tivo, sobre todo cuando se dan casos de indemniai expropiaci6n. Existe poca participacién del municipio en el proo luacién catastral, no obstante la representacion q) en las Juntas Catastrales, pues su voto se ve dismini la gran mayoria de representantes que integran a ganismos. CAPITULO 8. Modalidades Administrativas para el Manejo del Impuesto Predial y del Catastro' 6. Es necesario que todas las entidades cuenten con vos 0 reglamentos de valuacién que precisen y det criterios y procedimientos que en atencién a la ley di tro deben seguirse para la valuacion d Se sugiere que la periodicidad para el ajuste de valor trales sea anual cuando se realice en forma masiva, izacion individual o especifica, obviamente se hard | los casos 0 actos asi lo ameriten. | objetivo primordial que se busca con el desarrollo de este capitulo, es el de resefiar las distintas modalidades que actualmente se observan en las entidades federativas, con lacion a la administracién del impuesto predial y del catastro, yecisando algunas de las principales ventajas o inconvenientes lue cada modalidad tiene a la luz de las politicas fiscales y catas- ales, asi como de los aspectos juridicos, administrativos, técni s y econémico-financieros. Se considera conveniente el establecimiento de com nicos de valuacién integrados por personal técnico tro (cuando éste sea llevado por el estado) y por perso! nico de los Ayuntamientos. Dichos comités técnico: valuacién catastral podrian ser regionales o intermu y podrian ser una alternativa en lugar de las Juntas G les, donde en ocasiones reinan intereses de card particular, perdiendo asi objetividad y efectividad la | cin catastral jasta antes de 1983, los impuestos locales relacionados con la fopiedad inmobiliaria, fundamentalmente el impuesto predial y | impuesto sobre adquisicién de inmuebles, constituian fuentes le ingresos para el Estado; sin embargo, las reformas al articulo 15 Constitucional, que entraron en vigor a partir de 1984, vinie- Nn a fortalecer las finanzas de los municipios, al dotarlos de di- ios Generales sobre la Situacién Ac- Predial on México» realizado por fos Lies. Humberte Morones Heméaweny GbsacBojorauez Leon, contendo adomés on colaboracion de (a Li wpara of andlisis de los aspectos ju- ridicos de! toma:Desde entonces y hasta la fecha, se prevé en la fraccid mencionado articulo, que «los municipios podrén celebrar nios con el Estado, para que éste se haga cargo de algunas. funciones relacionadas con la administracién de estas contribuci Tal disposicién legal, aunada a las condiciones politicas, soci ndémicas y de desarrollo administrativo de los municipios, base para que en la mayoria de las entidades federativas lat nicipios celebraran convenios de administracién con los est 8 fin de que éstos se hicieran cargo de la administracién pari total de dichas fuentes, particularmente del impuesto pret del impuesto sobre adquisicién de inmuebles. En la actualidad, el desarrollo econémico y administrativo de. chos municipios, ha sido factor determinante para que asu responsabilidad de manejar directamente su impuesto predi que ha llevado a dar por terminadas los convenios de cola! cién que en un principio suscribieron con el estado; esta situ ha motivado en algunas entidades, la celebracién de nuevos ¢ venios entre estos municipios y el gobierno del estado, en di se delega a los primeros, el desarrollo de la funcién catastral. En este contexto, actualmente se presentan en nuestro pals versas modalidades en la administracién del catastro y del imput predial, las cuales presentan ventajas y desventajas en su aj cién dependiendo de la situacién particular de cada entida relacién a factores de politica fiscal, administrativos, técnico: ridicos, y econémico-financieros, entre otros. A continuaciér remos un anélisis de estos factores, no sin antes sefialar cul son las principales modalidades de administracién que se ob: van en las entidades federativas. a 8.1 PRINCIPALES MODALIDADES EN LA ADMINISTRACI DEL IMPUESTO PREDIAL Y DEL CATASTRO Modalidad No. 1. Administracién del catastro y del impuesto 250 Modalidad No. 2. Modalidad No. 3. Modalidad No. 4. dial por el estado. De hecho, esta modalidad predominé hasta 1983, época en que eran ge- neralmente aceptadas estas funciones para los gobiernos estatales. ‘Administracién del impuesto predial y del catastro por los municipios. En esta modalidad compren- demos los casos en que, tanto la administracion del predial como del catastro, son realizadas en forma completa por los municipios. Administracién del catastro y del impuesto pre- dial por el estado y por los municipios. Dentro de esta modalidad estén los casos en que sdlo algunos municipios de una entidad asumen la administracién del catastro y/o delimpuesto predial; mientras que en el resto de los municipios, el gobierno del estado realize la administracién del catastro y/o del predial. Administracién del catastro por el Estado o por un Instituto Catastral descentralizado o descon- centrado y la administracién del predial por el municipio. Bajo esta modalidad, es clara la se- paracion competencial, de las funciones técni- co-catastrales, por un lado, respecto de las fun- clones de administracién tributaria que implica el manejo del predial, por el otro. Las primeras funciones son desarrolladas por el estado o por un organismo independiente (Instituto Catastral); y las segundas por los propios municipios. Después de haber enunciado las modalidades anteriores, proce- deremos a exponer los factores a considerar para determinar la mejor alternativa para la administracion del catastro y del impues- 251Cura 8 to predial. El andlisis de estos factores o enfoques, nos per emitir algunas conclusiones y recomendaciones generales, nal de este capitulo. 8.2 FACTORES O ASPECTOS A EVALUAR PARA DETE! NAR LA MODALIDAD ADMINISTRATIVA MAS COI NIENTE PARA EL MANEJO DEL IMPUESTO PREDI DEL CATASTRO 8.2.1 El Aspecto de Politica Fiscal y Catastral Este aspecto implica considerar, por un lado, los objetivos di ica fiscal relacionados con el impuesto predial, es decir, la p ca de ingresos de las haciendas municipales. Por otro lado, h que tomar en cuenta también los objetivos de politica cata que se persiguen a través de dicha funcién; objetivos tales el proporcionar informacion necesaria para la recaudacién fi informacion para la planeacién econdmica y social, y para laf larizacion de la tenencia de la tierra, entre otros. Con respecto ala politica fiscal, cabe precisar que son los prt municipios quienes determinan los objetivos que desean ale tomando en cuenta las necesidades que representan sus pri mas de trabajo, asi como las muy particulares cirounstancias as, econdmicas y sociales de los habitantes de su circunseri territorial. Para ello, plasman en sus leyes hacendarias la est tura necesaria de los elementos del impuesto (tasa, base, pe! de pago, objeto, forma de pago, etc.] En relacién a la politica catastral, cabe recordar los senalamie que se hicieron en el capitulo anterior con respecto a la natural y objetivos del catastro, en donde se destacé su caracter finalitario, y que el propésito fiscal constituye sélo una verti de aplicacién, lo que significa que existen también otras ver tes de la administraci Gatastro puede conve Conta 8 se en.un verdadero instrumento de apoyo. Ese carécter multifina- itario del catastro, se limita cuando dicha funcién es realizada por los municipios. 8.2.2. El Aspecto Administrativo El manejo del Impuesto Predial y del Catastro requiere necesaria- mente de un érgano administrativo cuya estructura organizacional permita desarrollar las siguientes funciones: - Planeacién + Ejecucién - Direccién = Organizacién + Control y evaluacién Asimismo, para llevar a cabo estas tareas, se requiere de recur- S08 financieros, materiales, tecnolégicos y humanos. En la actua- idad, dadas las limitaciones a las que se enfrenta el sector publi- co en general, ninguno de estos recursos es de facil adquisicion, capacitacién y mantenimiento. Con respecto a lo anterior, cabe sefialar que practicamente todos los municipios del pais cuentan con la infraestructura técnica y administrativa necesaria para el manejo de sus tributos, no asi para el desarrollo de la funcién catastral 8.2.3. El Aspecto Econémico y Financiero Atendiendo a este aspecto habria que tomar en cuenta las venta- jas que cada una de las modalidades nos presenta con respecto a la facilidad 0 dificultad para: allegarse recursos presupuestarios, aprovechamiento de las economias de escala y la comercializa- cidn de los productos del catastro, asi como para el uso ampliado de la informacién derivada del catastro para infinidad de depen-dencias y organismos estatales y municipales; es decir, el us¢ de los productos del catastro entre un gran numero de ust ocasiona un mejor aprovechamiento de una determinada cal de recursos financieros, tecnolégicos, humanos y material vertidos y asignados al area catastral qf Conforme a los conceptos anteriores, habria que conside! solamente una mejor asignacién de los recursos desde un de vista social y econémico sino también una mejor captaci recursos financieros que pudiesen derivar de los productos cal trales, susceptibles de comercializar entre los usuarios natural como son los municipios y otras dependencias estatales y mi pales, asi como entre organismos del sector privado. Lo ant representaria un paso importante para la autosuficiencia finani ra. 8.2.4. El Aspecto Técnico Independientemente de todos los demas factores, éste es un elem que debe considerarse de manera central, ya que implica el d rrollo de acciones técnicas asociadas a la raz6n y esencia mi del quehacer catastral, tal es el caso de los levantamientos cal trales, aplicacién de métodos y técnicas de valuacién, y estul de regionalizacién. El andlisis del aspecto técnico esté intimamente relacionado el aspecto administrativo, ya que ambos factores son la colu vertebral de las funciones catastrales. El desarrollo de las fun nes administrativas y técnicas, siempre reflejara, hacia el exteri la presencia de la actividad catastral, ya que los productos catastro constituyen insumos relevantes para otras areas del qi hacer estatal y municipal Una de las grandes vertientes generalmente contempladas en. leyes de catastro, es la de las atribuciones para el desarrollo funciones técnicas: 254 4 Lomttercs + Estudios de regionalizacion - Valuacion de predios - Trabajos de aerofotogrametria Estas labores requieren elevadas sumas de recursos financieros, tecnolégicos, humanos y materiales, y una gran coordinacién en- tre las labores técnicas y administrativas, Si el aspecto administrativo indica el qué, donde y cudndo de las funciones catastrales, el fac- tor técnico nos indica el cémo hacerlas. De tal forma, que para la presentacién de resultados de alto nivel técnico, siempre sera necesaria una eficiente politica de mejoramiento de recursos humanos y tecnoldgicos. 8.2.5. El Aspecto Juridico En virtud del principio de soberania estatal que se dispone en el articulo 40 de la Constitucién General, es que la mayoria de los estados establecen en su legislacién (Ley Organica del Poder Eje- cutivo 0 de la Administracién Publica Estatal), que tanto la admi- nistracién como la instrumentacion del catastro, son facultades del gobierno estatal, el cual generalmente las ejerce a través de la dependencia que tiene a su cargo el manejo de las finanzas publ cas estatales (Secretarias de Finanzas), basta sefialar que «el 90 por ciento de las leyes de catastro que existen en la Republica, le reservan al estado la autoridad en esta materia, debido a su capa- cidad administrativa y financiera...»? Conforme a las disposiciones legales antes indicadas. habria que tomar en cuenta que la funcién catastral es mas bien de compe- tencia del estado y no de los municipios. 2. Diagnéstico del estado que guardan ef Catastro y la Administracién de las Con- tnbuciones a Ja Propiedad Inmobiliaria. Trabajo presentado por la Secretaria de Finanzas de San Luis Potosi, en fa XXil Reunién Nacional de Funcionarios Fis- Gales, celebrada en Huatulco, Oaxaca, en julio de 1990, 255commas 8.3. ANALISIS Y COMENTARIOS SOBRE LAS DIFERE! MODALIDADES DESDE LA OPTICA DE CADA UN! LOS FACTORES A CONSIDERAR En este apartado, efectuaremos comentarios detallados de una de las modalidades que hemos estado manejando para el ai de la politica catastral y predial. 8.3.1. Modalidad No. 1. Administracion del Impuesto Predi del Catastro por el Estado 8.3.1.1. Observaciones sobre e! Aspecto de Politica Fiscal y Cat a). Definicién de la politica de ingresos En lo que respecta al impuesto predial, se considera’ el estado desconoce la recaudacién deseable por una de las fuentes de ingresos municipales. b). Equidad fiscal La proporcionalidad y equidad en el tributo, se perju por las politicas y criterios generales que sobre la ria cominmente aplica el estado, sin tomar en cuent condiciones politicas, econémicas y sociales de municipio : c}. Uso multifin itario del catastro En este elemento de analisis se ha observado un mi rado empleo multifinalitario del catastro, lo cual se a varia aun més si dicha funcién se atomiza delegéndo: a los municipios. d), 83.1.2. a) ch d). comnoe Manejo de valores catastrales reales A pesar de que en la mayoria de las entidades cuentan con instructivos de valuacién, es una realidad la despro- porcién que guardan los valores catastrales con respecto a los valores reales 0 comerciales de los inmuebles. En este sentido, si la funcién catastral pasa a ser de los mu- nicipios, éstos estarian en posibilidad de actualizar cons- tante y eficientemente los valores catastrales de los in- muebles Observaciones sobre el Aspecto Administrative Estructura organizacional En términos generales, los estados cuentan con estruc- turas mas adecuadas para administrar tanto el predial como el catastro. Recursos humanos capacitados El estado, con relacion a sus municipios, cuenta con ma- yor cantidad de recursos humanos calificados. Sistemas de cémputo La mayoria de los estados cuentan con los recursos tec- nolagicas necesarios para desarrollar con mayor posibili dad de eficacia y eficiencia la funcién catastral Simplificacién administrativa Le busqueda e instrumentacién de medidas de simplificacion administrativa es factible tanto en los estados como en 1o8 municipios, sin embargo, estos ultimos estarian favo-vas tendrian una mayor cercania y un conta trecho con los usuarios de los servicios catas Coordinacién catastro-administracién hacendaria Actualmente se podria decir que es minima. No ol el catastro y predial sean manejados por depen del estado. Lo anterior significa, que la ausencia de coordinac| tre autoridades hacendarias y autoridades catastral més evidente cuando las primeras representan al rm pio y se hacen cargo del impuesto predial, y las segui fepresentan al estado y desarrollan la funcién catast Modernizacién administrativa Con recursos se esta en la posibilidad de lograr mejoy resultados. Observaciones sobre el Aspecto Econémico-Financie Econor is de escala Dentro de la modalidad que estamos analizando, si es posi obtener economias de escala Disponibilidad de recursos financieros (presupuesto) Es favorable, ya que el estado estaria en mejores pers« pectivas de obtener y aplicar recursos al catastro y a la administracién del impuesto predial ¢). Comercializacion de los productos del catastro Es favol @ aprovecharia mejor la infraestructura comercializar volimenes altos de pro- ductos. Relacién casto-beneficio El manejo del catastro y del predial, en su conjunto pue- de ser mas rentable en los estados que en los munici- pios. Observaciones sobre el Aspecto Técnico Levantamientos catastrales Esta actividad se ve favorecida, por la raz6n de que el estado, a diferencia de los municipios, cuenta con mejo- res y mayores elementos tecnolégicos y financieros para llevar a cabo esta funcién catastral, a través de medios modernos como es el empleo de la aerofotogrametria. Estudios de regionalizacion Esta actividad también se ve favorecida, por las razones anteriores. Valuacién de predios Aqui también se considera que es favorable, ya que el estado podria disponer de mejor tecnologia y recursos humanos para valuar los predios. El municipio tendria la ventaja de la cercania fisica con los predios a valuar, pero se considera que carece de los recursos humanos y de cOmputo para efectuar esta tarea. 259d) Desarrollo tecnolégico Este rubro se encuentra mas fortalecido en los gol nos de los estados, lo cual favorece el desarrollo d funcién catastral bajo esta modalidad 8.3.1.5, Observaciones sobre el Aspecto Juridico De acuerdo al andlisis de la legistacién local la gran mayoria de entidades federativas (Aguascalientes, Colima, Chiapas, Dura Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo Lé Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosi, Sinaloa, Sonora, basco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatan y Zacatecas), son las administran el catastro. 8.3.1.6. Conclusiones a la Modalidad No. 1 do, es una de las modalidades mas comunes que se observa idades federativas. Este tratamiento, que implica la c bracion de convenios municipio-estado, se ha justificado bag mente por la capacidad financiera y administrativa de los go Nos estatales, en relacién con la de sus municipios. Con respecto a lo anterior, cabe mencionar que el articulo Constitucional establece que corresponde al municipio la admit tracion y rendimiento de los tributos que recaen sobre la proj dad inmueble impuesto predial, ISAI, impuestos sobre fracciol mientos, derechos sobre construccién, entre otros). Este mist Precepto constitucional establece la posibilidad de que los mul cipios puedan celebrar convenios con los gobiernos de los es! dos, para que éstos se hagan cargo de algunas de las funcion relativas a esas contribuciones La celebracién de convenios debe entenderse como una etal 260 ll transitoria, en tanto los municipios cuenten con la suficiente in- fraestructura material, administrativa y financiera, para desarro- llar eficientemente las actividades que requiere el manejo de los tributos de referencia. Sin embargo, la realidad se ha tornado di ferente, pues a una década de las modificaciones al articulo 115 constitucional que otorgaron dichas fuentes al municipio, atin subsiste una gran injerencia de los estados en la administracién de las con- tribuciones a la propiedad inmobiliaria. Conforme a lo anterior, se considera conveniente que sean los mismos municipios los que administren sus propias fuentes de ingresos, pues son ellos quienes definen los objetivos de politica fiscal que desean aleanzar de acuerdo a sus programas de trabajo y de acuerdo a las muy particulares circunstancias pollticas, eco- némicas y sociales de los habitantes de su circunsoripcidn territo- rial. Tales objetivos se ven condicionados cuando el estado es quien administra tales gravémenes, ya que por un lado el municipio de- fine sus objetivos de politica, plasmando para ello en sus leyes hacendarias la estructura necesaria de los elementos del impues- to (tasa, base, periodo de pago, objeto, forma de pago, etc.), y por otro, es el estado quien opera administrativamente las disposicio- nes sobre el tributo de que se trate. 8.3.2. Modalidad No, 2. Administracion del Impuesto Predial y del catastro por los municipios 8.3.2.1 . Observaciones sobre el Aspecto de Politica Fiscal-Catas- tral a). Definicién de la politica de ingresos El municipio puede determinar mas claramente qué peso debe tener en sus ingresos tributarios el impuesto pre- dial.8.3.2.2. 262 b). Equilibrio fiscal oe). d) a). b). c) i ee Este objetivo se lograré més facilmente debido a que municipio estructuraria mejor la base y la tasa del predi de acuerdo a las particulares condiciones politicas, ec nomicas y sociales de sus habitantes y su territorio, Uso multifinalitario del catastro Esta modalidad no es favorable para alcanzar este objet vo, ya que el uso del catastro seria fundamentalmen| para propésitos fiscales. Manejo de valores catastrales reales J El municipio estaria en posibilidad de actualizar (a niveles reales) con mayor oportunidad los valores catastrales dé los inmuebles de su territorio; aunque habria heteroge- neidad en los criterios de valuacién utilizados en un mus nicipio, con respecto a los que manejen otros municipios . 2 Observaciones del Aspecto Administrativo ** 7 Estructura organizacional 4 Es posible contar con estructuras adecuadas para el mi nejo del predial; no asi para el catastro. Recursos humanos capacitados ‘ Escasez de personal calificado, sobre todo en materia catastro. Sistemas de cémputo Pocos municipios estén en posibilidad de manejar com d), e) f), 83.2.3, a) by, c) ——E7~—~n Canin 8 putarizadamente su catastro; aunque si es més factible el manejo del predial, incluso por medios computariza- dos. Simplificacién administrativa Los objetivos en esta materia se lograrian més facilmente. Coordinacion catastro-administracién hacendaria Mayor coordinacién, ya que en este caso ambas funcio- nes estarian unificadas en el municipio. Modernizacion administrativa Llevaria tiempo, sobretodo en relacién al catastro y es més facil lograrla en el manejo del predial Observaciones del Aspecto Econdmico y Financiero Economias de escala En esta modalidad no se aprovecharia la infraestructura en la utilizacién de los recursos, ni en el mejoramiento de tecnologias, como seria el caso del uso ampliado de la infraestructura catastral para todos los municipios por parte del estado o de un organismo descentralizado, Disponibilidad de recursos financieros Este elemento también resulta afectado en esta modali- dad, ya que los municipios se caracterizan por la insufi- ciencia de recursos presupuestarios. Comercializacién de los productos del catastro No es favorable, en virtud de que seria limitado a fines 263fy 83.2.4, a). b) co). fiscales la utilizacién que los municipios le darian ala cién catastral, Optimizacion en la relacién costo-beneficio No seria muy Optima sobre todo en lo que se refiers catastro. Observaciones del Factor Técnico Levantamiento catastral Los trabajos de aerofotogrametria resultarian basta afectados en el caso de esta modalidad, dado que Ile) laa cabo resulta costoso y ya hemos dicho que el muni pio carece de los recursos para llevarla a cabo. Aqui desaprovecharian las economias de escala, que en @ tarea podrian aprovecharse con una administracién dn del catastro para todo el estado. "i Estudios de regionalizacion Este elemento resultaria gravemente afectado dentro esta modalidad, ya que el catastro en manos del munil pio careceria de razones para darle énfasis a los estudl de regionalizacién, que son utiles para la planeacion nomica y social. Esta funcién la tendria que atraer algui otra dependencia estatal, con el consiguiente costo q ello implica y, por lo tanto, ineficiencia en la asignaciél econémica y social de los recursos. * Valuacién de predios El catastro en manos del municipio otorga mucha impo! tancia a esta funcién, ya que es la que mas le favorect para sus fines de politica fiscal d}. Desarrollo tecnolégico Este aspect quedaria limitado en el caso de esta moda- dad, y con mayor medida en el campo catastral. 8.3.2.5. Observaciones sobre el Aspecto Juridico Sélo en los estados de Baja California y Campeche, la funcién ca- tastral es facultad de los municipios, de conformidad con las Le- yes Organicas Municipales. Esta alternativa de administracién catastral, conlleva de igual for- ma que en la legislacién a nivel municipal, se establezcan las fa- cultades y atribuciones que se le otorgan al ayuntamiento, y si existiese alguna facultad para el estado, debera reformarse, para que el municipio sea el encargado Unico de la funcién. 8.3.2.6. Conclusiones a la Modalidad No. 2 Ya en el capitulo anterior se destacé, que la naturaleza y objetivos del catastro permiten un uso multifinalitario del mismo; también se dijo que el propésito fiscal constituye sdlo una vertiente de aplicacion, lo que significa que existen también otras vertientes de la administracion, en las cuales el catastro puede convertirse en un verdadero instrumento de apoyo, principalmente para: - Planeacién del desarrollo urbano estatal y municipal - Programacién de obras y servicios publicos - _ Definicién de limites territoriales estatales y municipales = Regularizacién de la tenencia de la tierra - Certeza juridica sobre la propiedad inmueble (Registro Publico de la Propiedad) 265~ Integrar nacional, regional y estatalmente informa estadistica y geografica Estos objetivos implican la determinacién de criterios general que rebasan el ambito especifico de cada uno de los municipi Por lo que consideramos conveniente que el estado sea qui Maneje el catastro o en su lugar, un organismo descentralizado desconcentrado. Adicionalmente a lo anterior, habria que sefialar que el municip no cuenta con la infraestructura administrativa, financiera, tect logica, material y humana necesaria para administrar eficienteme! el catastro. 8.3.3. Modalidad No.3. Administracién del Impuesto Predial del Catastro por el Estado y por los Municipios 8.3.3.1. Observaciones del Aspecto de Politica Fiscal y Catastn a). Definicién de la politica de ingresos Se dajian los aspectos de politica fiscal en la determini cién del impuesto predial si el estado lo administra, que el municipio conoce mejor sus necesidades finandl ras. b). Equidad fiscal Se dafian los principios de equidad si el estado adminis« tra el impuesto predial, ya que el municipio estaria en mejor posibilidad de instrumentar una politica predial justa equitativa, de acuerdo a sus caracteristicas particulares, para lo cual, el municipio estructuraria mejor la base y | tasa del predial de acuerdo a las particulares condiciones 266 & ~V“¥~"" co). f) bj. c) weno 8 econdmicas, sociales y politicas de sus habitantes y de su territorio. Uso multifinalitario del catastro Laaplicacién versatil del catastro es précticamente inexistente cuando el catastro es manejado por los propios munici- pios, en razon de que estas entidades orientan su uso primordialmente al campo fiscal Manejo de valores catastrales reales Esta politica no se ha alcanzado en la mayoria de las enti- dades federativas en donde el catastro es manejado por el estado; al respecto, consideramos que se podrian lo- grar mejores resultados si en la funcién de valuacién ca- tastral hubiere una mayor participacién de los municipios Observaciones sobre el Aspecto Administrative Estructura organizacional El municipio no posee las condiciones adecuadas para administrar eficientemente el catastro, aunque si le es factible administrar el predial Recursos humanos EI municipio no posee los suficientes recursos humanos (calificados), financieros y tecnolégicos para administrar el catastro. Sistemas de computo En este aspecto resulta afectado el Municipio, ya que se 267d). e). desaprovecharia la infraestructura que en este ren tiene el estado. Los municipios no poseen equipo de com suficiente, sobre todo en materia catastral Simplificacion administrativa Resultaria mas facil lograr la simplificacién administra va, si las funciones del impuesto predial se realizaran pi el Municipio. Coordinacién catastro-administracién hacendaria Si el catastro y la administracién del impuesto predial 91 maneja por el municipio, la coordinacién entre las funcll nes técnicas y las funciones hacendarias resultarian mi apegadas a los objetivos de politica fiscal-catastral, y En cambio, cuando el catastro es manejado por el esta do, y el impuesto predial por los municipios, la relecin entre las funciones técnicas y hacendarias no seria muy 6ptima, debido principalmente a que en un catastro est: tal el propésito fiscal no es el Unico, ademas en muchas entidades la falta de coordinacién es originada por la aus sencia de lineamientos y directrices de coordinacin Participacién municipal en la materia Optimizaci6n en la relacién costo-beneficio Por la infraestructura técnica y administrativa en los estas dos, la relacién costo-beneficio en el manejo del catastro y del predial resulta mas favorable que cuando los munis cipios desarrollan directamente ambas funciones. Sin embargo, se puede lograr una excelente rentabilidad si el Municipio administra sélo el Impuesto Predial y de 9) 83.3.3, a). b) cc) 8.3.3.4 a). er Modernizacion administrativa Las politicas de moderizacién administrativa son més viables de darse en los estados que en los municipios cuyo gra- do de desarrollo es menor y en donde los recursos finan- cieros suelen ser insuficientes Observaciones sobre el Aspecto Econémico y Financiero Economias de escala Se desaprovecharia la infraestructura técnico-catastral disponible en el estado, toda vez que se estaria utilizan- do sélo para algunos municipios. Disponibilidad de recursos financieros Los municipios no tienen recursos financieros suficien- tes para desempefiar la funcién catastral Comercializacién de los productos del catastro El aprovechamiento de los productos, servicios e infor- macién derivada de la operacién de un catastro munici- pal, seria muy limitado, por la razén de que dicha funcion se circunscribirta al propésito fiscal Observaciones del Aspecto Técnico Levantamientos catastrales Para desarrollar esta tarea mediante procedimientos tec- nolégicos avaazados (aerofotogrametria), se requiere de la infraestructura técnica y financiera adecuada, lo cual se aprecia dificil en el ambito municipalhaa camel b). Estudios de regionalizacion En vista de que estos estudios tienen un enfoque global en las actividades de-los gobiernos de los estados, 0 sei también para otros fines extra fiscales, resultaria incon: veniente que esta tarea estuviera a cargo de los muniol: pios c}. Valuacién de predios Esta labor en particular resulta favorecida cuando se l= va a cabo por los propios municipios, ya que la valuacién de los predios es un elemento esencial para el propésito fiscal, que tanta importancia tiene en la politica de ingre= sos de estas entidades, ademés se considera que este nivel de gobierno tiene un conocimiento mas preciso de la dinémica de cambio que observan las caracteristicas fisicas y cualitativas de los bienes inmuebles en su territorio, 9 d). Desarrollo tecnolégico Con base a este elemento consideramos que la funcién. catastral debe desarrollarse por el estado, ya que son pocos los municipios que cuentan con la suficiente capacidad @ infraestructura tecnolégica y financiera, que implica el manejo de grandes volimenes de informacion y el fomento al desarrollo de técnicas modernas, necesarias para llevar a cabo de manera eficiente dicha funcién. 8.3.3.5. Observaciones sobre el Aspecto Juridico En las leyes orgénicas estatales 0 municipales, no se encontraron disposiciones referidas a la actividad en conjunto del estado y del municipio, sin embargo, en las Leyes de Catastro de Colima, San Luis Potosi, Tabasco y Zacatecas se les otorgan facultades, tanto 270 EV a la entidad como al ayuntamiento, para que trabajen coordinadamente en funcién de catastro. En esta alternativa, debera establecerse en la ley organica, tanto estatal como municipal, las facultades que cada uno de estos ni- veles de gobierno tienen sobre el catastro. 8.3.2.6. Conclusiones a la Modalidad No. 3 Cabe destacar, que los recursos materiales y tecnoldgicos que se necesitan para el desemperio de las labores catastrales, son de elevado costo y no menos lo es su mantenimiento. Adicionalmen- te, la funcién catastral demanda personal con un buen nivel de especializaci6n, sin olvidar que se requiere el desarrollo de otras actividades colaterales, como son: programas continuos de capacita- cidn; investigacién de nuevas y mejores técnicas para el catastro; mejoramiento de los sistemas de cémputo y perfeccionamiento de técnicas de valuacién, entre otras. Consideramos que estos han sido algunos de los factores que han influido, para que tradicionalmente la funcién catastral sea desarrollada por el gobierno del estado. Por otra parte, el andlisis de esta modalidad también nos conduce a concluir que es mas apropiado que el municipio desempene las funciones de la admi- nistracién del impuesto predial 8.3.4. Modalidad No, 4, Administracién del Catastro por el Estado o por un Instituto Catastral Descentralizado o Desconcentrado y Administracién del Impuesto Predial por el Municipio 8.3.4.1. Observaciones sobre el Aspecto de Politica Fiscal y Catastral a). Definicién de la politica de ingresos Resulta favorable que los municipios no sélo determinen anb) c) d). 272 Su politica de ingresos en materia de predial, sin bién que instrumenten y operen las estrategias y I mientos administrativos que permitan alcanzar sus tivos. Equidad fiscal De acuerdo a este principio tributario, resulta favor el hecho de que los municipios administren su impui predial, ya que la equidad no sdlo requiere establea tributo con bases y tasas justas, sino también de una ministracién eficiente, en donde todos los contribu tes cumplan correctamente con sus obligaciones fig les. " Uso multifinalitario del catastro : 7 El catastro, manejado por un organismo descentraliza 0 desconcentrado, posibilita un uso multifinalitario del mist Manejo de valores catastrales reales 3 La actualizacin de los valores catastrales se da con yor oportunidad y objetividad cuando es un organismo dependiente (Instituto Catastral) quien maneje el cati tro, ademés existe una mayor homogeneidad en los terios y métodos de valuacién. 7 No obstante lo anterior, es recomendable una mayor y efectiva participacin de los municipios en las funcion: relacionadas con la determinacién del valor catastral di los inmuebles, ya que éste constituye la base sobre |i cual se determina el impuesto predial. 8.3.4.2, a) b) c) d) e), —e Observaciones sobre el Aspecto Administrativo Estructura organizacional Una estructura organizacional adecuada para el manejo del catastro se posibilitaria mas si éste es operado por un organismo descentralizado o desconcentrado. Por su parte, la administracién del impuesto predial no implicaria ma- yor complejidad administrativa para los municipios que decidan hacerse cargo de la misma. Recursos humanos capacitados El organismo contaria con personal calificado en materia catastral. Mientras que los municipios, consideramos, no tendrian grandes problemas para llevar la administraci6n del impuesto predial Sistemas de cémputo Los organismos descentralizados o desconcentrados, tienen en materia catastral una mayor posibilidad de contar con sistemas informéticos modernos e integrales. Simplificacién administrativa Resulta favorable este elemento cuando existe una plena delimitacion competencial de la funci6n catastral, por un lado, y de la funcién de administracién del predial, por el otro. Coordinacién catastro-administracién hacendaria Esta se lograria si a los municipios se les da una mayor 273:nig 8.3.4.3, 274 a) b). presencia en las funciones catastrales que inciden en la determinacién de sus tributos inmobiliarios. Modernizacion administrativa Este objetivo se favoreceria en esta modalidad, ya que se canalizarian recursos especificos tanto a la funci6n catastral como a la funcién de administracion del impuesto pre~ dial, por parte del estado y del municipio, respectivamen- te. Observaciones sobre el Aspecto Econémico y Financiero Economias de escala La administracion del catastro por un Instituto Catastral favoreceria el aprovechamiento de economias de escala, en virtud de que se utilizaria de manera més eficiente la infraestructura disponible que implican las funciones ca- tastrales. Esto es, una misma infraestructura seria apro- vechada para un numero mayor de usuarios, lo que aba- rataria su costo, ademés que seria mas susceptible em- prender otras tareas colaterales como por ejemplo la inves- tigacion y desarrollo de nuevas tecnologias catastrales Disponibilidad de recursos financieros El Instituto descentralizado o desconcentrado cuenta con Mayores recursos financieros para atender el desarrollo de la funci6n catastral. Comercializacion de los productos del catastro Esta politica se veria favorecida, toda vez que habria una mayor posibilidad de diversificar los servicios y produc- EE d) 83.4.4, a). b). o). d) Caren 8 tos informativos derivados del catastro, tanto para el sector publico como para el privado. Optimnizaci6n en la relacién costo-beneficio Habria un pleno aprovechamiento de economias de esca- la, lo que redundaria en un mayor rendimiento econdmi co del catastro y del impuesto predial. Observaciones sobre el Aspecto Técnico Levantamientos catastrales Esta tarea se ve beneficiada con la presencia de un orga- nismo especial responsable de la funcién catastral en general, dado que se dispondria de mayor infraestructura técnica, administrativa y financiera Estudios de regionalizacion Esta tarea seria més eficiente si se realizara por un Insti tuto Catastral, en virtud del uso multifinalitario que este organismo daria a la informacién catastral Valuacién de predios Este Instituto posibilitaria la utilizacién de valores reales, ya que dispondria de técnicas e instrumentos modernos que le auxilien en la funcién y contaria con mayor partici- paci6n de las autoridades municipales. Desarrollo tecnolégico En términos generales, una dependencia Unica que asu- ma la funcién catastral para todo el estado, es benéfica 275Canto 8 para impulsar el desarrollo tecnolégico, por la razén de que ello requiere la disponibilidad de recursos financie: ros y humanos en cantidad y calidad suficiente. 8.3.4.5. Observaciones sobre el Aspecto Juridico En los ultimos afios, se ha creado otra forma de administrar el Catastro, y consiste en la creacién de un Organismo Descentra- lizado, con personalidad juridica y patrimonio propio, como suces de en los Estados de Campeché, Coahuila, México y Puebla o la de un Organo Desconcentrado, subordinado a la Secretaria de Fi- nanzas (0 su similar), como es el caso de Michoacén, Sinaloa y Sonora. Estos organismos, ya sean descentralizados o desconcentrados, deben ser creados por medio de un decreto 0 ley que expida el Legislativo o por un decreto que expida el mismo Ejecutivo. Cabe sefialar, que en los Estados de Puebla y Michoacan, se expidieron decretos, que establecen la creacién de un «INSTITUTO DE CA- TASTRO», en los cuales se enuncian las facultades que éste or ganismo tiene. En el caso de Puebla, el decreto correspondiente Precise como se conforma su patrimonio, y quién lo aportaré; bajo esta modalidad, deberan reformarse las Leyes Orgénicas del Es- tado y del Municipio, en las cuales se establezca la obligacién del Ejecutivo y del Ayuntamiento, de colaborar con dicho organismo. La creacién de estos organismos requiere reformas a la legisla- cién local que fundamenta y regula la materia catastral, e inclusi- ve se hace necesario expedir una nueva Ley de Catastro, o en su defecto, reformar en gran medida la ya existente, ya que es la ley sustantiva y primordial, de esta funcién 8.3.4.6. Conclusiones a la Modalidad No. 4 En la actual etapa del desarrollo econdmico 48 México, es posible 276 cutnao 8 obtener en el mercado los recursos tecnolégicos, humanos y ma- teriales para el desempeno de las actividades relacionadas con el catastro. Sin embargo, la gran restriccién se encuentra por el lado financiero, esto es, actualmente se presenta una gran limitacion de recursos financieros que aquejan a los diferentes niveles de gobierno, particularmente a los municipios. Es por ello que creemos que, desde una éptica econémica y financiera, lo mas recomendable seria la concentracién de todas las tareas catastrales a través de una dependencia unica, con el objeto de que la informacién que genere, sea aprovechada por un gran nu- mero de usuarios, entre los cuales estarian los municipios, para el uso fiscal-predial que les corresponde, asi como para otras labo- res de planeacion y programacién de obras, por ejemplo. Con el uso ampliado de la informacion derivada del catastro, para infini- dad de dependencias y organismos estatales y municipales, se ganarian economias de escala, con lo cual se haria un uso mas eficiente de todos los recursos disponibles. Adicionalmente, los productos derivados del catastro son susceptibles de comercializar entre los usuarios naturales como son los muni- cipios y otras dependencias estatales y municipales, asi como para el sector privado. De esta forma, la organizacién catastral podria llegar a tener la autonomia financiera que fuera deseable y posi- ble en un momento determinado. Por otra parte, una de las grandes preocupaciones que se obser- van en las politicas de modernizacion del catastro a nivel federal y estatal, es la utilizacién del catastro, no solo como instrumento de la politica fiscal en materia de contribuciones inmobiliarias, sino también su aprovechamiento multifinalitario, como ya lo hemos sefialado en apartados anteriores. Esta ha sido una de las grandes razones por las cuales, la gran mayoria de los estados de la Republica ha considerado, que sdlo 277—_ una operacidn unificada del catastro seria capaz de enfrentar con 6xito la compleja, amplia y especializada funcién catastral Finalmente, es importante destacar, que cualquiera que sea |a denominacién juridica y administrativa del organismo catastral, eg Conveniente y recomendable que los municipios tengan injerens cia en la direccion de esta dependencia, con el objeto de retroall mentar y salvaguardar las necesidades e intereses de éstos en la politica catastral en general 8.4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES GENERALES 8.4.1. Diagnéstico sobre la Administracion Predial y Catastral en el Pais En la actualidad, a diez aos de que fueron transferidas a los mus nicipios las contribuciones inmobiliarias locales y su correspon> diente administracién, los principales problemas que se detectan en la mayoria de los estados, son los siguientes: a). Desactualizacién de los valores catastrales b). Padrones catastrales desactualizados. ¢).Incongruencias entre la base y la tasa del impuesto pre- dial 4). Rezagos en la cobranza del impuesto predial e). Falta de coordinacién entre las areas de catastro y las reas hacendarias que administran el predial f}. Escasa participacién de los municipios en las funciones catastrales, principalmente en registro y valuacién Q). Insuficiencia tecnolégica, financiera y administra ganizacién, sistemas, procedimientos y recursos huma- nos) en la mayoria de los municipios. Esta situacion se agudiza mas en el desarrollo de las funciones catastrales que en la administracién del predial. 8.4.2. Administracion del Impuesto Predial De conformidad con las reformas efectuadas a la fraccién IV del articulo 115 de la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, las cuales entraron en vigor a partir de 1984, la admi nistracién de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria se ha venido trasladando lentamente a los municipios del pais. Sobre este particular, no existe ninguna duda de que ésta es y debe ser una atribucién conferida a los municipios Sobre este aspecto, la Constitucién prevé que «los municipios podrén celebrar convenios con el estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administra- cidn de estas contribuciones». Se debe entender, que estos con- venios cubririan una etapa transitoria, mientras los municipios adquieren la capacidad técnica y administrativa para la administracion de estos tributos, De acuerdo con ello, es de esperarse que en forma gradual los municipios del pafs asuman, por su cuenta, la administracién de las contribuciones inmobiliarias, y en ese proceso, que en algu- nos estados es més lento y dificil que en otros, es de capital im- portancia el apoyo del gobierno del estado para que dicho proce- 80 se acelere, y asf lograr satisfactoriamente el cumplimiento del espiritu de las reformas a la Constitucién: dotar a los municipios de una mayor autonomia financiera y administrativa. 8.4.3. Catastro Estatal Si bien la Carta Magna es clara en sefalar la competencia de gra- 279vamenes locales a la propiedad inmobiliaria, no sucede lo mismo con respecto al catastro. Esta indefinicion competencial ha propi clado que en algunas entidades sea el estado el que administre esta funcién, mientras que en otras sean los municipios los que se hacen cargo de la misma, Sobre el particular, consideramos que el catastro debe ser una funcion de carécter estatal, por las ventajas técnicas, administra- tivas, econémicas y de politica que ello representa, basta senalar como ya se dijo que «el 90 por ciento de las leyes de catastro que existen en la Republica, le reservan al Estado la autoridad en esta materia, debido a su capacidad administrativa y financiera...» 8.4.4, Uso Multifinalitario del Catastro La naturaleza del catastro permite un uso multifinalitario del mis« mo, toda vez que los productos informativos que genera, son sus+ ceptibles de utilizarse, no sdlo en el campo fiscal, sino en otras tareas del quehacer gubernamental y de los particulares. Sin em- bargo, estas aplicaciones se ven afectadas cuando dicha funcion @s llevada cabo por todos y cada uno de los municipios, dada la heterogeneidad de criterios y politicas en la materia 8.4.5. Aprovechamiento de los Productos Informativos del Catastro Los sistemas de informaci6n catastral, representan altos costos de administracion, operacién y mantenimiento, que no pueden ser satisfechos por la mayoria de los municipios, debido a la precaria situaci6n financiera en que se encuentran. Esta carencia de recur- 80s no es privativa de los municipios, sino que se extiende tam- bién a los propios gobiernos estatales. En virtud de lo anterior, hacemos hincapié en que los productos derivados del catastro son susceptibles de comercializar entre los. 280 b+. usuarios naturales como son los municipios y otras dependencias estatales y municipales, asi como para el sector privado. De esta forma, la organizacién catastral podria llegar a tener la autonomia financiera que fuera deseable y posible en un momento determi- nado. 8.4.6. Ventajas del Manejo Unificado del Catastro Desde una Optica econémica y financiera, se considera recomen- dable la concentracién de la actividad catastral a través de una dependencia unica, con el objeto de que la informacién que gene- re, sea aprovechada por un gran numero de usuarios, entre los cuales estarian los municipios para el uso fiscal-predial que les corresponde, asi como para otras labores de planeacién y programacion de obras. El uso ampliado de la informacién derivada del catastro para infinidad de dependencias y organismos estatales y munici- pales, generaria economias de escala, que permitiria un mejor aprovechamiento de los recursos financieros, tecnolégicos, hu- manos y materiales invertidos y asignados al area catastral. 8.4.7. La Creacién de Institutos Catastrales En los ultimos afios varios estados de la Republica han optado por la creacién de Institutos Catastrales, los cuales constituyen, en algunos casos, organismos desconcentrados de la administracion estatal, y en otros casos, organismos descentralizados, con per- sonalidad juridica y patrimonio propios. La principal caracteristica de estos organismos, es el rescate del uso multifinalitario de la funcién catastral y la incorporacién de una amplia participacion de los municipios en la direccién y gestién de los mismos 8.4.8. Factibilidad Juridica para Crear un Instituto Catastral En cuanto al marco legal que rodea al catastro, es posible optar por crear un Instituto de Catastro con personalidad juridica y pa- 281conrao 8 trimonio propios, en virtud de que en las leyes orgénicas de la administracién publica (0 su similar), se faculta al Ejecutivo a crear organismos descentralizados. Consideramos que el catastro debe ser una funcion estatal, y no municipal, en virtud de que es un organismo multifinalitario, y no se concreta sélo a una funcién fiscal, con relacién al impuesto predial, lo que lo haria eminentemente municipal; sin embargo, los ayuntamientos se benefician de la funcién catastral, por lo que @s conveniente crear un organismo descentralizado que tenga, por ley las funciones de catastro, en el cual deban coadyuvar tan- to los gobiernos estatales como los municipales, lo cual propicia~ ria una mayor modernidad al catastro. Juridicamente, la creacién de este organismo implicaria reformas ala constitucion de los estados, cuando en ésta se faculte al Eje- cutivo para realizar dichas funciones; a las leyes orgénicas estata- les y municipales (0 su similar), en cuanto a las facultades que se le deberén otorgar, tanto al Ejecutivo estatal como a los ayunta- mientos; a las leyes de hacienda y al cédigo fiscal, en relacion a los ingresos y autoridades relacionadas con el catastro y, definiti: vamentea la ley de catastro, la cual da vida a la funcion catastral 8.4.9, Retos y Perspectivas de la Administracién Predial y Catastral Actualmente un gran némero de municipios administran el predial yelcatastro y es previsible que en un futuro inmediato sean cada vez mas los municipios que pretendan administrar su impuesto predial. En este contexto gCudl va a ser el futuro de la funcién catastral? A este respecto, se pueden presentar, entre otros, los siguientes escenarios: a). Que el estado delegue la funcién catastral a aquellos municipios que decidan hacerse cargo de su impuesto predial (tendencia actual), b) Esta opcién implica que el estado siga manejando el ca- tastro para aquellos municipios que atin no estan en posi- bilidad de desarrollar eficientemente, tanto la administra- cién del impuesto predial como el propio catastro. Bajo este esquema, se corre el riesgo de propiciar los siguien- tes problemas: - Duplicacién de funciones - Elevacién de costos de administracién, operacién y mantenimiento de los catastros - Desaprovechamiento de economias de escala - Heterogeneidad de criterios, politicas y sistemas de procesamiento, lo cual dificultaria la integracién y ma- nejo de informacién a nivel estatal para fines que re- basan el mbito fiscal - _Limitacién en el uso multifinalitario del catastro, ya que se favoreceria atin mas su empleo fiscal Que el catastro sea manejado por la propia Direccién de Catastro del Gobierno del Estado y que la administracién del predial sea llevada @ cabo por los propios municipios. Este esquema, que con mayor frecuencia se observa en los estados, tiene los siguientes inconvenientes - Propicia que el catastro tenga un matiz marcadamen- te fiscal debido a que le dependencia responsable de la funcién, generalmente se encuentra inserta en las Secretarias de Finanzas de los Estados. Supeditacion de los municipios con respecto a otras 283lh c) competencias, por la informacién catastral que requieren para la determinacién y cobro de los impuestos inmo- biliarios que tienen como base el valor de la propie- dad. - Escasa participacién de los municipios en las funcio- nes de registro y valuaci6n catastral. - Escasa coordinacién entre la dependencia de catastro del Estado y el 4rea responsable de la administracion hacendaria municipal (Tesoreria Municipal). Que el catastro sea operado por un organismo independiente (Instituto Catastral). Finalmente, dentro de este andlisis de opciones, comenta- remos lo que a nuestro juicio constituye une atractiva al- ternativa, que es la creacién de un Instituto Catastral. En efecto, creemos que con un Instituto Catastral se supe- rarian algunas de las insuficiencias que hemos venido expresando a través de este capitulo, ya que este orga- nismo ofrece las siguientes ventajas: - Eluso muttifinalitario del catastro seria més viable, en virtud de que esta institucién seria creada no sdlo para fines fiscales, sino también como apoyo a la’ + Formulacion de planes de desarrollo urbano y so- cial + Elaboracién de programas de obras y servicios pt blicos. + Definicién de limites territoriales estatales y mun cipales + Determinacion de zonas de reserva ecolégica, ha- bitacional y de uso comercial e industrial + Regularizacién de la tenencia de la tierra y de los asentamientos humanos Haria factible una mayor participacion de los municipios, toda vez que en otros estados de la Republica, dichos organismos tienen una gran presencia de las autoridades municipales Se propiciaria un mayor aprovechamiento de las econo- mias de escala, al reducir costos mediante la utilizacion racional de los recursos materiales, financieros, huma- nos y tecnolégicos.