1.5. Avanços e Retrocessos das reformas de descentralização ................................. 7
3. Bibliografia .......................................................................................................... 10 Introdução Neste trabalho contextualizamos a descentralização e também seu tipos bem como as vantagens e desvantagens da mesma, é importante ainda salientar que a descentralização tem sido objecto de vários estudos tanto a nível nacional como internacional e é amplamente reconhecida como um fator essencial para o desenvolvimento económico e social sustentável. Em Moçambique a Descentralização teve o seu início no alvor da IIª República, na sequência da abertura política operada no País, assim sendo pode se dizer que a opção por um Estado de Direito Democrático e descentralizado consolidou-se com a institucionalização das Autarquias Locais, realização de eleições livres, justas e democráticas, posteriormente com a aprovação de um pacote legislativo, incorporando a transferência para os Municípios de um conjunto de atribuições e competências, recursos humanos, financeiros e materiais. Contudo, com as alterações políticas operadas em 1991 e o consequente início do processo de descentralização, na sequência da realização das primeiras eleições autárquicas, os eleitos municipais têm vindo a reclamar uma justa e equitativa distribuição dos recursos públicos entre a Administração Central e Local. Desta forma podemos ainda dizer que a descentralização vem sendo uma construção coletiva, funcionando como o principal promotor e dinamizador do desenvolvimento local, pelo que constitui um fator determinante de desenvolvimento do país. Nesse sentido é necessário uma comunhão entre o Governo e as Autarquias, junto das comunidades locais, de forma a criar condições tanto financeiras como humanas, capaz de dar respostas aos problemas que irão surgindo nos municípios, de forma a garantir um desenvolvimento social e económico sustentável, problemas esses oriundos na sua maioria do sector primário e secundário.
1 1. DESCENTRALIZAÇÃO EM MOÇAMBIQUE
1.1.Conceito de descentralização O processo de descentralização, segundo Nijenhuis (2002) é a transferência de autoridade e responsabilidade pelas funções públicas do governo central para os níveis subordinados e inferiores de instituições governamentais ou para o sector privado.
Valsan (1999),vai mais além ao considerar que o conceito de descentralização é menos
claro porque e mais recente do que a governação e democracia. Este autor indica que há sempre uma confusão entre os países sobre assuntos relacionados com a descentralização, devolução e desconcentração que tem contribuído para uma má compreensão do conceito de descentralização. Para este autor a descentralização é devolução de responsabilidades e recursos a autoridades governamentais relativamente independentes e autónomas e inferiores ao governo central que não prestam contas a nenhuma liderança nacional, mas sim aos cidadãos ou a comunidade local.
A Descentralização é o sistema em que a função administrativa esteja confiada não apenas
ao Estado, mas também a outras pessoas coletivas territoriais distintas do Estado, designadamente as Autarquias Locais. DUARTE (2011:13)
1.2.Contextualização A constatação do fracasso e incapacidade do Estado centralizador em promover o desenvolvimento socioeconómico e a modernização política funcionou em parte como catalisador para relançar a questão da descentralização. O modelo centralizador da administração e o carácter marcadamente intervencionista do Estado acabaram por ter efeitos contraproducentes na sociedade e na administração moçambicanas, levando a uma certa letargia política, a diferenças regionais cada vez mais acentuadas, ao regionalismo, à paralisação da administração que em algumas zonas do país era incapaz de prestar mesmo os serviços mais básicos, ao subdesenvolvimento económico, à evasão fiscal e, em última análise, ao descrédito, senão mesmo perda de legitimidade do Estado.
2 Foi em decremento dessa situação que muitos actores sociais e o próprio governo constataram que, o rápido e harmonioso desenvolvimento económico e social do país exige uma gestão descentralizada cada vez mais criativa e flexível que prime pela simplicidade na organização, por uma maior adequação às necessidades e realidade do terreno, por uma delimitação clara da jurisdição e autoridade entre órgãos locais e centrais, pela informação, diálogo e transparência na tomada e implementação de decisões, e a prestação periódica de contas. O acordo de paz entre a Frelimo e a Renamo, assinado em 1992 em Roma, assinalou um ponto de viragem na situação de Moçambique, confirmando e consolidando mudanças económicas e políticas fundamentais em curso já desde finais de 80. Em 1987, Moçambique iniciou um programa de reabilitação económica. Em 1990, a reforma da Constituição introduziu o pluralismo e a democracia multipartidária e em 1994 tiveram lugar as primeiras eleições presidenciais e gerais multipartidárias No mesmo ano e pouco antes das eleições gerais, foi aprovada pela assembleia mono- partidária a primeira lei da descentralização -- a lei 3/94 --, no âmbito do programa de reforma dos órgãos locais (PROL) em curso desde 1991, que criava o quadro legal e institucional de reforma dos órgãos locais.
Tanto o sistema da concentração como o sistema da desconcentração dizem respeito à
organização administrativa de uma determinada pessoa colectiva pública.
Os princípios da desconcentração e da descentralização são comandos constitucionais
obrigatórios.
Na verdade, a propósito do dever de respeitar o princípio da desconcentração o artigo 139
da CRM1-2004, em matéria sobre as atribuições dos órgãos centrais, estabelece no seu n°1, que “aos órgãos centrais compete, de forma geral, as atribuições relativas ao exercício da soberania, a normação das matérias do âmbito da lei e a definição de politicas nacionais”. Isto significa que a actividade executiva deve ser transferida para os órgãos locais do Estado, isto é, aos Governadores Provincias/Governos Provincias e Administradores Distritais/Governos Distritais.
1 Cfr. artigo 139 da Constituição da República de Moçambique -2004
3 A concentração ou desconcentração têm como pano de fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na ausência ou na existência de distribuição vertical de competência entre os diversos graus ou escalões da hierarquia.
1.3.Vantagens e Desvantagens da descentralização
De acordo com Canhanga (2007) olhando a descentralização sob ponto de vista teológico, ela permite a criação de condições para ultrapassar o défice democrático, reforça o desenvolvimento local através da inclusão, justiça, e equilibrada distribuição de recursos pelos diferentes segmentos da sociedade, garante a inclusão, valores e prioridades e uma melhoria de gestão de projectos.
Canhanga ,realça mais ainda, a visão da descentralização em termos pragmáticos, pois
ela organiza a participação dos cidadãos na solução dos problemas definidos a nível local, exigindo-se aos governantes e funcionários desses níveis mais responsabilidade e qualidade dos serviços públicos locais, permitindo o alcance das metas, aumento da capacidade de definir e arrecadação de receitas e realização de despesas.
Guambe (1998),advoga ao não julgamento do processo de descentralização como sendo
fácil e sem nenhuma desvantagem. O perigo mais eminente está no facto dos órgãos locais tornem-se um contra- poder ao poder do Estado, desafiando-o mesmo nas questões de interesse nacional que sempre terão de ser exclusivamente tratadas pelos órgãos do Estado. Outro perigo centra-se na excessiva intervenção do Estado na gestão local mesmo depois a descentralização.
Algumas desvantagens que advém do processo de descentralização, é a fragilização da
unidade nacional, geração de conflitos como sendo consequência da autonomização de alguns espaços em relação ao governo central, e redução do sentimento nacionalista.
1.4.Reformas legais operadas em Moçambique no contexto das reformas dos
governos locais. Forquilha (2007),considera que as reformas de descentralização são entendidas como actos legais e medidas administrativas que iniciam com a transparência de responsabilidades, recursos, responsabilização e regras do governo central às entidades locais.
4 Segundo Canhanga (2007), no Estado moçambicano, os seus incentivos institucionais são operados nos diferentes níveis da administração do Estado, uma vez que estes foram estimulados através da criação de regras, procedimentos que viabilizam o processo de construção de novas relações politicas, sociais e económicas para a consolidação da acção governativa.
1.5.Quadro institucional e legal
Baseando-se nas ideias de Osório & Cruz(2009) citados por Canhanga, Fuel eNhatha as reformas de descentralização e desconcentração datam de 1990 com à aprovação pela Assembleia Mon partidária da constituição da República de Moçambique, que consagra os princípios de separação de poderes e pluralismo político, que institucionalizou no quadro da consagração de um Estado de Direito democrático, os princípios da desconcentração e descentralização.
De acordo com Forquilha (2010), a abertura do espaço político consagrada na constituição
de 1990 criou bases para uma governação local assente em princípios democráticos de inclusão e participação local.
Canhanga, Fuel&Nhatha, ressaltam que a primeira iniciativa infraconstitucional visava a
descentralização do Estado moçambicano que data da aprovação da Lei n˚ 3/94 de 13 de Setembro (Lei dos quadros dos distritos municipais) a qual propunha a criação de distritos municipais definidos de acordo com a delimitação territorial do país.
Rosário (2011),alega que a primeira fase do projecto de descentralização foi marcada pela Lei n˚3/94 teve seu início em 1994 com a elaboração pelo governo do Programa de Reforma dos Órgãos Locais (PROL), cujo objectivo centrava-se na reformulação do sistema administrativo centralizado, fracamente eficiente e desequilibrado então em vigor. A perspectiva era estabelecer 23 distritos municipais urbanos nas principais cidades e vilas do país e 128 distritos municipais rurais. A lei dos quadros dos distritos municipais foi aprovada por unanimidade não consensual, por causa de grandes objecções por parte de alguns quadrantes, preocupados com a possível fragmentação do Estado e uma eventual perda de controlo sobre o rendimento económico.
5 A autonomia na gestão dos recursos locais podia aumentar a competição entre as estruturas do partido a nível central e as elites do poder local, e no plano das finanças locais, os distritos municipais beneficiariam de um regime financeiro e patrimonial próprio. De seguida, surgiu uma nova fase em 1996 com a Lei n˚9/96, que trouxe algumas modificações na constituição no que tange o “respeito do poder local” e com aLei n˚2/97 que aprova a lei das autarquias locais e que revoga a Lei n˚3/94 que consagra que nos lugares dos quadros municipais, faz necessário a criação das autarquias locais em vilas e cidades de forma gradual.
De acordo com Canhanga, Fuel&Nhatha (2009), consideram que as leis n˚ 2/97, n˚ 10/97, n˚11/97garantiram a extinção sequencial de números de municípios e transferência gradual de competências para as autarquias. Mais tarde, surgiram as primeiras 33 autarquias instituídas em 1998. Portanto, em 2008 foi criada a Lei n˚8/2003 que consagra a criação de mais 10 municípios totalizados em 43 autarquias existentes. O objectivo dessa legislação era gerar o desenvolvimento económico, social, do meio ambiente com vista a garantir um saneamento básico e qualidade de vida, saúde, educação, cultura, tempos livres e desporto, polícia da autarquia, urbanização, construção e habilitação. Tudo isso, tinha em vista consolidar o processo de desenvolvimento local e garantir a redução da pobreza ao nível dos espaços descentralizados.
Para melhorar o modelo da descentralização, que já havia sofrido algumas mudanças no
quadro legal institucional, a partir dos Decretos n˚46/2003 e n˚33/2006, onde foram redesenhados os procedimentos de transparência de funções e competências dos órgãos locais do Estado, para as autarquias locais no âmbito das atribuições. A partir desses decretos foi estabelecido que é da competência dos órgãos autarquias o planeamento, a gestão e realização de investimentos nos domínios dos transportes e comunicações, estradas, educação e cultura e acção social, saúde, ambiente e saneamento do meio ambiente, industria e comercio. Com a aprovação das Leis n˚ 15/2007 e a Lei n˚ 1/2008 que revogaram as Lei n˚ 2/97 e a Lei n˚11/97 com vista a aperfeiçoamento do regime financeiro, orçamental e patrimonial das autarquias locais e redefinir um novo código tributário autárquico. Actualmente Moçambique conta com 53 Municipios.
6 1.5.Avanços e Retrocessos das reformas de descentralização Na perspectiva de ILAL (2008), sustenta que as dificuldades encaradas no âmbito da governação local e das relações intergovernamentais, enquadra-se no contexto da herança histórica, caracterizado pelo centralismo do poder criada pelo colonialismo português e cultivada pelo regime mono partidário adoptado após a conquista da independência nacional.
A expansão e promoção da governação local democrática e aperfeiçoamento das relações
intergovernamentais estão na fase inicial, caracterizada pela falta de um quadro legal, falta e fraqueza dos arranjos institucionais e fraca implementação de reformas de políticas públicas. Este chama atenção a questão que marca o retrocesso do processo de descentralização do Estado, que resulta da falta de uma política estratégica de descentralização clara e explicita que responde a questões como: para onde deseja-se ir, como proceder, quais são os passos a seguir, e qual é o ritmo do processo? A falta de tudo isso continua alimentando alguma incerteza quanto as reais intenções do governo em relação a descentralização.
Não alheios aos fracassos, reconhecem-se avanços consideráveis no reflecte-se na
instalação de autarquias locais, aprovação e a implementação das legislações referentes aos órgãos locais do Estado.
Nobre Canhanga (2009),avança que o baixo nível de transferência orçamental, a
fragilidade na exploração da base tributária, as limitações legais para os municípios explorarem mais taxas e impostos, a fraca experiencia das autarquias na gestão e execução financeira e a desresponsabilização do Estado em relação ao apoio ao município tem implicações no âmbito de combate à pobreza nas autarquias locais.
Tabela n° 1. Sumário dos conceitos descentralização e desconcentração.
Indicadores Descentralização Desconcentração
Eleição directa Os órgãos locais são eleitos e Os órgãos locais são nomeados representativos, e representam o governo directamente pelo central em determinado eleitorado. território.
7 Envolve a devolução do poder Envolve a distribuição de de decisões e competências, no âmbito da Relação com o poder central. responsabilidades às própria estrutura subunidades do governo, à administrativa, com a nivel local. É uma relação de finalidade de tornar mais ágil e cooperação e necessária. Não eficiente a prestação dos dependem hierarquicamente serviços. Há uma relação de do poder central. subordinação, isto é, dependem hierarquicamente do poder central. Promove a simplificação dos Há distanciamento, na medida procedimentos administrativos em que opera-se sempre no e a aproximação dos serviços âmbito interno de uma mesma Ligação com o cidadão aos cidadãos. No entanto, a pessoa jurídica, constituíndo descentralização se inscreve uma simples distribuição como condição necessária mas interna de competências dessa não suficiente para pessoa. desenvolver a participação. Ha maior probabilidade de Por se tratar de órgãos prestação de contas dos nomeados, a sua legitimidade e dirigentes aos eleitores, visto o seu poder, do ponto de vista que os dirigentes são eleitos e democrático, são limitados. E
Accountability uma vez eleitos, quererão como não têm uma relação renovar os mandatos, o que directa com o eleitorado, é passa necessáriamente por óbvio que tendem a prestar prestar contas, pois os contas a quem os nomeou, pois resultados das políticas sabem que é dele que públicas são mais facilmente dependem para a sua avaliados à nível local. continuidade no cargo que ocupa, ao invés do cidadão eleitor.
Sumário realizado pelo autor com base nos autores Wunsch(2001); Boone(2003); Ribot(2002); Tobar(1991); e Souza(2011).
8 2. Conclusão Findo a apresentação do trabalho o grupo pode constatar que a trajectória histórica do pais ficou marcada pela vigência provisória de um sistema socialista, com um Estado de economia centralmente planificada a nível da capital do país. Sistema que culminou no fracasso por diversos motivos, e foi dentro desta perspectiva que iniciou na primeira metade da década de 80 um conjunto de reformas político- administrativo, que determinou uma nova forma de olhar o Estado na sua relação com a sociedade. O conjunto de reformas introduzidas no contexto da transição, apareciam associadas à redução da pobreza, essas reformas cristalizavam-se sobretudo no processo de descentralização, que se propunha a criar um conjunto de instituições com vista a uma melhor governação a nível local. A descentralização propunha-se a dotar o Estado da capacidade política, institucional e técnica à altura de responder as demandas sociais por bens e serviços públicos, através da ampliação da expansão do bem-estar das comunidades, assegurar a inclusão dos grupos pobres e vulneráveis no acesso a renda e no processo do desenvolvimento assente nos padrões de eficácia e eficiência que deficientemente foram providos durante a vigência de um modelo de administração pública de orientação socialista.
A descentralização é, por natureza, um processo e, como qualquer processo social,
o elemento temporal desenvolve um papel importante na estruturação progressiva da sua dinâmica. O processo de descentralização é ainda jovem em Moçambique e terá ainda necessidade do apoio do Estado. O Estado deve medir os efeitos da descentralização - processo que ele próprio empreendeu - e estar consciente do grande potencial criativo que este processo pode gerar.
9 3. Bibliografia CANHANGA, N., (2009), Descentralização fiscal, transferência intergovernamentais e dinâmicas da pobreza nas autarquias locais. Istituto de Estudos Sociais e Economicos (IESE). II Conferencia, Maputo;
FARIA, F., CHICHAVA, A., (1999): Descentralização e cooperação descentralizada em
Moçambique (http://www.ilo.org/public/portugue/region/eurpro/lisbon/pdf/descentralizar moçambique.pdf , acessado em 19.Maio.2012);
MAZULA, A.. 1998. « Quadro institucional dos distritos municipais – apresentação » in
MAZULA, A. et alia. Autarquias Locais em Moçambique. Antecedentes e Regime Jurídico. Lisboa - Maputo. Ministério da Administração Estatal (MAE). 1998. Pacote Autárquico. Brochuras I e II. Maputo. MANJANGUICE, S. 1998. A Cooperação Descentralizada (o caso de Moçambique). MAE Especial. Maputo. Ministério do Plano e Finanças, DNPO. 1998. Programa de planificação descentralizada: estratégia e plano de actividades. Maputo. Capítulo 2. O Contexto Jurídico e Institucional para o Desenvolvimento Urbano e Municipal. A. Louis Helling (Public Management and Institutional Development Consultant) and SAL & Caldeira, Advogados e Consultores, Lda. AGRESU-GTZ-CMM (sd) Bairros Suburbanos do Município de Maputo com serviços de recolha primaria. (Mapa).
STRETZ., J (2007), A futura Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos (RSU) na Cidade de
![revistapv_16-17política social[1]](https://imgv2-2-f.scribdassets.com/img/document/52963106/149x198/ed0076ea34/1360175164?v=1)
