sucesivas crisis de los sistemas de
bienestar que se vivieron en los años 70, 80 y 90 y, en contra de lo que se pudiera
pensar, no fueron los defensores de las medidas universalistas los que ganaron la
batalla, sino que el selectivismo se ha ido extendiendo en muchas sociedades del
bienestar a programas que hasta ese momento habían sido universales. La lógica de esta
opción reside en un argumento económico: en particular, en contextos de escasez,
parece más adecuado centrarse en aquellos colectivos que tienen necesidades, supone un
aprovechamiento más eficiente de los programas y una forma de dar una respuesta
específica al problema. Frente a eso, los programas universales serían perjudiciales para
aquellos que más necesidad tienen y supondrían un derroche y un mal uso de los
recursos (Goodin y Legrand, 1987; Castles y Mitchel, 1992; Kenworthy, 2011)13. En la
reforma del Estado de bienestar de los años 80, en relación al Reino Unido, Le Grand
escribió que “el gasto social en servicios sociales no ha logrado la igualdad en ninguna
de sus interpretaciones. El gasto público en salud, educación, vivienda, y transporte
sistemáticamente beneficia a aquéllos que tienen una mejor posición contribuyendo a
12
La nueva regulación establece que los ciudadanos activos con una renta inferior a 18000 euros anuales
tendrán que abonar el 40% del coste de los medicamentos; los que tengan rentas entre los 18000 y los
100000 euros el 50% del coste y aquellos con rentas superiores a los 100000 euros el 60%. Para los
jubilados se estableció que aquellos con una pensión contributiva inferior a los 18000 euros tendrían que
pagar el 10% del coste de los medicamentos con un tope de 8 euros al mes. Los que cobrasen una pensión
contributiva entre 18000 y 100000 euros también un 10% aunque el tope se incrementa hasta 18 euros al
mes y, por ultimo, los que cobrasen pensiones contributivas superiores a los 100000 euros anuales
tendrían que pagar el 60% del coste de los medicamentos con un límite de 60 euros al mes. Quedan
excluidos los jubilados que cobren pensiones no contributivas y los parados que no perciban el subsidio
de desempleo (vid. Real Decreto Ley 16/2012 de 20 de abril de medidas urgentes para garantizar la
sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud, publicado en el BOE el 24 de abril de 2012).
13
Vid. por ejemplo, GOODIN, R. E. y LEGRAND, J., -ot Only the Poor. Londres: Allen&Unwin, 1987,
o CASTLES, F. G. y MITCHEL, D., “Identifying Welfare States. The Links between Politics,
Instruments, and Outcomes", Governance, (n. 5, 1992), 1-26. En el mismo sentido argumenta
KENWORTHY, L., Progress for the Poor. Oxford: Oxford University Press, 2011, 53-62, quien
concluye que aunque pueda ser cierto el efecto estigmatizador de las politicas selectivas y su menor
apoyo social, “focalizar las politicas sociales es menos caro. Dadas las presiones que existen sobre los
gobiernos para contener los presupuestos, deberian adoptarse politicas selectivas. Ellas no tienen por que
ser algo malo” (62).
684
una desigualdad en la distribución final de los ingresos” (Le Grand, 1982: 137)14. Un
trabajo clásico sobre este tema es el de Korpi y Palme que publicaron en 199815. En su
análisis ellos distinguen tres criterios que les sirven para analizar los modelos de
bienestar: en primer lugar, la amplitud de la selectividad: si hay un test de recursos, si
se requieren contribuciones, si se exige pertenecer a un grupo determinado o si está
basado en la ciudadanía y/o residencia16; en segundo lugar, lo que denominan el
principio del nivel del programa que va desde los mínimos ligados a un test de recursos
hasta los que se dan a todo el mundo por igual pasando por aquellos que están ligados a
las ganancias o aportaciones previas; por último, analizan si existe y hasta qué punto,
cooperación entre los trabajadores y empresarios en el gobierno de los programas17. Así,
ellos distinguen cinco modelos de bienestar: selectivo (targeted), voluntario subsidiado
por el Estado (voluntary state-sub-sidized), de seguridad básica (basic security),
corporativo (corporatist) e incluyente (en-compassing). Los selectivos se basan en
establecer unos criterios de acceso que suelen venir determinados por un test de
recursos; la elegibilidad para participar en estos programas puede variar en función de la
mayor o menor generosidad del programa, pero lo característico es que se centran en
unos grupos de personas que se interpreta que tienen necesidades; usualmente la forma
de identificar esto es determinar un umbral de pobreza. Los sistemas voluntarios se
basan en la libertad del sujeto para decidir contribuir o no con una prestación al
programa de forma que si lo hace posteriormente se podrá beneficiar del mismo. El
problema es que deja fuera a aquellas personas que más necesidad de ayuda tienen, ya
que la exclusión social permanente en el tiempo dificulta el simple hecho de que se
puedan plantear la mera posibilidad de participar en estos programas. Quizá por eso
muchos sistemas voluntarios que seguían una lógica aseguradora evolucionaron a
aquellos corporativistas donde la aportación no es voluntaria sino obligatoria y que
intentan fomentar una cierta colaboración y cooperación entre los empresarios y los
trabajadores. Estos programas normalmente están dirigidos únicamente a la población
trabajadora por lo que importantes sectores de la población quedan fuera de la misma,
en particular, todos aquellos que no están insertos en la sociedad laboral, y no existe
uniformidad entre los programas ya que, al ser acordados entre los representantes de los
trabajadores y empleados en cada sector de la economía, las condiciones y modelos
pueden variar de un sector a otro. El modelo de seguridad básica, en cambio, tiene un
alcance más universal y está basado en la lógica beveridgiana (a diferencia del anterior
basado en una bismarckiana): aquí se dan dos modelos, uno es el universal que atiende
por ejemplo a la residencia para hacer titular del beneficio a una persona; el otro es el de
la contribución, que exige una aportación por parte del potencial beneficiario
reduciéndose así su universalidad. Pero aunque adopte esta última forma, y a diferencia
del corporativo, todos los contribuyentes gozan del mismo nivel de protección. Por
último, el modelo incluyente combina las lógicas beverigdiana y bismarckiana:
programas universales que cubren a toda la población se combinan con otros programas
ligados al nivel de ingresos y dirigidos a la población laboralmente activa (Korpi y
Palme, 1998)18. Korpi y Palme señalan que las políticas selectivas crean una separación
14
LE GRAND, J., The Strategy of Equality. Redistribution and the Social Services. Londres: George
Allen and Unwin, 1982, 137.
15
KORPI, W. y PALME, J.,”The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State
Institutions, Inequality and Poverty in the Western Countries”, American Sociological Review, (vol. 63,
n. 5, 1998), 661-687.
16
Ídem, 666.
17
Ídem, 666-667.
18
Ídem, 667-668.
685
y choque de intereses entre los beneficiarios de los programas y el resto de la población
“no dando al grupo mejor situado un argumento racional para apoyar las políticas
inclusivas y dejando a los pobres a merced del altruismo de los más afortunados” (Korpi
y Palme, 1998: 672)19. Para ellos, la redistribución final de un modelo de bienestar
depende de dos variables: el grado de selectividad que se exija a los grupos con ingresos
más bajos y el tamaño del presupuesto redistributivo, de forma que cuanto mayor sea la
selectividad del modelo menor será el presupuesto a distribuir, de ahí que cuanto más
universales sean las políticas, mayor será el apoyo popular que éstas tengan y mayor
también será el presupuesto disponible para los programas redistributivos20. Esto hace
que estos autores para contraargumentar los argumentos tradicionales que se suelen
hacer en favor de las políticas selectivas destaquen lo que denominan la paradoja de la
redistribución: cuanto más selectivos hagamos los programas que van dirigidos a la
gente sin recursos más improbable es que logren reducir la pobreza y la desigualdad
(Korpi y Palme, 1998)21. Los programas universales tienen mayor aceptación entre la
ciudadanía que los selectivos como se ha puesto de manifiesto en diversos estudios ya
que los ciudadanos tienen la sensación de recibir algo a cambio de los impuestos que
pagan, cosa que no perciben si los programas están centrados en colectivos muy
concretos (Kangas y Palme, 1993; Kangas, 1995; Forma, 1996)22.
No obstante, la teoría tradicional liberal que viene inspirando las reformas selectivas
de las instituciones de bienestar desde los años 80, suelen alertar del peligro del
desajuste presupuestario que contienen las políticas universales, de su ineficiencia y de
incluso las revueltas fiscales que ellas podrían originar. De hecho, el modelo económico
liberal suele asumir que impuestos elevados crean distorsiones en los mercados
reduciendo los incentivos para el trabajo y, en consecuencia, frenan el crecimiento y
resultan ineficientes. Sin embargo, en Suecia se demostró cuando muchos de los
programas con los que constaba su sistema de bienestar eran universales, que eso no
implicaba ni desincentivar el trabajo ni un freno al desarrollo económico (Korpi, 1996;
Dowrick, 1996)23.
Universalismo y selectivismo en el lado del ingreso.
En cualquier caso no tiene sentido analizar el efecto redistributivo de las políticas
sociales únicamente desde el lado del gasto. Es preciso detenerse también en el lado del
ingreso, pues sólo la adecuada combinación de un sistema de impuestos con un sistema
de gastos sociales es lo que puede traducirse en reducción de la pobreza. De hecho,
muchas veces las políticas sociales se articulan a partir del sistema impositivo y no
directamente a través de transferencias.
19
Ídem, 672.
20
Íbid.
21
Ídem, 682.
22
FORMA, P., The Politics of Interest Me-diation. The Case of Universalistic Social Policy in Finland.
Turku: University de Turku, 1996; KANGAS, O., "Attitudes to Means-Tested Social Benefits in
Finland", Acta Sociologica, (n. 38, 1995), 299-310; KANGAS, O. y PALME, J., "Eroding Statism?
Labour Market Benefits and the Challenges to the Scandinavian Welfare States" en HANSEN, E. J.;
RINGEN, S.; UUSITALO, H. y ERIKSON, R. (eds.), Welfare Trends in Scandinavian Countries. New
Jersey: Armonk, 1993, 3-24.
23
Vid. KORPI, W., "Eurosclerosis and the Sclerosis of Objectivity: On the Role of Values among Eco-
nomic Policy Experts", The Economic Journal, (vol. 106, n. 439, 1996), 1727-1746, y DOWRICK, S.,
"Swedish Economic Performance and Swedish Economic Debate: A View from Outside", The Economic
Journal, (vol. 106, n. 439, 1996), 1772-1800.
686
Así, cuando los defensores del selectivismo critican las políticas universales no
tienen en cuenta que la adecuada combinación de servicios universales con impuestos
altamente progresivos pueden tener un alto efecto redistribuidor solucionando los
problemas de pobreza o de escasez allí donde éstos se encuentran. De hecho, lo que
caracterizó a los sistemas de bienestar nórdicos en los años posteriores a la II Guerra
Mundial fue la apuesta por prestaciones universales que no se financiaban con cargo a
contribuciones sino con cargo a impuestos diseñados de acuerdo con los principios de
capacidad económica y progresividad. Frente a ese modelo, las políticas selectivas
siempre han ido de la mano de una financiación contributiva que de alguna manera
estigmatiza a los beneficiarios de los programas y deja fuera a potenciales beneficiarios
que necesitan insertarse en el programa. Goedemé, cuando analiza los esquemas de
protección de ingresos para las personas mayores, señala que dependen de dos factores:
si el acceso al sistema de protección está en función de contribuciones pasadas y del
tipo de test de recursos que se establece, esto es, de la manera de controlar la
condicionalidad. Así, él diferencia dentro de los sistemas de protección contributivos las
pensiones flat-rate, las pensiones mínimas y las pensiones suplementarias mientras que
aquellas que no requieren contribuciones previas son las pensiones básicas, las
condicionales y las sociales (Godemé, 2013)24.
¿Qué sería entonces un sistema fiscal universal? Cuando estamos tratando este tema
en el marco del debate entre políticas sociales universalistas o selectivas, lo que hay que
entender es que cuando se habla de universalidad a lo que se hace referencia es a un
impuesto que no tenga en cuenta la capacidad económica del contribuyente como
ocurre, por poner un ejemplo, en la mayor parte de los impuestos indirectos que gravan
el consumo. El IVA, aun teniendo distintos tramos que en teoría responden a la
necesidad del bien objeto de consumo o a otras consideraciones de bienes de interés
colectivo que merecen protección, se paga igual independientemente de la renta de que
disponga el pagador. Podríamos decir que no es un impuesto selectivo, ya que no
atiende a esa capacidad para establecer el tipo de gravamen. En cambio, el IRPF sí
tendría este carácter puesto que cuanto mayor es la renta del contribuyente paga una
cantidad proporcionalmente mayor. Resulta posible por tanto identificar en este
contexto selectividad con progresividad25. Aunque se suele decir que los impuestos
indirectos son regresivos, como han señalado Murphy y Nagel (Murphy y Nagel, 2002)
es preciso diferenciar la progresividad o regresividad de un determinado sistema
financiero de su opción por los impuestos directos o indirectos26, ya que también en un
impuesto sobre el consumo podrían incluirse estructuras de progresividad siempre que
sus tipos estuvieran lo suficientemente graduados para hacer frente a las diferentes bases
impositivas (Shaviro, 2004)27. De acuerdo con los objetivos de justicia social que están
presentes en los Estados sociales, debe ser el conjunto de los impuestos lo que sea
progresivo de manera que aquellos que disponen de una renta más elevada han de pagar
24
GOEDEMÉ, T., “Minimum Income Protection for Europe’s Elderly: What and How Much has been
Guaranteed during the 2000s?” en MARX, I. y NELSON, K. (eds.), Minimum Income Protection in Flux.
Nueva York: Palgrave-MacMillan, 2013, 110.
25
Aunque no puedan considerarse términos automáticamente equivalentes. Podríamos imaginar un
impuesto con distintos tramos (selectivo) que sin embargo fuera regresivo, esto es, que gravara más a
aquellos que menos recursos tienen.
26
Vid. MURPHY, L. y NAGEL, T., The Myth of Ownership: Taxes and Justice. Oxford: Oxford
University Press, 2002.
27
SHAVIRO, D. N., “Replacing the Income Tax with a Progressive Consumption Tax”, Tax -otes, (n. 5,
2004), 97.
687
proporcionalmente más, pero esto debe examinarse desde el conjunto de los impuestos y
no de manera aislada cada tributo en particular.
Tradicionalmente, los dos principales impuestos que han servido para financiar las
estructuras de bienestar han sido el IRPF que grava fundamentalmente las rentas del
trabajo y el IVA que lo que hace es gravar el consumo. Mientras que el primero sí
presenta una escalación progresiva (aunque la progresividad en las últimas décadas se
ha reducido), el segundo no. Uno de los problemas a los que se enfrenta hoy en día
nuestro Estado de bienestar es que con tasas de desempleo muy elevadas nos
encontramos con que la recaudación disminuye y no contamos con los ingresos
suficientes para mantener el coste de las instituciones de provisión social.
Parece por tanto indiscutible si creemos que uno de los objetivos del Estado de
bienestar es redistribuir la riqueza entre los más y los menos afortunados, que el sistema
financiero necesariamente ha de ser progresivo o, tal y como lo hemos definido en estas
páginas, debe ser selectivo. De hecho, una adecuada combinación de políticas fiscales
altamente progresivas y políticas sociales universales puede tener el mismo o mayor
efecto redistributivo que instituciones con un enfoque claramente selectivo.
Uno de los retos que tiene por delante el sistema de bienestar en España es la
definición y reforma de todo el sistema fiscal para, por un lado, atajar el elevado fraude
que existe28 y, por otro, reformular y restructurar el sistema de impuestos para alcanzar
una mayor progresividad ya que las sucesivas reformas que se han venido realizando
han ido reduciendo la progresividad del sistema.
Uno de los principios que según la Constitución española deben organizar el
sistema financiero es el de capacidad económica. Por él, el propio Tribunal
Constitucional ha entendido la “exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza donde
ésta se encuentra”29; además este principio fuerza a diseñar los impuestos buscando y
gravando aquellos aspectos que revelan capacidad económica: si se estableciera un
impuesto sobre una circunstancia que no la manifestara sería inconstitucional. Y esta
idea de capacidad económica es también una orientación para el gasto que debe estar
destinado a lograr una cierta redistribución de la riqueza, una cierta igualdad material.
La globalización financiera que se ha expandido desde los años 90 ha ido transformando
las economías mundiales de productivas a financieras. Esto no significa, obviamente,
que la economía real no sea lo fundamental de la riqueza de una determinada nación.
Sin economía real, productiva, todo lo demás es un castillo de naipes de endeble
equilibrio. Pero al mismo tiempo se ha venido produciendo una financiarización de la
economía, ya que hoy hay un volumen cada vez más importante de riqueza que se crea
en operaciones especulativas que muchas veces son opacas al fisco y que resulta difícil
controlar por parte de los Estados. Los sistemas tributarios no pueden seguir
descansando en gravar los rendimientos del trabajo, cuando éstos son cada vez más
débiles y más escasos y no demuestran capacidad económica o, al menos, no
demuestran la mayor capacidad económica. Es necesario realizar reformas que sean
selectivas en el sentido de que se centren allí donde hoy se encuentra la riqueza y graven
28
Según la Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado el volumen de lo defraudado
en España se sitúa en torno al 20-25% del PIB, el doble que en otros países de la Unión Europea. Vid.
AA. VV., Lucha contra el fraude fiscal en España. Deficiencias y medidas necesarias, documento
entregado a los grupos parlamentarios del Congreso de los diputados, diciembre 2012, disponible en
http://www.inspectoresdehacienda.org/images/stories/pdf/documentacion/documentosemitidos/diciembre
2012_grparlamentarios_def.pdf.
29
Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1981 de 20 de julio.
688
todos esos movimientos especulativos de capitales, de donde podría obtenerse mucho
dinero para el sostenimiento de los sistemas de bienestar. Combinando capacidad
económica y progresividad, o lo que es lo mismo, aplicando la selectividad en el lado
del ingreso, el efecto redistributivo de políticas de gasto universalistas puede ser mayor
que el de las políticas selectivas, teniendo en cuenta además el ahorro en costes
burocráticos y de administración, coste que de centrarse en algún lugar, debería hacerlo
en el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias de compañías y personas.
Esto, no obstante, parece que se debe combinar con una cierta simplicidad en el sistema
tributario: se hace, pues, necesario combinar dos aspectos que no siempre resultan
sencillos: por un lado la selectividad que grave la riqueza allí donde ésta se encuentra lo
que exige controles y un desarrollo administrativo bastante considerable y, por otro, una
cierta simplicidad que no convierta el sistema impositivo en un monstruo difícil de
administrar. Encontrar un punto de equilibrio entre estos dos extremos no siempre
resulta sencillo Fjeldtad y Moore, ¿??)30.
Condicionalidad o incondicionalidad
Otro aspecto muy ligado a la selectividad o universalidad de los programas es la
condicionalidad de los mismos. No hay por tanto medidas absolutamente
incondicionales porque cualquier política social puesta en marcha por algún gobierno va
a exigir por lo menos las condiciones de nacionalidad y/o residencia.
Cuando se plantea esta cuestión lo que se aborda es el grado de condicionalidad de
las políticas sociales. Normalmente los programas selectivos van acompañados de una
serie de condiciones difíciles de cumplir, mientras que en los programas universales la
condicionalidad es mucho más suave. En esta cuestión hay también implícito un
problema de costes, ya que el control del cumplimiento de las condiciones suele
conllevar unos costes administrativos y de gestión que pueden convertirlas en
ineficientes desde un punto de vista económico.
Besley (1990) apunta a que los esquemas condicionados (o altamente
condicionados) suponen unos esfuerzos para los beneficiarios que nunca se les abonan y
no se tienen en cuenta. Costes que pueden no tener una naturaleza estrictamente
pecuniaria y que hacen referencia al tiempo empleado en rellenar formularios y hacer
colas así como el efecto estigmatizador que esto puede tener u otros que sí presentan un
carácter más medible en términos económicos como el pago de una tasa para entrar a
formar parte de un programa o el pago de determinados formularios, gastos que
normalmente no se abonan al beneficiario una vez que se le ha concedido la ayuda31.
Además, los programas condicionados pueden generar las antes referidas trampas
de la pobreza o del desempleo. Si los requisitos que se establecen en una determinada
30
Como dicen FJELDTAD, O. H. y MOORE, M., “en la práctica, simplificar significa reducir muchas
cosas: la discreción de los administradores para decidir desgravaciones para empresas concretas, poyectos
de inversiones o importaciones; el número de impuestos diferentes; el número de tipos de gravamen y de
bases impositivas para cada tipo de impuesto; exenciones; la extensión de la progresividad de los tipos
impositivos; las tasas marginales elevadas; y el número de procedimientos requeridos para recaudar
impuestos y solucionar los potenciales conflictos” en “Tax Reform and State-building in a Globalised
World” en BRÄUTIGAM, D.; FJELDSTAD, O. y MOORE, M. (eds.), Taxation and State-Building in
Developing Countries, cit., 237.
31
BESLEY, T., “Means Testing versus Universal Provision in Poverty Alleviation Programs”,
Economica, (vol. 57, n. 225, 1990), 120. Besley en este trabajo subraya la eficacia de los programas
condicionados a la hora de aliviar la pobreza aunque señala que los programas universales o
incondicionados pueden tener otras ventajas que escapan al modelo matemático que él propone para
evaluar la eficacia de los programas condicionados a la hora de luchar contra la pobreza.
689
política pasan por no disponer de una serie de rentas o de ingresos, puede ocurrir que
haya beneficiarios que rechacen ofertas de trabajo precisamente para seguir dentro del
esquema de ayudas condicionadas ya que les otorga una mayor seguridad y estabilidad.
No obstante, las características del colectivo condicionan en gran medida que se pueda
ver atrapado en alguna de estas trampas. Carter y Barret (2006) explican que una familia
que haya sufrido una disminución de sus ingresos que la haya puesto por debajo del
umbral de la pobreza pero que no haya devaluado su base de riqueza o de recursos, esto
es, que se encuentra en una posición de pobreza transitoria tiene menos posibilidades de
verse atrapada por esta trampa. En cambio, si una familia pierde sus recursos (por
ejemplo, su vivienda) es más probable que si se le concede algún programa
condicionado se vea atrapada en la trampa de la pobreza. Esto manifiesta que las
situaciones más prologadas y estructurales de pobreza son aquellas en las que existe una
mayor probabilidad de verse atrapado por las ayudas condicionales32.
Políticas excesivamente condicionadas resultan ineficientes, ya que el nivel de test
de recursos que hay que desarrollar, al final acaban disparando el coste de la
implementacion de esa politica a la par que crean una cierta estigmatización en sus
beneficiarios. Las rentas mínimas de inserción (RMI), que tienen ya una larga tradición
en España, puestas en marcha por las Comunidades Autónomas constituyen el ejemplo
prototípico de una política social con alto grado de condicionalidad: no sólo para su
acceso es necesario pasar un test de recursos sino que además de forma periódica los
trabajadores sociales de los ayuntamientos controlan que efectivamente el beneficiario
sigue reuniendo los requisitos para serlo, que cumple con las condiciones que le han
impuesto en el convenio de inserción y que carece de otras fuentes de ingresos33.
Aquellas prestaciones con condicionalidad dura son las que además del test de
recursos suelen venir acompañadas de otra serie de requisitos para su acceso, algunos de
ellos de carácter cualitativo, como la disposición del potencial beneficiario a la
inserción laboral, realizar cursos de formación, realizar tareas en beneficio de la
comunidad, etc. Cuanto mayor sea la condicionalidad más difícil será entrar en el
programa y eso puede funcionar disuadiendo a las personas que tienen el derecho a
solicitarlo. Por ello, en ocasiones, detrás de un diseño excesivamente condicional de un
determinado programa social puede esconderse la intención de las autoridades de
reducir el volumen de los beneficiarios de esa ayuda como una forma indirecta de
lograrlo. Podemos señalar una condicionalidad moderada, cuando las condiciones de
acceso a la ayuda o a un determinado programa se limitan a un mero test de recursos;
éste sería el caso, por ejemplo, de las becas de estudios que exigen que el nivel de renta
familiar no supere unos determinados umbrales. Por último, la condicionalidad suave se
da cuando los requisitos se señalan de manera muy vaga y general, esto es, cuando
hablamos de la residencia o nacionalidad o, por ejemplo, tener una determinada edad.
Dado que, como se ha dicho antes, no hay políticas absolutamente incondicionales, se
podrían identificar estas políticas con las que algunos autores denominan
incondicionadas.
32
CARTER, M. R. y BARRETT, C. B., “The economics of poverty traps and persistent poverty: An
asset-based approach”, The Journal of Development Studies, (vol. 4, n. 2, 2006), 178-199.
33
Es cierto que hasta la llegada de la crisis en España, algunos gobiernos autonómicos iniciaron un
proceso de reforma de las RMI para configurarlo como un derecho subjetivo haciéndolo, por ejemplo,
compatible con la percepción de otras rentas siempre que no se llegara al umbral mínimo, como ocurrió
en el País Vasco o en Navarra. Sin embargo, las presiones por reducir los gastos como consecuencia de la
crisis han traído una reforma de las RMI volviendo a introducir una condicionalidad dura.
690
Individualismo y familiarismo. Las políticas de bienestar y la familia.
Otro de los factores a tener en cuenta cuando se diseñan las políticas de bienestar es su
relación con la familia y hasta qué punto promueven o no la vida y la conciliación
familiar. En esto, como en tantas otras cosas, la tipología de los Estados de bienestar ha
sido diversa. Korpi diferencia tres modelos atendiendo a si las políticas públicas
promueven el trabajo masculino fuera de casa y el trabajo femenino en el hogar o si
promueven la participación de la mujer en el mercado de trabajo incentivando así que
los hogares cuenten con dos fuentes de ingresos. Siguiendo esto diferencia tres
tipologías: a) el modelo de familia tradicional, que incentiva a través de la política fiscal
el trabajo femenino en casa y donde la integración de la mujer en el mercado laboral es
reducida; este sería el caso de Alemania; b) el modelo basado en el mercado, que se
centra en eliminar las barreras de acceso de la mujer al mercado de trabajo pero sin
desarrollar ninguna política social activa para el cuidado de los hijos, caracterizándose
por una menor presión fiscal, como sería el Reino Unido y, en tercer lugar, c) el modelo
de ingresos y cuidado que intenta favorecer la integración de la mujer en el mercado de
trabajo a la par que una distribución más justa del trabajo doméstico, mediante una
fiscalidad individualizada, que sería el modelo que ha venido desarrollando Suecia y
que viene acompañado de un desarrollo de políticas sociales que tratan de facilitar estos
objetivos34. No obstante, la claridad de esta tipología se está abandonando con recientes
reformas legislativas que convierten los modelos en mixtos incluyendo en algunos de
ellos elementos contradictorios: Ferrari y Duvander señalan que la legislación alemana
reciente parece combinar elementos del modelo sueco sin abandonar muchos de los
elementos de las políticas tradicionales35.
En mi opinión, partiendo del valor de la igualdad que consagran los textos
constitucionales y la Declaración de derechos humanos, así como de la protección de la
familia como uno de los objetivos de todo Estado, un Estado de bienestar robusto y
desarrollado debe caracterizarse por lograr la protección de la institución familiar. En
este sentido se observa una cierta contradicción entre lo que son los discursos oficiales y
las políticas reales que se llevan a cabo: en los países del sur la institución familiar ha
sido siempre muy importante en parte porque pertenecen a la tradición católica; sin
embargo, las políticas que se han desarrollado no han promocionado la institución
familiar porque la han hecho responsable de la provisión del bienestar dificultando su
desarrollo. La ausencia de un servicio público de guarderías, la carencia de provisión
pública de servicios de dependencia hacen que el Estado cumpla un papel muy
subsidiario en la provisión del bienestar y de alguna forma dificulta el acceso de la
mujer al mercado de trabajo, quedando la mujer recluida en casa al cuidado de sus
descendientes y ascendientes. La retórica de defensa de la familia se ve así puesta en
evidencia por políticas que dificultan su desarrollo e impiden a las mujeres tener hijos.
En cambio, en los países nórdicos de los cuales quizá el ejemplo más significativo es
Suecia, mientras que la importancia de la familia parece menor, las políticas públicas
34
KORPI, W., “Faces of inequality: Gender, class, and patterns of inequalities in different types of
welfare states”, Social Politics, (vol. 7, n. 2, 2000), 127–191. Ferrarini y Duvander parten de esta
tipologia para hacer su propio analisis, vid. FERRARINI, T. y DUVANDER, A. Z.,”Earner-Career Model
at the Crossroads: Reforms and Outcomes of Sweden’s Family Policy in Comparative Perspective”,
International Journal of Health Services, (vol. 40, n. 3, 2010), 373-398. Una obra completa que analiza
los diversos modelos de políticas familiares en los Estados de bienestar es FERRARINI, T., Families,
States, and Labour Markets: Institutions, Causes, and Consequences of Family Policy in Post-War
Welfare States. Cheltenham: Edwar Elgar, 2006.
35
FERRARINI, T. y DUVANDER, A., “Earner-Career Model at the Crossroads”, cit., 376-377.
691
ayudan y promueven la formación de las familias y la natalidad. Es interesante centrarse
un poco en el caso sueco si tenemos en cuenta que tiene una de las tasas de natalidad
más elevadas de la Unión Europea a la vez que una alta inserción laboral de las mujeres.
Básicamente el modelo sueco se ha basado en tres pilares: en primer lugar, la
existencia de un servicio público de cuidado a los menores, en segundo lugar, una baja
por maternidad (y paternidad) prolongada que ha ido extendiéndose y aumentando con
el paso de los años y en último lugar, pero no menos importante, en un sistema
impositivo individual y no familiar. Todo ello presidido por la idea de igualdad entre los
géneros y que no solo tiene que ser la mujer la que se haga cargo del care work. En
1974 Suecia fue la primera democracia europea que introdujo una baja por paternidad y
maternidad que era compartida por ambos cónyuges, una baja que era pagada por el
Estado durante seis meses y que los padres podían dividirse como ellos prefirieran. En
los años 80 se fue prolongando hasta alcanzar el año, añadiéndose un período adicional
de tres meses con una proporción menor de ingresos. En 1994 se introdujo la reserva
como mínimo de un mes para cada uno de los padres lo que significa que uno solo de
ellos no podía aprovechar todo el período salvo que solo uno tuviera la custodia del niño
o se tratara de madres solteras. En 2002 el tiempo reservado para cada progenitor se
extendió a los dos meses. Desde entonces el período de baja es de 16 meses de los
cuales 13 los padres reciben el 80% de su salario, dinero que se paga por el Estado pero
que en muchas ocasiones es complementado por las empresas gracias a los convenios
colectivos. Una vez finalizado este período los niños suelen ingresar en el servicio
público de guarderías, de forma que en la actualidad el 77% de todos los niños entre uno
y tres años son sus usuarios y el 97% de los niños entre cuatro y cinco años. El coste
para las familias de estos servicios de guardería es muy reducido, siendo un máximo del
3% de los ingresos netos del hogar para el primer hijo, un 2% para el segundo y un 1%
para el tercero. Además los trabajadores de estos servicios públicos tienen un elevado
nivel de formación36.
La fiscalidad individual en Suecia no se alcanzó plenamente hasta los años 90,
porque con anterioridad existía una deducción fiscal si había una esposa dependiente
económicamente, aunque era escasamente significativa. La completa individualización
de la fiscalidad combinada con una progresividad muy marcada “favorece la existencia
de hogares con las dos personas trabajando y aportando ingresos medianos o bajos
frente a hogares con un solo trabajador que aporta ingresos más elevados”37. Este
modelo, tan distinto del que conocemos en países como España, ha resultado en la
práctica protector de la institución familiar. Algo que se ve reflejado en las tasas de
pobreza infantil: aquellos países que siguen un modelo como el sueco presentan las
tasas más bajas de pobreza infantil, mientras que los modelos con una orientación
mercantil presentan las más elevadas, siendo los sistemas más tradicionales los que
presentan unas tasas medias tendiendo a elevadas en comparación con el resto de países
occidentales38. Incluso hay estudios que correlacionan las bajas por maternidad y
paternidad más extensas con menor mortalidad infantil39.
Es cierto que este tipo de políticas también han sido criticadas desde el punto de
vista de la integración laboral de la mujer señalándose que, en muchos casos, al disfrutar
36
Ídem, 377-379.
37
Ídem, 379.
38
FERRARINI, T., Families, States, and Labour Markets, cit., 114.
39
TANAKA, S., “Parental leave and child health across OECD countries”, Economic Journal (n. 115,
2005), 7–28.
692
de períodos tan extensos de baja maternal, las mujeres pierden sus capacidades y acaban
sufriendo un freno en su carrera profesional. Si bien esto puede ser cierto, también es de
justicia resaltar el carácter voluntario que tienen estas bajas que permiten sin duda
conciliar la vida familiar con la laboral, elementos estos que siempre pueden estar en
tensión y que debe ser cada individuo el que decida qué equilibrio desea mantener entre
ellos. Lo que deben hacer las instituciones es favorecer la protección de la familia (que
es un deber constitucional) y, a la vista de las evidencias y de los estudios, modelos con
sistemas de provisión de cuidados infantiles públicos, con bajas por paternidad
generosas ayudan a que una persona no tenga que verse obligada a renunciar a tener
hijos si ese es su deseo.
En España, las políticas de protección a la familia siguen estando muy poco
desarrolladas. Sobre los hombros de la familia recae gran parte de la provisión del
bienestar. La llamada Ley de Dependencia era un tímido intento de aliviar o ayudar en
el cuidado de las personas dependientes, pero los recortes como consecuencia de la
crisis parecen que se la han llevado por delante. La baja por maternidad sigue siendo
escasa, la baja por paternidad es una cosa simplemente testimonial a la que muchos
padres renuncian y el servicio público de guarderías es escaso. Todo esto, en un
contexto como el presente, con altas tasas de desempleo y de empleo precario e incierto,
hacen que la decisión de tener hijos tenga que ser pospuesta una y otra vez por aquellos
padres que estarían en la edad más adecuada de tenerlos. Falta en España desarrollar un
pilar de los sistemas de bienestar que resulta ineludible: el de la promoción de la
familia. Y quizá para hacerlo los pasos que habría que seguir son los del modelo sueco
si realmente se quiere que la mujer pueda conciliar lo laboral con lo personal e ir dando
pasos para aumentar la baja por maternidad y paternidad, incrementar el servicio
público de guarderías e iniciar una reforma fiscal que siguiendo el mandato
constitucional incremente la progresividad y vaya caminando hacia la individualización
del impuesto sobre la renta de las personas físicas.
LO QUE YA O SE SOSTIE E: BIE ESTAR Y MERCADO DE TRABAJO
Los diversos modelos de Estados de bienestar, tras la II Guerra Mundial, se

construyeron alrededor del mercado de trabajo, de un mercado de trabajo con unas
características muy diferentes al que ahora tenemos. En primer lugar, porque en una
Europa que había sido destruida, su reconstrucción precisaba de mucho empleo: había
un gran margen para el crecimiento de las economías y eso se traducía en una situación
de bajos niveles de desempleo y en una vida laboral de la ciudadanía más o menos
segura, estable y sin riesgos. En segundo lugar, la economía todavía no operaba a escala
global como hoy lo hace, con lo que el margen de control que el Estado tenía sobre ella
era superior al que existe en la actualidad. Dominelli define la globalización como un
nuevo modelo de organización social creado por los capitalistas con el objetivo de
conducir las relaciones sociales dentro de la economía mundial, lo que ha llevado a la
aparición de un mercado global y la internacionalización de los tradicionales Estados
nación. En el campo que nos ocupa, que es el del bienestar, la globalización habría
supuesto la entrada de la disciplina y los criterios mercantiles en la provisión del
bienestar40.
A todo ello se une el incremento del desempleo que viven las economías
occidentales; un incremento que, pese a que conoce épocas de mayor o menor alcance,
40
DOMINELLI, L., “Neo-liberalism, Social Exclusion and Welfare Clients in a Global Economy”,
International Journal of Social Welfare (n. 8, 1999), 14.
693
tiene un cierto componente estructural y que implica un esfuerzo en el gasto de los
sistemas de bienestar. Por ello, desde los años 90 y a la vista de la sucesión de fases de
crisis que desde entonces se han sucedido en la economía, muchos de los sistemas de
bienestar han intentado reformar el mercado del trabajo y la vinculación existente entre
bienestar y empleo. Por un lado, casi todos los sistemas de bienestar han hecho reformas
en su regulación laboral recortando el conjunto de derechos laborales que daba una
cierta estabilidad a los trabajadores; esto ha deteriorado la relación laboral hasta el
punto que la precariedad, que en ciertos momentos fue una excepción, hoy en algunas
economías como la española, es la relación laboral estándar: “hoy en día”, explica
Kalleberg, “el empleo precario se ha extendido a todos los sectores de la economía y ha
llegado a ser mucho más extendido y generalizado: los empleos profesionales y de
gestión y dirección son también precarios en estos días”41. Esa precariedad es evidente
al observar como se acorta la vida que un trabajador pasa en una empresa, como crece el
desempleo de larga duración, como se incrementan el número de contratos temporales,
cómo el trabajador percibe que su vida laboral vive amenazada. Todo ello responde a un
intento de trasladar los riesgos que antes asumía el empresario a las espaldas del
trabajador. Las consecuencias de esta precariedad se traducen en un incremento de las
desigualdades y un daño moral y desequilibrio psicológico en las familias42. Además, a
medio plazo, los que hoy son trabajadores precarios con frecuentes entradas y salidas en
el mercado de trabajo, no habrán cotizado lo suficiente como para tener una pensión
significativa (ya que los requisitos para ello también se están endureciendo) y ello se
traducirá en un problema de pobreza en la tercera edad que los gobiernos actuales
parecen no tener en cuenta.
Esta situación se ha visto causada en parte por las políticas de workfare que se han
venido asumiendo en casi todos los sistemas de bienestar y que con la crisis de 2008 se
han acentuado. Existen muchas definiciones acerca del workfare, muchas de las cuales
parten de una posición ideológica determinada. Quizá porque es preciso señalar que el
workfare, como conjunto de políticas, no resulta ideológicamente neutral, sino que
supone la puesta en práctica de la ideología neoliberal en las relaciones laborales.
Algunos autores han definido esta política de una forma general como la subordinación
de la política social a las demandas de flexibilidad y de competitividad en el mercado de
trabajo43. Esta definición quiere ofrecerse de manera neutral como una consecuencia de
las necesidades de los nuevos tiempos cuyo objetivo sería motivar a las personas a
ocupar puestos de trabajo, adaptando la oferta a las necesidades de la demanda y
logrando así contener cuando no reducir el gasto público. Sin embargo, la filosofía del
workfare no es tan neutral en términos morales. Se basa en la idea de que el principal
deber ciudadano es el de reciprocidad, si alguien exige algo al Estado o a la comunidad
a cambio debe contribuir y la única forma de hacerlo es trabajando. El trabajo no se
concibe como derecho, sino como obligación, como el principal deber ciudadano. A
esto se añade que el objetivo es lograr la máxima participación en el mercado de trabajo
independientemente de en qué condiciones se dé esa participación y todo ello se debe
lograr gracias a una reducción en la protección de los ingresos, bien reduciendo la
41
KALLEBERG, A. L., “Precarious Work, Insecure Workers: Employment Relations in Transition”,
American Sociological Review, (vol. 74, n. 1, 2009), 6. STANDING, G. habla del precariado como una
nueva clase social, vid. The Precariat. The -ew Dangerous Class. Londres: Bloomsbury, 2011.
42
KALLEBERG, A. L., “Precarious Work, Insecure Workers, cit., 6-10.
43
Vid. en este sentido, TORFING, J., “Workfare with Welfare: recent Reforms of the Danish Welfare
State”, Journal of European Social Policy, (vol. 9, n. 1, 1999), 5-28 o JESSOP, B., “The Changing
Governance of Welfare: Recent Trends in its Primary Functions, Scale and Modes of Coordination”,
Social Policy and Administration (vol. 33, n. 4, 1999), 348-359.
694
extensión o la cuantía de la protección por desempleo, bien reduciendo el salario
mínimo allí donde éste exista. Surgen así las políticas de activación que pretenden que
quien reciba alguna ayuda no lo haga a cambio de nada, sino realizando alguna
actividad como contraprestación44.
La filosofía del workfare que inspira muchas de las reformas que se están haciendo
en los sistemas de bienestar parte de una concepción estrecha del trabajo que identifica
exclusivamente éste con el empleo. En otros sitios he defendido un concepto
reproductivo de trabajo que lo entiende como cualquier actividad donde se utilizan las
capacidades intelectuales y físicas y que sirve mediata o inmediatamente para
interaccionar con los demás45. Así habría mucho más trabajo que empleo, que se
quedaría simplemente como aquello que el mercado considera como tal. Desde esta
perspectiva ampliada del trabajo lo que se trataría sería de desmercantilizar parte de esas
actividades que aportan mucho a la sociedad donde se realizan aunque el mercado no lo
valore así. La crisis estructural que vivimos en Europa en cuanto a nuestros niveles de
desempleo, que es particularmente grave en países como España, no se soluciona con
las políticas de activación porque éstas parten de la idea de que el desempleado lo es de
forma voluntaria cuando eso se da de bruces con la cruda de realidad de millones de
personas que buscan un empleo casi en cualquier condición. Más bien, lo que esta
política pretende, es abaratar el empleo y precarizarlo para aumentar el margen de
beneficio de los dueños del capital. Y al hacerlo se generan dualidades y
discriminaciones que desde un punto de vista moral son difícilmente aceptables.
Así, Stuart White ha denunciado las debilidades morales del workfare46: en primer
lugar, puede ser criticado por considerar que cuando el Estado obliga a trabajar o a
realizar determinadas actividades está incurriendo en una concepción perfeccionista
moral que viola el principio de neutralidad propio del Estado liberal. El Estado asumiría
una ética del trabajo que impondría a sus ciudadanos. La posición de los autores que
defienden las políticas de activación se basan en el ideal de reciprocidad que el propio
Rawls defendió, esto es, que quienes reciben un mínimo de la sociedad deben a cambio
contribuir con su trabajo47. El problema es que los partidarios del workfare parten de un
concepto muy restringido de trabajo que sólo tiene en consideración el empleo pero no
otro tipo de actividades que también son contributivas y que se realizan por cauces
alternativos a los del mercado. A esto se añade que la filosofía del workfare crea una
discriminación ya que las políticas de activación finalmente se acaban dirigiendo a
aquellas personas que tienen una posición económica más débil o menor formación.
Así, existen dos grupos de personas, aquellas que tienen un empleo que les aporta algo y
44
Una de las instituciones que inspiran esta filosofía son las denominadas Rentas Mínimas de Inserción
(RMI) que desde los años 90 en España han venido implantando las Comunidades Autónomas y que
incluyen entre sus condiciones, para recibir la ayuda monetaria, firmar un convenio de inserción que
obliga al beneficiario a llevar a cabo diversas actividades que le ayuden a salir de la situación de
exclusión social en la que se encuentra. Estas actividades suelen ser formativas o de programas de
desintoxicación cuando la situación se debe a una adicción. Sin embargo, un paso más allá en las políticas
de activación supone la obligación de realizar determinados trabajos en los ayuntamientos para recibir la
prestación por desempleo, actividades que se realizan sin la protección que otorga un contrato laboral.
Sobre las RMI, sus problemas y sus escasos resultados, vid. REY PÉREZ, J. L., “La presencia de las
rentas mínimas de inserción en los nuevos Estatutos de Autonomía, ¿el camino adecuado para lograr la
integración social?”, Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, (n. 16, 2007), 219-
240.
45
REY PÉREZ, J. L., El derecho al trabajo y el ingreso básico, cit.
46
WHITE, S., “What´s Wrong with Workfare?”, Journal of Applied Philosophy, (vol. 21, n. 3, 2004),
271-284.
47
RAWLS, J., La justicia como equidad. Una reformulación, cit., 236-237.
695
resulta significativo y aquellos otros para los que el trabajo es algo a lo que únicamente
se puede forzar con sanciones de tipo negativo. La filosofía y los métodos del workfare
entonces acentuarían esta división incrementando la desigualdad y no contribuyendo a
una sociedad más igualitaria: “la filosofía del workfare perpetúa la división entre
aquellos que tienen empleos decentes, prestigiosos, creativos y aquellos que ocupan los
empleos que no son deseados. Preserva, por tanto, los privilegios de aquellos mejor
situados y mantiene la condena al trabajo barato que permita la producción de bienes y
servicios de precios reducidos para aquellos que pueden adquirirlos. Entronca con un
fetichismo por la producción a costa de dañar el propio proceso productivo. En cambio,
frente a esta filosofía, el bienestar incondicional está basado en la idea de que producir
más no es lo único que importa, sino que las condiciones en las que producimos son al
menos de igual importancia”48.
En segundo lugar, White critica las políticas de activación por vulnerar la
autoestima de sus destinatarios49. De hecho, se ha venido denunciando por parte de los
trabajadores sociales que muchos programas con serias condicionalidades tienen un
efecto estigmatizador que incluso puede hacer que una persona abandone el programa
aun no teniendo otros medios de subsistencia, como por ejemplo, ha ocurrido con las
rentas mínimas de inserción50. Existe una asimetría creada por la filosofía del workfare
pues el deber de trabajar y de contribuir no se exige a aquellos, que aun sin contar con
un empleo, poseen elevadas riquezas y no necesitan los ingresos salariales para
sobrevivir. Parece que, si en efecto estamos hablando de un deber ciudadano correlativo
de una serie de derechos, este deber debería ser general. Sin embargo únicamente obliga
a aquellos sectores o personas más desaventajadas produciéndose nuevamente una
vulneración del principio de igualdad.
En mi opinión, además de todos estos motivos señalados, la razón para rechazar el
workfare reside también en su ausencia de capacidad de adaptación a la economía en la
que vivimos. Es cierto que uno de los objetivos de esta política es lograr salarios más
bajos y con ello precios más competitivos. Pero también lo es que si algo caracteriza al
capitalismo del siglo XXI es que éste es cada vez menos productivo y más financiero y
especulativo. Cada vez en mayor medida el volumen de la riqueza creada en el mundo
no depende de actividades económicas “reales”, sino más bien de operaciones de
especulación sin tener por detrás el soporte de la producción de unos determinados
bienes o la prestación de unos servicios. Si a eso le añadimos que el avance de la
tecnología ha hecho innecesarios muchos empleos, nos encontramos con el fin del
empleo tal y como lo habíamos considerado a lo largo del siglo XX. Y esto nos tiene
que llevar al convencimiento de que el pleno empleo, que nunca fue tan pleno porque en
las sociedades del bienestar gran parte de las mujeres estaban al margen de la relación
laboral, no va a ser posible y que es necesario reconstruir el bienestar de nuestras
sociedades no basándolo en el empleo. Esto debe conllevar como apuntaré en el
siguiente apartado una reforma fiscal y una política de empleo que más que orientada a
penalizar a aquel que no cuenta con uno tenga por finalidad el reparto del trabajo
existente. Hacer depender la provisión de bienestar del mercado de trabajo resulta
insostenible no solo porque estemos ahora inmersos en una crisis, sino sobre todo
48
ATTAS, D. y DE-SHALIT, A., “Workfare: the Subjection of Labour”, Journal of Applied Philosophy,
(vol. 21, n. 3, 2004), 319.
49
Ídem, 273-275.
50
Vid. a este respecto, SUSÍN BELTRÁN, R., La regulación de la pobreza. El tratamiento jurídico-
político de la pobreza: los ingresos mínimos de inserción. Logroño: Universidad de La Rioja, 2000.
696
porque es un modelo que no está adaptado a una realidad social y económica que ha
conocido un cambio muy drástico en las últimas décadas.
A MODO DE CO CLUSIÓ : ALGU AS IDEAS PARA LA REI VE CIÓ
El modelo de bienestar supuso en Europa la creación de una sociedad más democrática

y más justa. No nos podemos permitir la desaparición de este modelo pero sin duda se
hace necesaria su reforma y su actualización. En el caso español, el sistema de bienestar
que se ha desarrollado desde la llegada de la democracia ha sido bastante escaso pero ha
resultado modélico en el acceso universal a la salud o a la educación. El objetivo de los
derechos sociales, que no olvidemos están reconocidos en la Declaración Universal de
derechos y en el texto constitucional, es satisfacer determinadas exigencias morales y
para ello, en el caso de los derechos sociales (pero no solo ellos), se detrae del mercado
la satisfacción de ciertas necesidades básicas o al menos no se deja ésta únicamente en
manos de un criterio mercantil. Se hace entonces necesaria la acción y la presencia del
Estado en este ámbito para garantizar la igualdad y evitar las discriminaciones, para
asegurar que toda persona viva con el mínimo de dignidad que merece. Esping-
Andersen señala que si el bienestar es externalizado a los mercados no se conseguirá
incrementar la riqueza de las familias sino acentuar las desigualdades y si el bienestar se
deja en manos de las familias eso incrementará el trabajo no pagado y una menor
riqueza agregada51. En este sentido, los derechos sociales son universales, pero no lo
son sus garantías, las instituciones que tratan de hacerlos efectivos en cada momento.
Hoy, cuando se habla de la sostenibilidad del Estado de bienestar, de lo que se está
hablando es de reformar e idear nuevas garantías que den cobertura a esos derechos
sociales. Se entiende aquí por garantía no los deberes que suponen el reverso de
cualquier derecho, tal y como lo interpreta Ferrajoli52, sino más bien el conjunto de
instituciones que tratan de hacer efectivo el contenido de los derechos. Los derechos
delimitan, con su contenido esencial, un margen que se puede realizar de diversas
formas; y esas formas de ponerlos en práctica a nivel institucional son las garantías. Por
ello, cuando se evalúan las garantías hay que atender a aquellas que resultan más
adecuadas en cada uno de los contextos. Por ello también, mientras que los derechos son
estables y su contenido no se modifica, las garantías deben ser modificables para
adaptarlas a circunstancias cambiantes cada vez mayor velocidad.
En España las reformas iniciadas primero por el gobierno de Zapatero y continuadas
por el de Rajoy no persiguen salvar el Estado de bienestar, sino que más bien parecen
orientadas en el sentido contrario. Y desde luego no parece que vengan inspiradas por
un nuevo modelo que asegure la permanencia de la provisión de bienestar a la
ciudadanía. A la vista de lo expuesto en estas páginas, desde mi humilde punto de vista,
creo que la reinvención del Estado de bienestar en España debería hacerse, entre otras
cosas, a través de una serie de medidas:
Extender hasta donde sea posible la incondicionalidad y la universalidad. Frente a
la tendencia extendida en Europa de hacer cada vez más selectivos los programas, hay
que intentar volver a la lógica de la universalidad que es la que debe presidir el discurso
de los derechos. En particular esto se hace imprescindible en el campo de las pensiones.
Cuando se escriben estas páginas el gobierno está trabajando en una reforma de las
pensiones para vincular éstas con la evolución demográfica y con la marcha de la
economía. Esto se hace sin tener en cuenta que con una tasa de desempleo juvenil por
51
ESPING-ANDERSEN, G., Why We -eed a -ew Welfare State. Oxford: Oxford University Press,
2002, 25.
52
FERRAJOLI, L., Derechos y garantías. La ley del más débil. Madrid: Trotta, 1999.
697
encima del 50%, con unos empleos cada vez más precarios, lo que nos vamos a
encontrar en unas décadas es que la gente de más edad no va a tener cotizados los años
y la cuantía suficiente como para cobrar una pensión significativa, esto es, nos vamos a
encontrar con un problema de pobreza en la tercera edad. La manera de evitar esto pasa
por crear una pensión básica universal e incondicionada financiada vía impuestos y no
vía cotizaciones que luego pueda ser completada en la cuantía proporcional que cada
persona haya trabajado y cotizado. Este sistema mixto evitará la pobreza de los que hoy
están desempleados sin por ello desincentivar el trabajo ya que quienes más hayan
contribuido seguirán percibiendo una pensión mayor. La introducción de una pensión
universal e incondicional es un primer paso para lo que debiera ser el pilar de los futuros
Estados de bienestar: la garantía incondicionada de unos ingresos a todos los ciudadanos
independientemente de los vaivenes del mercado, lo que es conocido en el ámbito
académico como basic income o renta básica53.
Abordar sin mayor demora una profunda reforma fiscal. Hasta el momento,
basados en la idea de la sociedad del trabajo, las instituciones de bienestar se han
financiado a través de los impuestos que gravaban los rendimientos del empleo. Hoy los
salarios no son el elemento más significativo que demuestre capacidad económica. En el
contexto del capitalismo financiero la riqueza muchas veces se genera al margen de las
actividades productivas y de prestación de servicios. Resulta ineludible abordar una
reforma fiscal que grave la riqueza donde ésta se encuentra y que luche contra el fraude
fiscal. De esa manera se podrían obtener más recursos que aseguraran la viabilidad de
las instituciones de bienestar. Si en el lado de los servicios sociales, del gasto, la lógica
que debe regir es la de la universalidad y en gran medida la incondicionalidad, en el
lado de los ingresos debe ser todo lo contrario, la selectividad, o lo que es lo mismo, la
progresividad para lograr así los objetivos redistributivos del Estado social.
Reparto del empleo. Dado que el empleo se nos aparece como un recurso escaso, es
necesario hacer un reparto de forma que todo aquel que lo desee pueda ocupar un
empleo un número de horas máximo. En paralelo debe valorarse todo aquel trabajo que
no es empleo y que aporta también a la comunidad una riqueza y un valor añadido
aunque éste no sea medido por el PIB. El reparto del empleo parece una condición
necesaria para asegurar la correcta inserción social de toda la ciudadanía en un país que
alcanza unas cotas del 26% de desempleo. Un reparto que aunque supusiera un menor
salario si va acompañado de una provisión de bienestar generosa, compensaría a
muchos esa reducción en sus ingresos54 y dado que la ciudadanía tendría más tiempo
libre conllevaría efectos positivos sobre el trabajo que no es empleo y estimularía la
vida política y la participación democrática.
El objetivo de los derechos sociales consiste en satisfacer unas demandas morales
para lo cual es necesario detraer del mercado la satisfacción de una serie de necesidades
básicas. Eso no significa que instituciones distintas al Estado no puedan jugar un papel
en su garantía, pero es responsabilidad del Estado delimitar, poner las condiciones y
garantizar la igualdad en el acceso a los servicios sociales, la mayor calidad posible y un
aprovechamiento eficiente de los recursos. En ocasiones, introducir empresas privadas
en la garantía de los derechos sociales no cumple estas condiciones, bien porque la
53
Hay una bibliografía muy amplia sobre la propuesta de la renta básica. Vid. uno de los últimos
volúmenes publicados sobre la misma CASASSAS, D. y RAVENTÓS, D. (eds.), La Renta Básica en la
era de las grandes desigualdades. Barcelona: Montesinos, 2011.
54
Vid. a este respecto RIFKIN, J., El fin del trabajo. El declive de la fuerza de trabajo global y el
nacimiento de la era posmercado. Barcelona: Círculo de Lectores, 1997. AA.VV., 21 horas. Una semana
laboral más corta para prosperar en el siglo XXI. Barcelona: Icaria, 2012.
698
calidad de los servicios se ve reducida bien porque acaba por suponer un mayor coste al
Estado.
Por último, y quizá a un nivel más conceptual, el Estado de bienestar del futuro no
puede seguir basándose en el productivismo y en el consumo. Tienen que darse pasos
hacia un cambio de modelo económico que atienda más que a la cantidad, a la calidad
de la vida de la ciudadanía. Si hay futuro para el Estado de bienestar ese pasa por un
cambio de modelo hacia uno que sea más sostenible en términos sociales y
medioambientales. Si esto no se hace el modelo de bienestar resultará inviable, pero si
cambiamos el modelo no sólo resultará posible sino que será la vía más adecuada para
alcanzar un cierto nivel de justicia social.
AA.VV.: 21 horas. Una semana laboral más corta para prosperar en el siglo XXI.
Barcelona: Icaria, 2012
ASÍS ROIG, R.: Sobre el concepto y el fundamento de los derechos: una aproximación
dualista. Madrid: Dykinson, 2001.
ATTAS, D. y DE-SHALIT, A.: “Workfare: the Subjection of Labour”, Journal of
Applied Philosophy, (vol. 21, n. 3, 2004), 309-320.
BESLEY, T.: “Means Testing versus Universal Provision in Poverty Alleviation
Programs”, Economica, (vol. 57, n. 225, 1990), 119-129.
CARTER, M. R. y BARRETT, C. B.: “The economics of poverty traps and persistent
poverty: An asset-based approach”, The Journal of Development Studies, (vol. 4,
n. 2, 2006), 178-199.
CASASSAS, D. y RAVENTÓS, D. (eds.): La Renta Básica en la era de las grandes
desigualdades. Barcelona: Montesinos, 2011.
CASTLES, F. G. y MITCHEL, D.: “Identifying Welfare States. The Links between
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702
UEVAS PROPUESTAS PARA EL ESTADO DE BIE ESTAR: EL
PARTE ARIADO SOCIAL
JOSÉ DANIEL RUEDA ESTRADA, JOSÉ CARLOS FERNÁNDEZ SANCHIDRIÁN Y JOSÉ JUAN
ZURRO MUÑOZ
jdrueda@soc.uva.es
RESUME
La red de recursos sociales que actualmente existen en la sociedad para atender a los
colectivos de personas con discapacidad, de personas con enfermedades mentales
graves y de personas mayores con deterioros cognitivos, demencias, enfermedades
degenerativas, etc., es densa e importante.
El movimiento asociativo y la red de talleres y servicios educativos, laborales,
sociales (talleres ocupacionales, centros especiales de empleo, viviendas tuteladas,
centros de día, etc.) reflejan el interés social y el dinamismo de los colectivos que se
asocian, bien por tipo de discapacidad o de la terapia o servicio que se les puede prestar.
Abordar estos retos y trabajar para hacer realidad una sociedad solidaria pero
también una sociedad en la que sus personas, sobre todo las que se encuentran en
situación de mayor desventaja, requiere plantear también nuevas formas de cooperación
y de organización.
Los Estados que asumen el carácter prioritario del bienestar, en pos de la
responsabilidad pública tiende a entender esta como la responsabilidad de todos los
ciudadanos, de todos los agentes sociales y no solo de las administraciones. Bajo esta
concepción, en este trabajo se indaga en búsqueda de modalidades de cooperación
público-privada, a través de fórmulas diversas tales como el partenariado social.
PALABRAS CLAVE
Incapacidad; Discapacidad; Tutela; Partenariado; Movimiento asociativo; Cooperación.
703
PRESE TACIO
La presente comunicación pretende dar cuenta de una investigación social realizada

desde la Universidad de Valladolid centrada en el análisis del sistema de protección
jurídica de las personas con algún tipo de discapacidad o en situación de dependencia
que se encuentran sometidas a las figuras de tutela o curatela en aplicación de lo
previsto y establecido en el Código Civil español, artículos 199 y 200, así como de la
Ley de Enjuiciamiento Civil.
El estudio se centra en la labor ejercida en Castilla y León por tres fundaciones
tutelares privadas, especializadas en la atención a personas mayores, a personas con
enfermedad mental y a personas con discapacidad intelectual (Fundación Castellano
Leonesa para la tutela de personas mayores (FUNDAMAY), Fundación Tutelar
Castellano Leonesa de Personas con Discapacidad Intelectual o del Desarrollo
(FUTUDÍS), Fundación Tutelar de Personas con Enfermedad Mental (FECLEM) y la
Fundación de Acción Social y Tutela de Castilla y León (FASTCyL), de carácter
público.
La investigación parte del análisis del procedimiento actual en materia de
incapacitación en España y en otros países de la Unión Europea, para configurar una
nueva propuesta de gestión adaptada a lo establecido en el artículo 12 de la Convención
de -aciones Unidas sobre derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante,
CDPD), sobre la base de modelos técnico sociales de intervención, los análisis jurídicos
y la experiencia adquirida por las Fundación tutelares de Castilla y León.
La filosofía que emana de la Convención de -aciones Unidas sobre derechos de las
Personas con Discapacidad, establece que la capacidad jurídica de cualquier persona no
se pierde, pese a tener disminuidas determinadas capacidades que dificulten el
autogobierno. Ello significa que la figura de tutor, como representante y sustituto de una
persona con graves limitaciones en su entendimiento y voluntad, deberá ser sustituida
por otra que simplemente preste “apoyos” y garantice el ejercicio y realización de todos
los derechos de las personas.
Una parte importante del estudio se ha centrado en analizar otras legislaciones
europeas para conocer las figuras jurídicas que se están aplicando en materia de
protección de derechos de las personas que tienen muy limitadas sus capacidades y
requieren una protección especial, judicialmente establecida, de acuerdo a las pruebas
aportadas por los profesionales que han de examinar y diagnosticar las capacidades, así
como déficit de las personas y plantear cuáles deben ser los apoyos que se necesitan
para disfrutar en igualdad de condiciones de los derechos sociales y civiles. En este
acercamiento se han detectado las figuras “tutelares” que se encargan de prestar los
apoyos, asistir a las personas con las capacidades jurídicas modificadas, las obligaciones
y responsabilidades que tienen, los ámbitos de actuación y de representación o
asistencia que prestan, de acuerdo a las sentencias o indicaciones judiciales.
El estudio se ha interesado, particularmente, en abordar la situación de aquellas
personas que cuando se detecta una situación que requiera una protección especial,
carecen de apoyos prestados por personas físicas, a las que el sistema judicial hace el
encargo de proteger. Es decir, el estudio se centra en el papel que deben realizar las
entidades privadas y públicas, actualmente entidades tutelares, como entidades
prestadoras de apoyos, de acuerdo con la filosofía y articulado de la CDPD. En la
actualidad, las entidades tutelares reciben una parte menor de los expedientes de
incapacitación incoados.
704
La investigación se centra en la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Se
describen las principales características que definen esta comunidad, entre las que se
destaca la baja densidad demográfica, la gran dispersión en el territorio con más de
2.000 municipios, el carácter rural y su difícil actuación o implantación de servicios,
tanto por las distancias y dispersión como por los costes añadidos que ello supone, el
alto envejecimiento de la población, porcentualmente muy significativo en las zonas
rurales, los cambios en la estructura familiar, aspecto común al de la sociedad, las
importantes tasas de dependencia debido al propio envejecimiento y también a la
carencia de servicios centrados en políticas de envejecimiento activo.
En este marco y análisis demográfico, se analizan de forma especial los colectivos
que en la actualidad son sujetos de incapacitación y tutela por las fundaciones tutelares
mencionadas (FUNDAMAY, FECLEM, FUTUDIS y FASTCYL), destacando las tasas
de envejecimiento y sobre-envejecimiento, dibujando el previsible escenario al finalizar
esta década (horizonte 2020), la situación de la esperanza de vida libre de discapacidad
y la incidencia de padecer alguna enfermedad cognitiva de las que hoy son causa de
incapacidad (Ej.- demencia, Alzheimer, Parkinson, etc.), la incidencia de las
enfermedades mentales y aquellas que terminan siendo motivo de incapacitación (Ej.-
trastornos dual, esquizofrenia, etc.) y una referencia al colectivo de las personas con
discapacidad intelectual cuyo pronóstico también termina en un proceso judicial para
constituir una tutela.
Entre los objetivos planteados destacamos como más importantes los siguientes:
• Conocer el estado de aplicación, adaptación y/o reforma de las legislaciones
europeas en materia de incapacitación y tutela, así como su adecuación a lo
previsto en el artículo 12 de la Convención internacional de los derechos de las
personas con discapacidad.
• Estudiar los procesos de intervención y las formas de prestación de apoyos que
las fundaciones tutelares (privadas y pública) de Castilla y León realizan en las
tareas de tutela que tienen encomendadas y su adecuación a la mencionada
Convención.
• Presentar y analizar un modelo de gestión y organización basado en los criterios
de partenariado, gobernanza y cooperación público privada, teniendo en cuenta
un planteamiento de actuación centrado en la persona, en la calidad de vida y en
la gestión de caso.
• Diseñar un sistema de apoyos a través del voluntariado, como recurso de
protección hacia personas que requieran apoyos como consecuencia de su
incapacitación y situación de dependencia, con aplicación y uso de las Nuevas
Tecnologías, con el fin de evitar internamientos innecesarios.
• Identificar territorios o paises en la Unión Europea con características similares
a las de castilla y León tales como envejecimiento, nivel de renta, dispersión
geográfica, para ver la forma de establecer convenios de colaboración en
materia de protección jurídica de personas con discapacidad e incapacitadas
judicialmente.
En esta comunicación damos cuenta el primero de los elementos mencionados.
705
DISEÑO DE U MODELO DE GESTIÓ PÚBLICO-PRIVADO, BASADO E EL
PARTE ARIADO, PARA LA PROTECCIÓ DE PERSO AS I CAPACITADAS
JUDICIALME TE
Son muchas las formas de cooperación, de solidaridad, de creación de redes, de

modalidades organizativas. Pero cuando hablamos de protección de derechos de las
personas, y en esa tarea intervienen administraciones públicas y servicios privados,
establecer modalidades sólidas solo plantea ventajas y seguridad para los propios
ciudadanos que se quiere proteger. Es en esta perspectiva de corresponsabilidad donde
entendemos que hay un posible encuentro entre los planteamientos de iniciativas
públicas, de iniciativas privadas e incluso de entidades lucrativas, que pueden llegar a
establecer espacios compartidos, desde principios éticos y desde el compromiso social.
En el caso de la protección a personas incapacitadas judicialmente (donde
interviene la administración de justicia, los servicios sanitarios, los servicios sociales,
las administraciones públicas, las organizaciones sociales, etc.), consensuar estructuras
viables que den seguridad y garantía en la gestión y control sólo puede generar
beneficios para toda la sociedad. Sería poner en acción lo que Etzioni, plantea en sus
propuestas de Sociedad activa y de gestión de la buena sociedad.
El punto de partida de la propuesta organizativa se centra en la intervención
integral. Como indica Pascual i Esteve (1996)1, el Plan Integral abarca la acción y la
organización; será a su vez un instrumento, un proceso a partir del cual organizar,
consolidar y fortalecer la cooperación pública y privada desde el territorio basado en el
acuerdo y en el consenso sobre los temas clave para poder posteriormente pasar a la
acción, y movilizar el máximo de recursos humanos y materiales hacia unos mismos
objetivos comunes; es pues un proyecto colectivo.
La perspectiva integral, ha de tener presente algunas premisas que se especifican en
la respuesta a las necesidades de los diferentes colectivos:
• Modalidades organizativas centradas en lo local, con la participación de todos
los agentes y desde la preocupación de responder a las necesidades.
• Perspectivas compartidas entre organizaciones y servicios que tengan en cuenta
los aspectos y dimensiones de bienestar de las personas a las que se presten los
apoyos.
• Centrar la atención en la necesidad, su evolución y complejidad y aceptar un
estilo de funcionamiento con relación a la misma.
• Funcionamiento en coordinación y colaboración con los recursos y sistemas de
bienestar existente en el contexto.
El servicio que presta una Fundación Tutelar no se acaba en el ejercicio estricto de
las figuras jurídicas de protección previstas en el Código Civil, sino que la Fundación,
en cuanto organización prestadora de servicios, puede y debe cumplir diversas
funciones frente a los distintos colectivos o grupos de intereses que están presentes en el
tema de la protección jurídica.
Como grupos de interés (stakeholders) con los que la Fundación está estrechamente
relacionada, en el ejercicio de sus funciones protectoras señalamos los siguientes:
1
Pascual y Esteve, J.M., "La planificación integral en el ámbito del bienestar social", en Red Vega
(coord.) Intervención integral en municipios menores de 20.000 habitantes, Junta de Castilla y León y
Universidad de Valladolid, Valladolid, 1996, pp. 46- 48.
706
• Las propias personas incapacitadas o necesitadas de apoyo sobre las que se
ejercen las funciones de protección.
• Los servicios jurídicos, fundamentalmente jueces y fiscales, que se encargan de
los temas de incapacitación y modificación de capacidades en Castilla y León.
• Las familias de las personas con la capacidad modificada o en proceso de
revisión (enfermos mentales, personas mayores o con discapacidad intelectual).
• Las organizaciones proveedoras de servicios como las que atienden a estas
personas (asociaciones de los colectivos específicos de discapacidad y
enfermedad mental, asociaciones de familiares de enfermos de Alzheimer,
CEAS, Centros Residenciales, Centros de Salud).
• Los profesionales de los servicios sociales, ya estén trabajando en la red básica
de los Centros de Acción Social (CEAS), o en servicios residenciales.
• Los profesionales de los servicios sanitarios, fundamentalmente los que trabajan
en atención comunitaria (Centros de Salud).
• Los directores de centros residenciales que atienden a personas con
discapacidad, enfermedad mental o personas mayores con deficiencias mentales;
• Las Entidades Locales, Ayuntamientos y Diputaciones, que a través de sus
servicios sociales (red básica o red de centros), tienen que prestar atención a los
ciudadanos y especialmente a las personas en situación de mayor riesgo o
vulnerabilidad social, como ocurre con personas en situación de dependencia
tanto física como psíquica.
• La Gerencia de Servicios Sociales, institución que de acuerdo con el artículo 9.3
de la Ley 41/2003, de 18 de noviembre, (LPPD) tiene la responsabilidad de
asumir la tutela de las personas en situación de desamparo (art. 239.3 del CC).
• La institución del Procurador del Común que debe velar por la defensa de los
derechos de las personas en Castilla y León, elevando informes que contribuyan
a mejorar las deficiencias o responder a las quejas que los ciudadanos planteen
frente a la protección de derechos.
• Las entidades financieras, Bancos y Cajas de Ahorro, con las que se mantiene
una doble relación, como entidades de depósito para las transacciones
económicas de las personas atendidas por las fundaciones y como entidades que
a través de su Obra Social contribuyen económicamente al desarrollo de
programas y proyectos en base a las convocatorias anuales a las que se presentan
proyectos.
• Las empresas que prestan servicios de apoyo para la promoción de la autonomía.
• Las Universidades y Centros de Investigación del entorno.
• Y, en definitiva, toda la sociedad que ha de velar porque todos los ciudadanos
dispongan de los servicios que garanticen sus derechos.
Además de todos estos grupos de referencia con los que se mantiene una relación
institucional y formal, no debemos olvidarnos de otros agentes importantes como son:
• El Patronato de la Fundación, en cuanto grupo corporativo que define las líneas
políticas, la misión y visión de la Fundación, los valores y principios éticos, las
estratégicas y los servicios, distribuye los recursos, establece las prioridades y
toma las decisiones sobre el modelo de organización y gestión;
• Los trabajadores de la Fundación, que deben hacer su trabajo de acuerdo a la
misión, visión y valores de la entidad, respondiendo a los objetivos planteados,
pero que han de trabajar en las condiciones de competencia y eficiencia que se
707
deriva de la organización del trabajo, la distribución de funciones, la
cualificación y promoción debida, y finalmente
• Otros agentes externos que intervienen como proveedores del trabajo
desempeñado por la Fundación Tutelar como son los servicios de asesoramiento
jurídico, los servicios de gestión económica y los servicios de mantenimiento de
las oficinas de la Fundación, entre los que se establecen líneas de trabajo que
deben formar parte de un protocolo de gestión que contribuya a mantener los
criterios de calidad establecidos, desde una concepción de trabajo coordinado y
en red.
Todos estos frentes que constituyen los grupos de interés o stakeholders del sistema
de tutela, han de ser tenidos en cuenta en una buena organización y en el buen gobierno
(o la gobernanza) de la entidad tutelar. Todos ellos constituyen parte del sistema y del
proceso de prestación de servicios que debe proponer la fundación y su organización.
Gráfico 1. Grupos de referencia relacionados con la Fundación Tutelar
PERSONA JUECES
TUTELADA Y
GERENCIA FISCALES
ENTIDADES
SS.SS
LOCALES
ENTIDADES
FINANCIERAS FAMILIAS
FUNDACION
TUTELAR
PATRONATO
VOLUN- TRABAJADORES
TARIOS PROFESIO-
NALES
LA
SOCIEDAD CENTROS DE
DIRECTORES CENTROS SERVICIOS
RESIDENCIAS DE SALUD SOCIALES

Teniendo en cuenta la perspectiva del buen gobierno, la Fundación asume con todos
los interlocutores los principios que inspiran la Responsabilidad Social (RS), en la
medida en que busca una relación armoniosa, coordinada y cooperativa para implicar a
todos los agentes, grupos y sectores en la mejor respuestas a las necesidades y derechos
de las personas que constituyen su razón de existir: las personas mayores incapacitadas
o en proceso de incapacitación.
Se entiende "Responsabilidad social" una forma de gestión que se define por la
relación ética de una entidad, corporación, empresa, con los "stakeholders" (grupos o
individuos que pueden afectar o estar implicados por las actividades de una
organización) y por el establecimiento de metas empresariales compatibles con el
desarrollo sustentable de la sociedad; preservando recursos ambientales y culturales
para las generaciones futuras, respetando la diversidad y promoviendo la reducción de
las desigualdades sociales".
Para la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la responsabilidad social es el
conjunto de acciones que toman en consideración las empresas para que sus actividades
tengan repercusiones positivas sobre la sociedad y que afirman los principios y valores
por los que se rigen, tanto en sus propios métodos y procesos internos como en su
708
relación con los demás actores. Estas relaciones pretenden ser transparentes, basadas en
los principios de la buena gestión, la gestión de calidad, promoviendo la defensa activa
de los Derechos humanos.
Integrar los objetivos y expectativas de los diferentes grupos de interés en el diseño,
organización de procesos, elaboración de protocolos, sistemas de coordinación, medios
de comunicación e información actualizada, son los aspectos que desde la gestión
basada en la calidad y la excelencia, se pretende alcanzar al construir el modelo de
organización.
LA COOPERACIÓ PÚBLICO-PRIVADA. U MODELO DE GESTIÓ PARTICIPATIVO: EL

PARTE ARIADO SOCIAL
Desde los principios de coparticipación, responsabilidad social e implicación

ciudadana, se plantea como fórmula de organización la creación de una estructura
formal de partenariado social, en el que participen tanto las entidades públicas como
las organizaciones sociales y la Fundación Tutelar, en temas de planificación y
seguimiento, para hacer más participativa a la sociedad en la protección de las personas
incapacitadas y más transparente la gestión de la Fundación Tutelar.
A través del partenariado social para la tutela se plantea la búsqueda de soluciones
eficaces a nuevas necesidades, que en la mayoría de los casos no son satisfechas
solamente por las administraciones públicas. Es necesaria la participación y la
cooperación de los ciudadanos en la solución a los problemas derivados de las
incapacitaciones judiciales.
El partenariado es una forma de colaboración, entre dos o más estructuras, que se
basa en la cooperación a través de la negociación entre los agentes que están implicados
en un objetivo común. Es, además, un sistema de trabajo, en el que dos o más
organizaciones se unen para crear algo nuevo, algo que no podrían conseguir por sí
solos e, incluso, algo que es más que la suma de sus acciones. Para ello es indispensable
que la unión tenga lugar entre organizaciones de distinta naturaleza que comparten un
proyecto común2.
El partenariado requiere una relación equitativa entre estructuras, una
identificación y selección de los agentes, un nivel de autonomía mínimo de los
parteners, una complementariedad entre las partes, de manera que exista un intercambio
recíproco, un compromiso mutuo basado en la confianza, una distribución de poderes y
de decisión y una distribución de los roles y tareas explícitas sobre la base de una
negociación ratificada a través de un acuerdo (Corbin, 1999).
El partenariado reproduce a pequeña escala los tres componentes de la gobernanza:
la identificación de los objetivos compartidos, el enunciado de la base ética común y
unas reglas de juego que definan las relaciones entre actores En base a esto se puede
elaborar el proyecto común y llevarlo a la práctica (Launay y Mouries).
La corresponsabilidad en el afrontamiento de los problemas es fundamental en los
temas de protección social. Por ello, se hace necesario canalizar la participación de los
diferentes agentes que están implicados en la protección de las personas incapacitadas,
instrumentalizar cauces que favorezcan la distribución de funciones y responsabilidades,
2
Martínez, Ó., Mora, A., Estanyol, V., Just, J. (2000): El partenariado como estrategia de trabajo social
comunitario. Servicio de Publicaciones de la Universidad Complutense. Cuadernos de Trabajo Social; No
13 (2000); 253.
709
así como articular la relación entre los todos los agentes sociales. Se pretende, así, que
todos los agentes involucrados (stakeholders) se conviertan en actores corresponsables
de la situación económica, social y administrativa, optimizando su capacidad de
influencia para modificar positivamente el escenario de la acción. Para ello es necesario
coordinar elementos, estructuras y procesos de naturaleza exógena y endógena, de tal
manera que el partenariado para la gestión tutelar debería dotarse de una estructura
formal, que integre a todos los sectores y grupos, tanto públicos como privados,
definiendo las líneas de trabajo y los objetivos a conseguir. Es decir una Red formal de
trabajo.
La implicación de los grupos externos con el Patronato de la Fundación se puede
articular a través de una plataforma organizativa que, sumando los esfuerzos de los
diferentes agentes, generen nuevas sinergias, definan líneas de actuación a través de la
planificación y desarrollen procedimientos de coordinación para la defensa de los
intereses que afectan a todo el conjunto.
La estructura de partenariado podrá concretarse en la constitución de un Comité
Director o gestor, encargado de elaborar propuestas consensuadas, y en el que los
diferentes agentes sociales puedan aportar visiones y estrategias que avancen en la
protección de los derechos de las personas, haciendo visible la corresponsabilidad y el
encuentro de intereses tanto de las entidades públicas como privadas que lo integren,
como máxima expresión de los principios de Responsabilidad Social. El diálogo entre
los diferentes actores de una sociedad es una condición para la relación y el intercambio
y esencial para la buena gobernanza (Calame, 2006).
PASOS PARA LA IMPLEME TACIÓ DE U MODELO DE COORDI ACIÓ Y GESTIÓ

PÚBLICO PRIVADO
El fin que debe perseguir la implementación de proceso de gestión público privado

requiere clarificar algunos elementos organizativos fundamentales:
• Consolidar y mejorar una situación social a través de una ordenación y
racionalización de recursos, favoreciendo la coordinación y articulación de
servicios y medios.
• Favorecer e incrementar la participación social y de los diferentes partners o
stakeholders.
• Establecer un sistema de cooperación entre servicios e instituciones públicas y
privadas que intervienen en un contexto o territorio, a través de procesos de
consensos, pactos, negociación y compromisos.
• Establecer sistemas de coordinación entre las instituciones.
• Crear cauces y canales de información, favoreciendo así la mejora de las
oportunidades.
La estructura resultante, partenariado social, debe adoptar las decisiones como el
resultado de un trabajo colectivo en el que se necesita la presencia de todos los
integrantes. El consenso social es una garantía de éxito, eficacia y viabilidad de la
acción social. Para ello se requiere:
• Organizar la colaboración.
• Hacer un análisis-diagnóstico de la realidad sobre la que se va a trabajar.
• Elaborar los objetivos, criterios y planes de actuación.
• La organización de la colaboración supone:
• Identificar los partners o stakeholders.
710
• Definir las competencias de cada partner.
• Elaborar los protocolos de actuación.
• Constituir los diferentes órganos y sus competencias:
o Comisión directiva.
o Plenario.
o Comisión de diagnóstico y elaboración de objetivos.
o Secretaría técnica.
En esta fase es preciso:
• Definir los sujetos a los que va dirigida la acción, las personas que van a
necesitar los apoyos.
• Definir los ámbitos o campos de intervención que la componen: área personal,
socio-relacional, laboral, sanitaria, patrimonial, etc.
• Identificar los agentes institucionales que participan como promotores.
La implementación de este proceso y su cristalización en un modelo de
organización y gestión, basado en la cooperación público-privada, puede contribuir a
fortalecer el sistema de protección y garantía de derechos, respecto de aquellas personas
que hayas de ser atendidas por administraciones y entidades privadas, especializadas en
la gestión de apoyos y ayudas a personas en situación de dependencia, vulnerabilidad,
con las capacidades cognitivas muy limitadas, sea cual sea la causa: enfermedad mental,
discapacidad intelectual o envejecimiento.
Tabla 1. Modelo simulado de los sujetos o colectivos con los que se ha de mantener
alguna relación3
P. con Familia Profes. Prof. Prof. Profe. Voluntar.
necesidad de salud educa empleo SS.SS.
apoyo
Sociales
Económicas
DE DEMANDAS/
NECESIDADES
Laborales
AMBITOS
Sanitarias
Sociales
Relacionales
Jurídicas
Educativas
3
Se determinarán las necesidades más específicas para cada colectivo.
711
Tabla 2. Modelo simulado de las entidades e instituciones que han de constituirse
en partenariado4
Adm. Adm. Adm. Entid. Empresas Fundac. Voluntar.
autonom Local justica financieras
Sociales
Económicas
DE DEMANDAS/
NECESIDADES
Laborales
AMBITOS
Sanitarias
Sociales
Relacionales
Jurídicas
I STRUME TOS Y TÉC ICAS JURÍDICAS DE COOPERACIÓ Y COORDI ACIÓ I TER-

5
I STITUCIO AL
La coordinación es, en nuestro Derecho, un principio general de la actuación

administrativa (artículo 103.1 de la Constitución), cuyo significado general ha sido
establecido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a partir de la STC 32/1983.
Se dice en ella que "la coordinación persigue la integración de la diversidad de las
partes o subsistemas en el conjunto del sistema, evitando contradicciones y reduciendo
disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad
del sistema", y que "debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de
relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en
determinados aspectos y al acción conjunta de las autoridades ( ... ) en el ejercicio de
sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales
en la totalidad del sistema".
Pero bajo este concepto amplio y de carácter básico cabe una variada gama de
fórmulas organizativas y relacionales que podemos agrupar en dos categorías genéricas:
la coordinación stricto sensu y la llamada "coordinación voluntaria", es decir, la
cooperación o colaboración. Existe cooperación o colaboración cuando las instancias
que se relacionan para perseguir un mismo fin de interés común actúan sin
subordinación unas de otras. De hecho, colaboración y cooperación, suponen la
actuación conjunta o participada de dos organizaciones que, en el primer caso, intentan
resolver un problema que recae en el ámbito competencial de una de ellas y, en el
segundo, intentan resolver un problema común.
Parece interesante incluir en este epígrafe una exposición de los instrumentos
jurídicos o técnicas de cooperación y coordinación administrativa.
Diferentes estructuras de colaboración
Las fórmulas jurídicas que pueden ser aplicadas en la perspectiva de coordinación de
servicios y de proyectos pueden variar, adoptando la forma de convenio, de concierto,
de consorcio, los comités o consejos de participación, etc. En todas ellas se pretende un
mismo fin: garantizar la implementación de servicios, evitando duplicidades, recelos
profesionales, despilfarro de recursos y garantizando la mayor eficiencia y eficacia de
las acciones y de los servicios de protección.
4
Cada entidad responderá de aquellas necesidades sobre las que tiene competencias.
5
En este punto se ha utilizado como referencia Leguina, J. y Sánchez, M. (1994), Acción administrativa y
desarrollo rural, Tecnos, Madrid, páginas 113 y ss.
712
a. Técnicas de cooperación
Las técnicas de cooperación son muy variadas, más que las de coordinación en sentido
estricto, ya que siempre pueden adoptarse, por acuerdo, de las partes nuevas fórmulas.
Entre las técnicas más importantes de cooperación podemos destacar: el convenio, los
órganos máximos y los grupos de trabajo o Conferencias Sectoriales, cuyas respectivas
características en detalle estudiamos a continuación.
b. El Convenio entre Administraciones públicas
Un convenio es un acuerdo entre personas, grupos, instituciones que reviste un principio
de carácter obligatorio para los que se adhieren a él. Por sus efectos jurídicos, el
convenio permite garantizar el cumplimiento de los pactos o cláusulas que se estipulan
entre las partes.
El carácter temporal que suele tener el convenio permite una gran flexibilidad para
poder prestar unos servicios o responder a aspectos puntuales de la realidad, teniendo en
cuenta el carácter mutante de la realidad social y de las necesidades humanas. El
convenio es una fórmula muy extendida dentro de los servicios sociales, ya que permite
a las administraciones públicas, generalmente muy burocratizadas en cuanto a su
estructura, funcionamiento y procedimientos, establecer acuerdos con otras entidades
privadas para la prestación de determinados servicios.
Generalmente, la coordinación se realiza a través de la inclusión en el convenio de
la figura del "comité de seguimiento", en el que periódicamente se supervisa la
ejecución de las tareas objeto de convenio.
Los Convenios verticales se realizan entre Administraciones Públicas situadas en
distinto nivel, por ejemplo, entre las Comunidades Autónomas y las Corporaciones
Locales o entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Los Convenios horizontales, son aquellos que se celebran entre Administraciones
de un mismo nivel para la gestión o prestación de servicios propios de sus
competencias, generalmente.
Todos los Convenios deben estar sujetos a unas condiciones sobre su formalización
externa y respecto al control de su cumplimiento, destacando entre los instrumentos de
formalización, por ejemplo, la determinación de los órganos que celebran el Convenio,
la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes, la competencia que ejerce
cada Administración, las actuaciones que se acuerda desarrollar para su cumplimiento,
la financiación respectiva, el plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga, si así lo
acuerdan las partes firmantes, la extinción por causa distinta a la finalización de
vigencia, etc. .. También se prevé, generalmente, la creación de un órgano mixto de
seguimiento, vigilancia y control del Convenio que resolverá los problemas de
interpretación y cumplimiento que puedan plantearse.
c. El Concierto
El concierto es también un pacto, un acuerdo entre personas o entidades que se ponen de
acuerdo sobre un fin común. Un buen ejemplo de esto es el Plan Concertado de
Servicios Sociales entre la Administración Central y las Administraciones Autonómicas
para dar y prestar unos determinados servicios similares a todos los ciudadanos,
independientemente de la Comunidad Autónoma en la que vivan.
El Plan Concertado, pretende en este caso, salvar las posibles diferencias que en
materia de prestación de servicios sociales pudieran establecer las distintas Leyes
713
autonómicas, ya que son las Comunidades Autonómicas las que tienen las competencias
en materia de protección social y de Servicios Sociales. De esta manera se garantiza a
cualquier ciudadano una prestación y unos servicios sociales sobre unos mínimos
establecidos con carácter universal.
Las plataformas de seguimiento, entre las diferentes administraciones que
intervienen, es la materialización de la coordinación interinstitucional que adopta esta
fórmula.
d. Fórmulas Cooperativas de carácter Orgánico
Estas fórmulas consisten, por lo general, en la creación e intervención de órganos
colegiados en los que participan representantes de distintas Administraciones y que
tienen funciones deliberantes o consultivas, de informe, estudio y propuesta.
Junto al Convenio existen otras técnicas cooperativas importantes y que, a
diferencia de la fórmula convencional, tienen carácter orgánico, por lo que actúan a
través de la creación de órganos de cooperación de carácter mixto entre dos
Administraciones Públicas.
Dentro de estas fórmulas cabe mencionar el Consejo Interterritorial del Sistema
-acional de Salud de España, órgano de cooperación e intercomunicación de los
servicios de salud de las Comunidades Autónomas entre sí y con la administración del
Estado, cuya finalidad es la de dar cohesión al sistema y garantizar los derechos
ciudadanos en todo el territorio. Otro ejemplo es el Consejo Territorial del Sistema para
la Autonomía y Atención a la Dependencia, constituido el 22 de enero de 2007, al
amparo del artículo 8 de la Ley 39/2006 de promoción de la autonomía personal y
atención a las personas en situación de dependencia, entre cuyas funciones están las de
acordar el marco de cooperación interadministrativa para el desarrollo de la Ley;
establecer los criterios para determinar la intensidad de protección de los servicios que
prevé la Ley; acordar las condiciones y la cuantía de las prestaciones económicas;
adoptar los criterios de participación del beneficiario en el coste de los servicios;
acordar el baremo de valoración de la situación de dependencia; acordar los planes,
proyectos y programas y criterios comunes de actuación y de evaluación del sistema.
e. Conferencias sectoriales
Junto al Convenio y los denominados órganos mixtos, están las Conferencias
Sectoriales para asegurar la cooperación de todas las partes administrativas implicadas
en un sector de actividad determinado (artículo 5 Ley del Proceso Autonómico). Las
Conferencias Sectoriales se convierten en órganos de encuentro para el examen de
problemas comunes y para las oportunas líneas de acción, quedando la función ejecutiva
reservada a los respectivos órganos competentes.
Una vez finalizada la exposición en materia de instrumentos de cooperación sólo
resta una pequeña incursión en el mundo de las técnicas o instrumentos jurídicos
jurídicamente previstos para la coordinación interadministrativa.
f. Técnicas jurídicas instrumentales de Coordinación
Las técnicas o fórmulas jurídicas a través de las que se manifiesta la potestad de
coordinación son muy variadas:
Fórmulas orgánicas. La potestad de coordinación puede estar atribuida a un órgano
unipersonal, dentro de una misma Administración pública. Pero es frecuente atribuirla a
órganos colegiados con facultades decisorias o que, al menos, adoptan acuerdos que
condicionan relevantemente las decisiones de los órganos a coordinar (Ej.- las
714
Comisiones Interministeriales). En las relaciones entre distintas Administraciones
públicas estas fórmulas orgánicas de coordinación stricto sensu son menos frecuentes,
pero también se conocen algunos órganos mixtos con competencias decisorias (o cuasi
decisorias) o bien entes públicos de naturaleza mixta creados para gestionar de manera
coordinada las competencias de varias Administraciones de diferente nivel sobre una
misma materia (por ejemplo, los consorcios).
Fórmulas normativas. La potestad de coordinación puede desplegarse también a
través de normas, legales o reglamentarias, por las que se crea un marco vinculante que
coordina las actuaciones de los diversos órganos o Administraciones competentes para
alcanzar un mismo fin. Tal sentido tienen algunas normas básicas del Estado o algunas
directivas comunitarias adoptadas para la armonización de las legislaciones nacionales
u otras normas-marco semejantes que vinculan a las instancias coordinadas pero les
reconocen una cierta competencia de desarrollo normativo.
g. La Planificación
El instrumento por excelencia de la coordinación son los planes que una instancia
coordinadora aprueba y que vinculan al resto. Los planes y programas cada día están
más difundidos en todos los ámbitos de la acción administrativa y vienen regulados con
profusión por la legislación europea, estatal, autonómica y del régimen local.
La Planificación responde a un proceso de racionalización en la toma de decisiones.
La determinación de unos objetivos concretos lleva a conectar una serie de actuaciones
administrativas aisladas cuya realización responde así a una línea de acción previamente
establecida. Todo Plan posee el siguiente esquema estructural: en primer lugar, deben
establecerse los objetivos que a través del Plan pretenden conseguirse. En segundo
lugar, deben fijarse los medios jurídicos y materiales para la efectiva realización del
Plan. Y, por último, en tercer lugar, el Plan debe afrontar la realidad en su conjunto, con
una ordenación sistemática y global de la misma.
Los Planes Integrales suelen contar con unos criterios de coordinación y
contemplan la creación de órganos mixtos de planificación y seguimiento e incluyen
estrategias concretas para cuya ejecución suele ser precisa la participación de elementos
funcionales, organizacionales y financieros dependientes de las distintas
administraciones implicadas.
h. La Directriz
Además de la Planificación, un instrumento típicamente coordinador es la Directriz.
Esta fórmula de coordinación está basada en una disociación entre los objetivos
perseguidos, de un lado, y la forma y medios para la realización por otro. En base a esta
disociación la doctrina, a efectos de simple comprensión, asimila la Directriz a la
Directiva del Derecho Comunitario. Nos encontramos, pues, ante un instrumento de
coordinación perfecto entre órganos o entes no vinculados jerárquicamente entre sí.
Aunque existen otros instrumentos y técnicas de coordinación y cooperación, si
bien no deseamos finalizar este apartado sin realizar una mención específica al
Consorcio como figura jurídica que por sus peculiaridades puede resultar de importante
aplicación operativa.
715
El consorcio como instrumento de cooperación - coordinación administrativa
El Consorcio administrativo aparece por primera vez en nuestro Ordenamiento jurídico
en las disposiciones del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955
-en adelante RS-, concretamente en los artículos 37 a 40 RS, que introducen una
regulación que ha permanecido vigente.
A diferencia de los anteriores, el consorcio, como fórmula jurídica que facilita la
coordinación interadministrativa e interinstitucional en un territorio determinado, es una
estructura con personalidad jurídica propia.
Lo que se pretende con el consorcio, es garantizar a los ciudadanos la prestación de
unos servicios, teniendo en cuenta que entre los distintos servicios de protección social
que intervienen en un mismo contexto existen una serie de elementos comunes, tales
como población, base territorial, programas e iniciativas de naturaleza afín. Se considera
necesario articular programas y recursos orientados a dar respuesta a las necesidades de
la población, buscando una mejor calidad y racionalidad de recursos, demostrando su
eficacia y eficiencia y teniendo en cuenta el derecho de todo ciudadano a un
determinado nivel y calidad de vida así como la responsabilidad pública de atender y
responder a las necesidades sociales a través de recursos humanos y económicos de
gestión pública.
A través de la fórmula de consorcio se pretende que todos los servicios de la
administración que se ubican en un mismo territorio puedan adecuar sus actuaciones a
las características de la zona y llevar a cabo planteamientos y estrategias
complementarias y sumativas entre los distintos servicios. La pertenencia al consorcio
no supondrá para las entidades consorciadas la dejación de ninguna de las atribuciones y
competencias que las leyes establezcan en el ámbito territorial de actuación del
consorcio. La coordinación suele recaer en el gerente o gestor responsable del
consorcio, siendo frecuente la fórmula de partenariado social, como mecanismo de
participación colegiado.
En síntesis, entre las fórmulas que pueden explicar los fundamentos y modalidades
de la cooperación público-privada, existen algunas diferencias y matizaciones, como
pone de manifiesto De la Red6, la concertación implica unir diversos agentes con
decisión y recursos económicos y humanos, en relación a un objetivo común, sobre el
que se adoptan decisiones; la colaboración supone tomar parte activa para adaptarse a
las exigencias de las necesidades en el ámbito entre las administraciones o servicios
implicados; los acuerdos se basan en el consenso de ideas entre distintos agentes.
CO SIDERACIO ES ECO ÓMICAS REFERIDAS AL MODELO
Este epígrafe se refiere a la tutela ejercida por entidades, ya que la tutela asumida por
personas físicas se regula de acuerdo a lo establecido en el Código Civil: el tutor puede
imputar al pupilo los gastos que se derive del ejercicio del cargo y puede también
solicitar al Juez una remuneración, de acuerdo a lo que prevé el Código Civil en los
artículos 220, 274, 281-284. En el caso de que la tutela sea ejercida por personas
jurídicas, es lógico entender que las cuestiones de tipo económico y el coste de la tutela
se ajuste a otros criterios diferentes.
6
Red Vega, N. de la (2005), Hacia la intervención integral en los servicios sociales, en Guillén, E.
(comp.), Sobre problemas y respuestas sociales. Barcelona: Ed. Hacer, pp. 275 y ss.
716
Si se asume como un principio de buenas prácticas la calidad y una intervención de
calidad centrada en la persona, es preciso ajustar y equilibrar el binomio profesionales-
personas atendidas
El coste de los servicios de tutela comprende el mantenimiento profesional de un
grupo de trabajadores y trabajadoras encargados de prestar el servicio en el momento en
que es requerido. Hallar las dimensiones de un “modelo de platilla” de personas
dedicadas a esta materia no deja de ser una tarea estimativa que encierra en sí cierta
dificultad.
Como ejemplo de buenas prácticas, la organización FEAPS posee un documento de
trabajo para sus entidades, en el que se plasma la orientación que debe guiar los
servicios de tutela, delimitando aquellos prestados por organizaciones sin ánimo de
lucro, que serían “servicios sociales, destinados a velar por la persona incapacitada,
con la finalidad de hacer todo lo necesario para el completo desarrollo y la mejor
integración en la sociedad de la citada persona. Asimismo, representará a la persona
tutelada y administrará sus bienes, de acuerdo con el encargo realizado por la
autoridad judicial competente”.
La función tutelar exige hacer lo necesario. Y lo necesario exige tener como
horizonte el que la persona judicialmente incapacitada pueda participar de la sociedad y
pueda obtener el máximo desarrollo posible. Por estas razones el rol técnico-profesional
es amplio; exige preparación y dedicación pero para su evaluación desde la perspectiva
de los costes imputables debemos conjugar el perfil profesional de apoyo a la función
tutelar con las situaciones de necesidades específicas de apoyo.
La unidad tipo que dimensione la organización tutelar se estima en múltiplos de
120, a fin de optimizar el coste. Para ello, Víctor Bayarri i Catalán, en una de sus
publicaciones7, considera el siguiente cuadro técnico profesional-profesional:
• Dirección técnica y gerencial.
• Administración. Auxiliar administrativo.
• Mantenimiento: a fin de garantizar la respuesta a las incidencias, reparaciones,
etc. que se produzcan, como consecuencia del funcionamiento del servicio de
tutela.
A estas figuras deberán añadirse el personal técnico y profesional, cuyos perfiles
vendrían definidos en las siguientes áreas:
• Área social:
o 6 Referentes tutelares preferiblemente, con preferencia para titulados de
grado medio, en área social, educativa o sanitaria.
o 6 Auxiliares de tutela con formación de auxiliar técnico educativo,
cuidador o equivalente.
• Área económica:
o 1 Economista.
o 1 Contable / Administrativo.
• Área jurídica:
7
En Congreso Estatal sobre la Tutela de la personas adultas incapacitadas en situación de desamparo
(2006). Bayarri i Catalán, V. Aspectos de gestión. Diputación Foral de Gipuzkoa - Departamento para la
Política Social.
717
o 1 Abogado.
• Área de coordinación de voluntariado:
o 1 Coordinador de voluntarios delegados tutelares, preferentemente
titulado de grado medio, en el área social, educativa o sanitaria.
La tabla siguiente resume el cuadro de personal necesario desagregado por la
función específica a acometer.
Tabla 3. Propuesta de ratios de las funciones de atención directa en el ejercicio de
la acción tutelar
ATENCIÓN ESPECÍFICA EN LAS SITUACIONES
PROFESIONAL
DE NECESIDADES ESPECÍFICAS DE APOYO

ATENCIÓN
BÁSICA
PERFIL
ÁREAS
Acogida y Actuaciones Gestión de Problemática

tramitación intensivas alto nivel de riesgo
inicial por procesos de intensiva
judiciales patrimonio
Área social Referente 1/20 1/15 1/10
tutelar
Auxiliar de 1/20 1/15 1/10
tutela
Área Economista 1/120 1/100 1/60
económica Referente 1/120 1/100 1/60
contable
Área jurídica Abogado 1/120 1/100 1/60
Área Coordinador 1/40
coordinación de
voluntariado voluntarios
Fuente: Bayarri i Catalán, V. (2006) Aspectos de gestión. Diputación Foral de Gipuzkoa -
Departamento para la Política Social.
Sobre este modelo tipo las entidades tutelares, dependiendo de sus fuentes de
ingresos y de sus presupuestos, diseñan diferentes modelos de gestión. El criterio
organizativo y el modelo de gestión varía desde una situación óptima y de máximos,
donde la propia entidad se dota de todos los servicios, áreas de trabajo y profesionales
específicos, de acuerdo al modelo tipo planteado por Bayarri, a un modelo de gestión
basado en el principio de eficiencia económica, racionalizando los procesos, las áreas de
trabajo y el personal estrictamente necesario para el desempeño de sus funciones,
concertando otros servicios con gabinetes o empresas específicas: asesoría jurídica,
gestoría para asuntos económicos, servicios de mantenimiento (limpieza), asesores de
fincas, empresas para realizar acompañamientos, etc. esta modalidad obviamente
abarata costes y racionaliza el trabajo propio de los gestores de caso y del personal
directamente implicado en las tareas tutelares propiamente dichas.
718
Tabla 4. Servicio de tutela de FECLEM
Áreas de apoyo y funciones Profesionales-Ratios y cualificación-horarios de atención
ÁREAS DE APOYO PROFESIONALES – RATIOS Y CUALIFICACIÓN -
- Vida en la Comunidad: alta incidencia. 1. De Atención Directa:
- Social: alta incidencia. + Área Social, 1 referente tutelar x 20 personas tuteladas (titulado de grado medio, preferentemente en el área social, educativa o
- Protección y defensa: alta incidencia. sanitaria) y 1 auxiliar de tutela o apoyo tutelar transversal x 20 personas tuteladas (auxiliar técnico educativo, cuidador o
FUNCIONES: equivalente).
1. Atención Directa: + Área Económica, 1 economista o licenciado en empresariales x cada 120 personas tuteladas (tutelado de grado superior) y 1
referente contable x cada 60 personas tuteladas (administrativo y/o diplomado en empresariales).
- Información/Orientación: recepción, valoración, asesoramiento. + Área Jurídica, 1 abogado por cada 120 personas tuteladas (titulado de grado superior), un referente jurídico por cada 60 personas
- Intervención: planificación, prestación de apoyos, seguimiento y evaluación. tuteladas.
- Apoyos Profesionales: + Área Técnica-Pretutelar, un coordinador por cada 120 personas tutelas (titulado de grado medio, preferentemente en el área
Área Social: Referente Tutelar: Trabajo Social/ Educador social; Auxiliar tutela: auxiliares social, educativa o sanitaria).Referente pretutelar por cada 60 personas
técnicos educativos. 2. Complementario: Un conserje-telefonista. Se dispondrá de servicio de transporte cuando las actividades de tutela y las
Área Económica: Economista/empresariales; Referente Tutelar Contable. Administrativos. necesidades de las personas así lo requieran. Igualmente se deberá disponer de un servicio informático de mantenimiento y otros
que podrán ser internos o externalizados (limpieza, seguridad y alarmas, protección de datos, prevención de riesgos, etc.).
Área Jurídica: Abogado, Referente jurídico.
3. Auxiliares: Una dirección técnica gerencial como responsable del Servicio tutelar por cada 120 personas tuteladas y un auxiliar
Área Técnica: referente pretutelar. Coordinación de servicios y programas. administrativo por cada 120 personas tuteladas.
2. Atención Complementaria: Limpieza, conserjería, transporte. Mantenimiento: Se dispondrá de un servicio de mantenimiento, en cualquiera de las modalidades que permita garantizar la
3. Gestión y Organización: dirección general y técnica, administración, mantenimiento, respuesta a las incidencias, reparaciones… que se produzcan como consecuencia del funcionamiento del Servicio Tutelar.
financiación, seguridad y prevención de riesgos (vigilancia de la salud), calidad, Financiación: Se dispondrá de una póliza de responsabilidad civil y de otros seguros. Se contemplarán costes medios de
comunicación, formación, protección de datos, auditoría contable. financiación.
Seguridad y prevención de riesgos: Se contará con un programa de seguridad y de prevención de riesgos laborales que dará
Observaciones: una entidad tendrá que disponer, con medios propios o ajenos, de un cumplimiento a la normativa vigente en esta materia (plan de evacuación, emergencias, incendios…)
equipo mínimo de profesionales para prestar el servicio de tutela. Este equipo tendrá que Calidad: Se activará la implantación de un proyecto de gestión de calidad cuyo objetivo sea la mejora objetiva de los servicios
dar total cobertura de acuerdo con las necesidades de las personas tuteladas. El equipo de prestados y la satisfacción de los usuarios del Servicio de Tutela, desarrollándose los procesos de planificación, gestión,
profesionales tendrá que trabajar de forma interdisciplinaria y se coordinará con los otros acreditación y control de calidad.
servicios: de atención diurna, de tiempo libre y de la comunidad para ofrecer un servicio Comunicación: Se contará con un programa de comunicación interna y externa del Servicio de Tutela
de calidad. Formación: Se dispondrá de un programa de formación anual dirigido a los diferentes colectivos que participan en el servicio:
usuarios, profesionales, directivos, voluntarios…
Responsable del Servicio, Área Social, Trabajador Social, Educador Social, Área Otros recursos de mantenimiento del Servicio: Para el mantenimiento integral del servicio se dispondrá del conjunto de medios y
Económica, Área Jurídica, Área Técnica-Pretutelar, Área Administrativa. recursos que permitan garantizar las actividades correspondientes a las funciones, así como los siguientes gastos generales:
suministros (agua, gas, electricidad), amortizaciones, gastos diversos, material actividades, material de oficina, productos de
limpieza, comunicaciones (teléfono, internet…).
HORARIO DE ATENCIÓN:
El Servicio de Tutela se prestará de acuerdo con las necesidades de apoyo de las personas que lo reciben y de los objetivos del
mismo Para atender situaciones de urgencia, se dispondrá de un sistema de guardia localizada todos los días del año, las 24 horas
del día.
Fuente: FECLEM.
719
Participación de las personas beneficiarias de la acción tutelar
Al igual que sucede con otros servicios y prestaciones públicos, los beneficiarios de la
acción tutelar participarán en la financiación de la misma en función del tipo y coste del
servicio y de la capacidad económica personal.
Pero, ninguna persona quedará fuera de la cobertura del sistema de acción tutelar
por no disponer de recursos económicos. La capacidad económica se determinará en la
forma que se establezca, en función de la renta y el patrimonio, teniendo en cuenta para
este último parámetro la edad de la persona beneficiaria y el tipo de servicio que se le va
a prestar.
En línea semejante presentaba FEAPS en su Cartera de servicios sociales del
movimiento FEAPS, el cuadro del personal necesario desagregado por la función
específica a acometer en la acción tutelar1:
Tabla 5. Propuesta de feaps de personal necesario para el ejercicio de la cción
tutelar
TUTELA
Por cada 120 personas tuteladas
1 economista
1 referente contable
1 abogado
1 coordinador de voluntarios-delegados tutelares
1 referente tutelar
1 auxiliar de tutela
Se incrementa un 25% los ratios profesionales en las zonas rurales
Fuente: Cartera de servicios sociales del movimiento FEAPS (2005).
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Bayarri i Catalán, V. (2006) Aspectos de gestión. Diputación Foral de Gipuzkoa.
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1
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722
CRISIS DEL ESTADO DE BIE ESTAR Y CAPITAL SOCIAL I DIVIDUAL
E ESPAÑA
SANTIAGO MÍGUEZ GONZÁLEZ

Universidad de A Coruña
santiago.miguez@udc.es
RESUME
Esta comunicación tiene por objeto presentar los principales resultados de un estudio
sobre la situación actual y los principales caracteres del capital social individual en
España. En concreto, su propósito consiste en proporcionar una visión panorámica sobre
dos dimensiones del capital social individual: el acceso a los recursos de red y la
movilización de los mismos y su punto de partida es un estudio sobre la desigualdad y el
capital social en España realizado por el grupo de investigación OSIM de la Universidad
de A Coruña, que tuvo como fuente principal una encuesta dirigida a una muestra de
3.400 personas, mayores de 18 años1.
PALABRAS CLAVE
Capital social individual; Recursos de red; Desigualdad; Comunidades Autónomas.
1
Veira, J.L. (Coord.) (2013) Desigualdad y Capital Social en España, Netbiblio, Oleiros.
723
CAPITAL SOCIAL Y CAPITAL SOCIAL I DIVIDUAL: ACLARACIO ES TEÓRICAS Y
METODOLÓGICAS
Los principales elementos que determinan la configuración del capital social de una
comunidad determinada tienen diferente naturaleza. Por una parte, se trata de procesos
de naturaleza objetiva o material, a través de los cuales se consigue producir, acceder y
movilizar recursos de red2. Por otra parte, como condiciones ambientales que propician
los intercambios se señalan tanto la presencia de actitudes de confianza interpersonal y
cooperación, así como la de un conjunto de normas y valores compartidos (Coleman,
1988; Fukuyama, 1995; Paxton, 2002).
Como resumen de las principales cuestiones teóricas y metodológicas que ha venido
planteando el estudio del capital social cabe señalar, en primer lugar, que a pesar de los
acuerdos alcanzados y después de varias de décadas de debate, los teóricos del capital
social siguen sin ponerse de acuerdo, por una parte, sobre como medir el capital social
y, por otra parte, sobre la dirección de la relación de causalidad entre las dimensiones
que forman parte de la ecuación del capital social3. Incluso no está claro el propio
significado del capital social sobre todo en términos valorativos, ya que hay que
recordar que los valores comunitarios, que se asumen como bases para el desarrollo y
consolidación del capital social, en realidad pueden ser extremadamente autoritarios y
xenófobos y dar lugar a formas de capital social que aglutinan en lugar de vincular. De
esta manera, adoptando la forma de redes endógenas, éstas pueden exponer a las
personas a la presión del grupo en lugar de actuar como canales de interrelación social
(Inglehart, R. 2006:330; Uslaner, E.M. 2002: 14-18).
Desde un punto de vista metodológico, cuando se acomete la tarea de analizar la
distribución del capital social resulta ineludible, por una parte, considerar de forma
separada cada uno de sus elementos o dimensiones y, por otra parte, establecer con
claridad los límites y el significado de lo que podemos considerar el elemento nuclear
del capital social.
En este trabajo ese núcleo central del capital social está representado por el
conjunto de recursos de red producidos o movilizados en beneficio de los individuos y
de sus grupos. Como resumen Pena y Sánchez “el capital social individual es el
conjunto de atributos personales y redes de acceso que facilitan a los individuos la
consecución de objetivos de mercado y no mercado, fruto de la interacción con otros
individuos. Es decir, el capital social individual es la red de relaciones poseída por un
determinado sujeto y su valor radica en los recursos que éste pueda extraer de ellas”
(Pena López, J.A. y J.M. Sánchez Santos, 2013:16). En suma, la incorporación del
elemento individual a la noción de capital social permite analizar desde una perspectiva
micro la capacidad de cada individuo para acceder y/o movilizar redes de recursos. De
hecho, el capital social individual puede ser entendido de forma simbólica como las
agendas de contactos personales de los individuos (Lin, N., 2000:786)
2
El aspecto distintivo del análisis de redes sociales está en la búsqueda de datos relacionales. El término
red en sociología, ciencia política y economía, hace referencia a un conjunto de actores (individuales y
colectivos) que están interconectados y que intercambian recursos que suponen poder, información y
contactos.
3
En realidad, se afirma que el concepto de capital social ha sido víctima de su gran popularidad y de un
uso abusivo que ha modificado su significado y función. Así, por ejemplo, el capital social puede ser
entendido, por una parte, como un marco para la acción social que propicia el progreso, basado en la
confianza y la cooperación y, a su vez, como el resultado de las experiencias de cooperación (Portes,
1998).
724
EL CAPITAL SOCIAL I DIVIDUAL: ACCESIBILIDAD Y MOVILIZACIÓ DE RECURSOS DE
RED
Para el análisis del capital social individual utilizamos dos indicadores: (1) la
accesibilidad a los recursos de red, y (2) la capacidad de movilización de los mismos.
El indicador de accesibilidad se generó a partir de una pregunta del cuestionario
empleado en el estudio en la que se pedía a los entrevistados que señalasen cuántas
personas con unas determinadas características se encontraban entre sus familiares,
amigos o conocidos. En total, se incluyeron catorce opciones no excluyentes, con las
que se trataba de determinar la capacidad de acceso a determinados individuos o
personas consideradas como recursos valiosos. Estas incluían entre otras, empleadores,
personas con dinero, periodistas, policías, trabajadores de Hacienda, profesores de
universidad, médicos, políticos, etc.
Si esta medición de la accesibilidad proporciona una aproximación al inventario que
una determinada persona dispone de sujetos accesibles y recursos asociados a los
mismos, ello no significa que el sujeto los movilice de modo efectivo. Esta segunda
dimensión del capital social individual, la movilización de recursos de red, reviste
mayor complejidad porque está ligada causalmente a las decisiones individuales y a
condicionantes como la disposición entre otros de habilidades sociales, proximidad, y
recursos poseídos. Para su estudio se incluyó otra pregunta en la que los entrevistados
tenían que señalar si contaban con alguien a quien poder pedir ayuda en otros catorce
supuestos diferentes. Estos comprendían desde la asesoría en temas legales, laborales y
financieros, al préstamo de dinero, la ayuda en una mudanza o el cuidado de los niños.
Para resumir toda esta información se elaboraron dos índices con los que
representamos el porcentaje de recursos de red al que puede acceder y/o movilizar cada
individuo4.
LA DISTRIBUCIÓ DEL CAPITAL SOCIAL I DIVIDUAL E ESPAÑA Y POR COMU IDADES

AUTÓ OMAS
La Tabla 1 permite observar los porcentajes medios de ambas dimensiones. En lo que

respecta a la accesibilidad a los recursos de red el índice de accesibilidad es bastante
reducido con una cifra media del 35,2%. En cambio, el índice de movilización casi
dobla al anterior y llega hasta el 62,1%. Por su parte, las cifras medias por comunidades
autónomas describen un rango de once puntos (30-41%) en accesibilidad y de trece en
movilización (54-67%) (Tabla 1)
Los resultados por comunidades autónomas permiten clasificar aquellas en tres
grupos en función de su posición relativa respecto de las cifras medias nacionales. Así,
las comunidades que obtienen resultados por encima de la media en accesibilidad, con
unas cifras medias de entre el 38 y el 42% son, por este orden, Cantabria, Extremadura,
La Rioja, Aragón, Baleares y País Vasco. A continuación y en torno a la media,
rondando el 34-37%, encontramos siete comunidades: Asturias, Comunidad Valenciana,
las dos Castillas, Madrid, Cataluña y Murcia. Finalmente, con porcentajes por debajo de
la media nacional están Navarra, Canarias, Andalucía y Galicia (30-33%).
Por lo que respecta a la movilización de recursos, en primer lugar, por encima de la
media, volvemos a encontrar las comunidades autónomas que estaban entre las primeras
4
Para accesibilidad: CSI1_TT = (v1r + … + v14r) * 100 / 14; Para movilización: CSI2_TT = (v15r +…+
v28r) * 100 / 14 .
725
en el ranking de accesibilidad: Cantabria, Extremadura y Baleares, pero ahora lo hacen
junto a Cataluña, Comunidad Valenciana y Madrid. En este grupo los porcentajes de
movilización rondan el 63-67% del total. En segundo lugar, con porcentajes de entre el
60-62% se encuentran Andalucía, Murcia, Asturias, La Rioja, País Vasco y Navarra.
Por último, con porcentajes inferiores a la media, entre el 54-59%, tenemos las dos
Castillas, Aragón y, de nuevo, como en el ranking de accesibilidad las peores cifras
corresponden a Canarias y Galicia.
Por su parte, el análisis de correlación entre los índices de accesibilidad y
movilización al nivel micro, es decir, desde la perspectiva individual, cuyos resultados
se incluyen en la última columna de la Tabla 1, muestra valores destacados en todas las
comunidades autónomas con un alto grado de significación estadística. Comparando los
valores observamos una ordenación según la cual el grado de asociación entre
accesibilidad y movilización de recursos es bastante más elevado en comunidades como
La Rioja (0,729), Baleares (0,682), Asturias (0,608) y Galicia (0,589), que en Cantabria
(0,416) Castilla La Mancha (0,437) o Navarra (0,449).
El resumen de los valores medios de ambas dimensiones para cada comunidad
autónoma se puede observar en el Gráfico 15.
Tabla 1. Distribución de las dimensiones de accesibilidad y movilización de
recursos de red por Comunidades Autónomas
ACCESIBILIDAD MOVILIZACION Correlación entre
Puesto Puesto accesibilidad y
Desv. Desv.
Media en el Media en el movilización
Típica Típica
ranking ranking (**)
Andalucía 33,5 27,6 15 62,4 28,1 8 0,595
Aragón 38,9 26,9 4 59,3 27,4 13 0,471
Asturias 37,1 27,0 8 61,5 29,9 9 0,608
Baleares 38,8 28,9 5 63,2 29,4 6 0,682
Canarias 33,7 25,4 14 56,5 27,1 16 0,527
Cantabria 41,9 25,9 1 67,6 26,5 1 0,416
Castilla- La
36,6 27,6 9 58,8 28,8 14 0,437
Mancha
Castilla León 34,2 26,9 13 58,3 26,1 15 0,539
Cataluña 34,9 25,1 11 65,8 26,8 3 0,552
Comunidad
37,3 26,6 7 64,3 28,6 4 0,536
Valenciana
Extremadura 39,2 27,1 2 66,1 28,3 2 0,492
Galicia 30,9 25,3 17 54,5 28,3 17 0,589
Madrid 35,2 24,2 10 63,8 27,2 5 0,525
Murcia 34,8 27,1 12 62,4 29,8 7 0,548
Navarra 31,4 25,4 16 60,3 26,7 12 0,449
País Vasco 38,2 27,2 6 60,5 28,4 11 0,585
Rioja (La) 39,0 28,4 3 61,4 27,6 10 0,729
Total 35,2 26,5 --- 62,1 28,0 --- 0,549
(**) Correlación de Pearson significativa al nivel 0,01 (bilateral)
Fuente: OSIM. Encuesta sobre capital social en España. 2011. Elaboración propia
5
Para estimar la validez y significación de las diferencias entre las CC.AA, se llevó a cabo un análisis de
la varianza (ANOVA), que demostró que aquellas son especialmente significativas respecto de la
movilización de recursos (F=2,85; Sig.=0,000), pero bastante menos respecto de la accesibilidad
(F= 1,97; Sig.: 0,011).
726
Gráfico 1. Valores medios de accesibilidad y movilización de recursos de red en las
CC.AA.
Cantabria
67,5
Extremadura
Cataluña
65,0 C. Valenciana
Madrid
Baleares
Andalucía Murcia
62,5
Asturias La Rioja
Movilización
Navarra País Vasco
60,0 Aragón
Castilla-La Mancha
Castilla-León
57,5
Canarias
55,0 Galicia
30,0 32,0 34,0 36,0 38,0 40,0 42,0

Accesibilidad
LAS FUE TES DEL CAPITAL SOCIAL I DIVIDUAL
Como ya hemos señalado, las fuentes de accesibilidad y movilización que se incluyeron

en el cuestionario fueron la familia, los amigos y los conocidos. Estas tres categorías se
presentaban como excluyentes, de manera que los entrevistados tenían que elegir sólo
una de las tres opciones. En cuanto a la primera de ellas, hay que recordar que para la
mayoría de los teóricos del capital social, las relaciones familiares deben excluirse como
fuentes de capital social, al contrario de las representadas por los amigos y conocidos
ya que mientras éstas suponen un puente hacia el exterior del grupo (bridging), las
basadas en la familia se sustentan en lazos afectivos fuertes (bonding) y su naturaleza es
la de una relación endógena. Para algunos autores se trata prácticamente de un axioma
que el capital social es la suma de las relaciones que mantiene una persona pero siempre
más allá de la esfera familiar (Meulemann, H., 2008:8).
Según los resultados del estudio la familia es en casi todas las comunidades
autónomas, la vía más importante para acceder a contactos y recursos valiosos y
también lo es pero ahora sin excepción cuando se trata de movilizar esos recursos. En
algunos casos, como Extremadura, Galicia, País Vasco y La Rioja la situación es de un
mayor equilibrio (en la dimensión de accesibilidad) entre la primera y la segunda fuente
(amigos). En síntesis, teniendo en cuenta que la media nacional de accesibilidad a
recursos de red es del 35%, la familia aportaría en todas las comunidades autónomas
727
aun con pequeñas diferencias, algo menos de la mitad de esta cifra, en torno al 13-17%
del total. En cuanto a la segunda fuente (amigos) ésta obtiene, en general, valores algo
inferiores a los de la familia, rondando entre el 10-12%. Finalmente, para la tercera
fuente (conocidos) los valores son claramente inferiores, en torno al 6-12% (Gráfico 2)
Cuando analizamos la siguiente dimensión (movilización), el predominio de la
familia es, como decimos, todavía mayor. En este caso su aportación representa, por
ejemplo, hasta un 70% del total de los recursos movilizados en las comunidades de
Madrid, Cantabria y Extremadura y un 50% en Galicia y Aragón. Las otras opciones
(amigos y conocidos) muestran valores similares en todas las comunidades, entre el 9-
15% y el 2-7% respectivamente (Gráfico 3)
Para determinar la significación de las diferencias entre las comunidades autónomas
respecto de las tres fuentes de capital social, realizamos un análisis de la varianza, que
permite señalar, por una parte, en cuanto a la accesibilidad, que las diferencias son
especialmente significativas respecto de los conocidos pero bastante menos respecto de
la familia. Por otra parte, respecto de la movilización de recursos aunque las diferencias
entre comunidades no son excesivas, sí en cambio tienen un alto grado de significación
en los tres casos (Tabla 2)
Gráfico 2. Fuentes del capital social individual en la dimensión de accesibilidad
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Andalucía 13,8 12,2 6,8
Aragón 13 12,7 8,8
Asturias 13,3 14,4 9,4
Baleares 14 16,1 8,7
Canarias 17,6 9,7 6,6
Cantabria 15,6 12,8 12,7

Familiares
Castilla la Mancha 17,4 10,1 9,9
Castilla León 15,6 11,9 7,1

Amigos
Cataluña 14 12,6 7,4
Comunidad Valenciana 15,8 13,4 7,5 Conocidos
Extremadura 16,1 11,1 12,2
Galicia 13,9 10,7 5,9
Madrid 16,9 14,4 4,1
Murcia 13,5 14,9 6,2
Navarra 12,2 12,9 6,9
País Vasco 14,9 14,9 7,8
Rioja (La) 14,2 15,9 8,8
Total 14,9 12,7 7,1
728
Gráfico 3. Fuentes del capital social individual en la dimensión de movilización
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Andalucía 42,8 12,5 4,6
Aragón 37,1 11,3 4,3
Asturias 45,2 12,7 3,4
Baleares 42,9 13 6,2
Canarias 42,2 9,8 4,6
Cantabria 48,7 12 7,4
Castilla la Mancha 44 9,9 4,9

Familiares
Castilla León 45,7 9 3,9
Cataluña 44,5 13,6 5,3 Amigos
Comunidad Valenciana 44,4 14,5 3,9

Conocidos
Extremadura 48,9 12 4,5
Galicia 38,3 12,7 3,3
Madrid 49 12,7 2,2
Murcia 42,5 17,9 2,3
Navarra 41,8 14,3 3,4
País Vasco 43,9 12,9 3,5
Rioja (La) 42,4 15,7 3
Total 44,1 12,6 4
Fuente: OSIM. Encuesta sobre capital social en España. 2011. Elaboración propia.
Tabla 2. Análisis de la varianza de las fuentes de accesibilidad y movilización de
recursos de red en las Comunidades Autónomas
F Significación.
Familia 2,117 ,006

Accesibilidad Amigos 1,955 ,013
Conocidos 4,659 ,000
Familia 3,170 ,000
Movilización Amigos 2,853 ,000
Conocidos 3,956 ,000
En síntesis, puede afirmarse que, respecto de la dimensión de accesibilidad, la
naturaleza de los recursos ayuda a explicar el mayor equilibrio entre las tres fuentes de
capital social individual. Digamos que resultaría muy difícil encontrar en una misma
familia los catorce supuestos de personas con las especiales y valiosas características
que se incluyen en el indicador correspondiente. Sin embargo, este equilibrio relativo
entre fuentes de naturaleza bonding (familia) y bridging (amigos), que observamos en
cuanto al acceso a los recursos de red, desaparece cuando de lo que se trate en realidad
sea resolver problemas que impliquen movilización efectiva de recursos. En esta
dimensión, la familia es con una abrumadora diferencia sobre las demás, la fuente
primordial de recursos en todas las comunidades autónomas. Desde luego lo es, como
parece lógico, cuando se trata de recursos relacionados con cuidados y atenciones
personales (por ejemplo en caso de enfermedad, en el cuidado de los niños, ancianos,
vivienda temporal, etc.) pero también lo es respecto de los problemas económicos e,
incluso, en temas laborales y fiscales.
A la vista de esta situación, si aceptásemos el axioma de que, en general, la familia
no debe ser tenida en cuenta como fuente de capital social - como reclama una gran
729
parte de la teoría del capital social - habría que concluir que la principal característica
del capital social individual en las comunidades autónomas en general sería la de una
extrema debilidad.
DESIGUALDADES E
LA DISTRIBUCIÓ DEL CAPITAL SOCIAL I DIVIDUAL. LA
IMPORTA CIA DEL IVEL DE I GRESOS Y EL IVEL DE ESTUDIOS
En primer lugar, para cuantificar la accesibilidad y movilización de recursos de red

definimos una nueva variable que recoge el conjunto de contactos a los que tiene acceso
y es capaz de movilizar cada entrevistado sobre el total de cuestiones planteadas.
Concretamente, al nivel nacional, en accesibilidad casi un 60% de los encuestados
dispone de acceso a menos de un 40% de la red propuesta. Frente a estos, sólo un escaso
19% tiene acceso a más del 60% y un 5% a más del 80% (Gráfico 4)
El análisis por comunidades autónomas muestra que, en accesibilidad, las mayores
diferencias son las que afectan a los grupos con menor grado de acceso a los recursos de
red. Así, por ejemplo, en la comunidad con el menor índice de acceso a recursos de red
(Galicia), los entrevistados que declararon no contar con ninguno de aquellos
representan casi un 18% del total, mientras en Aragón, Cantabria, Cataluña y
Extremadura ese porcentaje no llega a superar el 10%. También son importantes las
diferencias en los siguientes tramos inferiores como se puede observar en el Gráfico 4.
En cuanto a la segunda dimensión (movilización), nos encontramos con una
mayoría de respuestas que es capaz de movilizar un alto porcentaje de los recursos
propuestos. En este caso la media se sitúa en torno al 60% y un 53% de los encuestados
es capaz de movilizar más de un 80%, en tanto que menos de un 25% de los
encuestados reconoce que no puede movilizar un 40%. Por CC.AA los contrastes más
relevantes residen, al contrario que en accesibilidad, en los tramos superiores. Así en
ocho comunidades autónomas un porcentaje que ronda el 35% del total afirma poder
movilizar entre el ochenta y el cien por cien de los recursos (Gráfico 5)6.
En segundo lugar, puede afirmarse que existe una fuerte interrelación entre las
variables de accesibilidad y movilización con las relativas al nivel de ingresos y al nivel
de estudios. Así, en relación con la accesibilidad, entre quienes tienen ingresos
inferiores a mil quinientos euros un 40% reconoce disponer de acceso a menos del 20%
de la red propuesta.
6
Las diferencias entre las comunidades autónomas sobre el tipo de recursos a los que se accede o se
moviliza se ponen de manifiesto en el análisis de la varianza, que permite observar como aquellas son
especialmente significativas en los recursos más relacionados con servicios de asesoría (legal, económica,
financiera, etc.) y en los contactos con políticos. En los demás casos apenas tienen relevancia estadística
730
Gráfico 4. Extensión de las redes de recursos en las CC.AA en la dimensión de
accesibilidad
Fuente: OSIM. Encuesta sobre capital social en España. 2011. Elaboración propia.
Gráfico 5. Extensión de las redes de recursos en las CC.AA en la dimensión de
movilización
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Andalucía 3,6 3,1 16,9 23,4 21 32
Aragón 2,5 6,2 16,5 22 27,6 25,2
Asturias 2,6 7,8 15,6 17 21,5 35,6
Baleares 4,2 3,3 16,4 17,9 24,6 33,6
Canarias 4 5,1 20,6 24,6 24 21,7
Cantabria 2,2 5,1 8,3 22 24,8 37,6
Castilla la Mancha 1,9 6,5 17,4 26,9 17,4 29,9
Castilla León 2,2 6 15,8 24,5 29,9 21,7 Ninguna

1-20%
Cataluña 1,93,2 12,8 25,1 22,2 34,8 20-40%
Comunidad Valenciana 2,9 4,1 16,7 19,3 19,6 37,4 40-60%
60-80%
Extremadura 4,4 2,2 12,2 15,3 29,8 35,1
80-100%
Galicia 4,1 8 18,1 26,6 18,1 25,1
Madrid 2,2 4,7 13,4 21,3 26,6 31,9
Murcia 2,7 7,9 14,9 15,6 24,8 34
Navarra 1,1 5,9 17,4 27,8 18,3 29,6
País Vasco 4,4 2,7 17,1 26,5 20 29,4
Rioja (La) 2,2 3,3 19,1 25,5 16,4 33,6
Total 2,7 5,1 15,8 22,6 22,6 31,2
En esta misma situación se encuentran casi un 60% de aquellos que tienen estudios
primarios o inferiores. Por contra, entre los individuos que disponen de más de diez mil
euros de ingresos personales, más de un 50% tiene acceso a más de un 60% de la citada
red y lo mismo para quienes disponen de estudios superiores a grado. En este caso el
731
porcentaje de quienes acceden a más del 60% de los recursos de red es el 40%. Ambos
resultados se repiten, si cabe más acentuados, para el caso de la movilización de
recursos asociados a la red aunque, como han estudiado Pena y Sánchez, sobre la
capacidad de movilización se aprecia más acusadamente el peso de la variable capital
humano. En los de estudios primarios e inferiores algo más de la mitad (51.77%)
movilizan menos de un 40%, en tanto que en los de estudios superiores a los
universitarios, casi un 70% moviliza más de un 60%. Nuevamente, desde la perspectiva
del ingreso los resultados son similares. De hecho, en este caso la diferenciación tiene
lugar especialmente a partir de ingresos por encima de los 3000 euros. A título de
curiosidad, los que ingresan por encima de los 10000 son capaces de movilizar más de
un 90% de la red propuesta (Pena y Sánchez, 2013:21 y ss.)
Finalmente, para determinar la importancia de los principales factores que explican
la desigual distribución del capital social individual por comunidades autónomas
llevamos a cabo un análisis de correlación con las principales variables macro
representadas en este caso por los indicadores socioeconómicos más comunes de la
estadística oficial. El análisis de correlación entre los indicadores macro y las dos
dimensiones del capital social individual muestra valores poco importantes y de escasa
significación estadística. Esta conclusión aparentemente paradójica es, sin embargo,
lógica y responde al hecho de integrar en una misma ecuación, variables de naturaleza
macro y micro, lo que conduce a efectos similares a los de la llamada falacia ecológica7
(Tabla 3).
Por el contrario, cuando el análisis se plantea sólo entre variables micro, es decir, a
partir del análisis individual, los resultados son muy diferentes. Las pruebas del análisis
de la varianza y de correlación muestran resultados muy significativos en todas las
comunidades autónomas, confirmando que la distribución del capital social individual
con que cuenta cada individuo está muy asociado al nivel económico de su familia y a
su nivel de estudios. En este sentido, como los coeficientes de casi todas las
comunidades sin ser abrumadores, son lo suficientemente elevados como para despejar
las dudas sobre las posibles desviaciones por error muestral, la siguiente tabla de
coeficientes puede considerarse como un mapa tendencial de la desigual distribución
del capital social individual en España. En ella las comunidades autónomas aparecen
ordenadas por su posición relativa en los valores de correlación (Tabla 4).
Se puede constatar la existencia de similaridades entre varias comunidades, lo que
permite crear varios grupos. En nuestro caso distinguimos cuatro, los tres primeros
incluirían cada uno a cinco comunidades y el último a dos. Así el primer grupo estaría
formado por las comunidades que registran los valores medios de correlación más altos,
que son las de Navarra, Galicia, Andalucía, Baleares y Murcia. Frente a este grupo, en
el extremo del continuum, estaría el que forman las dos comunidades del País Vasco y
Cantabria. Estas registran los valores de correlación más bajos y, en consecuencia serían
aquellas en las que el acceso a los recursos de red y la movilización de los mismos
estaría relacionado en un grado bastante inferior a las demás con las dos variables
identificadoras de la posición social.
7
Para un resumen de la discusión sobre los problemas de la falacia ecológica vid. Inglehart, R. 2008: 307-
325.
732
Tabla 3. Indicadores socioeconómicos de las Comunidades Autónomas
PIB/per Índice de
Población Tasa de riesgo Tasa de
Comunidad autónoma cápita Desarrollo Internet
de pobreza paro
Humano
Andalucía 8.270.486 17.587 0,920 31,7 30,4 65,2
Aragón 1.315.524 25.920 0,964 16,6 17,1 68,4
Asturias 1.054.549 21.976 0,956 9,9 17,9 67,5
Baleares 1.092.513 24.585 0,937 18,5 21,9 73,9
C. Valenciana 5.001.230 20.583 0,938 19,0 24,5 61,3
Canarias 2.107.029 19.806 0,930 33,8 29,7 65,4
Cantabria 578.291 22.981 0,963 20,3 15,3 68,7
Castilla-La Mancha 2.045.437 18.568 0,932 31,7 22,9 62,8
Castilla-León 2.483.826 23.146 0,965 23,5 16,7 63,7
Cataluña 7.303.130 27.430 0,958 16,6 19,3 71,5
Extremadura 1.083.114 16.149 0,920 31,9 25,1 60,0
Galicia 2.731.975 21.112 0,948 18,8 17,4 63,0
La Rioja 312.721 26.129 0,962 24,4 17,0 65,9
Madrid 6.371.568 29.731 0,983 15,9 16,7 78,0
Murcia 1.471.406 19.144 0,929 26,4 25,4 64,4
Navarra 622.790 30.068 0,982 8,8 12,9 68,7
País Vasco 2.127.859 31.288 0,990 10,8 12,0 71,7
Total 45.973.448 23.271 0,950 21,8 21,6 65,2
Fuentes: INE, 2012: Contabilidad Regional de España, Encuesta de Condiciones de Vida,
Encuesta de Población Activa; Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de
Información y Comunicación (TIC) en los Hogares; IVIE-Bancaja, Desarrollo Humano en
España, 1980-2007.
Tabla 4. Correlaciones entre nivel de estudios, ingresos familiares y las dos
dimensiones del capital social individual
Posición Nivel de estudios Nivel de ingresos en el hogar
Comunidad
media Accesibilidad Movilización Accesibilidad Movilización
1 -avarra ,375 ,558 ,534 ,527
2 Galicia ,433 ,449 ,494 ,588
3 Andalucía ,451 ,436 ,433 ,488
4 Baleares ,476 ,419 ,433 ,472
5 Murcia ,519 ,447 ,394 ,390
6 Asturias ,439 ,550 ,365 ,436
7 Extremadura ,364 ,551 ,381 ,463
8 La Rioja ,487 ,441 ,302 ,399
9 Madrid ,337 ,310 ,486 ,482
10 Canarias ,381 ,441 ,416 ,368
11 Cataluña ,437 ,464 ,288 ,441
Comunidad
12 ,356 ,433 ,410 ,380
Valenciana
13 Aragón ,388 ,410 ,355 ,432
14 Castilla León ,397 ,303 ,373 ,409
Castilla la
15 ,473 ,293 ,475 ,332
Mancha
16 Cantabria ,296 ,409 ,371 ,292
17 País Vasco ,364 ,314 ,384 ,328
Total ,391 ,395 ,390 ,418
733
CO CLUSIO ES
En este trabajo se presentan las principales características del capital social individual
en España y en las Comunidades Autónomas. Nuestro objetivo consistía en
proporcionar una visión panorámica de carácter descriptivo y con fines exploratorios,
sobre sus dos principales dimensiones, el acceso a los recursos de red y la movilización
de los mismos. Brevemente, hemos podido determinar, en primer lugar, la dimensión de
las redes de recursos y su desigual distribución tanto entre las comunidades autónomas
como en el seno de cada una de ellas. En segundo lugar, al analizar las fuentes o vías de
acceso al capital social individual, ha quedado demostrado con claridad que la familia es
la fuente primordial de recursos de red en todas las comunidades autónomas. En este
sentido, la escasa presencia de otras vías de acceso y movilización de recursos de red
plantea serias dudas sobre la consistencia del capital social en España, al menos si
aceptamos que la red de relaciones que posee un determinado sujeto y de la cual éste o
los miembros de su grupo pueden beneficiarse constituye su elemento nuclear.
Finalmente, también hemos podido confirmar la existencia de una fuerte relación de
asociación entre la dimensión del capital social individual y la posición social de los
individuos, medida a partir de los indicadores de nivel de estudios y de ingresos
familiares.
La perspectiva eminentemente descriptiva que hemos empleado en este trabajo no
permite establecer la causalidad interna del capital social. Por esta razón, el análisis que
aquí se presenta necesitaría ser completado metodológicamente con técnicas de
regresión y análisis factorial confirmatorio con las que delimitar los factores que
determinan la mayor o menor disposición de una red de acceso y la mayor o menor
eficacia en la extracción de recursos de la citada red. También sería preciso incluir en
este futuro análisis algunas variables contextuales (especialmente el asociacionismo, la
confianza general, así como la percepción de seguridad en el entorno) y otras ligadas al
proceso de inversión en relaciones sociales.
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735
PROCESO DE CRISIS COMO OPORTU IDAD PARA REPE SAR LA
EVOLUCIÓ DEL ESTADO DE BIE ESTAR E ESPAÑA
DANIEL RUEDA ESTRADA, Mª JOSÉ SALVADOR PEDRAZA Y CAYETANA RODRÍGUEZ

FERNÁNDEZ
jdrueda@soc.uva.es
RESUME
El tema de esta comunicación pretende aportar elementos para análisis y reflexión sobre
el proceso de transformación que afecta al Estado de Bienestar en España, por la alta
incidencia de la actual crisis económica y su evolución. Se trata de abordar desde un
enfoque teórico / conceptual y prospectivo una cuestión considerada esencial: ¿Pueden
los procesos de crisis ayudarnos a las instituciones y profesionales del ámbito del
bienestar a reconfigurar y repensar nociones clave relacionadas con las necesidades y
los derechos anexados al concepto de ciudadanía?
Vivimos en la sociedad española una realidad que refleja la consolidación de una
nueva estructura social, consecuencia de la globalización y avance del neoliberalismo,
donde crece la espiral de la escasez , ampliándose el espacio de la vulnerabilidad y la
exclusión, aumentando las diferencias sociales, con sus efectos de desigualdad en todas
las ramas de bienestar social. Analizar la repercusión de la creciente desigualdad, no
sólo de oportunidades sino de posiciones, en las personas, las familias, la salud, la
educación, el desempleo, los servicios sociales, las dificultades económicas y los
continuos procesos de exclusión, nos parece esencial para conocer y avanzar, desde un
enfoque apreciativo- prospectivo, en las oportunidades y las posibilidades de mantener
unos mínimos derechos de la población en el ámbito del bienestar, frente a un futuro de
incertidumbre.
Contribuir a diagnosticar desde distintas variables ese fenómeno y analizar las
causas o elementos que lo explican, desde una perspectiva global y en el ámbito
europeo, pero también considerando su impacto en cada territorio autonómico, permitirá
proyectar mejor algunas medidas y políticas revisadas de bienestar social, orientadas
hacia la inclusión social, que puedan, superando el pesimismo paralizante y con el
protagonismo participativo de la ciudadanía , ayudarnos a diseñar y avanzar hacia un
futuro de derechos mínimos , en materia de bienestar, mas esperanzado.
PALABRAS CLAVE
Globalización; Desigualdad; Crisis y oportunidades; Bienestar social; Indicadores
territoriales.
737
I TRODUCCIÓ
El fenómeno de la globalización hace que cada día el mundo sea más pequeño o que todo esté
más próximo e interconectado; las fronteras dejan de tener el significado de protección y
se genera una gran interdependencia entre lo macro y lo local. Una influencia que todo
parece indicar se incrementará en el futuro próximo.
Son muchos los estudios que se aventuran a describir la naturaleza de la realidad social en
los años venideros. Pensadores, filósofos, sociólogos, economistas, profesionales de lo
social, analizan en clave científica los cambios que se producen y se producirán en las
sociedades desarrolladas como consecuencia de la globalización, la evolución de los
procesos económicos, políticos, culturales, económicos, de empleo, de los indicadores
sociodemográficos, etc.. Parece que se verán transformados los sistemas de organización,
los mecanismos de la dialéctica social, las claves de la cohesión y de la exclusión social y
todos destacan la importancia del conocimiento, de la información, de la cultura, del
pensamiento, del empoderamiento y protagonismo de la ciudadanía en la nueva sociedad.
En el fondo, todos estos discursos apuntan a un mismo objetivo: está emergiendo una
nueva realidad, una nueva sociedad, que ya no puede ser explicada mediante los viejos
paradigmas
Las adaptaciones a estos cambios suponen, tanto para las políticas de bienestar en general,
como para los Sistemas de Protección Social y el de Servicios Sociales en particular, un reto y un
nuevo campo de intervención, teniendo en cuenta los efectos que dicha globalización
representa en los nuevos ámbitos de necesidades que surgen como consecuencia de la nueva
perspectiva económica y social, con el creciente aumento de la desigualdad y extensión de la
vulnerabilidad.
Junto a estos procesos se vienen observando en la realidad actual, que los tradicionales
ámbitos de trabajo en los servicios de responsabilidad pública vienen dando paso, a nivel
institucional, profesional y laboral a nuevos esquemas de actuación externalizada, que
emergen en la línea de la iniciativa lucrativa y en organizaciones no gubernamentales.
Empresas de servicios privados que colaboran con las administraciones en programas,
proyectos y servicios, que atienden las necesidades del empleo, de la salud, del desarrollo
social, la marginación, pobreza y exclusión social, de la protección a la familia, son nuevos
ámbitos de trabajo que ofrecen nuevas posibilidades laborales a los profesionales del
ámbito social.
El telón de fondo de la crisis y todos los cambios de enfoque neoliberal y recortes
en las políticas sociales están comportando enormes retos para los individuos, las
familias y la sociedad en general, que deben afrontar las consecuencias en sus
condiciones de precariedad de subsistencia y calidad de vida. Y todo ello, en un
escenario de la realidad española en el que se suma a esta situación una significativa
debilidad de los sistemas de protección social propios de un Estado del Bienestar, que se
encontraba aún en una etapa de desarrollo inacabado en cuanto a la garantía real de los
derechos de ciudadanía.
EL ESTADO DE BIE ESTAR SE E CUE TRA E U PROCESO DE TRA SFORMACIÓ ,

PERO ¿HACIA DÓ DE? A ÁLISIS DE LOS SISTEMAS Y POLÍTICAS DE PROTECCIÓ
SOCIAL IMPLEME TADOS E ESPAÑA.
Como punto de partida, previo a cualquier análisis y de acuerdo con Méndez López
(2013), creemos que: “Debemos construir proyectos colectivos ilusionantes, pero sobre
738
todo, que expresen las necesidades, las potencialidades, las capacidades y el sentir de la
inmensa mayoría de las personas. Es decir, provocar una ola imparable de lo
comunitario, como alternativa capaz de experimentar a partir de la experiencia activa y
de la acción comprometida, curtida en los buenos gestos y en las actitudes
dignificatorias. Son precisamente las experiencias, las que nos marcan a través de la
acción; aprendemos más y mejor cuando actuamos y cuando nos orienta la experiencia.
No debemos quedarnos meramente en ponerle palabras a nuestros sentimientos; es
importante ir más allá, dotarlos de sentido, permitiendo su tránsito a la praxis fecunda.
El desarrollo implica co-soñar, ampliar nuestras experiencias y nuestras propuestas
concretas, que permitan el proceso de corresponsabilizarnos y es que la responsabilidad
es la actitud fundamental del aprendizaje, de la convivencia equilibrada. La
responsabilidad debe estar conectada con la significatividad que tienen las cosas para
cada quien”.
Algunos autores consideran que, en el proceso de transformación de las políticas de
bienestar y en la propia configuración que se va redefiniendo del Estado social, nos
situamos ante el desafío más importante del concepto de ciudadanía, pues todo lo que
dicho concepto ha venido suponiendo está desdibujándose en pos de una
individualización de las responsabilidades y, por ende, del bienestar (Krugman, 2004;
Serrano y Magnusson, 2007; Sen, 2008; Judt, 2010, Tovar y Revilla, 2012). Por el
contrario, otras voces señalan que son los procesos de crisis como el actual los que
ayudan a reconfigurar y repensar las nociones clave y, así, pulirlas y mejorarlas sin que
ello suponga una pérdida de los derechos anexados al concepto de ciudadanía (Navarro,
2011). En esta última línea de pensamiento lo importante sería primero intentar
responder a qué concepto de ciudadanía estamos haciendo referencia y,
consecuentemente, a qué estado de bienestar.
García Roca (2005) nos recuerda que “la globalización económica, finalmente,
tiende a ocultar aquello que expulsa, a hacer invisible aquello que orilla y a hacer
completamente prescindible a más de la mitad de la población mundial.
La globalización económica amenaza con convertir a millones de seres humanos en
seres perfectamente innecesarios. La globalización no ha aumentado tanto la pobreza
como la insignificancia. Ha aumentado las personas y grupos que tienen sus
vinculaciones sociales rotas y fragilizados los nexos relacionales; ha aumentado la
ruptura de las redes familiares y vecinales, que protegían al individuo y le concedían
protección, seguridad y libertad. La existencia de unos contextos fragmentados y
atomizados inhabilitan para el ejercicio de las solidaridades de proximidad y les
convierten, cada vez más, en individuos sin apoyos y en supernumerarios que
deambulan hacia ninguna parte”.
En este escenario y dada, como venimos señalando la alta incidencia de las crisis en
el Estado de Bienestar Social (en los sucesivo EBS), la reflexión sobre este tema,
implica tener presente, por una parte, las perspectivas y dimensiones amplias que
inciden en su situación actual y en su evolución. Si el Estado de Bienestar Social se fue
configurando a medida que el Estado interviene en los mercados, con el avance de la
actual crisis, se invierte la relación y es el mercado el que interviene en los estados para
fijar cuánto y qué se ha de disminuir o en qué invertir. De hecho la presión mediática y
la poderosa influencia de instituciones como el Fondo Monetario Internacional, Banco
Central Europeo o las nuevas orientaciones de la Unión Europea, a la luz de la
Estrategia 2020, centrada en el crecimiento económico, son una muestra que nos deja
entrever e inducen a la ciudadanía a pensar que de no hacerse así, se puede perder la
739
confianza en los “países desobedientes” y tendrán, como castigo, graves consecuencias
financieras y pobrezas.
La pobreza y la exclusión social, económica, cultural, relacional, o el riesgo de
padecerla, son factores esenciales para vertebrar la calidad de vida, las oportunidades y
las posibilidades de la población. Diagnosticado este fenómeno y analizadas las causas
o elementos que lo explican se pueden proyectar las medidas y políticas que
directamente aborden el problema. Todo ello, sin olvidar que avanzar hacia una
sociedad cohesionada supone sentar las bases para la garantía de derechos ciudadanos y
para elevar la calidad de vida y bienestar.
Parecía que todo estaba claro, que contábamos con instrumentos de análisis de las
situaciones y problemas y con recursos para abordarles que parecían eficaces para dar
cuenta de los fenómenos sociales. Pero hoy, en este tiempo de neoliberalismo centrado
en lo económico frente a lo social, de crisis global y de recortes del bienestar las
certezas no son posibles, sencillamente no existen.
RETOS PARA AVA ZAR E EL A ÁLISIS DE LOS SISTEMAS Y POLÍTICAS DE PROTECCIÓ

SOCIAL IMPLEME TADOS Y E I OVACIÓ SOCIAL
Siguiendo a Rueda y Salvador (2013) “Vivimos una sociedad que cambia, se transforma y
experimenta procesos de avance pero también de retrocesos en recursos sociales, en
políticas sociales que inciden en los Sistemas de protección social. Los problemas
emergen con nueva intensidad a nivel individual y social; algunos de los soportes que
han venido dando su contenido a la intervención social, empiezan también a dejar de ser
teorías consolidadas y entran en un proceso de reforma, revisión y adaptación. En este
panorama, parece que lo que realmente puede contribuir a continuar la esencia del
Trabajo Social, más allá de unas teorías o paradigmas que cambian, son los valores, los
principios, la concepción del ser humano y en definitiva la ética profesional vinculada a
procesos de denuncia y “empoderamiento” social”.
En el modelo económico actual, aumentan las diferencias sociales con sus efectos
de desigualdad de oportunidades y posiciones en todas las ramas de bienestar social. La
desigualdad creciente es el efecto más destacado en la sociedad española, con
repercusión en las personas, las familias, la salud, la educación, el desempleo, las
dificultades económicas y los continuos procesos de exclusión (Rosanvallon, 2012)1.
Analizar, desde esa referencia de globalización, si bien en claves de incidencia
próxima, el Estado o situación de bienestar en la sociedad española y en los distintos
territorios autonómicos, a fin de conocer las condiciones y la calidad de vida de su
población, requiere no solo saber cómo está y cómo se percibe o analiza dentro de un
contexto social y geográfico diferente (entre las distintas CCAA), sino también
comprender cuál es el ritmo de transformación, evolución y cambio y el sentido del
mismo. Para ello, es preciso identificar algunos indicadores y ver su evolución en un
tiempo y contexto social, económico y político determinado. Y también requerirá situar
1
P. Rosanvallon, ha publicado recientemente su obra la sociedad de los iguales. En la entrevista que
recientemente realiza a este autor J.M. Ridao, El país, 23-10-2012, afirma entre otras cuestiones que “la
desigualdad material no es un problema en sí misma, sino solo en la medida en que destruye la relación
social. Una diferencia económica abismal entre los individuos acaba con cualquier posibilidad de que
habiten un mundo común”…” A su juicio, la emancipación consiste en promover la singularidad y, al
mismo tiempo, la vida en común desde la singularidad. No se trata de que los individuos sean iguales,
sino que vivan como iguales.
740
un punto de partida, a partir del cual realizar un análisis longitudinal, que nos permita
llegar a un diagnóstico capaz de identificar los factores o causas que han contribuido a
configurar un estado social, una realidad concreta y la evolución requerida para el
avance deseable.
Consideramos que desde este enfoque podemos destacar, cuanto menos los
siguientes retos pendientes:
• Profundizar, con visión prospectiva, sobre las principales dimensiones, variables
e indicadores relativos a la medición del Estado del Bienestar y la protección
social, desde un enfoque transversal, comparado y longitudinal, en ámbitos
concretos.
• Analizar la incidencia de las variables territoriales, poblacionales, organizativas
y de cobertura que caracterizan la protección social en nuestro contexto
• Identificar las fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades en el proceso
de aplicación de las políticas sociales implementadas en el ámbito europeo y
estatal y su comparación con el proceso de aplicación en las distintas
comunidades autónomas.
• Configurar, a partir del análisis efectuado, propuestas y aportaciones
innovadoras y posibilistas para contribuir a la mejora de los sistemas y políticas
de protección social implementados.
Todo ello, teniendo en cuenta que el grado de bienestar de la población no sólo se
ha de medir con indicadores y en magnitudes macroeconómicas, que nos permitan
establecer rankings, sino que también debe valorarse en función de la percepción que
tiene la población de su propia calidad de vida..
Desde este enfoque y como referencia para valorar su influencia, en el acercamiento
a las perspectivas deseables de bienestar en España nos pueden resultar de gran utilidad,
las referencias que la Comisión Europea, realiza en su Comunicación COM (2013: 83
final). Ya en la introducción de la misma, afirma el Presidente de la CE JM Barroso,
que “son los países europeos que tienen la protección social más eficaz, y la
cooperación social más desarrollada los que figuran entre las economías mundiales más
competitivas y que más éxito han tenido” (COM-2013: 2). Asimismo,
complementariamente se indica en dicho documento que “los sistemas de bienestar
social han ayudado a obtener mejores resultados sociales”.
Del mismo modo, parece pertinente tener en cuenta otra nueva dimensión,
fomentada también desde el plano europeo y que pretendería dar respuesta a las
necesidades de la ciudadanía: la innovación social. La documentación elaborada por el
equipo de investigación europeo INNOSERV (Innovación en Servicios Sociales
europeos) nos permite revisar dicha realidad en todas sus potencialidades y limitaciones.
Dicha idea tiene su antecedente en el concepto económico de innovación, proceso
de mejora en la alineación de los productos y servicios con los requerimientos del
cliente. En ese sentido, a pesar de la amalgama de aproximaciones teóricas, innovación
social se entiende como todas aquellas ideas, recursos, herramientas y estudios de casos
que buscan resolver cualquier tipo de problema social.
Así pues, puede ser de interés valorar, desde esas consideraciones que la eficacia de
las políticas sociales no dependerá únicamente de los recursos económicos empleados.
741
Estados miembros con un gasto similar en este ámbito, consiguen resultados
variables derivados de la forma de utilizar los recursos2 y las formas de organización de
los administraciones, agentes, con relación a las necesidades y posibilidades de cada
contexto. De aquí la importancia, que consideramos debe destacarse, respecto de
avanzar en la configuración de criterios comunes compartidos entre las diversas ramas
de protección social en lo referente a:
• La organización integral de cada faceta del bienestar social, educación, salud,
protección social, servicios sociales personales en combinación con una
organización transversal referida a la atención básica de los diversos servicios
cuando la eficacia del bienestar así lo requiera.
• La promoción de iniciativas innovadoras, incluidas las facilitadas por las
Tecnologías de información y comunicación (TIC), que a través de buenas
prácticas, permitan detectar el camino a seguir para mejorar el nivel de
eficiencia en la utilización de los medios disponibles.
• La atención a los recursos sociales y a las posibilidades de las personas,
adoptando estrategias integradas de empoderamiento, participación e inclusión
activa desde la consideración de los derechos y deberes de la ciudadanía.
Desde todas les premisas de este planteamiento proponemos desarrollar
investigaciones a nivel territorial, que consideramos pertinente fundamentar en el
ámbito autonómico, con una doble metodología cuantitativa y cualitativa, y los
siguientes elementos para el estudio:
• Identificación y análisis de indicadores referidos a cada uno de los diferentes
elementos o pilares que integran el estado de bienestar: educación, salud,
servicios sociales, pensiones, rentas mínimas…
• Elaboración de un indicador sintético que combine toda esa información
ofreciendo una imagen de conjunto que permita analizar el estado y la evolución
del bienestar para la población del contexto a estudiar, atendiendo a sus
principales aspectos y considerando las percepciones de esa población sobre su
propia realidad recogidas mediante encuestas a la población sobre sus
experiencias (pasado), sus cambios (presente), y sus expectativas (futuro).
Este tipo de investigaciones, vienen a reforzar la interdependencia del trabajo
operativo y de atención en el ámbito del bienestar social con las ciencias de las que
recibe su soporte teórico. En palabras de Red Vega, “se va generando así lo que
podríamos denominar “sabiduría práctica”. Aquí la situación es la unidad de
comprensión significativa a través de cuya acumulación, de manera sistemática, se
genera el desarrollo de conocimientos prácticos, relacionados de una forma lógica con
la práctica profesional. Este tipo de conocimiento no se identifica con el conocimiento
teórico, pero ambos se complementan y se integran en la práctica profesional”. (Red
Vega, N. de la, 2011, RTS, 192, 30).
Sin duda, como señala D. Colom “la investigación desde el propio campo del
trabajo social, el estudio y la práctica correspondiente, abren caminos y aportan luz a las
acciones profesionales que, desde el trabajo social, siempre deben promover el bienestar
y la autonomía de las personas”. (D. Colom, 2011, RTS, 192, 18).
2
Documento de trabajo de la Comisión Europea Evidence on Demografhy and Social Treds – Social
Policies Contribution to Inclusión, Employment and the Economy SWD (2013)38
742
En este sentido es necesario iniciar líneas de investigación que pongan en valor el
impacto social, económico, de calidad de vida, etc. de las actuaciones sociales. Trabajar
en la línea de indicadores de medida sobre el retorno de determinadas actuaciones se
convierte en una prioridad básica, si se quiere que el trabajo social se consolide como
una profesión de referencia para asentar una sociedad basada en la igualdad, la equidad,
el bienestar social.
Está pendiente de estudio, la elaboración de un sistema de indicadores sociales que
sea capaz de poner en valor social y en valor económico las actuaciones que se vienen
realizando en el mundo de os servicios sociales. Se deberán priorizar estudios que
midan los efectos económicos y el ahorro en otros servicios, de las inversiones que se
realizan en los temas de protección social. El coste directo de algunos servicios no es
suficiente para determinar el nivel de bienestar social y calidad de vida. Se deberá
avanzar en la elaboración de un índice general de bienestar personal, familiar, social, y
poner en valor los ahorros que el ejercicio profesional conlleva en cuanto a mejora de la
relación familiar, social, laboral, a la disminución de gastos sanitarios en las propias
personas atendidas y en las personas del entorno familiar, a la inclusión social y el
ejercicio de derechos plenos. Por tanto, generar un sistema de indicadores de los
impactos, o el retorno social de las actuaciones financiadas en los programas sociales.
La aplicación de la metodología SROI (Social Return of Investement), constituye una
experiencia importante en el análisis del retorno de la inversión pública, como se han
realizado en algunos campos como el de la discapacidad. Ello está contribuyendo a
medir el grado de sostenibilidad de muchos de los servicios que se prestan. La
asociación de Direct0ras y Gerentes de Servicios Sociales también tiene importantes
aportaciones en la investigación y el retorno social de las medidas de protección
aplicadas al amparo de la Ley 39/2006 de autonomía personal y atención a las personas
en situación de dependencia.
Todo ello, puede redundar en un mayor empoderamiento de la profesión, una mayor
fortaleza en su conformación teórica y en el papel esencial que debe desempeñar en el
avance de derechos, servicios, políticas sociales que hagan realidad la convivencia en
equidad y la mejor gobernanza de la sociedad, a nivel micro, meso o macro social.
Elaborar teorías de corto alcance, tal como lo señalaba Merton (teorías de rango
medio en “Teoría y estructura social” (1949) o avanzar en macroteorías interpretativas
de los cambios sociales, son metas que pueden y deben estar presentes en el panorama
investigador del trabajo social. Las metodologías cuantitativas y también las que mejor
conoce el trabajador social, como las cualitativas, basadas en el estudio de casos, en los
grupos de discusión, etc., ofrecen dos líneas de trabajo para la investigación empírica y
teórica de suma importancia.
OPORTU IDADES TRA S ACIO ALES: ¿ES POSIBLE REORIE TAR EL E FOQUE DE LAS
POLÍTICAS DE BIE ESTAR CO SIDERA DO LA PERSPECTIVA EUROPEA?
Han pasado más de sesenta años desde que se dieron pasos para la construcción de esa
entidad transnacional denominada Unión Europea. Empezaron seis países intentando
construir un mercado común y a lo largo del tiempo se ha ido ampliando hasta llegar a
los veintiocho que la integran actualmente. En su evolución, durante todo este tiempo,
ni las estructuras, ni las competencias, ni las políticas han sido las mismas, y así se ha
avanzado hacia una política económica común en torno a la unidad de mercado pero
también hacia la unión monetaria. Progresivamente se ha ido dando paso al desarrollo
de una Política social asociada a lo económico y que en la actualidad se centra, sobre
743
todo, en torno al empleo, con un eje fundamentalmente económico desequilibrado
respecto de lo social.
La política social es una competencia compartida entre la Unión Europea y los
Estados miembros y con el alcance actual que se dispone en los Tratados se basa en la
coordinación a través del llamado Método Abierto de Coordinación Social (MAC). En
este marco, en los momentos actuales de crisis económica se está exigiendo, desde los
órganos de la Unión Europea, la reducción del gasto público a todos los Estados, si bien
aún cabe estudiar la conveniencia y consecuencias reales de tales medidas y su impacto
en generar mayor desigualdad y problemáticas de exclusión en un importante sector de
la población. El efecto de las austeridades constituye una preocupación para muchos de
los profesionales vinculados al ámbito de los sistemas del bienestar, porque estamos
viendo que no es sostenible para la resilencia de muchas personas y familias (muchas de
ellas de las clases medias), que ven afectadas sus condiciones de inclusión.
Los Servicios orientados a la protección social, como elementos del estado de
bienestar, que en palabras de la Comisión de las Comunidades Europeas (2006) “ocupan
un lugar específico como pilares de la sociedad y la economía europeas” y que según
señala el Parlamento Europeo (2001) “constituyen un pilar clave del modelo social
europeo”, forman parte de la organización de las sociedades y tienen por finalidad
alcanzar objetivos de política social, haciendo tangibles los derechos sociales de los
individuos y grupos.
En un informe del año 2008 de la Comisión Europea se señala que el porcentaje de
empleo en los servicios sanitarios y sociales en países como España y otros se encuentra
en el rango incluido entre el cuatro y el ocho por ciento, inferior a la media de la Unión
Europea que se sitúa en un 9,6 %, mientras que otros países como por ejemplo el grupo
formado por Finlandia, Suecia, Dinamarca y Países Bajos, el porcentaje de empleo en
este sector se sitúa entre el 15 y el 18 por ciento.
En el informe de 2010 de la Comisión Europea se manifiesta que el Sector de la
Saludad y los Servicios Sociales tiene un importante peso económico pues genera
alrededor del cinco por ciento de la producción económica total. Pone de relieve, al
igual que el informe de 2008, las desigualdades existentes entre los países de la Unión
Europea.
El camino respecto de lo Sistemas de Protección Social en la Unión Europea no ha
sido fácil. De hecho, la expresión Servicios Sociales aparece por primera vez en los
Tratados en el año 2007 (actual art. 207 del Tratado de la Unión Europea) que otorga
competencias al Consejo Europeo para acuerdos con terceros países y organizaciones
internacionales en el ámbito del comercio, de servicios sociales, educativos y sanitarios.
En cuanto a las orientaciones del futuro la Comisión redactó en 2013 la
comunicación denominada “Hacia la inversión social para el crecimiento y la cohesión,
incluida la ejecución del Fondo Social Europeo 2014/2020, (Comisión Europea 2013
A)”.
Sin embargo, los Servicios Sociales al igual que la asistencia sanitaria y las
pensiones se encuentran en el presente con importantes problemas de financiación y los
estados miembros encuentran problemas para su sostenibilidad, por lo que deberán
encontrar medidas para aumentar su eficacia y eficiencia.
A modo de resumen, podemos decir que los documentos de la Unión Europea
consideran de forma clara que los Servicios de protección social constituyen uno de los
pilares fundamentales en los que se basa el modelo social europeo y que son esenciales
744
para la obtención de la paz social y para la cohesión económica, social y territorial de la
Unión Europea, pero todavía se da una cierta inseguridad jurídica sobre la definición de
estos servicios, su distinción entre los servicios sociales de interés general económicos
(sometidos a las reglas del mercado interior de la Unión Europea) y no económicos (no
sometidos a dichas reglas).También se va adquiriendo una tendencia hacia la prestación
de los servicios propios de los Sistemas de protección ( Salud, educación , Servicios
Sociales, atención a la Dependencia,) no solo por el ámbito de la responsabilidad
pública sino desde un papel decisivo de las organizaciones privadas sin ánimo de lucro
y de las empresas lucrativas, cuya actividad deberá venir más reglada por los poderes
públicos.
Como reto importante, dado que la estrategia europea 2020 determina una gran
relevancia a la necesidad de combatir la pobreza y la exclusión social, deberá avanzarse
en un firme compromiso político de la Unión Europea y los estados miembros en este
sentido. Porque con la actual reorganización del estado del bienestar, en la realidad
europea y en la española, que ha entrado en una dinámica de neo liberalización,
sistemática como en otros países occidentales, se está produciendo que los derechos
sociales se están convirtiendo en papel mojado. Se avanza hacia una mercantilización de
la organización del bienestar, a una invitación a la gestión privada y al avance de la
previsión y cobertura de riesgos a través de seguros sociales privados. El resultado es
una pérdida de derechos en cuanto a la universalidad con un estatuto jurídico de baja
intensidad.
Es un hecho que las ideologías neoliberales dominantes hoy en las sociedades
occidentales y, asimismo en Europa, en un cambio de orientación desde hace unos cuatro
años, abogan por el no intervencionismo del estado, por la desvinculación paulatina del sector
público ante determinadas problemáticas, la reinterpretación del principio de subsidiariedad del
estado en temas de protección, la interpelación a la cooperación privada y la corresponsabilidad
de la sociedad civil frente a los temas sociales.
Coincide este enfoque con los recortes presupuestarios que en materia de servicios del
bienestar social han visto aplicadas las políticas sociales de la mayor parte de los países
desarrollados. Se introducen fórmulas que busquen la efectividad y el desarrollo de un modelo
de bienestar social inspirado en esos parámetros. El estado intervendrá mínimamente
(estado mínimo); sólo en aquellas situaciones específicas que subsidiariamente se precise
Todo ello en un contexto en el que la desigualdad social no viene tanto en la clave
económica, de distribución desigual de la riqueza, de la no cobertura de las necesidades
materiales de la gente, de las pobrezas materiales, etc., cuanto también de las pobrezas
culturales, de la no participación en el diseño de las políticas sociales, de la no participación en
los centros de decisión; en una palabra, la desigualdad se da, asimismo, en clave inmaterial, de
conocimiento.
Ante esta situación, un horizonte importante es el empoderamiento de la ciudadanía
que significa responsabilidad. Por ello, es importante que frente a las consecuencias de
las nuevas políticas que aceleran un enfoque individualizado, se realicen actuaciones de
defensa de los derechos inherentes a las necesidades humanas y frente a la protección de
los riesgos de la exclusión social.
Porque en ese escenario global y en clave europea ahora difícil, siguiendo a Navarro
(2004: 34) “si nos atrevemos a imaginar que las realidades sociales pueden diferentes,
podremos contribuir a ello y seremos capaces de salvarnos de los miedos y resistencias
que nos obligan a seguir al servicio de prácticas sociales poco consistentes y limitadas”.
Dar un salto hacia la consideración y defensa de los derechos de la comunidad, con y
745
“desde” la propia comunidad es apostar, desde el valor y la fuerza de lo colectivo, por la
esperanza y el futuro.
CO CLUSIO ES
Ante la crisis económica y el desmantelamiento del estado protector de bienestar, con

recortes en prestaciones sociales, se está produciendo un progresivo retraimiento de lo
público , a la vez que están emergiendo nuevos entornos de acción, tanto para la gestión
como para la ejecución / mantenimiento / denuncia de determinadas políticas sociales y
económicas.
Ante las ideologías que a nivel internacional y en España abogan por la desvinculación
paulatina del estado ante determinadas problemáticas, la reinterpretación del principio
de subsidiariedad en temas de protección, la externalización / privatización de servicios,
la interpelación a la cooperación privada y la corresponsabilidad de la sociedad civil frente
a los temas sociales, son frecuentes en los ámbitos de encuentro de los responsables y
profesionales vinculados a los distintos Sistemas de Protección Social el intercambio de
ideas sobre cómo debemos actuar ante estas realidades.
Coincide el desarrollo de la globalización con los recortes presupuestarios que en
materia de servicios del bienestar, han visto aplicadas las políticas sociales de la mayor
parte de los países desarrollados. Se introducen fórmulas que busquen la efectividad y el
desarrollo de un modelo de sociedad del bienestar inspirado en esos parámetros.
La inversión en casos individuales encarece el presupuesto y no garantiza la cobertura a
toda la demanda. Por eso, se reducen los profesionales y su intervención se orienta a la
organización de sistemas alternativos de acción, sin necesidad de recurrir a la responsabilidad
pública.
El estado se plantea en esta corriente como algo para intervenir subsidiariamente, sólo en
aquellas situaciones específicas para las que la intervención del Mercado, la familia u
otras organizaciones del tejido social no sea suficiente.
Hoy la intervención en el ámbito del bienestar social pasa por un enfoque global,
comunitario, de acciones programadas en la línea de proyectos amplios de política
social, en los que el tema de la orientación comunitaria social habrá de incardinarse
dentro del contexto político, ideológico y económico en el que surge. Desde este enfoque es
preciso avanzar en propuestas de análisis de indicadores en clave global y territorial, que
permitan valorar la realidad de las condiciones de bienestar de la ciudadanía de un determinado
ámbito y su comparativa, así como vislumbrar oportunidades o propuestas de mejora. En este
sentido se ha aportado en esta comunicación, como referencia, una propuesta para el estudio en
el nivel de las comunidades autónomas, de distintas dimensiones asociadas al bienestar, que
puede permitir información y datos para la reflexión y el avance, en la cobertura de las
necesidades de bienestar mínimo y protección de la ciudadanía, en un marco de derechos
universalmente reconocidos.
Los nuevos perfiles de necesidades crecientes demandan una intervención social capaz de
liderar procesos de actuación micro, interrelacionados con el nivel macro, que sintonicen
con la nueva realidad. Ante ello, se deberá reflexionar para buscar nuevos horizontes,
elaborar propuestas colectivas, potenciar la participación y el “empoderamiento”.
Nuestras intervenciones, con una perspectiva de integralidad y habrán de contar con los
movimientos ciudadanos más críticos, procurando su convergencia y unión de fuerzas
hacía metas más efectivas de denuncia o estrategias compartidas.
746
Siguiendo a Rueda y Salvador (2013) “La desigualdad social no viene sólo en clave
económica y distribución desigual de riqueza o de la no cobertura de las necesidades o las
pobrezas materiales, que son muy importantes , sino también en cuanto a las pobrezas
culturales, de la no participación en el diseño o mantenimiento de políticas sociales, de la
exclusión en las decisiones, de consentir en “cómplice silencio” la dispersión
estratégicamente manipulada del movimiento civil y de las distintas “luchas” fragmentadas
de las organizaciones sociales .
Debemos tomar conciencia no sólo profesional, sino como miembros de una sociedad
civil cada vez más depauperada, que sólo desde la convergencia global en las organizaciones
o movilizaciones cívicas y no desde la atomización, se podrán intentar procesos de cambio
para la mejora de las condiciones de vida digna y de bienestar, la lucha frente a la injusticia, la
defensa de los derechos humanos”.
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748
SESIÓ 5
749
I FRAESTRUCTURAS, ABORTO E I MIGRACIÓ
751
PÉRDIDA DE BIE ESTAR DE LA POBLACIÓ RURAL DE LA
CORDILLERA CA TÁBRICA
JOSÉ ALBA ALONSO Y MARGARITA FERNÁNDEZ MIER

Universidad de Oviedo / Universidad de León
jalba@uniovi.es
RESUME
Las zonas de montaña padecen condiciones específicas añadidas a las propias del medio
rural Quienes habitan los pueblos de la Cordillera Cantábrica han debido afrontar -
durante milenios- un conjunto complejo de problemas diversos para sobrevivir. Los
difíciles equilibrios alcanzados han quedado atrás en territorios marcados por la
despoblación, el envejecimiento y por su infravaloración cultural. Hubo una situación
de bonanza pareja al allegamiento de fondos europeos y pensiones, las mejoras de
infraestructuras y servicios y alguna iniciativa de desarrollo. Sin embargo, la crisis ha
introducido costes, limitado ingresos y privado de servicios a la población de áreas
donde las condiciones de vida son muy exigentes y la autoestima baja. Nos
aproximamos al problema estableciendo la importancia de aspectos que no encuentran
acomodo en el burocratizado proceso de planificación rural de corte urbano y resaltando
la importancia de reforzar conceptos identitarios, además de subvenir lo preciso para el
bienestar material.
PALABRAS CLAVE
Bienestar rural; Áreas de montaña; Cordillera cantábrica; Identidad rural.
753
“Foncebadón está muerto o morirá muy pronto (cuando las campanas doblen por María,
posiblemente un día de nieve y de ventisca), como están muertos o morirán muy pronto,
si es que nadie lo remedia, muchos pueblos de España que ya han empezado a ser
tomados por el silencio y por las ortigas” Julio Llamazares, 1993
Las condiciones de bienestar de algunas zonas particularmente duras para el

asentamiento humano han formado parte de la preocupación colectiva. En cuanto nos
concierne, cabe destacar el anhelo de grandes pensadores españoles por imbuir ideas de
progreso en una sociedad extemporánea. Y entre tales zonas, junto con las Hurdes o los
Monegros, han estado clasificadas partes sustantivas de la Cordillera Cantábrica. En un
contexto de crisis, tras más de medio siglo de importantes cambios sociales, políticos y
económicos, conviene plantearse cuál es la resultante de los numerosísimos episodios
que han afectado a un espacio que ha estado enteramente humanizado durante milenios
y cuya organización se ha visto tan afectada por cambios como los que, finalmente,
supone la crisis económica de los últimos años. No se pretende aquí una conclusión
absolutamente nítida sino una identificación de problemas nuevos que surgen tras años
en los que la bonanza económica general pudo haber atenuado algunos de los
importantísimos problemas incubados en el medio rural, en general, y muy en particular
en áreas como las que orlan la cadena cantábrica, e incluso provocado cambios
organizacionales que repercuten en mayor dependencia.
EL CAMI O DE LA SOCIEDAD RURAL HACIA EL BIE ESTAR
Las transformaciones acontecidas en el medio rural español durante el último medio

siglo son de gran calado y amplitud. La apertura de la economía española al exterior
primero, el desarrollismo después, un trasvase poblacional a las zonas urbanas y la
emigración exterior, la mecanización y los intentos de modernización organizativa y
productiva, la entrada en la C.E.E., la aplicación de la P.A.C en sus diversas reformas,
particularmente tras la Ronda Uruguay, así como una gran desestructuración
demográfica, han ido acompañadas de cambios notables en el bienestar de la población
campesina (AA.VV. 1994). Todos estos cambios han supuesto que muchas áreas
consideradas periféricas se hayan visto inmersas en una situación pos-productivista que
trajo consigo la necesidad de replantearse qué hacer con estos territorios empobrecidos,
contexto en el que surgen los programas de desarrollo rural y cohesión territorial. Así,
de una economía con poco movimiento dinerario, en el que la comercialización
generaba pocos ingresos y la población no recibía transferencias públicas, se pasó a una
década, la de los noventa, en la que se registraban tanto una importante afluencia de
fondos europeos y estatales para la agricultura y el desarrollo rural como la recepción de
pensiones asociadas a la seguridad social agraria. Se pusieron en marcha iniciativas
concebidas para la mejora del medio rural y se propiciaron algunas actividades nuevas,
particularmente concernientes al turismo. Entre tanto, prosiguió el descenso poblacional
y el envejecimiento, sin que incluso las zonas más dinámicas lograsen sustraerse a
dichos problemas.
Los cambios que afectan a la agricultura norteña –eminentemente familiar- se
producen dentro de un planteamiento rupturista que define Miren Etxenzarreta. Dicha
autora afirma que “la agricultura familiar ya no es relevante desde la óptica de la
producción agraria y sólo se sostendrá si se reconduce hacia el desarrollo rural”
(Etxenzarreta, 1999, 164), planteándose el desarrollo rural integrado con el objetivo de
mantener población en las zonas rurales aunque no se pretenda expresamente un
754
desarrollo productivo agropecuario. Esto supone tomar en consideración otros valores
del paisaje más allá de los meramente productivos, como pueden ser los valores
identitarios relacionados con los aspectos ecológicos, científicos, educativos, estéticos o
recreativos (Jones, 1993; 2009). Tal opción social habría de tener un apoyo externo
importante, ante las muchas dudas que podría plantear su viabilidad y sostenibilidad
intrínsecas. Es importante este concepto, puesto que la sociedad en su conjunto parece
asumir una responsabilidad mayor en cuanto al devenir de las zonas rurales, a las que
asiste, reconociendo un valor social que el mercado no les otorga directamente aunque
sí propicie consumos asociados a lo rural, lo histórico y la naturaleza.
Condiciones alcanzadas en el Siglo XX
Al comenzar el nuevo milenio, si bien declinaba la sociedad rural asentada en la mayor
parte del estado, las condiciones de vida de la población radicada en los pueblos se
habían visto favorecidas al beneficiarse del mayor movimiento dinerario existente, a la
par que se lograban ciertas mejoras de servicios asistenciales en buena parte del
territorio. Se habían perdido definitivamente años atrás algunos agentes importantes en
la vida rural, como los maestros y maestras que atendieron las escuelas diseminadas por
doquier, llegaban a su tramo final muchas de las instituciones que gobernaban
tradicionalmente los pueblos pero, por el contrario, mejoraban las infraestructuras que
permitían una mayor comunicación y pasaba a ser percibida la presencia del estado en
todo el territorio. En tal hecho jugaron un papel importante los ayuntamientos, que
asumieron funciones más allá de las que podrían haberles correspondido strictu sensu,
en aras precisamente del bienestar de las comunidades rurales. Esto supuso la
culminación del proceso de desarticulación de buena parte de las instituciones que
habían gestionado el espacio rural, a la vez que triunfaban los planteamientos ligados al
desarrollismo franquista, que inculcó una visión peyorativa del mundo rural frente a las
bondades del ámbito urbano, mentalidad que en buena medida ha mediatizado tanto las
políticas como las actitudes de los habitantes de estas áreas durante las últimas décadas.
El progreso económico no se logró por un incremento productivo de importancia
debido al cambio técnico, la formación y la organización, al amparo de políticas
agrarias renovadas, o a las nuevas actividades. Parecen haberse alcanzado mejores ratios
a causa de la disminución poblacional experimentada en las zonas de peores
posibilidades, como concluye Fernando Collantes (Collantes, 2004) en relación con las
áreas de montaña españolas. En igual sentido apunta Díez Modino cuando se refiere al
mayor tamaño de las explotaciones auspiciado no por la emigración de los campesinos,
sino de sus hijos (Díez Modino, 2012).
Autores como García Fernández, Rodríguez Gutiérrez y Gómez Pellón han
estudiado particularmente aspectos socioeconómicos y territoriales de zonas de montaña
cantábricas. Es destacable, en primer lugar, que la organización integral del espacio
confirió a los montes cantábricos el carácter de espacio enteramente humanizado
(García Fernández, 1990), llegando a alcanzar un poblamiento que utilizó al límite los
recursos naturales disponibles, adaptando fórmulas propias para su explotación y
gozando de autonomía, si bien permitiendo niveles de vida ínfimos. La pérdida de las
condiciones en las que se producía el funcionamiento endógeno de las zonas de
montaña contribuyó a incrementar lo que Fermín Rodríguez denomina “vacío
territorial” (Rodríguez Gutiérrez, 1993): De producir para sí, los campesinos de la
montaña, que no pueden competir en el mercado por la vía de los costes, han de
interpretar una nueva situación en la que la montaña provee otro tipo de elementos para
la sociedad urbana. Esto enlaza con lo anteriormente comentado, en relación con las
755
tesis de Miren Etxezarreta y los distintos valores del paisaje definido por Jones (1996,
2009).
Podría decirse que al inicio del Siglo XXI coincidió una proporción baja de
población para el aprovechamiento del territorio con la llegada de transferencias y la
puesta en marcha de iniciativas ligadas principalmente al turismo En concreto, la tan
criticada PAC allegó fondos importantes, especialmente para quienes desarrollan su
actividad ganadera en espacios naturales protegidos, donde se incrementaron ciertas
ayudas. Las pensiones y la PAC se constituyeron en un soporte fundamental de una
economía en la que afloraron algunas iniciativas para la comercialización de productos
de calidad, tanto cárnicos (canales y cecina de bovino y equino) como en forma de
productos lácteos con valor añadido (quesos y yogures). Si bien buena parte del
territorio considerado permaneció al margen de la dinamización social y económica, sí
es cierto que dispusieron de mayores medios y se percataron de la vitalidad, al menos
momentánea, de algunas áreas en las que se plantearon formas nuevas de
aprovechamiento económico.
Ligadas a la reorientación turística, surgieron diversas iniciativas que ponían el
acento en basar el desarrollo económico en la utilización de los valores patrimoniales
del territorio y el paisaje a través de la activación de los parques culturales o
patrimoniales en los que se apostaba por la puesta en valor del patrimonio merced al
refuerzo de la identidad local y de la creación de una marca turística (Alonso González,
2014)
En cuanto se refiere al planteamiento estratégico de Comunidades Autónomas como
Galicia, Principado de Asturias y el País Vasco, se destaca entre los objetivos “el
equilibrio territorial y la mejora del entorno y de la calidad de vida” (Corbera, 2006,
238), más allá de cuestiones estrictamente productivas. También queda constancia de la
importancia que los servicios públicos adquieren para la población rural, al menos en
determinadas áreas (READER, 2011).
PROBLEMAS IDE TIFICADOS
Con todo, la situación de las zonas rurales no había llegado a un grado de progreso
suficiente en el momento de mayor actividad económica previo a la crisis. Ciñéndonos
al Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-14 del Gobierno de España “en 2001
un 28% de la población que vive por debajo del umbral de la pobreza lo hace en el
medio rural, frente al 22 % del conjunto de la población, si bien con un descenso
continuando de la primera, en contraste con la segunda” (Gobierno de España, 12). Hay,
empero, algunos comentarios relativos a la falta de datos estadísticos, que podrían
relativizar tal diferencia, particularmente al considerar el “consumo de bienes de
producción propia”, no cuantificado. Estas apreciaciones contrastan con otras que
consideran que los índices de malestar y de pobreza son de mayor calado en zonas
urbanas, mientras que, a pesar del envejecimiento “la pobreza rural es sociológicamente
menos grave y económicamente menos intensa que la pobreza urbana” (Solana, 1999,
4). La percepción de que el problema de la pobreza se ha tenido en cuenta en mayor
medida en zonas urbanas es apuntada por Simón Izcara (Izcara, 2002), si bien
considerando zonas rurales andaluzas y extremeñas con componentes importantes de
inmigración1.
1
Nótese que si considerásemos las zonas mineras de la Cordillera Cantábrica cabría muy probablemente
aplicar un análisis parecido. La inmigración importante se ha producido en dichas zonas, donde la brusca
756
El mundo rural adolece de problemas nítidamente identificados en el ya citado
Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-14 del gobierno español, en cuya
página 13 se apunta:
“En este sentido, los servicios públicos en el medio rural –infraestructuras de
transportes, accesos, abastecimiento energético, telefonía fija y móvil, Internet,
servicios educativos, sanidad, abastecimiento y depuración de agua, ocio y cultura-
presentan, en general, un fuerte desequilibrio, en negativo, con respecto a los
existentes en el medio urbano, desequilibrio aún más acusado en los municipios
rurales más pequeños y aislados”
En lo que se refiere a los ingresos medios de las zonas rurales, en 2006, antes de la
crisis, suponían 5000€ menos que en zonas urbanas, situándose en torno a los 12.000 €,
constituyendo las jubilaciones aproximadamente un tercio de la renta, conforme a los
datos oficiales del reiterado PDRS 2010-14.
La comercialización de los productos ha cambiado en su esencia, pasando de las
ferias al contacto directo entre compradores y vendedores, siempre dentro de un modelo
en el que resulta difícil sustraerse de repartos zonales en un modelo de oligopolio
similar, aunque en distinta escala, al de las industrias cementera y eléctrica. Constituye
una parte significativa de los ingresos y está muy condicionada por los importantes
costes fijos y la dependencia de inputs externos durante la invernada.
Las políticas públicas juegan un papel fundamental en la creación de condiciones
adecuadas para que quien lo desee pueda vivir aceptablemente en el medio rural. Si nos
remitimos al ámbito europeo, del que derivan líneas tan importantes como las que
marcan el Desarrollo Rural, persiste una preocupación por adaptar la Política Agraria
Común a los nuevos parámetros derivados de las negociaciones de la Ronda Uruguay, a
la par que se pretende garantizar el suministro de alimentos y servicios saludables, la
preservación de la biodiversidad y un conjunto de grandes propuestas entre las que no
resaltan las alusiones a la gente del campo. Está más presente la población rural en
documentos de mayor contenido técnico, en los que el discurso de recuperación de los
recursos rurales como parte importante para el devenir de la sociedad, en general, cede
primacía a la consideración de aspectos más ligados a preocupaciones de la población
campesina. Pero cabe que el mayor desafío del Desarrollo Rural sea poder combinar
unos planteamientos coherentes y ambiciosos con la particularización precisa en las
muy diversas partes del mapa europeo. Este desafío es mayor, si cabe, en zonas que se
han incorporado tardíamente a los procesos de cambio y en las que se han producido
quiebras tan importantes como la demográfica.
La amplia casuística que presentan las áreas que se han beneficiado de las ayudas al
desarrollo rural, así como el problema de la participación activa de estas comunidades
en la generación de nuevas propuestas, se han intentado canalizar a través de los grupos
de desarrollo rural (GDR). Estos se han conformado como los agentes responsables de
la gestión entre individuos emprendedores de determinados fondos y han asumido la
tarea de generar identidades territoriales y convertirse en entidades transparentes y
democráticas más cercanas al ciudadano que las instituciones estatales clásicas
(provincias, comunidades autónomas, administración central) Surgen así nuevas
entidades gestoras que tienen un carácter supralocal y que gestionan un volumen de
fondos muy superior al de los presupuestos de los ayuntamientos y que han
caída de la actividad ha trastocado por completo una sociedad que ya no era la rural tradicional y donde
simultáneamente pierden su trabajo buena parte de los activos.
757
protagonizado el nacimiento de nuevas formas de gobernanza, poco analizadas hasta el
momento, en las que a pesar de que en el plano teórico representen el sentir de las
comunidades rurales, en la práctica están lejos de reflejar dichas percepciones (Alonso
González, Macías Vázquez, 2014).
Al hilo del desconocimiento de las nuevas realidades generadas, es preciso destacar
la ausencia de análisis poliédricos que reflejen la complejidad que presenta el mundo
rural. En primer lugar por la diversidad de miradas que se materializan sobre el
territorio, miradas que evolucionan paralelamente y que generalmente utilizan distintos
lenguajes incompresibles por los otros actores (ejemplo el paisaje como elemento
productivo o como elemento contemplativo que puede emanar de la PAC o de la
Convención Europea del Paisaje; siendo ambas líneas de actuación elaboradas desde la
UE reflejan una importante dualidad difícil de superar). Tal realidad compleja apenas ha
sido analizada desde un punto de vista antropológico que ayude a caracterizar las
comunidades sobre las que estamos diseñando proyectos de desarrollo rural. Dichas
comunidades se sienten identificadas con sus pueblos y, sin embargo, se les ha
inculcado durante décadas la idea de la ausencia de futuro y la necesidad de emigrar a
las ciudades, en las cuales la mayor parte de los emigrados rurales se sienten
desarraigados2. Esta idea peyorativa de la ruralidad ha estado ligada en buena medida a
los curricula que los alumnos estudiaban en las escuelas, en las que se priman las
enseñanzas globalizantes sin prestar una especial atención a las propias identidades
locales. Por otra parte, las enseñanzas están impartidas por unos profesores que en la
mayor parte de los casos no tienen ningún tipo de implicación con el territorio en el que
desarrollan su actividad docente ni gozan de incentivo ni reconocimiento alguno
relacionados con un desempeño profesional más allá del cumplimiento de obligaciones
reconocidas como básicas. Sería preciso caracterizar dicha realidad como paso previo a
la planificación de políticas de desarrollo rural que han centrado sus intereses en los
aspectos productivos y materiales, sin un previo acercamiento a los complejos procesos
mentales que caracterizan a las comunidades rurales.
Uno de los principales problemas que presentan los proyectos de ordenación
territorial es el desconocimiento que tenemos de la acción que el hombre ha tenido
sobre el paisaje a lo largo de milenios, primando una visión de unos “paisajes naturales”
sobre la de unos “paisajes culturales”, sin tomar en consideración la larga historia de
interacción del ser humano con el paisaje cuyo resultado es la sociedad rural actual.
El sello de la crisis económica
La crisis económica de los últimos años ha provocado un salto brusco que incide en
éstos y otros aspectos destacados tanto en la parte introductoria como en el análisis
DAFO del plan citado: renta menor que en la globalidad del estado (70%), datos
significativamente mayores de pobreza, deficiente dotación de infraestructuras, elevada
temporalidad de los funcionarios, desempleo estructural, fuerte dependencia de la PAC,
acceso a TIC, entre otros.
Estamos ante una fase de empeoramiento, al superponerse la crisis a las condiciones
generales y a otras condiciones y tendencias específicas del medio rural y de las zonas
2
Las peculiares condiciones de las comunidades autónomas que orlan la Cordillera Cantábrica han hecho
posible una peculiar forma de vida que sería conveniente estudiar. Se ha podido trabajar en las áreas
urbanas ubicadas a menos de 100 km. manteniendo una fuerte vinculación (en fines de semana y
vacaciones) con el pueblo de origen, en el que perviven y se desarrollan relaciones de diversa índole,
reforzadas por las mejoras en las comunicaciones y los procesos de prejubilación.
758
de montaña. En efecto, si atendemos a los problemas detectados en las zonas (rurales)
de montaña, se han apuntado reiteradamente los problemas de desintegración del
espacio y disolución social. Aludía expresamente José Ortega Valcárcel, hace un cuarto
de siglo, a la pérdida de servicios sociales comunitarios. “Los servicios sociales
comunitarios (han sido) sacrificados en un planteamiento de difícil justificación social,
que ha provocado, en los años sesenta y setenta, la desaparición, en las comunidades
rurales de montaña, de la práctica totalidad de las infraestructuras de servicios sociales,
desde la educativa a la sanitaria y cultural” (Ortega Valcárcel, 1989, 117). Tal referencia
adquiere relevancia si consideramos las circunstancias sobrevenidas durante los últimos
años y, en particular, a lo largo del último lustro. “Cuando España entra en su tercer año
de crisis, los problemas de nuestro mundo rural entran a su vez en una fase de desorden
y desconcierto … la situación actual se nos muestra cargada de incertidumbres… en
torno a la prestación de servicios y al bienestar de las personas más desprotegidas y
excluidas” (Cabero, 2010, 3).
La denominada política de austeridad ha supuesto la constricción de presupuestos
que habían permitido la instauración de ciertas ventajas para la población rural, como la
asistencia domiciliaria a personas mayores y discapacitadas o la puesta en marcha de
programas para mejorar la empleabilidad de los jóvenes. Pero, más allá del aspecto
estrictamente cuantitativo, las modificaciones normativas han restringido en gran
medida las posibilidades que los ayuntamientos tenían para intervenir en problemas
inmediatos. Conforme al preámbulo de la Ley 27/2013 de 27-12, se ha llegado a
situaciones en las que “los Ayuntamientos presten servicios sin un título competencial
específico que les habilite y sin contar con los recursos adecuados para ello, dando lugar
al ejercicio de competencias que no tienen legalmente atribuidas ni delegadas y a la
duplicidad de competencias entre Administraciones”, pero es dicha Ley quien identifica
esto como un problema y cercena la elasticidad y el pragmatismo de actuaciones que
seguramente deberían tener mayor control pero no un cierre abrupto.
Por otra parte, la de la demanda, la propia crisis ha incidido particularmente en
actividades que habían llegado a ser importantes en parte de la zona considerada. Nos
referimos al turismo rural, con gran proporción de clientes interiores, que ha
experimentado una considerable baja desde que tanto el desempleo como las medidas
restrictivas adquirieron importancia. Tras décadas de promoción del turismo rural, se
han empeñado recursos de importancia sin que se haya logrado una consolidación
efectiva. Se ha prodigado una oferta generalizada y difusa, estando el sector en una
“etapa primaria de desarrollo, caracterizada por un exceso de individualismo y
descoordinación entre los agentes”, con una equivocada planificación y gestión y con
falta de interés por parte de los operadores (Vázquez y Martín, 2011). Se favoreció un
incremento enorme de la oferta en casi todas las Comunidades Autónomas, por lo que
las condiciones de explotación ante una caída de la demanda se tornan especialmente
difíciles. A ello se suma que si bien en las primeras etapas de apoyo a iniciativas
turísticas se financiaron pequeños establecimientos, en un segundo momento se
primaban iniciativas consideradas de “calidad”, lo que supuso importantes inversiones
que en el actual momento de crisis es imposible recuperar, precisando el desvío de
ingresos procedentes de otras actividades (pensiones o actividad ganadera) como medio
para no perder las propiedades. El impulso voluntarista de algunas administraciones ha
repercutido, pues, en un coste añadido para el mantenimiento de elementos
patrimoniales a los que se les aplicaron inversiones de dudosa viabilidad.
759
CO DICIO ES DE VIDA E LA CORDILLERA CA TÁBRICA
La Cordillera Cantábrica es, en sus distintas vertientes y CC.AA., una zona donde se
manifiestan desde hace tiempo problemas demográficos, de desestructuración, cambios
de actividad, modelos de aprovechamiento desarrollados por no residentes, pérdida de
servicios públicos y privados, y efectos concatenados que se refuerzan mutuamente con
resultado negativo. Pero cuando nos referimos a la montaña cantábrica, lo que tiene un
sentido e interés intrínsecos, no podemos hablar de algo netamente uniforme. Las
condiciones de ruralidad, perificidad, dureza climática, terrenos de baja productividad y
otras comunes a gran parte del territorio, se rompen más de una vez en un espacio tan
amplio. Si bien hay áreas que presentan características específicas bioclimáticas que
permiten una dinámica económica de mayor importancia, como es el caso de la
Liébana, hay otras zonas en las que se ha producido la irrupción de actividades mineras
e incluso una separación artificial de espacios como consecuencia de la construcción de
infraestructuras, ya sea en forma de pantanos o de viales de diverso tipo.
En gran parte del territorio predomina la actividad ganadera, pero existen enclaves
netamente distintos (Bierzo y Laciana, Degaña, Cangas, las cabeceras del Caudal o la
cuenca minera palentina) en los que la actividad extractiva, principalmente de carbón,
ha tenido importancia notable. También se ha producido una presión importante sobre
algunas zonas, asociada a la extracción de oro. No vamos a referirnos específicamente a
dichas áreas, centrándonos en la problemática de las que guardan más relación con
actividades tradicionales del medio rural norteño.
La organización del espacio ha tenido una lógica marcada por las posibilidades
técnicas y de comunicación, ampliando paulatinamente el radio de relación de las
comunidades rurales. Incluso en épocas de importante limitación de las comunicaciones,
se daba una interacción importante. La trashumancia, el comercio, las fiestas y otros
elementos constituían nexos que pueden constatarse en las relaciones de parentesco
existentes, cultura tradicional e incluso en el ámbito de prestación de ciertos servicios
que aún pervive. La mejora de la movilidad constituye uno de los elementos clave para
entender la evolución que se observa (Delgado Viñas, 2005). Es particular en el área
cantábrica el fenómeno experimentado en el área leonesa de los Picos de Europa, que
recibe algunos servicios prestados por la Comunidad Autónoma del Principado de
Asturias, sobremanera tras la ruptura territorial que supuso la inundación del Valle de
Riaño y la pérdida de la cabecera de comarca que constituía la villa desaparecida
(aunque reconstruida en otro lugar).
Es preciso proceder a la conceptualización de los elementos influyentes sobre lo que
podríamos denominar hogar modal de la montaña cantábrica, incorporando ciertos
componentes empíricos en un estudio de caso, aspecto que pretendemos abordar en otra
fase. En la fase actual de la investigación nos proponemos destacar aspectos cualitativos
que han sido apuntados ya en algunos trabajos para otro tipo de territorios, y en
particular para los de la vertiente mediterránea de la península ibérica.
Se ha recabado información relativa a la identificación del problema en documentos
de planificación del desarrollo rural así como en el ámbito académico. Posteriormente
se ha procedido a identificar, mediante trabajo de campo, algunos de los elementos
determinantes de la pérdida de bienestar, a juicio de habitantes, profesionales y cargos
políticos del área de referencia, así como a conocedores del mundo rural.
Finalmente se ha procedido a esbozar lo que podríamos calificar como hogar
standard del medio rural de la montaña cantábrica, apuntando características del mismo
tomadas de referencias estadísticas y condiciones valoradas a partir de los informantes y
760
contrastadas con datos hacendísticos municipales, memorias diversas e informaciones
de prensa.
Determinantes del bienestar
Se ha mencionado reiteradamente el concepto de calidad de vida en alusión al mundo
rural. Sin embargo, cuanto se relaciona con el bienestar tiene más que ver con una
concepción urbana del mismo. Existen referencias teóricas en las que habría de
fundamentarse una parte ulterior del estudio, entre las que se incluyen importantes
elementos subjetivos que apuntan algunos autores (Burgui, 2008). En una primera
aproximación, hemos entendido conveniente insistir en aspectos muy elementales y
determinar qué condiciones pudieran influir en el bienestar de la población asentada en
el campo, y particularmente en la montaña cantábrica. A continuación se muestran las
rúbricas que parecen más determinantes.
INFRAESTRUCTURAS
• Calidad de los viales
• Mantenimiento de los accesos principales (incluyendo épocas de nieve)
• Capacidad de los depósitos de agua para un suministro suficiente en el estío
• Red de distribución de agua
• Instalaciones de saneamiento y depuración
• Tendidos eléctricos
• Repetidores para telecomunicaciones (telefonía e Internet)
• Mataderos
• De índole socio cultural: centro de reunión, espacios públicos para fiestas
• Educativas
• Deportivas
• Religiosas y funerarias
• Antiguas instalaciones en desuso (lavaderos, molinos)
SERVICIOS
• Médicos
• Educativos
• Comerciales
• De transporte
• De agua, gas y electricidad
• De suministro de combustible (gasóleo / leña)
• Sociales y de asistencia domiciliaria
• De recogida de basuras, saneamiento y depuración
• De televisión, telefonía e Internet
• De reparaciones
• Suministros para la producción agropecuaria
• De hostelería
• “De vecindad”, prestados por los jóvenes a los mayores
• Culturales
• Religiosos
• De mantenimiento de los elementos públicos (caminos, fuentes…)
• Administrativos
761
DE ÍNDOLE ECONÓMICA
• Pensiones
• Ayudas / subvenciones
• Cargas tributarias
• Agencias de desarrollo local
• Actividad turística
• Exigencias legales para el desarrollo de actividades ocasionales
Este conjunto de ítems considerados guarda relación con los tenidos en cuenta en
algunos documentos elaborados por la administración (READER, 2011) en torno a los
servicios públicos, su importancia en el medio rural y la percepción que sobre los
mismos tienen sus habitantes, así como con estudios previos de los autores,
particularmente en el área de los Picos de Europa y Somiedo (Alba y Cueva, 1995),
abarcando municipios de tres comunidades autónomas.
La dureza de las condiciones de vida en la montaña determinó que los grupos
humanos asentados en la misma se procurasen soluciones diversas durante siglos. Y, en
alguna medida, ciertas opciones productivas y de organización del territorio parecen
haber mantenido cierta similitud incluso a lo largo de milenios (Fernández Mier, 2011).
Sin embargo, la drástica pérdida poblacional y el envejecimiento del último medio siglo
han incapacitado a la mayoría de los núcleos habitados para mantener su tradicional
autosuficiencia (aunque fuera en condiciones deficientes), pasando a depender, en gran
medida, de soluciones auspiciadas por los poderes públicos y canalizadas,
fundamentalmente, a través de los ayuntamientos.
Atendiendo a los datos poblacionales de los concejos de la montaña cantábrica, y
particularmente de la parte astur-leonesa de la misma, podemos constatar:
• Que una parte no desdeñable de los mismos mantiene densidades de población
por debajo de lo que se consideran áreas desérticas
• Que el envejecimiento crónico llega al extremo de que la totalidad de la
población de algunos núcleos supere largamente la edad de jubilación
• Que una población infantil escasísima se ve imposibilitada de tener un desarrollo
social normalizado, al carecer de coetáneos en sus localidades
• Que se producen movimientos intra-municipales y extra-municipales como
estrategia de supervivencia de los ancianos, una parte de los cuales pasa a vivir
en otra localidad a lo largo de todo o parte del año
• Que también se buscan soluciones en las zonas urbanas para la formación de los
niños, abandonando una parte de la familia, al menos parcial o temporalmente,
su pueblo.
• Que la inmigración es poco o nada significativa, en general, aunque se dan casos
excepcionales –e incluso temporales- de retornos, de neorurales o incluso de
inmigrantes del Este o hispanoamericanos (también africanos en las citadas
zonas mineras).
El hogar tipo de la mayoría de los municipios se corresponde con parejas de
avanzada edad, mujeres ancianas y varones solteros, siendo significativamente menor la
frecuencia de parejas jóvenes con hijos. El tipo de hogares predominante presenta
ciertas necesidades específicas cuya solución, en una sociedad rural desestructurada,
resulta de mayor complejidad aún que en el ámbito urbano. Se superponen las
necesidades propias del mundo rural de la montaña (las relacionadas con el clima, por
ejemplo) con las específicas de la edad y la soledad.
762
En tal sentido, podríamos identificar diversos elementos que contribuyen a la
pérdida de bienestar de la población rural de la Cordillera Cantábrica durante los
últimos años, y en los que se hace referencia a los elementos enumerados anteriormente,
a saber:
A) De incremento del desembolso dinerario y de los costes:
• La mayor presión fiscal local, como consecuencia del paso de sistemas
tradicionales a otros prestados por la administración. Irrumpen tributos
relacionados con el agua, las basuras, el IBI en los núcleos, entre otros, que antes
ni siquiera había en buena parte de los concejos.
• La elevación del coste de productos energéticos (gas butano, electricidad, gasoil)
de altísima importancia en zonas frías como la considerada, unida a la dificultad
que tienen ciertos grupos para acceder a productos locales tradicionales como la
leña.
• La necesidad creciente de transportes alternativos al servicio público regular de
transportes, notablemente reducido durante los últimos años.
• La necesidad de contratar servicios específicos fuera del área para realizar
actividades básicas de la vida rural, como la matanza.
• De afrontar normas ambientales que condicionan materiales, cierres, gestión de
la cabaña ganadera, etc.
B) De condicionamiento de los ingresos

• El estancamiento de pensiones de jubilación que ya son de por sí bajas,
procedentes mayoritariamente del régimen especial agrario de la Seguridad
Social
• La complejidad administrativa para la obtención de ayudas, que ha constituido
una verdadera barrera para los menos formados, precisamente por los costes de
transacción asociados, o ha hecho incurrir a los campesinos en costes de
asesoramiento por profesionales de la gestoría. La pérdida de ayudas potenciales
a favor de grupos urbanos más avezados en las tramitaciones reduce la
capacidad de afrontar los costes extraordinarios de la permanencia en el medio
rural.
• La pérdida paulatina y casi absoluta de ingresos complementarios que pudieron
generarse en el pasado con producciones artesanales marginales, ahora inmersas
en un sinfín de licencias, exigencias añadidas y elementos disuasorios. La
comercialización de bienes como setas, miel, queso, avellanas, cerámica,
prendas de lana, y la prestación de servicios como el doméstico, la asistencia a la
tercera edad, lavandería, peluquería, reparaciones, etcétera ha quedado
restringida a quienes se dedican profesional y cuasi exclusivamente a ello.
• El retroceso del turismo rural como actividad económica y de dinamización
social y que, como ya hemos apuntado, supone un coste hundido que condiciona
otras actividades.
• La difícil disponibilidad de recursos patrimoniales de los pueblos que tienen un
régimen jurídico peculiar, como es el caso de los montes.
C) De limitación en la disponibilidad de servicios

• La organización en las cabeceras de comarca de algunos servicios públicos
mínimos existentes. En tal sentido, se dan casos en los que los cursos de la
Enseñanza Secundaria Obligatoria no se pueden cursar en algunos municipios y
colegios, con desplazamientos de incluso hasta 140 Km. diarios, desaparecen o
763
incorporan transbordos incomodísimos líneas regulares de transporte de viajeros
muy necesarias para población mayor sin vehículo propio, se proporciona menor
asistencia domiciliaria a personas dependientes y se establecen horarios más
reducidos en asistencia sanitaria.
• La pérdida sucesiva de algunos de los servicios que aún prestaban en los propios
pueblos hace un par de décadas y cuyos últimos vestigios peligran. Ya perdidos
los maestros e incluso con médicos que acuden una pocas horas a los concejos,
la progresiva desaparición de párrocos rurales, pasando a estar las parroquias
atendidas por sacerdotes que no tienen continuidad ni alcanzan arraigo,
introduce una importante desazón en la población casi relíctica de algunas
aldeas, donde tienen incluso difícil la fijación de servicios funerarios.
• Como ya se apuntó anteriormente, los pocos jóvenes y población vinculada a la
zona tienen mayor dificultad para prestar servicios informales que, no hace
mucho, proporcionaban soluciones en el ámbito rural, pero que resultan difíciles
de mantener al pretender una regulación absoluta (la recogida de leña para los
mayores, por ejemplo, particularmente en espacios protegidos o reparaciones
urgentes en los tejados).
• La dinámica económica general propicia un decaimiento de negocios asociados
al turismo, por lo que se pierde la masa crítica que permitía mantener abiertos
establecimientos privados que prestaban servicios importantes a la población
local (cierre de establecimientos de hostelería en período extra-vacacional).
• Las restricciones establecidas para el funcionamiento de los ayuntamientos
pueden condicionar determinados servicios que éstos han prestado durante las
últimas décadas, en relación con planes de empleo y otros de tipo asistencial.
• El deterioro de las redes de solidaridad primaria, debido a la estructura
demográfica, hace aún más graves las pérdidas de servicios de otra índole que
venían a compensar, de alguna forma, lo que había sido una solución tradicional
a determinados problemas
• La dificultad de mantener fórmulas organizativas propias para la prestación de
servicios, al haberse incrementado notablemente las exigencias formales. Incide
particularmente sobre un elemento central en la vida social de los pueblos: su
fiesta patronal, de importancia para el mantenimiento de un sistema de
relaciones en el que se integran las personas vinculadas
En dicho contexto, la población ha debido adaptarse a las nuevas condiciones,
dándose casos peculiares como la irrupción de servicios emergentes no planificados,
que asumen profesionales antes más específicos, como los taxistas.
Como consecuencia de todo lo expuesto, entre otras cuestiones, se genera una
situación socioeconómica altamente contradictoria con los esfuerzos que se realizan, por
otra parte, en orden a procurar el desarrollo rural. Y esto no hace sino reforzar la ya
tradicional pérdida de masa crítica para la viabilidad social de territorios en los que la
presencia humana decae apresuradamente.
Se mezclan y acumulan senectud, ruralidad, aculturación, individualismo y dejación
gubernamental. Los efectos perniciosos de tal combinación llevan a un menor
poblamiento, a la menor presencia de apoyos vecinales capaces, a la necesidad de
depender de servicios externos (con costes añadidos y peores condiciones) y, en
definitiva, a un socavamiento del bienestar que incentiva el desplazamiento a zonas
urbanas, donde parte de las personas mayores no disponen de rentas ni de redes de
apoyo que les permitan llevar una vida digna durante sus últimos años. Incluso podrían
considerarse otros efectos indirectos e inducidos al tener en cuenta la repercusión de la
764
crisis en familiares que, en otras circunstancias, podían prestar un apoyo al grupo
considerado.
El tema tiene trascendencia por cuanto que aquí se manifiesta algo que muy
probablemente tenga también su reflejo en otras zonas montañosas de diversos países.
Donde las condiciones resultan duras y se pierden apoyos cabe pensar que se produzcan
consecuencias como las que se plantean en un ámbito que afecta a las diversas
comunidades autónomas “cantábricas” (Galicia, Castilla y León, Asturias, Cantabria e
incluso el País Vasco).
La conciencia de problemas como los descritos ha sida constatada en actas de
sesiones de las cámaras legislativas de las comunidades autónomas y en discusiones en
torno a la orientación del desarrollo rural. También ha sido objeto de manifestaciones
expresas, como la realzada por la Consejera de Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural de
Cantabria, Blanca Martínez, al afirmar que la sociedad tiene “la responsabilidad de
generar entornos rurales que pedan satisfacer sus legítimas expectativas de bienestar”3.
Y resulta paradójico que, en ocasiones, resulten insuperables problemas
tradicionalmente bien resueltos en el ámbito rural sin la necesidad de establecer
convenios complejos. Es el caso, por ejemplo, de prohibiciones de uso del transporte
escolar (único disponible en muchos casos) para que personas que no disponen de
vehículo propio puedan desplazarse en casos excepcionales, la imposibilidad de utilizar
algún elemento vegetal para mantener las techumbres de las cabañas (porque la
administración ha pagado por cortarlo previamente, propiciando un coste múltiple) o el
ahogo normativo y económico de bares tradicionales mientras existen programas para
promover nuevos bares tienda como fórmula innovadora.
Hay, empero, algunos contrapuntos positivos en el marco de referencia de la
montaña cantábrica. Se ha producido un auténtico aprendizaje sobre un entorno más
amplio, también se ha incrementado el número de asociaciones y han aparecido
determinados servicios novedosos o más accesibles. Igualmente se registran algunas
mejoras de infraestructuras. Son, sin embargo, otras cuestiones las de mayor
importancia:
• Los jóvenes no se deslumbran como hace años con un mundo exterior idealizado
• Se ha incrementado la valoración externa de los recursos
• Fluye un mayor intercambio de ideas, creándose algunos foros de interés
• Se ha forjado cierta revitalización asociada al turismo
• El uso de las telecomunicaciones y las redes sociales mitiga, en algún modo, el
aislamiento
• La aportación de algunos neorrurales y personas vinculadas adquiere cierta
importancia en algunas zonas
Son todas ellas mejoras que precisan del mantenimiento de condiciones de otro tipo
para poder llegar a propiciar un bienestar de la población equiparable, que no igual, al
de zonas urbanas.
No es el propósito de esta comunicación, pero comoquiera que ha surgido el tema
en la discusión de la misma, apuntamos algunas de las posibles vías que ha de seguir
una solución razonable para lograr el bienestar de la población rural de la Cordillera
Cantábrica. En primero lugar, se trataría de entender las condiciones muy particulares
3
El Diario Montañes, 17-3-2014, consultado en Internet, reproduce una nota de la Agencia EFE titulada
“Martínea aboga por generar entornos rurales que satisfagan el bienestar”
765
de la misma, como paso previo para cualquier actuación, a desarrollar con protagonismo
local real. Sería conveniente favorecer soluciones tradicionales, con menor regulación
“urbana” incluyendo la comercialización local de productos tradicionales, la posibilidad
de prestación ocasional de servicios en régimen especial, proporcionar servicios
públicos de “sestaferia”, atención a personas mayores y apertura de locales de uso
social, primar a los funcionarios públicos que vivan y se impliquen en el medio rural,
facilitar el uso de los recursos ya disponibles (el transporte escolar), implantar la ESO
usando TIC y apoyos tomando como referencia experiencias de otros países, y poner en
uso algunos recursos de los pueblos (como los montes). También sería importante
favorecer un uso más racional de la naturaleza, propiciando que sea la población local
que contribuye a su mantenimiento quien se beneficie, de algún modo, con la
conservación de especies emblemáticas o ecosistemas singulares, eliminando además
restricciones poco meditadas y contradictorias. Pero, seguramente sobre todas, debieran
ponerse cuestiones como la importancia de resaltar la identidad propia y de adecuar las
políticas de desarrollo rural a los territorios y no intentar hacer el encaje inverso.
CO CLUSIO ES
La difícil viabilidad de territorios rurales de montaña, marcados por la despoblación, el

envejecimiento y la masculinización, se ve agravada por la modificación de condiciones
diversas que afectan a la calidad de vida y al bienestar. En el entorno de la crisis se ha
producido un empeoramiento por diversas vías: costes, ingresos y servicios, si bien
existen otras interacciones que también potencian el deterioro del bienestar de las
familias asentadas en pueblos de la Cordillera Cantábrica, como la peor situación de las
personas vinculadas. Ninguna de las variaciones resulta especialmente relevante por sí
misma, pero su acumulación y el efecto conjunto hacen que sea preciso establecer algún
tipo de políticas que compensen o mitiguen un retroceso que opera sobre condiciones
que ya eran especialmente duras.
Es importante, per se, la pérdida de bienestar que padecen quienes habitan la
Cordillera Cantábrica pero también es destacable la pérdida que constituye para la
sociedad la puesta en marcha de estrategias familiares y personales que repercute en un
reforzamiento de los problemas demográficos tradicionales.
Estamos en la fase de elaboración del nuevo Plan de Desarrollo Rural y en ese
sentido trabajan tanto el gobierno central como los autonómicos. Sería un buen
momento para considerar expresamente cuestiones como las aquí planteadas, de gran
transversalidad y que escapan por lo general a políticas incardinadas en diferentes
compartimentos de administraciones diversas. La existencia de algunos cuellos de
botella particularmente delicados, como la insuficiente asistencia social y sanitaria a
personas mayores o la falta de condiciones mínimas para que los niños cursen la
enseñanza obligatoria, dificultan la supervivencia misma de los pueblos. En tal sentido,
el desplazamiento de las familias (incluso de emprendedores con eminente vocación
rural) a zonas con mejores dotaciones de servicios públicos emerge como grave
amenaza para cualquier planteamiento de desarrollo.
Sin entrar a considerar en profundidad aspectos subjetivos, cabe apuntar que parece
decaer la ilusión con la que incluso en los municipios con mayor dinamismo se
asumieron retos de desarrollo que ahora se enfrentan al derrumbe de algunos de los
pilares en los que se sostenían. Y resulta paradójico que incluso cuando la crisis
económica es tan profunda y prolongada haya jóvenes que habían optado por vivir en el
medio rural que se ven en la necesidad de abandonarlo ante la falta de condiciones
mínimas vitales para ellos y sus familias. Esta pérdida de ilusión no parece estar sólo
766
relacionada con la quiebra de algunos de los elementos que habían sido claves, sino con
la incapacidad de generar herramientas de gestión del territorio que se basen en un
complejo diagnóstico de la realidad en la que se represente el concepto identitario que
los grupos rurales tienen del territorio en el que viven y actúan.
Finalmente, es digna de particular consideración la pérdida de bienestar a la que se
enfrenta la población de mayor edad, tanto por la dinámica poblacional como por el
retroceso en actuaciones de la administración que resultan ahora más limitadas y por la
rigidez introducida en el funcionamiento de una sociedad para la que los moldes
urbanos resultan asfixiantes.
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769
POLÍTICAS PÚBLICAS DE I FRAESTRUCTURAS Y BIE ESTAR
MARÍA LUISA ALONSO GONZÁLEZ

mlalonso2@hotmail.com
RESUME
Tras la introducción de España en la Unión Europea en 1986 el país es testigo de un
proceso de convergencia hacia los niveles de bienestar y modernidad de sus socios
europeos. Apoyadas por la política regional europea y por los fondos comunitarios, las
regiones menos desarrolladas y, sobre todo, las más periféricas, como es el caso del
noroeste peninsular, hacen un esfuerzo por mejorar su red de infraestructuras
rompiendo de esta manera su tradicional aislamiento con las sociedades más
desarrolladas. Esta comunicación describe los cambios experimentados en la red de
infraestructuras de dos regiones del noroeste peninsular, Asturias y Cantabria, al amparo
de la financiación comunitaria. Entre todos los impactos que ello conlleva se elige
como caso de estudio un aspecto específico: la mejora en la accesibilidad de la
población asturiana y cántabra a los centros hospitalarios más cercanos.
PALABRAS CLAVE
Cohesión económica y social; Infraestructuras de carreteras; Accesibilidad; SIG;
Hospitales.
771
I TRODUCCIÓ
Durante los años 70 y 80 diversos economistas (Nadal, 1975; Vázquez, 1989) alertaron
sobre los inconvenientes que suponía para el desarrollo económico la situación
periférica de las economías de la Cornisa Cantábrica respecto a los principales ejes de
crecimiento en Europa. A los problemas orográficos y de situación que tradicionalmente
arrastraban estos territorios, se les unía el problema del declive las “viejas regiones
industriales” al que asistían en esos mismos años varios países industrializados (García
Blanco, 1998).
La introducción de España a la Unión Europea en 1986, además de cumplir una
aspiración nacional, “el deseo social, ampliamente compartido, de superación de un
aislamiento secular respecto a Europa, de estabilización de la democracia y de
modernización del país” (Jordan, 2003:113), suponía para las regiones españolas una
oportunidad de desarrollo, pues la Unión Europea, fiel a las premisas de su Tratado
constitutivo, fundamentalmente al principio por el que dice que “fomentará la cohesión
económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros” (art. 3º
Tratado De la Unión Europea), adoptaba entonces una activa política de cohesión para
reducir las disparidades existentes entre sus territorios, y lo hacía a través de diversos
programas de apoyo a la inversión en las regiones menos desarrolladas (De la Fuente,
2003).
La cofinanciación por parte de la Unión Europea de políticas que actúan en aspectos
claves de la economía como son, entre otras, las infraestructuras, el equipamiento, el
tejido industrial, la formación y el empleo, fue el instrumento básico en el que se basó la
política regional europea para que las regiones menos desarrolladas y con una renta
inferior a la media comunitaria comenzaran a experimentar un proceso de convergencia
hacia los niveles de desarrollo y bienestar de los países más avanzados en la UE.
Testigos de la influencia de la política regional europea son las regiones de la Cornisa
Cantábrica que, como se ha señalado, arrastraban una serie de problemas estructurales
marcados por su posición en una situación periférica.
Esta comunicación describe los cambios en la cohesión territorial que se han
producido en dos regiones de la Cornisa Cantábrica, Asturias y Cantabria, ambas
receptoras de una importante dotación de ayudas europeas para combatir su tradicional
aislamiento, ayudas que fueron canalizadas en gran parte hacia la inversión en
infraestructuras, especialmente la red de carreteras.
Como el abanico de aspectos sobre los que incide esa mejora de infraestructuras es
amplio, y no afecta sólo al crecimiento económico sino también al bienestar dentro de
las propias regiones, en esta comunicación se trata un tema muy concreto que relaciona
infraestructuras y bienestar. En este caso se analiza la accesibilidad de la población a los
hospitales al ser la sanidad uno de los pilares en los que se asientan los estados de
bienestar de Europa. Se relacionan así las infraestructuras de carreteras con las
sanitarias, ambas reflejo de la modernización de las regiones españolas en las últimas
décadas.
La comunicación se estructura como sigue: en primer lugar se detallan los cambios
en la red viaria durante el período 2000-2013 coincidiendo con dos períodos de
programación de los fondos estructurales 2000-2006 y 2007-2013; a continuación se
describe la red de hospitales de Asturias y Cantabria para analizar sobre ella, a través
de una metodología de análisis de accesibilidad, los cambios que ha supuesto la puesta
en funcionamiento de autovías y autopistas sobre la población y los núcleos de
población en Asturias y Cantabria. Finalmente se hace una comparativa con estudios
772
similares llevados a cabo en otras regiones europeas, con lo que poder posicionar la
situación de estas regiones frente a sus socias comunitarias.
LA MEJORA DE LAS I FRAESTRUCTURAS E LOS ÚLTIMOS 15 AÑOS
El título XVI del Tratado Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) atribuye a la

Comunidad una responsabilidad específica en materia de redes transeuropeas en el
sector de las infraestructuras de transportes, con el doble objetivo de mejorar el
funcionamiento del mercado interior y de reforzar la cohesión económica y social. La
acción de la Unión se plantea el objetivo de favorecer la interconexión e
interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes y en
especial la mejora de las comunicaciones entre las regiones insulares, sin litoral y
periféricas y las regiones centrales de la Unión (art. 170 TFUE).
Además de la Unión Europea organismos como el Banco Mundial y la OCDE han
insistido en la importancia de las infraestructuras como motor para el desarrollo
económico y la cohesión social. La mejora de la accesibilidad de los territorios es
considerado como una herramienta fundamental para reforzar las economías, la
cohesión y la competitividad nacionales y regionales y la mejora de la red viaria
contribuye decisivamente al incremento de la movilidad de bienes y personas y por
tanto a la creación de condiciones para el crecimiento económico.
Siguiendo esas indicaciones, los gobiernos nacionales han llevado a cabo un
importante esfuerzo inversor que se ha visto materializado en un considerable
incremento de las vías rápidas, autopistas y autovías. Las ayudas de FEDER y del
Fondo de Cohesión se convirtieron en un incentivo para la construcción de autovía y la
mejora de las carreteras en España. El caso de España no ha sido ajeno a esta dinámica
y el conjunto del país se ha beneficiado de inversiones significativas, especialmente en
los ámbitos del ferrocarril y de la red de vías de gran capacidad (autovía, autopistas y
vías rápidas). La red de carreteras de gran capacidad en España pasó de 7.656 km en el
año 2000 a 11.535 en 2013 (Ministerio Fomento, 2013), siendo este país uno de los
principales perceptores de ayudas para la mejora de la red viaria. Con una
cofinanciación de 8.558 millones procedentes del Fondo de Cohesión Europeo en el
período 2000-2013 España se convirtió en el tercer país de la Unión Europea más
apoyado económicamente para construir carreteras durante ese período (Tribunal de
Cuentas Europeo, 2013).
El caso de Asturias
En los diversos programas operativos de FEDER del Principado de Asturias se
apuntaba al carácter periférico de Asturias con relación a los principales centros
económicos nacionales y europeos como uno de los condicionantes de su proceso de
desarrollo; la orografía de la región contribuye además a desconectar las comarcas más
atrasadas de las más desarrolladas y con ello, la polarización de la población (PO
FEDER 2007-2013).
La Autovía de la Meseta (A-66) que une los tres principales municipios asturianos
con Castilla y León y la Autovía del cantábrico (A-8), que une los municipios del litoral
asturiano entre sí y con las regiones vecinas ofreciendo una salida rápida por carretera
hacia Europa, se materializaron como las dos grandes inversiones en infraestructuras
que contribuirían a reducir el carácter periférico de la región, potenciando su
localización intermedia entre las regiones de la cornisa cantábrica y su conexión con el
resto de la Península.
773
Pero además de las ayudas de FEDER, en el período 2000-2013, a la par que se
construía la Autovía del Cantábrico, Asturias era perceptora de una importante dotación
económica para la inversión en infraestructuras en los municipios afectados por la
reconversión de la minería del carbón. Entre las grandes obras realizadas al amparo de
estas ayudas se encuentra la construcción de la Autovía AS-1 que une Mieres con Gijón,
el desdoblamiento de la carretera Langreo- Avilés, las conexiones del corredor del
Nalón y de Siero con la Autovía del Cantábrico, contribuyendo todo ello a potenciar la
accesibilidad del centro de la región y la mejora de la red de carreteras en el centro de la
región. En la tabla siguiente se presenta la evolución de los kilómetros de carreteras en
Asturias, diferenciado el tipo de vía y la titularidad de la misma.
Cuadro 1. Evolución de los kilómetros de carreteras en Asturias (2000-2012)
TOTAL ALTA CAPACIDAD CO VE CIO AL
De la De la De la
Del Comunidad Del Comunidad Del Comunidad
TOTAL Estado Autónoma TOTAL Estado Autónoma TOTAL Estado Autónoma
2000 4.878 714 4.164 192 184 8 4.686 530 4.156
2001 4.908 731 4.177 211 203 8 4.697 528 4.169
2002 4.976 734 4.242 241 210 31 4.735 524 4.211
2003 5.033 761 4.272 282 239 43 4.751 522 4.229
2004 5.001 776 4.225 301 258 43 4.700 518 4.182
2005 5.016 788 4.228 323 280 43 4.693 508 4.185
2006 5.023 803 4.220 329 287 42 4.694 516 4.178
2007 5.021 822 4.199 395 325 70 4.626 497 4.129
2008 5.019 813 4.206 401 331 70 4.618 482 4.136
2009 5.016 816 4.200 408 338 70 4.608 478 4.130
2010 5.001 802 4.199 408 338 70 4.593 464 4.129
2011 5.003 800 4.203 407 335 72 4.596 465 4.131
2012 5.007 823 4.184 425 352 73 4.582 471 4.111
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento.
También las alas occidental y oriental fueron objeto de ayudas procedentes de los
Fondos Mineros: en el occidente se acondicionó la carretera AS-219 Pola de Allande-
Luarca y la AS-212 entre Cecos-Luiña) Degaña.
Al margen de la financiación comunitaria, por no pertenecer a la red transeuropea
de transportes, está la construcción de la Autovía del suroccidente, la A-63, que en la
actualidad une Oviedo-Grado y va hasta Dóriga Salas, mejorando notablemente la
accesibilidad de municipios del occidente asturiano al centro, pero es un proyecto sin
continuidad en la actualidad por falta de presupuestos que concreten esta obra que
uniría el suroccidente asturiano por autovía con el centro de Asturias.
774
Figura 1. Red de carreteras de Asturias, 2014
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Geográfico Nacional (BTN100).
El caso de Cantabria
La conexión viaria de Cantabria con el resto de la Cornisa Cantábrica no había sufrido
grandes transformaciones hasta 1995, año en que se pone en funcionamiento el tramo
Santander-Bilbao de la Autovía del Cantábrico (A-8). La prolongación de esta autovía
se continuó paulatinamente hacia el occidente a partir del año 2000 contribuyendo a
mejorar la articulación de la Cornisa Cantábrica. La A-8, cofinanciada con FEDER es,
en la actualidad, la infraestructura viaria más importante del territorio, conectando
Cantabria con las redes de autopistas de la Unión Europea, a través del País Vasco.
También al amparo de la Unión Europea Cantabria quedó unida con la Meseta, con la
con la terminación en 2009 de la llamada autovía de la Meseta (A-67), una conexión
que en el Programa Operativo de Fondo Cohesión-Feder 2007-2013 se definía como
“una de las necesidades ineludibles del período” pues supondría la superación de los
problemas de paso de la Cordillera Cantábrica y la conexión de Cantabria con la
Meseta.
Por otra parte las carreteras regionales también se mejoran. La terminación del II
Plan de Carreteras 2001 - 2004 supuso la finalización de la red primaria y secundaria y
de los principales puertos de montaña y el III Plan de carreteras 2005-2008. Con la
culminación de esta red de carreteras Cantabria quedó más cerca de sus regiones
vecinas, pero también supuso una mejora interna de las comunicaciones y de la
accesibilidad de sus núcleos de población a los principales centros de servicios.
El cuadro siguiente muestra la evolución de los kilómetros de la red de carreteras en
Cantabria durante el período 2000-2012, distinguiendo la evolución de los kilómetros de
carreteras de alta capacidad y las convencionales y en ambos casos se distingue si es
carretera de titularidad autonómica o estatal.
775
Cuadro 2. Evolución de los kilómetros de carreteras en Cantabria (2000-2012)
TOTAL ALTA CAPACIDAD CO VE CIO AL
De la De la De la
Del Del Del
TOTAL Comunidad TOTAL Comunidad TOTAL Comunidad
Estado Estado Estado
Autónoma Autónoma Autónoma
2000 2.592 559 2.033 135 135 0 2.457 424 2.033
2001 2.594 584 2.010 151 151 0 2.443 433 2.010
2002 2.588 596 1.992 164 164 0 2.424 432 1.992
2003 2.571 590 1.981 177 177 0 2.394 413 1.981
2004 2.586 608 1.978 195 195 0 2.391 413 1.978
2005 2.599 619 1.980 206 206 0 2.393 413 1.980
2006 2.604 626 1.978 214 214 0 2.390 412 1.978
2007 2.592 616 1.976 214 214 0 2.378 402 1.976
2008 2.560 576 1.984 216 216 0 2.344 360 1.984
2009 2.554 570 1.984 220 220 0 2.334 350 1.984
2010 2.563 569 1.994 220 220 0 2.343 349 1.994
2011 2.562 568 1.994 219 219 0 2.343 349 1.994
2012 2.574 574 2.000 230 230 0 2.344 344 2.000
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento.
Figura 2. Red de carreteras de Cantabria, 2014
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Geográfico Nacional (BTN100)
El Programa Operativo FEDER 2013 señala que la mejora de las infraestructuras en
Cantabria está permitiendo que se solucionen los problemas derivados del
despoblamiento de las zonas rurales pero para acceder a esos núcleos se utiliza cada vez
más habitualmente el vehículo particular lo que ha provocado una disminución de los
servicios públicos de transporte de carácter rural. Mientras, en Asturias, a pesar del
importante esfuerzo inversor en el centro de la región, el Programa Operativo FEDER
2013 remarca que siguen existiendo problemas de acceso a las zonas rurales periféricas
y estas coexisten con la elevada congestión en la zona central.
Las figuras 3 y 4 muestran en la actualidad la distribución territorial por municipios
de la población asturiana y cántabra según los últimos datos del padrón municipal de
referencia 1 de enero de 2013. También muestra el índice de envejecimiento medido
como el cociente de personas mayores de 65 años con respecto a los menores de 16
años. En el caso de Asturias se observa cómo, aun habiendo realizado un fuerte esfuerzo
776
inversor para mejorar las vías de comunicación, los municipios más alejados del centro
siguen perdiendo población y presentan elevadas tasas de población envejecida.
Figura 3. Distribución territorial de la población en Asturias e índice de
envejecimiento
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Geográfico Nacional (BTN100) y del
INE.
Figura 4. Distribución territorial de la población en Cantabria e índice de
envejecimiento
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Geográfico Nacional (BTN100) y del
INE
777
I FRAESTRUCTURAS Y ACCESIBILIDAD A LA RED DE HOSPITALES. EL CASO DE
ASTURIAS Y CA TABRIA
Es lógico pensar que la mejora de la accesibilidad de los territorios sea uno de los
principales resultados de esa inversión en la red de transportes. Las regiones no sólo se
encuentran ahora más cerca de los mercados de inputs y outputs, lo que en términos
económicos las hace más competitivas y productivas, sino que además son los propios
ciudadanos los que experimentan esa mejora en los desplazamientos diarios a sus
trabajos, a los centros de ocio y en especial a servicios como son la educación y la
sanidad (Biosca et al, 2013). Y son precisamente la sanidad, la educación y los servicios
sociales los que la UE, tras el Tratado de Ámsterdam, denomina servicios de interés
general, una pieza clave en la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos y la
lucha contra la exclusión y el aislamiento social (Comisión de las Comunidades
Europeas, 2003).
Sin embargo la proximidad geográfica, medida a través de costes de tiempo y de
distancia, puede constituir una barrera importante para alcanzar esa accesibilidad a los
servicios (Wörz et al, 2006), por ello tan importante es el poder disponer de los
servicios adecuados como una red de infraestructuras adecuadas que permita acceder a
ellos, especialmente en el caso de la accesibilidad a centros hospitalarios, donde la
regulación sectorial establece un estándar máximo de tiempo de desplazamiento hasta
el hospital de 30 minutos (Bosanac et al, 1976).
En España la regulación sectorial (Ley 14/1986 de 25 de Abril, General de Sanidad)
trata de salvar los desequilibrios regionales y sociales en el acceso a la sanidad
otorgando a las CCAA poder para delimitar y constituir en sus territorios diferentes
Áreas de Salud1. Las CCAA desarrollan ese poder legislando sus propias leyes
autonómicas. En Asturias la Ley 1/1992, de 2 de julio, del Servicio de Salud del
Principado de Asturias, en su artículo 19, delimita el territorio asturiano en ocho áreas
sanitarias, teniendo en cuenta factores geográficos, demográficos, epidemiológicos,
socioeconómicos, culturales y de vías y medios de comunicación. Cada área sanitaria
tiene una cabecera con un centro especializado de referencia (un hospital de referencia).
En el caso de Cantabria es el Decreto 27/2011 de 31 de marzo el que delimita el
territorio Cántabro en cuatro áreas de Salud, teniendo en cuenta los mismos factores
antes mencionados. Las figuras 5 y 6 muestran, respectivamente, la distribución
territorial de las áreas sanitarias, el mapa de hospitales y la red de carreteras de Asturias
y Cantabria. En función de esta red de recursos se va a hacer el estudio de accesibilidad.
Entre el año 2000 y 2013 sólo ha sufrido modificaciones el área sanitaria III de
Cantabria, con cabecera Reinosa, donde se inauguró en el año 2010 un nuevo hospital
que da cobertura a once municipios antes atendidos en el área de Torrelavega. En
Asturias, entre el año 2000 y 2013 no se produjeron modificaciones en la dotación de
hospitales ni en los municipios que integran cada área sanitaria.
1
Las Áreas de Salud, según el art. 56 de la Ley General de Sanidad, son las estructuras fundamentales del
sistema sanitario, responsabilizadas de la gestión unitaria de los centros y establecimientos del Servicio de
Salud de la Comunidad Autónoma en su demarcación territorial y de las prestaciones sanitarias y
programas sanitarios a desarrollar por ellos.
778
Figura 5. Red de carreteras y hospitales de Asturias según Área de Salud, 2014
Figura 6. Red de carreteras y hospitales de Cantabria según Área de Salud, 2014
Los cuadros siguientes muestran el número de personas a las que atiende cada área
tomando como medida de cálculo los datos de población municipales que ofrece el
último padrón, y el padrón del año 2000.
779
En la lectura del cuadro 3 se observa la pérdida de población en todas las áreas
excepto en las áreas IV y V (el área central de Asturias) siendo el descenso más acusado
en las áreas sanitarias II y VII (suroccidente de Asturias y cuenca del caudal).
Cuadro 3. Población a la que atiende cada Área Sanitaria, Asturias
Incremento (%) de
Población a la Población a la que
la población
que atiende 2013 atiende 2000
Área de Salud 2000-2013
I: cabecera Jarrio 48.057 55.522 -15,5
II: cabecera Cangas del Narcea 28.812 36.311 -26,0
III: cabecera Avilés 153.802 157.108 -2,1
IV: cabecera Oviedo 341.162 314.925 7,7
V: cabecera Gijón 301.103 292.258 2,9
VI: cabecera Arriondas 51.986 54.346 -4,5
VII: cabecera Mieres 65.798 78.805 -19,8
VIII: cabecera Langreo 77.355 87.292 -12,8
Población total 1.068.075 1.076.567 -0,8
Fuente: Elaboración propia a partir de los Datos del Padrón Municipal, INE
Por el contrario Cantabria ha incrementado su población en todas las áreas, si bien,
el incremento más fuerte ha sido en los municipios que comprenden el área sanitaria de
Laredo.
Cuadro 4. Población a la que atiende cada Área Sanitaria, Cantabria
Población a la Incremento (%) de
Población a la que
que atiende la población
atiende 2000
Área de Salud 2013 2000-2013
I: cabecera Santander 323.140 290.582 10,1
II: cabecera Laredo 101.213 79.045 21,9
III: cabecera Reinosa 19.406
IV: cabecera Torrelavega 148.129 161.532 3,6
Población total 591.888 531.159 10,3
Fuente: Elaboración propia a partir de los Datos del Padrón Municipal, INE
EVALUACIÓ DE LA MEJORA DE LA ACCESIBILIDAD A LOS HOSPITALES
La accesibilidad a hospitales en Asturias y Cantabria

Conocida la red de infraestructuras de carreteras de las regiones, la distribución
territorial de las áreas sanitarias y la población, se hace un estudio de los tiempos que se
tarda actualmente en acceder desde cada núcleo de población (entidades colectivas
según el Nomenclátor del INE) al hospital que les corresponde según la ubicación del
municipio al que pertenecen. Esto da una medida de accesibilidad de la población a
centros hospitalarios considerándose que el desplazamiento se realiza en vehículo
particular y respetando los límites de velocidad actualmente impuestos. Para el año
2000 se hace el cálculo de la misma forma, pero teniendo en cuenta la red de carreteras
del año 2000, que si bien no ha variado mucho en el número de kilómetros de carretera
convencional, si que ha aumentado la presencia de autovías, por lo que se tiene especial
cuidado al indicar la ruta que había de seguirse en el año 2000, que en muchos casos
sólo podía ser a través de carretera convencional.
780
Metodología: SIG y las APIS como elemento de cálculo
Los Sistemas de Información Geográfica se han consolidado como la principal
herramienta de cálculo de accesibilidad, (Rodríguez, 2010), Higgs (2004), Haynes
(2004). El cálculo de que aquí se hace se basa en la cuantificación de la accesibilidad
geográfica hospitalaria mediante la identificación de la ruta óptima entre un nodo de
origen (en este caso los núcleos de población) y un nodo de destino (en este caso la
localización geográfica del centro hospitalario) a través de la red de carreteras.
Para conocer las distancias entre núcleos de población y hospitales se utiliza la
cartografía que ofrece el Instituto Geográfico Nacional que ofrece toda la infraestructura
de datos de núcleos de población, carreteras y hospitales, todo ello contenido en el
paquete BTN100 y se calcula a través del paquete ARCGIS la proximidad entre el
núcleo de población y el hospital más cercano a través de la red de carreteras.
Este trabajo centra su interés en el estudio del impacto de la mejora de las carreteras
sobre la accesibilidad y presta menos interés al desarrollo de la aplicación informática
que hace el cálculo, considerando que ese ha sido el objeto de estudio desde otras
disciplinas y de diversos debates (Rodríguez, 2010); por ello, para hacer los cálculos se
recurre a las aplicaciones que han desarrollado ya esta herramienta y ofrecen una
estimación de tiempo como son el Mapa Oficial de Carreteras de España del Ministerio
de Fomento (para el año 2013 y 2000) y las Infraestructuras de Datos Espaciales de la
CCAA; en caso de duda sobre el valor de la distancia obtenida se recurre a las diversas
APIS que han sido desarrolladas alrededor de plataformas de cartografía web y que
constituyen, a la vista de las comparaciones hechas, una estimación fiable de la medida
dada.
Resultados obtenidos
Una vez medida la distancia y el tiempo de acceso de todos los núcleos de población al
hospital de referencia (al que le corresponde según la pertenencia del municipio al área
de salud de referencia) se hace una valoración de accesibilidad geográfica mediante la
identificación de los estándares marcados en la planificación sectorial. Se toma como
referencia de tiempo de acceso al hospital el estándar de 30 minutos. La accesibilidad
óptima sería 15 minutos; a partir de 30 minutos se considera una accesibilidad
desfavorable:
• Tiempo de desplazamiento menor o igual a 15 minutos: accesibilidad óptima.
• Tiempo de desplazamiento entre 15 y 30 minutos: accesibilidad favorable.
• Tiempo de desplazamiento entre 30 y 45 minutos: accesibilidad desfavorable.
• Tiempo de desplazamiento más de 45 minutos; accesibilidad muy desfavorable
Los resultados que tenemos son los siguientes:
En Asturias en 2013 hay 154 núcleos de población que tendrían acceso a un
hospital en menos de 15 minutos, (778.090 personas), 253 núcleos (186.270 personas)
acceden entre 15 y 30 minutos. Es decir, el 93% de la población tendría acceso a un
hospital en menos de 30 minutos. Habría 207 núcleos con accesibilidad mala (51.631
personas) y 174 (22.428 personas) con accesibilidad muy mala.
No obstante estos resultados se han mejorado considerablemente respecto al año
2000, sobre todo en el número de núcleos que han conseguido dejar de tener una
accesibilidad de más de 45 minutos (67 núcleos).
781
Cuadro 5. Tiempo de acceso al hospital de cabecera en Asturias
Número de núcleos de
Tiempo de acceso al hospital Número de personas
población
más cercano
2013 2000 2013 2000
Menos de 15 minutos 778.090 739.314 154 143
Entre 15 y 30 minutos 216.016 186.270 324 253
Entre 30 y 45 minutos 51.631 91.867 207 222
Más de 45 minutos 22.428 59.116 174 241
Totales 1.068.165 1.076.567 859 859
Cuadro 6. Distribución municipal de los núcleos y población con accesibilidad muy
mala a centros hospitalarios en Asturias en 2013
% de la
Número de Población con población con
Índice de
núcleos de muy mala Población muy mala
envejecimiento
Municipio población con accesibilidad a total accesibilidad
del municipio
accesibilidad los hospitales 2013 respecto a la
2013
muy mala en el municipio población total
del municipio
Somiedo 15 1.314 1.314 100 877
Yernes y Tameza 2 168 168 100 829
Teverga 13 1.853 1.853 100 678
Peñamellera Alta 8 563 563 100 535
San Martín de Oscos 4 472 472 100 534
Pesoz 1 183 183 100 500
Grandas de Salime 7 973 973 100 487
Villanueva de Oscos 4 330 330 100 378
Peñamellera Baja 9 1.331 1.331 100 363
Santa Eulalia de Oscos 1 500 500 100 357
Ribadedeva 3 1.888 1.888 100 180
Ibias 10 1.551 1.58 98,2 534
Illano 4 398 416 95,7 1.236
Taramundi 2 519 737 70,4 524
Illas 2 615 1.048 58,7 299
Caso 6 921 1.746 52,7 857
Cabranes 2 381 1.081 35,2 474
Quirós 6 438 1.291 33,9 629
Salas 9 1.664 5.578 29,8 403
Tineo 21 2.974 10.344 28,8 361
Villayón 1 353 1.43 24,7 493
Allande 7 457 1.891 24,2 550
Belmonte de Miranda 9 407 1.711 23,8 785
Onís 1 161 784 20,5 461
Boal 2 335 1.776 18,9 604
Ponga 3 125 679 18,4 594
Cabrales 3 233 2.140 10,9 372
Proaza 2 60 794 7,6 736
Llanes 4 676 13.572 5 233
Grado 9 379 10.595 3,6 253
Amieva 1 17 772 2,2 443
Vegadeo 1 89 4.045 2,2 316
Cangas del Narcea 2 100 13.878 0,7 248
782
No obstante, en el año 2013 sigue habiendo un número considerable de núcleos de
población en Asturias con una accesibilidad superior a 45 minutos. Los que dan esos
peores resultados están situados mayoritariamente en las áreas del suroccidente y del
suroriente. El cuadro 6 muestra el resumen de los municipios donde se concentran los
núcleos de población donde habitan las personas con peor accesibilidad a hospitales.
Figura 7. Tiempo de acceso al hospital de cabecera en 2013
783
En cuanto a Cantabria los resultados obtenidos parecen ser más favorables que en
Asturias. En 2013 el 95,3% de la población (60,3% de los núcleos) tendría acceso al
hospital en menos de 30 minutos, frente al 80% de la población (34,6% de los núcleos)
que tardaba ese tiempo en el año 2000.
Se duplicó el número de núcleos de población que pasaron a tener acceso al hospital
en menos de 15 minutos y casi llega a duplicarse los que acceden en menos de 30
minutos.
Cuadro 7. Tiempo de acceso al hospital de cabecera en Cantabria
Número de núcleos de
Tiempo de acceso al hospital Número de personas
población
más cercano
2013 2000 2013 2000
Menos de 15 minutos 391.574 306.121 175 80
Entre 15 y 30 minutos 172.370 119.504 379 238
Entre 30 y 45 minutos 17.051 80.941 159 229
Más de 45 minutos 10.893 24.593 205 371
Totales 591.888 531.159 918 918
El cuadro 8 muestra el número de núcleos de población que en 2013 tardan más de
45 minutos en llegar al hospital: son 205 núcleos (10.893 personas) y se sitúan todas
ellas en la parte más occidental y del sur de la región.
Una visión más detallada de los cambios que se producen en la accesibilidad deja
ver que una gran parte de los núcleos de población de Cantabria se benefician de la
construcción de la autovía, pues en el 2013 se utilizan tramos de carretera que en el
2000 no existían y dificultaban la comunicación.
Por el contrario en Asturias, pese a construirse varios tramos de autovía, esto no
mejoró tanto la accesibilidad, sigue siendo más rápida para muchos núcleos de
población llegar al hospital de referencia por la carretera existente en el 2000 ya que
acceder por autovía supone un mayor número de kilómetros y más tiempo. El mayor
impacto se obtiene en las zonas que rodean Villaviciosa debido a la construcción de la
autovía A-8 y algunos núcleos de Salas y Grado por la puesta en funcionamiento de la
A-63.
784
Cuadro 8. Distribución municipal de los núcleos y población con accesibilidad muy
mala a centros hospitalarios en Cantabria
% de
Población población
Número de
con muy con muy
núcleos de Índice de
mala Población mala
población envejecimiento
Municipio accesibilidad total accesibilidad
con del municipio
a los 2013 respecto a la
accesibilidad 2013
hospitales en población
muy mala
el municipio total del
municipio
Cabezón de Liébana 12 650 650 100 292

Camaleño 33 1.000 1.000 100 298
Cillorigo de Liébana 10 1.339 1.339 100 151
Peñarrubia 7 353 353 100 600
Pesaguero 10 324 324 100 363
Polaciones 12 225 225 100 1.433
Potes 2 1.452 1.452 100 209
San Pedro del Romeral 10 488 488 100 440
Tresviso 1 70 70 100 1.100
Tudanca 4 151 151 100 2.800
Vega de Liébana 17 821 821 100 463
Vega de Pas 7 808 808 100 321
Luena 24 576 672 85,7 650
Tojos (Los) 3 284 430 66 473
Lamasón 5 145 294 49,3 992
Rionansa 6 470 1.078 43,6 689
Soba 11 549 1.305 42,1 478
Valderredible 21 379 1.008 37,6 369
Selaya 2 312 1.997 15,6 266
Arenas de Iguña 1 233 1.811 12,9 354
Miera 1 26 420 6,2 546
Santiurde de Toranzo 1 95 1.590 6 300
Cabuérniga 1 55 1.046 5,3 358
Villaverde de Trucíos 2 16 340 4,7 452
Corvera de Toranzo 2 72 2.165 3,3 196
785

A continuación se calculan las diferencias en la accesibilidad a los hospitales en
Cantabria y Asturias en el período analizado, midiendo cuantos núcleos de población
habrían pasado de tener un tiempo de acceso superior a 30 minutos en el año 2000 a
estar dentro de los estándares sectoriales, es decir, se llega en menos de 30 minutos al
hospital de cabecera de su área sanitaria. Igualmente se calcula la población que se ha
beneficiado de mejores accesos a hospitales distinguiendo los que lo han hecho por la
786
mejora de la carretera, los que lo han hecho por haberse dotado de hospitales
adicionales (sólo es el caso de Reinosa), y los que lo se han beneficiado porque han
variado su población moviéndose a núcleos que ya tenían mejores accesos.
Los resultados obtenidos (cuadro 9) indican que el número absoluto de personas que
han mejorado su accesibilidad a los hospitales (han pasado de llegar en más de 30
minutos a menos de 30) es similar en Asturias y Cantabria, aunque suponen porcentajes
sobre el total de la población muy diferentes (el 9,5% en el caso de Asturias, 25,7% en
el de Cantabria). Del 7% de las personas que han pasado a llegar al hospital en el
tiempo estándar en Asturias el 5% lo ha hecho por mejoras en la red de carreteras
(55.193 personas) mientras que 2% restante (21.731) lo ha hecho por cambiar de núcleo
de residencia. En el caso de Cantabria el 10% (51.673 personas) mejoran por cambios
en la red de carreteras, un 3,5 % (18.421 personas) lo hace por la construcción de nuevo
hospital y el 1,6% restante (7.496) por variaciones residenciales.
Cuadro 9. Tiempo de acceso al hospital de cabecera en 2000
Asturias Cantabria
Porcentaje de núcleos de población que pasan a tener una accesibilidad 9,5 25,7
estándar a hospitales (2000-2013)
Porcentaje de personas que pasan a tener una accesibilidad estándar a
7,1 15,1
hospitales (2000-2013)
Porcentaje de personas que mejoran la accesibilidad a los hospitales
debido a la mejora de infraestructuras entre 2000 y 2013 (construcción - 3,5
de un nuevo hospital)
Porcentaje de personas que mejoran la accesibilidad a los hospitales
5,1 10,0
debido a la mejora de infraestructuras entre 2000 y 2013 (carreteras)
Porcentaje de personas que mejoran la accesibilidad a los hospitales por
2,0 1,6
cambiar de núcleo poblacional entre 2000 y 2013
Otros estudios sobre accesibilidad a hospitales
La accesibilidad de la población a los servicios de interés general, y en especial a los
centros sanitarios, es un tema latente en la literatura de economía regional, planificación
urbana y análisis espacial. Hasta 1976 se habían medido las distancias considerando
sólo la variable espacio y no tiempo. Un estudio pionero de Bosanac et al. abre la puerta
a calcular las accesibilidades en términos de tiempo empleado.
En 2004 se realizó una encuesta del Euro barómetro que medía la proximidad a los
centros de salud en Europa. Los resultados que se obtenían eran los siguientes:
alrededor del 48 % de la población de la UE - 25 tiene acceso a un hospital a menos de
20 minutos, (el 53% en el caso de los países de la antigua UE -15 y el 35 % en los
nuevos 10 estados miembros). En 2011 se mide la accesibilidad a los hospitales en las
regiones de cinco áreas diferentes: Finlandia, estados Bálticos, Polonia, República
Checa, Bavaria, Norte de Italia, y España meridional, encontrándose valores muy
parecidos, salvo para Finlandia y los estados Bálticos que son los que tienen las
regiones con peores accesos a hospitales (Biosca et al., 2013)
Los estudios más recientes sobre accesibilidad a hospitales que dan resultados
detallados y siguen el mismo esquema de trabajo que el seguido en esta exposición son
los que se describen en el cuadro 10. Observando estos podríamos afirmar que los
resultados obtenidos en esta comunicación para el caso de Cantabria y de Asturias han
787
sido coherentes con los de otros países, y que se ha alcanzado ya la media de
accesibilidad a hospitales de los países socios.
Cuadro 10. Tiempos de acceso al centro hospitalario más cercano
Porcentaje de población que
se encuentra a menos de 30
Autor Año Región de estudio País
minutos del hospital más
cercano
Rodríguez Díaz, 67% de los núcleos y el 95%
2008 Andalucía España
V. de la población
North Carolina,
M.L. Burkey , J.
South Carolina,
Bhadury, H.A. 2012 EEUU 91-95% de la población
Tennessee, and
Eiselt
Virginia
Fiorello, D. y
2013 Norte de Italia Italia 82% zonas y 97% población
Bielanska, D.
CO CLUSIO ES
En esta comunicación se ha analizado la accesibilidad geográfica de la población

asturiana y cántabra al hospital más cercano, tratando de evaluar el impacto que ha
tenido en ello la mejora de la red de infraestructuras que ha transformado la
vertebración territorial de estas dos regiones españolas en los últimos 15 años. Haciendo
uso de un sistema de información geográfico y de las diversas aplicaciones (APIS)
desarrolladas en los últimos años para calcular distancias y tiempos entre puntos, se ha
dado una medida de la distancia y el tiempo que separa la población de un centro
hospitalario en la actualidad y se ha comparado con el que tenían en el año 2000, año en
el que la red de carreteras empezaba a tener la forma que tiene en la actualidad.
Los resultados obtenidos muestran que en la actualidad el 93% de la población
asturiana (el 55% de los núcleos de población de la región) y el 95% de la población
cántabra (el 60% de los núcleos de población) tienen acceso a un centro hospitalario
público en menos de 30 minutos, es decir, se encuentran en el estándar que fija la
regulación sectorial. Estos resultados son consonantes con los que se han obtenido en
estudios similares llevados a cabo en otras regiones europeas y algunas americanas.
Al analizar la situación en la que se encontraban las regiones en el año 2000 se
encuentra que el 86% de la población asturiana (el 46% de núcleos) y el 80% (el 34%
de los núcleos) de los cántabros estaban a menos de 30 minutos.
La comparativa realizada muestra que Cantabria parece que, en términos de
accesibilidad a hospitales, se ha beneficiado más de la mejora de la red de carreteras
que Asturias; si bien Asturias ha mejorado e incrementado más el número de carreteras
que Cantabria, la vertebración de las carreteras de alta capacidad en Cantabria ha
beneficiado a más núcleos de población y a un mayor número de personas que en
Asturias.
Una observación más detallada de la red de carreteras y la localización de hospitales
muestra que la localización de los hospitales en Asturias era la óptima en el año 2000
con la red de carreteras existente entonces, y la construcción de los diferentes tramos de
autovía no ha tenido mayor incidencia en el tiempo de acceso a los hospitales, pues en
788
muchos de los casos sigue siendo la forma más rápida de llegar al hospital la carretera
existente en el año 2000. Son pocos los núcleos de población en Asturias que han
mejorado gracias a la construcción de autovía, no obstante remarcar que la mayoría de
los beneficiados se localizan en el suroccidente, beneficiándose de la construcción de la
autovía A-63 que en la actualidad se halla incompleta por falta de financiación.
Si bien es poca la población que se encuentra en las zonas más inaccesibles, no son
pocos los núcleos de población, lo que remarca la tendencia creciente a la concentración
de población en las zonas más centrales y accesibles, especialmente en Asturias,
concentrada en el área central asturiana, a la vez que se produce un despoblamiento de
las más alejadas, acechadas además por problemas graves de envejecimiento
poblacional, problemas que habrán de ser objeto de atención en la agenda política en
los próximos años.
Biosca, O., Spiekermann, K., y Stępniak, M. 2013. “Transport accessibility at regional

scale”, Europa XXI, 24, 5-17
Burkey, M.L. Bhadury, J. Eiselt, H.A. 2012. “A location-based comparison of health
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hospital estimated by GIS”, International Journal of Health Geographics, 5(1),
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789
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Unión Europea. 2003. Carta de derechos fundamentales. Oficina del Parlamento
Europeo en España.
790
POLÍTICAS SOBRE I TERRUPCIÓ VOLU TARIA DEL EMBARAZO E
ESPAÑA Y PORTUGAL: ¿IMPORTA LA OPI IÓ PÚBLICA?
ESTEFANÍA TORRES MARTÍNEZ

pixueta1982@hotmail.com
(Versión preliminar)
RESUME
El objeto de esta comunicación es comparar la relación recíproca entre la opinión
pública y las políticas sobre interrupción voluntaria del embarazo en dos países
europeos: España y Portugal. El objetivo principal consiste, por tanto, en comprobar si
hubo una fuerte relación entre las preferencias públicas y la normativa final de
regulación del aborto en los dos países.
En España, el aborto fue considerado un delito hasta 1985, cuando fue
despenalizado bajo ciertas condiciones. Finalmente, en 2010 se aprobó la Ley Orgánica
2/2010 sobre Salud Sexual y Reproductiva y de la Interrupción Voluntaria del
Embarazo que estableció el aborto libre bajo un sistema de plazos. Lo que significa que
el aborto voluntario no se considera un crimen mientras se practique dentro de un
margen temporal específico establecido por ley.
Portugal tuvo un proceso político muy similar al de España en su legislación sobre
la interrupción voluntaria del embarazo. En este país, el aborto se despenalizó bajo una
serie de supuestos o indicaciones en 1984. Sin embargo, existe una diferencia
fundamental entre ambos procesos. Mientras que las y los ciudadanos españoles no
fueron consultados en ninguna consulta o plebiscito, en Portugal, se celebraron dos
referendos desde los años ochenta con respecto a este tema. La primera consulta tuvo
lugar en 1998, cuando la población decidió no cambiar la ley de 1984. La segunda
consulta se celebró en el año 2007, cuando la mayoría de los ciudadanos decidió que la
ley del aborto debía hacerse más permisiva. Finalmente, el aborto bajo una ley de plazos
fue aprobado ese mismo año.
Esta comunicación está dividida en tres secciones. La primera incluye un resumen
del proyecto del diseño de investigación. La segunda sección se centra en situar a
España y Portugal en el contexto europeo. La tercera sección analiza la evolución de las
preferencias públicas en España y Portugal. Se utilizaran datos extraídos de los
Institutos Nacionales de Estadística de España y Portugal y de otras encuestas europeas
disponibles sobre el tema. Por último, la comunicación finaliza con una sección
dedicada a resultados de investigación.
PALABRAS CLAVE
Aborto; España; Portugal; Opinión pública.
791
I TRODUCCIÓ
En la mayoría de los estados miembros de la Unión Europea (UE) el aborto ya no se

considera un delito. Hoy en día, sólo Irlanda y Malta lo prohíben bajo cualquier
circunstancia, a menos que la vida de la madre esté en peligro. La legislación sobre el
aborto en otros estados miembros de la UE varía entre una legislación que permite a las
mujeres abortar en determinadas circunstancias, lo que se conoce como un sistema de
supuestos o indicaciones, otra legislación que permite el aborto libre, conocido como
sistema de plazos, y una combinación de ambos (Laurenzo Copello, 2005).
El objetivo de este trabajo es comparar la relación recíproca de la opinión pública y
las políticas sobre aborto en dos países europeos: España y Portugal. Se pretende
conocer, por tanto, si existe relación entre las preferencias públicas sobre la interrupción
voluntaria del embarazo y la regulación de la misma en ambos países.
En España se han producido dos reformas importantes sobre aborto desde la
transición democrática hasta la actualidad. La primera fue promulgada en 1985, cuando
el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) gobernaba con mayoría absoluta en el
Congreso de los Diputados. La segunda, aprobada en 2010, también se promulgó bajo el
gobierno del PSOE, esta vez con mayoría simple en la Cámara Baja.
La reforma de 1985 marcó el cambio de la prohibición absoluta del aborto en la
legislación española a la permisión de la misma bajo determinadas circunstancias, es
decir, supuso la aprobación de un sistema de indicaciones o supuestos. La segunda, del
2010, introdujo el sistema de plazos en España, igualando así la normativa a la de
muchos países de la UE que ya contaban con este sistema desde hacía varios años.
El proceso político portugués en la aprobación de las reformas sobre aborto ha sido
muy similar al español. En este país, el sistema de indicaciones o supuestos para la
interrupción voluntaria del embarazo también fue aprobado en la década de los ochenta.
En concreto, en 1984. Por su parte, el sistema de plazos se aprobó hace tan sólo unos
años, en 2007. Sin embargo, existe una diferencia importante entre ambos procesos.
Mientras que los ciudadanos españoles no fueron consultados en ningún plebiscito, en
Portugal, se celebraron dos referendos sobre el aborto desde los años ochenta. La
primera consulta se llevó a cabo en 1998, cuando la población decidió no modificar la
ley de 1984. La segunda se celebró en 2007, cuando la mayoría de los ciudadanos
decidió liberalizar la ley del aborto. Finalmente, el aborto bajo una ley de plazos se
aprobó en el mismo año a través de la promulgación de la Ley 16 /2007.1
En este artículo, quiero responder a las siguientes preguntas: ¿Dónde se sitúan las
políticas sobre el aborto en Portugal y España con respecto a otros países de la Unión
Europea? ¿Cuál era la opinión pública sobre la cuestión del aborto en los años ochenta,
en Portugal y España? ¿Cuál fue la evolución de esta opinión pública a partir de ese
momento hasta la actualidad? ¿Estuvieron de acuerdo los ciudadanos de España y
Portugal con la liberalización del aborto? Por último, ¿el referéndum consultivo sobre el
aborto, otorgó estabilidad a la nueva legislación en Portugal?
El documento se divide en tres secciones. La primera sección tiene como objetivo
situar a España y Portugal en el contexto europeo. La segunda sección se centra en el
análisis de la evolución de las preferencias públicas en España y Portugal. Los datos
1
Ley 16/2007 de 17 de abril de Exclusão da ilicitude nos casos de interrupção voluntária da gravidez
Diário da República, 1.a série—N.o 75—17 de abril de 2007, pag. 2417 http://dre.pt/pdfgratis/2007/04/
07500.pdf
792
utilizados provienen de los institutos nacionales de estadística de España y Portugal y de
la Encuesta Europea de Valores y, en el caso de Portugal, de la celebración de los
referendos en las dos consultas sobre el aborto realizadas en el país luso. El documento
se cierra con una última sección de resultados de investigación.
LA REGULACIÓ DEL ABORTO: ESPAÑA Y PORTUGAL E PERSPECTIVA COMPARADA
En esta sección se analizan, en primer lugar, los grandes tipos de regulación del aborto
que existen en el mundo. A continuación, se sitúa a España y Portugal dentro de la
Unión Europea (UE). Por último, se analiza brevemente la normativa de la Unión
Europea en materia de aborto.
a) Tipos de las leyes de aborto en el mundo
Para enmarcar las reformas española y portuguesa sobre el aborto en el contexto
jurídico internacional, resumiré brevemente los tipos de regulaciones sobre interrupción
voluntaria del embarazo que existen en el mundo. En general, hoy en día se pueden
distinguir dos sistemas principales para regular el aborto: el sistema basado en la
decisión de la mujer, más conocido como sistema o ley de plazos, y el sistema de
indicaciones o supuestos.
En el sistema de plazos, las mujeres pueden tomar la decisión de abortar dentro de
un cierto período de tiempo (aproximadamente hasta las primeras diez o doce semanas
de gestación) sin tener que dar ninguna razón objetiva para hacerlo. Algunos países
como Francia, los Países Bajos, Dinamarca o Suecia cuentan con este tipo de
legislación. (Laurenzo Copello, 2005: 41).
En Francia, por ejemplo, el aborto fue legalizado en 1975. En el año 2000, se
hicieron modificaciones a la legislación vigente y se extendió la fecha límite para el
aborto de diez a doce semanas, permitiendo además a las adolescentes de entre 16 y 18
años de edad interrumpir su embarazo de forma voluntaria y sin consentimiento de los
padres (Lamas, 2005: 66).
El sistema de supuestos o indicaciones es el otro modelo existente para regular la
interrupción voluntaria del embarazo. Se caracteriza por considerar el aborto ilegal en
todas las etapas del embarazo, salvo cuando se presenten determinadas circunstancias.
Algunas de ellas son: que la continuación del embarazo pueda poner en serio peligro la
salud física o mental de la mujer embarazada, lo que se conoce como aborto terapéutico;
que el embarazo sea el resultado de ciertos delitos contra la libertad sexual; o cuando se
presenten malformaciones físicas o mentales graves en el feto, lo que se conoce como
aborto eugenésico. Este modelo está vigente en el Reino Unido y en la gran mayoría de
los países latinoamericanos.
La regulación del Reino Unido fue promulgada en 1967. En este país, el aborto se
permite cuando hay peligro para la salud física o mental de la mujer embarazada,
cuando el feto presenta malformaciones genéticas, y cuando el embarazo puede afectar
negativamente a las condiciones futuras de vida de la madre y otros hijos. En este
último caso, "el diagnóstico de dos médicos de los problemas de la mujer que desea
abortar, legitima su demanda y el aborto se puede realizar legalmente"(Alberdi,
1983:140). El hecho de que la despenalización del aborto se aprobase tan pronto en el
Reino Unido, en comparación con otros países europeos, favoreció que muchas mujeres
se trasladasen allí a interrumpir sus embarazos hasta que la práctica dejó de ser un delito
en sus países de origen. "En Alemania se aprobó la primera ley de despenalización del
aborto en 1974 y en los dos años anteriores 18.800 mujeres alemanas tuvieron abortos
793
en Inglaterra. En Francia, el aborto fue legalizado en 1975 y, durante 1974, 34.600
mujeres francesas abortaron en Inglaterra. Al igual que en Italia, donde el aborto se
liberalizó en 1978. En este último caso, 7.800 mujeres italianas abortaron en Inglaterra
en el año anterior. "(Alberdi, 1983:140).
Un tercer sistema de regulación del aborto es el modelo de asesoramiento. Fue
introducido en Alemania como consecuencia de la unificación del país después de la
caída del Muro de Berlín en 1989. Se trató de llegar a un sistema mixto entre la ley de la
Alemania Occidental y la antigua regulación del Este. El modelo nació con el fin de
superar el obstáculo de la doctrina constitucional alemana y, al mismo tiempo, tener en
cuenta los antecedentes del Este donde el aborto había sido regulado bajo un sistema de
plazos. El sistema de asesoramiento permite a las mujeres embarazadas abortar
legalmente durante las primeras doce semanas de gestación cuando la mujer quiera sin
tener que dar ninguna explicación para ello. Sin embargo, es obligatorio que las mujeres
se sometan a un proceso de evaluación durante el cual un consejero asignado (en ningún
caso relacionado con la propia intervención) explica sus derechos a la mujer
embarazada y las alternativas al aborto, como el apoyo para seguir adelante con el
embarazo.
En la siguiente tabla se resumen las principales características de cada uno de los
modelos y se proporcionan algunos ejemplos de países en los que actualmente se
encuentran en vigor.
Tabla 1. Modelos existentes sobre regulación del aborto en el mundo y algunos
ejemplos
Definición Países
Sistema de Las mujeres pueden finalizar sus embarazos Portugal desde 1994 y España
indicaciones o voluntaria y legalmente siempre que se desde 1985
encuentren en una serie de condiciones o En el Reino Unido el aborto está
supuestos circunstancias marcadas previamente por la ley, permitido hasta las 26 semanas
tales como causas terapéuticas, malformaciones de gestación, un periodo que
genéticas o congénitas del feto, que el embarazo puede extenderse cuando está en
sea consecuencia de una violación, entre otras. peligro la vida o la salud de la
madre. Esta legislación hoy está
vigente en la mayoría de países
de América Latina.
Sistema de Las mujeres embarazadas pueden interrumpir Portugal desde 2007 y España
plazos sus embarazos sin ningún requerimiento más Spain desde 2010
que un límite temporal establecido previamente Francia, Holanda, Dinamarca y
por la ley. Suecia tienen este tipo de modelo
desde los años setenta.2
Sistema de Las mujeres pueden terminar su embarazo Germany3
asesoramiento voluntariamente sin más requerimiento que un
límite establecido por la ley pero deben
someterse a un periodo de reflexión obligatoria
durante el cual serán informadas sobre las
alternativas disponibles al aborto.
Fuente: Elaboración propia a partir de Laurenzo Copello (2005) y la Federación Internacional
de Planificación Familiar, International Planned Parenthood Federation (IPPF) (2009).
2
Mcbride (2001) y Haussman and Sauer (2007) analizan este proceso de reforma entre otros en distintos
países democráticos.
3
Steiner (1993) analiza la reforma en Alemania con profundidad.
794
b) España y Portugal en el contexto europeo
Con el objetivo de situar las legislaciones sobre aborto española y portuguesa
actualmente vigentes en perspectiva comparada con el resto de la Unión Europea (UE),
he seleccionado sólo los países que forman parte de la UE y disfrutan de una ley o
sistema de plazos para regular el aborto. De los 27 estados miembros de la UE,
diecinueve tienen este tipo de regulación para la interrupción voluntaria del embarazo.
En estos diecinueve países se aprobaron dichas legislaciones sobre aborto entre 1973 y
2010, la primera en Dinamarca y la última en España.
Como muestra la tabla 2, en los años setenta, se aprobaron también las leyes que
permiten el aborto libre en Austria, Francia, Suecia, Eslovenia e Italia. En los años
ochenta, los Países Bajos, Eslovaquia, la República Checa y Grecia también
incorporaron dicha legislación. En los años noventa, fueron Bélgica, Bulgaria, Hungría,
Lituania, Alemania, Rumania y Estonia. Durante la última década, Letonia, Portugal y
finalmente España se sumaron a este tipo de sistema para el aborto.
Como muestra la tabla 2, diecinueve países de la Unión Europea (UE) tiene un
sistema de plazos para el aborto. Seis de ellos aprobaron dicho sistema en los años
setenta. Cuatro de ellos, en los años ochenta. Siete lo hicieron en los noventa y los tres
últimos países promulgaron el sistema de plazos ya en el nuevo siglo.
En la mayoría de los países miembros de la UE, un partido socialdemócrata
gobernaba cuando se aprobó el sistema de plazos. Este fue el caso de Dinamarca,
Austria, Suecia, Grecia, Lituania, Alemania, Rumania, Portugal y España. En otros
países, sin embargo, un partido comunista estaba en el poder. Así sucedió en
Eslovaquia, Eslovenia, República Checa y Bulgaria. Por su parte, había un gobierno de
coalición en los Países Bajos y Bélgica. En los Países Bajos, una coalición de
democratacristianos y liberales, y en Bélgica, una coalición de democratacristianos,
socialistas y nacionalistas flamencos.
España fue el último país de la Unión Europea que introdujo el sistema de plazos.
En España, esta legislación fue aprobada hace apenas unos años, en 2010. Sólo tres años
después de que Portugal hubiera aprobado este tipo de norma. En cuanto al contenido de
la nueva legislación para el aborto, la tabla muestra que España, desde 2010, tiene una
de las leyes más progresistas de la Unión Europea. Los Países Bajos cuentan con el
plazo más amplio para el aborto libre. En este país, las mujeres pueden interrumpir
voluntariamente su embarazo hasta las veinte primeras semanas de gestación. Esto
posiciona a los Países Bajos a la cabeza de los países miembros de la Unión Europea en
cuanto a permisividad temporal para el aborto libre. Considerando el número de
semanas en las que una mujer puede abortar legalmente, el siguiente país es Suecia,
donde es posible hacerlo hasta las dieciocho semanas de gestación. En tercer lugar,
están los países que permiten que las mujeres aborten legal y voluntariamente hasta la
decimocuarta semana de gestación. Estos países son Alemania, Rumania y España. El
resto de los países permiten a las mujeres abortar entre las diez y las doce semanas.
Portugal, en este sentido, cuenta con el plazo más limitado de todos los países
miembros: diez semanas.
795
Tabla 2: Principales características de la legislación sobre el aborto, según la
petición de los países de la UE
Año de
País introducción Partido que aprobó la Número Financiación
del sistema de reforma de
plazos semanas
Dinamarca 1973 Partido Socialdemócrta 12 Pública, excepto en las Islas
Feroe
Austria 1974 Partido Socialista 12 Privada
Suecia 1975 Partido 18 Pública, las mujeres tienen qeu
Socialdemócrata pagar una pequeña tasa que
varía entre regiones
Francia 1975 Union for French 12 Privada
Democracy
Eslovenia 1977 Partido Comunista 10 Privada
Italia 1978 Partido Demócrata 12 Pública
Cristiano
Países 1982 Demócrata Cristianos 21 Pública
Bajos y Liberales en
coalición
Eslovaquia 1986 Partido Comunista 12 Privada
República 1986 Partido Comunista 12 Privada
Checa
Grecia 1986 Partido Social 12 Pública
Demócrata
Bélgica 1990 Coalición de partidos: 12 Pública en un porcentaje
Demócrata cristianos,
Socialistas y
nacionalistas
flamencos.
Bulgaria 1990 Partido Comunista 12 Pública solo para menores (16 –
18). Para mujeres mayores de
35, cuando el embarazo es
consecuencia de unan
violación, por razones medias y
para mujeres en condiciones
vulnerable.
Lituania 1994 Partido 12 Privada
socialdemócrata
Alemania 1995 Partido 14 Pública para mujeres en malas
Socialdemócrata condiciones económicas
Rumania 1996 Partido Socialista 14 Pública para mujeres en
situación de emergencia
económica
Estonia 1998 Patria 11 Privada
Letonia 2002 Independiente 12 Privada
Portugal 2007 Partido 10 Pública
Socialdemócrata
España 2010 Partido 14 Pública
Socialdemócrata
Fuente: Elaboración propia basada en la Federación Internacional de Planificación Familiar
(IPPF) (2009).
En cuanto al coste del servicio, once países financian aborto con fondos públicos.
Algunos de estos, lo financian sólo parcialmente. Este último es el caso de Bélgica y
Suecia. Otro país que limita la financiación pública es Bulgaria, con diferencias por
edad de las mujeres embarazadas. Alemania y Rumanía son otros países que financian
el aborto con fondos públicos sólo cuando las mujeres se encuentran en situaciones
796
económicas desfavorecidas. El resto de los países que financian el aborto lo hacen en
todas las circunstancias. Este es el caso de Dinamarca (excepto las Islas Feroe), Italia,
Países Bajos, Grecia, Portugal y España. En el resto de los países la financiación del
aborto es privada.
Desde la entrada de España y Portugal en la Unión Europea, las políticas públicas
desarrolladas en ambos países no pueden ser analizadas sin observar el nivel
supranacional. En general, la Unión Europea ha aprobado numerosas reformas y
políticas que, posteriormente, se han implementado a nivel nacional, mediante la
emisión de resoluciones y recomendaciones.
En el caso del aborto, la normativa de la UE es escasa. De hecho, sólo pueden
mencionarse tres resoluciones al respecto, dos de ellas fueron aprobadas por el
Parlamento Europeo y la otra fue aprobada por el Consejo Europeo.
La primera fue la resolución del Parlamento Europeo sobre la Salud Sexual y
Reproductiva 0223/2002, publicada el 3 de julio de 2003 en el Diario Oficial de la
Unión Europea. Esta resolución recomienda que el aborto sea legal para proteger la
salud sexual y reproductiva de las mujeres. La segunda se aprobó en el Consejo de
Europa. La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa aprobó la resolución
1607/2008 el 26 de abril invitando a los Estados miembros a despenalizar el aborto si no
lo habían hecho con el fin de garantizar el derecho de las mujeres a esta práctica y
eliminar las restricciones existentes.
La tercera y última resolución fue aprobada por el Parlamento Europeo el 14 de
enero de 2009. En este caso, el Parlamento se refirió a la necesidad de aumentar la
conciencia sobre la salud sexual y reproductiva de las mujeres. El legislador europeo
insta a los Estados miembros para mejorar las políticas de educación sexual, los
servicios de asesoramiento, así como la provisión de métodos anticonceptivos para
evitar embarazos no deseados.
España y Portugal tienen, por lo tanto, una ley similar a la mayoría de los países
miembros de la Unión Europea. En España, el término es algo más amplio que en
Portugal, siendo el límite para el aborto libre las 14 semanas de gestación, mientras que
en Portugal el término se limita a 10 semanas. En ambos países, el servicio es público y
gratuito, practicándose la mayoría de las intervenciones en los hospitales públicos. Para
establecer otras comparaciones más profundas, sería necesaria una investigación
detallada sobre el impacto de las políticas públicas de aborto en ambos países. Por
ahora, podemos afirmar que el aborto en España y en Portugal se regula de acuerdo con
los criterios utilizados en la mayoría de los países vecinos.
A ÁLISIS DE LA EVOLUCIÓ DE LAS PREFERE CIAS PÚBLICAS SOBRE ABORTO E

ESPAÑA Y PORTUGAL
En esta sección, abordaré el análisis de las preferencias públicas sobre el aborto en
España y Portugal y la relación de éstas con las políticas de interrupción voluntaria del
embarazo vigentes en la actualidad en ambos países. Para cumplir este objetivo,
utilizaré los datos obtenidos mediante la Encuesta Europea de Valores sobre la opinión
pública de la ciudadanía portuguesa y española respecto al aborto, los datos que se
deriven de las encuestas realizadas en ambos países por sus institutos oficiales de
opinión pública, y los resultados de los dos referendos celebrados en Portugal. Todo ello
me permitirá obtener una idea generalizada de cuál es la posición de la sociedad
portuguesa y española respecto al aborto.
797
Para lograr estos objetivos, es necesario hacer un breve repaso a los procesos
políticos de legalización del aborto tanto de España como de Portugal. En los años
ochenta, los dos países adoptaron un sistema de indicaciones con el fin de regular el
aborto bajo determinados supuestos. Entonces, no eran todavía miembros de la Unión
Europea, pero las demandas para despenalizar el aborto eran importantes.4 Desde esa
primera regulación el debate, aparentemente, despareció de la agenda pública, hasta que
en los noventa volvió el aborto volvió a ser noticia y el debate se reabrió.
El caso de España
En España, el último partido socialdemócrata (PSOE), cuando Felipe González era
Presidente del Gobierno en 1995, se trató de introducir el llamado "cuarto motivo" en la
legislación sobre la interrupción voluntaria del embarazo. Sin embargo, las elecciones
parlamentarias anticipadas paralizaron el debate público. El Partido Popular ( PP) ganó
por primera vez aquellas elecciones parlamentarias y José María Aznar fue investido
Presidente del Gobierno, cargo que ocupó durante los ocho años siguientes. A lo largo
de dicho período, el aborto ocupó un segundo lugar en la agenda pública. Aunque se
dieron algunos intentos por parte de ciertos partidos políticos, como Izquierda Unida
(IU) o el Bloque Nacionalista Gallego (BNGA) por reabrir el debate sobre aborto, la
posibilidad real de una nueva reforma no apareció hasta que el PSOE volvió al
gobierno. En la primera legislatura del PSOE en el gobierno (2004 - 2008), el escándalo
de las clínicas del Dr. Morin saltó a la opinión pública. Este médico había sido acusado
de practicar abortos ilegales en sus clínicas acreditadas para la interrupción voluntaria
del embarazo. La acusación fue realizada por varias organizaciones Provida y ello
provocó que la cuestión del aborto volviese a ser debatida públicamente.
El PSOE volvió a ser el partido más votado en las elecciones parlamentarias
celebradas el 14 de marzo de 2008. Este partido obtuvo 169 escaños en la Cámara Baja,
seguidos por los conservadores, el Partido Popular (PP), que obtuvo 154 escaños. El
resto de partidos se situaron entre los dos y los diez escaños. En el Senado, el PP fue el
partido con más escaños. Consiguió 101 asientos, mientras que el PSOE sólo obtuvo 88.
El resto de partidos se quedaron con entre uno y doce asientos. Esto refleja que el
sistema de partidos en España es claramente bipartidista. En consecuencia, uno de estos
dos partidos (PSOE y PP) tiene en general el poder de decisión de todas las leyes que
son aprobadas en el Parlamento. De 2008 a 2012, el PSOE fue el partido en el poder con
una mayoría relativa. Esto puede explicar por qué el debate sobre el aborto fue profundo
y polémico.
Desde el punto de vista económico, en 2008 España venía de años de crecimiento.
Cuando el PSOE ganó las elecciones parlamentarias en 2008, esta situación estaba
empezando a cambiar. Desde 2007, el gasto público había comenzado a aumentar,
mientras que los ingresos públicos habían empezado a caer. Las consecuencias de crisis
empezaban a verse pero no eran todavía muy fuertes. (Guillén, Ana, M., 2012:141).
En 2008 el PSOE gobernaba, por tanto, en minoría pero en el Parlamento había
mayoría de fuerzas favorables a una reforma de la legislación del aborto hacia un
sistema de plazos. Todas las fuerzas políticas, salvo el Partido Popular que votó en
contra y Unión Progreso y Democracia que se abstuvo votaron a favor de la reforma
final tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado. La ley de plazos se
instauró así en la legislación española pero la alternancia en el Ejecutivo del Partido
4
Para un estudio más detallado sobre el proceso de reforma de 1985 en España, puede consultarse Ramón
Montero (1986), Hernández (1989), Valiente (2001), Blofield (2006) y Prata (2007).
798
Popular pocos años más tarde, volvió a abrir un debate sobre el aborto que parecía, sólo
en teoría haberse superado.
Al no haber sido realizado ningún referéndum para consultar la opinión pública de
la cuestión del aborto en España, no puedo referirme a datos concretos, como sí lo haré
en el caso de Portugal. Sin embargo, es importante destacar que existen algunos
estudios sobre las actitudes sociales de la población española con respecto al aborto.
Uno de ellos publicado en 1979 (Ussel, 1979). Esta investigación, realizada antes de la
despenalización del aborto bajo una ley de supuestos, se detiene en los criterios sociales
de su implementación y en las actitudes sociales de la población y de los profesionales
de la salud. Otro estudio es de 1983. En este caso, se centra en la existencia de
posiciones ideológicas sobre las asunciones para despenalizar el aborto bajo la reforma
del artículo 417.bis del Código Penal. Hay un tercer estudio sobre la juventud en
España. Es el más reciente, publicado en 2008. Una de las cuestiones muestran que el
55.5% de la población encuestada considera que la mujer debería decidir sobre la
finalización de sus embarazos libremente.
Los referendos en Portugal
Como ya se ha señalado, hay una diferencia fundamental entre los dos procesos de
despenalización del aborto estudiados en estas páginas. Esa diferencia es el mecanismo
de referéndum consultivo. En España no se contempla que para este tipo de normas se
deba consultar a la población su postura al respecto. Portugal, por su parte, si cuenta con
este mecanismo que fue utilizado para el caso que aquí nos ocupa.
En Portugal se celebraron dos referendos en 1998 y 2007 cuyos resultados es
importante destacar. En 1998, la abstención fue de un 68.09%. Las personas
encuestadas que votaron que “sí” a legalizar el aborto mediante una ley de plazos
supusieron un 48.70%, mientras que votó que “no” un 51.30% de la población que
participó. En 2007, el 43.60% de la población participó en el referéndum. La abstención
fue, por tanto de un 56.40%. El 59.24% de la población que participó votó “sí” a la ley
de plazos. Por el contrario, un 40.76% de la población que participó voto que “no”
(Markest, 2007).
En la siguiente tabla se pueden observar los resultados de los dos referendos
celebrados en Portugal en 1998 y en 2007.
Tabla 3: Referendos de Portugal sobre la interrupción voluntaria del embarazo
Referéndum
Referéndum 2007
1998
Abstención 68.09% 56.40%
Yes 48.70% 59.24%
No 51.30% 40.76%
Fuente: Elaboración propia a partir del “Referendo Nacional – Interruçao Voluntária da
gravidez,” (online). Disponible en: http://www.marktest.com/wap/a/p/id~230000.aspx
(consultado el 17 de Abril de 2014).
Parece claro que lo que explica en ambos casos el resultado del referéndum es la
abstención de la ciudadanía en la participación de los mismos. Esto puede deberse a la
falta de interés por la consulta en cuestión. Además de la razón del desinterés de la
ciudadanía por la cuestión refrendada, Freire and Baum (2001) plantean otras causas
relacionadas con el papel de los actores en el proceso político de aprobación del
referéndum que pudieron haber favorecido el elevado nivel de abstención. Esto es,
799
durante la campaña del voto del referéndum ¿cuál fue la implicación de los grandes
partidos políticos y de otros actores en la misma?
Defendieron el “sí” en la campaña del referéndum sobre la interrupción voluntaria
del embarazo de los noventa, el Partido Socialista (PS) y Coalición Democrática
Unitaria (CDU). Por otro lado, hicieron campaña por el “no” el Partido Social
Demócrata (PSD) y Centro Democrático Social – Partido Popular (CDS – PP). Freire y
Baum (2001) sostienen que el hecho de que la abstención perjudicó más al “sí” que al
“no” está relacionado con un mayor empeño en la campaña del PSD y CDS-PP. Para
estos partidos, la victoria del referéndum fortalecería a sus respectivas organizaciones y
debilitaría al Partido Socialista, ganando fuerza para las elecciones legislativas de 1999.
Los partidos de la derecha, contrarios a la despenalización del aborto, Partido Social
Demócrata y CDS se implicaron en la campaña abiertamente.
Freire y Baum (2001) explican que la razón estuvo en una mayor implicación de los
partidos de la derecha, contrarios a la despenalización del aborto (PSD y CDS/PP) que
fueron capaces de movilizar el voto hacia el “no” mientras que los partidos favorables a
la despenalización no movilizaron a su electorado.
Los resultados muestran que la abstención en el referéndum cayó del primer
referéndum al Segundo referéndum. Además, en el primer referéndum la diferencia
entre el “sí” a la legislación de plazos para el aborto y el “no” fue muy estrecha. En el
Segundo referéndum la abstención permaneció elevada. Sin embargo, el porcentaje de
personas que votaron “sí” incrementó con respecto a los resultados del primer
referéndum en casi 11 puntos porcentuales. Aumentando el “sí” de 48.70% a 59.24%
puntos porcentuales.
Los resultados de la elevada abstención en 1998 pueden explicarnos tal vez que la
cuestión del aborto no era especialmente importante para la población portuguesa. A
pesar de que la abstención cayó significativamente en el referéndum de 2007,
permaneció elevada. Por tanto, podemos decir que el aborto continuó sin ser importante
para la mayor parte de la ciudadanía. Sin embargo, si observamos el porcentaje del “si”
en 1998 fue elevado, aunque no tanto como el “no”. Este porcentaje aumentó en el
segundo referéndum significativamente. En resumen, teniendo en cuenta los datos de
ambos referéndum podemos concluir que la sociedad portuguesa no considera el aborto
como un problema principal pero está de acuerdo en que debe ser legal.
Encuesta Europea de Valores
Los datos del referéndum en Portugal no pueden compararse con España ya que en
España no se celebró ningún referéndum al respecto del aborto. Por tanto, para analizar
la opinión pública sobre el aborto en España y Portugal desde una perspectiva
comparada, la mejor herramienta que puedo utilizar es la Encuesta Europea de Valores
puesto que posibilita contar con datos que han sido obtenidos con una misma
metodología. La Encuesta Europea de Valores permite, además, diferenciar entre dos
variables sobre las preferencias públicas de la población de los dos países en cuanto al
aborto. La primera de estas variables es el grado de aceptación de la población de
España y Portugal en función de las causas que se aleguen para interrumpir el
embarazo. La Encuesta Europea de Valores pregunta a las personas encuestadas en qué
cuatro supuestos aceptarían o no una interrupción voluntaria del embarazo. Dos de estos
supuestos son médicos (riesgo de salud para la madre y malformación del feto) y otros
dos son sociales (si la mujer no está casada o la pareja no quiere tener más hijos). La
segunda variable se refiere a la justificación para los diferentes supuestos en la
800
interrupción voluntaria del embarazo, es decir, en qué supuestos la población
encuestada justificaría el aborto.
Respecto a los motivos por los que la mujer decide abortar, es importante destacar
que, a partir del 1998, hay un aumento del interés por estudiar las razones para el aborto
además de las médicas. Esto tal vez se deba a que antes de esa fecha la mayor parte de
los países todavía tenia una ley de supuestos, muy pocos contaban con una ley de
plazos. Hay un claro aumento del interés por preguntar por otros supuestos a partir de
esa fecha. Puede incluso deberse a la superación de ese debate en Europa.
Tanto para España como para Portugal, el grado de aceptación de los supuestos
médicos es mucho mayor que el de los supuestos sociales. De hecho, en ambos países,
ya en 1981 y 1990 la mayoría de personas aceptaban el aborto por riesgo de salud para
la madre y cuando el feto presenta malformaciones físicas. La aceptación de este
supuesto, en concreto, aumentó durante la década de los 80, pasando del 52,6% al
70,7% en España de personas que consideran que las mujeres pueden interrumpir
voluntariamente su embarazo en estos casos.
La aceptación de la interrupción voluntaria del embarazo por motivos sociales
también se ha visto incrementada tanto en España como en Portugal. En el caso
concreto de Portugal, ya en 1990 había una importante tolerancia al aborto bajo una ley
amplia de supuestos aunque la población no fue consultada directamente sobre una ley
de plazos hasta el referéndum de 1998. La evolución de todos estos datos se puede
observar en los siguientes gráficos.
Gráfico 1. Porcentaje de personas que aprueban el aborto según diferentes
supuestos en España 1981-2008
Fuente: EVS 1981-2008 Longitudinal Data File
801
Gráfico 2. Porcentaje de personas que aprueban el aborto según diferentes
supuestos en Portugal 1990-2008

En cuanto a la segunda variable, la justificación del aborto de la población
encuestada, en España la evolución ha sido más clara que en Portugal. En España el
porcentaje de personas que no justifican el aborto en ninguna situación ha descendido
casi 20 puntos desde 1981 hasta 2008 (desde un 47,1 a un 28,4%.). Al mismo tiempo ha
aumentado el porcentaje de personas que aceptan el aborto en cualquier situación, en
este caso desde un 4,3% a un 11%. Además, todas las categorías por debajo del cinco
han descendido en su proporción a medida que pasaban los años y todas las categorías
del 5 en adelante la situación contraria: han aumentado en su proporción. Por lo tanto,
han aumentado las categorías que justifican el aborto en mayor medida.
En Portugal, sin embargo, esta evolución no se ha dado tan claramente. Las
situaciones extremas casi no han cambiado desde 1990 hasta 2008: el porcentaje de
personas que no justifican el aborto en ninguna situación se ha mantenido estable en
torno al 30% mientras que el porcentaje de las personas que lo aceptan en ningún caso
no se ha movido del 5,1%. En este caso han descendido, aunque muy poco, las
categorías por debajo del 6, mientras que del 7 en adelante se ha visto un aumento
aunque muy moderado.
En resumen, la aceptación de los supuestos médicos, ya desde los años 80, es
elevada tanto en España como en Portugal. Asimismo, el grado de aceptación de los
supuestos sociales ha aumentado en los últimos años, sin llegar a la mayoría de
aprobación, y siendo más importante dicho aumento en España que en Portugal. Por
tanto, podemos deducir que hay una mayor aceptación del aborto en España que en
Portugal.
802
Gráfico 3. ivel de justificación del aborto en España 1981-2008

Gráfico 4. ivel de justificación del aborto en Portugal 1990-2008
CO CLUSIO ES
Tras el análisis realizado en estas páginas, se podría decir que la cuestión de la opinión
pública sobre el aborto no ha parecido ser muy importante desde el punto de vista
científico puesto que ha sido poco estudiada en ambos países, al menos desde los
institutos públicos de opinión. En Portugal se muestra una mayor deferencia por la
opinión pública puesto que existe el mecanismo de los referendos para consultar a la
población en cuestiones como la que nos ocupa. Sin embargo, en España no se realizó
ningún referéndum y las encuestas sobre este tema son muy limitadas hasta el punto de
que tenemos que utilizar una encuesta europea para conocer los valores y actitudes de la
población española sobre la interrupción voluntaria del embarazo, o consultar las que
solicitan directamente los actores sociales que están directamente vinculados a la
interrupción del embarazo, como el es caso de Católicas por el Derecho a Decidir.
803
Por otra parte, según los datos de la Encuesta Europea de Valores, la población
española es más tolerante a la interrupción voluntaria del embarazo que la población
portuguesa. Así lo hemos visto reflejado en las variables estudiadas: grado de
aceptación del aborto y justificación para abortar. Sin embargo, y aún a pesar de la
evolución de la tolerancia hacia una mayor permisividad del aborto legal, en España no
se aprobó la ley de plazos hasta el año 2010, mientras que en Portugal se aprobó en
2007, unos años antes.
Las políticas de interrupción voluntaria del embarazo están en sintonía con la
opinión pública en ambos países. Tanto España como Portugal cuentan con una ley de
plazos para el aborto que permite a las mujeres decidir libremente la interrupción de sus
embarazos hasta un periodo de tiempo determinado por la ley. A partir de dicho
periodo, el sistema se combina con una ley de supuestos mediante el que, en
determinadas circunstancias, las mujeres pueden abortar legalmente aun estando ya
fuera del plazo establecido por la ley.
Los datos reflejados por la Encuesta Europea de Valores demuestran que la opinión
pública con respecto al aborto en ambos países ha tendido a una mayor permisividad. El
grado de aceptación de la interrupción voluntaria del embarazo por motivos médicos es
más elevado en los dos países. Por su parte, las razones sociales para justificar un aborto
también se ven más aceptadas
La diferencia más relevante en ambos países es la celebración de los referendos. En
Portugal, desde la transición democrática hasta la actualidad, se han celebrado dos
consultas sobre el asunto. En España, sin embargo, no ha sido celebrada ninguna
consulta de este tipo para conocer la posición de la ciudadanía con respecto a la cuestión
de la legalización del aborto.
La ley de plazos para el aborto en Portugal fue aprobada en 2007 con un consenso
social previamente obtenido en las urnas. Aunque con un resultado ajustado hacia la
legalización de la interrupción voluntaria del embarazo para le ley de plazos, Portugal
aprobó una nueva regulación que no ha sido cuestionada posteriormente. En España, sin
embargo, la alternancia política por el Partido Popular ha reabierto un debate que
parecía estar ya superado. Tal vez la inexistencia de un mecanismo como el referéndum,
aunque puede hacer que la consulta sea más tardía o costosa, otorgase mayor estabilidad
a la reforma final sobre la interrupción voluntaria del embarazo. Sin duda, comparando
ambos casos, parece que el proceso político dado en Portugal lo pone en evidencia.
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806
A EXOS
Tabla 10. Abortos voluntarios realizados por motivo de la interrupción y periodo.

Salud Varios
Riesgo fetal Violación o consta
materna motivos
1992 98,4 1,46 0,02 0,04 0,07
1993 98,27 1,58 0,03 0,04 0,07
1994 98,19 1,59 0,02 0,07 0,13
1995 97,91 1,64 0,01 0,1 0,33
1996 97,83 2,05 0,02 0,03 0,06
1997 97,79 2,08 0,03 0,03 0,07
1998 97,32 2,27 0,03 0,28 0,1
1999 97,22 2,47 0,04 0,19 0,09
2000 97,16 2,57 0,05 0,14 0,06
2001 97,16 2,53 0,09 0,22 0
2002 96,81 3,03 0,03 0,13 0
2003 96,89 2,83 0,02 0,26 0
2004 96,7 3,06 0,02 0,22 0
2005 96,68 3,16 0,01 0,15 0
2006 96,68 2,83 0,01 0,18 0
2007 96,93 2,91 0,01 0,15 0
2008 96,96 2,86 0,02 0,16 0
2009 96,74 2,98 0,02 0,27 0
2010 50,07 1,53 0,01 0,13 0
Fuente: Interrupciones Voluntarias del Embarazo. Serie 1992-2011. Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad.
Tabla 10. Porcentaje de personas que aprueban el aborto cuando hay riesgo de
salud para la madre
Año %
1981 1676 72,8
España
1990 2119 80,4
Portugal 1990 1015 85,7
Tabla 11. Porcentaje de personas que aprueban el aborto cuando el feto está
físicamente discapacitado
Año %
1981 1211 52,6
España
1990 1864 70,7
Portugal 1990 845 71,3
807
Tabla 12. Porcentaje de personas que aprueban el aborto cuando la mujer no está
casada
Año %
1981 366 15,9
1990 760 28,8
España
1999 436 36,3
2008 742 49,5
1990 380 16,5
Portugal 1999 392 39,2
2008 562 36,2
Tabla 13. Abortos voluntarios realizados por estado civil y año
Soltera Casada Viuda Divorciada Separada o consta
1996 58,62 31,31 0,99 2,2 6,47 0,4
1997 60,05 30,04 1,01 2,14 6,36 0,4
1998 61,36 28,66 0,87 2,13 6,51 0,47
1999 62,68 27,42 0,81 2,13 6,36 0,6
2000 63,52 26,87 0,76 2,15 6,14 0,57
2001 62,98 27,34 0,79 2,04 6,24 0,62
2002 63,25 27,43 0,65 2,29 5,97 0,41
2003 64,43 26,21 0,69 2,57 5,6 0,49
2004 64,47 25,93 0,59 2,52 5,66 0,83
2005 65,84 25,02 0,61 2,49 5,52 0,52
2006 66,26 24,58 0,55 2,87 5 0,73
2007 67,63 23,76 0,49 3,1 4,32 0,72
2008 68,23 23,56 0,44 3,3 3,9 0,56
2009 68,26 22,92 0,44 3,75 3,95 0,68
2010 68,16 23,63 0,38 3,56 3,54 0,73
Tabla 14. Porcentaje de personas que aprueban el aborto cuando la pareja no
quiere tener más hijos
Año %
1981 380 16,5
1990 829 31,4
España
1999 429 35,8
2008 668 44,5
1990 241 10,5
Portugal 1999 364 36,4
2008 592 38,1
808
Tabla 15. Abortos voluntarios realizados por número de hijos que viven
actualmente y año
Cinco o
ingún Tres Cuatro o
Un hijo Dos hijos más
hijo hijos hijos consta
hijos
1996 53,99 18,41 18,46 6,22 1,85 1 0,07
1997 54,81 18,64 17,84 6,03 1,69 0,94 0,05
1998 56,09 18,75 17,14 5,49 1,56 0,9 0,06
1999 56,61 19,02 16,83 5,22 1,47 0,8 0,05
2000 55,97 19,78 16,45 5,33 1,52 0,91 0,04
2001 53,98 20,97 16,89 5,29 1,72 0,97 0,18
2002 52,09 22,25 17,51 5,61 1,59 0,93 0,02
2003 50,95 23,28 17,53 5,61 1,58 0,93 0,11
2004 50,31 23,49 17,68 5,62 1,65 0,87 0,39
2005 49,82 24,22 17,68 5,58 1,65 0,96 0,09
2006 48,86 24,72 17,86 5,64 1,85 0,95 0,13
2007 48,28 25,28 17,91 5,72 1,79 0,94 0,08
2008 47,31 25,94 18,15 5,89 1,82 0,86 0,03
2009 46,95 26,1 18,63 5,68 1,78 0,83 0,03
2010 46,19 26,47 19,04 5,89 1,65 0,73 0,03
2011 45,38 26,49 19,65 5,98 1,69 0,82 0
Tabla 16. ivel de justificación del aborto en España 1981-2008
unca 2 3 4 5 6 7 8 9 Siempre
1981 47,1 10,5 8,0 4,8 11,8 2,8 2,8 2,6 0,7 4,3
1990 27,3 7,7 9,3 6,4 19,2 5,8 6,1 4,5 2,5 8,8
1999 31,3 6,3 5,3 4,6 17,0 5,7 4,7 5,8 3,8 9,8
2008 28,4 4,9 5,2 3,3 16,5 5,2 6,3 8,9 5,4 11,5
Tabla 17. ivel de justificación del aborto en Portugal 1990-2008
unca 2 3 4 5 6 7 8 9 Siempre
1990 30,2 8,7 10,2 6,8 21,2 6,8 3,7 4,0 1,9 5,1
1999 33,1 9,5 7,7 4,7 14,0 8,6 6,3 4,3 2,1 5,1
2008 30,8 7,9 5,7 4,4 19,3 5,2 6,5 5,4 2,8 5,1
809
LOS BRASILEÑOS Y EL SUEÑO EUROPEO: U ESTUDIO SOBRE LA
CALIDAD DE VIDA Y LA REALIDAD DE LOS PROFESIO ALES DEL SEXO
BRASILEÑOS E ESPAÑA
GEOVANE FRANCISCO DE SOUZA

Universidad de Deusto
geovane.desouza@deusto.es
RESUME
La prostitución masculina emerge en situaciones de vulnerabilidad social o personal.
Sin embargo, situarse en la prostitución como actividad supone estigma en muchas de
las esferas de las personas que ejercen la prostitución. Cuando se hace referencia a los
procesos de exclusión que viven diferentes sectores de la comunidad más vulnerables,
muchas veces en sus textos no incluyen a quien practica la prostitución, esta exclusión
no es tan visible como otras exclusiones. En este sentido en este proyecto, buscamos
conocer las actuales condiciones de calidad de vida de este grupo de inmigrantes y
conocer una realidad social muy sensible, como es la prostitución masculina, que nos
permite una aproximación sobre las características generales de la prostitución
masculina brasileña en España, medir su calidad de vida y más que eso presentar un
panorama de su calidad de vida en la actualidad.
PALABRAS CLAVE
Calidad de vida; Prostitución masculina; Inmigración; Exclusión social; Brasileños.
811
I TRODUCCIÓ
En este artículo se pretende ahondar en la temática de calidad de vida poniendo énfasis

en la calidad de vida de los profesionales del sexo. Para lograr lo mencionado, se ha
realizado un análisis teórico de los planteamientos de diversos investigadores con el fin
de hacer una integración del concepto; calidad de vida, exclusión social y prostitución
masculina en España.
Cuando se aborda la prostitución, desde un enfoque socio-político, económico y
desde los medios de comunicación, habitualmente tiende a realizarse en clave femenina.
Este planteamiento supone no contemplar la prostitución como algo amplio y diverso
llevando a la exclusión a los hombres que ejercen la prostitución. La vulnerabilidad de
los varones que ejercen la prostitución es alimentada por la invisibilidad, por el estigma
que perpetua desigualdades sociales, por la situación de irregularidad y la violación de
derechos básicos, por la ausencia de normas reguladoras que permitan a los trabajadores
del sexo sentirse respaldados en el desarrollo de su actividad. El silencio y el
desconocimiento sobre la prostitución masculina debilitan la vulnerabilidad de un
colectivo que necesita aceptación y un abordaje integral a sus necesidades.
La inmigración es una variable importante cuando se hace un análisis en la
prostitución masculina en España ya que un alto número de los hombres que ejercen la
prostitución son extranjeros con un 87,1 % frente a los de origen español con un 12,9 %
(Zaro et al, 2007). De acuerdo con una encuesta realizada por la fundación Triángulo1,
un 55,4% de los varones que ejercen la prostitución en la ciudad Madrid provienen de
Brasil.
Los profesionales del sexo masculino en España, son una población dispersa,
excluída socialmente, de dificil acceso y hasta el momento muy poco estudiada, en
España son escasas las investigaciones cuyo objeto de estudio ha sido los profesionales
del sexo masculino, el colectivo compuesto por los varones que ejercen la prostitución
es desconocido tanto para la sociedad como para la comunidad científica2. Lo que
sabemos, es que de acuerdo con las estadísticas, un gran número de trabajadores del
sexo en España está compuesto por Brasileños, también se sabe que es un grupo
complejo, heterogéneo, de alta movilidad y poco visible al no existir un arquetipo de
trabajador del sexo. Sin duda este colectivo es ignorado y excluido, tanto por la
sociedad como por la mayoría de los investigadores sociales y su invisibilidad alimenta
el estigma, la marginalidad y la exclusión social.
Cuando hablamos de personas en situación de exclusión social, como colectivo de
atención, preferente nos estamos refiriendo a aquellas que no pueden disfrutar de una
ciudadanía plena, en condiciones de igualdad social, ni ejercer los derechos que les
corresponden por verse privadas de lo que consideramos fundamental para el desarrollo
humano, esto es, del acceso a una vivienda adecuada, a una protección de la salud
apropiada, del acceso al empleo digno, a una educación de calidad, a una protección
social suficiente y a la cultura. Se trata de situaciones de desprotección y marginalidad,
caracterizadas, entre otras, por la precariedad del mercado de trabajo y la ruptura de
lazos sociales y familiares. Sin duda, el hecho de que existan personas en esta situación
pone en cuestión la eficacia del sistema y de nuestras instituciones, porque muestra la
1
Zaro et al (2007) Trabajadores Masculinos del Sexo: Aproximación a la prostitución masculina en
Madrid en 2006, Madrid, Fundación Triángulo.
2
Ibid.,pp.12
812
incapacidad de éstas para evitar o frenar procesos de marginación y para lograr la
inclusión de esas personas.
Esto es un motivo suficiente para reivindicar la existencia del colectivo inmigrante
junto con la necesidad de escucharle, conocerle y prestarle la atención necesaria sin
prejudicios y con la mayor profesionalidad posible. Es momento de enfocar la
prostitución en sentido amplio y diverso con medidas reales que reduzcan los riesgos y
daños que esta pueda causar en su calidad de vida.
CALIDAD DE VIDA
Alcanzar altos niveles de calidad de vida ha sido siempre una preocupación del hombre,
pero debido a la serie de transformaciones que experimentan las sociedades
contemporáneas como resultado del progreso y el desarrollo humano, la discusión
tecnológica y científica sobre el tema se está convirtiendo cada vez más común. La
primera dificultad que se plantea a establecer una definición y obtener una visión global
en el tema - calidad de vida, es el de fijar los límites del tema, los criterios a utilizar
para esta delimitación deberían surgir de la definición de calidad de vida, pero no existe
acuerdo sobre esta definición, a menudo, ni siquiera existe la definición y cuando existe,
es excesivamente vaga y amplia.
El término calidad de vida, debido a su naturaleza abstracta, explica por qué la
expresión “buena calidad”, tiene diferentes significados para diferentes personas en
diferentes lugares y situaciones. Por lo tanto, existen múltiples conceptos de la calidad
de vida. Como resume Buarque (1993), “probablemente ningún concepto es más
antiguo, incluso antes mismo de ser definido y tal vez ningún concepto es más moderno
que él mismo”. A partir de esta diversidad conceptual, la calidad de vida aquí se centra
en las dimensiones: individual, social y ambiental, que, aunque por separado, están
interrelacionadas.
La calidad de vida y la búsqueda de una vida mejor son una constante búsqueda del
ser humano3. Al decir esto, estamos suponiendo que es una de las características
fundamentales de la especie humana, tal vez cada persona tiene su propio concepto, por
lo tanto, la calidad de vida es un concepto que está sujeto a múltiples puntos de vista y
ha variado de una época a otra, de país a país, de cultura a cultura, de clase social para
clase social e incluso de persona a persona, variando para el mismo individuo conforme
el pasar del tiempo. Y ahora lo que para una persona, se trata de una buena calidad de
vida hoy, puede no haberlo sido algún tiempo atrás, podrá no ser mañana o incluso más
tarde. Tal vez puede variar, incluso de acuerdo con el estado de ánimo y de humor de
esta persona. Esta multiplicidad de conceptos, colocados de forma heterogénea,
dificulta las comparaciones. Farquhar (1995) considera que "una de las razones para
esta falta de consenso es tal vez el hecho de que el término se utiliza más
multidisciplinariamente en la actualidad”
El estudio de la calidad de vida se puede relacionar con todas las esferas en que se
desarrolla la vida cotidiana de los ciudadanos4, sin duda, no todas estas esferas tienen el
mismo peso específico o el balance final de la calidad de vida experimentada por los
3
Buarque, C. (1993) O que é apartação, São Paulo, Brasiliense.
4
La calidad de vida es un concepto amorfo, utilizado por muchas disciplinas - geografía, literatura,
filosofía, publicidad, economía, promoción de la salud, medicina y ciencias sociales (la sociología y la
psicología). Se trata de un concepto vago, es multidimensional e incluye teóricamente, todos los aspectos
de la vida humana. Bowling, A. (1995). Measuring health: a review of quality of life measurement scales
Buckingham Philadelphia, Open University Press, pp.23.
813
individuos considerada en su conjunto, pero no resulta posible establecer un orden de
importancia, porque varía según las características de los individuos, ni hacer
abstracción de esferas consideradas menores porque en determinadas circunstancias
pueden desempeñar el papel principal en la satisfacción de un individuo. Por ello
encontramos en los estudios de calidad de vida que se toman como objeto de
investigación áreas muy distintas.
A pesar de ser un concepto relativamente nuevo, es de uso frecuente hoy en día,
tanto en términos de lenguaje común, tanto en términos de discurso teórico, es un tema
central en todos los análisis y políticas de planificación y de gestión. Minayo (2000)
afirma que esta relatividad se refiere a la noción de calidad de vida a nivel individual y
también las tres tablas de referencia. La primera es histórica, es decir, en determinado
tiempo u desenvolvimiento económico, social y tecnológico de una sociedad específica
tiene un parámetro de calidad de vida diferente de la misma sociedad en otro paso
histórico. La segunda es cultural, los valores y las necesidades se construyen y se
clasifican de maneras diferentes por las personas, revelando sus tradiciones. El tercer
aspecto se refiere a los estratos o clases sociales.
Setién (1993), Lobo y Santos (2002), analizan las sociedades donde las
desigualdades y heterogeniedades son muy fuertes y muestran que los patrones y
concepciones del bienestar también están estratificados, es decir, la idea calidad de vida
está relacionada con las capas superiores es el paso de un preliminar el otro. Para la
Organización Mundial de la Salud – (OMS) (2002), la calidad de vida de es un concepto
holístico que reúne a todos los recursos sociales, individuales y físicos necesarios para
el individuo alcanzar sus metas y aspiraciones, así como para la satisfacción de sus
necesidades en los diferentes niveles.
La autora Setién (1993) nos define la investigación de calidad de vida en una forma
alternativa de abordar el estudio del bienestar, se trata de un tipo de investigación, que,
de un modo sistemático y explicito, conceptualiza las condiciones buenas y malas de la
vida de los hombres, en un intento de ofrecer una visión amplia y completa de su
situación, utilizando para ello todos los componentes importantes de la vida, así la tarea
de medir y reflejar la calidad de vida por lo tanto se mueve, en el contexto de la
sociología aplicada y se enmarca dentro de la preocupación de la ciencia sociológica por
el desarrollo, por un lado, por el bienestar social, por otro en la medición de los
fenómenos sociales.
Para Minayo (2000), la calidad de vida nos llevan a los valores no materiales, como
el amor, la libertad, la solidaridad, la inclusión social, la realización personal y la
felicidad, así como los elementos materiales que hacen referencia las nociones relativas
de confort y bienestar y la realización individual y colectiva, como los alimentos, el
acceso al agua potable, la vivienda, el trabajo, la educación, la salud y el ocio. Se puede
decir que el desempleo, la exclusión social y la violencia son reconocidos objetivamente
como la antítesis de la calidad de vida. Es por lo tanto componentes sujetos a la
medición y comparación, incluso teniendo en cuenta la necesidad continua de relativizar
culturalmente en el tiempo y espacio. También de acuerdo con el pensamiento de este
autor, la calidad de vida es una noción eminentemente humana, que se ha aproximado a
la satisfacción que se encuentra en la vida familiar, amorosa, social y ambiental, así
como la propia estética existencial, presupone la capacidad de hacer una síntesis cultural
de todos los elementos que una determinada sociedad considera nivel de confort y
bienestar, es por lo tanto una construcción social con la marca de la relatividad cultural.
814
Tratando de hacer más clara la importancia de las diferentes dimensiones socio-
económicas para la comprensión y la conceptualización de la calidad de vida, Romano
(1993), identifica un indicador, denominado “nivel de vida”, que se suma un conjunto
de variables socio-económicas, que inicialmente identificó el concepto de calidad de
vida: salud, calidad de vida, la vivienda, la satisfacción y las condiciones de trabajo, la
educación, las condiciones de saneamiento, el acceso a los servicios de salud,
adquisición de bienes materiales. Afirma que “nivel de vida” es un concepto totalmente
diferente de “calidad de vida”, mientras que el primero depende sobre todo de las
definiciones y perspectivas políticas, el segundo es un atributo de la persona. Es
evidente, por tanto, que los dos conceptos son muy distintos, aunque complementarias.
Para el autor, calidad de vida "es la habilidad o la capacidad de un individuo para
realizar tareas o actividades de la vida diaria, por lo tanto, conseguir la satisfacción" y
afirma que “la calidad de vida puede ser entendida en términos das expectativas
personales y se estas expectativas fueran logradas o no logradas”. En él se destacan, por
lo tanto, la dimensión más subjetiva de esto, mientras se muestra que también hay una
dimensión objetiva, difiere por lo tanto, el “nivel de vida” de la “calidad de vida”,
conceptos que serían diferentes, aunque complementarios y identifica en la calidad de la
vida, dos aspectos, uno objetivo y otro subjetivo, el primero con base en los indicadores
biomédicos y el último derivado de los valores y las creencias de la propia persona. Dar
importancia notable al aspecto subjetivo, ya que esto añadiría una "visión ética a la
existencia."
Witier (1997) alude que la calidad de vida no es un reflejo directo de las
condiciones reales y objetivas de vida de las personas, pero la evaluación de lo que hace
cada uno, respcto de estas condiciones, implicando de esta manera tanto elementos
subjetivos y objetivos.
Según Coutinho y Saldanha (2005), investigar la calidad de vida en el contexto
migratorio en la perspectiva psicosocial argumentada en los grupos sociales significa
investigalas no sólo por las teorías científicas y normas, sino hacia una nueva mirada,
frente a la construcción de un conocimiento y compartida por un determinado grupo de
pertenencia. Por lo tanto, las representaciones sociales pueden entenderse como
producto de las actividades psicosociales autónoma, propias de una determinada
sociedad
CALIDAD DE VIDA - SATISFACCIÓ DE LAS ECESIDADES
Otro significado para la calidad de vida es el concepto de necesidad, o más

específicamente, la realización o satisfacción de las necesidades, Liss (1994) analizando
la relación entre los conceptos de necesidad y calidad de vida, demuestra que hay dos
maneras de considerar la relación, la primera como una relación de causalidad (causa-
efecto), que se puede hacer de dos maneras, dependiendo del punto de vista de cuál es la
causa, se puede afirmar que "la satisfacción de las necesidades básicas resulta un alto
grado de calidad de vida" o "un alto grado de calidad de vida lleva a las necesidades de
satisfacción." La segunda como una relación lógica entre ellos, una correlación positiva,
también con dos formas de expresión: "las necesidades básicas están satisfechas si y
sólo si, un cierto grado de calidad de vida se logra," o "tiene una persona un alto grado
de calidad de vida, si y sólo si sus necesidades básicas están satisfechas.” Aquí no hay
una relación causa-efecto, pero es una condición necesaria para el otro y viceversa, sin
uno, el otro no es posible.
De acuerdo con Liss, en la literatura encontramos, el concepto de la necesidad de
dos maneras: en la primera, necesidad es una herramienta para lograr establecer metas
815
"alguien necesita algo, si este algo es necesario para lograr un determinado objetivo, una
meta que se propuso" en la segunda, la necesidad es considerada como una tensión o
desequilibrio en la organización, y luego uno de los motores, o el motivo, por ejemplo,
la conquista de la libertad o un buen sueldo. Considerando la necesidad como un
instrumento para lograr los objetivos establecidos. Liss (1994) relaciona la calidad de
vida con el concepto de "buena vida" y considera dos dimensiones principales: las
condiciones de vida (material, psicológico y sociales – welfare ) y los "estados del
alma" (la felicidad, el bienestar – well-being), y presenta una tercera dimensión, entre
estos: "el equilibrio entre el estado cognitivo y el estado psicológico del individuo." Esta
dimensión es interesante para el objetivo de la necesidad. Por lo tanto la autora afirma
que:
“Una persona es feliz con la vida, cuando sus condiciones de vida son los que
quieren que sea. Somos "felices de la vida" cuando nos damos cuenta que hemos
cumplido con nuestros deseos. O, más precisamente, una persona es feliz con la
vida, si y sólo si, sus condiciones de vida - como la persona que los percibe - es
como ella quiere ser. Por lo tanto, una persona tiene una alta calidad de vida,
cuando estés satisfecho con su propia vida. Sin embargo, puede ser muy feliz o
poco feliz. Hay, pues, un nivel mínimo de felicidad, que se relaciona con la
satisfacción de las necesidades y los deseos de alta prioridad”.5
Liss sostiene además que la satisfacción de necesidades no es un buen indicador de
calidad de vida, a menos que ambos conceptos (necesidad y calidad de vida) estén en
armonía. Pueden no estar, si la calidad de vida es definida como la felicidad y la
necesidad como plan de vida plena, puede haber desarmonía, pues no es siempre que un
plan de vida plena, conduce a la felicidad. Por fin, Liss dice que la necesidad y la
calidad de vida puede ser conceptualmente relacionados de dos maneras: “la necesidad
se puede definir en términos de calidad de vida y viceversa, la calidad de vida puede ser
definida en términos de necesidad”. Es necesario una meta, cuando se necesita algo para
alcanzar un determinado objetivo, entonces, con una importancia central en el
concepto, la calidad de vida aquí es uno de los objetivos que se persiguen o viceversa, la
calidad de vida es alta, cuando las necesidades básicas están plenas, la necesidad se ha
cumplido cuando el objetivo se logra, o cuando la persona tiene en sus manos lo que se
necesita para lograrlo.
IMPORTA CIA DE EVALUAR CALIDAD DE VIDA
Bowling (1995), en su revisión al respecto de la calidad de vida, afirma que existe un

creciente interés general por conocer la forma de lograr la "buena vida", que, según ella,
también se llama "satisfacción con la vida" o " calidad de vida ". Este interés ha surgido
debido a la importancia que el mundo occidental pone en la abundancia para llegar a la
"buena vida", y también por el aumento de la longevidad de las poblaciones en todo el
mundo.
Setién (1993), afirma que una de las principales razones para estudiar la calidad de
vida de una población surgió del movimiento del estudio de los indicadores sociales. A
finales de los años 60 se reconoció que, a fin de comparar los países, necesitaba algo
más de los indicadores económicos brutos, tales como el Producto Interno Bruto. Los
indicadores sociales, medidas que reflejan el desarrollo social de un país y no sólo su
5
Liss, P. (1994) On need and quality of life. Concepts and measurement of quality of life in health care,
Dordrecht, Kluwer Academic Publishers, pp. 78.
816
desarrollo económico, fueron la propuesta alternativa. La autora, revela que la
investigación en calidad de vida nace con los indicadores sociales que Duncan (1969)
ha caracterizado el "movimiento social".
“El origen común de la Investigación de la Calidad de la Vida y de los Indicadores Sociales
ha dado en un primer momento, la especificidad y los métodos... Su objetivo es medir el
cambio social, se produjo el desarrollo, teniendo en cuenta los diversos elementos sociales,
políticos, psicológicos y culturales, que se había dejado sin tocar por el análisis económico,
que muestra los diferentes componentes de la vida y tratando de evaluar si están mejorando
o empeorando.”6
Pronto se dio cuenta, de acuerdo con Evans (1994), que los indicadores sociales no
resuelven todas las cuestiones, para evaluar la calidad de vida, pues aunque podría
proporcionar información acerca de las unidades culturales/administrativas de la ciudad,
estado, país, proporcionaba poca o ninguna información sobre la calidad de vida de las
personas dentro de la unidad. Esto aumento el interés en la evaluación de la calidad de
vida percibida, también llamada calidad de vida subjetiva, buscando indicadores
subjetivos para el constructo. Según el autor, muchos investigadores han encontrado
correlaciones inconsistentes entre los indicadores sociales y los objetivos de las medidas
subjetivas.
Evans también cita dos razones más para desarrollar y evaluar la calidad de vida en
la población general, una de ellas es para proporcionar datos normativos para servir
como una comparación con los datos recogidos de las muestras de poblaciones
específicas. Otro de los objetivos es promover la salud para todos, ya que la promoción
de la salud - salud entendida aquí en la concepción amplia de la Organización Mundial
de la Salud (OMS) - (2002) – requiere procedimientos que mejoren la calidad de vida.
Así, para Evans, el estudio de la calidad de vida en la población general es muy
importante para el desarrollo continuo de los indicadores sociales, para el desarrollo de
las normas reguladoras y para la comparación de componentes para el desarrollo de
padrones normativos.
“La medidas de calidad de vida pueden tener un papel importante en la toma de decisiones
en los distintos niveles ... En el sector público existe una aceptación general, al menos en el
gobierno, que las opciones políticas deben ser considerados dentro de un amplio marco de
costo-beneficio. En algunas áreas, como el transporte, esta estructura se desarrolla y se
cuantifica con más precisión que en otras áreas como la salud. Este enfoque enfatiza la
importancia de cuantificar, cuando sea posible, los impactos, resultados y los efectos y
describir cuantitativamente los impactos para los cuales no ha sido posible obtener medidas
o valores cuantitativos.”7
Para fundamentar esta investigación utilizaremos la definición del Farquhar, que
afirma que la calidad de vida es un término complejo y abstracto, que representa a las
respuestas individuales, al bienestar físico, mental y social, que contribuyen para una
vida normal. Consta de diferentes áreas que contribuyen a la totalidad, incluyendo: la
satisfacción personal, la autoestima, el rendimiento, comparación con otros, la
experiencia y el conocimiento previo, la situación económica, la salud general y el
estado emocional, todos estos son factores que contribuyen a la calidad de la vida total.
En este sentido, el concepto puede ser utilizado para una serie de propósitos,
incluyendo la evaluación de las necesidades de las personas y sus niveles de
6
Setién, M. (1993) Indicadores sociales de calidad de vida, Madrid, Siglo Vintiuno, pp.48.
7
Evans, D. (1994) Enhanching quality of life in the population at large, Social Indicators Research, 33,
1-3, pp. 35.
817
satisfacción, la evaluación de los resultados de los programas y servicios humanos, la
dirección y guía en la provisión de estos servicios y la formulación de políticas
nacionales e internacionales dirigidas para mejorar la calidad de vida a la población
general y sin dudas a la población de los excluidos en la sociedad.
LA EXCLUSIÓ SOCIAL
A fin de señalar nuestra ruta de trabajo, Lovuolo (1996), define exclusión en la sociedad
(genéricamente llamada la "exclusión social") como aquellas condiciones que permiten,
facilitan o promueven que ciertos miembros de la sociedad sean apartados, rechazados o
simplemente se les niegue la posibilidad de acceder a los beneficios institucionales. Para
este autor, la "exclusión social" es un fenómeno que no puede comprenderse sin su
opuesto, la noción de “inclusión social”, ambos fenómenos son productos de la misma
dinámica.
En este revisar teórico sobre el tema de la exclusión, es evidente que se genera en
las complejidades de la economía, la política, los asuntos sociales y los desarrollos
específicos en los ámbitos: de la cultura, educación, trabajo, política social, la etnia, la
identidad y varios otros sectores y dimensiones de la vida humana.
La exclusión social alude a la imposibilidad o la dificultad que tiene una persona o
un grupo social para acceder y participar activamente en la esfera económica, cultural y
política de la sociedad. Como resultado de ello, los individuos o las comunidades no
pueden pertenecer y participar plenamente en la sociedad, porque sus vínculos sociales
se debilitan o se rompen, o sea, los excluidos son aquellos que no han logrado incluirse,
es decir no pueden acceder ni usufructuar los beneficios de las instituciones sociales ni
adoptar su modo vida. (Lovuolo, 1996)
Por lo tanto la exclusión social es multidimensional y polifacética, capaz de asumir
diferentes aspectos y así lograr una variedad de formas en la sociedad contemporánea.
En esta perspectiva, se observa que la exclusión está relacionada con cuestiones
macroeconómicas relacionadas con los principales aspectos de esta vinculación, con el
mercado de trabajo, el acceso al empleo, bienes y servicios, así como la falta de
seguridad, la justicia y la ciudadanía.
La exclusión social es un fenómeno de estructura y función de carácter dialéctico y
esto implica necesariamente un proceso de inclusión social. En el mismo momento que
el sujeto es el objeto de la exclusión social de un determinado grupo o práctica social, él
está incluido en cualquier otro grupo o práctica rotulados en la etiqueta marginal.
Siguiendo esta lógica, podemos enumerar varias categorías excluidas. En ellas
podemos ver reunidos importantes grupos sociales como los inmigrantes, los negros, los
sin hogar, los analfabetos, las mujeres, las comunidades LGBT (lesbianas, gays,
bisexuales, transexuales) y los profesionales del sexo tanto feminino cuanto el
masculino.
LA PROSTITUCIÓ MASCULI A
Pensar en la prostitución masculina como objeto de un grupo de estudio requiere

considerar algunas peculiaridades de la profesión. En primer lugar, es importante que no
se imagine simplemente como un factor de exclusión social. Esta comprensión es
esencial para que podamos identificar el prejuicio y la intolerancia que, hoy en día,
todavía caracterizan a las relaciones humanas, individuos que se desvían de la conducta
del comportamiento del ser humano “normal”.
818
La principal característica de los varones que ejercen la prostitución es su
invisibilidad, inclusive en lo que la literatura científica se refiere. En España existe un
reducido número de investigaciones que van desde un enfoque que relaciona el ejercicio
de la prostitución como una conducta desviada (Ballester et al, 1996), a otras con una
mayor apertura pero centradas exclusivamente en un determinado espacio de ejercicio
de la prostitución masculina callejera (Belza et al, 2001).
De acuerdo con a literatura presente son pocas las investigaciones realizadas sobre
aspectos relacionados con la salud, la calidad de vida y las necesidades interpersonales
(sociales, emocionales y sexuales) de los varones que ejercen la prostitución. De
acuerdo con Zaro et al. (2007), la gran mayoría de los estudios realizados con esta
población se han centrado en aspectos relacionados con el VIH/SIDA, las enfermedades
de transmisión sexual, el consumo de drogas, etc.
Definiendo el objeto de análisis, la prostitución masculina y la actividad que se
desarrolla entendiendo como “trabajo sexual”8 es la negociación y ejercicio de servicios
sexuales a cambio de una transacción económica con las siguientes características: con
o sin la intervención de una tercera persona; cuando los servicios son ofertados y
publicitados, por tanto, reconocibles de forma general como disponibles en un espacio
de ejercicio; cuando el precio de los servicios refleja las presiones de la oferta y la
demanda.
El trabajador sexual, se entiende por una persona que tiene relaciones sexuales, de
forma impersonal, por una cierta cantidad de dinero o en cambio por cualquier otro
bien (Gaspar, 1988). Por lo tanto, los varones que ejercen la prostitución o trabajadores
sexuales, ofertan servicios sexuales a otras personas, del mismo o distinto sexo, a
cambio de una transacción económica mediante la negociación y el pacto entre ambas
partes, acordando las prácticas sexuales, el precio y otras variables.
Podemos reconocer de acuerdo con Vitiello (2001), dos grupos en las que se
centran la prostitución masculina y sus practicantes, llamados: “chaperos” o "travestis".
La población objeto de estudios de esta investigación es la categoría de los “chaperos9”,
porque creemos que esta categoría tiene unas características muy peculiares y
diferenciadas de los "travestis" y es importante hacer algunas consideraciones sobre la
misma, utilizaremos el concepto trabajador masculino del sexo (TMS) permitiendo asi
una mirada integradora y diversa, ya que ofrece un termino limpio de aspectos
despectivos y moralistas que no prejuzga orientaciones sexuales.
Es importante hacer algunas consideraciones, de acuerdo con Rigoletto (2001), el
factor más determinante común para la entrada en el mundo de la prostitución es el
factor económico, seguido por abandono de familia, junto con la dificultad de
integración en el mercado de trabajo. Por lo general, existe la expectativa de que la
estancia temporal en la prostitución se nutre de la esperanza de conseguir otro trabajo,
volver a la escuela, encontrar una pareja y casarse. Para la grande parte de los
trabajadores sexuales, la prostitución se considera una estrategia de corta duración,
coincidiendo con la fugacidad de las dificultades encontradas en el mantenimiento
personal.
8
Osborne, V. R. (2004). Trabajador@ s del sexo: derechos, migraciones y tráfico en el siglo XXI,
Barcelona, Bellaterra.
9
La Real Academia de la Lengua Española (RAE) define chapero como: “m. jerg. Homosexual
masculino que ejerce la prostitución”.
819
Una variable importante en la prostitución masculina es la inmigración, ya que un
alto número de los hombres que ejercen la prostitución son extranjeros con un 87,1 %
frente a los de origen español con un 12,9 % (Zaro et al, 2007) y es habitual que la
situación administrativa deste grupo sea irregular, segun los autores, ellos suelen entrar
en España como turistas y permanecen más tiempo del permitido bajo esta condición. A
pesar de este hecho, existen trabajadores sexuales que poseen el permiso de residencia y
por tanto se encuentran en una situación regular en el país.
De acuerdo con Zaro et al. (2007) la prostitución masculina es una actividad
temporal, como algo que no debe ser dilatado en el tiempo sino como algo con fecha de
caducidad. Aunque de acuerdo con los autores, hay casos puntuales que llevan más de
cinco años ejerciendo prostitución dentro de los cuales encontramos a TMS tanto de
origen español como extranjeros, la elección de esta actividad, y no otra, viene motivada
por aspectos como la ganancia rápida de dinero y la ausencia de obligaciones respecto a
horarios y superiores. El motivo que establecen para ejercer prostitución en muchos de
los casos es ahorrar para la adquisición de una casa o establecer un negocio en sus
respectivos países de origen. Estos motivos hacen de la prostitución una actividad que
les permite ganar y ahorrar unas cantidades de dinero para la consecución de sus
objetivos marcados y el poder desarrollar sus proyectos de vida.
En tiempos de crisis, la discusión de los derechos sociales, la falta de ofertas de
empleo en diversos sectores, las cuestiones relativas a la prostitución se evidencian y se
discuten desde diversos ángulos. De acuerdo con algunos autores, la crisis económica
está vinculada como la justificación del ejercicio de esta profesión. El creciente número
de desempleados, crea, nuevas fuentes informales de obtención de capital. Por lo tanto,
el mercado de la prostitución masculina no es ajeno a esta realidad, es decir, no es la ley
de la oferta y la demanda que cubre el mercado desde la perspectiva del capitalismo.
Siguiendo estas reglas, cabe en el mercado de este negocio, empeñarse en la lucha por la
competitividad, en este caso, la sexual.10
Como afirmamos anteriormente, el colectivo compuesto por los varones que
ejercen la prostitución es desconocido tanto para la sociedad como para la comunidad
científica. Lo que sabemos, es que de acuerdo con las estadísticas, un gran número de
trabajadores del sexo en España está compuesto por brasileños. De acuerdo con la
fundación Triángulo, en el año de 2006, en la ciudad de Madrid, un 55,4% de los
varones que ejercen la prostitución eran provenientes de Brasil. Esto es un motivo más
que suficiente para investigar la existencia de este colectivo, no se trata de decir que
este tipo de personas están en una situación peor que la de otros que ejercen la
prostitución, ni tampoco que los otros son más apoyados sino que se trata de visibilizar
a un grupo que ha pasado o pasa desapercibido en nuestra sociedad, junto con la
necesidad de escucharle, conocerle y prestarle la atención necesaria. La investigación
busca conocer las actuales condiciones de calidad de vida de este grupo de inmigrantes
y conocer una realidad social muy sensible como es la prostitución masculina, que nos
permite una aproximación sobre las características generales de la prostitución
masculina brasileña en España en la actualidad.
REFLEXIO ES FI ALES
Este estudio se presenta sólo como una primera aproximación al proyecto de

investigación doctoral con los trabajadores del sexo brasileños en España. En este
10
Gaspar, M.D. (1998) Garotas de programa: prostituição em Copacabana e identidade social, Rio de
Janeiro, Jorge Zahar Editor, pp.31.
820
sentido, el objetivo de este trabajo es: conocer la calidad de vida de quienes ejercen la
prostitución masculina brasileña en España, analizar su calidad de vida, presentar un
panorama de la calidad de vida de este grupo y fundamentar nuestras hipótesis: 1) la
facilidad y celeridad por alcanzar una mejor calidad de vida es lo que lleva a algunos
varones inmigrantes brasileños a elegir el mundo de la prostitución, 2) la prostitución es
una puerta de entrada para la sociedad española o para la busqueda de un mejor trabajo,
una vida más estable, pero sus condiciones actuales de calidad de vida, no se
corresponde con las expectativas que tenían en el momento en que han optado entrar en
este mundo.
Como la prostitución es un fenómeno tan complejo se plantea la necesidad de
enfocar un estudio desde distintas metodologías, por un lado la cualitativa, por otro la
cuantitativa para lo cual se realizará un estudio transversal descriptivo mediante un
trabajo de campo en forma de encuesta. El análisis será hecho sobre todo en las
ciudades de Madrid, Barcelona y Bilbao, en los pisos de prostitución y en las
asociaciones para la prostitución.
Este estudio tiene varias limitaciones, tal como nos dice Shaver (2005), existen
numerosos retos en la investigación con profesionales del sexo: la estigmatización y la
conducta ilegal pueden crear dificultades en términos de confidencialidad y en la
validez de los datos, el tamaño y las fronteras de la población son desconocidos, las
asociaciones entre el trabajo sexual y la victimización siguen siendo fuertes, lo que
podría dar lugar a la homogeneización de esta poblacion de estudio.
Como el resultado de la investigación se espera una aproximación a este grupo
invisible y excluido socialmente tanto para la sociedad española, por el hecho de que la
mayoría son ilegales, como para la sociedad brasileña. Con la investigación esperamos
aproximarnos a conocer la calidad de vida objetiva, con todo sus recursos (indicadores
sociales) necesarios para tener una buena calidad de vida, así como su calidad de vida
subjetiva, investigando si su calidad de vida momentánea está de acuerdo con sus
expectativas iniciales. La investigación nos llevara a entender si la prostitución
realmente es un medio fácil y rápido para alcanzar una mejor calidad de vida y también
a una aproximación más amplia del “mundo”, que es el ejerció de la prostitución
masculina.
Ballester et al. (1996) Prostitucion Masculina: Estudio Psicosial en nuestro contexto,

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822
SIMPOSIO: “EL IMPACTO DE LA CRISIS Y DE LAS
TRA SFORMACIO ES DEL MERCADO DE TRABAJO E LA
PARTICIPACIÓ LABORAL DE LAS PERSO AS CO
DISCAPACIDAD”
Coordinadores: Eduardo Díaz, Agustín Huete y Vanesa Rodríguez

SIIS-Centro de Documentación y Estudios y Universidad Complutense de Madrid/
Universidad de Salamanca/ Universidad de Oviedo
823
LA PARTICIPACIÓ LABORAL DE LAS PERSO AS CO DISCAPACIDAD
E ESPAÑA: EFECTOS DE LA CRISIS
VANESA RODRÍGUEZ
rodriguezvanesa@uniovi.es
RESUME
Los estudios sobre discapacidad y mercado de trabajo se han desarrollado en España
principalmente durante la última década, a raíz de la publicación de la EDDES-1999 y
la EDAD-2008. El objetivo de este artículo es profundizar en este tema utilizando los
datos de la EISS-2012, lo que permite una aproximación más reciente al colectivo de
personas con discapacidad, a la vez que un análisis comparativo de su situación
trascurridos varios años. Los resultados muestran que aunque durante la época de
crecimiento del empleo el entorno de las personas con discapacidad en el mercado de
trabajo ha cambiado poco, con la crisis ha aumentado notablemente su participación.
Aun así se siguen observando diferencias importantes entre la tasa de actividad de las
personas con y sin discapacidad.
PALABRAS CLAVE
Discapacidad; Participación; Mercado de trabajo; España.
825
I TRODUCCIÓ
En la medida en que las personas con discapacidad constituyen un grupo con

dificultades de integración tanto social como laboral, el estudio de los factores que lo
caracterizan y la detección de los problemas que dificultan dicha integración se
convierten en cruciales. La literatura, tanto nacional como internacional, sobre
discapacidad señala que ésta tiene un efecto negativo tanto en términos de participación
como de salarios, independientemente de la definición utilizada, la fuente de datos, el
país o el periodo considerado.
En España, la mayor parte de los análisis que se han realizado sobre personas con
discapacidad y mercado de trabajo han utilizado la Encuesta de Discapacidades,
Deficiencias y Estado de Salud de 1999 (en adelante EDDES-1999) y la Encuesta de
Discapacidad, Autonomía personal y situaciones de Dependencia de 2008 (en adelante
EDAD-2008). A partir del análisis de ambas bases de datos se concluye que los grandes
cambios sufridos por el mercado laboral en España durante esos años no se han visto
reflejados en la situación de las personas con discapacidad, manteniéndose su tasa de
actividad en torno a la mitad de la de las personas sin discapacidad.
Si durante el periodo de bonanza económica no todos los colectivos han aumentado
su participación en el mercado de trabajo por igual, la crisis en el mercado de trabajo
tampoco ha golpeado a sus integrantes de la misma manera. El objetivo de este trabajo
es profundizar en el efecto que la crisis ha tenido en el empleo de las personas con
discapacidad, analizando si han cambiado los determinantes de la participación laboral
de este colectivo. Para ello, se utilizará la Encuesta de Integración Social y Salud de
2012 (EISS-2012).
A continuación, se revisan los principales resultados obtenidos en los distintos
análisis que se han realizado sobre la participación de las personas con discapacidad en
el mercado de trabajo, con una especial atención al caso español. En la sección
siguiente, se explican las características de la EISS-2012 para, seguidamente, exponer
los rasgos de la población objeto de análisis. La sección de resultados se ocupa de
mostrar los determinantes de la participación laboral de las personas con discapacidad y,
por último se presenta un breve apartado de conclusiones.
LAS PERSO AS CO DISCAPACIDAD Y EL MERCADO DE TRABAJO
Los estudios sobre discapacidad y mercado de trabajo son relativamente recientes,

especialmente en el caso español. En los años 70 comienzan a aparecer estudios
empíricos sobre la participación laboral de los discapacitados en Estados Unidos, a
partir de la década de los 90 se empiezan a llevar a cabo estudios de este tipo en el
ámbito europeo y a comienzos de este siglo aparecen los primeros estudios del caso de
España.
En el ámbito internacional, trabajos genéricos, como el de Zwinkels (2001),
concluyen que las personas con discapacidad tienen una mayor edad media y un menor
nivel educativo que las no discapacitadas y que, además, son en su mayoría mujeres; por
lo tanto, en muchos casos, sufren una doble discriminación. Malo y García-Serrano
(2002) analizan los aspectos más relevantes sobre el empleo de las personas con
discapacidad en la Unión Europea y encuentran que, en general, las personas con
discapacidad presentan unas tasas de actividad inferiores y unas tasas de paro más altas;
además, también indican que el acceso al mercado de trabajo en los hogares en los que
algún miembro es discapacitado es inferior a otros hogares.
826
Como ya se ha dicho, los estudios sobre empleo y discapacidad referidos a España
son muy recientes. En nuestro país la mayoría de las investigaciones realizadas sobre
discapacidad y mercado de trabajo se han llevado a cabo fuera del ámbito del análisis
económico; por lo que, en muchos casos, en estos estudios priman los aspectos de
protección social o de salud, sobre los de empleo (Malo, 2004).
Un tema clave en el estudio de la relación entre la discapacidad y el mercado de
trabajo es la participación laboral de las personas con discapacidad. Siguiendo el
pionero trabajo de Parsons (1980, 1982), Malo (2001, 2003, 2004), Dávila (2006), Malo
et al. (2009) y Cueto et al. (2012) concluyen que el principal problema laboral de las
personas con discapacidad en España es su baja tasa de actividad, alcanzando valores
cercanos a la mitad de la tasa de actividad de los no discapacitados. La tasa de paro
también presenta valores más elevados en la población discapacitada, tanto en general
como por género. Aunque en términos absolutos la mayor tasa de desempleo
corresponde al colectivo de mujeres discapacitadas, en términos relativos afecta más a
los varones discapacitados. Además, estas diferencias en participación con las personas
sin discapacidad no se pueden explicar completamente por diferencias en
características, es decir, hay una parte debida a discriminación hacia las personas con
discapacidad y/o a diferencias de productividad no observadas correlacionadas con la
discapacidad.
Existe consenso en la literatura sobre que la participación laboral no es homogénea
dentro del grupo de personas con discapacidad. Variables como el tipo de discapacidad,
el género o la inversión en capital humano influyen en la probabilidad de participar en
el mercado de trabajo de forma negativa y positiva respectivamente (Zwinkels, 2001,
Dávila, 2003; Villa, 2003: Dávila y Malo, 2006 y Malo et al., 2009). Respecto al nivel
educativo de las personas con discapacidad, Dávila (2003) constata la existencia de una
brecha entre los niveles educativos de la población joven con discapacidad y la
población joven en general. Giménez y Ramos (2003) estudian la discriminación de las
mujeres con discapacidad en España concluyendo que este colectivo hace un mayor uso
de las pensiones no contributivas, mientras que acceden en menor medida a las
contributivas como consecuencia del desigual acceso al mercado de trabajo.
Según Dávila y Malo (2006), son las mujeres discapacitadas las que tienen menos
probabilidades de participar en el mercado laboral, seguidas de las mujeres sin
discapacidad, y según su posición familiar son los no sustentadores principales con
discapacidad los que tienen una menor probabilidad de participación. Dávila (2006),
después de controlar variables como edad, nivel educativo, estado civil y zona
geográfica de residencia, concluye que existe un fuerte efecto negativo de la
discapacidad sobre la probabilidad de participar en el mercado de trabajo; este efecto
negativo es superior en el caso de los varones que de las mujeres. La reducción de la
probabilidad de inserción laboral es debida en parte a la propia limitación, a la
reducción de la productividad inherente a la discapacidad y también en parte a la
existencia de discriminación e incumplimiento de la legislación. Asimismo, detecta
diferencias significativas en la probabilidad de ser activo en función del género, estado
civil, lugar de residencia y tipología de la discapacidad. También indica que la inversión
en capital humano incrementa la probabilidad de participar en el mercado de trabajo;
aunque Malo (2004) encuentra que esto no se cumple para el nivel de estudios de
bachillerato. Por último concluye que las discapacidades sensoriales limitan en menor
medida la probabilidad de participar en el mercado de trabajo que aquellas que
restringen la capacidad para el desplazamiento y que las discapacidades relacionadas
con la capacidad de relacionarse también afectan negativamente a la actividad.
827
Además, Cueto et al. (2012), al comparar los resultados obtenidos con la EDAD-
2008 con los de la EDDES-1999, concluyen que las tasas de actividad y de empleo de
las personas con discapacidad son la mitad que las de las personas sin discapacidad;
mientras que la tasa de paro es el doble, situación que apenas ha variado respecto a la
registrada hace una década. Entre ambas encuestas las tasas de actividad y ocupación de
las personas sin discapacidad han crecido de forma más notable que las de las personas
con discapacidad.
La relación entre discapacidad y trabajo a tiempo parcial se menciona en la mayoría
de los estudios sobre participación laboral de este colectivo. En un exhaustivo análisis
Pagán (2012) concluye que las personas con discapacidad (especialmente las mujeres)
tienen una mayor probabilidad de permanecer en trabajos a tiempo parcial en
comparación con los trabajadores sin discapacidad.
Una vez que las personas con discapacidad se incorporan al mercado de trabajo su
ocupación se centra en trabajos a tiempo parcial y menos remunerados que los de los
trabajadores sin discapacidad, además de ser más probable que sufran desempleo o
inactividad (Zwinkels, 2001; Pascual y Cantarero, 2007).
En cuanto a los efectos que la crisis ha tenido sobre el empleo de las personas con
discapacidad, Rodríguez (2012) (con datos de contratación del Servicio Público de
Empleo) encuentra que, a pesar de la crisis, en los últimos años, ha aumentado el
número de contratos realizados con personas con discapacidad como consecuencia del
fuerte aumento de la contratación en CEE en detrimento de las contrataciones en
empresas ordinarias
En resumen, respecto a la relación con el mercado de trabajo, se puede concluir que
las tasas de participación de las personas con discapacidad son sensiblemente inferiores
a las de las personas sin discapacidad, con diferencias sustanciales según el tipo de
discapacidad y/o limitación.
BASE DE DATOS
La Encuesta de Integración Social y Salud (EISS-2012) tiene como objetivo
proporcionar información1 sobre la interacción entre la condición de salud y la
integración social en la población española, con especial mención a las personas con
discapacidad. Esta encuesta utiliza la Clasificación Internacional del Funcionamiento de
la discapacidad y de la Salud (CIF) de la OMS que sustituye a la Clasificación
Internacional de Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías (CIDDM)2. Así, se
entiende como discapacidad la situación resultante de la interacción entre la condición
de salud y los factores contextuales, pudiendo ser éstos personales (como el sexo, la
edad, educación, etc.) o ambientales (como las barreras arquitectónicas, servicios a
disposición de la población, etc.).
La EISS-2012 ha sido realizada entre septiembre de 2012 y febrero de 2013 y se ha
entrevistado a 14.600 personas. Se ha utilizado un diseño muestral trietápico, (primera
etapa secciones censales, segunda etapa viviendas familiares principales, y tercera etapa
1
Armonizada y comparable a nivel europeo
2
La CIF es el resultado de una revisión de la CIDDM con el objetivo de brindar un lenguaje común y
estandarizado para describir los estados relacionados con la salud, no solo con la enfermedad. Es decir, se
ha pasado de una clasificación de las consecuencias de la enfermedad a una de los componentes de la
salud. Además, la CIF incorpora factores ambientales y sociales.
828
se ha seleccionado de forma aleatoria a una persona de 15 o más años que ha respondido
el cuestionario).
En esta encuesta, al igual que la EDAD-2008 pero no así la EDDES-1999, no se ha
preguntado directamente a las personas si tenían alguna discapacidad, sino que se ha
preguntado por barreras a la participación en diez ámbitos de la vida diaria3. Estos
ámbitos son actividades de ocio y culturales, salir de casa, acceso a empleo adecuado,
accesibilidad a edificios, uso transporte, acceso a formación, discriminación, uso de
internet, pago de elementos esenciales y contacto social.
Según Malo (2007), para estudiar la relación de las personas con discapacidad con
el mercado de trabajo se debería utilizar una definición que no se basase en la
discapacidad para trabajar y que no se debiera a una autoclasificación del individuo,
para así evitar el sesgo de autojustificación (el individuo alega que es discapacitado para
así justificar su no participación en el mercado de trabajo) o de estigma (el individuo
alega que no es discapacitado para no sufrir el estigma de ser considerado por los demás
como no apto para ciertas tareas o cometidos). Asimismo, también es conveniente que
la definición permita cuantificar el número de personas con discapacidad, medir la
tipología y severidad de la discapacidad y sus cambios a lo largo del tiempo.
La EISS-2012 cumple varios de los requisitos expuestos: no se analiza la
discapacidad para trabajar, sino las barreras en ámbitos de la vida diaria (aunque es
cierto que uno de esos ámbitos tiene que ver con el empleo); no permite al individuo
autoclasificarse como persona con discapacidad; y clasifica la tipología de la
discapacidad en función de los diez grupos indicados anteriormente.
Además, la EISS-2012 proporciona información sobre la comunidad autónoma de
residencia, tamaño del municipio de residencia, edad, sexo, nivel de estudios,
composición e ingresos del hogar, relación con el mercado de trabajo, etc. Todas ellas
son variables relevantes en el estudio de la participación laboral.
A ÁLISIS DESCRIPTIVO
Puesto que nuestro propósito es estudiar la participación laboral de las personas con
discapacidad, el análisis que se desarrolla a lo largo de todo el artículo se refiere a las
personas en edad de trabajar, esto es, entre 16 y 64 años.
El análisis descriptivo lo vamos a dividir en varias partes. En primer lugar,
ofrecemos las principales características socio-demográficas de las personas con
discapacidad según la EISS-2012. En segundo lugar, nos centraremos en aspectos más
relacionados con el mercado de trabajo.
Características socio-demográficas de las personas con discapacidad
En primer lugar, hemos calculado la tasa de prevalencia, que se sitúa en un 13,1 por
ciento (un 11,2 para varones y un 15 para mujeres). Este valor supone un importante
aumento sobre los datos obtenidos con la EDAD-2008 y la EDDES-1999, lo que se
explica por la diferente definición de discapacidad4.
En el Gráfico 8 podemos observar que las discapacidades más habituales son las
relacionadas con las actividades de ocio y el acceso al empleo. Aunque en general no
hay muchas diferencias por sexo, si observamos una mayor prevalencia en el caso de las
3
Para más detalles, véase http://www.ine.es/dynt3/metadatos/es/RespuestaDatos.htm?oe=30470.
4
Entre otras cosas, tanto en la EDDES-1999 cómo en la EDAD-2008 se establecía un periodo temporal
para hablar de discapacidad, mientras que en la EISS-2012 no se hace.
829
mujeres de las discapacidades para salir de casa y para acceder a actividades formativas.
Si atendemos al número de discapacidades (en aquellos que tienen al menos una)
prácticamente no encontramos diferencias entre hombres y mujeres. El porcentaje de
hombres con una discapacidad es del 36,9 por ciento frente al 34,2 por ciento de las
mujeres (siempre dentro del rango de edades establecido con anterioridad), lo que hace
que las mujeres sean más numerosas en el grupo de quienes tienen dos o más
discapacidades.
Gráfico 8. Personas con discapacidad según tipo y número
Tipo de discapacidad umero de discapacidades (solo PCD)
40,0
Discriminación 3,0
2,1
Pagar cosas esenciales 1,2 35,0
0,9
Actividades de ocio 7,9
6,6 30,0
Contacto y apoyo social 0,2
0,2
1,4 25,0
Usar internet
1,1
Acceso a empleo 7,9 20,0 Hombre
6,4
Actividades formativas 4,7 Mujer
2,8 15,0
Acceder y moverse por 3,1
edificios 2,4
Usar transporte 3,0 10,0
2,2
Salir de casa 7,2
4,5 5,0
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0
0,0
Mujeres Hombres 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Fuente: Cálculos de la autora a partir de la EISS-2012.
Las características de las personas con y sin discapacidad se muestran en el Cuadro
1. Nos encontramos con un porcentaje superior de mujeres entre las personas con
discapacidad, que además tienen una edad media superior, lo que coincide con lo ya
encontrado en la EDDES-1999 y la EDAD-2008 (Malo, 2003, 2004 y Cueto et al. 2012)
y que se explica por un incremento en la probabilidad de que se lleven a cabo riesgos
que conducen a discapacidad.
Una de las diferencias más llamativas, que ya se registraba en encuestas previas y
que está en línea con la evidencia empírica internacional, hace referencia al nivel
educativo. El porcentaje de personas sin completar la educación primaria no llega al 2
por ciento entre los no discapacitados, y supera el 10 por ciento entre las personas con
discapacidad. A partir de estos resultados podemos concluir que la tendencia positiva
observada entre la EDDES-1999 y la EDAD-2008 (en 1999 suponían un 34,5 por ciento
entre las personas con discapacidad frente al 8,2 de la población sin discapacidad, y en
2008 era 24,4 frente a 7,3 por ciento) se mantiene e incluso se incrementa. También se
puede destacar el número de universitarios entre las personas con discapacidad –un 9,9
por ciento- si supone un incremento respecto a la EDAD-2008 (8,3 por ciento) cuando
ya se había duplicado la cifra de 1999 (3,7 por ciento), aunque este incremento es menor
que el experimentado por las personas sin discapacidad que han pasado de casi un 20
por ciento en 2008 a un 23,2 en 2012.
830
Cuadro 1. Características de la población en edad de trabajar (16-64 años) en
función de tener discapacidad o no
Sin discapacidad Con discapacidad
Hombres (%) 43,7 51,1
Edad (años) 40,1 47,5
En pareja (%) 78,2 74
Analfabetos 0,4 3,1
Primarios incompletos 1,5 7,5
ivel educativo
Primarios completos o equivalentes 7,9 11,9

Secundaria 1ª etapa 33,0 43,6
(%)
Bachillerato 15,1 10,1

FP grado medio 9,5 8,8
Profesionales superiores 9,5 5,2
Universitarios 23,2 9,9
En cuanto a las variables familiares, el porcentaje de personas en pareja ha
aumentado en ambos colectivos aunque lo ha hecho en mayor medida entre las personas
sin discapacidad.
En el Gráfico 9 podemos observar los datos relacionados con los ingresos del hogar
de la población en edad de trabajar. Respecto a la distribución por tramos, la
concentración en los intervalos más bajos es superior entre las personas con
discapacidad y, así, un 62,9 por ciento viven en hogares que no superan los 1.550 euros
mensuales (frente al 46 por ciento de los no discapacitados).
Gráfico 9. Ingresos del hogar de la población en edad de trabajar (16-64 años) en
función de tener discapacidad o no
NS/NC
3450 ó más
De 2700 a menos de 3450
De 1550 a menos de 1850 Persona sin discapacidad
De 1300 a menos de 1550 Persona con discapacidad
Menos de 550
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0

Las personas con discapacidad en el mercado de trabajo
Aunque la tasa de actividad de la población con discapacidad prácticamente no se
incrementó en el periodo de intensivo crecimiento de empleo anterior a 20085 (según
Cueto et al. (2012) pasó de un 32,1 por ciento en la EDDES-1999 a un 33,9 por ciento
5
Para más información sobre bases de datos sobre empleo de las personas con discapacidad consultar
Rodríguez (2013)
831
con la EDAD-2008), en el Cuadro 2 se muestra como se ha incrementado notablemente
en 2012, alcanzando casi el 50 por ciento, aunque sigue siendo muy inferior a la de las
personas sin discapacidad.
Mientras las personas sin discapacidad han visto cómo se reducía su tasa de
ocupación la de las personas con discapacidad se ha mantenido constante en cómputo
global, puesto que aunque la de los hombres con discapacidad ha disminuido la de las
mujeres se ha incrementado. La tasa de paro de las personas con discapacidad se ha
incrementado notablemente, aunque lo ha hecho en menor medida que la de las
En resumen, aunque con los datos obtenidos por las anteriores encuestas podíamos
concluir que las tasas de actividad y de empleo de las personas con discapacidad eran la
mitad de las no discapacitadas y la tasa de paro el doble, con esta nueva fuente de
información vemos que las tasas se aproximan aunque sigue habiendo grandes
diferencias..
Al igual que en la EDAD-2008 se observa que en cuanto a la situación profesional
de los ocupados, apenas se registran diferencias entre personas con y sin discapacidad,
siendo asalariados más del 80 por ciento de ambos grupos. Sí las hay, en cambio, en la
ocupación desarrollada por los trabajadores, con una mayor presencia de personas con
discapacidad en las ocupaciones de menor cualificación y un menor porcentaje de
profesionales, lo que resulta coherente con la distribución por estudios ya comentada.
Respecto a las actividades de las empresas donde trabajan personas con y sin
discapacidad, son similares, con una mayor presencia en administraciones públicas,
educación y sanidad y menor en servicios a empresas entre las primeras.
Si atendemos a los datos según sexo, obtenemos rasgos comunes tanto en las
personas sin discapacidad como entre las que sí tienen alguna discapacidad. Así, las
tasas de actividad y ocupación son sustancialmente más bajas entre las mujeres (si bien
la brecha es mucho menor en las personas con discapacidad, excepto en el caso de la
tasa de paro). Respecto a las ocupaciones, las mujeres predominan entre los empleados
administrativos y los trabajadores de servicios mientras que los hombres son mayoría en
los operarios y peones.
832
Cuadro 3. Relación con el mercado de trabajo de la población discapacitada en
edad de trabajar
Sin discapacidad Con discapacidad
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Tasa de actividad 77,2 84,3 69,8 49,6 49,7 49,8
Tasa de ocupación 55,8 61,9 49,5 27,0 29,4 25,1
Tasa de paro 27,7 26,6 29,1 45,6 40,8 49,3
Trabajando 55,8 61,9 49,5 27,0 29,4 25,1
Situación actual
En desempleo 21,4 22,4 20,3 22,6 20,3 24,4

Jubilado o prejubilado 3,2 3,9 2,4 11,0 17,2 6,2
(%)
Estudiando 11,5 10,9 12,0 3,9 3,6 4,2

Incapacitado para trabajar 0,3 0,4 0,1 21,9 26,1 18,5
Labores del hogar 7,4 0,1 15,0 12,0 0,7 20,9
Otros inactivos 0,5 0,4 0,7 1,6 2,6 0,7
Autónomo 17,1 21,2 11,8 20,5 24,5 16,8
profesional
Situación
Asalariado indefinido 66,6 64,7 69,0 58,0 58,2 57,8

Asalariado temporal 15,8 13,7 18,4 21,2 17,1 25,0
Otros 0,5 0,4 0,6 0,3 0,2 0,4
NS/NC 0,1 0,0 0,2 - - -
Dirección 5,6 7,5 3,2 6,0 5,6 6,3
Profesionales 18,2 15,9 21,2 13,3 8,1 18,1
Técnicos y prof. de apoyo 11,6 14,2 8,2 8,1 9,0 7,3
Ocupación (%)
Empleados administrativos 12,3 7,4 18,7 15,2 12,7 17,5

Trabajadores de servicios 19,5 14,4 26,2 17,7 17,5 17,9
Trabajadores de agricultura 2,9 4,2 1,3 2,1 3,1 1,3
Trabajadores de la industria 10,5 16,7 2,3 13,1 26,1 1,3
Operarios 7,8 12,4 1,6 6,2 10,5 2,3
Peones 11,1 6,5 17,3 18,0 7,5 27,6
NS/NC 0,5 0,8 0,0 0,2 0,0 0,4
Agricultura 4,3 6,0 2,2 3,1 23,8 2,5
Industria 28,5 31,6 24,4 17,8 29,4 7,3
Actividad (%)
Construcción 0,8 1,2 0,2 5,1 10,7 0,0

Comercio 6,0 9,4 1,5 14,3 14,4 14,2
Hostelería 5,9 8,6 2,4 10,4 7,1 12,6
Servicios a empresas 22,6 19,1 27,3 20,4 18,9 21,8
AAPP, educación y sanidad 5,7 4,7 7,0 21,8 14,5 28,5
Servicios personales 22,8 16,7 30,8 7,5 1,2 13,2
A ÁLISIS ECO OMÉTRICO DE LA PARTICIPACIÓ DE LAS PERSO AS CO

DISCAPACIDAD E EL MERCADO DE TRABAJO
En este apartado se utilizarán los datos de la EDAD para estimar ecuaciones de

participación en el mercado de trabajo. El análisis se realizará de dos formas: en primer
lugar se estimará una ecuación para toda la muestra, incluyendo una variable de
discapacidad, de forma que obtengamos el efecto de tener alguna discapacidad sobre la
probabilidad de ser activo. Esta aproximación es similar a la de Malo (2004) y Cueto et
al. (2012) de forma que podremos estudiar el cambio respecto a la EDDES-1999 y la
EDAD_2012.
Efecto de la discapacidad sobre la probabilidad de participación laboral
El análisis econométrico que se muestra en este apartado consiste en estimar la
probabilidad de ser activo en función de una serie de variables relacionadas, además de
con la discapacidad, con las características personales, del hogar y del entorno.
833
El modelo estimado es un modelo logit. Dado que este tipo de modelos es utilizado
habitualmente en la estimación de ecuaciones de participación laboral, presentaremos
resumidamente la razón para elegirlo6. Una persona decidirá participar en el mercado
de trabajo comparando su salario de reserva con las ofertas salariales, de forma que si
estas son superiores a su salario de reserva participara en el mercado laboral. No es
posible observar el salario de reserva, pero si la decisión de participar o no, de forma
que tenemos una variable que toma valores 1 (si participa) o 0 (si no participa).
Se debe tener en cuenta que una característica común a la mayor parte de las
estimaciones cuando la variable explicada no es continua es que los coeficientes
estimados no tienen una interpretación directa y clara en términos de la variable
dependiente. Para ello deben ser transformados, por lo que normalmente se ofrecen los
resultados de forma relativa; en este trabajo se presentan los llamados ratios de
probabilidad relativa (odds ratios, OR). A continuación se muestra un ejemplo de
interpretación de los OR para entender su significado. En el Cuadro 3 se observa que los
hombres tienen un ratio de probabilidad relativa de 2,533. Esto significa que un hombre
tiene algo más del doble de probabilidades (respecto del grupo de referencia, que en este
caso son las mujeres) de participar en el mercado de trabajo. Cuando el ratio de
probabilidad relativa es inferior a 1, su interpretación requiere algo más de proceso. Por
ejemplo, se observa que para los individuos que definen su estado de salud como muy
malo el ratio de probabilidad relativa es 0,172. Podríamos decir que la probabilidad de
que un trabajador tenga el último empleo observado en una empresa ordinaria es 0,253
veces la probabilidad participar en el mercado de trabajo que aquellos que consideran
que su salud es muy buena. O también podríamos decir que su probabilidad de
participación en el mercado laboral es 3,959 veces inferior a la de no participar (donde
3,959=1/0,253).
La probabilidad de ser activo depende de variables que determinan las ofertas
salariales que potencialmente puede recibir una persona y de variables que expliquen la
cuantía de su salario de reserva. De ahí que se incluyan tanto variables personales, como
relacionadas con el hogar y con el entorno.
Las relacionadas con la discapacidad incluyen una variable dummy y el número de
discapacidades, también se tiene en cuenta una la autoclasificación del estado de salud.
Respecto a las variables personales y del entorno, se han incluido el sexo, la edad
(también al cuadrado para captar no linealidades, si las hubiera), el nivel de estudios,
vivir en pareja, si se ha nacido en España, el tamaño del municipio de residencia en
intervalos y la comunidad autónoma en la que reside. En cuanto a las variables
relacionadas con el hogar, se considera la composición y los ingresos del mismo.
Los resultados se muestran en el Cuadro 4. Si atendemos, en primer lugar, a las
variables no relacionadas con la discapacidad, observamos que se obtienen los
resultados esperados: es decir, los hombres tienen una mayor probabilidad de ser
activos, al igual que las personas de mayor edad; a mayor nivel educativo mayor
participación.
6
Un razonamiento más amplio se puede consultar en Malo (2004) o Kidd et al. (2000).
834
Cuadro 4. Estimación logit sobre la probabilidad de ser activo
Odds Ratio 1/OR S.E. Odds Ratio 1/OR S.E.
Discapacidad 0,315 3,174 0,028 ***
º discapacidades 0,684 1,462 0,017 ***
Sexo 2,533 0,146 *** 2,553 0,148 ***
Edad 1,953 0,026 *** 1,964 0,027 ***
Edad al cuadrado 0,992 1,008 0,000 *** 0,992 1,008 0,000 ***
acido en España 1,012 0,102 1,013 0,103
Vive en pareja 0,765 1,308 0,105 * 0,754 1,327 0,105 **
Estado de salud (Ref: Muy bueno)
Bueno 1,024 0,079 1,006 0,078
Regular 0,726 1,378 0,071 *** 0,689 1,452 0,066 ***
Malo 0,589 1,696 0,096 *** 0,732 1,366 0,121 *
Muy malo 0,253 3,959 0,064 *** 0,415 2,411 0,112 ***
NS/NC 1,089 0,953 0,965 1,036 0,846
ivel de estudios: (Ref: no sabe ni leer ni escribir)
Primarios incompletos 3,001 0,995 *** 2,715 0,905 ***
Primarios completos o equivalentes 3,450 1,056 *** 3,099 0,954 ***
Secundaria 1a etapa 3,537 1,057 *** 3,117 0,938 ***
Bachillerato 3,040 0,930 *** 2,681 0,826 ***
FP grado medio 4,885 1,521 *** 4,387 1,374 ***
Profesionales superiores 4,562 1,431 *** 4,017 1,269 ***
Universitarios 5,840 1,795 *** 5,187 1,605 ***
Doctorado 33,463 20,741 *** 28,927 17,979 ***
Composición del hogar (Ref: Hogar unipersonal)
Padre o madre solo, que convive con
0,660 1,516 0,086 *** 0,669 1,496 0,088 ***
algún hijo menor de 25 años
0,692 1,444 0,104 ** 0,711 1,407 0,108 **
algún hijo de 25 o más años
Pareja sola, que no convive con otra
1,164 0,155 1,184 0,159
persona
Pareja que convive con algún hijo
0,666 1,501 0,082 *** 0,666 1,501 0,082 ***
menor de 25 años en el hogar
Pareja que convive con algún hijo de
0,921 1,086 0,136 0,948 1,055 0,141
25 años o más años en el hogar
Otro tipo de hogar 0,683 1,465 0,099 *** 0,696 1,437 0,101 **
Ingresos del hogar (Ref: < 550)
550-799 0,887 1,128 0,117 0,893 1,120 0,119
800-1049 0,844 1,186 0,103 0,845 1,184 0,104
1050-1299 0,725 1,380 0,091 ** 0,720 1,389 0,092 **
1300-1549 0,774 1,293 0,104 * 0,749 1,335 0,101 **
1550-1849 0,765 1,307 0,107 * 0,750 1,332 0,106 **
1850-2249 0,915 1,093 0,124 0,912 1,097 0,124
2250-2699 1,026 0,158 1,009 0,156
2700-3449 1,161 0,189 1,121 0,183
3450 ó más 1,262 0,223 1,250 0,222
NS/NC 0,746 1,340 0,097 ** 0,736 1,359 0,096 **
Tamaño municipio (Ref: más de 500.000 habitantes)
Municipio capital de provincia 0,948 1,054 0,078 0,953 1,050 0,079
Más de 100.000 habitantes 1,007 0,110 1,013 0,111
50.000-100.000 habitantes 1,008 0,106 1,015 0,107
20.000-50.000 habitantes 0,972 1,029 0,086 0,965 1,036 0,085
10.000-20.000 habitantes 1,099 0,104 1,107 0,106
CCAA (Ref: Andalucía)
Aragón 1,153 0,182 1,138 0,181
Asturias (Principado de) 0,733 1,363 0,114 ** 0,714 1,400 0,111 **
Balears (Illes) 1,832 0,326 *** 1,803 0,322 ***
Canarias 1,179 0,174 1,168 0,174
Cantabria 1,053 0,168 * 1,017 0,162
Castilla y León 0,794 1,259 0,105 0,781 1,281 0,104 *
Castilla-La Mancha 1,062 0,153 ** 1,074 0,156
Cataluña 1,321 0,158 1,317 0,158 **
Comunitat Valenciana 1,140 0,139 1,113 0,137
Extremadura 1,387 0,207 ** 1,334 0,200 *
Galicia 0,977 1,023 0,132 0,953 1,049 0,129
Madrid ( Comunidad de ) 1,073 0,131 1,057 0,130
Murcia ( Región de) 1,064 0,163 1,017 0,156
Navarra(Comunidad Foral de) 1,147 0,188 1,145 0,190
País Vasco 1,181 0,169 1,176 0,170
Rioja (La) 1,359 0,241 * 1,301 0,231
Ceuta (Ciudad Autónoma de) 0,798 1,253 0,233 0,776 1,288 0,227
Melilla (Ciudad Autónoma de) 1,050 0,280 1,011 0,273
Constante 0,000 0,000 *** 0,000 0,000 ***
* Significativo al 10 por ciento; ** significativo al 5 por ciento; *** significativo al 1 por
ciento.
Respecto a las variables relacionadas con la discapacidad, la probabilidad de ser
activo es 3 veces menor para las personas con discapacidad que para las personas sin
discapacidad. Si la variable se introduce en forma continua (número de discapacidades),
el resultado es que cada discapacidad reduce en casi 0,5 veces la probabilidad de ser
activo. En cuanto al estado de salud, hay una relación inversa entre este y la
835
participación en el mercado de trabajo; aquellos individuos que consideran que su
estado de salud es muy malo tienen casi 4 veces menos probabilidades de participar en
el mercado de trabajo que los que la consideran muy buena.
En cuanto a las características del hogar, los ingresos del hogar no son muy
significativos a la hora de explicar la participación en el mercado de trabajo. El hecho
de vivir en pareja y de convivir con hijos, independientemente de que se viva en pareja
o no, reduce la probabilidad de participación en el mercado de trabajo.
El diferente comportamiento de hombres y mujeres en el mercado de trabajo y los
resultados ya conocidos sobre la existencia de doble discriminación para mujeres con
discapacidad sugieren la relevancia de realizar estimaciones separadas según sexo. Los
resultados (Cuadro 5) muestran que el efecto de la discapacidad es mayor entre los
hombres que entre las mujeres. Lo mismo ocurre con los estudios (al contrario de lo
indicado por Cueto et al. 2012), mientras que la situación del hogar es más relevante
para las mujeres (aunque en el caso de los hombres no es significativa). Vivir en pareja
aumenta la probabilidad de participación de los hombres mientras que reduce a la mitad
la de las mujeres y convivir con hijos tiene un mayor efecto negativo en el caso de las
mujeres. Es decir, los resultados obtenidos en Dávila y Malo (2006) que mostraban la
“importancia primaria de la discriminación relacionada con la diferencia de género” y la
existencia “de la doble discriminación” se mantendría quince años más tarde.
En cuanto a los ingresos del hogar, en el caso de los hombres únicamente son
significativos los importes más bajos con un efecto negativo en la participación,
mientras que en el caso de las mujeres es significativo el mayor importe con un efecto
positivo.
En resumen, la probabilidad de ser activo es inferior en el caso de las personas con
discapacidad. Está probabilidad también se ve reducida por los problemas de salud, y la
convivencia con hijos en el hogar, aunque no se han encontrado efectos claros de los
ingresos en el hogar. Un mayor nivel educativo se asocia a una mayor probabilidad de
ser activos.
CO CLUSIO ES
En este artículo se ha llevado a cabo un análisis de la situación de las personas con

discapacidad en el mercado de trabajo español, a partir de la EISS-2012, con el objetivo
de actualizar en la medida de lo posible los análisis llevados a cabo con la EDDES-1999
y la EDAD-2008.
A pesar de los grandes cambios sufrido por el mercado laboral en España entre estas
dos encuestas, la situación de las personas con discapacidad había cambiado poco,
manteniendo tasas de actividad en torno a la mitad de las personas sin discapacidad. Sin
embargo, los datos obtenidos a partir de esta encuesta nos muestran que, a pesar de
encontrarnos en un periodo de crisis, los datos de participación de las personas con
discapacidad han mejorado, pasando del 33,9 en 2008 al 49,6 en 2012. Sin embargo,
dado que la tasa de ocupación se mantiene similar, este aumento de la participación se
ve reflejado directamente en el aumento de sus tasas de paro.
Los resultados de las ecuaciones de participación muestran que la probabilidad de
ser activo es inferior en las personas con discapacidad; además, la composición del
hogar reduce la probabilidad de ser activo, con un mayor efecto en el caso de las
mujeres. Por el contrario, el nivel educativo influye positivamente en la probabilidad de
ser activo, en mayor medida en el caso de los hombres.
836
Cuadro 5. Estimación logit sobre la probabilidad de ser activo según sexo
HOMBRES MUJERES
Odds Ratio 1/OR S.E. Odds Ratio 1/OR S.E.
Discapacidad 0,137 7,326 0,022 *** 0,459 2,178 0,051 ***
º discapacidades
Edad 2,433 0,062 *** 1,762 0,030 ***
Edad al cuadrado 0,990 1,011 0,000 *** 0,993 1,007 0,000 ***
acido en España 0,731 1,368 0,153 1,160 0,137
Vive en pareja 1,144 0,283 0,615 1,626 0,107 ***
Estado de salud (Ref: Muy bueno)
Bueno 1,106 0,147 0,969 1,032 0,095
Regular 0,691 1,446 0,123 ** 0,735 1,360 0,090 **
Malo 0,405 2,470 0,113 *** 0,687 1,455 0,142 *
Muy malo 0,116 8,614 0,048 *** 0,379 2,638 0,122 ***
NS/NC 1,356 1,262 4,407 5,515
ivel de estudios: (Ref: no sabe ni leer ni escribir)
Primarios incompletos 5,037 2,556 *** 1,722 0,804
Primarios completos o equivalentes 5,295 2,288 *** 2,089 0,925 *
Secundaria 1a etapa 5,390 2,251 *** 2,333 1,014 *
Bachillerato 2,858 1,241 ** 2,463 1,089 **
FP grado medio 5,376 2,389 *** 3,602 1,614 ***
Profesionales superiores 4,100 1,825 *** 3,685 1,669 ***
Universitarios 4,484 1,957 *** 4,871 2,161 ***
Doctorado 28,419 25,392 *** 3,935 3,725 ***
Composición del hogar (Ref: Hogar unipersonal)
0,884 1,131 0,221 0,564 1,774 0,090 ***
algún hijo menor de 25 años
0,799 1,252 0,189 0,630 1,588 0,125 **
algún hijo de 25 o más años
Pareja sola, que no convive con otra
1,050 0,258 1,231 0,203
persona
Pareja que convive con algún hijo
1,270 0,292 0,478 2,090 0,072 ***
menor de 25 años en el hogar
Pareja que convive con algún hijo de
0,990 1,010 0,257 0,861 1,161 0,163
25 años o más años en el hogar
Otro tipo de hogar 1,138 0,276 0,487 2,055 0,090 ***
Ingresos del hogar (Ref: < 550€)
550-799 € 0,486 2,060 0,118 *** 1,184 0,189
800-1049 € 0,677 1,476 0,152 * 0,974 1,026 0,145
1050-1299 € 0,621 1,610 0,141 ** 0,848 1,179 0,132
1300-1549 € 0,671 1,490 0,163 0,842 1,188 0,139
1550-1849 € 0,611 1,637 0,152 ** 0,898 1,113 0,157
1850-2249 € 0,553 1,810 0,134 ** 1,273 0,214
2250-2699 € 0,892 1,121 0,245 1,244 0,237
2700-3449 € 1,200 0,340 1,298 0,271
3450 € ó más 0,965 1,036 0,288 1,746 0,406 **
NS/NC 0,850 1,176 0,203 0,747 1,339 0,118 *
Tamaño municipio (Ref: más de 500.000 habitantes)
Municipio capital de provincia 0,693 1,444 0,099 ** 1,097 0,114
Más de 100.000 habitantes 0,918 1,090 0,180 1,071 0,145
50.000-100.000 habitantes 0,823 1,215 0,162 1,133 0,145
20.000-50.000 habitantes 0,746 1,340 0,118 * 1,111 0,122
10.000-20.000 habitantes 0,800 1,251 0,134 1,255 0,148 *
CCAA (Ref: Andalucía)
Aragón 0,624 1,602 0,166 * 1,597 0,328 **
Asturias (Principado de) 0,549 1,822 0,138 ** 0,832 1,202 0,177
Balears (Illes) 2,323 0,734 *** 1,700 0,371 **
Canarias 1,007 0,265 1,230 0,225
Cantabria 1,143 0,336 1,051 0,203
Castilla y León 1,005 0,239 0,704 1,420 0,117 **
Castilla-La Mancha 1,416 0,377 0,910 1,099 0,160
Cataluña 1,245 0,268 1,303 0,192 *
Comunitat Valenciana 1,109 0,248 1,135 0,170
Extremadura 1,273 0,337 1,442 0,270 *
Galicia 0,789 1,268 0,195 1,021 0,170
Madrid ( Comunidad de ) 1,017 0,231 1,091 0,163
Murcia ( Región de) 1,108 0,316 1,038 0,195
Navarra(Comunidad Foral de) 1,336 0,375 0,993 1,007 0,206
País Vasco 1,068 0,267 1,252 0,225
Rioja (La) 1,117 0,343 1,603 0,363 **
Ceuta (Ciudad Autónoma de) 1,877 1,090 0,544 1,838 0,188 *
Melilla (Ciudad Autónoma de) 0,972 1,029 0,449 1,013 0,351
Constante 0,000 0,000 *** 0,000 0,000 ***
* Significativo al 10 por ciento; ** significativo al 5 por ciento; *** significativo al 1 por ciento.
837
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839
PERSO AS CO DISCAPACIDAD Y MERCADO DE TRABAJO. U
A ÁLISIS I TRAGRUPAL
AGUSTÍN HUETE GARCÍA Y MARTHA YOLANDA QUEZADA GARCÍA

Universidad de Salamanca
ahueteg@usal.es
RESUME
La población con discapacidad es uno de los colectivos sociales que encuentra mayores
obstáculos a la hora de acceder al mercado laboral, en comparación con la población
general. Pero la población con discapacidad es muy heterogénea, y su estudio requiere
un análisis en profundidad de los factores que contribuyen a explicar su exclusión del
mercado de trabajo.
En esta ponencia se plantea un análisis de la actividad laboral de la población con
discapacidad de manera intragrupal, analizando diferencias según variables que se han
mostrado clave en este grupo poblacional: condicionantes funcionales, género y edad.
Para ello se utiliza un enfoque cuantitativo, basado en el análisis las de fuentes de
datos estadísticos disponibles en la actualidad sobre mercado de trabajo y personas con
discapacidad, fundamentalmente: la operación estadística “El empleo de las personas
con discapacidad (EPD)" y la “Encuesta de Discapacidad, Autonomía Personal y
Situaciones de Dependencia”, ambas del INE.
Los resultados evidencian enormes diferencias dentro la población con discapacidad
respecto al mercado de trabajo, en función de tipo de discapacidad, edad y sexo,
llegando a poder extraerse perfiles de especial riesgo de exclusión. A partir de estos
datos se podrían introducir medidas específicas en las políticas públicas de empleo
relacionadas con este ámbito.
PALABRAS CLAVE
Empleo; Discapacidad; Discriminación; Mercado de trabajo; Inclusión laboral.
841
POBLACIÓ CO DISCAPACIDAD E EL MERCADO DE TRABAJO
La situación laboral de un individuo es un indicador esencial de calidad de vida y la

carencia de empleo es uno de los principales indicadores de exclusión social. El empleo
es por tanto un elemento esencial en la vida personal y social del individuo. Las
transformaciones del mercado laboral durante las últimas décadas han fragmentado e
individualizado al mercado de trabajo (Subirats, 2005) lo que se ha traducido en
flexibilidad, como un elemento característico del empleo.
Variables como la edad, el sexo, la nacionalidad, etc. son fundamentales a la hora
de explicar las repercusiones que la configuración del mercado laboral tiene sobre los
individuos. Es precisamente el grupo de personas con discapacidad uno de los que
presenta mayores obstáculos a la hora de acceder al mercado laboral. Asimismo son las
personas con discapacidad las primeras en ser expulsados de dicho ámbito,
especialmente cuando el contexto económico y laboral se ha deteriorado.
Existe una diferencia porcentual de más de 12 puntos entre la población con y sin
discapacidad que alguna vez ha tenido un trabajo remunerado (68,62% frente a 80,80%
respectivamente). La población en edad laboral que efectivamente está trabajando es
apenas un tercio en el caso de las personas con discapacidad, por más de la mitad en el
resto de la población.
Gráfico 1. Población con y sin discapacidad, que alguna vez ha tenido ha tenido un
trabajo remunerado. 2010. Porcentaje.
Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Social Europea (2010)

Para el análisis detallado de la relación entre discapacidad y empleo, utilizaremos
herramientas clásicas en el estudio del mercado laboral:
• Tasa de Actividad: que es la proporción de personas que trabajan o buscan
empleo sobre el total de la población.
• Tasa de Ocupación que es la proporción de personas que están trabajando
respecto al total de la población activa (la que trabaja o busca empleo).
• Tasa de Empleo: que es la proporción de personas que están trabajando
sobre el total de la población en edad de trabajar.
• Tasa de Paro: que es la proporción de personas en paro sobre el total de
personas que trabajan o buscan empleo.
842
DIFERE CIAS RESPECTO A LA POBLACIÓ GE ERAL
Recientemente el Instituto Nacional de Estadística, en colaboración con el IMSERSO,

el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) y la
Fundación ONCE, ha hecho pública la operación estadística denominada "El empleo de
las personas con discapacidad (EPD)" (INE, 2013), que ofrece información actualizada
sobre la fuerza de trabajo (ocupados, parados) y de la población ajena al mercado
laboral (inactivos) dentro del colectivo de las personas con discapacidad. Se constituye
como operación periódica de carácter anual de la que esta entrega ofrece información
del período 2008-2012.
Según los datos de EPD, España en 2012 contaba con una población en edad de
trabajar (16 a 65 años) de prácticamente 30 millones de personas, de las cuales
1.171.000 tenían reconocida administrativamente la condición de discapacidad, es decir,
algo más de 3 de cada 100 personas en edad de trabajar1.
Tabla 1. Población (16 a 65 años) general y personas con certificado de
discapacidad, relación con la actividad. 2012. Miles de personas
Inactivos Activos Ocupados Parados Total
Total población 7.600,0 22.886,2 17.123,7 5.762,6 30.486,2
Personas con discapacidad 919,2 531,6 355,50 176,1 1.450,8
Fuente: Elaboración propia a partir de El Empleo de las personas con discapacidad (INE, 2013).
A partir de estos datos, la Tasa de Ocupación, es decir, la proporción de población
que está efectivamente trabajando respecto al total de la que trabaja o busca empleo, no
presenta excesivas diferencias entre las personas con discapacidad y el resto de la
población. Es por tanto a través de las Tasas de Actividad, Empleo y Paro donde se
encuentran diferencias.
Gráfico 2. Tasas de Actividad, Empleo y Paro de la población general y de la
población con discapacidad en edad de trabajar (16 a 65 años). 2012
1
Este dato se refiere a la población con discapacidad que ha sido reconocida administrativamente como
tal, es decir, ha recibido el ‘certificado de discapacidad’. Por esta razón, el dato es inferior al detectado
por la EDAD2008, que se refiere a toda la población con discapacidad, no únicamente a la reconocida
administrativamente.
843
DIFERE CIAS SEGÚ GÉ ERO
Los datos extraídos de la Encuesta de Discapacidad, Autonomía Personal y Situaciones

de Dependencia 2008 (EDAD) señalan que en 2008 había un total de 1,48 millones de
personas con discapacidad en edad de trabajar (16-64 años) de las cual sólo 526.100
personas eran población realmente activa, es decir, que trabaja o busca empleo.
Partiendo de estos datos, la tasa de actividad sería de un 35,5%, porcentaje
considerablemente inferior al del total de población, que sobrepasa el 80%. Si bien es
cierto los datos de la EDAD están referidos al año 2008, la diferencia en la tasa de
actividad es muy acusada para las personas con discapacidad.
De las estas cifras se desprende que en 2008 trabajaban 419.100 personas con
discapacidad, esto es, el 79,66% de la población activa. El porcentaje de paro se ubicaba
en un 20,34% del total de personas activas, una tasa de paro que duplicaba, ya en 2008,
la del resto de la población que se situaba en el 9,63%.
Existen diferencias notables en los datos en función de la variable sexo. El
porcentaje de mujeres con discapacidad que trabajaba en 2008 era casi 10 puntos
porcentuales inferior al de los hombres. En el lado opuesto, el porcentaje de hombres
que se dedicaba principalmente a las tareas del hogar era casi inexistente, frente al
23,5% de mujeres.
Tabla 2. Personas con discapacidad en edad de trabajar (16-64 años) según su
relación con la actividad por sexo. 2008
úmero Porcentaje Porcentaje
(miles) varones mujeres
ACTIVOS
Trabajando 419,1 33,3 23,7
En paro 107 6,9 7,5
I ACTIVOS
Percibe pensión contributiva 451,4 38,2 23,5
Percibe oro tipo de pensión 158,2 9,5 11,8
Dedicado labores del hogar 183,6 0,2 23,5
Incapacitado para trabajar (sin pensión) 85,9 5,7 5,9
Estudiando 33,9 3 1,7
Otros inactivos 42,9 3,3 2,6
Total 1482,1 100,00 100,00
Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta de Discapacidad, Autonomía personal y
situaciones de Dependencia (EDAD2008).
Tal como muestran estas cifras, la principal dimensión a tener en cuenta en lo
relativo al empleo de las personas con discapacidad no es tanto el desempleo, como la
de la inactividad laboral. A penas una cuarta parte de las personas con discapacidad se
encuentra trabajando o en búsqueda de empleo, es decir, una amplia mayoría de quienes
tienen reconocida oficialmente una situación de discapacidad, no trabaja ni busca
empleo.
844
Gráfico 3. Tasa de Actividad de la población general (16 a 65 años) y personas con
certificado de discapacidad, por sexo. 2008-2012. Porcentaje
En este sentido, género y discapacidad nos permiten dividir la población en cuatro
grandes grupos que se comportan como extremos de un continuo prácticamente
perfecto. En la parte más desfavorable se encuentran las mujeres con discapacidad, con
una tasa de empleo que duplica la de la población general, y con un nivel de actividad
muy escaso. Encontramos después, en situación intermedia, a varones con discapacidad
y mujeres sin discapacidad. En el otro extremo de este continuo se encuentran los
varones sin discapacidad, con tasas de paro, empleo y actividad muy favorables respecto
al resto, tal como se muestra en las figuras siguientes.
Dadas las magnitudes presentadas, es posible afirmar intuitivamente que la
condición de discapacidad determina fundamentalmente el nivel de actividad, mientras
que es el género el que explica principalmente las diferencias en la magnitud y
comportamiento de la tasa de paro. La discapacidad por tanto determina
fundamentalmente las oportunidades para acceder al mercado laboral, mientras que el
género condiciona el acceso al empleo trabajo.
Gráfico 4. Tasa de Paro de la población general (16 a 65 años) y personas con
certificado de discapacidad, por sexo. 2008-2012. Porcentaje
En cuanto a la población que se encuentra trabajando, encontramos que las mujeres
en general están empleadas en mayor medida que los varones en contratos temporales y
845
de jornada parcial. A este respecto, podemos encontrar un indicio de que las medidas de
apoyo al empleo están incidiendo positivamente en el empleo de las mujeres con
discapacidad: el grado de temporalidad en la contratación es ligeramente inferior al de
las mujeres sin discapacidad. En este contexto encontramos de nuevo una relación
cruzada entre las dimensiones de género y discapacidad: mientras que el género
determina el acceso en mayor proporción a contratos de jornada parcial, la discapacidad
(o las medidas de apoyo a la contratación) se relaciona con mayor estabilidad de los
contratos, tal como se muestra en las figuras siguientes.
Gráfico 5. Población general y personas con certificado de discapacidad (16 a 65
años), según tipo de jornada y sexo. 2011. Porcentaje
Mujeres con discap
Varones con discap
Mujeres sin discap
Varones sin discap
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Jornada completa Jornada parcial
Gráfico 6. Población general (16 a 65 años) y personas con certificado de
discapacidad, según tipo de contrato y sexo. 2011. Porcentaje
Mujeres con discap
Varones con discap
Mujeres sin discap
Varones sin discap
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Indefinido Temporal
DIFERE CIAS SEGÚ EDAD
Tomando como referencia la edad, se han encontrado también diferencias importantes,

que se presentan realizando dos grandes grupos de edad. Tal como se muestra, la
población sin discapacidad presenta tasas de actividad, empleo y paro muy favorables
respecto a las personas con discapacidad, diferencias que son muy estables en ambos
grupos de edad. La tasa de actividad se ha mantenido en unas diferencias cercanas a los
846
40% porcentuales tanto en la población joven como en la adulta (mayores de 45 años).
Más del 70% de la población general en edad laboral se encuentra trabajando o
buscando empleo, mientras que en la población con discapacidad este sector llega, como
máximo, al 50%.
La evolución de las tasa de paro tomando como referencia los grupos de edad es
similar en el período 2008-2012, con diferencias también muy estables. El grupo de
jóvenes con discapacidad, el más activo en términos laborales, es también el que sufre
tasas de paro más altas.
Gráfico 7. Tasa de Actividad población general (16 a 65 años) y personas con
certificado de discapacidad, grupo de edad. 2008-2012. Porcentaje
Gráfico 8. Tasa de Paro población general (16 a 65 años) y personas con certificado
de discapacidad, grupo de edad. 2008-2012. Porcentaje
DIFERE CIAS SEGÚ TIPO DE DEFICIE CIA
Tomando como referencia el tipo de deficiencia, las personas con deficiencias

sensoriales presentan los indicadores laborales más favorables, con una tasa de actividad
en el entorno del 50% de la población y una tasa de empleo del 42% en 2010
(recordemos que en ese año, la tasa de empleo para la población general llegaba al
60%). La población con deficiencias mentales (que incluyen intelectuales y originadas
847
por problemas de salud mental), presenta los indicadores más desfavorables, muy
alejados tanto de la población general, como de las deficiencias físicas o sensoriales.
Gráfico 9. Tasa de Actividad de la población con certificado de discapacidad (16 a
65 años), por tipo de deficiencia. 2008-2012. Porcentaje
Gráfico 10. Tasa de Empleo de la población con certificado de discapacidad (16 a
65 años), por tipo de deficiencia. 2008-2012. Porcentaje
DISCRIMI ACIÓ Y MECA ISMOS DE APOYO
Una de las situaciones que se relacionan más claramente la percepción de

discriminación por discapacidad es la de la actividad laboral. De hecho, casi un 25% de
la población con discapacidad que se encuentra en situación de desempleo, reconoce
haber sufrido algún tipo de discriminación. Es precisamente la población con
discapacidad en situación de inactividad laboral, la que menos percepción de
discriminación por discapacidad reconoce.
848
Gráfico 11. Población con discapacidad que se ha sentido discriminada por causa
de discapacidad en los 12 meses anteriores a la realización de la encuesta. 2008.
Porcentaje

situaciones de Dependencia (EDAD2008)
La EDAD 2008 permite conocer las tasas de población con discapacidad que se han
beneficiado de alguna medida de acceso al empleo. Los datos de esta encuesta reflejan
que el porcentaje de personas que se ha podido beneficiar de algún mecanismo de
acceso al empleo es limitado. Concretamente, de sólo un 5,71% del total de la población
con discapacidad ha podido acceder a este tipo de medidas, de las cuales sobresale
principalmente la realización del contrato específico para personas con discapacidad.
Entre aquellas personas que han accedido al empleo a través de alguna de estas
medidas advertimos también importantes diferencias de género. Como se observa en la
siguiente tabla, en la mayoría de las modalidades los hombres han sido más
beneficiados por este tipo de medidas, destacando principalmente en las cuotas de
reserva de empleo en el sector privado y en el contrato específico.
Tabla 3. Personas con discapacidad que se han beneficiado de alguna modalidad
de acceso al empleo, según sexo. 2008. Porcentaje sobre los que están trabajando
en la actualidad
Varones Mujeres
Contrato específico 64,09 35,91
Cuota de reserva de empleo en el sector privado 60,52 39,48
Cuota de reserva de empleo en el sector público 53,61 46,39
Incentivo a la contratación, bonificación en las cuotas de la 52,25 47,75
S.S.
Otra modalidad 49,71 50,25
situaciones de Dependencia (EDAD2008).
CO CLUSIÓ
A lo largo del presente texto se ha realizado un análisis cuantitativo a partir de las

fuentes estadísticas disponibles sobre la actividad laboral de las personas con
discapacidad. Este análisis muestra por un lado, las notables diferencias entre la
población con discapacidad y la población general (nivel extra-grupo). Por otro,
849
identifica las distintas situaciones de las personas con discapacidad respecto al mercado
laboral de acuerdo con el tipo de discapacidad, la edad y el sexo (nivel intra-grupo).
De acuerdo con “El Empleo de las Personas con Discapacidad” (INE), en 2012 en
España 1.450.800 personas con discapacidad se encontraban en edad laboral (16 a 64
años). El 36,6% de estas personas eran activas. Esta tasa de actividad era 40 puntos
inferior a la de la población sin discapacidad (77,0%). Para este mismo año, la tasa de
paro de las personas con discapacidad se situó en el 33,1%; 8,1 puntos superior a la de
la población general. Y la tasa de empleo de éstas era del 24,5% frente al 57,8% de la
población sin discapacidad.
Al considerar el sexo y la edad en el análisis, se ha observado que la situación
vulnerable de las mujeres con discapacidad que presentan tasas de empleo y de
actividad considerablemente más bajas que la población general (hombres y mujeres) y
que los varones con discapacidad. Además de una tasa de paro más alta que las mujeres
y los varones sin discapacidad. Es importante señalar que los últimos datos disponibles
(EPD 2012) muestran una tasa de paro de las mujeres con discapacidad ligeramente
inferior que la de los varones con discapacidad (32,9% frente a 33,3%).
Se han encontrado también diferencias importantes al considerar la edad. Así, la
población sin discapacidad tanto en el grupo de 25 a 44 como de 45 a 64 años presenta
tasas de actividad, empleo y paro relativamente más favorables que las personas con
discapacidad en estos mismos grupos de edad.
Los datos apuntan que las personas con deficiencias sensoriales presentan los
indicadores laborales más favorables, con una tasa de actividad del 49,3% de la
población y una tasa de empleo del 36,7% en 2012. La población con deficiencias
mentales (que incluyen tanto intelectuales como originadas por problemas de salud
mental), presenta los indicadores más desfavorables, muy alejados tanto de la población
general, como de las deficiencias físicas o sensoriales.
Pensamos que es relevante considerar las distintas situaciones de las personas con
discapacidad respecto al mercado laboral que se han descrito brevemente en esta
ponencia que permitan diseñar estrategias de apoyo para la inclusión laboral.
European Science Foundation. Encuesta Social Europea (2010). Disponible en:

http://www.upf.edu/
Instituto Nacional De Estadística (2013): El empleo de las personas con discapacidad.
Disponible en http://www.ine.es
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personal y situaciones de Dependencia (EDAD2008). Disponible en
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Laparra, M.; Obradors, A.; Pérez, B.; Pérez, M.; Renes, V.; Sarasa, S.; Subirats, J.;
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Asamblea General. 76ª sesión plenaria. Nueva York.
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Subirats, J. (2005): Análisis de los factores de exclusión social. Bilbao: Fundación
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851
EL IMPACTO DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO E EL ACCESO Y LAS
CO DICIO ES DE TRABAJO DE LAS PERSO AS CO DISCAPACIDAD
DURA TE LA CRISIS
EDUARDO DÍAZ VELÁZQUEZ

Centro Español de Documentación sobre Discapacidad/ Departamento de Sociología IV
SIIS- Centro de Documentación y Estudios/ Universidad Complutense de Madrid
ediaz@siis.net
RESUME
La población con discapacidad, históricamente, se ha encontrado con mayores
dificultades y barreras para acceder al trabajo que el resto de la población. Debido a
ello, se desarrollan diferentes políticas públicas específicas para este colectivo, tanto en
el ámbito del empleo ordinario como en el del empleo protegido. La acción de las
políticas públicas, así como las iniciativas privadas lideradas por el tercer sector de
acción social, han facilitado un incremento positivo de los niveles de inserción laboral
de las personas con discapacidad en España. Pero, ¿cómo está afectando la crisis
económica a la estructura ocupacional de la población con discapacidad? ¿Cómo
afectan las nuevas tendencias del mercado laboral en el colectivo? ¿Las políticas de
empleo dirigidas a este colectivo están siendo efectivas para amortiguar el impacto de la
crisis en la inserción laboral de las personas con discapacidad? ¿Qué efectos tienen
dichas políticas?
Esta ponencia tratará de analizar mediante los datos recogidos de la serie El empleo
de las personas con discapacidad y El Salario de las Personas con Discapacidad, así
como con la información obtenida a partir del Servicio Público de Empleo Estatal
(SEPE) y los datos sobre Políticas del Mercado de Trabajo y Medidas de Apoyo a la
Creación de Empleo del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, cómo están
impactando las políticas de empleo en el colectivo y su papel durante la crisis.
Los datos muestran que estas políticas tienen un mayor impacto en el
mantenimiento del puesto de trabajo que en la creación de nuevo empleo
(progresivamente más inestable) y que la crisis está teniendo un efecto negativo en las
condiciones laborales de las personas con discapacidad, agudizando su precariedad,
segmentación y sectorización, así como una mayor dualización laboral dentro del
colectivo.
PALABRAS CLAVE
Discapacidad; Empleo; Ciudadanía; Exclusión; Dualización laboral.
853
I TRODUCCIÓ
La población con discapacidad, se ha encontrado con mayores dificultades y barreras

para acceder al trabajo que el resto de la población. La apuesta por el empleo como
elemento integrador de la ciudadanía, en particular del colectivo de personas con
discapacidad ha sido central tanto en la política pública como en la acción de las
entidades sociales, tanto a nivel nacional como internacional. Así lo expresa, por
ejemplo, la Convención Internacional de los Derechos de las Personas con
Discapacidad, cuyo artículo 27 está dedicado al empleo, señalando que los Estados
Partes han de garantizar el ejercicio del derecho al trabajo de las personas con
discapacidad, adoptando las medidas pertinentes, entre las que se encuentran las
siguientes actuaciones:
1. prohibición de la discriminación, protección de derechos y aseguramiento del
ejercicio de los mismos.
2. medidas relacionadas con la activación y la preparación laboral, así como el
fomento de su empleabilidad, de acuerdo con los principios de la inclusión
activa, frente a una idea de inclusión pasiva, inhibidora de la autonomía, propia
de paradigmas anteriores. Algunas de esas medidas son detalladas en dicho
artículo 27, como pueden ser:
a. los programas generales de orientación técnica y vocacional,
b. los servicios de colocación y formación profesional y continua,
c. el apoyo en la búsqueda, obtención y mantenimiento del empleo,
d. la promoción del autoempleo,
e. la promoción de la adquisición de experiencia laboral.
Las políticas públicas, así como las iniciativas privadas lideradas por el tercer sector
de acción social, han desarrollado algunos de estos programas y han facilitado un
incremento de los niveles de inserción laboral de las personas con discapacidad en
España. Pero, ¿cómo está afectando la crisis económica a la estructura ocupacional de la
población con discapacidad? ¿Cómo afectan las nuevas tendencias del mercado laboral
en el colectivo? ¿Las políticas de empleo dirigidas a este colectivo están siendo
efectivas para amortiguar el impacto de la crisis en la inserción laboral de las personas
con discapacidad? ¿Qué efectos tienen dichas políticas? ¿Y cuáles son las condiciones
laborales del colectivo?
En línea con este simposio acerca de “El impacto de la crisis y la transformaciones
del mercado de trabajo en la participación laboral de las personas con discapacidad”, se
pretende analizar el efecto tanto de la crisis económica como de las transformaciones y
nuevas tendencias del mercado de trabajo en la participación laboral de las personas con
discapacidad, analizando los determinantes que pueden influir en la mayor inserción
laboral del colectivo y en qué medida las políticas activas de empleo dirigidas a este
colectivo ayudan a ello.
La emergencia en los últimos años de nuevas fuentes estadísticas que analizan la
relación de las personas con discapacidad con la actividad económica, nos permite
conocer mejor cuál es su situación laboral y cómo ha afectado la crisis al colectivo. ¿Se
ha reducido el acceso al mercado de trabajo de las personas con discapacidad? ¿Han
empeorado sus condiciones laborales? ¿Ha aumentado la brecha existente en relación
con las personas sin discapacidad? ¿Cómo han evolucionado las políticas de inserción
laboral dirigidas a este colectivo y cuál es su impacto real? Esta ponencia tratará de
analizar mediante el análisis de diversas fuentes estadísticas cómo están impactando las
políticas de empleo en la situación laboral del colectivo y su papel durante la crisis.
854
En esta presentación consideramos relevante analizar:
• La inclusión laboral y las condiciones de trabajo del colectivo, en comparación
con la población sin discapacidad.
• La evolución del fenómeno en los últimos años y las principales tendencias en
época de crisis en cuanto a la ocupación de las personas con discapacidad
(puestos de trabajo más demandados, condiciones laborales y salariales, tasas de
estabilidad y temporalidad, etc.).
• La influencia de variables como el sexo, la edad, el nivel educativo y el tipo y
grado de discapacidad en los procesos de inclusión y exclusión en el empleo de
las personas con discapacidad.
• Las diferencias territoriales y a nivel internacional.
• El alcance e impacto de las políticas públicas dirigidas a la integración laboral
de las personas con discapacidad.
Contexto jurídico del acceso al empleo de las personas con discapacidad en España
El capítulo VI del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con
discapacidad y de su inclusión social (en correspondencia con el título VII de la Ley de
Integración Social de los Minusválidos de 1982), está dedicado al derecho al trabajo,
promulgándose en los artículos 35 y 36 la garantía del derecho al trabajo, la no
discriminación directa e indirecta y la igualdad de trato, derivados de los preceptos de la
LIONDAU relativos a la no discriminación y las medidas de acción positiva en sus
artículos 7, 8 y 9. Se siguen distinguiendo fundamentalmente dos modalidades de
inserción laboral en la empresa ordinaria (desarrollada en la sección segunda del
capítulo) y en el empleo protegido1 :
Esta nueva ley marco también señala la responsabilidad de los servicios públicos de
empleo, de manera directa o indirecta, en la orientación, colocación y registro de
trabajadores con discapacidad (artículo 38).
Con respecto a la inserción laboral en el empleo ordinario (Sección 2ª), se
desarrollarán medidas para compensar las desventajas ocasionadas por la discapacidad,
adaptación del puesto de trabajo y accesibilidad de la empresa (si bien no se señala tanto
la lucha contra la discriminación). En el artículo 41 se enuncian además, como apoyo a
esta inclusión, los servicios de empleo con apoyo, regulados por el Real Decreto
870/2007, de 2 de julio, por el que se regula el programa de empleo con apoyo como
medida de fomento de empleo de personas con discapacidad en el mercado ordinario
de trabajo.
El artículo 42 de esta nueva ley recoge el precepto que la LISMI, en su artículo
38.1, establecía de una cuota de reserva del 2% de trabajadores con discapacidad en
aquellas empresas con más de 50 trabajadores, añadiendo la posibilidad de incluir en
este cómputo a aquellos subcontratados mediante empresas de trabajo temporal y
señalando la exención de la obligación bien por acuerdos de negociación colectiva o por
el acogimiento voluntario a medidas alternativas, tal y como se recogía en la Ley 50/98,
Disposición Adicional 11ª.
Ya en los 80 las empresas tenían dificultades para cumplir con esa cuota, debido al
desajuste entre las necesidades y demandas productivas de las empresas y los perfiles
laborales y cualificaciones de la población con discapacidad en búsqueda de empleo.
Ese problema de “empleabilidad” dificultaba el cumplimiento de la norma, pues las
1
El texto refundido añade también como modalidad el empleo autónomo.
855
empresas alegaban que para determinadas puestos de trabajo o para el desempeño de
tareas en determinados procesos de producción no encontraban a trabajadores con
discapacidad con la cualificación necesaria. En consecuencia, en la normativa laboral se
desarrollaron las denominadas medidas alternativas, que sustituían la obligación de
cumplimiento de la norma por otras acciones, habitualmente en la modalidad de empleo
protegido, entre las que destacan:
a. En el Real Decreto 27/2000, de 14 de enero, de Medidas Alternativas se
flexibilizó su cumplimiento para que repercutiera (supuestamente) en un mayor
nivel de integración de las personas con discapacidad en el mercado ordinario,
así como en un crecimiento de puestos de trabajo en el empleo protegido. La
excepcionalidad se daría cuando una empresa no pudiera incorporar a una
persona con discapacidad debido a la imposibilidad de los servicios de empleo
competentes o de las agencias de colocación de atender la oferta de empleo
(artículo 1). Las medidas alternativas que se contemplaban eran, o bien la
compra de bienes o servicios a Centros Especiales de Empleo o la donación a
entidades que se ocupen de la generación de empleo para personas con
discapacidad (artículo 2), reforzando el papel de dichos CEE como proveedores
de servicios.
b. El Real Decreto 364/2005, de 8 de Abril, por el que se regula el cumplimiento
alternativo con carácter excepcional de la cuota de reserva en favor de los
trabajadores con discapacidad perseguía el objetivo de agilizar y simplificar los
procedimientos para solicitar la declaración de excepcionalidad en el
cumplimiento de la Cuota de Reserva (Laloma, 2007). Para ello, añadiría una
nueva razón de excepcionalidad: “Cuando existan, y así se acrediten por la
empresa obligada, cuestiones de carácter productivo, organizativo, técnico o
económico que motiven la especial dificultad para incorporar trabajadores con
discapacidad a la plantilla de la empresa.” De esta manera, para las empresas se
hacía mucho más sencillo esquivar la medida de acción positiva y adscribirse a
las medidas alternativas señaladas.
En definitiva, se han ido flexibilizando las condiciones para que las empresas
cumplan con la cuota de reserva del 2% que establecía la LISMI, de tal manera que el
empleo protegido, que en un principio estaba pensado como “pasarela” hacia la
integración laboral en el mercado ordinario para las personas con discapacidad (sobre
todo intelectual) con más dificultades de inserción, en beneficio de las empresas, ante la
supuesta imposibilidad de cumplir con el artículo 38.1 de la LISMI.
La sección 3ª sobre empleo protegido recoge la definición de los Centros Especiales
de empleo, e incluye la posibilidad de compensación económica a los mismos por parte
de los poderes públicos (art. 44), los requisitos para crear un CEE (art. 45) y la
posibilidad de creación de enclaves laborales (art. 46). Esta fórmula de Empleo
Protegido que pretende acercar los CEE a las empresas ordinarias. Están regulados por
el Real Decreto 290/2004 por el que se regulan los Enclaves Laborales como medida de
fomento del empleo de las personas con discapacidad. El objetivo de esta fórmula es,
principalmente, garantizar la actividad que realicen las personas con discapacidad en los
Centros Especiales de Empleo realizando servicios u obras subcontratadas para las
empresas ordinarias.
Otras medidas de acción positiva reguladas por nuestro ordenamiento serían las
subvenciones económicas a la contratación de trabajadores con discapacidad y las
bonificaciones en la cuota de la seguridad social de los trabajadores con discapacidad,
856
que suponen un importante incentivo a las empresas para la contratación de personas
con discapacidad, cuyo impacto trataremos de reflejar con algunos datos.
ACCESO A LA CIUDADA ÍA Y AL EMPLEO POR PARTE DE LAS PERSO AS CO

DISCAPACIDAD: ALGU AS DIME SIO ES CLAVE
El análisis sociológico de la discapacidad se ha vinculado, sobre todo en el contexto

anglosajón, a la idea de ciudadanía (Morris, 1998 y 2005; Marks, 2001) y, en particular,
a la de la ciudadanía de la diferencia (Young, 2000). Desde esta perspectiva, debemos
entender la ciudadanía como estatus formal y como condición sustantiva (Bottomore,
1998: 100-101), en tanto que, si bien una persona con discapacidad tiene garantizados
normativamente sus derechos como ciudadano por el mero hecho de serlo, suelen darse
desigualdades en el plano real entre personas con discapacidad y el resto de la población
para las diferentes dimensiones que configuran la ciudadanía, incluyéndose entre ellas el
mundo del trabajo (Díaz Velázquez, 2010). Atendiendo a Marshall (1998: 38-41), la
ciudadanía tendría un principio igualador que se antepondría al de la clase social
producto del capitalismo, que diferencia a la población en función de su relación con los
medios de producción. Si la ciudadanía abarca un conjunto de derechos civiles, políticos
y sociales, son estos últimos los que actuarían como mecanismo de compensación para
atenuar las desigualdades producidas por el sistema económico (Marshall, 1998: 74).
En ese sentido, son especialmente relevantes las políticas diferenciadas para los
colectivos denominados vulnerables, como es el caso de las personas con discapacidad.
La acción de las políticas sociales públicas, cuyo contenido básico en España en
relación con el acceso al empleo hemos enunciado en el apartado anterior, se ha
orientado a garantizar (no siempre con suficiente éxito) unas condiciones mínimas de
existencia tanto a nivel de atención sociosanitaria como de protección económica. Sin
embargo, como se han encargado de subrayar teóricos del modelo social o del más
actual modelo de la diversidad funcional, muchas de estas políticas se han centrado más
en la protección pasiva y la dependencia más que en fomentar la autonomía personal y
la actividad (Oliver, 1998: 31), poniendo el acento en las discapacidades y no en las
capacidades de las personas. Las políticas activas y/o de activación han ido sustituyendo
paulatinamente a las políticas de protección social, fomentando la inclusión de las
personas con discapacidad en el ámbito laboral, si bien no siempre en las mejores
condiciones posibles, mediante medidas de acción positiva y de fomento de
contratación, entre otras.
¿Por qué esa obstinación por la incorporación de las personas con discapacidad y de
otros colectivos antes inactivos al mercado laboral? Si bien para el sistema económico
es fácilmente justificable en pos del aumento de la productividad y, por consiguiente, de
la riqueza, en el caso de los colectivos sociales vulnerables o excluidos que han
reivindicado esta opción, se ha defendido por el hecho de haber sido el trabajo el
elemento central de participación en la vida pública2, por lo que aquellos colectivos o
personas que no accedían a un trabajo, no tenían, al menos en términos simbólicos, el
mismo estatus real de ciudadanía, sino que accedían a ella en condición de
beneficiarios, con consecuencias diferenciadoras y/o excluyentes para aquel colectivo
que se encontrara en dichas circunstancias, constituyéndose en infraclase o en
ciudadanos “de segunda categoría”. Es por ello que el derecho al trabajo de las personas
2
“La centralidad del trabajo en la definición de la ciudadanía se inscribía (…) como un aspecto
constitucionalizado nominal y formalmente, y sólo parcialmente garantizado –aunque de manera
sustantiva- con políticas sociales de corte universalista” (Alonso, 2000: 168).
857
con discapacidad (como hemos visto en la Convención o en la Ley General
recientemente aprobada) se ha convertido en prioritario, preconizándose la
incorporación de las personas con discapacidad al mundo laboral en la medida en que
tengan posibilidades para producir bienes o servicios de valor (Abberley, 1998: 87).
Sin embargo, en el contexto de crisis actual ha habido una radical fractura del
vínculo entre el trabajo y la ciudadanía (universal) que ya se estaba debilitando
anteriormente con la aplicación de políticas económicas neoliberales de reducción del
gasto social pero también de disminución y regresividad de los ingresos fiscales, lo que
ha propiciado que las condiciones laborales de toda la población hayan empeorado
significativamente3 y el acceso al empleo se haya hecho cada vez más restringido.4
Las mayores dificultades de acceso al empleo, su acceso en condiciones
precarizadas y los recortes en las prestaciones sociales y económicas, han agudizado la
desigualdad social y la exclusión social de colectivos vulnerables como el de las
personas con discapacidad, pues aunque éste es un fenómeno multidimensional, tiene su
eje central en las relaciones de producción y en las de distribución y consumo (Castells,
2001). Tal y como señalan algunos autores (Tezanos, 2001), estas transformaciones
sociales (en particular, las del mercado de trabajo) implicarían una dualización social
que separa a los incluidos y a los excluidos. Dualización que no tiene como eje vectorial
el acceso o no al empleo, sino el acceso a un empleo de calidad y el no acceso o acceso
a un empleo precario.
Trataremos, con este trabajo, de hacer visible cómo esa dualización social y/o
laboral está afectando al colectivo de personas con discapacidad.
METODOLOGÍA PARA EL A ÁLISIS DE LA SITUACIÓ LABORAL DE LAS PERSO AS CO

DISCAPACIDAD E ESPAÑA
Para analizar la situación laboral de las personas con discapacidad y las nuevas
tendencias que se consolidan en los últimos años en el mercado de trabajo, producto
tanto de la crisis económica como de las reformas laborales aprobadas, vamos a hacer
un análisis de datos recopilados a través de diversas fuentes estadísticas secundarias a
nivel nacional y europeo. En los últimos años en España se han mejorado las fuentes de
información estadística sobre discapacidad y, en particular, aquellas relativas a sus
condiciones laborales. A la macroencuesta sobre discapacidad de 2008, denominada
Encuesta de Discapacidad, Autonomía personal y situaciones de Dependencia (EDAD-
2008), le han sucedido otras operaciones estadísticas de enorme valor instrumental para
conocer la situación laboral de las personas con discapacidad en España. A continuación
presentamos las utilizadas para este trabajo.
Fuentes estadísticas utilizadas
• La Estadística sobre el Empleo de las Personas con Discapacidad (EPD), que
realiza actualmente el Instituto Nacional de Estadística (INE), utiliza la
información derivada de una integración de los datos estadísticos
proporcionados por la Encuesta de Población Activa con los datos
administrativos registrados en la Base de Datos Estatal de Personas con
3
Como trataremos de mostrar en el caso de las personas con discapacidad.
4
El nuevo modelo postfordista, flexible, internacionalista o globalizado, de constante innovación
tecnológica y en él se dan más tasas de beneficio en el ámbito de la economía financiera que en el de la
economía real, ha contribuido a generar una crisis del mundo laboral y de la ciudadanía social que ha
tenido repercusiones en las personas con discapacidad (Díaz Velázquez, 2010).
858
Discapacidad (BEPD), junto a datos sobre medidas que fomentan el empleo y el
empleo protegido provenientes de la Tesorería General de la Seguridad Social
(TGSS), información sobre percepción de prestaciones procedente del Registro
de Prestaciones Sociales Públicas del Instituto Nacional de Seguridad Social
(INSS) y datos sobre dependencia del Sistema para la Autonomía y Atención a
la Dependencia (SAAD).
• La estadística sobre contratación de personas con discapacidad y el Informe
Anual del Mercado de Trabajo de las Personas con Discapacidad, que son
elaborados por el Observatorio de las Ocupaciones del Servicio Público de
Empleo Estatal (SEPE) y que nos permiten observar las nuevas tendencias en el
mercado de trabajo.
• La Encuesta sobre Integración Social y Salud, EISS-2012 en España, que
pertenece al European Disability and Social Integration Module (EDSIM),
módulo específico de la Encuesta Europea de Salud. Se trata de una operación
estadística que analiza de forma específica la interacción entre la condición de
salud y la participación social de la población española, identificando y
caracterizando de forma especial a las personas con discapacidad, entendiendo
este concepto dentro del marco establecido por la OMS en la Clasificación
Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y de la Salud (CIF) e incluye
en relación con el empleo información comparable a nivel europeo sobre
actividad, ocupación y desempleo, inserción laboral, estructura ocupacional y
dificultades de acceso al mercado laboral y a la formación, entre otras
dimensiones.
• La Encuesta de Condiciones de Vida de la UE (EU-SILC). Las Estadísticas de la
Unión Europea sobre la Renta y las Condiciones de Vida –Statistics on Income
and Living Conditions (EU-SILC)– se pusieron en funcionamiento en 2004 en
sustitución del Panel de Hogares de la Unión Europea, POGHE y agrupan en la
actualidad a todos los miembros de la UE, más Islandia y Noruega. Si bien estas
estadísticas surgen con el propósito principal de supervisar los progresos que
realizan los Estados miembros de la UE en la lucha contra la pobreza y la
exclusión social, entre sus datos se integran variables relacionadas con el
empleo, la formación o el estado de salud de la población. La encuesta tiene una
periodicidad anual y en la actualidad ofrece datos hasta 2011. La Encuesta de
Condiciones de Vida (ECV) es, en el caso español, la fuente de datos de la EU-
SILC. Si bien la ECV y el conjunto de las estadísticas EU-SILC no hacen
referencia expresa a la cuestión de la discapacidad, la propia Comisión Europea
ha defendido la validez de esta encuesta para el análisis de las cuestiones
relacionadas con la situación laboral de las personas con discapacidad, en la
medida en que su aproximación a la medición de la misma coincide con el
modelo social de la discapacidad (Zaidi, 2011).
• La Estadística sobre el Salario de las Personas con Discapacidad (EPD), que
realiza actualmente el INE y que analiza la ganancia salarial de los trabajadores
con discapacidad por cuenta ajena y lo hace en términos comparativos con los
trabajadores sin discapacidad. Esta operación utiliza la información derivada de
una integración de los datos estadísticos proporcionados por la Encuesta de
Estructura Salarial con los datos administrativos registrados en la Base de Datos
Estatal de Personas con Discapacidad (BEPD) y con los facilitados por la
Tesorería General de la Seguridad Social sobre fomento al empleo.
• La Estadística Europea de Políticas del Mercado de Trabajo (PMT) -en inglés,
The labour market policy (LMP) database-, ha sido diseñada por la Oficina
859
Estadística de la Unión Europea (EUROSTAT), para proporcionar información
sobre las intervenciones del mercado laboral que se dirigen a los grupos de
personas con dificultades en el mercado de trabajo. Estas estadísticas hacen
posible la presentación de los datos de las políticas del mercado de trabajo en los
países miembros, de una manera consistente y comparable. Contiene datos para
todos los países de la UE con respecto a empleo con apoyo y rehabilitación.
• Anuario de Estadísticas del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Este
anuario recopila los principales datos sociolaborales de España sobre mercado
de trabajo, inmigración y emigración, formación profesional y medidas de apoyo
al empleo; condiciones de trabajo y relaciones laborales y prestaciones de
seguridad social y otra protección social y ofrece las Cuentas Integradas de
Protección Social en términos SEEPROS. De este anuario se obtienen también
los principales datos sobre Medidas de Apoyo a la Creación de Empleo (ACE),
que ofrece información, a nivel autonómico, en relación con las actuaciones
establecidas por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social en materia de
apoyo a la creación de empleo, y, dentro de estas, a las diferentes políticas de
integración laboral de las personas con discapacidad.
Diversas fuentes que miden el mismo fenómeno, pero de distinta forma
Uno de los mayores problemas para analizar la realidad de la población con
discapacidad es cómo entendemos y, a la postre, medimos y operativizamos la
discapacidad.
El concepto de discapacidad es un concepto en evolución cuya definición puede
variar según el contexto histórico, geográfico, cultural y social en el que nos
encontremos. En los últimos años se ha consolidado la idea de que la discapacidad es
resultado de la interacción entre el estado funcional de la persona y su entorno físico y
social, como se ha reflejado en documentos internacionales de la ONU o de la OMS, ya
sea respectivamente en la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad en su Preámbulo o en la Clasificación Internacional del
Funcionamiento, CIF (OMS, 2001).
Sin embargo, el problema surge al operativizar esa concepción de la discapacidad:
cómo medir (ya sea en una encuesta o en un registro) ese producto de la interacción
entre el estado funcional de la persona y su entorno. Nos vamos a encontrar desde
fuentes estadísticas que optan por una operativización restringida, en las que se
considera que las personas con discapacidad son aquellas que se encuentran reconocidas
y registradas como tales, es decir, que cuentan con un certificado de reconocimiento de
una discapacidad superior o igual al 33% de acuerdo con las formas de medición del
sistema de valoración oficial (como en la serie ‘El empleo de las personas con
discapacidad’), hasta algunas que consideran personas con discapacidad a aquellas que
tienen alguna limitación para realizar actividades cotidianas o “normales” debido a
algún problema de salud o enfermedad que dure o vaya a durar al menos 6 meses, sin
necesariamente definir ni clasificar cuáles serían esas actividades cotidianas. Estas
diferentes formas de entender la discapacidad van a implicar dificultades comparativas
de los datos disponibles, aunque no restan por ello a las fuentes el potencial analítico
global que tienen para conocer la situación laboral de las personas con discapacidad.
A continuación, señalamos la forma de operativización de la discapacidad para cada
una de las fuentes consultadas:
• Las series el Empleo de las Personas con Discapacidad (EPD) y el Salario de
las Personas con Discapacidad (ESD), recogen los datos administrativos
860
registrados en la Base de Datos Estatal de Personas con Discapacidad (BEPD),
con lo cual analiza a la población en edad activa ‘registrada’, con certificado de
discapacidad, esto es, aquellas que tienen reconocido un grado de discapacidad
superior o igual al 33 %, según el procedimiento de valoración establecido por
RD 1971/1999 modificado por RD 1856/2009.
• La estadística sobre contratación de personas con discapacidad y el Informe
Anual del Mercado de Trabajo de las Personas con Discapacidad del SEPE, al
tratarse de un registro administrativo de contratación y demanda de empleo,
cuantifica la población con discapacidad como aquella registrada como persona
con discapacidad en dichos servicios públicos de empleo.
• La Encuesta sobre Integración Social y Salud, EISS-2012 identifica y
caracteriza a las personas con discapacidad, entendiendo este concepto dentro
del marco de la CIF, como aquellas que señalan su condición de salud
(enfermedad, problema de salud crónico y/o limitación en las actividades
básicas) como una limitación para la realización de una serie de actividades de
la vida diaria.
• La Encuesta de Condiciones de Vida consideraría como personas con
discapacidad a aquellas que tienen alguna limitación para realizar actividades
cotidianas o “normales” debido a algún problema de salud o enfermedad que
dure o vaya a durar al menos 6 meses, aunque sin definir las actividades
cotidianas o normales, por lo que éstas quedan condicionadas a la interpretación
del entrevistado.
• La Estadística Europea de Políticas del Mercado de Trabajo (PMT) -en inglés,
The labour market policy (LMP) database-, cuantifica las ayudas, beneficiarios
e importes destinados a empleo con apoyo y rehabilitación para todos los países
de la UE, para personas con discapacidad acreditada según los criterios de cada
país.
• El Anuario de Estadísticas del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. De
esta fuente se recogen tanto los datos de las políticas de integración laboral de
las personas con discapacidad (a las cuales sólo pueden acceder las personas con
certificado de discapacidad). Por otro lado, se recogen pensiones contributivas
por incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez (que, según el
Artículo 4.2 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas
con discapacidad y de su inclusión social, se considerará que equivalen a una
discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento), pensiones no
contributivas de invalidez y prestaciones asistenciales de la LISMI, que se
recogen también a partir de los registros de beneficiarios de las mismas.
A ÁLISIS DE LA SITUACIÓ LABORAL DE LAS PERSO AS CO DISCAPACIDAD
A continuación pasamos a exponer algunos de los principales datos extraídos de las

fuentes mencionadas en el apartado anterior.
Menor participación en el mercado de trabajo, que ha aumentado en los años de
crisis económica
Todas las fuentes estadísticas disponibles evidencian una significativa diferencia en la
participación laboral de las personas con discapacidad con respecto a las personas sin
discapacidad. La tasa de actividad del colectivo es del 36,6% frente al 77,0% del resto
de la población, según datos de 2012. Sin embargo, este indicador ha experimentado
una evolución ascendente durante los años de la crisis (2008-2012), incrementándose en
más de tres puntos (del 33,4 al 36,6), probablemente porque en el contexto de crisis
861
población económicamente inactiva se incorporó al mercado de trabajo como
demandante de empleo. Habrá que ver en el futuro el comportamiento de este indicador,
de cara a observar si asistimos a un cambio estructural de la relación de las personas con
discapacidad con la actividad económica o si el crecimiento experimentado estos
últimos años en la tasa de actividad ha respondido más a una situación coyuntural5.
Gráfico 1. Evolución de la tasa de actividad en función de la discapacidad. 2008-
2012
90
74,9 75,4 75,9 76,4 77,0
80
70
60
50
33,4 36,2 36,2 36,6 36,6
40
30
20
10
0
2008 2009 2010 2011 2012
Personas sin discapacidad Personas con discapacidad
Fuente: El empleo de las personas con discapacidad. Instituto Nacional de Estadística.

Si bien en comparativa con los países de la OCDE la tasa de actividad de las
personas con discapacidad en España es significativamente más baja, el
comportamiento de este indicador no es homogéneo para todo el país, sino que se
observan grandes desigualdades territoriales determinadas en cierta medida por las
desigualdades económicas que operan entre comunidades autónomas. Las tasas de
actividad más elevadas las encontramos en comunidades como Madrid, País Vasco,
Navarra o Baleares (por encima del 40%).
Aumento significativo de la tasa de paro en los años de crisis
El aumento de la tasa de actividad no ha conllevado un incremento de la tasa de empleo,
sino que ésta se ha visto reducida significativamente al 24,5% (frente al 57% de las
personas sin discapacidad), reduciéndose entre 2008 y 2012 en 3,5 puntos porcentuales.
Eso ha implicado que la tasa de paro se duplicara (del 16,3% al 33,1%), empujada
tanto por la destrucción de empleo como por el crecimiento de la proporción de
personas con discapacidad activas. Comparando con los países de nuestro entorno, nos
encontramos que nuestro país tiene menos actividad, menos empleo y más paro.
5
En la EPA del IV Trimestre de 2013, para el total de población, ya se ha notado un ligero descenso del
número de activos (que probablemente abandonan el mercado de trabajo ante la falta de oportunidades
laborales).
862
Gráfico 2. Evolución de la tasa de paro en función de la discapacidad. 2008-2012
35 33,1
30 26,9
25 23,3
21,8
25,0
20 16,3 21,7
20,1
15 18,1
10
11,3
5
0
2008 2009 2010 2011 2012
Personas sin discapacidad Personas con discapacidad
Fuente: INE. El empleo de las personas con discapacidad.

Si atendemos a los datos de parados registrados, demandantes de empleo en los
Servicios Públicos de Empleo, podemos constatar también ese incremento. Para el año
2012 había 131.514 personas con discapacidad paradas demandantes de empleo,
multiplicándose por tres desde 2005 hasta la actualidad. Lo más destacable es que de
ellos, 78.941 (un 60%) son parados de larga duración (más de un año en paro),
incrementándose esa cifra en un 30,3% entre 2011 y 2012.
Gráfico 3. Evolución del número de personas con discapacidad paradas
demandantes de empleo. 2005-2012
140.000 131.514
120.000 110.159
100.000 93.245
80.922
80.000 65.892
60.000 52.735
44.130 47.665
40.000
20.000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

uevas tendencias del mercado laboral modifican progresivamente la estructura
ocupacional del colectivo: Hacia una mayor precariedad e inestabilidad
La crisis económica y las reformas laborales, como decíamos, tienen como
consecuencia una progresiva transformación del mercado de trabajo. Las nuevas
tendencias en la contratación son: mayor índice de rotación (de 1,94 aunque aún así
ligeramente más bajo al de la población sin discapacidad, de 2,38), por la mayor
eventualidad de la contratación (tanto en empleo ordinario como en empleo protegido).
De estar por debajo del 83% la tasa de temporalidad en el 2007, ha pasado casi al 90%
en 2012.
863
Gráfico 4. Evolución de las tasas de estabilidad y temporalidad en la contratación
de personas con discapacidad (2007-2012)
100 86,40 86,64 88,09 89,63
82,99 83,96
80
60
40
17,01 16,04 13,60 13,36
20 11,91 10,37
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Tasa estabilidad Tasa temporalidad
Fuente: Informe Anual del Mercado de Trabajo de las Personas con Discapacidad 2013.
Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE).
Esto contrasta con las cifras de estabilidad y temporalidad de la población que se
encuentra trabajando (4 de cada 5). En estos años ha crecido la proporción de personas
contratadas a tiempo indefinido fundamentalmente por la destrucción de empleo más
que por la consolidación de trabajadores fijos.
Gráfico 5. Evolución de las tasas de estabilidad y temporalidad en la población
asalariada con discapacidad (2007-2012)
90
80
70 77,8 78,9 76,9 78,3
75,3
60
50
40
24,7 22,2 23,1 21,7
30 21,1
20
10
0
2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: El empleo de las personas con discapacidad. Instituto Nacional de Estadística.
Otro cambio fundamental en las nuevas contrataciones ha sido el del incremento de
la contratación a tiempo parcial, indicador que sirve para conocer la precariedad en la
contratación, teniendo en cuenta que el tipo de jornada determina el nivel de ingresos y
que muchos contratos a tiempo parcial no alcanzan un nivel de ingresos mínimo como
para vivir dignamente. También se ha destacado el progresivo incremento de la
contratación a tiempo parcial, pasando del 27,9% en el 2008 al 38,4% en apenas cuatro
años (2012).
864
Gráfico 6. Evolución de los nuevos contratos realizados a personas con
discapacidad según tipo de jornada (2008-2012)
80 71,52 68,92 67,25 65,29 61,62
70
60
50 38,38
31,89 33,94
40 27,87 30,31
30
20
10
0
2008 2009 2010 2011 2012
Parcial Completa
Fuente: Informe Anual del Mercado de Trabajo de las Personas con Discapacidad 2013.
Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE).
Para el total de la población ocupada, el 17,6% trabaja a tiempo parcial en 2012,
aumentando casi en cuatro puntos en los últimos años.
Segmentación y sectorización en el mercado laboral para las personas con
discapacidad
El tipo de contrato según su duración así como el tipo de jornada en la contratación nos
dan una idea de la escasa calidad del empleo generado para el colectivo de personas con
discapacidad. Pero es importante analizar también el tipo de ocupación y de actividad
económica en el que se genera empleo para el colectivo.
Si analizamos la contratación realizada a personas con discapacidad por sectores de
actividad, podemos observar que ésta se encuentra muy focalizada en actividades
económicas del sector servicios (edificios, servicios sociales, transporte, servicios
postales o alimentación). La actividad económica que genera un mayor número de
contratos para personas con discapacidad es la que engloba los servicios a edificios y
actividades de jardinería, con más de 21.000 contrataciones, lo que supone un 4% del
total de contrataciones del sector y cerca del 15% de todos los contratos realizados a
personas con discapacidad. Le siguen en orden de importancia las actividades de
servicios sociales sin alojamiento, que representan casi el 10% de todas las
contrataciones realizadas a personas con discapacidad.
Desde el punto de vista de la ocupación de las contrataciones, podemos observar
que las mismas tienden a segmentarse en los niveles de ocupación más elementales (que
requieren baja cualificación), siendo las más habituales las contrataciones para personal
de limpieza de oficinas, hoteles y otros establecimientos similares (más de 23.000
contrataciones, que representan el 15% del total), seguidas de los peones en industrias
manufactureras (más de 11.000 contratos, que suponen el 7% de todos los contratos a
personas con discapacidad).
La ocupación mayoritaria entre las personas con discapacidad es la relacionada con
los servicios de restauración, personales, de protección y de ventas, aunque su
frecuencia es un 13% inferior a la de las personas sin discapacidad (19,8 frente a 22,7).
Le siguen, en orden de importancia, la relacionada con las ocupaciones elementales (de
baja cualificación), en las que desempeña su trabajo el 19,4% de los ocupados con
discapacidad.
865
Existen diferencias significativas entre personas con y sin discapacidad según los
diferentes niveles de cualificación. La presencia de las personas con discapacidad en las
ocupaciones de mayor cualificación es muy inferior a la de las personas sin
discapacidad. En el caso de los directores y gerentes, la brecha de discapacidad es de
0,55, lo que significa que las personas con discapacidad tienen un 45% menos de
probabilidades de acceder a estos niveles ocupacionales que las personas sin
discapacidad (un 2,7 frente a un 4,9). También es inferior la presencia, en términos
relativos, como técnicos y profesionales científicos e intelectuales y como profesionales
de apoyo, en ambas más de un 20% por debajo que los ocupados sin discapacidad.
Si ponemos en relación los dos extremos de la pirámide ocupacional, podemos
observar una diferencia significativa entre la proporción de personas con y sin
discapacidad entre las ocupaciones menos cualificadas (las relacionadas con las
ocupaciones elementales) y las más cualificadas (las que corresponden a directores y
gerentes). En el caso de las personas con discapacidad, la ratio es de 7,2: es decir, por
cada persona con discapacidad que ocupa un puesto directivo o de gerencia hay 7,2
personas que ocupan puestos de ocupaciones elementales; en el caso de las personas sin
discapacidad, la ratio es de 2,6 trabajadores en ocupaciones elementales por cada
directivo.
Gráfico 7. Evolución de la ratio de trabajadores no cualificados/directivos con y sin
discapacidad. 2008-2012
10
6 7,0 7,2
4 5,2 4,9
4,4
2 2,7 2,6
1,9 1,8 1,8
0
2008 2009 2010 2011 2012
CNO-94 CNO-11
Personas con discapacidad Personas sin discapacidad
* Nota: Datos 2008-2010 recogidos bajo la clasificación de la CNO-94. Datos 2011-2012

recogidos bajo la clasifica-ción de la CNO-2011.
Salarios más bajos que en la población sin discapacidad, especialmente en algunos
colectivos específicos
Según los datos del INE, en 2010 el salario anual bruto de las personas con discapacidad
era de 20.553 euros frente a los 22.842,6 euros de las personas sin discapacidad, un 10%
de diferencia. Las desigualdades salariales entre personas con y sin discapacidad se
acentúan para algunos colectivos específicos, como por ejemplo, los trabajadores de 30
a 44 años (en donde llegan a ser del 21%), para los trabajadores de la empresa privada
(un 17%) o para perfiles de baja cualificación (un 13% inferiores).
Si bien es relevante analizar las diferencias intergrupales, esto es, entre personas
con y sin discapacidad, son incluso más significativas las desigualdades intragrupo, es
decir, dentro del propio colectivo con discapacidad, teniendo un impacto especial el tipo
de discapacidad, el sexo, la edad o el nivel educativo, la antigüedad o el grupo de
866
ocupación, entre otras. Las desigualdades salariales existentes en función de estas
variables son incluso superiores a las que encontramos en las personas sin discapacidad,
salvo en el caso del sexo, que la desigualdad entre hombres y mujeres es mayor para
Las desigualdades son muy evidentes desde el punto de vista del tipo de
discapacidad, representando el salario medio de las personas con discapacidad
intelectual (12.710,5€) apenas el 61% del salario medio del colectivo, mientras que el de
las personas con discapacidad sensorial y con discapacidad física es respectivamente un
3,2 y un 4,9% superior. Atendiendo al grado de discapacidad, observamos que son los
de menor grado (33 al 44) y los de mayor (75 y más) los que tienen un salario medio
mayor.
Por otro lado, el salario del 10% de los asalariados con discapacidad que más gana
es 4,4 veces superior al salario del 10% que menos gana.
Si analizamos el salario neto, en lugar del bruto, podemos observar que las
diferencias entre personas con y sin discapacidad se reducen. El salario neto mensual de
los asalariados con discapacidad es, por término medio, de 1.278,3 euros en 2010, por
1.347 euros de las personas sin discapacidad. La brecha salarial entre trabajadores con
discapacidad y sin discapacidad, por lo tanto, se reduce al 5% una vez descontadas
deducciones y cotizaciones a la Seguridad Social, frente al 10% del salario bruto.
Además de las diferencias intergrupales, también se reducen las diferencias
salariales intragrupales que mencionábamos antes (por edad, antigüedad, nivel
educativo, grupo de ocupación, etc.), una vez descontadas las deducciones y
cotizaciones a la seguridad social. Todos estos datos evidencian que estas medidas
indirectas aplicadas sobre el salario en forma de deducciones fiscales o de las cuotas de
Seguridad Social, ayudan a reducir las desigualdades existentes.
Desigualdades importantes dentro del colectivo, tanto en el acceso al empleo como
en las condiciones y en los salarios
Aparte de las diferencias salariales ya mencionadas dentro del colectivo, podemos
constatar desigualdades en el acceso al empleo y las condiciones laborales.
A pesar de que la tasa de actividad de la población con discapacidad es baja,
observamos diferencias importantes en este indicador en función del sexo, la edad, el
nivel de estudios o el tipo y grado de discapacidad. Como ocurre en el caso de las
personas sin discapacidad, existen desigualdades de género en el acceso al mercado de
trabajo, pues la tasa de actividad es superior en hombres que en mujeres (una brecha de
casi 6 puntos, del 39,2 al 33,5%).
También podemos observar significativas diferencias por tipo de discapacidad;
mientras que las personas con discapacidades sensoriales y físicas tienen una tasa de
actividad más alta (57,4% en auditiva, 42,4% en visual, 38,8% física), es muy inferior la
participación en el mercado laboral de las personas con discapacidad intelectual (28,7%)
o enfermedad mental (27,1%), lo que puede deberse tanto a las limitaciones en la
actividad asociada como en la diferente discriminación existente para cada uno de los
tipos de discapacidad. La limitación en la actividad también va a ser un factor que nos
explique que las tasas de actividad se reducen conforme mayor es el grado de
discapacidad de la persona.
Las diferencias sociodemográficas que mencionábamos en la tasa de actividad se
reproducen de manera muy similar en lo que respecta a la tasa de empleo: existen
867
desigualdades de género (significativamente más baja entre las mujeres con
discapacidad, un 22,5%, que entre los hombres, un 26,2%), generacionales (muy baja
entre los más jóvenes y entre los mayores de 45 años), por tipo de discapacidad (dos o
tres veces más altas en las sensoriales y físicas que en las intelectuales y mentales) y
grado de discapacidad (siendo 3,5 veces mayor entre aquellos con un grado del 33 al
44% que en aquellos con 75% y más).
Educación como factor clave para el acceso al mercado laboral
El acceso a mayores niveles educativos también define sobremanera la relación de las
personas con discapacidad con la actividad económica, aumentando la tasa de actividad
a medida que aumenta el nivel de estudios máximo alcanzado. Así, sólo un 4,36% de
aquellos sin estudios o analfabetos es activo (una brecha del 91% con las personas sin
discapacidad con el mismo nivel de estudios), por el 57,3% de aquellos con estudios
superiores. La brecha en relación con la población sin discapacidad se reduce a medida
que aumenta el nivel de estudios, ya que por lo general un mayor nivel educativo
incrementa las oportunidades laborales.
La formación (medida por el nivel de estudios alcanzado) en un factor de mejora de
la empleabilidad y reductor de las desigualdades existentes entre personas con y sin
discapacidad (lo que podríamos denominar ‘brecha de discapacidad’). A mayor nivel de
estudios aumenta la tasa de empleo, del 3,1% en el caso de las personas sin estudios al
45% entre quienes tienen estudios superiores. La tasa de empleo de los primeros
equivale al 12% de las personas con discapacidad del mismo nivel educativo; en el caso
de aquellos con estudios superiores, la tasa de empleo equivale al 61% de las personas
sin discapacidad que tienen el mismo nivel formativo.
Mayor riesgo de pobreza en el colectivo de personas con discapacidad, aun en los
casos en que se encuentren ocupados
El riesgo de pobreza entre las personas con discapacidad es mayor, pues tanto ellos
como en su hogar experimentan una menor intensidad laboral que en los hogares de
personas sin discapacidad (un 31,4% de “hogares con discapacidad” experimentan baja
intensidad laboral por 12,9% de “hogares sin discapacidad”), situación que
prácticamente se ha duplicado con la crisis.
Gráfico 8. Tasa de baja intensidad laboral de los hogares según tengan personas
con discapacidad. Evolución 2004-2012
35 31,4
30,3
30
23,3
25 21,5
20,2
18,9
20 16,7 16,3 16,0
15 11,8 12,9
8,5 9,6
10 6,0 6,1
5,6 5,7 5,1
5
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: INE. Encuesta de Condiciones de Vida.
868
Aún así, el empleo, como decíamos, tampoco es factor suficiente para salir de la
pobreza, pues casi un 16% de los trabajadores con discapacidad se encuentran en riesgo
de pobreza, por un 12% de los trabajadores sin discapacidad.
Gráfico 9. Evolución de la tasa de riesgo de pobreza de la población con y sin
discapacidad ocupa-da. 2004-2012
18
15,6 15,4 15,8
16 14,2 14,8
13,6
14 12,2 12,8
12,1
12
12,4 11,9 12,0
10 11,0 11,2
11,0
8 10,2 9,9 9,6
6
4
2
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: INE. Encuesta de Condiciones de Vida.

La mayoría de la población con discapacidad en edad activa experimenta barreras
para el acceso a un empleo adecuado
Más del 90% de la población con discapacidad en edad activa señala una o más barreras
para acceder a un empleo adecuado, frente a un 66% de personas sin discapacidad que
lo señalan, según datos de la EISS 2012. Entre las principales barreras que experimenta
el colectivo se encuentran, en un 56,7% de los casos, los motivos de salud o
enfermedad, en un 54% la falta de oportunidades, en un 32,6% la falta de cualificación
o de experiencia y en un 29,1% las limitaciones en las actividades básicas. La condición
de discapacidad, por lo tanto, aumenta las barreras para el acceso a un empleo
adecuado.
Gráfico 10. Población con discapacidad y sin discapacidad en edad activa en
función de la existencia de barreras para el acceso a un empleo adecuado. 2012
100%
9,7
33,1 30,4
80%
60%
90,3
40%
66,9 69,6
20%
0%
Personas con Personas sin Total
discapacidad discapacidad
Señala barreras No señala barreras
Fuente: INE. Encuesta de Integración Social y Salud. (EISS 2012).
869
Las políticas de empleo se dirigen al mantenimiento de puestos de trabajo más que
al fomento de nuevo empleo
El gasto en políticas de empleo con apoyo y rehabilitación en España es, para el año
2011 (último dato disponible), de 851,102 millones de euros. Esta cantidad supone un
2,2% sobre el total del gasto en políticas de empleo y un 11,5% del gasto en políticas
activas de empleo en nuestro país para el año en cuestión, por un 0,08% sobre el total
del PIB.
Este gasto en políticas de empleo con apoyo y rehabilitación ha crecido en los
últimos años, especialmente en 2007 estas medidas experimentaron un crecimiento
significativo (pasando de 208 a 640 millones y de un 1 a un 2,8% del PIB),
probablemente impulsadas por los avances legislativos producidos por esas fechas.
Desde ese año han experimentado un crecimiento sostenido, salvo para el año 2011,
donde se ha reducido en 9 millones con respecto a 2010.
Sin embargo, el gasto en ayudas concedidas a la integración laboral de personas con
discapacidad para 2012 fue de 259.340,6€, una reducción de un 20% con respecto al
año anterior. Este gasto supone un 74,3% del total del gasto en ayudas de apoyo a la
creación de empleo y un 0,025% del PIB. De estas ayudas, la mayoría (el 99,7%) van a
Centros Especiales de Empleo, efectuándose gran parte del gasto para el mantenimiento
de puestos de trabajo (91,2%) y en menor medida para proyectos generadores de empleo
(2,1%) y Unidades de Apoyo (6,4%). El restante 0,3% va destinado a proyectos de
Empleo con Apoyo. Como decíamos, para 2012 se ha experimentado una reducción
importante del gasto, que también hubo para 2011. Para el año 2012, el número de
beneficiarios de ayudas concedidas a la integración laboral de personas con
discapacidad es de 81.560, siendo en su mayoría para el mantenimiento del puesto de
trabajo (61.851), seguidos de los beneficiarios de unidades de apoyo (19.142).
Por otro lado, los datos muestran que las empresas incumplen sistemáticamente la
cuota de reserva del 2% (sólo el 18,6% de trabajadores están empleados en empresas
que cumplen dicha cuota) y que 1 de cada 4 trabajadores con discapacidad cotiza con
bonificaciones o reducciones en las cuotas de cotización, la misma proporción de
trabajadores con discapacidad que cuentan con contratos específicos de discapacidad.
Gráfico 11. Asalariados con contrato específico de discapacidad 2008-2012
100
90 68,7 70,9 74,4 73,5 75,1
80
Distribución (%)
70
60
50
40
30
20
31,3 29,1 25,6 26,5 24,9
10
0
2008 2009 2010 2011 2012
Con contrato específico (%) Otros contratos (%)
Fuente: INE, El empleo de las personas con discapacidad.
870
CO CLUSIO ES
Con la crisis ha aumentado la tasa de actividad al tiempo que se ha observado una

acentuada caída del empleo y un crecimiento notable de la tasa de paro,
incrementándose además el paro de larga duración y el índice de rotación en la
contratación. El nivel de estudios es un factor clave en la integración laboral, tanto
aumenta la tasa de actividad como el empleo.
Si analizamos la estructura ocupacional del colectivo, podemos comprobar que la
mayoría de los asalariados con discapacidad tienen contrato indefinido aunque 9 de cada
10 contratos nuevos son temporales El trabajo a tiempo parcial es mucho más habitual
en mujeres que en hombres con discapacidad. La mayoría de los trabajadores con
discapacidad se emplean en ocupaciones de cualificación media y baja
Si bien las personas con discapacidad tienen, como bien es sabido, una peor
posición en el mercado de trabajo que las personas sin discapacidad, la desigualdad
también existe dentro del propio colectivo, incluso acentuándose la dualización para
algunas variables. Esto es especialmente representativo en lo que respecta a las tasas de
temporalidad, a los salarios o a la contratación a tiempo parcial, donde es evidente la
desigual posición de las mujeres con discapacidad frente a los hombres (aunque menor
que en el colectivo de personas sin discapacidad), la desigualdad por tipo de
discapacidad, así como la mayor estratificación salarial del colectivo que en el colectivo
de personas sin discapacidad atendiendo a variables como el nivel educativo o el grupo
de ocupación. El salario medio bruto de las personas con discapacidad es un 10%
inferior que el de las personas sin discapacidad, pero la estratificación salarial del
colectivo (por edad, nivel educativo o grupo de ocupación) es mayor
La nueva contratación de las personas con discapacidad se caracteriza por una
creciente inestabilidad y precariedad, sectorizada en pocas actividades económicas y
segmentada en ocupaciones elementales. La tendencia es que las condiciones laborales
de la nueva contratación de personas con discapacidad sean cada vez más precarias
(mayor temporalidad, mayor contratación a tiempo parcial, etc.), lo que acentúa la
dualización del colectivo dentro del mercado laboral, entre los nuevos que acceden a él
y los que entraron en el pasado con una buena posición en términos de cualificación,
antigüedad, etc.
Casi uno de cada seis trabajadores con discapacidad está en riesgo de pobreza a
pesar de encontrarse ocupadas, el 16% de las personas con discapacidad ocupadas se
podían considerar trabajadores pobres para el año 2012. Esa tasa de las personas con
discapacidad multiplica a la del resto de la población por 1,31 (es decir, es un 31% más
elevada), lo que implica que el tener un empleo no es condición suficiente para que una
persona con discapacidad salga de la pobreza.
La actividad laboral de las PCD es menor, pero también es menor la intensidad
laboral de los hogares en los que habitan, probablemente por la implicación de las
necesidades de cuidado: 1 de cada 3 personas con discapacidad viven en hogares con
baja intensidad laboral.
Con respecto a las políticas de empleo dirigidas a las personas con discapacidad, los
datos muestran que estas políticas tienen un mayor impacto en el mantenimiento del
puesto de trabajo que en la creación de nuevo empleo (progresivamente más inestable),
lo que no contribuye a disminuir la dualización laboral. El gasto en políticas de empleo
con apoyo y rehabilitación fue aumentado hasta 2011, beneficiándose más de 70.000
personas se benefician de las políticas de empleo con apoyo y rehabilitación. En 2012,
871
sin embargo, descendió un 20% el gasto en ayudas a la integración laboral del colectivo,
siendo entre esas ayudas 3 de cada 4 destinadas para el mantenimiento de su puesto de
trabajo en CEE. El gasto medio por beneficiario de las ayudas concedidas a la
integración laboral de personas con discapacidad es de 3.166,6 euros.
El impacto de las medidas de acción positiva de promoción del empleo del
colectivo es bastante bajo. Sólo 1 de cada 4 trabajadores con discapacidad cotiza en
2012 con bonificaciones o reducciones en las cuotas de cotización. También 1 de cada 4
tiene contrato específico de discapacidad, más común en asalariados con discapacidad
intelectual. Además, se puede afirmar que la mayoría de las empresas de más de 50
trabajadores incumplen la cuota de reserva del 2%.
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873
DEPE DE CIA
875
A ÁLISIS DE LA ATE CIÓ A LA DEPE DE CIA E U A CRISIS
CIVILIZATORIA
CRISTINA IGLESIAS ÁLVAREZ Y GRATA MASEDA LODOS

Consejería de Bienestar Social y Vivienda. Gobierno del Principado de Asturias.
cristina.iglesiasalvarez@asturias.org
RESUME
El objetivo de este análisis no va más allá de presentar el panorama de la atención a la
dependencia en un contexto de crisis civilizatoria.
Percibimos la ley de la dependencia como una ley frágil. Una ley frágil porque no
consigue afianzar las bases de un derecho subjetivo, porque nunca ha llegado al
aprobado desde una perspectiva feminista, porque ha sufrido en muy poco tiempo
muchas rectificaciones y recortes y porque tiene una valoración negativa bastante
extendida dentro del personal técnico y profesional del sector.
Además estamos en un momento crítico, de inexorables cambios, donde es preciso
preguntarnos qué vida queremos vivir y replantearnos y revalorizar la sostenibilidad de
la vida y el ejercicio de los cuidados.
Por lo tanto, consideramos imprescindible poner encima de la mesa este tema, abordarlo
de forma global, reflexionar, discutir y poder avanzar hacia un sistema de atención a la
dependencia propio de una vida digna de ser vivida.
PALABRAS CLAVE
Dependencia; Crisis; Cuidados; Sostenibilidad de la vida; Mujer.
877
1
LA ATE CIÓ A LA DEPE DE CIA
Hace 8 años que se publicó y puso en marcha la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de

Promoción de la Autonomía y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (En
adelante, LD, Ley de la Dependencia)2.
En una sociedad desarrollada y en un Estado de Bienestar Social, es deseable y
lógico que se construya un sistema de atención a la dependencia. El momento
determinado en el que se emprende este proyecto y la concreción del sistema -a quién y
cómo se atiende- depende de decisiones políticas, que en una democracia están
determinadas por la participación de la ciudadanía a través de las urnas. Bien es cierto,
que la efectividad de nuestro sistema democrático, hoy más que nunca, es muy
cuestionable3.
La LD reconoce la atención a la dependencia como un derecho subjetivo y por lo
tanto también la responsabilidad pública de proteger a las personas en dicha situación.
La ley establece:
1. Un concepto de dependencia: “el estado de carácter permanente en que se
encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la
discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental,
intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas
importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las
personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su
autonomía personal.” (LD Art. 2.2).
2. Una clasificación de la dependencia en tres grados: dependencia moderada,
dependencia severa y gran dependencia. Cada uno de ellos con dos niveles. (LD.
Art 264).
3. Un catálogo de servicios:
a) Los servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los de
promoción de la autonomía personal.
b) Servicio de Teleasistencia
c) Servicio de Ayuda a Domicilio
d) Servicio de Centro de día y de Noche
e) Servicio de Atención Residencial
4. Prestaciones económicas:
a) Prestación económica vinculada al servicio.
1
Queremos dar nuestro más sincero agradecimiento a las personas que han colaborado con nosotras a
través de entrevistas: Cristina Calviño Pahino (Trabajadora social), Carolina Cue Gallego (Trabajadora
social), Estela González Iglesias (Trabajadora social), Elena Ardura Magdalena (Trabajadora social),
Isabel Ruano Delgado (Trabajadora social), Laura Irene Cavada Estrada (Trabajadora social) y Benito
Aláez Corral (Catedrático de Derecho Constitucional), a quienes se aplican los habituales descargos de
responsabilidad.
2
Entendemos que se ha extendido el uso de la nomenclatura “Ley de la Dependencia” por comodidad, y
que es un reduccionismo de la idea original de la ley, pero por otro lado, pensamos que es mucho más
realista en cuanto al desarrollo efectivo de la misma.
3
Es difícil obviar este problema debido a la proliferación de Movimientos Sociales de gran envergadura
que realizan críticas y reivindicaciones respecto a este asunto, como el 15M o Democracia Real Ya.
4
Posteriormente los niveles se suprimen.
878
b) Prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a
cuidadoras5 no profesionales (En adelante PECEF).
c) Prestación económica de asistencia personal.
Todos los servicios incluidos en el catálogo ya existían con anterioridad. Por lo
tanto ya existía un sistema público de servicios sociales con recursos, prestaciones y
programas que cumplían la función social de atención a la dependencia y se esperaba de
la ley que organizase este escenario, creando un acceso y sistema unificado.
En el preámbulo de la LD aparece recogido “ Se trata ahora de configurar un nuevo
desarrollo de los servicios sociales del país que amplíe y complemente la acción
protectora de este sistema,(…)En este sentido, el Sistema de Atención a la Dependencia
es uno de los instrumentos fundamentales para mejorar la situación de los servicios
sociales en nuestro país, respondiendo a la necesidad de la atención a las situaciones
de dependencia y a la promoción personal, la calidad de vida y la igualdad de
oportunidades”
Las prestaciones económicas son la gran novedad de la LD.
La LD también establece una serie de criterios para desarrollar estos servicios y
prestaciones:
Los servicios del Catálogo tendrán carácter prioritario y se prestarán a través de la
oferta pública de la Red de Servicios Sociales por las respectivas Comunidades
Autónomas mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente
acreditados. (LD Art. 14.2).
De no ser posible la atención mediante alguno de estos servicios, se incorporará la
prestación económica vinculada al servicio destinada a la cobertura de los gastos del
servicio previsto en el Programa Individual de Atención.
La persona beneficiaria podrá, excepcionalmente, recibir una prestación económica
para ser atendida por cuidadoras no profesionales, siempre que se den condiciones
adecuadas de convivencia y de habitabilidad de la vivienda y así lo establezca su
Programa Individual de Atención. (LD Art. 14.3).
La prestación económica de asistencia personal tiene como finalidad la promoción
de la autonomía de las personas con gran dependencia6. Su objetivo es contribuir a la
contratación de una asistencia personal, durante un número de horas, que facilite a la
persona beneficiaria el acceso a la educación y al trabajo, así como una vida más
autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria. Previo acuerdo del
Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, se
establecerán las condiciones específicas de acceso a esta prestación. (LD Art. 19).
Otros aspectos importantes que fija la ley son los que hacen referencia a los
cuidados informales y la intervención que se introduce respecto a ellos.
La LD, en su artículo 2.5, define los cuidados no profesionales, como la atención
prestada a personas en situación de dependencia en su domicilio, por personas de la
familia o de su entorno, no vinculadas a un servicio de atención profesionalizada. Esta
5
Vamos a utilizar la palabra cuidadoras siempre en femenino, porque consideramos en primer lugar que
refleja mejor la realidad y en segundo lugar como respuesta compensatoria a la frecuente ocultación de
este aspecto.
6
Posteriormente se extiende a los tres grados de dependencia.
879
atención, deberá orientarse a la consecución de una mejor calidad de vida y autonomía
personal de las personas en situación de dependencia (LD Art. 13).
Asimismo, la LD, en su artículo 18.4, encomienda al Consejo Territorial el
promover acciones de apoyo a las cuidadoras no profesionales.
Por otro lado, el artículo 36 establece que se atenderá a la formación básica y
permanente de las cuidadoras que atiendan a las personas en situación de dependencia
(LD Art. 36.1), promoviendo los poderes públicos los programas y las acciones
formativas que sean necesarios (LD Art. 36.2).
Con este objeto, en la Disposición final tercera del Real Decreto 615/20077, de 11
de mayo, por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en
situación de dependencia se hace una modificación del Real Decreto 395/20078, de 23
de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo
(en adelante, RD 395/2007), para que puedan participar en acciones formativas9.
PERSPECTIVA DE GÉ ERO
En el preámbulo de la LD se puede leer como la atención a la dependencia y promoción

de la autonomía se considera uno de los principales retos de la política social del
momento. Se hace referencia al aumento de la población en situación de dependencia,
concretamente al fenómeno conocido como “envejecimiento del envejecimiento” y al
aumento de casos de dependencia por la supervivencia a accidentes, enfermedades
crónicas y alteraciones congénitas.
Los principales antecedentes de la LD ya apuntaban en esta línea. La
Recomendación número 98 (9) relativa a la dependencia, adoptada el 18 de septiembre
de 1998, explicita lo siguiente:
“Considerando que la situación demográfica en Europa se caracteriza por una
débil fertilidad y una esperanza de vida creciente, de lo que resulta una sociedad en
proceso de envejecimiento; qué las personas viven más tiempo en buena salud
mientras que el número de las enfermedades crónicas, factor potencial de la
dependencia, aumentan; que la familia tradicional evoluciona hacia nuevas
estructuras familiares (familias más reducidas y mayor número de familias
monoparentales), que las interdependencias entre las generaciones cambian y que
el individuo, la familia y la sociedad deberán adaptarse a esta nueva situación;
Considerando que estos elementos influyen en el fenómeno de la dependencia y
conducen a una necesidad de ayuda creciente en favor de las personas
dependientes, lo que hace necesario una intervención pública para hacer frente a
este riesgo social;” (Consejo de Europa, 1998)
Es decir, se presenta un problema claro: cada vez hay más personas en situación de
dependencia y menos personas (mujeres) para proporcionar los cuidados necesarios.
7
BOE, nº 114, de 12 de mayo de 2007.
8
BOE, nº 87, de 11 de abril de 2007.
9
Se incorporan dos nuevos párrafos:
En el artículo 5.1.b) se establece que las personas cuidadoras no profesionales podrán participar en la
formación de oferta, es decir, en los planes de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores
ocupados y las acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados con el fin de
ofrecerles una formación que les capacite para el desempeño cualificado de las profesiones y el acceso al
empleo.
En el 5.3.c), que podrán tener prioridad en las acciones formativas.
880
El Libro Blanco de atención a la dependencia, fundamentado a su vez en esta
recomendación, continúa basándose en la misma problemática:
“La demanda de cuidados para personas dependientes se ha venido incrementando
de forma notable en los últimos años y va a seguir aumentando a un fuerte ritmo
durante las próximas décadas, (...)
Ese crecimiento de las demandas coincide en el tiempo con la crisis de los sistemas
de apoyo informal que tradicionalmente han venido dando respuesta a las
necesidades de cuidados.” (Libro Blanco, 200510).
En los mismos documentos se pone de manifiesto que “Tradicionalmente, han sido
las familias las que han asumido el cuidado de las personas dependientes, a través de
lo que ha dado en llamarse «apoyo informal». Para ser más exactos, habría que
puntualizar que esa función ha recaído y recae, casi en exclusiva, en las mujeres”.
(Libro Blanco, 2005).
Por lo tanto, la atención a la dependencia, un tema que se considera uno de los
principales retos de la política social, es además, un tema que afecta de lleno a la
situación de las mujeres y a la igualdad entre los sexos. Cuestión que no ha sido obviada
en absoluto. Ha sido puesta encima de la mesa, reflexionada y discutida.
En la “Memoria del análisis de impacto normativo, económico, de género e
igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal" que se adjunta
al anteproyecto de ley, tras describir las características de las cuidadoras informales y
reconocer las repercusiones negativas de esta carga social (de tres tipos: laborales, sobre
su propia salud y sobre su vida afectiva y relacional), concluye que las medidas que
contempla la ley tienen un impacto positivo, porque el texto legal reconoce
explícitamente que las mujeres han venido realizando y todavía realizan el trabajo de
proveer cuidados, porque favorece que las mujeres tengan más oportunidades de tener
un trabajo y porque las medidas y prestaciones de atención a la dependencia suponen un
apoyo para las mujeres. (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2006).
Sin embargo, estas conclusiones presentan una visión cosificada de la realidad de
las mujeres, están descontextualizadas de la compleja situación social actual de crisis y
son reduccionistas, en cuanto que no inciden en un cambio de modelo de trabajo y
distribución sexual de tareas, ni siquiera un cambio de modelo de protección social, sino
que constituyen pequeñas mejoras o apoyos manteniendo la situación actual de las
familias y concretamente, de las mujeres.
Las medidas establecidas en la norma refuerzan los roles asignados por cuestión de
género propios del sistema patriarcal. Se potencian unas estructuras sociales que siguen
siendo desiguales y no eliminan los sesgos de género, porque la visibilización, aunque
tenga un fuerte valor simbólico, sino va acompañada de medidas concretas encaminadas
a poner fin a las desigualdades existentes por cuestión de género, no tendrá ninguna
capacidad de transformación.
Se trataría de orientar las políticas públicas a cambiar el modelo de sociedad; no se
puede obviar que el cuidado de las personas dependientes es una responsabilidad social
paritaria que debe ser asumida de forma justa, equitativa y no discriminatoria.
10
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales; Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y
Discapacidad; Instituto de Mayores y Servicios Sociales, 2005.
881
IMPLA TACIÓ Y DESARROLLO
Hay que tener en cuenta que en el momento que se gestó la LD y en el momento de su

aprobación, año 2006, no se admitía el mal desarrollo de la economía. Además prevé un
calendario de implantación progresiva a lo largo de 8 años y, en 2008 estalla
oficialmente la crisis.
En un contexto de crecimiento económico cualquier gobierno de un país que se
considera a sí mismo desarrollado se siente obligado a destinar recursos para atender a
más personas en situación de vulnerabilidad o desventaja social, es decir, puede
permitirse atender a las minorías y por coherencia con los valores políticamente
correctos, debe hacerlo. Pero en el supuesto de que la situación cambie y empeore, no se
piensa en cambiar la forma de hacer política para seguir dando respuestas, sino que lo
económico prima sobre lo social y se decide retroceder sobre los pasos dados.
En el preámbulo de la Resolución de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado
de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo
Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para la mejora
del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, se indica que en su
momento, esta Ley se aprobó con un amplio consenso entre las distintas fuerzas
políticas, suponiendo un importante avance en el bienestar de las personas.
El citado acuerdo es el resultado de la evaluación realizada a los cinco años de la
aplicación de la LD y en él se detallan las siguientes medidas de mejora, y las
necesidades y razones en las que se sustentan:
• La Ley se estaba aplicando de manera desigual en las distintas CCAA, para
evitar esto se ve necesario establecer un desarrollo normativo mínimo.
• En muchos casos no parece existir correlación entre la situación de dependencia
y los servicios y/o prestaciones asignadas, por lo que es necesario ajustar más
adecuadamente las actuaciones.
• Hay personas que estando dentro del sistema de dependencia están pendientes
de atención y se considera imprescindible atenderlas en primer lugar. La
atención a los más dependientes además de ser un principio recogido en la LD,
responde a un principio de justicia y prioridad en la asignación de recursos.
• La LD consideraba una excepción la PECEF, pero por el contrario se primaron
(a principios de 2012 esta prestación suponía el 45.50% del total de recursos
signados). Esto además de contravenir el espíritu de la propia Ley, hizo que
todas las expectativas puestas tanto en el crecimiento de empleo como en la
actividad económica, se vieran frustradas porque no tuvieron el incremento que
se preveía. Por otra parte la PECEF iba acompañada de un alta en la Seguridad
Social, cuotas que son abonadas con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado, generando un elevado coste (entre 2007 y 2011 el número de altas ha
sido de 174.133).
• El cambio de las condiciones socioeconómicas en nuestro país llevó a un
aumento del desempleo en los núcleos familiares, viendo la PECEF como un
apoyo a esta situación.
• Las previsiones que en su momento se hicieron, fueron superadas en tan sólo
cinco años, tanto a nivel de financiación como en lo referido al número de
personas atendidas.
Ante estas circunstancias, el Gobierno manifiesta la insostenibilidad del Sistema de
la Dependencia, legislando en el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas
882
para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad 11 una
serie de medidas que persiguen un reequilibrio sostenible del Sistema, garantizando el
derecho a la promoción de la autonomía personal y atención a la situación de
dependencia, según reza el propio texto.
Estas medidas, recogidas en la disposición general IV son:
• Dar un nuevo tratamiento al sistema de la Seguridad Social de las cuidadoras
no profesionales de las personas en situación de dependencia. Según la
Disposición adicional octava tendrá carácter voluntario, podrá ser suscrito entre
la cuidadora no profesional y la Tesorería General de la Seguridad Social,
corriendo las cotizaciones a cargo de la primera.
• En cuanto al servicio de ayuda a domicilio, es necesario determinar que los
servicios relacionados con las necesidades domésticas solo puedan ser
reconocidos conjuntamente con los de atención personal.
• Supresión de los niveles de dependencia, estableciendo únicamente 3 grados.
• Se considera que la clasificación que se indicaba en el artículo 26 de la LD, en
grados y niveles, no ha significado una diferenciación en las prestaciones y
servicios que se reconocen a las personas beneficiarias dentro de un mismo
grado e, incluso, entre niveles próximos de distintos grados. En cambio sí
producía continuos procesos de revisión de la valoración, que ha hecho destinar
recursos y tiempo que podrían haberse dedicado a la valoración de las personas
con mayor grado de dependencia. Para solventarlo, se establece una nueva
estructura manteniendo los tres grados en los que se clasifica la situación de
dependencia, pero sin niveles, lo que simplificará la gestión, permitirá atender
de forma prioritaria a las personas con un mayor grado de dependencia que
estén pendientes de recibir atención y mejorará el proceso de valoración de la
dependencia y el procedimiento para el acceso a las prestaciones.
• Regular un contenido común mínimo de intensidad y compatibilidad de las
prestaciones para todas las administraciones actuantes.
• Reducción de las cuantías máximas de las PECEF. La disposición transitoria
décima establece unas cuantías nuevas (inferiores en un 15% a las anteriores)
para las personas beneficiarias de PECEF.
• Reducción de las cuantías del nivel mínimo de financiación del Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia por parte del Estado. Lo que se
materializa, por ejemplo, con la supresión del importe mínimo garantizado
equivalente al 40% de la prestación económica máxima que le correspondería a
la persona beneficiaria de acuerdo a su grado.
• Se refunden los anteriores Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y
atención a la Dependencia y la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales en un
solo órgano que pasa a denominarse Consejo Territorial de Servicios Sociales y
del Sistema para la autonomía y atención a la dependencia.
• Según la Disposición adicional séptima las PECEF quedarán sujetas a un plazo
suspensivo máximo (sin efectos retroactivos) de dos años a contar desde la
fecha de la resolución de reconocimiento de la prestación o, en su caso, desde
el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin
haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la
prestación, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado
empiece a percibir dicha prestación.
11
BOE, nº 168, de 14 de julio de 2012.
883
Teniendo en cuenta algunos descontentos que ya existían en el momento de su
publicación y las dificultades comentadas durante su desarrollo, se han hecho y se hacen
numerosas críticas a la LD:
• Parte de una definición de dependencia muy restrictiva. Aunque es cierto que
una ley que pretende desarrollar un sistema de atención tiene que acotar la
población a la que se destina ese sistema, también es cierto que debemos ser
cuidadosas con el lenguaje y con los conceptos que se crean en el imaginario
colectivo. Esta ley ha puesto de moda la palabra dependencia y la utilizamos
para referirnos a una parte muy concreta de la sociedad que de alguna forma
estamos estigmatizando. Todas las personas que no entramos en el círculo de
atención de la LD somos autónomas. Se crea una falsa realidad, porque lo cierto
es que todas las personas somos dependientes.
Nos caracterizamos por ser interdependientes las unas de las otras, con carácter
universal. Situación que además es muy versátil dependiendo de la situación y tomando
muchas formas a los largo de nuestra vida (Carrasco, 2009, 2009b).
Si fuésemos más conscientes de esta realidad, cambiaría la percepción sobre la
dependencia y por lo tanto sobre esta ley.
• No fija una cobertura social mínima, sino que queda supeditada a las
circunstancias económicas del momento. El articulado de la ley dibuja una
especie de bucle, en el que para establecer la cobertura mínima se hace
referencia a los presupuestos y para fijar los presupuestos se hace referencia a la
cobertura necesaria. Desgraciadamente, una buena jugada en la partida política a
la que ha dado lugar nuestro peculiar modelo democrático. Se marcan el tanto
de aprobar la ley, sin pillarse los dedos con compromisos firmes de futuro.
Gráfico 1. Cobertura social mínima
884
• No consiguió unificar u organizar el sistema de servicios sociales. Se desarrolló
sin integrarse en la intervención que ya se venía haciendo desde las
Comunidades Autónomas y Entidades Locales a través de las Prestaciones
Básicas de Servicios Sociales y por lo tanto se generó una especie de sistema
doble12.
A lo largo de estos 8 años, para acceder a los servicios del catálogo de la LD se
puede acceder por la vía de la Dependencia o por la vía de los Servicios Sociales. Por lo
tanto no solamente no homogeneizó los recursos que ya existían, sino que además,
sumó otra vía de acceso a esos mismos recursos, generando una situación de
desigualdad fruto de la diversidad de criterios de acceso, de copago y de articulación del
servicio.
• La mitad de la ley, la que hace referencia a la promoción de la autonomía, no se
desarrolla.
En lo que respecta a “promoción de la autonomía personal” la disposición adicional
tercera contempla que, las Administraciones Públicas establecerán acuerdos para la
concreción de ayudas económicas que faciliten la autonomía personal. Bajo la forma de
subvenciones. Estas ayudas irán destinadas, por una parte a apoyar a las personas con
ayudas técnicas o instrumentos necesarios para el normal desenvolvimiento de su vida;
y por otra, a facilitar la accesibilidad y adaptación en el hogar que contribuyan a mejorar
su capacidad de desplazamiento en la vivienda. Pero fuera de la atención que ya se
venía haciendo desde los servicios sociales públicos no se articuló nada más. Como en
el resto de intervenciones, la LD ni siquiera sirvió para dotar de cierto orden lo que ya
existía.
• No tiene perspectiva de género y en consecuencia tiene efectos negativos para
las mujeres.
Tanto en el Libro Blanco, como en la LD, como ya se indicó, parecen recoger la
perspectiva de género para finalmente ofrecernos, a este respecto, un decepcionante
resultado. Hemos descrito brevemente, como la perspectiva de género, no era más que
una apariencia, porque los documentos oficiales exponen de forma muy sincera el
problema: cada vez hay más personas dependientes y menos mujeres para atenderlas.
Por otro lado, la PECEF es un arma de doble filo. Aunque bien es cierto que se
defendió como una medida para poner en valor y dignificar la situación de mujeres
cuidadoras que debido a la exigencia de este trabajo habían limitado sus posibilidades
de desarrollo vital, esta medida, en caso de admitirse, debería inexorablemente aplicarse
de manera excepcional, porque al convertirse en una medida indiscriminada se
transforma en un mecanismo que fomenta la imposición de la carga de los cuidados
familiares sobre las mujeres.
Consideramos que nunca hubo intención de tener en cuenta estas premisas, ya que,
aunque la ley pone que se desarrolle con carácter excepcional, no se concretan las
condiciones y ni siquiera se establece que se regule con posterioridad (como en el caso
de la prestación económica de asistente personal).
Pasados los años podemos comprobar que fue una oportunidad perdida, ya que una
ley gestada en el siglo XXI debería ir más allá de la simple visibilización de unos
12
Las entrevistas realizadas en ningún momento pretenden reflejar una opinión estadísticamente
significativa. No obstante, aportan luz sobre la visión de profesionales que trabajan en el sistema. Hemos
constado que esta crítica existe y genera un gran malestar.
885
cuidados y de contentarnos con ofrecer unos apoyos que siguen manteniendo la
distribución sexual inicial.
• La única aportación que hace es la creación de ayudas económicas, ya que el
resto de recursos ya existían;
- La prestación económica vinculada al servicio, abre la puerta a la financiación
pública del sector privado, tal y como ocurre en otros sistemas, como los centros
concertados en educación.
- Respecto a la PECEF se pueden comentar muchas cosas:
Además de una innovación, su creación constituye un hito, ya que, no deja de
suponer un menoscabo del derecho subjetivo y la responsabilidad pública que se está
legislando. Máxime cuando sabemos que las actuaciones de formación, seguimiento y
apoyo a las familias y cuidadoras informales no se han desarrollado.
La incorporación de la PECEF implica que aunque se reconoce que el Estado es
responsable de proteger y atender a las personas dependientes, éste puede delegar esta
función a cambio de un dinero. Esta fórmula es difícil de trasladar a otros derechos
como la educación o la sanidad. Será porque o bien el propio derecho o bien la actividad
profesional que lo cubre no se valoran en la misma medida.
Por otro lado, esta medida supone una desvalorización de la profesionalidad de los
cuidados y frustra las previsiones de generación de empleo de la LD.
Fomenta que se perpetúe la distribución tradicional de tareas en base al sexo.
No garantiza una atención de calidad, al estar sustituyendo una atención profesional
por cuidados informales.
Resumiendo y tomando las palabras de Mari Luz Esteban “La responsabilización
específica de las mujeres tiene que ver con una especialización del trabajo que
conlleva, por una parte, su discriminación social y económica y, por otra, el que las
personas no sean bien atendidas, por mucho empeño que pongan las mujeres en cuidar
de la mejor manera posible.” (Abasolo, 2010).
No se cumplen dos condiciones imprescindibles que deberían haber acompañado a
la PECEF.
Por un lado el seguimiento, apoyo y formación a las cuidadoras informales. La LD
no fue capaz de responder de forma positiva a una de las principales reivindicaciones, la
necesaria profesionalización del sector, con el objetivo de mejorar sus condiciones
laborales y a la vez poder ofrecer un servicio de calidad.
“En las prioridades de implantación de la LD sólo se atiende a la situación del
dependiente pero no a la disposición del familiar. Tampoco deja expresamente referido
el tiempo dedicado al cuidado de la persona dependiente como tiempo de trabajo a
efectos de prestaciones, y aunque prevé la necesidad de descanso (Art. 18.4 y 25.3 LD)
no dice nada de vacaciones, respiro diario o descanso semanal y anual, ni alude a los
supuestos de incapacidad temporal del cuidador” (Martín y Ruíz, 2010).
Sigue sin haber un reconocimiento social y económico real. Es más, conforme se va
desarrollando la Ley, este colectivo retrocede en derechos, si en un primer momento se
contemplaba el alta en la Seguridad Social para la persona cuidadora, ahora son ellas
mismas, si lo consideran, las que deben hacer frente a esas cuotas.
886
Por otro lado, una apuesta firme por los servicios. “La oferta tiene que adelantarse
a la demanda social, porque lo contrario nos encierra en un círculo vicioso. (...) sin
servicios públicos de calidad, cercanos, accesibles, claro que la gente no quiere
moverse de donde está. Algunas personas con necesidad de atención, rechazan incluso
servicios adecuados, pero el que existan dará a las mujeres que cuidan la opción de
elegir.” (Isabel Otxoa entrevistada en Abasolo, 2010).
LA CRISIS
Para analizar el momento actual en el que nos encontramos, nos vamos a sumar al
posicionamiento que entiende que estamos viviendo una crisis capitalista multifacética o
una crisis civilizatoria.
Estamos viviendo una crisis. No hay ninguna duda. Y también parece haber
consenso, sobre la gravedad de la misma. El debate surge cuando se plantea como una
crisis cíclica más del sistema capitalista o como una multicrisis provocada por el
sistema económico capitalista y la globalización neoliberal.
La globalización neoliberal explicada de forma muy sintética supone un crecimiento
de las interrelaciones económicas y de las redes de producción e información dando
como resultado un mercado mundial. Domina una visión de la tecnología como
determinista del desarrollo. El espacio económico de referencia se amplía del estado-
nación al mundial, lo que supone un proceso de integración de los mercados, basado en
una teórica libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales. Las empresas
transnacionales tienen un gran protagonismo, siendo cada vez más numerosas y más
diversas, y con capacidad de influir sobre las decisiones de los gobiernos. El resultado
de este modelo es la desigualdad en constante crecimiento. (Zabalo, 2013).
El modelo capitalista está tan arraigado en nuestras vidas que ya se han consolidado
muchos hábitos que le son propios, como el consumismo. De hecho, se ha creado un
ciclo de vida ideal, en el imaginario colectivo, que encaja perfectamente con este
modelo y con su perpetuación. Hay una idea de éxito asociada a trabajar y consumir
acumulando bienes materiales que consigue que se entre en la dinámica capitalista sin
cuestionarla.
Los medios de comunicación nos bombardean constantemente con la crisis, aún así,
no queda claro por qué se ha provocado esta situación. Se habla sobretodo de la burbuja
inmobiliaria y de que hemos vivido por encima de nuestras posibilidades, algunas voces
críticas también hablan de la otra cara de la realidad, la mala gestión de los Gobiernos y
los bancos que permitieron y fomentaron esta especulación y consumismo desmesurado.
Dando una vuelta de tuerca más, se explica esta crisis como el resultado inevitable del
mal desarrollo y la culminación de todas sus crisis.
Tenemos, entonces, por un lado, los que entienden que la crisis actual, es una crisis
más. En este sentido, no sería una novedad, se trata de un fenómeno sistémico o
circunstancial que tiene lugar cada cierto tiempo. Aunque bien es cierto que es una
crisis especialmente dura, por su extensión; afecta al primer mundo, y por su intensidad.
“A lo largo de la historia del capitalismo las crisis se han sucedido una y otra vez.
Su explicación radica en la inestabilidad propia de un sistema en extremo vital,
pero también en esencia inestable y destructor. Su evolución –atada a las
demandas de reproducción y acumulación del capital– es cíclica, con fases de auge
y de posterior declinación.” (Acosta, 2010).
887
Desde esta perspectiva, la crisis se analiza en términos financieros y especulativos y
se proponen soluciones sin cambiar las reglas del juego.
Por otro lado están aquellas personas que consideran que estamos ante una crisis
capitalista multifacética, “La actual crisis capitalista –asimétrica como todas– tiene
algunas características nuevas. -unca antes han aflorado tantas facetas sincronizadas
que no se agotan solo en el ámbito económico, particularmente financiero e
inmobiliario. Siguiendo la tesis de Jacques Sapir, sus manifestaciones, influenciadas
por una suerte de virus mutante, afloran en otros campos, como el ambiental, el
energético, el alimentario, el de la movilidad humana, quizás como antesala de una
profunda y prolongada crisis civilizatoria.” (Acosta, 2010).
Es decir, se entiende que hay una conjunción de crisis: ecológica, democrática,
energética, de los cuidados, alimentaria, etc. y no se trata de una fatídica casualidad,
sino que es así, porque todas ellas son fruto de un modelo económico/social basado en
el mercado, el crecimiento ilimitado y el consumismo desmesurado. Al situarnos en este
modelo, las soluciones tienen que pasar inevitablemente, por cambiar las reglas del
juego.
Por dar unas breves pinceladas sobre algunas de estas crisis, hoy en día, resulta
difícil negar una crisis medioambiental. “Vivimos por encima de nuestras posibilidades.
(...) según la estimación de World Wild Foundation, la huella ecológica13 igualó la
capacidad del planeta en torno a 1980 (...). En el caso de que los niveles de consumo y
de generación de basura fueran, en todo el globo, los norteamericanos serían
necesarios, en suma, cuatro o cinco planetas tierra. (Taibo, 2009).
O como dice la famosa frase de Serge Latouche “Quien crea que un crecimiento
ilimitado es compatible con un planeta finito o está loco o es economista.”14
Lo mismo ocurre con la crisis alimentaria. La alimentación no es un derecho
garantizado. En 2008 había más de 850 millones de hambrientos a escala mundial,
precisamente en un momento en el que la producción era la mayor de la historia, luego
no es un problema de producción de alimentos sino de acceso a los mismos. (Vivas,
2008).
Y una crisis democrática, como denotan las palabras que Tony Judt dedica a
nuestros políticos diciendo sobre ellos que son beneficiarios de unos Estados del
bienestar cuyas instituciones ponen ahora en entredicho, políticos light, convencidos de
que hay poco que hacer y responsables de la desconfianza colectiva que nos inspira la
política. (Judt, 2010).
El eslogan defendido por el movimiento 15M “lo llaman democracia y no lo es” lo
deja bastante claro.
Desde esa perspectiva, “la solución de los problemas inmediatos, derivados de esta
crisis múltiple, es urgente y a la vez muy compleja. -o se trata solo de poner algunos
parches o de reactivar la economía con una mayor demanda y una creciente inversión
pública, como en otras crisis caracterizadas por la recesión. Las respuestas de corto
plazo deben necesariamente ser pensadas y desplegadas considerando los retos
estructurales.” (Acosta, 2010).
13
Superficie terrestre y marítima necesaria para mantener en su nivel presente las actividades humanas.
14
En el documental “La historia secreta de la obsolescencia programada. COMPRAR, TIRAR,
COMPRAR” de Cosima Dannoritzer.
888
Es obvio que las soluciones que estamos tomando se sitúan en la visión simplista de
la crisis. Tenemos menos servicios en los centros escolares, menos atención sanitaria y
menos atención social. Además, han aumentado los copagos de medicamentos y
servicios sociales. Se congelan los salarios y pensiones mientras aumenta el IVA, sube
el IRPF y se encarecen productos básicos, la gasolina, la luz y el agua.
Por lo tanto, hay menor poder adquisitivo y menos cobertura social. Las familias
(que siempre han sido un colchón social dentro del Estado de Bienestar) tienen que ser
más autosuficientes con menos recursos.
Estas reacciones van en la línea del modelo económico imperante, capitalista y
competitivo, por lo que es lógico pensar que no van a acelerar la recuperación, sino que
van a provocar una salida más lenta y con mayor desigualdad de la crisis.
Por lo tanto, no es solamente el sistema económico lo que está fallando, también
están fallando los valores y la organización social. Los valores asociados al capitalismo:
el materialismo, la competitividad, el individualismo, el desprecio hacia la naturaleza, la
invisibilidad del trabajo de las mujeres, etc. También son parte de esta crisis y también
deben ser sometidos a revisión con la imperante necesidad de un cambio.
Por otra parte, también se ha demostrado el fracaso de la organización social que se
ha construido a la sombra del modelo capitalista con una democracia débil y sistemas de
protección social minados por el imperativo capitalista de analizarlo todo en términos
económicos.
SOSTE IBILIDAD DE LA VIDA Y CRISIS DE LOS CUIDADOS
Una parte de esta crisis, generalmente ignorada, es la crisis de los cuidados. Dimensión
fundamental en el tema que nos ocupa.
La invisibilidad de este aspecto, no es algo circunstancial, se debe a que ha sido un
tema excluido en los estudios de economía.
Desde los pensadores clásicos, los estudios de economía se han centrado en los
procesos de producción. Se ha construido un concepto de trabajo ligado al mercado y
por lo tanto se identifica trabajo a trabajo asalariado. Las teorías diferencian entre la
actividad de los hombres y de las mujeres, a los primeros les corresponde el trabajo
industrial y a las segundas el doméstico y esto da lugar a la diferenciación entre espacio
público y privado. No obstante, se reconoce el valor del trabajo doméstico, al menos en
lo que respecta a la reproducción de la mano de obra y el cuidado de los niños y niñas.
Con la escuela neoclásica, el centro de interés se traslada de la producción al mercado y
se intensifican las líneas que separan el espacio público y el privado. Lo reproductivo y
los trabajos domésticos no cuentan, ni siquiera como estructuras que proporcionan y
permiten la existencia de mano de obra. Esto da lugar a que la economía se desarrolle
como una disciplina centrada en el estudio de la producción y el mercado. Todo lo
referente al hogar no está dentro de su campo de estudio, quedando totalmente
invisibilizado. Nada tiene de extraño centrarse en una parte de la realidad para
profundizar en su estudio, pero en el caso de la economía no se admite que hay otra
parte que se está ignorando y presenta sus contenidos como si fuesen de la realidad en
su totalidad, ofreciendo por tanto, una visión distorsionada. (Carrasco, 2009; 2009b;
Pérez, 2006).
A partir de los años 50 se vivieron los años dorados del capitalismo cuya
organización era simple y a la vez imprescindible para el funcionamiento de la sociedad
de mercado: - hombre ganador de dinero – mujer ama de casa dedicada al hogar y a los
889
cuidados-. Así, de manera naturalizada, la mujer se fue ocupando en exclusiva de los
cuidados, asegurando, mediante este trabajo no remunerado la sostenibilidad de un
sistema, a la vez que aseguraba la sostenibilidad de la vida.
Es a partir de los 70, gracias a los logros de la lucha feminista, cuando este modelo
de familia entra en crisis. Empieza a haber críticas a este modelo y negativas a mantener
esa responsabilidad social de los cuidados. Las mujeres empiezan a incorporarse a un
mercado laboral masculinizado, pero se encuentran con obstáculos:
• La estructura de este mercado está diseñada para personas que no tienen que
cuidar a nadie.
• Entre el colectivo masculino se encuentran muchas resistencias para asumir su
responsabilidad en los cuidados.
• Las políticas neoliberales que impulsan la globalización generan cada vez
mayor precariedad (en el empleo, en las prestaciones sociales, en la
alimentación, etc.) y esto lleva a mayores dificultades para cuidarse y en un
futuro para cuidar a otras personas.
• El Estado y sus instituciones sí parecen poner en práctica algunas políticas,
como las leyes de conciliación, pero son insuficientes y en algunos casos, como
en el de la LD, con la prestación económica para los cuidados familiares,
conllevan retrocesos.
• Los mercados capitalistas han conseguido convertirse en el epicentro de la
organización social, erigiendo la economía, sus procesos, su lógica y sus
necesidades, como únicos principios de la realidad. Y en esta visión del mundo
los cuidados siguen perteneciendo al mundo de lo “privado”, no llegando a
interpretarse en clave colectiva. (Del Río, 2004).
Esta situación provoca que el problema rebote otra vez a las manos de las mujeres,
siendo ellas, una vez más, las que se ven obligadas a responder al trabajo no
remunerado, esta vez incorporadas ya al trabajo remunerado en el espacio público, lo
que se ha dado en llamar, la doble presencia. Esto lo consiguen reorganizando tiempos,
renunciando a vivir sus vidas y con una redistribución intergeneracional de nuevo, entre
mujeres.
Por lo tanto tenemos una organización social que coloca en el centro el trabajo
entendido como productivo y remunerado, e ignora totalmente toda la estructura que
proporciona las condiciones necesarias para posibilitar esa organización del trabajo y
que en definitiva posibilita la vida en sí misma.
“Sólo la enorme cantidad de trabajo doméstico y de cuidados que se están
realizando hace posible que el sistema económico pueda seguir funcionando. De
esta manera, la economía del cuidado sostiene el entramado de la vida social
humana, ajusta las tensiones entre los diversos sectores de la economía y, como
resultado, se constituye en la base del edificio económico.” (Bosch et al, 2005
citada por Carrasco, 2009).
Visto de otra forma, coloca en el centro el trabajo realizado tradicionalmente por el
hombre y desprecia el trabajo realizado por las mujeres, por lo que también es un
modelo social marcadamente androcéntrico que impone como objetivo vital la
autosuficiencia a través del mercado, siendo esta autosuficiencia un espejismo que se
sostiene en base a ocultar las dependencias y a las mujeres que se hacen cargo de ellas.
El sistema de sociedad impuesta, los valores (o contravalores) sobre los que se
sustenta, fue en los últimos años abriendo muchas brechas, evidenciando que el sistema
890
que tenemos no es igualitario, ni justo, para el conjunto de la población. También parece
dejar claro, que aquellos aspectos hacia los que focalizan nuestra mirada: el consumo, el
individualismo, la acumulación, no nos aporta ni equidad, ni bienestar; por el contrario
sí parece aumentar la precariedad.
Como dice Sira del Río “Equiparar bienestar con ingresos económicos, capacidad
de satisfacer necesidades con capacidad de consumo o satisfacción de necesidades
con empleo es una visión reduccionista que no tiene en cuenta que muchas de las
necesidades humanas (y en algunos casos las más importantes) se resuelven desde
ámbitos que poco tienen que ver con el mercado. Éste es el caso de las necesidades
de cuidados, que se satisfacen mayoritariamente desde el trabajo no remunerado”
(Del Río, 2004).
Desde que en los años 70 la economía feminista introdujo estos elementos de
análisis ha habido un proceso de estudio y conceptualización. En un primer debate, se
puso sobre la mesa el trabajo doméstico, pero tratando de darle valor dentro del modelo
de producción capitalista, sin cambiar sus criterios. Posteriormente, se avanza un paso
más y ya no se trata de darle valor como trabajo productivo sino como trabajo con valor
social. De esta idea surge el esquema producción – reproducción que da lugar a la
creación de un modelo de trabajo con dos esferas, con intención de mostrar que ambas
tienen valor en sí mismas, aunque nuestros valores sociales tienden a dar valor sólo al
trabajo productivo que es el que se cotiza en el mercado. Por último surge el concepto
de cuidados como elemento central, se deja de percibir el trabajo doméstico como tareas
para verlo como un satisfactor de necesidades que mejora la calidad de vida de las
personas. (Carrasco, 2006, 2009, 2009b).
Decimos que hay una crisis de los cuidados porque debido a la consciencia de lo
ilógico que resulta esta visión del sistema con la estructura sustentadora invisibilizada y
la desigualdad e injusticia que genera, hemos llegado a un momento en el que el sistema
ya no es viable ni válido.
“Por crisis de los cuidados va a entenderse el complejo proceso de
desestabilización de un modelo previo de reparto de responsabilidades sobre los
cuidados y la sostenibilidad de la vida, que conlleva una redistribución de las
mismas y una reorganización de los trabajos de cuidados, proceso que está
cerrándose actualmente de forma no sólo insuficiente y precarizadora, sino
reaccionaria, en la medida en que se basa en los mismos ejes de desigualdad social
e invisibilidad de trabajos y agentes sociales que presentaba el modelo de partida.”
(Pérez, 2006, 2007).
La solución a esta crisis de los cuidados es construir un modelo social cuya base sea
la vida, es decir, un modelo social que permita que la vida se desarrolle y se mantenga,
en definitiva, que sea sostenible, lo que nos lleva a hablar de sostenibilidad de la vida.
Sostenibilidad es un término mucho más utilizado en el campo de la ecología, pero
realmente, se entiende en esta corriente como un concepto global, necesitamos hacer
que la vida y la tierra donde se desarrolla la vida sean sustentadas, necesitamos por lo
tanto un modelo sostenible.
“Poner la sostenibilidad de la vida en el centro significa considerar el sistema
socioeconómico como un engranaje de diversas esferas de actividad (unas
monetizadas y otras no) cuya articulación ha de ser valorada según el impacto final
en los procesos vitales.” (Pérez, 2012) y “pasa irremediablemente por el
desplazamiento de la centralidad del trabajo “productivo” por la de aquél
socialmente necesario” (Ezquerra, 2010).
891
U A MIRADA GLOBAL
Teniendo en cuenta, las críticas y avatares que ha tenido la LD; teniendo en cuenta que
afecta a los cuidados; trabajo realizado tradicionalmente por las mujeres y por tanto la
necesidad de analizar todos los aspectos desde la perspectiva feminista; teniendo en
cuenta el crítico momento actual y la necesidad de poner en valor la sostenibilidad de la
vida y concretamente los cuidados, consideramos que hay varias cuestiones sobre las
que es necesario reflexionar para consensuar unos mínimos.
Para poner fin a esta división sexual del trabajo es necesario un reparto de las tareas,
una corresponsabilidad entre hombres y mujeres y unos adecuados servicios públicos.
Las políticas públicas han promovido determinados valores y costumbres, crearon y
crean normas que establecen una manera de hacer las cosas y hacen una asignación de
actividades, todo esto, desde un modelo patriarcal, desde un modelo masculino.
Tras distintos cambios sociales de los últimos años fue necesario reconocer las
necesidades que presentaba nuestra sociedad en relación a los cuidados y la LD lo
visibilizó, pero la respuesta del Estado no fue construir formas alternativas de vida, y no
situó a la atención a la dependencia en el mismo plano que los demás derechos de
protección social (la enfermedad, el desempleo, la jubilación) que sí son situaciones
protegidas por el sistema de la Seguridad Social, en cambio, las necesidades de atención
a las personas dependientes no. De esta manera, tenemos por un lado una situación con
mayor protección, la que responde al prototipo de trayectoria vital masculina, y por otro,
una situación desprotegida que corresponde a la trayectoria vital femenina. (Castro et al,
2008).
No es solamente la economía lo que está en crisis. El modelo económico neoliberal
y capitalista que ha imperado durante décadas, ha trascendido a todos los ámbitos de la
vida. Ha creado una religión en torno al concepto de “desarrollo” entendido como
crecimiento constante y progresivo que nos ha empujado a una producción y consumo
tan intenso como absurdo. Estamos explotando los recursos naturales por encima de sus
posibilidades. La necesidad de ganar dinero para seguir consumiendo ha provocado la
transición de trabajadores a esclavos. La incesante concentración de la riqueza en
grupos cada vez más pequeños hace que los sistemas políticos y sus gobiernos no sean
más que actores secundarios en la película protagonizada por los mercados. Por lo tanto
hemos llegado a una crisis que no es económica, sino civilizatoria y que nos lleva
inexorablemente a un cambio, un cambio radical, dado que el sistema actual muestra
una total imposibilidad para generar vidas que merezcan la pena ser vividas.
Siendo conscientes de esta situación, consideramos imprescindible el planteamiento
que ha surgido en algunos movimientos sociales y concretamente en algunos sectores de
la corriente feminista: si los cambios son inexorables, la cuestión es si vamos a dejar
que sigan imperando criterios de mercado o queremos realizar estos cambios con
criterios de justicia e igualdad. Para ello, debemos preguntarnos que vida merece la
pena ser vivida, así como la necesaria incidencia en un aspecto, en esa vida que merece
la pena ser vivida, cómo se gestionan los cuidados.
Somos conscientes que es un tema muy complejo y que se debe abordar de forma
democrática y participativa por lo que nuestro objetivo no va más allá de plantear el
debate. Dada la imposibilidad de realizar una propuesta elaborada y concreta, nuestra
mayor ambición puede ser quizás, dejar claras algunas cosas que no queremos. ¡Qué no
es poco!
892
• En primer lugar, pensamos que la atención a la dependencia, es un elemento
central de la sostenibilidad de la vida y por lo tanto debe situarse en el centro del
modelo social. En ningún caso, puede materializarse como un derecho de
segunda o tercera categoría. Esto significa que la ley actual, que supedita la
cobertura mínima a otras cuestiones, no es válida.
• El sistema de atención a la dependencia no puede constituir un apoyo a la
estructura social de partida donde los cuidados son invisibilizados y ejercidos
por las mujeres, generando para ellas consecuencias negativas a nivel de
posibilidades de desarrollo vital, de salud y de relaciones y afectos. Las mujeres
no queremos que nos ayuden en las tareas que nos han sido injustamente
impuestas, queremos que se cambie la estructura social que nos condena a ellas.
• Es inadmisible crear un sistema de protección siguiendo las reglas del mercado,
de la economía neoliberal y capitalista. Esto supone cuestionarnos los valores
que imperan en todo momento, pero también hay un efecto claro “Prohibir que
los cuidados puedan ser servicios proporcionados por entidades con ánimo de
lucro, retomando la vieja idea de que el ánimo de lucro no puede operar en
sectores básicos, y exigiendo que los cuidados sean considerados como tal.”
(Pérez, 2012).
• En este sentido, no nos parece tolerable la privatización del sector público, ni
siquiera mediante conciertos o prestaciones vinculadas al servicio.
Consideramos que en definitiva suponen un desvío de dinero público hacia
entidades privadas.
Somos conscientes de que estas primeras conclusiones, a pesar de ser escasas,
suponen un gran cambio en el aparataje actual. Pero también hay que tener en cuenta
que las leyes orgánicas de esta envergadura, no tienen un papel tanto coercitivo como
orientador y lo cierto es que la brújula de la actual LD no nos sirve y debemos corregir
el rumbo cuanto antes.
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de 12 de mayo de 2007)
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Resolución de 27 de abril de 2011, de la Consejería de Bienestar Social y Vivienda, por
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895
LA EVOLUCIÓ RECIE TE DE LAS POLÍTICAS DE ATE CIÓ A LA
DEPE DE CIA E ESPAÑA: ¿EXCEPCIÓ MEDITERRÁ EA U
OPORTU IDAD PERDIDA?
ANTÍA PÉREZ-CARAMÉS
Universidade da Coruña
antia.perez@udc.es
RESUME
En el año 2006 el gobierno español aprueba la Ley 39/2006 de Promoción de la
Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia con el
objetivo de alterar radicalmente el esquema de protección a las situaciones de
dependencia dentro del sector público. La Ley 39/2006 promovió la creación de un
sistema universal que establecía un nuevo derecho social: el derecho a ser cuidado
(Costa-Font, 2010). En un contexto en el que la provisión de cuidados es principalmente
la responsabilidad de las mujeres en el seno de las familias y, solo subsidiariamente, una
atribución del Estado (Rodríguez Cabrero, 2007), la implementación del Sistema para la
Autonomía y la Atención a la Dependencia (SAAD) pretendía expandir la protección a
las personas dependientes al margen de su edad o de su participación previa en el
mercado laboral, rompiendo así el fundamento bismarckiano (contributivo) del Estado
de Bienestar español. Otros dos elementos fundamentales del cambio en las políticas de
atención a la dependencia a raíz de la entrada en vigor de la Ley 39/2006 consistieron en
el establecimiento de un nivel básico de protección para las personas en situación de
dependencia, así como en la estandarización de un catálogo de servicios y prestaciones
en un ámbito de actuación de la política social que, hasta ese momento, estaba
profundamente fragmentado.
La conocida como “ley de dependencia” garantizaba el acceso a servicios y
prestaciones a las personas en situación de dependencia mediante un proceso de
evaluación basado en medios económicos, pero también en necesidades de atención,
dejando cierto margen de elección a la persona solicitante. Además, esta nueva
organización social de los cuidados establecía como prioritario el desarrollo de los
servicios públicos frente a las transferencias económicas.
De este modo, la concepción y la regulación de este sistema de atención a la
dependencia desplazaban a España del grupo de Estados de Bienestar mediterráneos, ya
que el acceso a los servicios y prestaciones se pretendía de carácter universal y el
objetivo era promover un proceso de desfamiliarización (tal y como lo define Lister,
1994) o desgenerización (ver Saxonberg, 2013) en la distribución del trabajo de
cuidados para las personas dependientes entre (y dentro de) las familias, los mercados y
el Estado.
PALABRAS CLAVE
Dependencia; Estados de bienetar; España.
897
LAS REFORMAS DE LA LEY DE DEPE DE CIA Y SUS IMPLICACIO ES
E TÉRMI OS DE GE ERACIÓ DE EMPLEO
DIANA FERNÁNDEZ MÉNDEZ

Universidad de Santiago de Compostela
di.fernandez.mendez@usc.es
RESUME
El Real Decreto-ley 20/2012, aprobado en julio de 2012, en su título tercero, modifica la
Ley de Dependencia. Los cambios más significativos son el cese de pago de las
cotizaciones sociales de los cuidadores no profesionales, la reducción de la cuantía de
las ayudas económicas y la reducción de la intensidad de cuidados en ayuda a domicilio.
Estas variaciones no solo ralentizan el desarrollo del sistema, sino que afectan
directamente a la calidad de los cuidados a dependientes y a la capacidad de generar
empleo del SAAD.
El objetivo de este trabajo es detallar las modificaciones sufritas por la ley y
evaluar, en términos de empleo, las repercusiones de la reforma. Las estimaciones se
realizan usando el modelo de coeficientes fijos planteado por el Libro Blanco de la
Dependencia (MTAS, 2005), incorporando la información extraída de la legislación
vigente así como la proporcionada por las estadísticas del SAAD. Así, se llega a que las
reformas acaecidas en 2012 se traducen un una reducción del potencial de creación del
empleo directo del SAAD que, aunque pueda parecer pequeño a nivel agregado, es
significativo a nivel sectorial.
PALABRAS CLAVE
Ley de Dependencia; SAAD; Generación de empleo; Ayuda a domicilio.
899
I TRODUCCIÓ
El proceso de implantación de la Ley de Dependencia terminará en 2015. Cuando dicho

año finalice, toda la población dependiente, al margen de su grado y nivel de
dependencia, debería estar bajo la protección del Sistema para la Autonomía y la
Atención a la Dependencia (SAAD).
Teniendo en cuenta el volumen de dependientes atendidos, la evolución del empleo
y las cotizaciones sociales para los cuidadores informales; desde un punto de vista
social, se puede considerar que esta política de cuidados de larga duración ha tenido una
importante rentabilidad. Esto es así a pesar de los retrasos en la gestión y prestación de
servicios, las grandes diferencias territoriales y la preponderancia de las prestaciones
económicas frente a los servicios. Sin embargo, la crisis económica y las dudas sobre su
sostenibilidad financiera han llevado a que en 2012 se introdujesen reformas muy
importantes. Los cambios más significativos son el cese de pago de las cotizaciones
sociales de los cuidadores no profesionales, la reducción del nivel mínimo garantizado
de protección y la reducción de la intensidad de cuidados en algunos servicios. Estas
variaciones no solo ralentizan el desarrollo del sistema, sino que afectan directamente a
la calidad de los cuidados a dependientes y a la capacidad de generar empleo del SAAD.
El objetivo de este trabajo es detallar las modificaciones sufritas por la ley y
evaluar, en términos de empleo, las repercusiones de la reforma. Las estimaciones se
realizan usando el modelo de coeficientes fijos planteado por el Libro Blanco de la
Dependencia, LBD, (MTAS, 2005); incorporando la información extraída de la
legislación vigente así como la proporcionada por las estadísticas del SAAD. Así, se
llega a que las reformas acaecidas en 2012 se traducen un una reducción del potencial
de creación del empleo directo del SAAD que, aunque pueda parecer pequeño a nivel
agregado, es significativo a nivel sectorial.
A continuación se presentan las reformas llevadas a cabo por el Gobierno en la Ley
de Dependencia en 2012, plasmadas tanto en los Presupuestos Generales del Estado
como en el Real Decreto-Ley 20/2012 (apartado 2), se analiza la evolución de los
afiliados en situación de alta laboral para el período 2006-2013 para ver si en ellos se
refleja algún efecto ligado a las reformas legislativas (apartado 3), y se ofrece una
estimación del impacto sobre el empleo para la plena implantación del SAAD antes y
después de dichas modificaciones (apartado 4). Por último, se presentan las principales
conclusiones del análisis realizado.
LAS REFORMAS DE LA LEY DE DEPE DE CIA
El contenido de la Ley de Dependencia ha sido modificado en dos ocasiones

consecutivas. Aunque las modificaciones que más revuelo han causado son las
establecidas por el RD-ley 20/2012 (CORTES GENERALES, 2012b), las introducidas
por la Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) para el año 2012 (CORTES
GENERALES, 2012a) son también muy significativas. A continuación se presentan
dichos cambios legislativos de forma detallada.
Presupuestos Generales del Estado de 2012
Los PGE de 2012 no solo contienen un descenso en el presupuesto total que la
Administración General del Estado (AGE) dedica para la atención a la dependencia,
sino que además modifica el contenido de la Ley de Dependencia de forma sustancial.
Estos cambios han sido calificados de preocupantes (González, 2013; pp. 103), a lo que
añade que dan cuenta de la poca solidez del modelo contenido en la norma.
900
La disposición adicional cuadragésima suspende en 2012 la aplicación de
determinados preceptos de la Ley de Dependencia que configuran el nivel de protección
acordado entre AGE y CCAA. Pero esta suspensión temporal se ha convertido en
permanente ya que en los PGE de los ejercicios siguientes también está incluida. En
concreto se ven afectados los preceptos siguientes:
• El artículo 7.2 que enumera este nivel de protección junto al mínimo y al
complementario. Esto se traduce en la desaparición de la partida presupuestaria
destinada a financiar dicho nivel acordado. De este modo, en los PGE de 2012
solo figura la partida para el nivel mínimo garantizado. La explicación que se da
desde el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad es que la
aportación al nivel acordado no desaparece sino que se incluye en la relativa al
nivel mínimo garantizado. Sin embargo, si se comparan los PGE de 2011 y
2012 se tiene que en el primer año se asignaron 1.084.979,32 miles de € al nivel
mínimo y 283.197,42 al nivel acordado (en total 1.368.176,74 miles de €);
mientras que en 2012 la partida del nivel mínimo asciende a 1.287.179,32 miles
de €. Por tanto, tomando conjuntamente ambos conceptos se produce una
reducción presupuestaria de casi 81.000 miles de € (un 5,92% menos entre 2011
y 2012). Reducciones presupuestarias que se consolidan en los ejercicios
siguientes.
• El artículo 8.2.a) que indica que el Consejo Territorial del SAAD es el
competente para acordar el marco de cooperación interadministrativa.
• El artículo 10 que regula la cooperación entre la AGE y las CCAA.
• El artículo 32.3, párrafo primero, que desarrolla los convenios de cooperación a
los que se refiere el precepto anterior.
• La disposición transitoria primera según la cual hasta el 31 de diciembre de
2015, con el objetivo de favorecer la implantación del SAAD, la AGE debe
establecer anualmente en sus PGE créditos para celebrar los mencionados
convenios de cooperación.
La última medida se detalla en la disposición final octava y modifica de forma
indefinida la disposición final primera de la Ley de Dependencia. Así, se aplaza la
efectividad del derecho a las prestaciones para las personas dependientes valoradas con
grado I hasta enero de 2014, salvo para aquellas que a 31 de diciembre de 2011 hayan
sido valoradas con grado I, nivel 2, y en esa fecha tengan elaborado el Programa
Individual de Atención (PIA).
Real Decreto-Ley 20/2012
El Real Decreto-Ley 20/2012, con el objetivo de reducir el déficit público, modifica
varios elementos sustanciales de la Ley de Dependencia, siguiendo la línea de las
reformas ya realizadas en los PGE de 2012. Los cambios en la ley se establecen en el
Título III del citado decreto, así como en las disposiciones transitorias y adicionales.
Las modificaciones más destacables son las siguientes:
• El artículo 22, punto diecisiete, retrasa la efectividad del derecho a las
prestaciones para las personas dependientes valoradas con grado I un año más,
es decir, hasta enero de 2015, salvo para aquellas que a 31 de diciembre de 2011
hayan sido valoradas con grado I, nivel 2, y en esa fecha tengan asignadas las
prestaciones sociales a percibir.
• La disposición adicional séptima elimina la retroactividad de las prestaciones
económicas para cuidados en el entorno familiar para aquellas personas
dependientes que, en la fecha de entrada en vigor del decreto, no hayan
901
comenzado a percibir todavía las prestaciones económicas reconocidas a su
favor.
• La disposición transitoria octava elimina los niveles de dependencia dentro de
cada grado para los nuevos solicitantes así como para aquellos dependientes
reconocidos que se sometan a una revisión del grado de dependencia.
• La disposición transitoria novena, en relación a las prestaciones económicas para
cuidados en el entorno familiar reconocidas y no percibidas o aún no
reconocidas, determina un plazo suspensivo máximo de 2 años. Esto significa
que aunque se obtenga la resolución de concesión, la administración competente
puede tardar hasta dos años en comenzar a pagar.
• La disposición transitoria décima, punto primero, establece una considerable
reducción de las cuantías de la ayuda para cuidados en el entorno familiar (15%
menos respecto a 2011) para aquellos dependientes que tengan reconocida dicha
prestación, independientemente de su grado y nivel de dependencia. En el
segundo punto, para los solicitantes que no tengan reconocida prestación con
anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley, así como para los
nuevos solicitantes, se reducen los importes de todas las ayudas económicas y
para todos los grados de dependencia. En media, dicha reducción es de alrededor
de un 2%1.
• La disposición transitoria undécima reduce el nivel mínimo de protección
garantizado para todos los grados de dependencia, lo que se traduce en un
descenso de la financiación del SAAD por parte de la AGE y, por tanto, en un
descenso de los ingresos de las CCAA. En media, este descenso es del 13%.
• La disposición transitoria duodécima establece, a partir de la entrada en vigor de
la nueva norma, un descenso de la intensidad horaria de cuidados para el
servicio de ayuda a domicilio y el de asistencia personal. Además, para los
dependientes que ya reciban prestación, se dice que las administraciones
competentes serán las encargadas de realizar las adaptaciones necesarias para
adecuarlos a las nuevas cifras.
• La disposición transitoria decimotercera suprime el convenio especial de la
Seguridad Social para los cuidadores no profesionales a partir del 1 de enero de
2013. El resto de 2012 las cotizaciones a la Seguridad Social tendrán una
reducción del 10% en el total de la cuota a abonar, siendo a cargo de la AGE el
5% del total de la cuota y el 85% restante a cargo del cuidador no profesional.
El descenso de las prestaciones, tanto en cuantía como en intensidad, es más
preocupante si cabe por el hecho de que en la nueva normativa se establecen solo en
función del grado de dependencia, por lo que las nuevas personas dependientes de grado
III (y nivel 2 antiguamente) serán las más perjudicadas.
A través de toda esta batería de medidas tomadas unilateralmente por el Gobierno
se pretende reducir el déficit público tanto estatal como autonómico. Este proceso de
reforma ha sido muy criticado por parte de todos los agentes sociales implicados
(dependientes, cuidadores, trabajadores y responsables de servicios sociales, etc.) y,
según el Informe: Impacto económico de la reforma de la Ley de Dependencia
(Observatorio Estatal de la Dependencia, 2012), incumple el principio de lealtad
institucional. En este mismo informe se estima el ahorro esperado de la reforma para
2012 (Tabla 1). El ahorro global sería de al menos 533 millones de euros, donde la
1
Esta reducción media también se aplica a las cuantías de las prestaciones económicas para cuidados
familiares establecidas en el punto primero.
902
mayor parte correspondería a las CCAA. Pero los efectos consolidados de estos ahorros
en los períodos siguientes serán todavía mayores.
Tabla 1. Ahorro estimado en 2012 derivado del RD-ley 20/2012
Medida Ahorro (millones de €)
Supresión retroactividad ayuda económica de cuidados 193,5 (CCAA)
familiares
Reducción cuantía ayuda económica de cuidados familiares 112,2 (CCAA)
Reducción nivel mínimo 87,7 (AGE)
Reducción intensidad horaria de cuidados en ayuda a -- (CCAA)
domicilio
Supresión cotizaciones 140,0 (AGE)
Fuente: Observatorio Estatal de la Dependencia (2012).
Pero dicho informe va todavía más allá al afirmar que las medidas adoptadas hacen
que el SAAD sea insostenible y que se deja a las CCAA sin margen de maniobra ante
las nuevas incorporaciones al sistema (el gasto de atención de los dependientes ya
reconocidos y de los nuevos superaría con creces el ahorro derivado de estas medidas,
pero sería incompatible con el cumplimiento de los objetivos de déficit). El resultado de
esto sería la destrucción de la red de servicios, el cierre de empresas del sector, la
pérdida de empleos, descensos en la recaudación y, lo que todavía es peor, el
empeoramiento de la calidad de vida de las personas en situación de dependencia y de
sus cuidadores.
Pero el proceso reformista no termina ahí. Con posterioridad a la publicación del
RD-ley se hizo público el Acuerdo del Consejo Territorial, plasmado en la Resolución
de 13 de julio de 2012 (Cortes Generales, 2012c). En el mismo se incorporan todas las
modificaciones incluidas en el decreto-ley y, además, se incluyen los criterios mínimos
del sistema de copago que luego cada CCAA adaptará y legislará. En el nuevo sistema
de copago para calcular la capacidad económica se tendrá en cuenta, además de la renta,
el patrimonio del usuario (salvo la vivienda habitual). Además, en relación al servicio
de atención residencial, el acuerdo establece que “la Administración competente podrá
compatibilizar los sistemas que tenga establecidos, sobre reconocimiento de deuda, con
lo previsto en este documento, en los casos en que la aportación de la persona
beneficiaria no sea suficiente para abonar en su totalidad su participación en el coste
del servicio”. Esto se traducirá en un más que probable incremento de la participación
del usuario en el coste del servicio. Y si el usuario tiene algún tipo de restricción de
liquidez o por cualquier otra causa, su aportación no es suficiente para cubrir su parte
del coste del servicio, la administración competente podrá reclamar la deuda a cuenta de
su patrimonio, incluso después de haber fallecido. Aunque no es lo habitual, ya hay
alguna CCAA que prevé la generación del correspondiente reconocimiento de deuda
(Aragón y Murcia2).
Por tanto, existe una tendencia reformista restrictiva (al igual que en otros ámbitos)
que en este caso se plasma en el recorte continuado de derechos y de cobertura del
SAAD.
2
Véase: artículo 7.7 de la Ley 6/2013 (Murcia) y artículo 27.7 de la Orden de 24 de julio de 2013
(Aragón).
903
EVOLUCIÓ DE LAS CIFRAS DE EMPLEO
Siguiendo la línea de los informes del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e

Igualdad, para analizar la evolución del empleo se toman los datos sobre afiliación en
alta laboral de la Seguridad Social, tanto para el convenio especial de cuidadores no
profesionales, como para las ramas de actividad que la literatura especializada considera
como el empleo vinculado a los servicios sociales (divisiones 87, Asistencia en
establecimientos residenciales, y 88, Actividades de servicios sociales sin alojamiento,
de la CNAE-2009) . Se toma el período 2006-2013 para así poder observar las
variaciones en la afiliación antes y después de la puesta en marcha del SAAD, y tras las
reformas de 2012 (Tabla 2).
En términos generales, la evolución de la afiliación ligada a actividades de atención
a la dependencia es positiva. No obstante, existen diferencias significativas entre
regímenes de cotización y tipo de actividad. En las actividades de atención residencial
se ha producido un incremento continuado de los afiliados durante todo el período
considerado, tanto en el régimen general como en el régimen de trabajadores
autónomos. El crecimiento durante todo el período es del 13,02% en los trabajadores
autónomos, y del 51,15% para los trabajadores por cuenta ajena. En relación a estos
últimos, llama especialmente la atención el incremento experimentado de 2006 a 2007,
de más del 20%, coincidiendo con la entrada en vigor de la Ley de Dependencia. Dado
que no concurren otras circunstancias significativas, se puede asumir que este
incremento es en su mayor medida consecuencia del nuevo sistema de cuidados de larga
duración. Este mismo comportamiento se observa en el régimen general para las
actividades de servicios sociales sin alojamiento. Sin embargo, la evolución de la
afiliación en estas actividades tiene alguna característica diferenciadora. Se produce un
decrecimiento de afiliados al régimen general en 2012, lo que lleva a una tasa de
crecimiento menor entre 2006 y 2013 (44,23%); y en este tipo de actividades los
cotizantes autónomos crecieron más que en la actividades con alojamiento. Todo lo
anterior se traduce en un crecimiento medio de afiliación en los servicios del 47,30%,
una cifra que, si bien no alcanza las previsiones de empleo iniciales, es muy importante,
especialmente en un contexto recesivo como el que España está atravesando desde
2007.
Tabla 2. Afiliados en alta laboral en los servicios sociales de atención a la
dependencia. Diciembre, 2006-2013
Fuente: Elaboración propia a partir de las estadísticas de la Seguridad Social.
904
Por último, en relación a los afiliados al Convenio especial de cuidadores no
profesionales, desde su creación y hasta la reforma de 2012 la evolución ha sido muy
positiva, llegando a cuadriplicarse el número de afiliados. Pero tras la entrada en vigor
del RD-ley 20/2012, como era de esperar, estas cifras se han desplomado (-86,20% de
2011 a 2012, y -30,07% de 2012 a 2013).
IMPACTO SOBRE EL EMPLEO DE LAS REFORMAS DE LA LEY DE DEPE DE CIA.

HORIZO TE 2015
En este epígrafe se estima el potencial de generación de empleo directo de la plena
implantación del SAAD en España antes y después de la entrada en vigor del RD-ley
20/2012. Para ello, se sigue la metodología empleada en el LBD, modificando las
hipótesis para adecuarlas a la información disponible sobre el comportamiento de las
situaciones de dependencia.
Metodología
El LBD utiliza un modelo de coeficientes fijos para estimar la demanda de servicios
sociales de atención a la dependencia y luego el empleo.
La estimación parte de las proyecciones de población dependiente, según grado de
dependencia y grandes tramos de edad. Para esa población dependiente, se formula las
hipótesis de asignación óptima de recursos que establece, por grupo de edad y grao, los
porcentajes de dependientes que serían atendidos por los diferentes servicios. Aplicando
esos porcentajes a la estimación de población dependiente se obtiene, en términos
absolutos, la población atendida por cada tipo de recurso según su edad y grado de
dependencia. A partir de estos resultados, se estima el potencial bruto de generación de
puestos de trabajo aplicando ratios de empleo para cada tipo de servicio. Estos
coeficientes se refieren a trabajos a jornada completa y, por lo tanto, los resultados de la
estimación se expresan en empleos equivalentes a jornada completa.
Hipótesis
Estimación de la población dependiente
Dado que no se dispone de información estadística con el nivel de desagregación que se
utiliza en el LBD, se ha optado por realizan los cálculos para dos escenarios que se
diferencian en función de las tasas de prevalencia por edad utilizadas para estimar el
número de potenciales dependientes en 2015 (Tabla 3). En el escenario 1, se utilizan las
tasas de prevalencia extraídas del LBD y, en el escenario 2, las extraídas de los datos
estadísticos del SAAD a 31 de agosto de 2012, previa entrada en vigor de las reformas
legislativas.
Tabla 3: Tasas de prevalencia de las situaciones de dependencia
Edad Escenario 1: LBD Escenario 2: SAAD
Hasta 64 años 0,9 0,8
De 65 a 79 años 6,9 4,7
80 o más años 24,6 28,6
Hipótesis de asignación de recursos
Se toma como hipótesis de asignación de recursos la distribución de las prestaciones
extraída de los datos del SAAD a 31 de agosto de 2012 (Tabla 4).
905
Tabla 4. Asignación de recursos del SAAD (%) (Expedientes en vigor a 31 de
agosto de 2012)
Recurso %
Residencia 19,57
Centros de día y noche 6,73
Ayuda a domicilio 12,65
Asistencia personal para la autonomía 2,23
Teleasistencia 13,69
Recursos informales 45,13
A esta fecha tenían derecho a percibir prestación aquellos dependientes de grados
III, II y I (nivel 2). De cara al horizonte de 2015 el montante de personas en situación de
dependencia de menor gravedad debería aumentar de forma muy significativa,
provocando un menor peso de las prestaciones de atención residencial y centros de día,
que son servicios orientados principalmente a los dependientes más severos. Esto podría
llevar a una sobreestimación del potencial total de creación de empleo; no obstante,
como esta hipótesis es común para las estimaciones del antes y el después de las
reformas, cuando se calcula la pérdida de creación de puestos de trabajo este efecto se
anula.
Coeficientes de empleo
Los coeficientes de empleo usados procedes en parte del LBD, concretamente el
relativo al servicio de teleasistencia, y en parte de la legislación vigente. De la
Resolución de la Secretaría de Estado de Política Social, Familias y Atención a la
Dependencia y a la Discapacidad (Cortes Generales, 2008) se toman los ratios exigibles
a partir de 2011 para los centros residenciales y centros de día y noche para mayores.
Los coeficientes de empleo para el servicio de ayuda a domicilio y para el de asistencia
personal han sido calculados a partir de la intensidad de atención (horas/mes)
establecidos en el RD 175/2011 (Cortes Generales, 2011) y en el RD-ley 20/2012. A
este respecto señalar que se ha realizado una estimación de máximos, es decir, para el
cálculo de estos coeficientes se han tomado los extremos superiores de los intervalos de
intensidad.
Tabla 5. Coeficientes de empleo utilizados por tipo de servicio
Tipo de servicio Ratio pre RD-ley Ratio post RD-ley
Residencia
- Gran dependencia 0,47 0,47
- Dependencia severa 0,45 0,45
Centros de día y noche
Ayuda a domicilio
- Dependencia moderada 0,21 0,14
Asistencia personal para la autonomía 0,64 0,50
Teleasistencia 0,01 0,01
Fuente: Elaboración propia a partir de MTAS, 2005; y Cortes Generales 2008, 2011 y 2012b.
906
Resultados
Sin considerar las reformas introducidas por el RD-ley 20/2012 (Tabla 6) se obtiene una
generación potencial bruta de empleo para 2015 de 279.815 puestos de trabajo
equivalentes a jornada completa en el escenario 1 y de 270.994 en el escenario 2.
Considerando las últimas reformas, se puede ver el efecto negativo sobre el empleo de
la reducción de la intensidad horaria de cuidados a dependientes. Así, se obtiene una
generación bruta de 255.492 y 247.643 puestos de trabajo equivalentes a jornada
completa en los escenarios 1 y 2 respectivamente.
En el escenario 2, la generación de empleo es menor en todos los casos
considerados. Esta diferencia es una consecuencia directa de tomar las tasas de
prevalencia extraídas del SAAD, pues llevan a obtener un número de personas
dependientes inferior que con las tasas de prevalencia del LBD. No obstante, hay que
tener en cuenta que estos resultados son en términos brutos, no se descuenta el empleo
existente antes de la constitución del SAAD. La generación neta no se estima porque no
se dispone de información fiable para el cálculo de los puestos de trabajo existentes con
anterioridad a 2007.
Tabla 6. Población dependiente estimada y generación de empleo en España, 2015
(empleos equivalentes a jornada completa)
Generación bruta de Población dependiente Diferencia
empleo cubierta
Escenario 1
Pre RD-ley 279.815 1.389.011 24.323
20/2012
Post RD-ley 255.492 1.389.011
20/2012
Escenario 2
Pre RD-ley 270.994 1.343.788 23.351
20/2012
Post RD-ley 247.643 1.343.788
20/2012
Como ya se ha señalado, estas estimaciones son de máximos, por lo que la cifra real
de generación de empleo en ambos casos es probable que sea inferior. Esto podría venir
motivado por coeficientes de empleo inferiores a los considerados, una distribución de
prestaciones con mayor peso de los servicios con menor intensidad de mano de obra
(derivada del mayor número de dependientes moderados), o porque se produzca una
conversión de empleos ya existentes que, si bien estaban dedicados a la atención de
personas dependientes, estas últimas no eran reconocidas por el sistema o, aunque
reconocidas, no estaban siendo atendidas por el mismo. Pero todas estas características
son comunes en las diversas estimaciones realizadas, por lo que a la hora calcular la
diferencia de generación de empleo directo se ven compensadas.
Por tanto, en el mejor de los casos, esta modificación supone dejar de generar entre
23.351 y 24.323 nuevos puestos de trabajo equivalentes a jornada completa, cifra que
sin duda es muy significativa y ofrece una aproximación al impacto económico y social
de la reforma de la Ley de Dependencia. Y dicha cifra es todavía más importante si se
analiza desde el punto de vista de la afiliación pues al contener y no diferenciar esta
entre trabajos a tiempo completo y a tiempo parcial la “pérdida” de futuros afiliados es
sustancialmente superior a los datos presentados en la Tabla 6.
907
CO CLUSIO ES
La aprobación de la Ley de Dependencia es considerada como un gran avance social y

llegó a ser definida como el cuarto pilar del Estado de Bienestar. Sin duda, la atención a
las personas en situación de dependencia genera efectos muy positivos tanto para los
dependientes y sus cuidadores, como para la economía al crear puestos de trabajo. Pero
el devenir de la crisis económica y las crecientes manifestaciones oficiales acerca de la
de insostenibilidad financiera del sistema han llevado a la adopción en 2012 de una serie
de reformas restrictivas, recortando la financiación pública del sistema y, por
consiguiente, reduciendo las prestaciones y los derechos anteriormente dados a
dependientes y cuidadores. Las modificaciones de la normativa más controvertidas y
criticadas son de cese del pago de las cuotas sociales de los cuidadores no profesionales,
la eliminación de los niveles de dependencia dentro de cada grado, la reducción del
nivel mínimo de protección garantizado, la supresión del nivel acordado de protección,
el recorte en las distintas ayudas económicas y el descenso de la intensidad horaria de
cuidados en los servicios de ayuda a domicilio y asistencia personal.
En contraposición a la supuesta insostenibilidad del SAAD, los datos de afiliación
muestran una tendencia alcista del empleo vinculado a la atención de la dependencia
entre 2006 y 2013 (47,30%), tanto en el régimen general como en el de autónomos. Este
hecho es especialmente relevante en un contexto de fuerte destrucción de empleo como
el que vive España.
Otra de las modificaciones introducidas en el verano de 2012 se refiere al
calendario de implantación del SAAD. En el año 2015 este proceso termina con la
entrada al sistema de los dependientes de grado I que en 2012 no tenían derecho a
prestación o, aun teniéndolo, no la tenían asignada. Esto significa que la capacidad de
generación de empleo directo del SAAD ya estaría totalmente desplegada. Con la
finalidad de cuantificar las repercusiones de las modificaciones sufridas por la Ley de
Dependencia en el horizonte de 2015, se han realizado estimaciones del potencial bruto
de creación de puestos de trabajo directos a partir de un sencillo modelo de simulación.
Tras la reforma, el impacto directo oscila entre los 255.492 y los 247.643 puesto de
trabajo equivalentes a tiempo completo, variación que se debe a la hipótesis utilizada
sobre las tasas de prevalencia de las situaciones de dependencia en cada uno de los
escenarios. Estos resultados indican que las nuevas intensidades horarias máximas
establecidas por la nueva normativa implican una reducción de entre 23.351 y 24.323
empleos netos en los sectores de servicios sociales, lo que supone una pérdida de casi el
9% de la capacidad de generadora de empleo.
Para finalizar, indicar que los efectos negativos de la reforma no solo afectarán a los
servicios sociales, sino que tendrán un impacto significativo sobre otras actividades
económicas tanto de forma indirecta como inducida. Asimismo, generar menos empleos
significa también un descenso de los retornos fiscales en concepto de prestaciones y
ayudas al desempleo, cotizaciones a la Seguridad Social e impuestos directos e
indirectos.
Cortes Generales. 2006. “Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y

Atención a las personas en situación de dependencia”. Boletín Oficial del Estado
nº 299, de 16 de diciembre, pp. 44.142-44.156.
908
Cortes Generales. 2008. “Resolución de la Secretaría de Estado de Política Social,
Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad, por la que se publica el
Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia, sobre criterios comunes de acreditación para garantizar la calidad de
los centros y servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia”. Boletín Oficial del Estado nº 303, de 17 de diciembre, pp. 50722-
50725.
Cortes Generales. 2011. “Real Decreto 175/2011 por el que se modifica el Real Decreto
727/2007 sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los
servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la Ley 39/2006 de
Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia, y el Real Decreto 615/2007 por el que se regula la Seguridad Social
de los cuidadores de las personas en situación de dependencia”. Boletín Oficial del
Estado nº 42, de 18 de febrero, pp. 18692-18699.
Cortes Generales. 2012a. “Ley 2/2012 de Presupuestos Generales del Estado para el año
2012”. Boletín Oficial del Estado nº 156, de 30 de junio, pp. 46432-46935.
Cortes Generales. 2012b. “Real Decreto-ley 20/2012 de medidas para garantizar la
estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad”. Boletín Oficial del
Estado nº 168, de 14 de julio, pp. 50428-50518.
Cortes Generales. 2012c. “Resolución de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado
de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo
Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para la
mejora del sistema para la autonomía y atención a la dependencia”. Boletín Oficial
del Estado nº 185, de 3 de agosto, pp. 55657-55674.
González, S. (dir.). 2013. La aplicación de la Ley de Dependencia en España. Madrid.
Consejo Económico y Social de España (CES).
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. 2005. Atención a las personas en situación
de dependencia en España. Libro Blanc. Madrid. Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales.
Observatorio Estatal de la Dependencia. 2012. Informe: Impacto económico de la
reforma de la Ley de Dependencia. Madrid. Asociación Estatal de Directores y
Gerentes en Servicios Sociales. Disponible en: http://ep00.epimg.net/
descargables/2012/08/02/855eb4490c1ca08ce1d22f390d473a86.pdf.
909

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CABISE 2014

REVALUA DO EL ESTADO DE BIE ESTAR E EL

Presente y futuro del Estado de Bienestar en España

* Financiado por la Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología – Ministerio de Economía y

Edita: Departamento de Sociologóa de la Universidad de Oviedo.

Diseño portada: CHIWAKE

Presente y futuro del Estado de Bienestar en España

Oviedo, 5 y 6 de junio de 2014

THE EMPLOYME T CRISIS

Source: EUROSTAT, EU-LFS

Source: EUROSTAT, EU-LFS

Greece Spain Italy Portugal

Source: EUROSTAT, EU-LFS

LABOUR MARKET REFORMS

Source: OECD, Tax-benefit model (European commission 2012, p. 91)

Source: EUROSTAT, EU-LFS.

Source: EUROSTAT, EU-LFS.

POVERTY A D I COME I EQUALITY

Source: EUROSTAT, EU-SILC.

Source: EUROSTAT, EU-SILC.

Source: EUROSTAT, EU-SILC.

Source: EUROSTAT, EU-SILC.

*Inability to pay for at least four of nine deprivation items.

Ris k of poverty thres hold 60% Ris k of poverty threshold 40%

Euro area-17 Greece Spain Italy Portugal

Source: EUROSTAT, EU-SILC.

Source: EUROSTAT, EU-SILC.

CO CLUSIO : A GREAT RECESSIO BUT WITH DIFFERE T ATIO AL PROFILES

Southern European countries have shared a great recession, but consequences on

Table 3. Southern European countries profiles on social protection changes during

Avram S. et al. (2012) ‘The distributional effects of fiscal consolidation in nine EU

PAZ MARTÍN MARTÍN

FLEXIGURIDAD Y CRISIS E FRA CIA Y ESPAÑA: DOS ESCE ARIOS, U A FU CIÓ

La crisis económica que se desata en Europa en 2007 va a representar para Francia y

APROXIMACIÓ EPISTEMOLÓGICA Y METODOLÓGICA.

La tarea de identificación de los fundamentos teóricos y los principios ideológicos de la

La noción de flexiguridad emerge en los últimos años en el marco de la Estrategia

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FLEXIGURIDAD Y CRISIS E FRA CIA Y ESPAÑA

Diferentes contextos y procesos de convergencia8

Fuente: Eurostat. Elaboración propia.

CO CLUSIÓ : LA CRISIS ECO ÓMICA DA DO LECCIO ES A LAS POLÍTICAS SOCIALES.

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Arbaiza, M. 2009. “Antecedentes de la previsión social en España: Prácticas históricas

PERSPECTIVA DI ÁMICA E EL A ÁLISIS DE LA POBREZA Y PRI CIPALES RESULTADOS

El estudio de la pobreza se ha basado tradicionalmente en el análisis de datos de

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En este apartado se analiza la persistencia, la movilidad y la prevalencia de la pobreza

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Fuente: Elaboración propia a partir de la EU-SILC longitudinal 2004-2009.

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Fuente: Elaboración propia a partir de la EU-SILC longitudinal 2004-2009.

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En un Estado de bienestar como el español, en el que la familia tiene un importante

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