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A CONSTITUINTE DE 1946 E A NOVA ORDEM

ECONÔMICA E SOCIAL DO
PÓS-SEGUNDA GUERRA MUNDIAL1

Sérgio Soares Braga


Universidade Federal do Paraná

R ESU M O

Este artigo busca efetuar uma breve análise do contexto político de convocação da Assembléia Constituinte
de 1946 e de algumas das principais propostas surgidas durante o processo de elaboração constitucional ao
título V ‘‘Da Ordem Econômica e So cia l” da Constituição de 1946.
PALAVRAS-CHAVE: Assembléia Constituinte de 1946; ordem econômica e social; ciclo ideológico do
desenvolvimentismo; luta de classes.

INTRODUÇÃO exame mais profundo dos condicionantes mais


gerais destes debates, e/ou uma análise detalhada
Em sua minuciosa análise sobre o “ciclo ide­
dos diversos posicionamentos surgidos no curso
ológico do desenvolvimentismo” no pós-30, Ri­
de sua realização2.
cardo Bielchowsky faz uma breve menção aos
trabalhos da Subcomissão “Ordem Econômica Procuraremos, dentro dos limites deste arti­
e Social” da Assembléia Constituinte de 1946, go, preencher parcialmente tal lacuna e fazer
incluindo-os entre os principais eventos do ime­ uma breve reconstituição dos debates travados
diato pós-guerra (1945-1946) que marcaram os na Assembléia Constituinte de 1946 em torno
debates em torno dos modelos de desenvol­ da redação de alguns dispositivos básicos (mais
vimento econômico a serem adotados pelo país
no contexto da crise do Estado Novo e da res­
2 Os vários estudos existentes sobre a Constituinte
tauração do regim e d e m o c rá tic o (B IE L ­
de 1946 ou fazem uma menção apenas superficial a
CHOWSKY, 1988: 312). Entretanto, trans­
tais debates, ou buscam examinar diversos outros
corridos exatamente 50 anos do término dos aspectos dos trabalhos constituintes, não fazendo
trabalhos da Assembléia Constituinte de 1946, referência expressa às discussões sobre os disposi­
as discussões travadas no seio da Subcomissão tivos do título “Da Ordem Econôm ica e Social”. C f,
acima referida ainda não foram objeto de um dentre outros, os trabalhos de ALM INO (1980), que
estudo sistemático, que procurasse fazer um estuda os posicionam entos das diferentes correntes
políticas representadas na Constituinte de 1946 no
tocante às liberdades individuais e de associação po­
1 Este artigo é uma versão modificada do texto Pro­ lítica; DRAIBE (1985: 322-363), que procura re­
cesso constituinte, Ordem Econômica e Social e con­ constituir os m ecanism os de controle do Executivo
solidação democrática no imediato pós-II Guerra pelo Legislativo aventados na Assembléia; DUAR­
Mundial: o “pensamento econôm ico” da Assembléia TE (1947, vol. 3: 91-247), que em sua “exegese dos
Constituinte de 1946, que apresentamos no II Con­ textos à luz dos trabalhos constituintes” preocupou-
gresso Brasileiro de História Econômica e na 3a Con­ se mais em fazer uma paráfrase do que uma análise
ferência Internacional de História de Empresas, reali­ política efetiva dos trabalhos de elaboração constitu­
zados entre os dias 13 e 16 de outubro na Univer­ cional; PEREIRA (1964: 213-241), que em seu livro
sidade Federal Fluminense, em Niterói-RJ. Além clássico sobre a Constituinte e a Constituição de
disso, expõe de forma bastante sumária resultados 1946, examinou brevemente alguns destes debates;
parciais da pesquisa que estamos empreendendo a e SOUZA (1990: 124-136), que analisou os posicio­
nível de doutorado intitulada A luta de classes na namentos surgidos na Constituinte de 46 sobre o novo
Assembléia Constituinte de 1946. sistema eleitoral a ser adotado no pós-guerra.
precisamente, os artigos 145, 146 e 149)3 do tí­ As fontes básicas que utilizaremos na elabo­
tulo V “Da Ordem Econômica e S o c ia l” da ração deste artigo são os Anais da Comissão da
Constituição de 1946. A nosso ver, esses debates Constituição (em cujos volumes IV e V se en­
ilustram o que poderíamos caracterizar como contram transcritos os trabalhos da 7a Subcomis­
“o pensamento econômico da Assembléia Cons­ são “Ordem Econômica e Social”), os Anais da
tituinte de 1946”, ou seja, os diferentes posicio­ Assembléia Constituinte de 1946, e um “Quem
namentos existentes na Constituinte de 1946 no fo i Quem na Assembléia Constituinte de 1946”,
tocante aos modelos de desenvolvimento a serem por nós elaborado, contendo informações bio­
adotados pelo Brasil no contexto do imediato gráficas e sobre a atuação constituinte de todos
pós-guerra. os 338 parlamentares que tomaram parte na As­
sembléia Constituinte de 19465.
A referência básica que utilizaremos em nos­
sa abordagem será o exaustivo mapeamento do Antes de entrarmos na análise dos debates
“pensamento econômico brasileiro” no pós-30 propriamente ditos, e de destacarmos alguns as­
realizado por Bielchowsky em seu trabalho já pectos relevantes da dinâmica de funcionamento
citado (BIELCHOW SKY, 1988). Entretanto, do processo constituinte, convém fazermos uma
diversamente deste autor, procurarem os de­ breve recapitulação da conjuntura em que fun­
monstrar que a conjuntura de redemocratização cionou e foi convocada a Constituinte de 1946.
de 1946 foi, ao mesmo tempo, uma conjuntura Isso servirá não só para termos uma visão mais
de afirmação da hegemonia política do modelo abrangente do contexto de funcionamento da
que o próprio Ricardo Bielchowsky qualificou Constituinte, mas também para precisarmos o
como modelo desenvolvimentista não-nacio- quadro analítico do qual aflorarão as proposições
nalista do setor público4. Mais ainda: essa hege­ básicas que nortearão nosso enfoque.
monia política se expressou concretamente, ao
I. A C O N JU N T U R A DE 1945-46 E A
longo dos trabalhos da Constituinte de 1946, na
ASSEMBLÉIA CONSTITUINTE
capacidade dos adeptos dessa corrente de fixa­
rem na Carta Constitucional os dispositivos bá­ A Assembléia Constituinte de 1946 foi con­
sicos correspondentes ao projeto de desenvol­ vocada e funcionou durante um dos períodos
vimento por eles encampado. mais intrigantes da história política brasileira,
que ainda hoje desafia os analistas políticos das
mais variadas tendências6. Segundo nosso ponto
3 Como se sabe, o título V “Da Ordem Econômica e de vista, esse período pode ser caracterizado,
Social” da Constituição de 1946 abrangia os artigos
145 a 162, que regulamentavam diversos assuntos,
desde a definição de um critério mais geral que ser­
p úb lico” . C onform e procurarem os demonstrar a
visse com o fundamento do título (a “justiça social”),
seguir, os trabalhos da Constituinte de 1946 atestam
até aspectos mais específicos, tais com o direitos dos
um a in flu ê n c ia m u ito m aior d o s a d ep to s do
trabalhadores, propriedade do subsolo etc. Em nossa
“desenvolvim entism o não-nacionalista” do que a
pesquisa analisamos os debates travados em torno
indicada por B ielc h o w sk y em seu ex cep cio n a l
dos artigos 145 a 156; entretanto, por questões de
estudo.
espaço, seremos obrigados a restringir nossa exem ­
plificação aos artigos 145, 146 e 149 que, a nosso 5 BRASIL. Congresso Nacional (1947). Anais da
ver, são mais relevantes para a demonstração das pro­ Comissão da Constituição. Rio de Janeiro, Imprensa
posições básicas que orientam nosso estudo. Nacional, 5 v.; BRASIL. Congresso Nacional (1946-
1951). Anais da Assembléia Constituinte de 1946.
4 Isso porque, embora o “quadro estático” elaborado
Rio de Janeiro, Imorensa Nacional, 26 v.; BRAGA,
por Bielchow sky seja o ponto de partida de nossa
Sérgio Soares (1996). Quem fo i quem na Assembléia
análise, divergimos deste autor na parte “dinâmica”
Constituinte de 1946; um perfil sócio-econômico e
de seu enfoque, onde é examinada a evolução das
regional da Constituinte de 1946. Dissertação de
id éias d e s e n v o lv im e n tis ta s no p ó s -3 0 . M ais
Mestrado. Campinas, IFCH/UNICAMP, 2 v.
precisamente: consideramos que o autor superestima
a força do modelo “nacional-desenvolvim entista” no 6 Naturalmente, este não é o local adequado para se
período, e sub estim a a in flu ên cia do “m od elo recapitular as diversas tentativas de análise política
d ese n v o lv im e n tista n ã o -n a c io n a lis ta do setor ou de reconstituição historiográfica efetuadas por
dentre outras coisas, por uma exacerbação de dos Anais da Assembléia Constituinte de 1946,
duas m odalidades fundam entais de conflito estes confrontos repercutiram intensamente no
político, modalidades estas cuja relevância é processo de elaboração constitucional. Um ele­
sublinhada nos modelos teóricos elaborados mento que reforçou essa repercussão foi o fato
pelos autores cujas contribuições servem de de importantes lideranças políticas do período
pano de fundo mais geral da presente análise (tanto do setor estatal como do privado), que
(LIPSET, 1992; POULANTZAS, 1968, 1975): participaram ativamente desses debates, terem
sido eleitas para a Constituinte de 1946 na legen­
a) Uma exacerbação dos conflitos inter-
da de diferentes partidos8. Assim, o contexto
bloco no poder. Como dem onstram princi­
político da época (redemocratização sucedendo
palmente Ricardo Bielchowsky (1988) e Fran­
a uma ditadura que transferiu o debate sobre
cisco Luiz Corsi (1991) em seus trabalhos, a
temas econômicos para dentro de órgãos gover­
conjuntura de crise do Estado Novo e término
namentais), somado à presença de importantes
da II Guerra Mundial caracteriza-se no Brasil
lideranças políticas envolvidas, a diversos títulos
por ser um período de intensa mobilização e po­
e graus, no debate econômico do período, fez
larização ideológicas no seio dos agrupamentos
com que a Assembléia Constituinte de 1946 se
dominantes (burocracia estatal e proprietários
transformasse num importante palco de debates
dos meios de produção), que gerou uma conjun­
sobre temas econômicos.
tura de intenso debate político sobre as pers­
pectivas do desenvolvimento brasileiro, do qual Dentro desse quadro, e tendo em vista as aná­
o conhecido “debate Simonsen X Gudin” sobre lises empreendidas pelos autores anteriormente
o planejamento econômico foi o aspecto mais citados, podemos considerar que o afastamento
visível. Para os fins deste artigo, basta destacar de Getúlio Vargas e os esboços de uma política
que as discussões ocorridas na Constituinte de econômica “liberal” implementada durante o go­
1946 foram um “momento” destes amplos de­ verno provisório de José Linhares e inícios da
bates envolvendo as diferentes correntes de pen­
samento econômico do período, cujo marco ini­ antes no período 1 945/64”, elaborado por Biels-
cial pode ser considerado a realização do I Con­ chow sky (1988: 284-285), onde são apresentadas
gresso Brasileiro de Economia no Rio de Janei­ resumidamente as características das correntes bá­
ro, em novembro/dezembro de 1943, organizado sicas do pensamento econôm ico na época, ou seja,
sob os auspícios da Associação Comercial do as correntes Neoliberal, Desenvolvimentista Setor
Rio de Janeiro (ACRJ), o qual contou com a Privado, D esenvolvim entista Nacionalista (Setor
participação de diversas associações de classe Público), D esenvolvim entista N ão-N acionalista
(Setor Público) e Socialista. Para uma boa recons­
representativas de variados segmentos empre­
tituição da dinâmica dos conflitos entre os adeptos
sariais7. Como pode ser verificado pela leitura
destes vários m odelos de desenvolvim ento, c f o
trabalho de CORSI (1991), já citado.
outros pesquisadores sobre a conjuntura de crise do
8 Por exem plo, dentre essas lideranças destacam-se,
Estado N ovo e da redemocratização. C f os estudos
para a burocracia de Estado: o próprio ex-ministro
empreendidos por ALEM (1981), para o m ovimento
da Fazenda (1934 -1 9 4 5 ) Souza Costa , eleito pelo
popular no período; C A R O N E ( 1985; 1985ae 1988),
PSD/RS; Israel Pinheiro (PSD/MG), político estrita­
que produziu a melhor síntese historiográfica sobre
mente ligado à cúpula burocrática estadonovista e
o Estado N ovo e sobre a conjuntura de redem o­
primeiro presidente da Cia. Vale do Rio Doce; Bene­
cratização; CORSI (1991), que analisou alguns as­
pectos da atividade política de setores das classes
dito Valadares (PSD/MG), ex-interventor de Minas
Gerais (1937-1945) durante o regime estadonovista;
dominantes no período; BIELSCHOW SKY (1988);
e PANDOLFI (1989). Além disso, cf. os trabalhos
Marcondes Filho (PTB/SP), ministro do Trabalho
de Vargas no transcurso do Estado N ovo etc. Dentre
de A LM EID A & M A R TINS (1 97 3); FRANCO
as lideranças políticas empresariais , destacam-se Da­
(1946); SILVA (1976); VALE (1978); WEFFORT
(1973 & 1973a), dentre inúmeros outros.
niel de Carvalho que, embora eleito pelo PR/MG,
estava radicado no Rio de Janeiro, onde era diretor
7 Para uma visão abrangente das principais correntes da filial mineira do Banco Industrial de Minas Gerais
de pensamento econôm ico no período, c f o “Quadro- e presidente do Instituto de Pesquisas Econômicas
síntese das correntes de pensamento econôm ico atu- da ACRJ; A Ide Sampaio (UDN/PE), líder patronal
gestão Dutra, destacam-se como “momentos” “guerra fria” (que significava, na conjuntura,
articulados de um mesmo processo: o de ofen­ mais pressões das forças ligadas ao capital es­
siva política de setores das classes dominantes trangeiro e ao imperialismo norte-americano),
de oposição ao regime estadonovista (mormente provocaram, já durante o Estado Novo, uma ci­
das frações comerciais e bancárias concentradas são no seio das cúpulas da burocracia de Estado
na região Sudeste do país), apoiadas em seus que foi, no nosso entender, uma das causas prin­
principais aliados — segmentos ligados ao capi­ cipais do golpe de 29 de outubro de 1945. Os
tal estrangeiro e às altas classes médias9. setores da burocracia civil, com Vargas à frente,
pressionados pelo empresariado comercial-ban-
b) Uma exacerbação dos conflitos bloco no
cário, pelas massas populares e pelo governo
poder x massas populares. Como demonstra
norte-americano (pressões ocasionadas por mo­
principalmente Sílvio Frank Alem em seu exce­
tivos diversos, mas que tiveram o efeito comum
lente estudo (1981), a conjuntura 1945-46 é mar­
de provocar a crise da ditadura estadonovista),
cada por um recrudescimento do movimento
resolveram traçar como estratégia para a conti­
reivindicatório e organizacional das massas tra­
nuação da política de industrialização acelerada
balhadoras urbanas, movimento este “sufocado”
implementada durante o Estado Novo, e para o
por tantos anos de Estado Novo. E com uma
enfrentam ento das pressões advindas dessas
particularidade importante e praticamente iné­
forças sociais, a radicalização do populism o,
dita na história política brasileira: o aparecimen­
cujos produtos políticos mais palpáveis são a
to, na cena política, de um partido de base ope­
“lei Malaia” (anti-trust) e os comícios queremis-
rária, com certa capacidade de mobilização das
tas de início de outubro11. De nosso ponto de
massas e legal: o PCB.
vista, foi justamente essa radicalização do po­
Estes dois fatores, somados à conjuntura in­ pulismo por Vargas e seus prepostos que pro­
ternacional caracterizada10, numa primeira fase, vocou a cisão da cúpula burocrática, respon­
pelo clima de “pacificação geral” e de vitória sável pela derrubada de Getúlio a 29 de outubro
das “dem ocracias” e, posteriorm ente, pela e pelo arranjo político que redundou em mais
uma transição “pelo alto” na história política
dos usineiros pernambucanos e atuante em diversas brasileira. Os setores majoritários da burocracia
associações de classe de vários setores empresariais; militar, chefiados por Góes M onteiro e Dutra,
o banqueiro M agalhães P into (U D N /M G ), ex- “optaram” por uma estratégia inversa: recuo da
presidente da A sso c ia çã o C om ercial de M inas política “nacionalista-industrializante” — com­
Gerais; Sam paio Vidal (PSD/SP), cafeicu ltor e promisso com setores empresariais (mormente
presidente da Sociedade Rural Brasileira durante o comercial-bancários) de oposição ao regime e
Estado N ovo (1943-1945); Horácio Láfer (PSD/SP),
repressão ao movimento popular. No acordo
diretor do CIESP e da FIESP e uma das principais
conjuntural feito por estes vários setores (UDN,
lideranças industriais do pós-30, dentre outros. Mais
informações sobre a trajetória política e a atuação
burocracia militar, governo norte-americano)
constituinte das personalidades mencionadas nesta para derrubar Vargas, a 29 de outubro, já esta­
e em outras partes do artigo podem ser encontradas riam embutidos, em embrião, os “compromis­
no Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro do sos” e “coalizões” que caracterizam o governo
CPDOC/FGV, BELOCH & ABREU (1984) e em Dutra.
BRAGA (1996).
A vitória de Eduardo Gomes seria, se de fato
9 Para uma maior fundamentação desses tópicos, a- tivesse acontecido, um novo momento da ofen­
lém dos estudos de Bielchow sky e Corsi, cf. o tra­ siva política dos setores empresarias de oposição
balho de MICELI (1986), onde se estudam as origens
ao regime no sentido de conquistar a hegemonia.
sociais dos signatários do “Manifesto dos Mineiros”
de 1943, e das lideranças políticas agrupadas em tor­
11 Para uma caracterização da política de Estado
no do PSD, da UDN e também do PR.
“nacionalista-industrializante” implementada durante
10 Para uma caracterização da conjuntura interna­ o Estado N ovo, c f os trabalhos básicos de MARTINS
cional no período, c f os trabalhos de HILTON Stan­ (1976) e FONSECA (1989). Para o conceito de popu-
ley (1977 e 1987) e, especialmente, de BANDEIRA lism o cf. BOI TO Jr. (1 9 8 4 ), S A E S ( 1 9 8 6 ) e
(1973) e MOURA (1980 e 1991). WEFFORT (1978).
O fato de Dutra ter ganho as eleições tem uma processos constituintes, que constituem-se em
tripla significação, que transcende o universo locus privilegiados de confronto entre idéias e
político da conjuntura imediatamente posterior plataformas políticas mais abrangentes.
à queda do Estado Novo: a) Demonstra a in­
Assim, podemos destacar os seguintes ele­
capacidade da UDN e do empresariado bancá-
mentos em relação ao contexto de instalação da
rio-mercantil de conquistar a hegemonia por
Constituinte de 1946, que enunciaremos sinteti­
meios “pacíficos”, meramente eleitorais; b) in­
camente na forma de proposições teóricas refe­
dica a forte base de massa do populismo que,
rentes ao funcionamento deste processo consti­
na conjuntura, estava simbolizado essencial­
tuinte:
mente pelo “getulismo”; c) afesta a solidez, e
este talvez seja o aspecto mais importante, do 1) O conflito central da Assembléia Constitu­
“pacto” estabelecido no pós-30 e consolidado inte, o eixo político em torno do qual se agru­
durante o Estado Novo, principalmente através pavam as forças sociais, e que determinou sua
do sistema de interventorias, entre a “nova buro­ “dinâmica interna” de funcionamento, foi o con­
cracia” estatal e maior parcela dos proprietários flito entre dois modelos de desenvolvimento, en­
de terra (as chamadas “oligarquias regionais”, campados por diversos agregados de interesse
dominantes a nível estadual e do “poder local” e grupos sociais atuantes na conjuntura de rede-
interiorano). O produto acabado deste “pacto” mocratização: de um lado um modelo “neolibe-
a nível partidário seria o PSD, cuja atuação na ral”, encampado fundamentalmente por setores
Constituinte foi, como é sabido, de fundamental empresariais bancário-mercantis, pelo governo
importância (SAES, 1994; SOUZA, 1990). norte-americano e pelas altas classes médias,
modelo esse que comportava diversos matizes
Segundo nosso ponto de vista, é neste contex­
em seu interior, mas tendo em comum a negação
to político que é convocada e que começa a fun­
do modelo populista “nacional-reformista” de
cionar a Constituinte: a UDN derrotada nas urnas
crescimento industrial acelerado implementado
(o que não implicou, automaticamente, num
pelo governo Vargas no pós-30; de outro lado,
recuo político das forças antipopulistas), o movi­
os adeptos do modelo “desenvolvimentista-in-
mento popular em ascensão, o imperialismo nor­
dustrializante” de desenvolvimento social, en­
te-americano pressionando no sentido de um
campado por setores majoritários da burocracia
recuo da política populista “nacional-reformis-
estatal, do empresariado industrial, pelo movi­
ta” (pressões intensificadas, agora, pelo contexto
mento popular subordinado ideologicamente ao
internacional de começos da “guerra fria”), e a
“getulismo” e pela maior parcela dos proprie­
facção dominante da burocracia estatal procu­
tários de terras e das chamadas “oligarquias re­
rando por todos os meios “costurar” um acordo
gionais”, cuja aliança com a burocracia de Esta­
com determinados setores empresariais (mor­
do para a manutenção do poder local interiorano
mente bancário-mercantis) e com as forças opo­
e do poder estadual jogava a favor da indus­
sicionistas, a fim de reprimir com maior se­
trialização.
gurança e eficácia o movimento popular e o
PCB. 2) Considerando essa polarização mais geral,
através da análise dos debates travados em torno
Toda essa conjuntura influenciou, como não
da redação de alguns dos artigos do título V) Da
poderia deixar de ser, os trabalhos da Assem­
Ordem Econôm ica e Social do texto cons­
bléia Constituinte. Esta influência exerceu-se,
titucional, podemos inferir que o contexto da
no decorrer dos trabalhos da Constituinte de
redemocratização de 1945/1946 foi, ao mesmo
1946, através do fenômeno que poderíamos
tempo, uma conjuntura de afirmação da he­
chamar de efeito moderador dos conflitos inter-
gem onia p o lític a do m odelo que R icardo
blaco no poder (ou seja, uma atenuação da in­
Bielschowsky, em seu trabalho sobre o “ciclo
tensidade dos conflitos e a criação de um clima
ideológico do desenvolvimentismo” no pós-30,
organizacional de “concessões mútuas” no par­
qualificou como “modelo desenvolvimentista
lamento constituinte), o que não impediu, no en­
n ã o -n a c io n a lis ta do se to r p ú b lic o ” (B I­
tanto, que estes conflitos se manifestassem —
ELSCHOWSKY, 1988). Subsidiariamente, po­
devido aos “efeitos politizadores” próprios aos

li
demos verificar também como os debates tra­ 1947/1948.
vados na Assembléia Constituinte de 1946 im­
Resumidamente, segundo nosso ponto de
plicaram na derrota de outros projetos de desen­
vista, estes são os elementos básicos e mais ge­
volvimento alternativos que também disputa­
rais da conj untura de redemocratização de 1945-
vam a hegemonia política na conjuntura: basi­
46, que condicionaram a dinâmica dos trabalhos
camente, os modelos “neoliberal”, “desenvol-
constituintes, e nos quais ocorreram os debates
vimentista setor privado” e “desenvolvimentista
que examinaremos a seguir.
nacionalista (setor público)”.
II. A CONSTITUINTE DE 1946 E A “NOVA
3) Os setores bancários-mercantis, os pro­
ORDEM ECONÔMICA E SOCIAL” DO
prietários de terras ligados à economia agro-ex-
PÓS- GUERRA
portadora, as altas classes médias e os grupos
de interesse ligados ao governo norte-am eri­ Como se sabe, a Assembléia Constituinte de
cano, estavam representados no interior da As­ 1946 funcionou de 10 de fevereiro de 1946 (data
sembléia pelo PR, por setores minoritários do de realização da “ Ia Sessão Preparatória” da As­
PSD (mormente os agrupados em torno do PSD sembléia), até o dia 18 de setembro do mesmo
paulista) e, principalmente, pela UDN, cuja ala ano, quando foi promulgada a nova Carta Cons­
hegemônica, a “facção Otávio Mangabeira”, de­ titucional na 180a Sessão da Constituinte. No
fendia em última análise a plataforma política tocante à dinâmica interna de funcionamento,
destes setores sociais. podemos enumerar as seguintes etapas mais im­
portantes de sua organização, colocando ao lado
4) As forças “desenvolvim entistas-indus-
de cada uma delas as correspondentes páginas
trializantes” (burocracia estatal civil e militar,
nos Anais da Assembléia Constituinte de 1946
setores majoritários do empresariado industrial,
onde se encontram registradas: 1) Em primeiro
as massas trabalhadoras urbanas sob a influência
lugar, as “Sessões Preparatórias” à instalação
do populismo e segmentos majoritários das cha­
da Constituinte que, conforme o decreto n° 8708
madas “oligarquias regionais”) estavam repre­
de 17 de janeiro de 194612, seriam dirigidas pelo
sentados na aliança PSD/PTB, aliança cujas di­
presidente do Tribunal Superior Eleitoral, minis­
vergências internas não impediam um consenso/
tro Valdemar Falcão (I: 03); 2) realização das
compromisso mínimo em torno das plataformas
“Sessões de Instalação” e eleição da Mesa da
básicas do modelo de industrialização acelerada
Assembléia Constituinte (I: 16-30); 3) eleição
implantado no Brasil no pós-30: intervencio­
de uma Comissão encarregada de elaborar o Re­
nismo e centralismo estatais, reconhecimento e
gimento Interno da Constituinte com as subse­
“cooptação” pelo Estado das classes trabalha­
qüentes discussões em plenário sobre o Regi­
doras urbanas, manutenção das relações de pro­
mento (I: 45 a III: 347); 4) eleição da Comissão
priedade no campo.
da Constituição e das respectivas Subcomissões
5) Estas lutas internas entre os diversos se­ (III: 358)13; 5) elaboração dos anteprojetos pelas
tores das classes dominantes e respectivos gru- Subcomissões e discussão de temas constitu-
pos-de-apoio aconteciam numa conjuntura mar­
cada pelo “recuo” da burocracia estatal bus­
12 Este decreto se encontra reproduzido em Regi­
cando um “acordo” com a burguesia comercial-
mentos das Assembléias Constituintes do Brasil, obra
bancária e as forças antipopulistas, com vistas publicada pela Subsecretária de Arquivo do Senado
a reprimir com maior segurança e eficácia o mo­ Federal (1986: 247-250).
vimento popular e o PCB. Esse fato gerou uma
espécie de “efeito m oderador” dos conflitos 13 Para uma listagem completa de todas as C om is­
inter-bloco no poder — daí o predomínio do cli­ sões e Subcomissões formadas durante a Constituinte
ma de “concessões mútuas” reinante entre os de 1946, cf. BRAGA (1996: 87-92). Os trabalhos
partidos mais conservadores durante o processo das 10 Subcomissões formadas durante a Constituinte
de elaboração constitucional, o qual iria redun­ encontram-se esparsos no Diário da Assembléia e
reproduzidos sistematicamente nos cinco volum es
dar no processo de cassação do PCB, seguido
dos Anais da Comissão da Constituição , sendo que
do “acordo interpartidário” PSD/UDN/PR em
os volumes 4 e 5 não chegaram a ser editados pela
cionaisem plenário (III: 358 aX : 214); 6) apre­ mosa “ lei M alaia”;
sentação ao plenário constituinte do primitivo
Demais Membros: Hermes Lima (ED/DF),
Projeto da Constituição elaborado pela “Grande
advogado e ex-militante da ANL; Baeta Neves
Comissão” (X: 223-256); 7) discussão do proje­
(PTB/DF), advogado trabalhista e presidente na­
to em plenário e apresentação de emendas pelos
cional do PTB; e o futuro presidente da Repú­
constituintes (X: 257 a XX: 194); 8) apresen­
blica, Café Filho (PSP/RN).
tação ao plenário do texto do “Projeto Revisto”
após a apreciação, pela Comissão da Consti­ De todas as Subcom issões essa era a de com­
tuição, das 4092 emendas sugeridas pelos cons­ posição mais “progressista”, formada por parla­
tituintes (XX: 194-251); 9) votação em plenário m entares sensíveis às demandas dos grupos
dos diversos títulos e capítulos que compunham urbanos mais organizados, e com uma concep­
o Projeto Revisto, tendo os parlamentares o di­ ção ideológica média que poderíamos qualificar
reito de requererem destaques a emendas (XXI: como “nacional-reformista” . O anteprojeto foi
03 a XXIV: 428); 10) publicação da redação fi­ redigido exclusivamente por Agamenon Maga­
nal do Projeto da Constituição antes da apresen­ lhães, um típico representante da corrente “de-
tação de emendas de redação pelos constituintes senvolvimentista nacionalista (setor público)”
(XXIV: 227); 11) discussão das “Disposições na Constituinte de 1946.
Transitórias” da Constituição e envio de emen­ Na 49a sessão conjunta da Comissão da Cons­
das de redação (XXIV: 227 a XXVI: 148); 12) tituição, realizada a 13 de maio de 1946, teve
apresentação ao plenário da redação final da início a discussão do anteprojeto redigido pela
Constituição (XXVI: 149-176); 13) encerra­ Subcomissão “Ordem Econômica e Social”. Nas
mento dos trabalhos constituintes, eleição do Vi­ páginas que se seguem, acompanharemos as eta­
ce-Presidente da República e início do funcio­ pas da discussão de alguns dispositivos constitu­
namento da legislatura ordinária (XXVI: 178- cionais que compunham esta parte da Consti­
371). tuição, colocando no início de cada item os arti­
Conforme afirma Sônia Draibe, “a estrutura gos do texto constitucional aos quais correspon­
interna e o funcionamento formal e informal da deram os debates.
Grande Comissão foi decisiva para o encami­ Título V) Da Ordem Econômica e Social.
nhamento das decisões [...]. No interior da Gran­
de Comissão travaram-se as discussões mais Art. 145. A ordem econôm ica deve ser
significativas e se realizaram os acertos mais organizada conforme os princípios da justiça
importantes” (DRAIBE, 1985: 326-327). social, conciliando a liberdade de iniciativa com
a valorização do trabalho humano.
A 7a Subcomissão “Ordem Econômica e So­
cial” da Constituição foi eleita na Ia Sessão da Parágrafo Único. A todos é assegurado
Comissão da Constituição, no dia 15 de março trabalho que possibilite existência digna. O
de 1946 (C. C., vol. I: 5-6) e era formada pelos trabalho é obrigação social.
seguintes parlamentares: No anteprojeto da Subcomissão14, de autoria
Presidente: Adroaldo M esquita (PSD/RS), exclusiva de Agamenon Magalhães, o disposi­
liderança católica gaúcha que teve pouca influ­ tivo estava assim redigido:
ência nos trabalhos de redação do anteprojeto; Art. Io. A ordem econômica tem por base os
Relator Geral: Agamenon Magalhães (PSD/ princípios da justiça social, conciliando a liber­
PE), político estritamente ligado a Vargas, ex- dade de iniciativa com a valorização humana
interventor de Pernambuco durante o Estado do trabalho.
Novo (1937-1945) e ex-m inistro da Justiça Parágrafo Único. E assegurado a todos
(1945), tendo nessa condição elaborado a fa- trabalho que p o ssib ilite existên cia digna.

Imprensa N acional, encontrando-se apenas cópias 14 Para facilitar o acompanhamento da tramitação


das provas revistas na Biblioteca da Câmara dos D e­ dos dispositivos, indicaremos com itálico as princi­
putados, em Brasília. pais etapas da elaboração do texto constitucional.
(.Pareceres e Relatórios das Subcomissões: 83). o direito de propriedade; c) oposição veemente
à intervenção do Estado na economia. Com efei­
Tratava-se, pois, de definir um critério dou­
to, a presença destes elementos no discurso de
trinário geral que fundamentasse todo o título
Duvivier pode ser atestada pelas seguintes pas­
em consideração. A semelhança entre o “ante­
sagens: “[...] Penso que o regime ou sistema que
projeto Agamenon” e a redação final do texto
não tem a coragem de se afirmar, clara e incisi­
da Constituição pode dar a impressão de que
vamente, é um regime condenado, sem direito
não houve debates na Constituinte sobre este
a existir. Por isso, ofereci minha emenda, que é,
dispositivo, o que não corresponde à realidade
por assim dizer uma apresentação frontal da
como veremos a seguir acompanhando as etapas
democracia no sistema econômico. O que ca­
principais de sua tramitação. Na realidade, os
racteriza a democracia é o indivíduo, o indivíduo
“neoliberais”, aliados aos “desenvolvimentistas
investido de direitos inalienáveis, ao qual acom­
do setor privado”, promoveram uma enérgica
panha conseguintemente o princípio da inicia­
luta pela modificação do preceito, que foi de­
tiva [...]. Se, na democracia, são elementos es­
fendido pelos desenvolvimentistas nacionalistas
senciais o indivíduo e a iniciativa individual, é
e não-nacionalistas (setor público) e também
também, na sua natureza, como uma decorrên­
pelos “socialistas”, estes últimos agrupados
cia, o direito de propriedade [...]. Afora a inicia­
principalmente em torno do PCB.
tiva individual, como base da ordem econômica,
A ofensiva ao “anteprojeto Agamenon” ini­ o que há? O planejamento, a intervenção do Es­
ciou-se já durante os debates da Comissão da tado, a servidão do indivíduo ao Estado. Como
Constituição, mormente aos preceitos que esti­ princípio essencial e básico, portanto, temos que
pulavam dever a Ordem Econômica basear-se estabelecer a iniciativa privada” (C. C., IV: 273).
na “justiça social”, e ao parágrafo único que
Note-se que a oposição ao preceito não partia
assegurava “a todos” existência digna.
apenas de neoliberais, como o banqueiro e líder
Na Comissão da Constituição foram apresen­ rural Duvivier15. Como veremos mais adiante,
tadas quatro emendas ao anteprojeto, sendo que também lideranças “desenvolvimentistas do se­
as de conteúdo doutrinário mais significativo tor privado”, não comprometidas com os princí­
são as sugeridas por Eduardo Duvivier (PSD/ pios neoliberais, efetuaram intervenções de na­
RJ) e por Graco Cardoso (PSD/SE): tureza análoga à de Eduardo Duvivier.
A emenda de Eduardo Duvivier estipulava o A segunda emenda mais relevante foi apre­
seguinte: sentada por Graco Cardoso (PSD/SE), o depu­
“A ordem econômica tem por base a iniciati­ tado mais idoso eleito para a Constituinte e re­
va individual e por objetivo a valorização do presentante das classes dominantes do Estado
indivíduo, de modo a que todos concorram em de Sergipe.
justa, proporcional e progressiva medida de suas A emenda de Graco Cardoso visava basica­
forças para o aumento do bem estar de cada um. mente substituir o parágrafo único do “ante­
São meios assecuratórios do equilíbrio soci­ projeto Agamenon” e estipulava o seguinte: “É
al, a tributação, a educação e a assistência” (C. assegurado socorro ao trabalho no limite das for­
C., IV: 272). ças da nação” (C. C., IV: 272).

Em seguida Duvivier profere um longo dis­ Em seu discurso de justificação da emenda,


curso (C. C., IV: 272-274) argumentando vee­ Graco Cardoso acusava o preceito do antepro­
mentemente a favor de sua emenda, argumen­ jeto de assegurar o pleno emprego na economia.
tação esta cujos elementos básicos são os se­ A passagem do discurso de Cardoso vale a pena
guintes: a) defesa do indivíduo e da “ livre inicia­
tiva” como critério alocativo mais geral que
deveria nortear a “nova ordem econômica do 15 Segundo Osny Duarte Pereira, Duvivier era “dono
pós-guerra”; b) na democracia são elementos de grande fortuna constituída especialm ente pela
especu lação im obiliária e atividades bancárias”
essenciais o indivíduo, a iniciativa individual e
(1964:215).
de ser reproduzida: “O dispositivo ora em exame os preceitos da escola liberal. Desde o momento
parece-nos querer assegurar o impossível [...]. em que se aceita o princípio dajustiça social,
Proclamar esse princípio de solidariedade social não se coloca mais o Estado como instrumento
e humana, digamos antes, de fraternidade cristã, da defesa do indivíduo, mas em defesa do inte­
com a extensão e a universalidade constantes resse social, que subordina o indivíduo, restringe
do dispositivo em apreço, seria a Constituição seu poder em benefício da coletividade” (Id.:
que estamos edificando assumir o solene com­ 279).
promisso de fornecer indefinidamente emprego
Travou-se então uma acirrada polêmica em
4a toda categoria e a toda natureza de traba­
plenário, que acabou com a rejeição das quatro
lhadores’, obrigando-se destarte a fazer aquilo
emendas apresentadas e com a aprovação da
que jam ais chegaria a cumprir, pois que basta­
seguinte redação para o dispositivo, que trans­
riam poucos meses para que dentro deles se
formou-se no parágrafo primeiro do artigo 164
verificasse a absorção completa de todas as
do Projeto da Constituição: 44Art. 164. par. 1. A
rendas e a ruína do próprio capital da repú­
ordem econômica tem por base os princípios da
blica” (C. C., IV: 274; grifos nossos).
justiça social, conciliando a liberdade de inicia­
Após a apresentação das emendas, o Relator tiva ou de empresa com a valorização humana
Geral, Agamenon Magalhães, profere um longo do trabalho” (X: 242).
discurso emitindo parecer contrário às emendas
Ao projeto primitivo foram apresentadas na­
(C. C., IV: 275-280). Em seu pronunciamento,
da menos do que 13 emendas, boa parte delas
Agamenon faz uma veemente defesa dos prin­
combatendo veementemente os princípios da
cípios dajustiça social e da intervenção do Esta­
“justiça social” consagrados no mesmo. Dentre
do na economia, provocando inúmeros apartes
essas emendas propostas tanto pelos “neolibe-
e intervenções contrárias na Subcomissão, desta­
rais” quanto pelos “desenvolvimentistas do setor
cando-se as seguintes passagens de seu discurso:
privado”, contestando os princípios dajustiça
Agamenon: 44[...] Ninguém nega que o libera­
social, destacam-se as seguintes:
lismo resolveu, no mundo, o problema da produ­
ção; mas o que vemos é que não solucionou o 1) Emenda n° 490, apresentada pelos desen-
caso da distribuição. E, ou as democracias se volvimentistas do setor privado Alde Sampaio
modificam, fazendo a revisão de seus conceitos, (UDN/PE)16 e João Cleofas (UDN/PE), suge­
procurando resolver os problemas econômicos rindo a seguinte redação ao dispositivo: 44A or­
mais palpitantes, ou fracassarão [...]. Ninguém dem econômica tem por base a liberdade de ação
nega a grandeza do capitalismo, mas também particular, subordinada, porém, ao interesse pú­
ninguém nega, hoje, sua decadência. O sistema blico e aos preceitos dajustiça social definidos
esgotou-se por seus abusos. Desde que se tornou por lei” {Anais da Assembléia Constituinte, XII:
internacionalista, por meio de trustes e cartéis, 313 ).
desde que dominou a produção e os mercados Na longa “justificativa” à emenda explicita­
mundiais, contra ele se levantaram e estão se vam-se os princípios doutrinários que levavam
levantando as grandes forças políticas e sociais os usineiros udenistas Alde Sampaio e João
do Universo [...]. Cleofas a se oporem ao princípios da “justiça
Duvivier: O intuito de minha emenda é apre­ social” : 44A ordem econômica não pode ter por
sentar a democracia na sua pujança, apresentá- base os princípios dajustiça social, porque então
la em toda a sua força, é levar o princípio do in­ deixaria de ser ordem econômica. [...] A base
dividualismo até o ponto em que se confunde da construção é o alicerce sobre o qual se assen­
com o socialismo. E neste ponto que os extremos ta; e essa, na estruturação econômica da socie­
se tocam [...]. dade se constitui, por nossa tradição e pela tra­

Agamenon: O ilustre colega está em contra­


dição. Não pode sustentar o individualismo com
16 Para a inclusão de Aldo [sic] Sampaio na corrente
a intervenção do Estado. O individualismo só é dos d ese n v o lv im en tista s setor privado, cf. BI-
possível com a ausência do Estado, conforme ELCHOWSKY (1988: 319).
dição ocidental, na liberdade de ação para pro­ Sr. Luís Dodsworth M artins17, em interessante
duzir, comerciar e consumir, cerceada pela inter­ artigo sob o título ‘A Ordem Econôm ica na
ferência das leis [...]” (Id., 313). Constituição’, aparecido na Revista Comercial
desta cidade, a sabedoria do legislador entre nós
Essa é uma pequena amostra do teor da justi­
está em formular aquela conciliação [refere-se
ficativa de Alde Sampaio. Note-se que ao con­
a outra passagem do discurso] não podendo a
trário do que se poderia imaginar, essa defesa
chamada ‘justiça social’ suprir a iniciativa parti­
ferrenha da “livre iniciativa” (isto é, da iniciativa
cular, reconhecida, em nosso meio, como um
dos proprietários) não se articulava com um dis­
elemento básico de ação econômica. [...] Para o
curso anti-industrializante, mas com uma vee­
referido economista brasileiro, a ordem econô­
mente defesa da industrialização. Foram apre­
mica entre nós não pode ser definida senão como
sentadas também uma série de emendas modi-
baseada no que ele denomina ‘iniciativa priva­
ficativas. Dentre estas destaca-se a emenda n°
da” ’ (XXIII: 107-109).
4072, cujo primeiro signatário era o comerciante
pessedista gaúcho Gaston Englert (PSD/RS), e Após veemente parecer contrário de Again e-
assinada, entre outros, pelo banqueiro “neo- non Magalhães e uma acirrada discussão em ple­
liberal” Daniel de Carvalho (PR/MG), presi­ nário, foi aprovado o texto final do artigo 145
dente do Instituto de Pesquisas Econômicas da da Constituição (XXIII: 115).
ACRJ.
Art. 146. A União poderá, mediante lei es­
2) A emenda n° 4072, estipulava o seguinte: pecial, intervir no domínio econômico e mono­
“A ordem econômica baseia-se na iniciativa in­ polizar determinada indústria ou atividade. A
dividual, no poder de criação, de organização e intervenção terá por base o interesse público e
de invenção do indivíduo, exercido dentro dos por limite os direitos fundamentais assegurados
limites do bem público” {Anais, XVI: 359). nesta Constituição.
Na justificativa da emenda se afirmava que: No tocante a este dispositivo constitucional,
“O parágrafo, como redigido, no anteprojeto, novamente os neoliberais aliaram-se aos desen-
dá preeminência ao princípio de justiça na distri­ volvimentistas do setor privado para combater
buição da riqueza sobre o da necessidade de criar o princípio da monopolização que terminou por
essa riqueza, que é o imperativo básico para um permanecer consagrado no artigo. Por sua vez,
país de tão baixa renda nacional e de tão grande os desenvolvimentistas nacionalistas aliaram-se
recursos potenciais inexplorados como é o nos­ aos desenvolvimentistas não-nacionalistas para
so” (Id., 359). a conservação dos fundamentos doutrinários do
preceito, vale dizer, a consagração do princípio
Nas discussões do Projeto Revisto em plená­
da intervenção do Estado no domínio econômico
rio {Anais da Assembléia Constituinte, XXIII:
e de sua prerrogativa de m onopolizar deter­
106-115), foram pedidos destaques para as e-
minada indústria ou setor de atividade.
mendas n° 1333, de Gilberto Freire (UDN/PE)
e n° 490, de Alde Sampaio. O sociólogo Gilberto No anteprojeto da Constituição, estava esti­
Freire encarregou-se de proferir discurso em ple­ pulado tanto o princípio da intervenção quanto
nário opondo-se ao princípio da justiça social o direito da União de monopolizar determinado
consagrado no Projeto Revisto: “ [...] Ou muito ramo ou setor da economia:
me engano ou houve, aí, tradução sub-jornalís-
Art. 2. A intervenção no domínio econômico
tica de frase talvez espanhola que, imperfeita­
será fixada em lei, dentro dos limites que o inte-
mente traduzida, tomou o aspecto ou a sono­
ridade mistagógica que lhe prejudica a objeti­
vidade, a clareza, a precisão. E se há lugar onde 17 Como nos informa DINIZ (1978: 311), Luís
se deva torcer impiedosamente o pescoço à retó­ Dodsworth Martins era Diretor do Instituto de Eco­
rica mistagógica, quando não demagógica, é no nomia da A ssociação Comercial do Rio de Janeiro e
texto de uma Constituição [...]. Como notava, assessor de João Daudt de Oliveira, presidente da
há pouco, um economista, nosso compatriota, o ACRJ e da Confederação Nacional do Comércio.
resse público aconselhar, podendo a União de natureza mais moderada, com o fito de colo­
monopolizar determinada indústria ou atividade car limites ao intervencionismo estatal. Após a
econômica, nos termos em que fo r autorizada incorporação da sugestão de Milton Campos
mediante lei especial (Relatórios e Pareceres: pela “Grande Com issão”, o Primitivo Projeto
83). ficou assim redigido:
Assim como o dispositivo anterior, o segun­ Art. 164 par. 2o. A lei que regular o trabalho,
do artigo do “anteprojeto Agamenon” também a produção e o consumo poderá estabelecer as
deu origem a acirradas polêmicas por ocasião limitações exigidas pelo bem público.
dos debates na Comissão da Constituição (C.
par. 3°.A faculdade reconhecida à União de
C., IV: 285-294), tendo sido apresentadas quatro
intervir no domínio econômico e de monopo­
emendas ao anteprojeto, destacando-se a suge­
lizar, m ediante lei especial, determ inada
rida pelo ex-Presidente da República, Artur
indústria ou atividade, terá por base o interesse
Bernardes (PR/MG), que estipulava: “A inter­
público e p o r limites os direitos fundamentais
venção no terreno econômico, quando o interes­
assegurados na Constituição (X: 263).
se público o aconselhar, será regulada em lei,
nos limites fixados pela Constituição. Mediante Mais uma vez, o preceito “nacional-desen-
lei especial, poderá a União monopolizar deter­ volvimentista” do Projeto de Constituição foi
minada indústria quando a lei o aconselhar” (C. subm etido a um verdadeiro bom bardeio de
C., IV: 285). emendas, unificando “neoliberais” e “desenvol-
vimentistas do setor privado” na oposição ao
O discurso de Artur Bernardes em defesa de
texto do dispositivo, tendo sido apresentadas na­
sua emenda é um verdadeiro libelo contra o in­
da menos do que 11 emendas ao parágrafo 2o e
tervencionismo do Estado na economia. Citando
14 emendas ao parágrafo 3o do mesmo. Dentre
seu próprio exemplo de cafeicultor e usineiro
estas destaca-se a do cafeicultor e líder rural goi­
na zona da m ata m ineira, censura veem en­
ano Jales Machado (UDN/GO), sugerindo a se­
temente a intervenção do Estado na economia
guinte redação alternativa ao preceito:
concentrando-se no exemplo das autarquias
(DNC, IAA etc.): “ [...] Não é possível que, de­ Emenda n° 1113. par.2o. "E vedado aos go­
pois dos exemplos que nos oferecem os Institu­ vernos o estabelecimento de qualquer controle
tos que desgraçaram e ainda desgraçam a nação, econômico que suprima os efeitos da lei econô­
coloquemos na Constituinte dispositivo dessa mica da oferta e da procura, salvo nos períodos
ordem. Só excepcionalissimamente [sic] deve de guerra, de extrema escassez, ou de excedentes
ser lícito ao Estado intervir na economia. E da gravosos.
História que, toda vez que o Estado intervém, a par.3o. Mesmo nos períodos excepcionais
não ser em casos excepcionalíssimos, o faz para deste artigo, o controle não poderá alterar ajusta
causar danos à sociedade e às iniciativas parti­ relação de preço das trocas entre as zonas rurais
culares, para não falar no capital. Que fizeram e os centros industriais” {Anais da Constituinte,
os Institutos durante esses anos de existência? XIII: 285).
Tive ensejo de, no plenário, mostrar o que fez o
Departamento do Café. Foi um ninho de escân­ Desnecessário dizer que a justificativa da e-
dalos: foi o Departamento que mais contribuiu menda consistia num violento libelo contra o
para a corrupção dos costumes brasileiros. E não intervencionismo estatal na economia. Também
há nada que se possa comparar a esse dano mo­ o banqueiro Mário Brant (PR/MG) apresentou
ral” (C. C., IV: 287). emenda sugerindo redação semelhante sob a jus­
tificativa de que: “ [...] A faculdade econômica
Em seguida, Artur Bernardes prossegue no conferida ao Estado de intervenção sem critério
seu libelo contra as autarquias e o interven­ preciso, investe-o do poder de suprimir de fato
cionismo estatal em geral, os quais são defen­ a liberdade econômica. [...] Os parágrafos 2o e
didos pelo ex-ministro da Fazenda estadono- 3o do artigo 164 estabeleceram , inadverti­
vista, Souza Costa (PSD/RS). damente, no Brasil, o comunismo potencial. Os
Após a defesa de Artur Bernardes, o udenista signatários pedem, para a gravidade do assunto,
Milton Campos (UDN/MG) sugere uma emenda a atenção da ilustre comissão que demonstrou
com tanto esclarecimento e elevação seu propó­ primitivo projeto, ficando o dispositivo com a
sito de dotar a Nação de uma carta democrática” forma final do artigo 146 transcrito acima, con­
(XIII: 287). servando-se a menção ao princípio da monopo­
lização.
Entretanto, não era apenas dos setores neoli-
berais mais conservadores ligados à economia Art. 149. A lei disporá sobre o regime dos
agro-exportadora e ao setor comercial-bancário, bancos de depósito, das empresas de seguro,
que provinha a resistência ao princípio da mono­ de capitalização e de fin s análogos.
polização contido no anteprojeto. Também o
Em relação a este dispositivo, passou a haver
PSD paulista, que contava entre seus integrantes
uma polarização diferente das ocorridas nos arti­
com importantes lideranças políticas de vários
gos anteriores. Ou seja: se nos artigos 145 e 146
segmentos das classes dominantes paulistas, su­
da Constituição os desenvolvimentistas nacio­
geriu a seguinte emenda suprimindo a referência
nalistas aliaram-se aos não-nacionalistas para
ao princípio da monopolização constante no pro­
fixar na Carta Constitucional os preceitos que
jeto:
asseguravam o fortalecimento do setor estatal
Emenda n° 2050. par.3°. MA intervenção do na economia, no artigo 149 os desenvolvimen­
Estado no domínio econômico, para suprir defi­ tistas não-nacionalistas aliam -se aos neo-
ciências da iniciativa individual e, mediante lei liberais e a uma parcela dos desenvolvimentistas
especial, para coordenar os fatores de produção, do setor privado contra os desenvolvim entistas
terá por base o interesse público e por limite os nacionalistas, que eram mais rigorosos na re­
direitos fundamentais assegurados nesta Consti­ dação dos dispositivos que disciplinavam a
tuição” (XIV: 259). entrada de capital estrangeiro na economia.
Mais importante ainda: os desenvolvimentistas
Na “justificação” da emenda, assinada por
não-nacionalistas foram vitoriosos nesse con­
grande parcela do PSD paulista, dentre os quais
fronto, na medida em que conseguiram suprimir
o industrial Horácio Láfer (PSD/SP), afirmava-
do “anteprojeto Agamenon” os dispositivos de
se que: “O regime democrático não se coaduna
cunho mais nacionalizante redigidos pelo ex-
com a livre intervenção do Estado na economia.
ministro da Justiça de Vargas.
A ostensiva intervenção nas atividades econô­
micas é atitude própria dos regimes totalitários. Com efeito, contrastando os dispositivos
O essencial é organizar e racionalizar nossas ati­ redigidos sob a inspiração dos desenvolvimen­
vidades econômicas, mediante cooperação de tistas nacionalistas, com as propostas defendidas
todas as classes produtoras e coordenação das pelos desenvolvim entistas não-nacionalistas
iniciativas individuais, únicas realmente produ­ durante o processo constituinte, podemos veri­
toras de riqueza a capazes de alicerçar a prospe­ ficar que a redação final do texto constitucional
ridade do Brasil” (Id.: 259). resultou numa derrota dos desenvolvimentistas
nacionalistas capitaneados por Agamenon Ma­
Não obstante as 25 emendas apresentadas, o
galhães.
Projeto Revisto conservou as diretrizes básicas
do dispositivo, vale dizer, assegurou o princípio Por exemplo, no texto no anteprojeto prim i­
da intervenção do Estado e sua prerrogativa de tivo redigido por Agamenon Magalhães nos tra­
monopolizar determinado ramo ou setor indus­ balhos da Subcomissão constava:
trial. Entretanto, a ofensiva dos neoliberais as­
Art. 7. A lei regulará a nacionalização dos
sociados aos desenvolvimentistas do setor pri­
bancos de depósito e das empresas de seguro
vado não se encerrou aí. Durante as discussões
em todas as suas m odalidades {Relatórios e
do Projeto R evisto em p len á rio {Anais da
Pareceres'. 83).
Constituinte, XXIII: 93-105), foram solicitados
destaques para diversas emendas. Após acir­ Ora, a menção à nacionalização dos bancos
rados debates, os desenvolvimentistas do setor de depósito e empresas de seguros em todas as
privado obtiveram uma vitória parcial com a a- suas modalidades no anteprojeto desencadeou
provação da emenda supressiva de Alde Sam­ uma verdadeira tempestade durante os trabalhos
paio (UDN/PE), que elim inava o par.2o do constituintes, provocando extensos debates na
Comissão da Constituição (C. C., IV: 309-328) Emenda n° 1135: “A lei regulará o regime
e a elaboração de 14 emendas ao texto do Pro­ dos bancos de depósitos e das empresas de segu­
jeto, emendas estas sugeridas principalmente por ro, de capitalização e de fins análogos, com as
parlamentares da corrente desenvolvimentista adequadas diferenciações entre os institutos na­
não-nacionalista agrupada no PSD. Durante os cionais e estrangeiros” .
trabalhos da “Grande Comissão” encontramos,
Esta emenda (uma das muitas contrárias à
por exemplo, afirmações como esta, do pesse-
nacionalização dos bancos e/ou empresas de
dista mineiro e vice-presidente do PSD, Bene­
seguro) seria aprovada com algumas alterações
dito Valadares (PSD/MG), opositor ferrenho do
de redação e seria posteriormente transformada
princípio da nacionalização dos bancos e das
no artigo 149 da Carta Constitucional, mesmo
empresas de seguro: “Sr. Presidente, somos con­
com o veemente parecer contrário da principal
trários a qualquer restrição ao capital estran­
liderança “nacional-desenvolvim entista” na
geiro. Nossa pátria precisa da entrada desse
Constituinte, Agamenon Magalhães.
capital, seja qual for a sua modalidade. Os abu­
sos que têm havido não justificam fecharmos
as portas à entrada do capital estrangeiro para a Quase a mesma tramitação ocorreria com o
fundação de bancos. [...] Estas cautelas devem que veio a ser o artigo 151 da Constituição, que
ser tomadas, mas afugentar, pura e sim ples­ regulamentava o regime das empresas conces­
mente, o capital estrangeiro em matéria de ban­ sionárias de serviço públicos, com a diferença
cos, parece-me desacertado, mormente tratando- de que neste caso se travou uma intensa luta em
se de país como o nosso, onde a economia ainda plenário pela supressão da menção à naciona­
é incipiente. Estamos criando um parque indus­ lização das empresas concessionárias de serviço
trial e não podemos tentar qualquer restrição à público e à adoção dos critério do “custo histó­
entrada de capital estrangeiro, conquanto seja rico” para a avaliação de tais empresas, supres­
favorável às medidas que acobertam a economia são esta que foi defendida veementemente pelo
brasileira de abusos com relação ao emprego m inistro da Fazenda de Vargas e desenvol­
desse capital em nossa pátria. [...] A fundação vimentista não-nacionalista Souza Costa (PSD/
de bancos é uma das formas, justamente, pelas RS).
quais poderemos atrair o capital estrangeiro. O III. CONCLUSÃO
capital americano, por exemplo, que tem grande
entrada no Brasil, afluirá para o nosso meio se À guisa de conclusão agregamos a este artigo
permitirmos a entrada de bancos estrangeiros” um “Anexo” contendo um “quadro síntese” das
(C. C., IV: 313). principais propostas de redação sugeridas pelas
várias “correntes de pensamento econômico” da
E importante sublinhar que Benedito Vala­ Constituinte a alguns dispositivos básicos do
dares era um dos políticos pessedistas mais in­ título “Da Ordem Econômica e SociaF da Cons­
fluentes da época, estreitamente entrosado com tituição de 1946. Esse quadro nos permite de­
as diretrizes programáticas do governo Dutra e monstrar a hegemonia dos “desenvolvimentistas
líder da bancada do PSD/MG, uma das mais ati­ não-nacionalistas (setor público)” na Consti­
vas durante os trabalhos constituintes. O vee­ tuinte de 1946, na medida em que são as suas
mente apelo do prócer pessedista ao capital es­ sugestões que mais se aproximam do conteúdo
trangeiro, viria tomar forma mais concreta atra­ final dos dispositivos em questão.
vés da seguinte emenda, sugerida por quase todo
o PSD mineiro, e cujo primeiro signatário era
Israel Pinheiro (PSD/MG), uma das mais desta­
cadas lideranças políticas pessedistas e que havia
sido primeiro presidente da empresa estatal Vale
do Rio Doce durante o Estado N ovo!8:
José Maria Alkimin, Gustavo Capanema, Celso Ma­
chado, Benedito Valadares, Duque Mesquita, Lahir
18 Além de Israel Pinheiro, eram signatários da e- Tostes, Juscelino Kubitschek, Olinto Fonseca, Bias
menda os pessedistas mineiros Rodrigues Seabra, Fortes e Augusto Viegas.
Sérgio Soares Braga é Professor de Ciência Política na Universidade Federal do Paraná e Mestre
em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

ANEXO

A R T IG O S DO T ÍT U L O “ O R D EM E C O N Ô M IC A E SO C IA L ”
DA C O N ST IT U IÇ Ã O DE 1946

Art. 145. A ordem econômica deve ser orga­ as uniões ou agrupamentos de empresas indivi­
nizada conforme os princípios da justiça social, duais ou sociais, seja qual for a sua natureza,
conciliando a liberdade de iniciativa com a valo­ que tenham por fim dominar os mercados nacio­
rização do trabalho humano. nais, eliminar a concorrência e aumentar arbi­
trariamente os lucros.
P arág rafo único. A todos é assegurado tra­
balho que possibilite existência digna. O traba­ A rt. 149. A lei disporá sobre o regime dos
lho é obrigação social. bancos de depósito, das empresas de seguro, de
capitalização e de fins análogos.
A rt. 146. A União poderá, mediante lei espe­
cial, intervir no domínio econômico e mono­ A rt. 151. A lei disporá sobre o regime das
polizar determinada indústria ou atividade. A empresas concessionárias de serviços públicos
intervenção terá por base o interesse público e federais, estaduais e municipais.
por limite os direitos fundamentais assegurados
P a rág ra fo único. Será determinada a fisca­
nesta Constituição.
lização e a revisão das tarifas dos serviços explo­
A rt. 147. O uso da propriedade será condi­ rados por concessão, a fim de que os lucros dos
cionado ao bem-estar social. A lei poderá, com concessionários, não excedendo ajusta remune­
observância do disposto no art. 141, par. 16, pro­ ração do capital, lhes permitam atender a neces­
mover ajusta distribuição da propriedade, com sidades de melhoramentos e expansão desses
igual oportunidade para todos. serviços. Aplicar-se-á a lei às concessões feitas
no regime anterior, de tarifas estipuladas para
A rt. 148. A lei reprimirá toda e qualquer
todo o tempo de duração do contrato.
forma de abuso do poder econômico, inclusive

QU AD RO I
OS D IFE R E N T E S M O D ELO S DE D E SEN V O LV IM E N TO
NA C O N ST IT U IÇ Ã O DE 1946

NEOLIBERAL DESENVOLVI MENTISTA DESENVOLVIMENTISTA

Art. 145. A O rdem E conôm ica e S o­ A rt. 145. A O rdem E conôm ica tem A rt. 145. A ordem eco n ô m ica tem
cial tem por base a iniciativa in d ivi­ por base a liberdade de ação p a rtic u ­ por base os p rin c íp io s da ju s tiç a so ­
dual e p o r objeto a v a lorização do lar, subordinada, porém , ao interesse cial, conciliando a liberdade de inicia­
indivíduo, de m odo a que todos c o n ­ público e aos preceitos de ju stiç a so ­ tiva com a valorização hum ana do tra­
corram em justa, proporcional e p ro ­ cial regulados por lei. balho.
gressiva m edida de suas forças, para
o m aior bem -estar de cada um.

Art. 145 (varian te). A ordem eco ­ A rt. 145 (varian te): A ordem eco ­
nôm ica baseia-se na iniciativa indivi­ nôm ica tem por base os p rin c íp io s da
dual, no poder de criação e de in v en ­ ju stiç a social, conciliando a liberdade
ção do indivíduo, exercido dentro dos de iniciativa particu lar com a inter­
lim ites do bem público. venção do E stado.
NEOLIBERAL DESENVOLVIMENTISTA DESENVOLVIMENTISTA

P arágrafo Ú nico. São m eios assecu- P arágrafo Ú nico. O trabalho é um P arágrafo Único. O trabalho é dever
ratórios do equilíbrio social, a trib u ­ dever so cia l que ao E stado cum pre so c ia l e será assegurado a todos em
tação, a educação e a assistência. proteger tendo em conta a assiduidade condições que possibilitem existência
do trabalho. digna.

P arágrafo Ú nico (varian te). É asse­


gurado socorro ao trabalho nos lim ites
das fo r ç a s da N ação.

A rt. 146. É vedado aos g o vern o s o Art. 146. A intervenção do E stado no A rt. 146. A U nião é reconhecida a
estabelecim ento de qualquer controle dom ínio econôm ico, p ara suprir defi­ faculdade, m ediante lei esp e ciaf de
que suprim a os efeitos da lei eco n ô ­ ciências da iniciativa in d iv id u a l e, intervir no dom ínio econôm ico e de
m ica da oferta e da procura, salvo m ediante lei especial, para coordenar m o n o p o liz ar d e te rm in a d a indústria
nos períodos de guerra, de extrem a os fatores de produção, terá por base ou ram o de atividade. A intervenção
escassez, ou de excedentes gravosos. o interesse público e por lim ite os d i­ terá por base o interesse público e por
reitos fundam entais assegurados nes­ lim ite os direitos fundam entais asse­
ta C onstituição. gurados nesta C onstituição.

Art. 146 (varian te). A U nião poderá A rt. 146 (varian te). A U nião poderá
intervir no dom ínio econôm ico m edi­ intervir no dom ínio econôm ico m edi­
ante lei especial, tendo essa faculdade ante lei especial, tendo essa faculdade
por base o interesse público e por li­ por base o interesse público e por li­
m ite os direitos fundam entais asse­ mite os direitos fundam entais assegu­
gurados. rados.

P arágrafo Único. É vedado ao poder P arágrafo Ú nico. (O m issa). P arágrafo Ú nico. A lei que regular
público cercear de q u a lq u er m odo a o trabalho, a produção e o consum o
produção, circulação e consum o de p o d e rá estabelecer as lim itações exi­
bens necessário à subsistência ou a g id a s p e lo bem p úblico.
um padrão m ediano de vida.

Art. 147. O uso da p ro p rie d a d e será A rt. 147. O uso da p ro p rie d a d e será A rt. 1 4 7 . 0 uso da pro p ried a d e será
condicionado ao bem estar social. co ndicionado ao bem estar social. cond icio n ad o ao bem estar social. A
lei poderá, com o bservância do dis­
posto no artigo 141 par. 16, prom over
a ju s ta d istrib u iç ão da propriedade
com igual oportu n id ad e para todos.

.Art. 147 (v a r ia n te). O direito de Art. 147 (varian te). O uso da p r o ­ A rt. 147 (varian te). O uso da p r o ­
propriedade não poderá ser exercido p rie d a d e será co ndicionado ao bem p rie d a d e será co ndicionado ao bem-
contra o interesse coletivo. A lei faci­ estar social. A lei poderá, com o b se r­ estar social de m odo a perm itir a ju sta
litará a aquisição da propriedade im ó­ vância do disposto no artigo 141 par. d istrib u iç ão da pro p ried ad e com i-
vel ao m aior núm ero possível de cida­ 16, prom over a ju sta d istribuição da guais opo rtu n id ad es para todos os ci­
dão. propriedade com igual o portunidade dadãos.
para todos.

Art. 148. A lei reprim irá toda e q u al­ A rt. 148. A lei reprim irá toda e q u a l­ A rt. 148. A lei reprim irá toda e qual­
quer form a de abuso do poder econô­ quer form a de abuso do poder econô­ quer form a de abuso do poder econô­
mico, inclusive as uniões ou ag ru p a­ m ico, inclusive as uniões ou ag ru p a­ m ico, inclusive as uniões ou agrupa­
m entos de em presas individuais ou m entos de em presas individuais ou m entos de em presas individuais ou
sociais, seja qual for a sua natúreza, sociais, seja qual for a sua natureza, sociais, seja qual for a sua natureza,
que tenham por fim d om inar os m er­ que tenham por fim d om inar os m er­ que tenham por fim dom inar os m er­
cados nacionais, elim inar a c o n co r­ cados nacionais, elim inar a c o n co r­ cados nacionais, elim inar a concor­
rência e aum entar arbitrariam ente os rência e aum entar arbitrariam ente os rência e aum entar arbitrariam ente os
lucros. lucros. lucros.
NEOLIBERAL DESENVOLVIMENTISTA DESENVOLVIMENTISTA

Art. 149. A lei regulará as restrições A rt. 149. A lei regulará as condições A rt. 149. A lei regulará o regim e
ao estabelecim ento de bancos e stran ­ de concorrência entre os bancos de dos bancos de depósito e das e m p re­
g e iro s de d e p ó sito s , bem c o m o a depósito, as em presas de seguro e de sas de seguro e capitalização e de fins
n acionalização das em presas de se­ c a p italiz a çã o e o u tras de fin s a n á ­ análogos, com as adequadas d iferen ­
guros e de capitalização. logos, de m odo que o capital de p ro ­ ciações entre os institutos nacionais
cedência estran g eira não se coloque e estrangeiros.
em situ a çã o de p red o m in â n c ia sobre
o cap ita l nacional.

Parágrafo Único. O capital estran ­


g eiro in v estid o ou p a ra re in v e sti-
m ento no país gozará, com as restri­
ções constantes desta C onstituição, de
tra ta m en to ig u a l ao c o n c e d id o ao
nacional.

A rt. 151. A s em p re sa s c o n c e ssio ­ Art. 151. O s serviços públicos fede­ A rt. 151. O s se rv iço s p ú b lic o s fe ­
nárias de serviços públicos, federais, rais, estaduais e m unicipais só p o d e­ d e ra is, e s ta d u a is e m u n ic ip a is só
e s ta d u a is e m u n ic ip a is d e v e r ã o rão ser concedidos a pessoas naturais p o d e rã o ser c o n c e d id o s a p e sso a s
constituir com a m aioria de brasileiros dom iciliadas no País, ou a p e sso a s naturais d o m icilia d a s no País, ou a
a sua adm inistração ou d elegar a b ra­ ju ríd ic a s brasileiras. A lei regulará p e sso a s ju r íd ic a s brasileiras. A lei
sileiros todos os poderes de gerência. o regim e das em presas c o n cessio n á­ regulará o regim e das em presas c o n ­
rias, tendo em v ista a fiscalização, as cessionárias, tendo em v ista a fisca­
oportunas revisões de tarifas, a n eces­ liz a ç ã o , as o p o rtu n a s re v is õ e s de
sidade de m elhoram ento e expansão tarifas, a necessidade de m elhoram en­
dos serviços, a ju s ta rem uneração do to e expansão dos serviços, a ju s ta re­
capital e o in teresse dos c o n su m i­ m uneração do capital e o interesse dos
dores. consum idores.

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