TUTELA

REPORTE DE CONSULTA

RELEVANTE

SALA DE CASACIÓN PENAL - SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS

ID : 537668
M. PONENTE : PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
NÚMERO DE PROCESO : T 91371
NÚMERO DE PROVIDENCIA : STP6440-2017
PROCEDENCIA : Tribunal Superior Sala Penal de Bogotá
CLASE DE ACTUACIÓN : ACCIÓN DE TUTELA - SEGUNDA
INSTANCIA
TIPO DE PROVIDENCIA : SENTENCIA
FECHA : 09/05/2017
DECISIÓN : CONFIRMA CONCEDE TUTELA
PARCIAL
ACCIONADO : MINISTERIO DE JUSTICIA
ACCIONANTE : CRISTIAN OVIEDO MOGOLLÓN EN
CALIDAD DE PRESIDENTE DE LA
JUNTA DIRECTIVA SECCIONAL
BOGOTÁ DE LA UNIÓN DE
TRABAJADORES PENITENCIARIOS -
UTP-, UNIDAD DE SERVICIOS
PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS –
USPEC, SECRETARÍA DISTRITAL DE
SEGURIDAD, CONVIVENCIA Y
JUSTICIA DE BOGOTÁ D.C., Y
DIRECCIÓN DISTRITAL DE DEFENSA
JUDICIAL Y PREVENCIÓN DEL DAÑO
ANTIJURÍDICO DE LA SECRETARÍA
 JURÍDICA DISTRITAL DE BOGOTÁ,
D.C.
ACTA n.º : 139
FUENTE FORMAL : Decreto 2591 de 1991 art. 31

ASUNTO:
PROBLEMA JURÍDICO: ¿Se vulnera el derecho al trabajo en condiciones
dignas y justas de los trabajadores del Complejo Carcelario y Penitenciario
Metropolitano de Bogotá (Comeb), ante las condiciones de habitabilidad,
seguridad y mantenimiento de los alojamientos de la guardia, la escasez de
dotación, la deficiente atención en materia de riesgos laborales y la notable
desproporción entre internos y funcionarios?

TEMA: ACCIÓN DE TUTELA - Impugnación del fallo: término para

impugnar

ACCIÓN DE TUTELA - Impugnación del fallo: impugnación extemporánea

de la Uspec

Tesis:
«El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, establece que "dentro de los tres
días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor
del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano
correspondiente".

En este caso, conforme lo afirmó la USPEC, el fallo de tutela dictado por la

Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá le fue notificado "vía correo
postal el 22 de marzo" de 2017.

Sin embargo, la alzada fue recibida en la Secretaría de esa corporación, el

29 del mismo mes y año, es decir, por fuera del término de tres (3) días que
contempla el Decreto ya citado, y sin justificación alguna sobre el por qué
de la dilación en interponerla.

Por lo anterior, al ser evidente que la impugnación fue instaurada de manera

extemporánea, la Sala sólo abordará el estudio de los recursos interpuestos
por el accionante Cristian Oviedo Mogollón, la Secretaría Distrital de
Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá D.C., y la Dirección Distrital de
Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría
Jurídica Distrital de Bogotá, D.C».

SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO - Estado de cosas

inconstitucional declarado por la Corte Constitucional
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO - Sistema penitenciario
y carcelario: alcance de la denominación establecimiento penitenciario y
carcelario (c. j.)

Tesis:
«En múltiples pronunciamientos, la Corte Constitucional ha señalado que
la crisis estructural de los establecimientos penitenciarios y carcelarios a
nivel nacional es "incompatible" con el Estado Social y Democrático de
derecho, es decir, con la vigencia y goce efectivo de los derechos
constitucionales. Lo anterior, porque esa situación ha generado una
violación masiva de las garantías fundamentales de un número amplio de
personas que, en principio, comprendió a la población privada de la libertad,
y ahora se hizo extensivo a quienes laboran al servicio de dicho sistema.

Así, ese dictamen se presentó por primera vez en el año 1998. Sin embargo,
tal y como fue precisado en la Sentencia T- 815 de 2013, a la fecha, aún se
mantiene plenamente vigente debido a que persisten los problemas
estructurales objeto de su declaración. Por tanto, el Alto Tribunal fue
enfático en reiterar "el compromiso que tiene el Gobierno Nacional por
conducto del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda,
el Departamento de Planeación Nacional, la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC-, de evitar la prolongada y continua vulneración de
derechos fundamentales de los reclusos, sin excusarse en la carencia de
recursos, ya que el Estado termina siendo el principal responsable de
proporcionar las condiciones básicas para la vida digna de una persona
recluida a su cargo en un establecimiento carcelario"

Además en reciente decisión, Sentencia T-195 de 2015, la Corte se ocupó de

estudiar la específica vulneración del derecho al trabajo en condiciones
dignas y justas de los funcionarios al servicio del INPEC, dadas las
condiciones laborales que están obligados a soportar por la extrema
situación de hacinamiento carcelario y el déficit de personal. Al respecto
consideró:

"(…) no existen suficientes garantías para la seguridad del Cuerpo de

Custodia y Vigilancia, del personal administrativo, de los internos y los
visitantes, pues, de una parte, las propias condiciones de hacinamiento
propician los conflictos entre los internos y, de otra parte, resulta
fácticamente imposible para los funcionarios asegurar el control de una
población carcelaria que los excede en más de un setecientos veintinueve
(729%). La situación, entonces, repercute negativamente en las garantías
mínimas del derecho al trabajo y, específicamente, en la extensión o en la
intensidad de la jornada laboral. Preocupa, además, en la red de derechos y
deberes que se tejen entre el Estado, sus funcionarios y los internos, las
consecuencias que la situación descrita genere en la calidad del trabajo
desempeñado por el personal de vigilancia y custodia del EPC La Paz,
especialmente, en lo que respecta a su deber de prodigar un trato digno y
decente a todos los internos.

La Sala debe insistir en que los centros penitenciarios y carcelarios son

instituciones fundadas en la justicia y el derecho; en ellos deben gobernar
los principios y valores del orden constitucional vigente, de lo contrario
podrán ser denominados de manera diferente, pero nunca establecimientos
penitenciarios y carcelarios. En un Estado social y democrático de derecho
un centro de reclusión que no viva de acuerdo con el derecho pierde su
condición de tal. En la relación jurídica que se crea entre el Estado, los
funcionarios y los internos existen derechos y deberes de obligatorio respeto
y cumplimiento. Por ello, la subsistencia del estado de cosas contrario al
orden constitucional, que vulnera y amenaza derechos fundamentales de
las personas que habitan los centros de reclusión del país, incluidos los
funcionarios del INPEC, involucra al Estado con el diseño y ejecución de
políticas, planes, programas y metas orientados a su superación"».

DERECHO AL TRABAJO Y A LA SEGURIDAD SOCIAL - Trabajo en

condiciones dignas y justas: las condiciones de habitabilidad, seguridad y
mantenimiento de los alojamientos de la guardia, la escasez de dotación, la
deficiente atención en materia de riesgos laborales y la notable
desproporción entre internos y funcionarios, vulnera el derecho al trabajo
en condiciones dignas y justas de los trabajadores del Complejo Carcelario
y Penitenciario Metropolitano de Bogotá (Comeb)

Tesis:
«(...) es claro para la Sala que se encuentra acreditada la vulneración del
derecho al trabajo en condiciones dignas y justas de los trabajadores
penitenciarios del COMEB; situación que hace parte del estado de cosas
contrario al orden constitucional en que se encuentran los establecimientos
penitenciarios y carcelarios del país.

En ese contexto, no se discute que le corresponde al Estado desplegar todos

los esfuerzos administrativos y logísticos destinados a conjurar o mitigar la
notable desproporción entre internos y funcionarios derivada del
hacinamiento en los establecimientos de reclusión. También, debe gestionar
la adecuación de una infraestructura que cumpla que permita su habitación
por la población que se encuentra privada de la libertad y los funcionarios
del INPEC, que ofrezca acceso a servicios públicos básicos, y que no atente
contra la vida, la integridad física o la salud de los internos, los funcionarios
y los visitantes.

Además, si se tiene en cuenta el nivel de riesgo que acarrea el cumplimiento

de la función de supervisión correccional, resulta lógico que a los
funcionarios se les deba proporcionar la dotación adecuada de vehículos y
elementos de intendencia para la efectividad de las tareas de seguridad y
vigilancia, así como capacitaciones y entrenamientos en técnicas
penitenciarias y carcelarias.

Por tanto, para esta Corporación resultan proporcionadas y razonables las

órdenes emitidas por la primera instancia en punto de la garantía de los
derechos fundamentales de los trabajadores del cuerpo de custodia,
vigilancia y administrativo del COMEB, léase las correspondientes a los
numerales 1° a 7° del acápite resolutivo del fallo impugnado, por cuanto
éstas contribuyen efectivamente a mitigar las condiciones laborales que
soportan los funcionarios de dicho establecimiento de reclusión, sin
comprometer partidas presupuestales.

Además, debe precisarse, estas medidas encuentran total respaldo en lo

decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-195 de 2015 dado
que, en esa oportunidad, al estudiar las similares condiciones laborales de
los funcionarios del Establecimiento Penitenciario La Paz de Itagüí
(Antioquia), el Alto Tribunal halló demostrada la vulneración de sus
derechos fundamentales y, entonces, para materializar su protección,
adoptó las mismas órdenes que fueron contempladas para este caso
particular.

Dijo la Corte Constitucional:

"(…) la Corporación debe actuar de cara a la realidad que se vive en las

cárceles y penitenciarias del país por parte del personal de custodia y
vigilancia y el personal administrativo del INPEC, y debe adoptar medidas
que, de conformidad con lo expuesto, protejan adecuadamente los derechos
constitucionales fundamentales que encuentre vulnerados o amenazados.
Para lograr este propósito, el remedio judicial incluirá una orden concreta
para que se inicie el proceso de provisión de cargos en el EPC La Paz, y un
conjunto de órdenes y exhortos destinadas a que se hagan efectivas las
garantías y derechos laborales de los funcionarios del cuerpo de custodia y
vigilancia y del personal administrativo que trabajan en el lugar. (Destaca la
Sala)"».

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia de la acción de tutela para emitir

órdenes que impliquen la aprobación de partidas presupuestales en virtud
del principio de separación de poderes

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia de la acción de tutela para ordenar

la ampliación de la planta de personal del Inpec y la suspensión temporal
del ingreso de internos al Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano
de Bogotá (Comeb)
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN ACCIÓN DE TUTELA - Legitimación por
pasiva: falta de legitimación en la causa por pasiva de la Secretaría Distrital
de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá para ejecutar acciones
efectivas que satisfagan las necesidades de los sindicados

Tesis:
«(...) no es posible, como lo pretende el accionante, que por la vía
constitucional se emitan órdenes específicas de ampliación de la planta de
personal del INPEC, o de apropiación de partidas presupuestales destinadas
a la satisfacción de todas las necesidades del COMEB pues, ello supone una
intromisión indebida en las competencias que la Constitución y la ley le
confiere a otras autoridades estatales. Es decir, una clara violación del
principio de separación de funciones de los diferentes órganos del Estado
que consagra el artículo 113 de la Constitución Política.

Recuérdese que la jurisprudencia constitucional ha considerado

improcedente que por vía de tutela se imponga a la administración el
desembolso de recursos financieros ya que, para tal operación, es necesario
observar las variables de priorización del gasto público y disponibilidad
presupuestal. Así, por ejemplo, en la sentencia T-185/93 se precisó:

"La acción de tutela, entendida como procedimiento preferente y sumario

que, en el caso de prosperar implica el pronunciamiento de órdenes
judiciales de inmediato cumplimiento, viene a ser improcedente cuando se
trata de obtener que se lleve a cabo determinada obra pública por el solo
hecho de estar prevista en el presupuesto una partida que la autoriza.
Aceptar que el juez de tutela -sin tener certeza sobre la asistencia y
disponibilidad actuales del recurso- pudiera exigir de la administración la
ejecución de un rublo presupuestal en un término tan perentorio, llevaría a
un cogobierno de la rama judicial en abierta violación del artículo 113 de la
Carta Política, desnaturalizaría el concepto de gestión administrativa y haría
irresponsable al Gobierno por la ejecución del presupuesto, en cuanto ella
pasaría a depender de las determinaciones judiciales."

De otra parte, tampoco le es dable al juez constitucional emitir órdenes que

permitan la suspensión temporal del ingreso de internos al COMEB pues,
se trata de una medida de carácter administrativo que escapa a la órbita de
competencia del juez tutela.

Dijo la Corte Constitucional en Sentencia T-388/13: "el cierre de una cárcel,

es una medida de carácter administrativo que corresponde tomar a las
autoridades penitenciarias y carcelarias, no a las autoridades judiciales. Las
complejidades que supone establecer, por ejemplo, si es mejor renovar un
centro penitenciario y carcelario, o cerrarlo y remplazarlo, suponen procesos
técnicos y de deliberación con participación, que no pueden ser suplantados
por el juez de tutela".
Además, en este caso, la evidencia con que la que se cuenta, no permite
advertir la existencia de un peligro real e inminente que sólo pueda ser
conjurado con el cierre de ese establecimiento carcelario. Por el contrario,
dado que el hacinamiento es una crisis generalizada a nivel nacional, la
adopción de una medida en ese sentido podría generar un impacto inusitado
en el sistema penitenciario y carcelario, al no poderse enviar a ese centro de
reclusión a nadie más.

4.6 Finalmente, analizados los motivos de disenso expuestos por la

Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá D.C., y
la Dirección Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico
de la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, D.C., encuentra la Corte que
les asiste razón al solicitar la revocatoria de la orden contenida en el numeral
8° del capítulo resolutivo de la sentencia de primer grado.

Ello, porque si se tiene en cuenta que el COMEB es un establecimiento del

orden nacional cuya gestión, vigilancia y control le compete al INPEC, no
hay razón ni sustento legal que permita la disposición de recursos distritales
para atender a las personas recluidas en ese centro de reclusión.

En efecto, explicaron las secretarías adscritas a la Alcaldía Mayor de Bogotá

D.C., que los recursos presupuestales del distrito solo están y pueden estar
encaminados a atender las necesidades de la población privada de libertad
en la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres porque es la única
institución carcelaria que se encuentra a su cargo y así lo demanda el
artículo 17 de la Ley 65 de 1993.

Por tanto, la orden impuesta a la Secretaría Distrital de Seguridad,

Convivencia y Justicia de Bogotá en el sentido de ejecutar acciones efectivas
encaminadas a concretar la satisfacción de las necesidades de los
sindicados que se encuentran recluidos en el COMEB, corresponde a un uso
indebido de los recursos asignados a dicha entidad, quebranta el principio
de legalidad presupuestal y afecta el Plan Distrital de Desarrollo.

En consecuencia, resulta evidente que frente a la Secretaría Distrital de

Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá no se cumple con el
presupuesto de la legitimación en la causa por pasiva pues, dentro de las
competencias constitucionales y legales que le fueron otorgadas no está de
la gestión penitenciaria y carcelaria de instituciones del orden nacional. Así,
esta entidad no es responsable de la situación denunciada por el actor como
causa del desconocimiento de los derechos fundamentales de los
trabajadores penitenciarios del COMEB.

5.Conclusión
De acuerdo a los argumentos reseñados en precedencia la Sala revocará la
orden contenida en el numeral 8° del acápite resolutivo de la sentencia
proferida el 13 de marzo de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior de
Bogotá y confirmará en todo lo demás, el fallo impugnado».

JURISPRUDENCIA RELACIONADA: Rad: CC T-815/13 CC T-195/15 CC

T-185/93 CC T-388/13