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EVOLUCIÓN

DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y DE SUS


PRINCIPALES INSTRUMENTOS






José Leonardo Núñez
Abogado Especialista en Finanzas Públicas
Université Paris II




2015

ÍNDICE


INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 3

I. TRANSFORMACIÓN DE LAS IDEAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS .... 4
A. HACIA UNAS FINANZAS PÚBLICAS MODERNAS ................................... 4
B. HACIA UNAS FINANZAS PÚBLICAS POSTMODERNAS ..................... 16
II. MECANISMOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS PARA INTERVENIR EN
EL ORDEN ECONÓMICO Y SOCIAL ............................................................. 33
A. EL PRESUPUESTO ................................................................................................. 33
a) El Impuesto .......................................................................................................... 55
b) El Gasto Público ................................................................................................. 64
B. EL EMPRÉSTITO PÚBLICO ................................................................................ 69

III. NO DIRIGISMO Y NEUTRALIDAD FISCAL ................................................. 75
A. PRINCIPIO DE EVITAR MEDIDAS DIRIGISTAS ..................................... 75
B. NEUTRALIDAD FISCAL ................................................................................... 79

CONCLUSIONES ............................................................................................................. 84

MATERIAL DE REFERENCIA .................................................................................. 89

GLOSARIO……………………………………………………………………………………. 95

CUESTIONARIO……………………………………………………………………………. 99

AUTOR DE LA OBRA…………………………………………………………………… 100




2
INTRODUCCIÓN
La premisa fundamental de las finanzas públicas clásicas, bajo la
concepción del Estado influenciado por el liberalismo económico del
siglo XIX, fue considerar que las leyes económicas eran las únicas que
tenían que conducir el funcionamiento de la economía sin que el Estado
interviniera en ello; ese funcionamiento se lo dejaban a la iniciativa
privada, siendo una de las razones por las que la actividad financiera del
Estado se concretaba a cubrir los gastos de administración, de policía y
de diplomacia en el orden interno y externo, de manera
preeminentemente neutral.

Posteriormente, sin dejar de lado la atención de los gastos de
funcionamiento de los servicios administrativos del Estado (que era el
objetivo de las finanzas públicas clásicas), las finanzas públicas
modernas, bajo una concepción eminentemente intervencionista, han
jugado un papel regulador, orientador e incentivador de la economía
para la consecución del bienestar social.

El agotamiento de las políticas intervencionistas y el fracaso de las
políticas neoliberales para responder a las crisis económicas y a las
necesidades de la población en general, ha hecho que en la actualidad se
replantee el papel de las finanzas públicas a objeto de responder a los
grandes desafíos de la humanidad, con un espectro de acción que va
más allá de lo nacional para la solución de las necesidades públicas
globales, y en lo interno buscando la implementación de principios de
buena gobernanza presupuestaria y racionalización del gasto público y
así alcanzar la regla de oro del equilibrio presupuestario.

En este ensayo haremos una reseña de la evolución de las finanzas
públicas y sus principales mecanismos -el presupuesto, el impuesto, el
gasto y el empréstito público-, herramientas de la que disponen por lo
general los Gobiernos como medios políticos eficaces de intervención, al
tiempo que abordaremos ciertos aspectos relacionados con la nueva
concepción de las finanzas públicas y de sus perspectivas de adaptación
a los tiempos por venir, reseñando las reformas que se han realizado en
algunos países a fin de conferirles mayor transparencia a sus sistemas
de finanzas públicas y optimizar su gestión financiera.

3
Temas estos, que para nuestro desarrollo, los dividiremos en tres
capítulos; uno dedicado a la evolución de las ideas transformadoras de
las finanzas públicas (I), en el que trataremos la transición hacia unas
finanzas públicas modernas (A), y postmodernas, con sus diferentes
visiones y enfoques (B); otro, referido a los mecanismos de las finanzas
públicas para intervenir en el orden económico y social (II), en el que,
por una parte, el presupuesto (A), con el impuesto (a) y el gasto público
(b), y por la otra, el empréstito público (B), han jugado un papel
fundamental; y un tercer capítulo, en el que expondremos algunos
principios que, de alguna manera, son antagónicos con el
intervencionismo fiscal (III), como lo son el antidirigismo fiscal (A) y la
neutralidad fiscal (B).


I. TRANSFORMACIÓN DE LAS IDEAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS.

En la transformación de las finanzas públicas clásicas influyeron varios
factores. Fue determinante en ello el aumento del volumen y cambio en
la naturaleza del gasto público a consecuencia de las dos Guerras
Mundiales y de la crisis de los años 30, que permitieron la transición
hacia unas finanzas públicas modernas (A), así como el rescate de
principios clásicos con miras al saneamiento en la ejecución del gasto
público para el debido equilibrio macroeconómico y la concertación
transfronteriza de los países para satisfacer las necesidades colectivas
de la humanidad, lo que se inscribe en lo que hoy se ha dado por
denominar las finanzas públicas postmodernas (B).

A. HACIA UNAS FINANZAS PÚBLICAS MODERNAS:

La acción de las finanzas públicas clásicas, como expresión del Estado
liberal, estaba limitada a la protección de la colectividad y a la soberanía
nacional, la administración de justicia y a algunas obras básicas que no
podían ser ejecutadas por los particulares; el Estado estaba confinado a
no perturbar con su acción el funcionamiento de la economía.

El papel del Estado liberal en la economía era ante todo garantizar la
seguridad de los ciudadanos, sus derechos fundamentales y proteger las
libertades individuales (derecho de propiedad, libertad de culto,
libertad de reunión). Por ende, su intervención se limitaba a las

4
funciones de diplomacia, justicia, policía, armada. Era la visión
minimalista del Estado, considerado como en “Estado gendarme”, que
no interviene en la vida económica y deja a los agentes individuales
actuar libremente sobre los mercados autorregulados, y tiende
espontáneamente hacia un equilibrio económico óptimo; es la teoría
liberal del “laissez-faire” de Adam Smith.

En la época en que regían las finanzas públicas clásicas, los economistas
adoptan las doctrinas liberales, confiriéndole a las iniciativas privadas
superioridad y preferencia sobre la intervención pública. Ello así, el
gasto público es visto como menos productivo que el gasto privado,
pues el primero conlleva a una reducción de la libertad de acción de los
agentes privados. Se propugna, entonces, que el Estado no debe
perturbar el libre funcionamiento del mercado.

Ahora bien, a pesar de que los liberales repudian el intervencionismo
del Estado, admiten, no obstante, una acción mínima de éste para
corregir las imperfecciones del mercado. En este sentido, señalaban que
el Estado debía intervenir en la economía para proveer los bienes y
servicios que el mercado era incapaz de suministrar eficientemente,
justificando la intervención pública en el ámbito económico 1 en tres
casos principales de fallas del mercado:


a) El monopolio natural: para evitar una tarifa muy elevada del
monopolio, que puede excluir a una parte de los usuarios, el Estado
debe regular su actividad, bien por medio de la provisión del servicio -
creando un monopolio público- o competencia con el sector privado
mediante el establecimiento de tarifas administradas y subvencionando
el servicio a través del presupuesto;

b) La presencia de externalidades: cuando las externalidades son
negativas -como la contaminación-, el Estado debe gravar esa
producción, obligando a las empresas productoras a tomar en cuenta no
solamente el costo privado de sus actividades, sino su costo social, que

1 Pommier, Guilleume. Le Principe d´Equilibre des finances publiques: une analyse comparative en Europe
(France, Alemagne,Espacne,Royaume-Unis). Institute d´etudes Politique de Strabourg. http://publication-
theses.unitra.fr/public/memoires2013IEP/2013_POMMIER_Guilleume.pdf

5
es más elevado que el primero; por el contrario, cuando la externalidad
es positiva para la sociedad, el Estado debe subvencionar y/o incentivar
su producción, o proveerla -tal es el caso de la acción del Estado
proveedor de los servicios de higiene y de educación, para incrementar
la salud y la educación de la población; y,

c) La provisión de bienes necesarios para la colectividad, -
insuficientemente proporcionado por el mercado- que no rivalizan
entre sí, pues su consumo por un individuo no reduce la cantidad
disponible para otros individuos, y son de acceso libre y gratuitos; por
ello, ninguna empresa privada tiene el incentivo de producir ese tipo de
bienes -por ejemplo, defensa- transporte colectivo, debiendo el Estado
proveerlos o subvencionar a las empresas privadas.

Para los clásicos, estas intervenciones económicas marginales requerían
de una política presupuestaria financiada por el impuesto y no por el
empréstito, ya que este último instrumento era excepcionalmente
utilizado para financiar gastos extraordinarios.

A pesar de la intervención mínima del Estado en la economía, los
liberales propendieron a la neutralidad de las finanzas públicas, pues
consideraban que su utilización con fines económicos era inútil.
Además, defendían la inactividad de las finanzas públicas, en atención a
que ellas no podían ni debían influir en la economía: el gasto público no
debe tener ningún efecto sobre la vida económica y social, a riesgo de
perturbar el equilibrio económico resultante de las iniciativas privadas
sobre el mercado; y el presupuesto del Estado no debe servir sino para
financiar los gastos de funcionamiento, y en ningún caso para accionar
sobre la economía o corregir las desigualdades sociales.

Los liberales presumen así pues, una doble neutralidad de las finanzas
públicas: una neutralidad objetiva, porque ellas no tienen efecto sobre la
economía nacional, y una neutralidad subjetiva porque ellas no pueden
ser utilizadas por los gobiernos para alterar el libre funcionamiento de
los mercados (favorecer o frenar el desarrollo de ciertos sectores
económicos a su discreción).

Asimismo, las finanzas públicas para los clásicos no podían ser
influenciadas por la economía, es decir, debían ser insensibles a las

6
fluctuaciones de la vida económica; desde esta óptica, la coyuntura
económica no tiene efectos sobre el presupuesto.

En ese contexto de solo financiar los puros gastos administrativos, no
era posible pensar en una política fiscal intervencionista que tuviera
como fin atender al desarrollo económico.

La transición del Estado liberal hacia una concepción moderna,
originada en gran parte por la evolución progresiva de las ideas de las
finanzas públicas y por la correlativa transformación que sufrieron los
ingresos y los gastos públicos al aumentar sus volúmenes, hizo posible
que el presupuesto del Estado cambiara su función, convirtiéndose en
un medio de intervención en el plano económico y social; de modo que,
la abstención voluntaria del siglo XIX se sustituye por una concepción de
un Estado intervencionista.

Es esta nueva orientación de las finanzas públicas como instrumento de
intervención en la vida económica y social lo que hace que sus objetivos
sean indudablemente otros, como estabilizar la economía, propender al
crecimiento económico y evitar en ese crecimiento las desigualdades en
el reparto de la renta pública; ello, como consecuencia de las nuevas
tareas que asumió el Estado en la evolución de las ideas liberales a la
ideas intervencionistas, esto es, el paso del Estado gendarme al Estado
providencia o proteccionista, en el que el Estado actúa o interviene en
ciertas actividades privadas o sociales que antes no eran de su atención
o de su interés (vgr., construcción de edificaciones, de autopistas,
subvenciones o transferencias).

El Profesor Pierre Lalumiére señala que las finanzas públicas modernas
fueron creadas por los regímenes parlamentarios, circunstancia que
respondió a una razón histórica. En efecto, los regímenes
parlamentarios, aparecieron en los diferentes países cuando declinó el
poder monárquico: para limitar la autoridad del Rey, los parlamentos
elegidos utilizaban técnicas financieras, autorizando previamente los
recursos y los gastos de los servicios públicos (origen del Estado
parlamentario). De manera que, es esa la razón histórica por la que, en
la actualidad, las Asambleas comparten con los Gobiernos la acción

7
financiera del Estado y limitan el campo de acción posible de aquellos, al
autorizar previamente los ingresos y los gastos2.

Así pues, en este orden de ideas podríamos afirmar, que no fue sino
hasta a mediados del siglo XX, que esa transformación de las finanzas
públicas empezó afianzarse y hacer que esta disciplina tomará un papel
más dinámico en la vida del Estado, siendo que el presupuesto (uno de
sus mecanismos)3 ya no es visto como una simple cuenta doméstica sino
como un conjunto de medidas económicas y financieras, llegándose a
considerar como un plan de acción del Gobierno que influye sobre los
sectores de la vida económica y social.

En efecto, fue a consecuencia de la economía de conflagración ejecutada
durante la Primera y la Segunda Guerra Mundial y en el período de
reconstrucción, así como la crisis económica de los años 304, que el
Estado multiplicó sustancialmente sus intervenciones en el mundo
económico y social a través del gasto público, materializado en ayudas al
sector privado para el desarrollo industrial, con programas de
seguridad social o con políticas de desarrollo económico y social en los
países menos desarrollados o subdesarrollados.

Ese incremento del intervencionismo estatal sobre la economía
mediante las finanzas públicas fue ciertamente cada vez mayor, siendo
que a partir de la segunda década del siglo XX, el presupuesto se
acrecentó notablemente por efecto de los gastos militares frente el
rearmamento de Alemania, afectando en gran medida los presupuestos
de los Estados Europeos. Las decisiones presupuestarias por los hechos
descritos eran agenciadas tomando en cuenta su incidencia sobre la
economía y lo social, además de que el Estado mediante una política de
inspiración keynesiana, intervino a favor del empleo, mediante el
financiamiento de grandes obras o trabajos que eran necesarios
desarrollar para la consecución de ese fin5.


2 Lalumiére, Pierre. Les Finances Publiques. Armand Colin. Collection U. París, 1980. Pág. 31.
3 Ibíd., Pág. 35
4 Jarach, Dino. Finanzas Públicas y Derecho Tributario. Editorial Gangallo. Argentina, 1985. Pág. 30 y sgtes.
5 Desrameaux, Alexandre, Finances Publiques. Collection Major. Service Public. Puf. 1er. Edition. París, 2013. Pág
20.

8
Es así que el Estado, a fin de cubrir los déficits presupuestarios que
crecían sin cesar por las anteriores circunstancias6, no solo obtenía
recursos de los impuestos, sino también de la devaluación monetaria, de
los empréstitos públicos (una manera de incentivar el ahorro) y de los
beneficios de sus nuevas actividades industriales, comerciales y
financieras. Vemos pues, que el equilibrio presupuestario no es más un
imperativo, tal como era concebido en las finanzas públicas clásicas,
pues lo esencial en esta nueva concepción de las finanzas públicas es el
desarrollo económico y social.

De manera que bajo la concepción clásica de las finanzas públicas
(orientada por el discurso laisseferista de raigambre smithiana en el que
ni el superávit ni el déficit eran permitidos, salvo excepciones), no era
factible, en absoluto, una política compensatoria en desarrollo de la cual
el Estado interviniera en la economía para contrarrestar los ciclos
económicos de recesión o de auge7. Proceder que posteriormente fue
posible y generalmente aceptado por ser parte de una nueva concepción
de las finanzas públicas, quedando atrás la filosofía inspiradora del
Estado mínimo o neutral.

Bajo esta concepción, apreciamos que las finanzas públicas, sobre todo
en Europa, cumplieron un papel fundamental gracias a la evolución de
las estructuras políticas y financieras del Estado, que se modificaron
profundamente a raíz de la Primera y la Segunda Guerra Mundial y que
permitieron a pesar de ser las mismas estructuras -Parlamento,
Gobierno y Administración- que sus roles fueran considerablemente
modificados. El papel que juegan las finanzas públicas en la vida
moderna, se piensa que en parte fue debido al decaimiento de la
concepción liberal de la acción del Estado sobre el plano económico, que
condujo a que evolucionaran las instituciones financieras para satisfacer
las nuevas necesidades públicas colectivas originadas de los hechos
acaecidos y antes mencionados8.

Obsérvese pues que uno de los rasgos característicos que distingue las
finanzas públicas modernas de las clásicas o liberales, no es otro que la

6 Ibíd., Pág. 20.
7 Plazas Vega, Mauricio A. Derecho de la Hacienda Pública y Derecho Tributario. Las Ideas Políticas de la
Hacienda Pública. Ediciones Temis. Bogotá, 2000. Págs. 542 y 543.
8 Lalumiére, Pierre. Ob. Cit. Pág. 34.

9
intervención del Estado en la economía. Así, los keynesianos concebían
que el Estado no solo puede sino que debe intervenir de manera activa
en la economía, mientras que para los smithianos la regla primordial era
la del Estado mínimo o neutral, esto es, una posición meramente
contemplativa y neutral del ente público9.

En esta transformación de la acción del Estado, la opinión pública, bajo
la influencia de las doctrinas sociales, fue preponderante, al admitir
como legítimas todas las medidas tendentes a luchar contra la miseria o
disminuir las desigualdades sociales, aspectos estos que reivindican un
derecho a la prosperidad, que obligan al Estado a seguir interviniendo
consciente y deliberadamente en los procesos de la vida económica10. Es
por ello que las nuevas ideas conllevaron a una concepción de un Estado
providencia, encargado de asegurar un mínimo de bienestar a cada uno
de los ciudadanos, el cual, con la multiplicación de servicios públicos de
salud, de asistencia, de seguridad social, de educación, con el objeto de
proteger al individuo contra los riesgos de la vida y favorecer el
desarrollo de su personalidad, ha tenido una acogida favorable en la
evolución y perspectivas futuras de las finanzas públicas, lo que hoy día
sería difícil de revertir.

Según lo señala el profesor Manuel Rachadell, el Estado intervencionista
se debió en primer lugar, a la necesidad de los Gobiernos de intervenir
en la vida económica y social, para estabilizar la economía por las
alteraciones devenidas de las crisis cada vez más severas; y en segundo
lugar, para hacer frente a las injusticias sociales que, bajo el régimen
liberal, habían llegado a niveles inalcanzables. Además, circunstancias
de orden político influyeron en esa evolución, como la democratización
progresiva de la sociedad, que obligó al Estado atender necesidades de
las grandes masas de población, así como la transformación ideológica,
que trajo consigo una participación activa de nuevas corrientes de
pensamiento, tales como el comunismo, el socialismo, la
socialdemocracia, el socialcristianismo, todas las cuales influyeron en la
intervención creciente del Estado en la vida económica11.


9 Plazas Vega, Mauricio A. Ob. Cit. Pág. 315.
10 Lalumiére, Pierre. Ob. Cit. Págs. 34 y 35.
11 Rachadell, Manuel. Lecciones sobre el Presupuesto Público. Editorial Jurídica Venezolana. Colección de
Estudios Jurídicos No. 28. Caracas, 1985. Pág. 72.

10
El profesor Maurice Duverger expresa que la primera transformación de
la noción clásica de las finanzas públicas, consistió en la separación de
los medios de los objetivos, esto es, que a partir del cambio de
concepción de las finanzas públicas se desarrolló la sustitución del
liberalismo por el intervencionismo, observándose que las técnicas
financieras sirvieron de medios de intervención en el campo económico
y social más que en la idea tradicional de la cobertura de los gastos
públicos12.

Es importante destacar, que la acción del intervencionismo en el orden
social ha sido muy significativa, y en el caso particular de Francia,
observamos que una de las fases de la redistribución de la riqueza, se
efectúa por vía de los sistemas de seguridad social creados en 1945, y
aún más por la vía de las prestaciones sociales (públicas o privadas)
que, sumadas a los gastos de seguridad social, representan más del
tercio del Producto Interno Bruto. Se trata, en realidad, del desarrollo
del Estado empleador, considerando que el número de empleados en el
sector público de ese país está en torno a un cuarto de la población
activa. Esta cualidad del Estado empleador se apreció notablemente
como consecuencia de las nacionalizaciones de 1936, 1945 y 1982, en
las que surgió un vasto sector público industrial y financiero;
posteriormente, no obstante las privatizaciones de los últimos treinta
años, el sector público conserva un peso no desdeñable. Ahora bien, esta
tendencia general hacia una menor participación del sector público
empleador, después de la crisis económico-financiera de 2008, ha
tenido un revés, que ha marcado y aún marca la acción de los Estados y
sus economías; en efecto, la situación severa y crítica que caracteriza los
años presentes se traduce en el retorno de la acción del Estado en tanto
que este sostiene financieramente al sector bancario y a la economía en
su conjunto, como entidad reguladora del disfuncionamiento observado
(sobre los mercados financieros, las cuestiones fiscales, etc.); así, en el
año 2010 se observa la interrupción de la tendencia a la menor
participación del Estado, pues ha habido un incremento considerable de
los niveles de asalariados públicos. De allí que se afirme que jamás el


12 Duverger, Maurice. Finances Publiques. Themis. 1968. Citado por Gaudemet, Paul Marie y Chemillier-
Gendreau, Monique. Nouveau Guide des Exercises Practiques pour la Licence en Droit. Finances Publiques.
Politique Financiere -Buget -Tresor. París 1978. Págs. 19 a la 21.

11
Estado ha sido tan intervencionista financieramente que en el período
presente13.

Dicho en otras palabras, las finanzas públicas hoy día no se limitan en
sus propósitos solamente a la provisión de bienes colectivos (como
serían el pago de los servicios inherentes a la organización del Estado, la
ampliación de la red vial, el servicio de comunicaciones, la cobertura
escolar o la defensa); la Hacienda Pública moderna, como bien lo
expresa el autor Juan Camilo Restrepo, tiene otros objetivos como son
redistribución, estabilidad y desarrollo económico, cambios estos no
solamente cuantitativos sino también de carácter cualitativo14.

Bajo esta óptica, se sostiene que la finalidad u objetivo de las finanzas
públicas es primordialmente alcanzar el bien común. En este sentido, si
observamos en retrospectiva la evolución de las finanzas públicas a lo
largo de su historia y en particular en el caso de Francia, notamos que
bajo el antiguo régimen, la finalidad de las finanzas públicas no fue otra
que sostener el orden público, la paz social y la conservación del poder
del Estado, y es a partir de la Revolución Francesa que las finanzas
públicas asumen una función distinta, de mantener la cohesión social,
proteger a los más débiles y reducir las desigualdades sociales; de allí el
aumento constante de las cargas y de los recursos públicos del Estado.

Las finanzas públicas, en su papel intervencionista, han contribuido a la
satisfacción de necesidades colectivas de tipo social, como son la
educación, la salud, la vivienda, al tiempo que han contribuido para
accionar sobre los desequilibrios macroeconómicos y movimientos
erráticos de la economía, convirtiéndose en un instrumento de lucha
contra la inflación y un medio para compensar a la población de esos
efectos; en suma, las finanzas públicas modernas han jugado un papel
importante en la redistribución de la riqueza, subvencionando a las
clases menos favorecidas para tratar de alcanzar en principio un
equilibrio social. En síntesis, se destaca que las finanzas públicas han
contribuido al desarrollo económico y social.


13 Luc Albert, Jean, avec la collaboration de Saidj, Luc. Finances Publiques. Cours Dalloz. 8 Edition. París, 2013.
Págs. 225, 226 y 227.
14 Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Tercera Edición. Colombia,
1996. Pág. 17.

12
A propósito del papel estabilizador de las finanzas públicas en la
economía, el autor Juan Camilo Restrepo15 nos cita la categorización que
trae Walter Heller en su obra Política Fiscal para Países
Subdesarrollados, y expone que las principales funciones de la Hacienda
Pública en el proceso de desarrollo económico son: 1) proveer al ahorro
necesario para financiar el incremento de capital indispensable en todo
proceso de desarrollo; 2) contribuir a evitar los desequilibrios de origen
interno o externo de la economía que, de presentarse, pueden
comprometer seriamente el proceso de desarrollo; y, 3) ayudar a crear
condiciones de equidad dentro del proceso de desarrollo, que lo hagan
más justo y equitativo.

En consecuencia, las finanzas públicas son un instrumento ineludible
del ejercicio del poder político y necesario para la acción pública, lo que
significa que se gobierna por las finanzas públicas, al menos por su
autoridad, su información y por el establecimiento de sus reglas, porque
los recursos financieros resultantes de un proceso de extracción y de
reparto de recursos (esto es, mediante el impuesto, el presupuesto y
subsidios), constituyen los medios de toda política pública. Aprehender
la acción pública por sus financiamientos, supone interesarse en las
formas materiales y concretas de esas políticas, en los instrumentos
financieros y en los presupuestos que son los elementos fundamentales
de su actuación. Y es a través del presupuesto que los Gobiernos, en la
distribución de sus recursos, afirman sus objetivos y las prioridades de
la acción pública que despliegan. En fin, el presupuesto constituye así
una manifestación de poder político, un lugar en la institucionalización
de las decisiones políticas16.

En síntesis, las diferentes concepciones que hasta el siglo XX han tenido
las finanzas públicas pueden ser resumidas, -siguiendo a Jean-Luc
Albert y Saidj Luc17 - en: a) la concepción liberal; b) la concepción
intervencionista; c) la concepción neo-liberal; y, d) la combinación de la
política monetaria con la política fiscal (policy mix).


15 Ibíd., Págs. 31 y sgtes.
16 Bezes, Philippe y Siné Alexandre. Gouverner (par) les Finances Publiques. SciencesPo. Perspectives de
Recherche. Les Presses. París, 2011. Págs. 65, 66 y 69.
17 Luc Albert, Jean y Saidj Luc. Ob. Cit. Págs. 228, 229 y 230.

13
a) La concepción liberal se caracteriza por la neutralidad del poder
público, dado que la intervención en materia económica y social
perturba las leyes naturales del libre juego y del equilibrio espontáneo
de la iniciativa privada.

b) La concepción intervencionista, desarrollada a partir de la Primera
Guerra Mundial, consolidada a partir de la Segunda Guerra Mundial y en
principio hasta los años 70 del siglo pasado, estaba inspirada en la
doctrina socialista y la corriente keynesiana, que se caracteriza por la
máxima de que el poder público puede técnicamente y puede
políticamente utilizar las finanzas públicas para asegurar el equilibrio
del país: equilibrio económico, regularizando la coyuntura por medio de
la política presupuestaria y desarrollando la infraestructura por la
inversión; equilibrio social, dado que la fiscalidad y los gastos públicos
de transferencia permiten luchar contra las desigualdades y atenuar los
efectos del desempleo.

c) La concepción neo-liberal, imperante a raíz de la crisis de 1970,
heredada principalmente del pensamiento de Friedrich von Hayek e
ilustrada por el pensamiento de las escuelas de Chicago de Milton
Friedman y por la escuela de James M. Buchanan, entre otras, cuya
característica era la regulación del mercado mediante la desregulación
de las actividades nacionales, la privatización de empresas y una
reducción del papel de las finanzas públicas principalmente en lo que se
refiere al empleo de detracciones obligatorias para estimular la oferta y
la actividad de los agentes económicos; y,

d) La “policy mix” o combinación de políticas, referida a la política
monetaria combinada con la política fiscal, cuyo empleo se desprende
del análisis doctrinal o en todo caso de las prácticas gubernamentales
empleadas comúnmente en la zona euro, en la que el Banco Central
Europeo como organismo totalmente independiente, agenciando la
política monetaria por una parte, y por la otra, los diferentes gobiernos
de los países Europeos con sus políticas presupuestarias y fiscales
internas, llevan a cabo esa combinación de políticas de manera
coordinada.

Escoger entre una u otra política o corriente para la solución de las
diferentes crisis acaecidas a lo largo de la historia de las finanzas

14
públicas resulta complejo, sobre lo cual merece especial atención
destacar que en estos últimos años han habido posiciones encontradas
para la solución de los grandes problemas estructurales y coyunturales
de la economía, particularmente en momentos de crisis sistémicas,
entre los representantes del pensamiento intervencionista y los
representantes de la escuela neo-liberal o neo-clásica. En efecto, a raíz
de la crisis de 2008 18 los economistas y estudiosos de la materia
financiera se han formulado una serie de reflexiones acerca de si el plan
de relanzamiento producto de las políticas keynesianas empleadas en la
depresión de 1929, es pertinente para la solución de la casi parecida
crisis de 2008. Detrás de estas interrogantes persiste el viejo debate
entre aquellos que defienden la tesis de la intervención del Estado para
estabilizar la economía y aquellos que se inscriben dentro de la escuela
neo-liberal, que defienden la tesis del desendeudamiento.

Estas distintas posiciones son objeto de permanentes debates; no
obstante, ninguna ha llegado a imponerse sobre la otra. Con ocasión de
la crisis de 2008, retornaron las tesis intervencionistas que inspiraron el
plan de sostenimiento de la demanda en el conjunto de los países
avanzados; pero por la prolongación de la crisis sin que se hubiese
logrado ponerle fin a la misma, los partidarios de la corriente neo-
clásica comenzaron a criticar las políticas impuestas y se comenzó un
debate interesante entre destacados economistas que integran esas dos
escuelas del pensamiento económico; por un lado, los Premios Nobel de
Economía que representan el pensamiento keynesiano (Joseph Stiglitz y
Paul Krugman), y, por el otro, los Premios Nobel de Economía que
representan la escuela no intervencionista (James Buchanan, Edward
Prescott y Vernon Smith)19.

Importante es señalar, que a pesar de la gravedad de los problemas que
afectan hoy día a las economías desarrolladas (sobre las cuales pesa una
deuda pública muy elevada y a su vez presentan un crecimiento débil),
se constata que ninguna de las escuelas de pensamiento involucradas en
la solución de las crisis han salido airosas en la implementación de una
estrategia eficaz para solventarlas.


18 Bouthevillain, Carine; Dufrénot, Gilles; Frouté, Philippe; Paul, Laurent. Ob. Cit. Págs. 10.
19 Ibíd., Págs. 18 y 19.

15
En nuestra opinión, todas estas concepciones han sido de gran utilidad;
su diferencia estriba en los medios que emplean, pues coinciden en sus
objetivos. De manera que, ante una crisis de envergadura, los Gobiernos
pueden acoger una u otra o una combinación de ellas y tratar así de
corregir los efectos nocivos de la inflación, estimular el crecimiento y el
empleo, sin obviar, por supuesto, el propósito de aminorar las
desigualdades sociales. Valga recordar que, para enfrentar la crisis de
1929 y relanzar la economía, se utilizaron mecanismos de políticas
presupuestarias de tipo keynesianas, las cuales, según los neo-liberales,
resultaron ineficaces; en la crisis de los años 70 (primer conflicto
petrolero mundial), se emplearon políticas neo-liberales y políticas
monetaristas, caracterizadas las primeras por un mínimo de
intervención estatal20; y en la crisis de 2008 se optó por apostar por la
combinación de políticas de corte monetaristas y fiscales para tratar de
solucionar dicha crisis.

En la transformación sufrida por las finanzas públicas, cabe indicar que
las mismas han traspasado los límites de la modernidad; ciertamente,
“…la concepción de la modernidad ha entrado en crisis y el pensamiento
típico del fin del milenio (referido al milenio pasado) anuncia el
advenimiento de la sociedad postindustrial, postmoderna de la
informática o de los media, todo lo cual conduce indefectiblemente al
planteamiento de una hacienda postmoderna…”21.

B. HACIA UNAS FINANZAS PÚBLICAS POSTMODERNAS:

Sobre este punto, Plazas Vega22 nos enseña que “…al keynesianismo que
obró como paradigma de la hacienda moderna, el neoliberalismo
respondió como antítesis dialéctica, a la que ha seguido en la historia
una verdadera síntesis, según la cual la acción del Estado en el orden
social y en la planeación y diseño de estrategias capaces de encauzar la
economía hacia el desarrollo debe ser aparejada por la recuperación del
individuo, otrora perdido en ‘la inmensidad del Estado Leviatán’…”. De

20 Esta crisis comenzó en los Estados Unidos de América, por el agotamiento del keynesianismo después de la
época dorada de los años 60, cuyas causas, entre otras, fueron el abandono del patrón oro por los Estados
Unidos de América, y el bloqueo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) a los países que
apoyaron a Israel en la guerra contra Siria y Egipto (Yon Kipur).
21 Plazas Vega, Mauricio A.. Ob. Cit. Pág. 307. (Paréntesis Nuestro).
22 Ibíd., Pág. 323.

16
ahí que la hacienda moderna haya sido sucedida por una nueva
concepción de las finanzas públicas que bien puede calificarse como
hacienda postmoderna.

Existen varias visiones de este postmodernismo; las que la aprecian
como unas finanzas públicas extra fronteras y las que se enfocan en un
rescate de principios y valores para una buena gobernanza de las
finanzas públicas y un buen funcionamiento de la gestión financiera.

a) Una Visión Transfronteriza y Humana:

Ese concepto de las finanzas públicas postmodernas debe considerar a
los Estados y países sin límites geográficos o barreras, en los que las
autoridades del mundo entero se aboquen a solucionar los grandes
problemas de la población mundial con políticas financieras que
permitan alcanzar el bienestar de la humanidad, adecuando sus
políticas y herramientas financieras transfronterizas a esos efectos. De
modo que las finanzas públicas postmodernas asumen el reto de
eliminar las desigualdades socioeconómicas, lograr la inclusión social y
sanear la contaminación del medio ambiente.

En esa visión transfronteriza, destaca cómo algunos países se han unido
para solventar problemas comunes y propiciar la integración, en lo cual
las finanzas públicas han jugado un papel importante, pues constituye
premisa fundamental para lograr tales cometidos el saneamiento y
estabilidad de las economías de los países agrupados. En tal sentido,
tenemos ejemplos de unión de países que se han agrupado en bloques,
traspasando las fronteras del territorio de cada uno de los países que los
constituyen, con el propósito de formar una comunidad de intereses, en
lo geopolítico, económico, financiero, social, político y comercial.

En el caso de la Unión Europea ha sido tal esa arreglo que incluso se ha
alcanzado una armonización de la legislación de los distintos Estados
que la conforman y ha hecho que estos países hayan suscrito un pacto
de estabilidad económica, a fin de alcanzar un equilibrio presupuestario,
además de tener en el seno de la Unión instituciones supranacionales
como el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, la Comisión Europea,
el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal de Cuenta y el
Banco Central Europeo.

17

En Latinoamérica, tenemos que los mecanismos de integración que se
han instaurado (el Mercado Común del Sur –Mercosur-, Unión de
Naciones Suramericanas -Unasur-, la Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América –ALBA-), aunado a las instituciones como el
Parlamento Andino y otras que han nacido en la nueva arquitectura
financiera regional (vgr., el Banco del Sur), constituyen pasos muy
importantes que se han adelantado para la integración y saneamiento
de las finanzas públicas de nuestros países, que contribuyen al bienestar
de nuestra población.

Merece especial atención detenernos en el Mercosur y expresar algunas
ideas por la importancia que tiene para nuestro país el ingreso al
mismo; ciertamente, el objeto de alcanzar la construcción de unas
finanzas públicas comunitarias entre los países que lo conforman es una
tarea de gran envergadura, que supone una coordinación de esfuerzos
en el ámbito de las políticas macroeconómicas de los Estados miembros,
en lo tocante a los aspectos fiscales, monetarios y cambiarios.

Así pues, en este objetivo de la integración o armonización de las
normas comerciales y financieras que nos exige el haber ingresado al
Mercosur, y dentro de estas últimas las de carácter tributario y
aduanero, debemos tener presente que ello implica un trabajo arduo y
complejo que amerita de grandes esfuerzos materiales e intelectuales
para llevar esto a buen fin, pasando por reformas legislativas que
involucran, por una parte, a diversos actores políticos y técnicos de
nuestra sociedad, y, por la otra, la necesidad de la existencia de una
verdadera voluntad política en el plano interno. Es de destacar, que en
lo que se refiere a Venezuela, nos encontramos dentro del plazo de los 4
años que comenzó a correr a partir de la suscripción del Protocolo de
Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 31 de julio
de 2012, para adecuar la legislación en varias materias a las nuevas
circunstancias que nos impone el Mercado Común de Sur.

En este trabajo arduo y de largo alcance, téngase en cuenta que en la
Unión Europea -fuente inspiradora de los mecanismos de integración de
nuestra región-, cuyo origen se sitúa con la firma del Tratado de Roma
en 1957 (para la época Comunidad Económica Europea), a pesar de que
se ha avanzado bastante en la armonización, no se ha llegado aún a una

18
armonización fiscal extensiva a todos los impuestos23. Por otra parte, la
aspiración de alcanzar una verdadera integración comunitaria y
construir un auténtico Estado Federal Suramericano, exige que los
gobiernos de los Estados Parte efectúen esfuerzos que inician por
determinar la viabilidad de tal posibilidad a la luz de lo que establece el
marco constitucional de los mismos24.

Creemos que para alcanzar una armonización de los aspectos
monetarios, fiscales y cambiarios, se hace de insoslayable cumplimiento
que los Estados miembros se confieran recíprocas garantías para el
tratamiento de las inversiones provenientes de los otros Estados
miembros, en términos de remisión de utilidades y dividendos, y que el
flujo comercial se dinamice sin desamparar la industria nacional para el
desarrollo productivo. A estos efectos, traemos a colación algunas
reflexiones que nos hace Gilberto Atencio Valladares al considerar el
tema: se debe ir eliminando progresivamente las diversas
contribuciones parafiscales, porque pueden constituir obstáculos graves
a la libre circulación de mercancías dentro del espacio del Mercado
Común del Sur25, al igual que se debe ir flexibilizando el control de las
divisas para poder adecuarse a los postulados del Mercado Común. Por
otra parte, señala este autor que se debe evaluar la posibilidad de
revisar el sistema de recuperación de créditos fiscales del gravamen del
IVA a las exportaciones y de revisar los incentivos que trae la Ley de
Impuesto sobre la Renta, para facilitar y promover las inversiones en el
país; y habría que implementar convenios internacionales para evitar la
doble imposición y prevenir la evasión fiscal entre los países miembro
del Mercosur26.


23 Orsoni, Gilbert. Ob. Cit. Pág. 665.
24 A este respecto, véase Avendaño Bolívar, M. y Farías, I. Viabilidad de un ordenamiento jurídico supranacional

entre los Estados partes del MERCOSUR, Cuestiones Jurídicas, Revista de Ciencias Jurídicas de la Universidad
Rafael Urdaneta, Vol. IV. No. 2/2010. Universidad Rafael Urdaneta, Maracaibo, 2011, Págs. 11 y sgtes. Citado por
Atencio Valladares, Gilberto en Ponencia sobre Cuestiones Tributarias del Mercosur: Aproximaciones desde el
Derecho Tributario Venezolano. Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario. AVDT. Aduanas en Venezuela y
Mercosur. Pág. 22. Caracas, 2014.
25 En cuanto a lo expresado de eliminar progresivamente las diversas contribuciones parafiscales, es de indicar

pareciera que la política fiscal en Venezuela ha ido en una corriente diametralmente opuesta a esta
recomendación. En efecto, nos indica el autor Manuel Rachadell que en Venezuela desde hace muchos años, se
ha producido una verdadera eclosión de la parafiscalidad, por la sanción de numerosas leyes sobre la materia.
Rachadell Manuel. Evolución Reciente del Sistema Tributario Venezolano. Revista de Derecho Tributario No.
121. Legis. Págs. 87 y 88. Caracas, 2009
26 Atencio Valladares, Gilberto. Ob. Cit. Págs. 26 y sgtes.

19
Así pues, la armonización de esas políticas macroeconómicas conlleva
paralelamente a una armonización del entorno en el que esas políticas
se van a ejercer, y como lo expresamos anteriormente, esto no ha sido
aun plenamente alcanzado en la Unión Europea, a pesar de los años que
han transcurrido desde su creación, y ello, por las divergencias causadas
en materia fiscal en algunos países miembros, sobre todo en lo que
respecta a ciertas reglas de la imposición a las ventas –impuestos al
valor agregado- y a la retención en la fuente del impuesto sobre las
rentas derivadas del ahorro (en principio estimada en un 15% por los
intereses generados a favor de todos los residentes de la Unión), cuya
oposición proviene principalmente de Gran Bretaña y Luxemburgo27.

En el mismo orden de ideas, la doctrina al referirse a la experiencia
europea, indica que además de la armonización del sistema fiscal de los
Estados miembros para así evitar distorsiones concurrentes, se debe
crear un mercado único de capitales y de servicios financieros, para lo
cual una coordinación bancaria es un paso importante28. En lo relativo a
los servicios financieros, se ha estado trabajando en el pasado en
algunas de nuestras instituciones, haciéndose una especie de auditorías
de leyes y de recopilación de normas legislativas, para conocer el estado
en que se encuentra nuestra legislación financiera respecto a la del
Mercosur.

De manera que, la tarea no es fácil y para ello se necesita el consenso de
la Asamblea Nacional, del Poder Ejecutivo y de todas las organizaciones
que hacen vida en nuestro país, y en el resto de los países miembros,
para poder llegar a un mercado único, en donde se unifiquen los
sistemas jurídicos y se eliminen las barreras aduaneras y exista una
libre circulación de bienes y servicios dentro de las fronteras del
Mercado del Sur, tal y como el alcanzado por la Unión Europea desde el
año 1993, con una unificación monetaria y una coordinación de las
políticas económicas, presupuestarias y monetarias, salvo lo dicho en
materia fiscal que la armonización no ha sido extensiva todavía a todos
los impuestos.


27 Bouvier Michel, Esclassan, Marie-Christine et Lassale, Jean-Pierre, Manuel des Finances Publiques. 13e
édition. LGDJ. Lextenso éditions. Pág. 162. Paris 2014.
28 Ibíd., Págs. 162 y sgtes.

20
Ahora bien, retomando los esfuerzos que se han realizado en esa visión
transfronteriza y de los niveles de riquezas, avances tecnológicos, de las
transferencias bilaterales y multilaterales y de las ayudas financieras
externas para cumplir con las iniciativas planteadas en el seno de los
organismos internacionales (vgr., Organización de las Naciones Unidas),
vemos que aun siguen existiendo circunstancias que minan las
promesas inherentes a la globalización, de mejorar la vida de todos los
habitantes del planeta; en efecto, sin una verdadera producción de
bienes públicos globales que satisfaga las necesidades de la población
mundial29, la atención de tales cometidos no puede lograrse.

Así pues, creemos que esa concepción de postmodernidad emerge de un
sentimiento contemporáneo para acabar con el hambre y la miseria en
el globo terráqueo; por ello, las finanzas públicas postmodernas no se
circunscriben a la consecución de la prosperidad dentro de los límites
de los Estados, sino traspasan sus fronteras y se insertan en el mundo
geopolítico actual, buscando las herramientas para satisfacer la
demanda de los bienes públicos globales y acabar con las injusticias
sociales que nos afectan en la actualidad, así como alcanzar un
verdadero espíritu solidario en el seno de la humanidad.

Señalan Kaul y Conceiçao que el verdadero desafío de las finanzas
públicas lo constituye el hecho de buscar nuevos enfoques y nuevas
técnicas de financiación para solucionar las inquietudes del mundo
contemporáneo, a saber: defender la paz y la seguridad internacional,
luchar contra el terrorismo internacional y crear sistemas mundiales de
comunicación y transporte, controlar las enfermedades contagiosas
globales, impedir y mitigar los riesgos del cambio climático, diseñar una
nueva arquitectura de financiamiento global y propiciar la estabilidad
financiera internacional, crear un régimen comercial multilateral,
establecer mecanismos para impedir la piratería intelectual, el lavado
de dinero y el tráfico de drogas ilícitas, promover la universalización de
los derechos humanos básicos y la democracia y reducir la pobreza y
otras formas de privaciones humanas30.


29 Kaul, I, y Conceiçao, P. Respondiendo a los Desafíos Mundiales. Tendencias Modernas de las Finanzas
Públicas. Publicado para el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Nueva York-Oxford University Press.
2006. /# 9/tendencias+de+las+finanzas+publicas
30 Ibíd.

21
Ejemplo de una preocupación mundial y un desafío de las finanzas
públicas postmodernas, que escapa de los límites de los Estados, lo
constituyó la necesidad de satisfacer el bien público global de luchar en
el pasado reciente contra el ébola iniciativa que emprendieron los
países que conforman la ONU, la Unión Europea, los países del ALBA,
que dirigieron sus acciones a combatir y aislar dicha enfermedad. En la
lucha contra esta enfermedad aparecida en algunos países del África, a
finales de 2014 se invirtieron grandes cantidades de recursos
económicos y humanos, involucrándose el Fondo Monetario
Internacional y empresas privadas, para ayudar con aportes económicos
a minimizar el desarrollo de la misma y evitar su propagación y la
consiguiente catástrofe mundial que se podría haber creado si la
enfermedad no era detenida y controlada a tiempo, al punto que hoy día
la Organización Mundial de la Salud (OMS), ha declarado a Liberia libre
del ébola.

Este enfoque postmodernista, obedece a que el Estado moderno hace
que la actividad financiera cambie a su ritmo y así se aprecia como las
finanzas públicas se integran a las políticas públicas que el Estado, en
esa evolución de un mundo globalizado, tiene necesariamente que
desarrollar. A medida que la economía mundial amplía su alcance, los
principios e instrumentos de las finanzas públicas se ven enfrentados a
los nuevos retos y problemas; lo cual es cónsono con lo afirmado por
Musgrave y Musgrave: “las finanzas públicas han estado en permanente
transformación”31.

En este contexto postmoderno, hay quienes afirman que la acción de los
Gobiernos se evalúa según su apertura hacia la competencia del
mercado o por las responsabilidades que asuma en materia de políticas
públicas. Así, las herramientas y enfoques que se emplean en materia de
políticas públicas han ido evolucionando en el marco de nuevas
circunstancias y descubriendo un proceso de fusión entre demandas
internas y externas, ya sea dentro las fronteras nacionales o en relación
con el resto del mundo. Las nuevas finanzas públicas tienen como
característica que las fronteras entre lo nacional y lo internacional se


31 Citado por Gabriela M. Estrada.
Finanzas Públicas: Respondiendo a Nuevas Perspectivas. 2011.
www.eco.unrc.ar/wp-content/uploads/…/ESTRADA.TRABAJO.pdf

22
diluyen, apreciándose una cooperación y competencia a nivel público-
privado en repuesta a los nuevos desafíos del mundo32.

b) Hacia el saneamiento y fortalecimiento de las Finanzas Públicas:

Hoy día se constata un gran cambio en la organización de los sistemas
financieros públicos, pareciendo una onda que se expande
progresivamente a todos los países, ya abocados a la reforma de sus
finanzas públicas; este efecto sistémico repercute de país a país, lo cual
se constata, al ver una aproximación de sus dispositivos normativos.
Todo esto nos hace pensar en lo que serán las finanzas públicas del
mañana, disciplina que reclama autonomía en la búsqueda de
respuestas científicas y de fondo, para reflexionar y proponer reformas
en su campo de acción33.

En tal sentido, otros criterios para enfocar a las finanzas públicas
postmodernas, le prestan mayor atención a la recuperación y
fortalecimiento de los principios presupuestarios tradicionales, como la
regla de no afectación de recursos, consistente en que los ingresos que
percibe el Estado ingresen en una caja única y de ninguna manera
deben estar comprometidos a determinados gastos; del mismo modo
rescatan el principio de universalidad, mediante el cual el presupuesto
debe relacionar en forma separada y detallada los ingresos y los gastos,
sin permitir compensaciones, ni mencionar simplemente los ingresos
netos, para un mejor control de la gestión financiera del Gobierno.
Asimismo, realzan la eliminación de las barreras entre las economías
públicas y privadas y están en contra de una burocratización del Estado,
propugnan la elaboración de convenios de cogestión entre los entes
estatales y las empresas privadas. Adicionalmente, en este enfoque
hacia la postmodernidad, se fortalece el papel de las finanzas públicas
con principios y mecanismos acogidos por legislaciones para solventar
las consecuencias del déficit permanente y luchar contra la inflación de
manera más eficiente; ejemplo de ello, son los principios de coherencia
macroeconómica, que consisten en que el presupuesto debe ser


32 Estrada, Gabriela M. Ob. Cit.
33 Bouvier, Michel. Repenser et Recontruire les Finances Publiques de Demain. Reforme des Finances Publiques,
Democratie et Bonne Gouvernances. Acte de la 1er Université de Printemps de Finances Publiques du
Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques (GERFIP), sous la direction de Michel Bouvier.
LGDJ. París, 2004. Pág. 3 y 4.

23
compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno con
la autoridad monetaria34.

En este sentido, se podría decir que en muchos países avanzados se
están realizando grandes esfuerzos para tratar de reinventar a las
finanzas públicas: vgr., la Unión Europea, que en su afán de propiciar la
integración y gobernanza en común de los Estados y pueblos de Europa,
dictó políticas fiscales de obligatorio cumplimiento de los Estados de la
zona euro para lograr una coordinación, entre las cuales destaca el
Pacto de Estabilidad y de Crecimiento (PEC) suscrito el 2 de marzo de
2012 y puesto en vigencia el 1º de enero de 201335, que obliga a los
países miembros, entre otras cosas, a disminuir su deuda pública y
racionalizar el gasto público para lograr la disminución de hasta un 3%
el déficit público en relación al PIB de cada país miembro; a tener un
déficit estructural no mayor del 0,5 % PIB y en aquellos países en los
que la deuda es inferior al 60% del PIB, 1%, lo cual constituye un avance
hacia la modernización y saneamiento de la gestión financiera del
Estado.

Bajo esta orientación destacan los esfuerzos realizados por la Unión
Europea para alcanzar una disminución de la deuda pública y
propender a una política de desendeudamiento de los distintos países
que la conforman, que configuran las orientaciones o tendencias
actuales de las finanzas públicas de nuestros días, y que son las bases de
la políticas agenciadas por ese bloque de países europeos, para el
saneamiento y la reinvención de las finanzas públicas. En tal sentido,
esas políticas son aspectos fundamentales en la actualidad para situar a
las finanzas públicas en su contexto postmoderno.

Mas, sin embargo, la implementación de esas políticas bajo la crisis
actual por la que atraviesan los países europeos, constituye un reto
difícil, dado que si bien la crisis los afecta, muestran indicadores que
reflejan una ausencia general de inflación y una apertura de sus
economías, y se cree que con la instauración de esas políticas, en vez de
remediarse la situación, pudiera empeorarse en el largo plazo;
ciertamente, para paliar los efectos de las políticas de reducción de


34 Plazas Vega, Mauricio A.. Ob. Cit. Págs. 324 a la 326.
35 Sobre el Pacto, véase http://es.m.wikipedia.org/wiki/Pacto_Fiscal_Europeo

24
deuda, se tendría que recurrir a una reducción del gasto público y a un
aumento de los impuestos, y ello podría traer efectos recesivos en la
economías y afectar en definitiva a la población, lo que complica el
escenario. Con este programa de desendeudamiento se persigue
restaurar la competitividad de los países endeudados y reforzar su
crecimiento potencial. El ejemplo de Grecia permite ilustrar este
propósito. En efecto, en el caso de Grecia36, cuya deuda pública asciende
al record de 170 puntos del PIB, pareciera muy complejo el programa de
reducción de deuda al piso de 120 puntos del PIB para el año 2020, a
pesar de las medidas o el plan que le ha sido impuesto por la Comisión
Europea, Fondo Monetario Internacional y el Banco Central Europeo, ya
que esto tendría no solo un impacto en la consolidación presupuestaria
que le ha sido establecida, sino igualmente por la imposibilidad de ese
país de compensar los efectos depresivos sobre su demanda interna
para alcanzar su competitividad exterior, habida cuenta que en razón de
su pertenencia a la zona del euro, no cuenta con el arma de la tasa de
cambio, a la par de la debilidad en su sector industrial. A estos efectos se
dice que Grecia debería ir resolviendo sus problemas presupuestarios,
para lo cual debería bajar la deuda fuera del balance, realizar
privatizaciones masivas, reestructurar su deuda, además de
incrementar los impuestos y reducir sus gastos.

En la misma óptica de alcanzar equilibrar y sanear a las finanzas
públicas como lo prescriben las doctrinas modernas, debemos señalar
que a esos objetivos, habría que anteponerle la existencia de ciertos
gastos públicos de muy difícil eliminación o disminución, que haría
difícil la consecución de esos fines, como son los gastos de salud y de
pensiones que según algunos autores seguirán creciendo en el curso de
los años, al igual que los gastos relativos a la educación y a la
investigación que se consideran gastos de insoslayable atención, siendo
los de la seguridad social una preocupación que ha durado en el tiempo.
Sin embargo, es necesario seguir reflexionando sobre el tema,
correspondiéndole a los países hacer escogencias dolorosas y cruciales
en cuanto al resto de los gastos, de manera de construir una doctrina
sobre una buena gobernanza presupuestaria y establecer una estrategia
financiera adecuada para los 10 ó 20 años próximos. De eso dependerá

36 Bouthevillain, Carine; Dufrénot, Gilles; Frouté, Philippe; et Paul, Laurent. Les Politiques Budgétaires dans la
Crisis. Comprendre les Enjeux Actuels et les Defis Futurs. Ouvertures Économiques. De Boeck Supérieurs.
Bruxelles, 2013. Pág. 104.

25
económica y jurídicamente la calidad de vida de las generaciones
futuras37.

A este respecto, el profesor Gilbert Orsoni expresa, al referirse a los
cambios y mutaciones de las finanzas públicas, que estas constituyen la
clave del progreso de toda acción pública, pero que este progreso no
reside solo en la repartición de los recursos en ciertos sectores sino en
la utilización eficaz y racional del dinero público, a condición de que esa
eficacia y racionalidad no constituya un fin en sí mismo porque el
objetivo primordial es la dimensión política y ética de las finanzas
públicas, consecuencia del viejo principio democrático, cuya base de
derecho presupuestario y fiscal es coadyuvar al logro de que: “las
políticas públicas contribuyan en la medida de lo posible a la realización
de una sociedad más justa”38.

En este sentido, se aprecia que, en lo formal, Venezuela se ha
encaminado hacia esa orientación de saneamiento y reforma del sistema
financiero público, que impulsa esta corriente postmoderna de las
finanzas públicas, acogiendo principios presupuestarios de orden
constitucional y legal que apuntan hacia esa perspectiva. Ciertamente, la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo
313, consagra el principio del equilibrio presupuestario; igualmente
consagra el principio de la coordinación macroeconómica en sus
artículos 320 y 321, reiterado a su vez en los artículos 152, 153, 154 y
155 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público39 y en los artículos 101, 102, 103, 104 y 105 de la Ley del Banco
Central de Venezuela 40 . En la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público se estipula en el artículo 11 el principio de
no compensación en el presupuesto público, se reitera en el artículo 15
el principio del equilibrio presupuestario, igualmente en su artículo 25


37 Bouvier, Michel. Repenser et Recontruire les Finances Publiques de Demain. Reforme des Finances Publiques,
Democratie et Bonne Gouvernances. Acte de la 1er Université de Printemps de Finances Publiques du
Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques (GERFIP), sous la direction de Michel Bouvier. Ob.
Cit. Pág. 3, 4 y 7.
38 Orsoni, Gilbert. Science et Legislation Financiére. Budgets Publics et lois de Finances. Economica. París, 2005.
Pág. 16.
39 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público,
publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 6.154 Extraordinario, de fecha 19 de
noviembre de 2014.
40 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Central de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela No. 6.155 Extraordinario, de fecha 19 de noviembre de 2014.

26
se dispone que el proyecto de ley del marco plurianual del presupuesto
será elaborado por el Ministerio del Poder Popular con competencia en
materia de finanzas en coordinación con el Banco Central de Venezuela,
así como en el artículo 80 se requiere que el Banco Central de Venezuela
u otro organismo especializado, informe de los índices
macroeconómicos que permitan medir la capacidad económica del país
para atender las obligaciones de la deuda pública y ello para la
aprobación de la Ley Especial de Endeudamiento. Como puede
observarse, estos son algunos aspectos relevantes que indican que
Venezuela se dirige hacia la modernización de sus finanzas públicas.

Otro aspecto resaltante como antecedente de esa evolución lo
observamos en lo que hoy día se denominan presupuestos públicos
participativos, cuyo análisis se abordará infra en el acápite concerniente
al presupuesto. No obstante, podemos adelantar que los presupuestos
públicos participativos son aquellos en cuyo diseño y ejecución
participa el pueblo organizado junto a las autoridades regionales o
locales; estas y aquel definen en conjunto sus planes de desarrollo así
como el destino de los recursos presupuestados en los diferentes
niveles y la orientación de los gastos de inversión, teniendo en cuenta
las realidades particulares de los territorios donde se ejecutan, con lo
cual se asegura un gasto eficiente que puede ser evaluado por la
colectividad ejerciendo la contraloría social.

Igualmente, se puede afirmar que el reto de las finanzas públicas
postmodernas es satisfacer el interés colectivo a través de la prestación
de servicios públicos, pero no en su sentido tradicional de crecimiento
económico y de progreso formal de prestación de servicios públicos
domiciliarios, sino en el sentido epistemológico y vivencial de la
sociedad viva, esto es, de darle a las finanzas públicas un sentido más de
humanidad, en donde el hombre viva como ciudadano del mundo, en
unión fraterna y coexistencia pacífica41.

c) Hacia la Reconstrucción de las Finanzas Públicas para una buena
Gobernanza de la Gestión Financiera:


41 Salazar Ríos, José Hoover. Ambiente Jurídico. Sentido de las Finanzas Públicas que emerge del Pensamiento
Contemporáneo Jurídico/html/pdfs/edición8/artículo 8.pdf

27
Otras ideas que complementan el desarrollo de un sistema financiero a
tono con la postmodernidad, las delinea el profesor Michel Bouvier,
quien explica que para llegar a unas finanzas públicas del mañana y
alcanzar una verdadera coordinación entre los países en el sistema
financiero que armonice las prácticas de gestión, se debe procurar una
verdadera integración de lo nacional con lo internacional, de lo político
con lo técnico, y de lo jurídico con la gestión. Aspectos estos que deben
ser regulados dentro de una gobernanza global, que a su entender es
ineludible, si se quiere lograr dichos objetivos; considerando además
que se debe concebir una redefinición del campo de acción del Estado42.

Se podría decir que esa armonización de las prácticas de la gestión
financiera en lo internacional, nacional y local -sobre la base de polos
geográficos regionales- se debe realizar reagrupando a los Estados de
una misma área geográfica y en coordinación con la soberanías
financieras de los mismos, referidas tanto a sus políticas
presupuestarias internas como a la producción de normas financieras
compartidas, utilizando un lenguaje común y un mínimo de estándar de
gestión. Se trata pues, en definitiva y en otros términos, de estructurar
una soberanía financiera funcional y territorial por la integración de los
actores internacionales en el seno de un sistema de poder formado por
una red internacional de expertos organizada para producir las normas
financieras43.

Bajo la misma orientación, el profesor Gilbert Orsoni expresa que para
alcanzar una nueva gestión pública, lo cual a nuestro entender se
encuadra dentro del concepto de la modernización financiera del
Estado, es necesario gozar de una administración más accesible y
transparente, que implique44 pasar de una obligación de medio a una
obligación de resultado. Se trata pues de alcanzar una acción
administrativa que logre satisfacer tres exigencias: eficacia, eficiencia y
economía. En cuanto a la eficacia, vale decir que consiste en medir la
adecuación de los resultados obtenidos y los objetivos planteados; la
eficiencia, es ver esos resultados en relación con los medios empleados;

42 Bouvier, Michel Repenser et Recontruire les Finances Publiques de Demain. Reforme des Finances Publiques,
Democratie et Bonne Gouvernances. Acte de la 1er Université de Printemps de Finances Publiques du
Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques (GERFIP), sous la direction de Michel Bouvier. Ob.
Cit. Págs. 5 y 6.
43 Ibíd., Pág. 5 y 6.
44 Orsoni, Gilbert, Ob. Cit. Pág. 44.

28
y la economía, que trata de investigar los menores costos empleados en
el logro de la acción. En definitiva parafraseando a un antiguo Ministro
de Finanzas, expresa el profesor Orsoni, que en la utilización de los
dineros públicos es necesario cambiar la responsabilidad de
conformidad, que consiste en respetar las reglas de derecho, por la
responsabilidad de performance.

A este respecto, es oportuno traer a colación lo que algunos
especialistas entienden por el concepto de la eficacia administrativa
para una buena gobernanza de las finanzas públicas, y a tales efectos
nos indican que por tal concepto debe entenderse, conjuntamente los
beneficios finales obtenidos de la política del Estado (eficacia socio-
económica), la calidad de las prestaciones realizadas para el
cumplimiento de esa política (calidad de servicio) y la optimización de
los medios que les son consagrados (eficacia de gestión de medios)45.

Téngase en cuenta además, que para acomodarse a este contexto de
desafíos que demanda la postmodernidad, la experiencia exige un
replanteamiento de las finanzas públicas, para lo cual desde ya se
plantea una especie de reconstrucción del sistema financiero público,
siendo el profesor Michel Bouvier uno de sus principales exponentes,
considerando que para tener éxito en esa pretensión es necesario tomar
en cuenta varios elementos de las finanzas públicas: su dimensión
internacional, su dimensión humana y dentro de este último su aspecto
político. Es así, que las finanzas públicas como un hecho internacional o
mundial, están insertadas en un mundo globalizado, lo que hace pensar
que su reconstrucción no puede hacerse solo desde un ángulo nacional,
pues se necesita interactuar con el medio internacional para
comprometer la responsabilidad tanto de los que toman las decisiones
en el plano internacional, como las que las toman en el plano nacional y
local, y solo así se llegaría a dicha reconstrucción financiera, siendo una
gran equivocación pensar en organizar racionalmente la gestión pública,


45 Concepto extraído de un artículo de Abaté Bernard, citado por Morvan, Francois, en su artículo sobre Les
Aspects Majeurs de la Nouvelle Gouvernance Financiére. Pág 127. Publicado en la Revista de la Reforme des
Finances Publiques, Democratie et Bonne Gouvernance. Actes de la 1er Université de Printemps de Finances
Publiques du Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques ( GERFIP), sous la direction de Michel
Bouvier. París, 2004. Ob. Cit.

29
únicamente desde ese ángulo, para creer que la salud financiera llegará
a ser posible46.

Pero en esa reconstrucción no basta con señalar los aspectos hasta aquí
referidos, sino que es necesario también ver el aspecto humano y
político de las finanzas públicas, ya que siendo estas un hecho del
hombre, los actores involucrados en su reforma deben concientizar y
asumir un cambio de mentalidad en el desempeño de la gestión pública.
Al tiempo que, como hecho político, las finanzas públicas deben apuntar
en su reconstrucción, hacia la integración de los que toman las
decisiones (elegidos en la Asamblea) y los técnicos (expertos) para que
estos asuman una responsabilidad compartida sin que prevalezca lo
técnico sobre lo político, ni a la inversa, porque en momentos de
grandes transformaciones de las instituciones, como es el caso de hoy
día, las decisiones que se adopten o dejen de adoptar pesarán sobre los
años futuros. No se trata, pues, de tomar decisiones coyunturales, sino
más bien de tipo estructural, y no solamente técnicas sino
principalmente políticas. De allí que se impone una nueva alianza del
experto y del político porque para reconstruir las finanzas públicas del
futuro, hay que escoger entre una serie de opciones o alternativas que
dentro de una sociedad no pueden satisfacerse sino por la integración
de todos los actores interesados, sean públicos o privados, la
integración de la lógica de gestión a la lógica política e igualmente
integrando el derecho público a la gestión pública47.

Por lo demás, se cree también que para lograr dicho objetivo, se debe
pensar en unas finanzas públicas libre de manipulaciones y en las que el
nivel de maniobra de los responsables políticos se vea limitada. En esta
lógica, tomaremos prestada algunas ideas del profesor Bouvier, que
consideramos pertinentes para una mejor ilustración de dicho
planteamiento. En efecto, el citado profesor nos plantea como una
utopía la construcción de “una cibernética financiera”, cuyo fin no es
otro que alcanzar una autorregulación de las finanzas públicas, para
evitar así que las decisiones de la gestión financiera sigan en manos de
los políticos y que las opciones o alternativas presupuestarias se deben

46 Bouvier, Michel. Repenser et Recontruire les Finances Publiques de Demain. Reforme des Finances Publiques,
Democratie et Bonne Gouvernances. Acte de la 1er Université de Printemps de Finances Publiques du
Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques (GERFIP), sous la direction de Michel Bouvier. Ob.
Cit. Pág. 5.
47 Ibíd., Págs. 6 y 7.

30
adoptar en base a dispositivos automáticos de regulación, lo que
constituiría una especie de “constitucionalización” de normas
financieras asumidas por un control cibernético que coadyuvaría a la
sostenibilidad de las finanzas públicas. En ese dispositivo de regulación
se incorporarían principios de buena gobernanza y estaría integrado
por un sistema de expertos que garantice dicha sostenibilidad y excluir
de las decisiones y ejecución presupuestaria las debilidades humanas,
en especial las de los políticos48.

d) La “constitucionalización” de las normas financieras:

La “constitucionalización” en materia de las finanzas públicas, es otro
elemento que constituye un adelanto en esa evolución hacia la
postmodernidad de esta disciplina. A este respecto, el profesor Gilbert
Orsoni señala que en Francia la Constitución consagra un conjunto de
disposiciones relativas a las finanzas públicas, lo cual garantiza de algún
modo que el derecho presupuestario y fiscal se ejerza dentro de un
cuadro determinado y según leyes esenciales, además de que por tener
fuente constitucional, su desarrollo está sujeto al control de
conformidad con la Constitución, esto es que las leyes de carácter
presupuestario y fiscal, deben respetar plenamente la norma
fundamental so pena de ser consideradas inconstitucionales y por ende,
anuladas por el Consejo Constitucional francés. Y dentro de esta óptica
nos señala la existencia de un bloque constitucional conformado por la
Constitución y su Preámbulo, la Ley Orgánica Relativa a las Finanzas
Públicas y los principios fundamentales o de valor constitucional,
principios estos extraídos del Preámbulo de la Constitución o de
disposiciones legales, que al no ser respetados podrían llegar a
asimilarse como una violación49.

En Venezuela, la “constitucionalización” del derecho presupuestario y
del derecho fiscal, igual que en Francia, tiene existencia propia junto a
su respectivo bloque de legalidad, y esto se aprecia cuando al analizar la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, vemos recogidos
principios fundamentales que rigen a estas disciplinas. Además del
bloque constitucional existente, conformado por la Constitución y la


48 Bouvier, Michel. Cibernétique Financiére Publique et fin du Politique?. www.fondafip.org/f2573_Article.pdf
49 Orsoni, Gilbert. Ob. Cit. Págs. 125 a la131.

31
legislación en materia de administración financiera del sector público,
de bienes públicos y de tributos, consagran reglas esenciales que
garantizan una buena gestión financiera y fiscal50.

La doctrina patria, en especial el profesor Brewer-Carías, nos señala que
una de las tendencias más importantes del derecho tributario
contemporáneo es la “constitucionalización” de la materia impositiva, ya
que en la Constitución cada vez con más frecuencia, no solo se
establecen principios fundamentales del sistema tributario, sino
también los límites que tiene el ejercicio de la potestad tributaria en
relación con los derechos y garantías de los ciudadanos y de los
contribuyentes. Continua el citado profesor expresando, que esta
“constitucionalización” tiene como consecuencia fundamental que la
infracción de las normas y principios constitucionales de carácter
tributario, sea por el legislador o por el Poder Ejecutivo, vicia los actos
producidos de inconstitucionalidad, abriéndose la posibilidad de que las
jurisdicciones competentes puedan anularlos51.

Expuestas estas ideas acerca de la evolución de las finanzas públicas,
sus diferentes concepciones, su empleo ante las crisis y los diferentes
enfoques en cuanto a la postmodernidad, pasaremos de seguidas a
tratar los mecanismos que consideramos más importantes y que han
servido, en la evolución de aquellas, de orientación y de regulación en el
orden económico y social.







II. MECANISMOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS PARA INTERVENIR EN
EL ORDEN ECONÓMICO Y SOCIAL

50 Véanse artículos 311 al 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y artículos 223 al
233 de la Constitución de Venezuela de 1961.
51 Véase Brewer Carías, A. Las protecciones constitucionales y legales contra las tributaciones confiscatorias,
Revista de Derecho Público, Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1994 Nos. 57-58, pág. 5. Citado por Fraga
Pittaluga, Luis. La Defensa del Contribuyente frente a la Administración Tributaria. Fundación de Estudios de
Derecho Administrativo. Caracas, 1996. Pág. 2.

32

Los mecanismos financieros que han servido a las finanzas públicas
para intervenir en el plano económico y la vida social, son
principalmente el presupuesto (A), junto a sus dos técnicas financieras:
el impuesto y el gasto público; y el empréstito público (B).

A. EL PRESUPUESTO:

Antes de abordar el tema del presupuesto como instrumento de las
finanzas públicas, creemos conveniente exponer algunas ideas acerca de
la importancia que ha tenido la planificación en el desarrollo y
transformación del presupuesto como instrumento de intervención
fundamental de los Gobiernos. En la orientación del presupuesto
público como medio de intervención, la planificación jugó un papel de
primer orden para la consecución de los objetivos, políticas y acciones
fijadas por el Estado a través de sus diferentes órganos, siendo su
expresión financiera el presupuesto. De ahí la importancia que tuvo, en
algunos países, la planificación en relación con el presupuesto y su
concepción como instrumento de la política económica y social de los
Gobiernos52.

En esta materia, el profesor Rachadell nos señala que desde que se
comienza a utilizar las finanzas públicas como instrumento de política
fiscal para incidir sobre las estructuras socioeconómicas y para
controlar las fluctuaciones coyunturales, la utilización del presupuesto
se ve sometida a un proceso de transformación importante, en el que la
planificación del desarrollo económico y social produce una
modificación fundamental en la concepción de la Ley del presupuesto,
pues además de su función como norma autorizadora de los gastos, se le
asigna el papel de herramienta para la ejecución de los planes de
mediano plazo y más aún se le convierte en un plan de corto plazo53.

Es tal la importancia de la vinculación que se le dio al presupuesto con
la planificación, que se ha considerado que aquél debe formularse de
conformidad con los planes de desarrollo, o como lo expresa Sainz de
Bujanda, citado por el profesor Rachadell, “el presupuesto es la

52 Véase Shirley Corina Torres Bernal. (2008). La Planificación y el Presupuesto en el Sector Público Venezolano.
presupuesto-publico.blogs pot.com/2008/10/la-planificacin-y-el-presupuesto-en-el.html
53 Rachadell, Manuel. Ob. Cit. Pág. 128.

33
expresión jurídica del plan financiero del Estado para un período
determinado”54. Es así que para la implementación del plan de la Nación,
la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, en
su artículo 9, consagra “que los presupuestos públicos expresan los
recursos y egresos vinculados a los objetivos y metas de los planes
nacionales, regionales, locales y sectoriales, elaborados dentro de las
líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la
Nación…”. Disposición esta anteriormente recogida en la Ley Orgánica
del Régimen Presupuestario, lógicamente con algunas diferencias. En
suma, el objeto de la planificación es reducir las incertidumbres, es la
puesta en perspectiva y la organización a mediano plazo de la actividad
económica y social de la Nación entera 55 , no siendo más que una
previsión de prospectiva para alcanzar objeticos económicos o de otra
índole, trazados en el tiempo.

Hoy día la planificación ha variado y ha dejado de ser incitativa y
centralista y se ha ido desarrollando hacia los llamados “contratos de
plan”, instrumentos utilizados con muy buenos resultados en Francia,
Alemania, Colombia, entre otros países, y que consisten en la
suscripción de un contrato por el Estado y los representantes de los
poderes locales para el desarrollo y ordenación territorial con una
perspectiva a largo plazo, en la que la intervención estatal es
orientadora y estimulante56. En Francia57, la planificación tradicional
concebida a corto y mediano plazo ha ido desapareciendo, y las
prácticas planificadoras con sus incidencias presupuestarias se
mantuvieron hasta 1982, cuando aparecieron los “contratos de plan”
entre el Estado y las Regiones, en boga a partir de 1984. Esta
planificación contractual tiene por objeto planificar y desarrollar los
territorios, incentivando a la población de los mismos con transporte,
estructuras, ayuda a la agricultura, afianzando la identidad de las
regiones para poder llevar a cabo a largo plazo el plan de ordenación de
los territorios.


54 Ibíd., Pág. 130.
55 Orsoni, Gilbert, Ob. Cit. Pág.165.
56 Véase Arnaud, Martin, El Derecho y la Planificación en Francia, Revista de Derecho ,Vol, XII, diciembre 2001,
Págs, 7-21. http://mingaonline.uach.cl/scielo.php?pid=S0718-09502001000200001&script=sci_arttext
57 Orsoni, Gilbert, Ob. Cit. Pág. 167 y sgtes.

34
Ahora bien, el presupuesto público, aparte de constituirse como ley
formal que autoriza los gastos y prevé los ingresos, es hoy día
considerado como un instrumento de política de mucha importancia y
fundamental en la acción del Estado para accionar en el orden
económico y social.

En el pasado, el presupuesto público era considerado un acto de
autorización y de previsión, tanto de gastos como de ingresos públicos.
En efecto, nos señala Sainz de Bujanda que el presupuesto del Estado, en
un sentido amplio, como plan u ordenación de la actividad financiera del
Estado, abarca el ciclo financiero completo, que comienza en el
momento en que el Estado detrae riqueza de las economías de los
particulares, convirtiéndola en ingresos para cubrir los gastos
inherentes a su finalidad de satisfacción de las necesidades públicas, y
termina cuando los ingresos se han transformado en servicios públicos
o en rentas entregadas por el Estado a las economías privadas. Y es
desde esta perspectiva amplia, que el presupuesto se presenta como un
acto de previsión y de autorización de todos los ingresos y gastos del
Estado para un período determinado.

Esta conceptualización amplia del presupuesto, nos comenta el citado
autor, no tiene vigencia en la actualidad, ya que existe una desconexión
del sistema tributario de la aprobación anual de los presupuestos del
Estado. La Ley de Presupuesto en gran parte pierde su significación
jurídica respecto a los tributos, ya que la Administración está obligada a
exigir su pago de los contribuyentes no en virtud de la Ley de
Presupuesto sino en virtud de las leyes reguladoras de cada tributo, que
definen su aplicación; ello, como consecuencia de las necesidades del
Estado, que instauró la organización de los tributos en sistemas de leyes
propias, lo que hace que en el presupuesto exista solo una previsión o
cálculo de lo que se va a recaudar por ese concepto de ingresos, esto es,
de lo que el Estado espera recaudar por las leyes que rigen a los
distintos tributos.

Por ello, todo concepto rigurosamente jurídico del presupuesto ha de
incorporar esta diferencia58, y resaltar estos dos aspectos:


58 Sainz de Bujanda, Fernando. Ob. Cit. Págs. 455 y 456.

35
a) En primer lugar, en lo que respecta a los ingresos, la Ley de
Presupuesto no es más que un acto de mera previsión o cálculo, carente
de efectos jurídicos limitativos en cuanto a su exacción y cuantía; y,

b) En segundo lugar, en lo que respecta a los gastos públicos, la Ley de
Presupuesto produce efectos jurídicos bien precisos en un triple
sentido: autorizar a la Administración a realizar el gasto público; limitar
las cantidades a gastar hasta un determinado monto; y fijar el empleo o
destino que haya de darse a los créditos aprobados en el presupuesto.

En cuanto a la naturaleza jurídica de la Ley de Presupuesto, debemos
señalar que partiendo de la idea de que es una ley, la misma debe
cumplir con todos los requisitos exigidos por la legislación general de
cada país. La discusión estriba en determinar si dicha ley es una ley de
carácter formal, sin contenido material -no normativo-, o si, por el
contrario, es una ley de carácter material, una ley perfecta con plenos
efectos jurídicos al igual que todas las demás leyes que imponen
obligaciones a los particulares. Esta es una discusión que depende de la
connotación que se le confiera a la ley de presupuesto, en tanto
contentiva de normas sustantivas creadoras de reglas jurídicas
generales o especiales (ley material), o no (ley formal).

En Venezuela, la Ley de Presupuesto no obliga a ejecutar el gasto y en
cuanto a los ingresos solo prevé cuanto va a ingresar por ese concepto,
en especial los ya previsto en leyes especiales de carácter impositivas o
en leyes de endeudamiento, lo que significa, en palabras de Gastón Jéze,
que, desde las perspectiva tributaria, cumple la función de poner en
funcionamiento las leyes preexistentes en materia impositiva. Según
estas características, podríamos afirmar que en nuestro país, la ley de
presupuesto sería una ley de carácter formal, puesto que no crea
impuestos ni obliga a realizar los gastos autorizados. Por otra parte, es
una ley que no impone obligaciones a los particulares, mas sí a los
diferentes órganos de la Administración Pública.



En Francia, la posición dominante es que la ley de presupuesto es de
naturaleza formal; esta posición es defendida entre otros por Waline y
Amselek. Esta tesis de la ley de presupuesto como ley formal se

36
sustenta, por una parte, como se dijo antes, en que no contiene normas
jurídicas; además por una consecuencia, pues no regula ni afecta a las
relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares, aunque sí obliga a
los entes públicos que conforman al Estado. Y es en este sentido que
autores que defienden la posición contraria a la tesis anterior,
basándose en la consideración de que la ley de presupuesto es una ley
que da impulso a la organización administrativa y a toda la organización
del Estado, se le debe considerar una ley en sentido material, una
verdadera ley complementaria a una ley de organización59.

Por su parte, el profesor Dino Jarach, expresa que no hay duda sobre el
carácter formal de la Ley de Presupuesto: la evolución histórica de esta
institución culmina con la afirmación de un acto formal de aprobación
por el Parlamento. Este acto es lo que le confiere todo valor y toda su
fuerza jurídica al presupuesto, conforme a los principios redimidos en
Francia en época del período revolucionario, y ello por el principio de la
legalidad del impuesto60.

Expresa igualmente el distinguido profesor Jarach, al tratar las
diferencias entre los gastos y los ingresos a la luz de la Ley de
Presupuesto, que en lo que concierne al gasto público, se trata para
algunos de una simple autorización, que no contiene normas materiales,
que es un simple acto administrativo que no obliga al Estado, sino que lo
autoriza únicamente a efectuar el gasto hasta los límites autorizados; y
en cuanto a la parte correspondiente a los recursos, argumenta que ni
siquiera se trata de una autorización sino de una previsión carente de
importancia jurídica, salvo cuando sea necesaria para habilitar al Poder
Ejecutivo para recaudar los recursos, aunque estos dependan del
cumplimiento de leyes vigentes. Concluye expresando que la doctrina
no alcanza a interpretar exactamente la naturaleza jurídica de la Ley de
Presupuesto, pero que aún en la forma más restringida de las finanzas
públicas liberales, el presupuesto es el plan de la economía del sector
público61.

Como puede observarse, la autorización del gasto público por Ley no
está referida a la obligación por parte del Poder Ejecutivo de ejecutar el

59 Ferreiro Lapatza, Juan José. Curso de Derecho Financiero. Ob. Cit. Págs. 611 y 612.
60 Orsoni, Gilbert. Ob. Cit. Pág. 207.
61 Jarach, Dino. Ob. Cit. Págs.79 y 80.

37
gasto por el monto autorizado; de ninguna manera está referido a esto,
sino que solo lo autoriza a gastar, es potestativo o no de la
Administración realizarlo; de manera que el principio de legalidad del
gasto no significa que la administración pública esté obligada a hacer
uso exhaustivo de las asignaciones presupuestarias. En consecuencia,
dentro de los límites de la autorización presupuestaria, corresponde a
los administradores decidir sobre la conveniencia y la oportunidad de
las expensas62.

En otro orden de ideas, debemos señalar que el presupuesto es un acto
fundamental en la política económica del Gobierno, no obstante que le
está negado al legislador en la Ley que lo contenga, según doctrina
española, incluir toda la política económica del gobierno y lo que tenga
relación con esa política, pues ello sería una injerencia del Parlamento
en la actividad de la administración de la Hacienda Pública, que es
propia del Poder Ejecutivo. En ese sentido, José Ferreiro Lapatza
expresa que no es de una buena técnica legislativa, como lo hacía la
Asamblea en España, incluir todo tipo de asuntos o normas que no
tengan relación con el núcleo central de la Ley de Presupuesto, y ello se
hacía por una laxa interpretación de las sentencias reiteradas del
Tribunal Constitucional Español, que sostenía el criterio que el
presupuesto es el vehículo de dirección y orientación de la política
económica del Estado. En este sentido, afirma que ¨… Resulta por lo
demás, obvio que el presupuesto es un acto fundamental en la política
económica del Gobierno que debe incardinarse, dentro de esta política,
en un marco que excede los límites temporales y materiales del
presupuesto, pero esto no autoriza, como evidente error ha mantenido
el Tribunal Constitucional a introducir en la Ley de Presupuesto toda
esta política y todo lo que tenga relación con ella”63.

En relación con este asunto, el autor citado trae a colación la sentencia
del Tribunal Constitucional Español 76/1992, la cual, sin quitarle a la
Ley de Presupuesto su papel fundamental en la política económica del
Gobierno, racionalizó el concepto sostenido con anterioridad de manera
pacífica, y expuso que “… para que una regulación, por una Ley de

62 Arroyo Talavera, Eduardo. Diccionario del Régimen Presupuestario Venezolano con referencia a la
Constitución de 1999. Colección Quirón. Los Libros de El Nacional. Caracas, 2010. Págs.110 y sgtes.
63 Ferreiro Lapatza, Juan José. Ensayos sobre Metodología y Técnica Jurídica en el Derecho Financiero y
Tributario. Edición Marcial Pons. Madrid, 1998. Págs. 109, 110 y 111.

38
Presupuesto, de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e
indisponible (previsión de ingresos y habilitación de gastos) sea
constitucionalmente legítima es necesario que esa materia tenga relación
directa con los gastos e ingresos que integran el presupuesto o con los
criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento
y que, además, su inclusión en dicha Ley esté justificada, en el sentido de
que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la
mejor y más eficaz ejecución del presupuesto y, en general, de la política
económica del Gobierno”64.

Por otra parte, debemos expresar que la importancia del presupuesto y
la confluencia en él de los aspectos políticos, económicos y jurídicos,
deviene de su marcado carácter político, como forma de intervención
popular en las tareas legislativas, es decir, en las tareas de organización
de la vida comunitaria, sometiendo a la aprobación de las Asambleas el
plan del gobierno de la Nación, y ello fue la causa fundamental de la
polémica en torno a la naturaleza formal o material de la Ley de
Presupuesto; así pues el presupuesto se presenta como una institución
jurídica que tiene carácter normativo: constituye la expresión jurídica
del plan financiero del Estado para un período determinado 65.

Es generalmente admitido en la concepción actual de las finanzas
públicas que el presupuesto puede constituir un medio de acción del
Estado en todos los dominios de la vida económica y social, y ello
gracias a las ideas transformadoras que marcaron su evolución y que
han sido universalmente aceptadas, que indudablemente han servido
para orientar a dicho instrumento hacia objetivos económicos y
sociales, conforme a la política enmarcada en el plan general del
Gobierno, además de que bajo esta orientación es un hecho cierto que
las decisiones presupuestarias constituyen 66 una manifestación del
poder político y de la institucionalización de las decisiones políticas.
Siendo cierto, por otra parte, que los recursos extraídos por los
Gobiernos por las diferentes vías impositivas a las que se les agrega el
empréstito público, abonan y dan nacimiento al incremento de los


64 Ibíd., Pág. 110.
65 Sainz de Bujanda. Fernando. Lecciones de Derecho Financiero. Servicios Publicaciones Facultad de Derecho.
Universidad Complutense. Décima Edición. Madrid, 1993. Pág. 8 y 9.
66 Bezes Phillppe y Siné Alexandre. Ob. Cit. Pág. 69.

39
gastos públicos sociales y de inversión, que hacen posible que el Estado
desarrolle sus políticas públicas.

Es así que en esa evolución de las finanzas públicas, apreciamos además
como en el Estado moderno, a pesar de que hoy día se propugna por una
racionalización del gasto, se ha acrecentado el mismo; constatamos que
en los presupuestos aparecieron nuevas modalidades de gastos públicos
(de inversión, redistributivos, etc.,) con los que el Estado hace frente a
los nuevos retos económicos y sociales, gracias a las ideas
transformadoras de las finanzas públicas.

En Venezuela ha sucedido lo mismo, puesto que debido a las políticas de
los Gobiernos en los últimos años, a través de las finanzas públicas, se
ha mantenido el gasto social vía presupuesto y extra presupuesto,
incluso en períodos de dificultades de orden económico 67.

En cuanto al financiamiento extrapresupuestario, y sin prejuzgar acerca
de la legalidad o no de la práctica en cuestión, debemos acotar que
desde el punto de vista de una buena gobernanza, performance y
transparencia de las finanzas públicas, no resulta aconsejable, ya que, al
provenir de Petróleos de Venezuela, S.A. (Pdvsa), el Fondo Conjunto
Chino Venezolano, el Fondo de Desarrollo Nacional, S.A. (Fonden), el
Fondo de Reconstrucción Simón Bolívar, S.A., el Fondo Miranda, el
Fondo Bicentenario y el Fondo de Desarrollo Económico y Social
(Fondespa), entre otros, el mismo implica la utilización de dinero
público en materias que son propias del Gobierno Central y del
presupuesto público, lo que pudiere dar lugar a pensar que en el manejo
de esos recursos públicos no hubiere suficiente transparencia, como ha
sido señalado por algunos, además de la debilidad en la supervisión y
control en el empleo de los mismos por parte de la Asamblea Nacional y
de la Contraloría General de la República.


67 Lo cual ha permitido promover, en grandes proporciones, la construcción de viviendas de interés social para
las clases menos favorecidas de la población, mediante la Gran Misión Vivienda Venezuela, al igual que se ha
impulsado la educación mediante las Misiones Sucre y Ribas; la salud, con la Misión Barrio Adentro; se ha
promovido igualmente a través de otras Misiones el desarrollo humano en una lucha constante en contra de la
pobreza y la exclusión social, al igual que se ha desarrollado una infraestructura alimentaria para el acceso de
todos, a través de la Misión Mercal y de Pdval.

40
En tal sentido, se pudiera afirmar que el presupuesto público en nuestro
país ha dejado de ser el único instrumento para la ejecución del gasto
público, ya que PDVSA y los antes nombrados fondos han asumido
competencias que son propias de la Administración Central, tales como:
salud, educación, vialidad, vivienda, transporte, entre otras. Esto trae
como consecuencia, que esos fondos administren recursos sin cumplirse
con las formalidades del proceso de aprobación del presupuesto público
por parte de la Asamblea Nacional y, por ende, no sujetos a los
principios presupuestarios, careciendo además de controles rígidos al
dejar en manos de los administradores de esos fondos amplia
discrecionalidad en el manejo y empleo de dichos recursos, a pesar de
los procedimientos y normas claras previstas en la Constitución y
demás Leyes de la República68.

Los fondos extrapresupuestarios constituyen una excepción a la regla
del principio de unidad y excepcionalmente permitidos por ley, a ciertos
entes públicos, por lo general Institutos Públicos, para realizar las tareas
que le son encomendadas con recursos obtenidos mediante la
recaudación de las llamadas contribuciones especiales o parafiscales. En
los casos anteriores no se trata de cubrir los gastos generados por esos
institutos en las tareas encomendadas sino de asumir servicios u obras
con ingresos que no figuran en su presupuesto público, siendo el Estado
el obligado a realizarlos. Por eso, parte de la doctrina señala que los
gastos extrapresupuestarios deben considerarse como excepciones que
deben ser reducidas al máximo69. En este sentido, podríamos decir que
serían fondos extrapresupuestarios en relación con el presupuesto del
Estado, el producto de cualquier tributo establecido por este u otro ente
público que no aparece reflejado en su presupuesto; por el contrario no
serían ingresos extrapresupuestarios, respecto al presupuesto del
Estado, los ingresos que figuren en el presupuesto de cualquier
municipalidad, pues evidentemente, no son ingresos del Estado sino de
la municipalidad70.


68 Rangel, Guerrero (Christi, G.) Ponencia sobre Políticas Presupuestarias en la República Bolivariana de
Venezuela: acaso un instrumento para la corrupción y la centralización del poder.
http://blogs.eco.unc.edu.ar/jifp/files/t52.pdf. Adicionalmente, véase acerca de la constitucionalización de las
finanzas públicas, expuesto en el presente ensayo (Págs. 20 y 21).
69 Ferreiro Lapatza, Juan José, Curso de Derecho Financiero Español, Marcial Pons, 1997, Pág. 154.

70 Sainz de Bujanda. Fernando. Lecciones de Derecho Financiero. Servicios Publicaciones Facultad de Derecho.
Universidad Complutense. Décima Edición. Madrid, 1993. Pág. 124.

41


En esta materia, la Ley que crea la Contribución Especial por Precios
Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de
Hidrocarburos71, según considera parte de la doctrina patria, estipula un
tributo cuya naturaleza es un verdadero impuesto, pues “fue calificado
como contribución especial con el objeto de no ingresarlo al Fisco
Nacional, sino al Fondo Nacional de Desarrollo (Fonden), con lo cual esa
recaudación no es afectada a gastos determinados por la Asamblea
Nacional, no se genera situado para los Estados y Municipios y el
Presidente de la República lo administra discrecionalmente”72.

Igual práctica se llevó a cabo en Francia a partir de los años 60 del siglo,
pasado, en nuestra opinión fuente de inspiración de tal proceder en
Venezuela. En efecto, en Francia la utilización de Fondos
Extrapresupuestarios, práctica que fue impulsada sistemáticamente por
el Gobierno y que consistía en traspasarle a algunos de sus órganos
autónomos las cargas soportadas que naturalmente le correspondían a
él para financiar gastos de carácter social (seguridad social), fue
mayormente utilizada en el dominio del financiamiento de
equipamiento productivo, de vivienda e infraestructura, y fue ahí que
los Fondos Extrapresupuestarios adquirieron su amplitud. Esta práctica
sirvió a veces para equilibrar el presupuesto público, ya que al no
aparecer en él los gastos (para cumplir materias propias del Gobierno)
que son asumidos por los referidos Fondos, se equilibran en el
presupuesto público los gastos y los recursos. Así por diferentes
motivos la “despresupuestarización” (débudgétisation) es una tentación
permanente a las que sucumben los Gobiernos73.

Por otra parte y en el mismo orden de ideas, podría considerarse que la
“despresupuestarización” constituye una flexibilización del principio de
la Unidad del Presupuesto, que consiste generalmente en excluir del
presupuesto general del Estado ciertas operaciones a fin de limitar el
monto de los gastos públicos, de frenar su crecimiento y reducir el
déficit presupuestario. Este mecanismo por lo general opera integrando
en la cuenta de una persona moral distinta del Gobierno Central (ente

71 Ver Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 40.114 del 20 de febrero de 2013.
72 Rachadell, Manuel. Evolución reciente del Sistema Tributario Venezolano. Ob. Cit. Revista de Derecho. Pág. 99.
73 Lalumiére, Pierre. Ob. Cit. Págs. 66 , 67 y 68.

42
territorial, empresa pública u organismo social) sumas que
corresponden a operaciones que serán financiadas con gastos, cuya
realización es de la incumbencia del Gobierno Central, no obstante que
aparecen financiadas por un ente distinto. Esta práctica se generalizó -
como se ha expresado- a pesar de que el principio de sinceridad
presupuestaria le pone límite. A modo de ejemplo tenemos el caso en
que el Gobierno decide hacer financiar una autopista por colectividades
territoriales, estando a su cargo la dotación de equipos y materiales de
esas colectividades. A este respecto, el Consejo Constitucional Francés,
en sentencia No. 94-351 DC del 29 de diciembre de 1994, le fijó límite a
esta práctica de “despresupuestarización”, argumentando que los gastos
públicos que tienen por naturaleza carácter permanente (especialmente
las cargas de personal o remuneraciones) no pueden aparecer en
presupuestos distintos al presupuesto del Estado74.

Es de destacar por lo demás, que según parte de la doctrina francesa la
institucionalización de estas prácticas, constituye una especie de
desmantelamiento del presupuesto del Estado al coexistir
paralelamente junto a este numerosos presupuestos con grandes masas
dinerarias para fines que le corresponde atender al Gobierno Central
mediante el presupuesto público. En tal sentido, Alexandre Desrameaux
señala que en Francia el déficit presupuestario es alrededor de unos 85
millardos de euros, pero la deuda pública pasa los 1.400 millardos de
euros, por eso se habla de un desmantelamiento del presupuesto del
Estado porque una masa importante de gastos públicos está inscrita
fuera del cuadro estatal, existiendo 60.000 presupuestos locales a los
que se suman los presupuestos de más de 1.000 establecimientos
públicos nacionales (EPA), y de establecimientos públicos industriales y
comerciales (EPIC), además de los presupuestos de más de 50.000
establecimientos públicos locales (liceos, colegios, hospitales, etc.), en el
entendido que la mayoría de esos presupuestos adolece de un déficit
crónico75.

No obstante, y a pesar de las críticas formuladas a la
“despresupuestarización”, que tradicionalmente ha sido denunciada
como un camuflaje para reducir el déficit presupuestario, por
subestimar el monto de los gastos públicos o sobrevaluar los ingresos,

74 Desrameaux, Alexandre. Ob. Cit. Pág. 48.

75 Desrameaux, Alexandre. Ob. Cit. Pág. 22.

43
no ha dejado por eso de tener expresión financiera, puesto que el
Consejo Constitucional Francés, en otra dos de sus sentencias (la No.
424 DC del 29 diciembre de 1999 y la No. 456 del 27 de diciembre de
2001), ha considerado sin dejar de tomar en cuenta los efectos que toda
despresupuestarización, pudiera tener desde el punto de vista del
control parlamentario, que su utilización no está viciada de nulidad; al
contrario, dicho Tribunal dejó sentado que dicha práctica no
contrariaba el principio de sinceridad presupuestaria ni ninguna otra
exigencia de valor constitucional76.

En otro sentido, es bueno destacar que en materia presupuestaria y bajo
la óptica de las finanzas públicas modernas, el presupuesto del Estado
cumple una triple función, a saber:

a) Financiar los servicios públicos;

b) Reducir la desigualdad en la distribución de la riqueza; y,

c) Regular el crecimiento económico.

De manera pues, que más allá de que el presupuesto sea un instrumento
de racionalización y organización de la actividad financiera y en general
de la actuación económica del sector público, el valor jurídico del
presupuesto cumple una importantísima función política, puesto que es
el instrumento principal de control de la acción de gobierno. Este
instrumento, al presentar de forma unitaria el plan de actuación
económica del sector público al nivel que corresponda (sea estatal,
regional o local), permite emitir un juicio razonado sobre dicha
actuación. En este sentido decía Cavour “dadme un presupuesto bien
hecho y os diré como el país está gobernado”77. En el mismo sentido de
Cavour, Marcos Minghetti de Benvenutto Griziotti expresa que “del
simple examen del presupuesto, de los gastos y recursos sin conocer a
qué país perteneciera ese presupuesto, se puede colegir cuáles son las
instituciones políticas y las leyes que lo rigen” 78 . Vemos pues otra


76 Luc Albert, Jean et Saidj, Luc. Ob. Pág. 347.
77 Pérez Royo, Fernando. Derecho Financiero y Tributario. Parte General. Sexta Edición. Civitas. Madrid, 1996.
Pág. 339.
78 Citado por Plazas Vega, Mauricio A. Ob. Cit. Pág. 248.

44
manifestación de que con el presupuesto se puede conocer la
orientación política de los Gobiernos.

Por otro lado, es bien conocido que las leyes de las finanzas públicas y
en especial la Ley de Presupuesto, son leyes que persiguen influir en el
desarrollo económico y social del país. Con la gran cantidad de masa
monetaria que contienen hoy día los presupuestos, seguida de una
creciente intervención del Estado en los dominios económico y social, se
ha develado el nuevo papel que juegan las finanzas públicas y en
especial el presupuesto del Estado moderno. A este respecto, se podría
decir que el presupuesto público es una herramienta de la política fiscal
que por su versatilidad hace converger en él tanto la asignación de
recursos, la distribución de la renta, como el desarrollo y la estabilidad
económica.

De modo que el presupuesto, en contraposición a como era concebido
en las finanzas públicas clásicas, tomó un auge considerable,
desarrollándose progresivamente hasta llegar a formar parte integrante
de la política económica conducida por los gobiernos, lo cual tuvo su
origen en los nuevos retos y funciones que el Estado asumió frente a los
problemas económicos y sociales, a raíz de los acontecimientos
históricos acaecidos en el pasado, hartamente mencionados en este
ensayo.

Así pues, podemos afirmar que el presupuesto moderno no contiene
aspectos simplistas o simples números como en el pasado, sino, por el
contrario, contiene un conjunto de medidas económicas y financieras
que sirven para actuar de manera directa en la actividad económica y
social; y ello sobre todo a raíz de que el Estado se atribuyó nuevas
funciones, o tareas de mayor complejidad, fundamentalmente como son:
redistribuir la renta pública, regular el crecimiento económico, otorgar
subsidios a las clases más débiles de la población. Es por ello, que para
algunos, el presupuesto es un acto fundamentalmente político, y no es la
talla del presupuesto lo que cuenta o importa, sino su eficacia79.


79 Bouvier, Michel. Repenser et Recontruire les Finances Publiques de Demain. Reforme des Finances Publiques,

Democratie et Bonne Gouvernances. Acte de la 1er Université de Printemps de Finances Publiques du


Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques (GERFIP), sous la direction de Michel Bouvier
Repenser et Recontruire les Finances Publiques de Demain. Ob. Cit. Pág. 7.

45
Por su parte, Cesare Cosciani 80 nos comenta que el presupuesto público,
a través de la actividad de detracción y del gasto, se propone a:

1) Producir bienes y servicios para satisfacer las necesidades públicas,
introduciendo en el mercado un factor de distorsión de los recursos
económicos.

2) Corregir la distribución preexistente de las rentas y de los
patrimonios para reducir el grado de concentración; y,

3) Emplear los medios financieros con el fin de asegurar al sistema
económico la estabilidad necesaria y un desarrollo deseable de la renta
nacional.

Para el autor citado, la Hacienda Pública se concibe cada vez más como
el resultado de la actuación de estos tres planes estrechamente
interdependientes y que desembocan necesariamente en el presupuesto
público. Pero, a su vez, son interdependientes con relación a los
instrumentos de política económica, de modo que a través de un empleo
coordinado de instrumentos diversos puede conseguirse que la
conducta del Estado sea más racional y orgánica.

Es oportuno precisar, que para la buena comprensión de los fenómenos
financieros es necesario realizar un examen de sus implicaciones
políticas y sociales. Una política presupuestaria no puede ser apreciada
sino a la luz de la situación política general del país. Creemos que la
intervención debe ser agenciada sin extremismo pero tampoco se debe
pensar como lo hacían los partidarios o defensores de la concepción de
las finanzas públicas clásicas, que anteponían la idea de la neutralidad
fiscal a todo acto de intervención; se debe ser objetivo al estudiar ambas
posiciones y entender que una u otra concepción dependen de la época
de que se trate y de sus circunstancias.

Por otra parte, habida cuenta de la importancia evolutiva de la gestión
presupuestaria, no se puede dejar de tratar algunos aspectos relevantes,
relacionados con los cambios aparecidos, que hoy día fortalecen una
buena gestión financiera: nos referimos a la clasificación del gasto

80 Cosciani, Cesare. Principios de Ciencia de la Hacienda. Editorial de Derecho Financiero. Prólogo de la Edición

Española. Madrid, 1967.

46
público en la estructura de la Ley de Presupuesto. En tal sentido,
tenemos que los criterios de clasificación del gasto público obedecen a
criterios Orgánicos, Económicos, Funcionales, Programas y Proyectos,
siendo los dos últimos nombrados los que parecieran dar mayor eficacia
y transparencia a la gestión presupuestaria y ejecución del gasto público
por parte de los órganos de la administración, ya que con estos
indicadores de resultados se puede evaluar mejor la gestión financiera
de los encargados de velar por el uso correcto de los recursos públicos.

En idéntico sentido, debemos señalar que en Venezuela la Ley Orgánica
del Régimen Presupuestario de 197681, introduce por primera vez el
concepto de Programas, vinculado con las políticas contenidas en el Plan
de Desarrollo Económico y Social de la Nación y el Plan Operativo Anual,
concepto este que permanece hasta la promulgación de la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector Público del año 200382, en la
que se elimina la categorización por Programas dejando al criterio del
Reglamento conforme a su artículo 14, las técnicas de programación
presupuestaria y la clasificación de gastos e ingresos que serán
utilizados, disposición esta que pasó inalterable en la reforma de dicha
ley orgánica acaecida en 2013,83 y que se mantiene hasta nuestros días
en la vigente Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público del año 2014.

Por su parte, el Reglamento No. 1 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público84, implementó de manera
novedosa la técnica presupuestaria de programación de los gastos
públicos en Proyectos y Acciones Centralizadas vinculados a los planes y
metas a cumplir, con lo cual, como sucede con los presupuestos por
Programas, se mejora la efectividad y transparencia de la gestión
pública en la consecución de los objetivos trazados por el Gobierno. En
suma, mediante el presupuesto por Proyectos se asignan recursos
públicos para cumplir con los proyectos de los entes y organismos
nacionales, estadales y municipales en función de las políticas y
objetivos de la Nación expresados en los respectivos Planes Anuales.

81 Publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 31.007 del 5 de septiembre de 1976.
82 Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.606 del 9 de enero de 2003.
83 Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 40.311 del 9 de diciembre de
2013
84 Publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 3.776 del 18 de julio de 2005.

47

En España existía la presentación del presupuesto de gastos por
Programas con fines netamente de información, pero sin ninguna
vinculación jurídica y no fue sino hasta la reforma presupuestaria de
1983 que se empleó esta categorización en el presupuesto público,
ligado a los objetivos, dándole mayor transparencia, consecuencias
jurídicas y mayor eficacia a la ejecución de los créditos
correspondientes a los gastos públicos, esto es, el presupuesto de
medios se convirtió en presupuesto de programas y objetivos. El
presupuesto por Programas, con una adecuada contabilidad, permite
medir la eficiencia en la asignación de recursos, mientras que en el
presupuesto tradicional, mediante una clasificación orgánica-económica
(quién puede gastar -órgano de la administración- cuánto se puede
gastar -suma cuantificada en el crédito presupuestario- y cómo se puede
gastar -categoría económica del gasto-) no se señala para qué se
efectuaban los gastos, cuestión que se solucionó con la figura del
presupuesto por Programas u Objetivos85.

En Francia, con la derogación de la Ordenanza del 2 de enero de 1959
por la Ley Orgánica de las Finanzas del 1º de agosto de 200186, que
entró en total vigencia en 2006, se incorporó en la clasificación de los
gastos públicos, la categoría de los Programas ligados a las misiones87 y
así darle mayor control y transparencia a la gestión de los responsables
de la ejecución de los gastos públicos, adquiriendo el presupuesto
público una relación directa con los objetivos, y dejando atrás la
concepción del presupuesto de medios para transformarse en un
presupuesto por desempeño. La citada Ley se inscribe en la corriente
moderna internacional que se encuentra representada por aquellos
gobiernos que pretenden rendir cuentas a los ciudadanos en términos
de eficacia y eficiencia de los recursos públicos88.

En este orden de ideas, el artículo 7 de la referida Ley Orgánica de las
Finanzas, que algunos autores califican de la nueva Constitución


85 Pérez Royo, Fernando. Ob. Cit. Págs. 347 y 348.
86 Loi Organique No. 2001-692 du 1 du aout 2001 relative aux Lois des Finances, publique dans le Journal
Officiel de la Republique Francaise No. 177 del 2 du aout de 2001.
87 Aunque hubo algunas experiencias en este sentido a partir de 1968.
88 Sablayrolles, Brigitte. La Budgétisation par la Performance en France: Bilan et Perspectives. 2008.
www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/presu_gasto_publico/51_Sablayrolles.pdf

48
Financiera, establece un nuevo cuadro presupuestario en Francia,
sustituyendo el antiguo reagrupamiento de los gastos por su naturaleza
(clasificación de créditos por título), por un reagrupamiento orientado
hacia los resultados de las políticas públicas (créditos por objetivos), lo
cual obliga a los servicios comprometerse con los objetivos fijados y
rendir cuenta de su gestión; y a tal efecto dispone que los créditos
abiertos por las leyes de finanzas para cubrir las cargas presupuestarias
del Estado son reagrupadas por misión y a su vez cada misión
comprende un conjunto de programas concurrente a una política
pública definida89.

Este artículo constituye la palanca fundamental de la reforma del
Estado, ya que modifica el cuadro de la gestión pública a fin de
responsabilizar a los gestores de los créditos y permitir controlar la
actuación de la acción del Estado, lo cual, según la opinión del Relator de
la Asamblea Nacional Francesa, hace pasar la gestión del Estado de una
lógica de medios a “una lógica de performance fundada sobre el tríptico:
objetivos, resultados, control”90.

Innovaciones como las señaladas nos permiten señalar que en el mundo
contemporáneo la ciudadanía ha adquirido conciencia en la gestión
financiera y así lo ha comprendido el mundo político, que ha establecido
mecanismos de control sobre los resultados de la gestión de los
funcionarios responsables del manejo del erario público. En ese sentido,
William Gilles 91 expresa, al comentar los grandes cambios y mutaciones
que ha sufrido el presupuesto a lo largo de la historia, que al comienzo
de cada siglo hay siempre un gran aporte e innovaciones en diferentes
dominios y particularmente en materia de finanzas públicas. En efecto,
al referirse a la etapa de comienzos del siglo XXI, señala que en varios
países occidentales, como en Francia con la adopción de la Ley Orgánica
de las Finanzas del 1º de agosto de 2001, emergió una nueva lógica
orientada hacia los resultados y la performance (en la actuación de la


89 Lamy, Philippe y Sutter, Gérald. De la Nature et de la Portée des Autorisations Budgetaires. La Reforme du
Budget de L´Etat. La loi Organique relative aux Lois de Finances. Ouvrage coordonné par Camby, Jean-Pierre. 3e
Edition. Sistémes. Finances Publique. L.G.D.J. Lextenso Edition. París 2011. Pág. 50 y 51.
90 Ibíd., Pág. 50.
91 Ponencia de Gilles, William. La Presentation Consolidée de las Finanzas Públicas: Quels Enjeux? Reforme des
Finances Publiques, Démocratie et Bonne Gouvernance. Acte de la 1er Université de Printemps de Finances
Publiques du Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques ( GERFIP), sous la direction de Michel
Bouvier. LGDJ. París, 2004. Ob. Cit. Págs. 67 y 68.

49
gestión). Esta regla de buena gestión pública, es producto
fundamentalmente de la toma de conciencia de la sociedad, al
considerar que los recursos públicos no son inagotables, y por lo tanto
conviene administrarlos lo mejor posible. Así pues, el papel del Estado,
en lo sucesivo, es producto del cambio de perspectiva que se traduce en
el advenimiento del Estado-estratégico.

Por otra parte, tenemos que el presupuesto en cuanto a sus funciones y
diseño ha evolucionado a lo largo de la historia, pasando de cómo era
considerado en la época clásica a cómo era considerado en la época
posterior a la Gran Depresión, hasta el punto de que hoy día existen los
llamados presupuestos participativos, cuya experiencia inicial se sitúa
en Porto Alegre, Brasil, en el que la comunidad unida participó
directamente en el diseño y posterior seguimiento de la ejecución del
presupuesto, lográndose el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes, además del control social de las principales acciones de la
administración pública y una mayor transparencia en relación con el
empleo de los recursos92.

La experiencia de Porto Alegre del año 1989, como se dijo, trajo como
consecuencia que los presupuestos participativos se hayan extendido a
varios países Latinoamericanos y Europeos, tales como Argentina,
Uruguay, Venezuela, República Dominicana, Francia, Alemania y España.
En efecto, en Porto Alegre, en la década de los años 80, el aumento de su
población generó una gran inestabilidad, siendo que gran parte de su
población vivía en zonas periféricas sin infraestructura, alcantarillado ni
pavimentación de la mayoría de sus calles por más de 30 o 40 años. El
presupuesto local era diseñado por el Ayuntamiento, hasta que en 1989
empezó a funcionar el presupuesto participativo, en el que la
comunidad organizada y las autoridades locales decidieron reunirse y
acometer el Presupuesto Municipal y el Plan de Inversión; y así con el
transcurso de los años se consiguió que parte del presupuesto fuera
destinado a solucionar el problema de los alcantarillados, calles,
viviendas, servicio de agua, matrícula escolar, mejorando la calidad de la
educación y de vida de sus habitantes. En fin, lo que ayudó a la


92 Estrada, Gabriela M. Ob. Cit.

50
recuperación de la ciudad de Porto Alegre fue la participación activa de
la población en los asuntos públicos93.

En Venezuela, el presupuesto participativo tiene rango constitucional y
legal; así vemos que los artículos 62 y 184.2 constitucional consagran el
derecho que tienen los ciudadanos a participar en los asuntos públicos y
en particular la participación de las comunidades, de los ciudadanos y
ciudadanas, a través de las asociaciones de vecinos y organizaciones no
gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las
autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los
respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y
control de obras, programas sociales y servicios públicos de su
jurisdicción.

Por su parte, los artículos 5.9, 33, 34, 35, 36, 37 y 39 de la Ley de los
Consejos Locales de Planificación Pública94 y los artículos 232, 251, 252,
253, 256, 257, 258, 259, 269, 270, 271 y 273 de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal 95 , consagran igualmente la figura de los
presupuestos participativos, desarrollándose en dichos textos el diseño,
aprobación, ejecución y control del presupuesto y planes de inversión
de la localidad, en lo que la comunidad organizada en Consejos Locales
de Planificación Pública y en Asambleas de Ciudadanos tienen gran
participación.

La experiencia en Venezuela en esta materia data de 1990, en la Alcaldía
de Caroní del Estado Bolívar, y posteriormente se realizaron en otros
municipios de algunos Estados como Carabobo, Vargas, Sucre, Miranda,
Lara, entre otros; podría decirse que dichas experiencias quedarán
plasmadas en la historia de las finanzas públicas, en la que la comunidad
organizada se decidió a participar junto a las autoridades, en los asuntos
locales de su interés para tratar de lograr algún bienestar a su localidad
y medio ambiente, generando así mejor calidad de vida para sus
habitantes.


93 www.google.co.ve/#9=presupuesto+participativo+experiencia+porto+alegre
94 Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 6.017. Extraordinario del 30 de
diciembre de 2010.
95 Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 6.015. Extraordinario del 28 de

diciembre de 2010.

51
Es oportuno señalar que hoy día se está tratando de rescatar los
principios presupuestarios clásicos, abandonados bajo la concepción de
las finanzas públicas modernas, los cuales, junto a algunos principios
modernos, coadyuvarían a obtener una mejor gobernanza y
transparencia de la gestión presupuestaria; en la actualidad se ha
repensado esta incorporación para darle a la ciudadanía mayor
confianza de que sus administradores harán un buen uso y manejo de
los dineros públicos, y que cumplirán correctamente con los programas,
metas e iniciativas previamente establecidos.

Como ejemplo de estos principios clásicos 96 , tenemos los de
universalidad, unidad, especialidad, no afectación de recursos,
anualidad y el del equilibrio; y entre los principios modernos,
encontramos los de transparencia, responsabilidad, sinceridad y el de
resultado o performance de gestión.

Siguiendo la sentencia del Consejo Constitucional Francés No. 2001-448
DC del 25 de julio de 2001, los principios llamados clásicos tenían una
doble función: una función de asegurar la claridad de las cuentas
públicas, y, por otra parte, la función de permitir en consecuencia, su
control lo más estricto posible por el Parlamento97.

Veremos a continuación qué significa cada uno de estos principios:

a) Universalidad, que ordena que en el presupuesto estén inscritos
todos los ingresos y todos los gastos, sin compensación entre unos y los
otros, esto es, tanto los ingresos como los gastos deben figurar con su
importe bruto. Este principio está contemplado en el artículo 11 de la
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público;

b) Unidad, que significa que todos los gastos y todos los ingresos deben
aparecer en un solo documento presupuestario, para poder apreciarlo
en su conjunto y volumen;


96 Liernert, Ian. Existe-t-il un Modéle
Standard de gestión Publique. Reforme des Finances Publiques,
Democratie et Bonne Gouvernance. Actes de la 1er Université de Printemps des Finances Publiques du
Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques (GERFIP) sous la direction de Michel Bouvier. LGDJ.
París, 2004. Ob. Cit. Págs. 116 y 117
97 Orsoni, Gilbert. Ob. Cit. Pág. 234.

52
c) Especialidad, que es la fórmula para poder votar el presupuesto por
categorías de créditos, conforme a la nomenclatura presupuestaria y no
en forma global o en bloques; sirve además para que los gastos
autorizados o los recursos asignados en el presupuesto para un fin
determinado sean verdaderamente invertidos exclusivamente en ese
fin, estando proscrito gastar más de lo autorizado;

d) No afectación de recursos, cuyo significado estriba en que los
recursos no estén afectados a un determinado gasto, recogido en el
artículo 36 de la Ley Orgánica antes citada;

e) Anualidad, que significa que la vigencia del presupuesto es de un año;
en Venezuela el ejercicio presupuestario comienza al 1º de enero y
termina el 31 de diciembre de cada año (artículo 7º de la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector Público); y,

f) Equilibrio, que quiere decir que el total de todos los recursos,
comprendidos los empréstitos públicos, es igual al total de los gastos,
incluidos los gastos por pagos de deudas, principio este consagrado en
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículos
311 y 313.

Entre los principios modernos, tenemos:

a) Transparencia, que se refiere a la gestión clara que deben tener los
funcionarios encargados de la ejecución presupuestaria en el manejo del
dinero público;

b) Responsabilidad o rendición de cuenta por parte del Poder Ejecutivo
al Parlamento de la ejecución del presupuesto, acogido en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo
315, parte final;

c) Sinceridad, principio prestado del derecho de las sociedades
(Derecho Mercantil), incorporado en muchas legislaciones
recientemente, adquiriendo rango de derecho presupuestario, y cuyo
alcance ha sido desarrollado por la jurisprudencia del Consejo
Constitucional Francés, cuyo significado, en criterio de ese Tribunal, es
que las cuentas de la administración deben ser sinceras, verdaderas, que

53
no haya intención por parte de los funcionarios de falsear dichas
cuentas, subestimar las cargas públicas o sobredimensionar los recursos
que se inscriben en el presupuesto. En este sentido, el Consejo
Constitucional, en sentencias del 25 de julio de 2001 y del 29 de
diciembre de 2009, determinó que el alcance del principio de sinceridad
está referido a la exactitud de las cuentas; y a “la ausencia de intención
de falsear las grandes líneas del equilibrio determinado por las leyes de
las finanzas”98; y,

d) Resultado o lógica de performance de la gestión pública, que implica
una evaluación sobre la eficacia, la eficiencia en los resultados
alcanzados y la economía en el empleo de los recursos públicos para
alcanzar esos resultados.

Nuestra Constitución acoge en su artículo 311 algunos o casi todos de
estos principios modernos y agrega otros, cuando dispone que la
gestión fiscal estará regida y será ejecutada con base en principios de
eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal,
previstos igualmente en el artículo 2º de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, al establecer que la
administración financiera del sector público “…estará regida por los
principios de justicia social, legalidad, honestidad, participación,
eficiencia, solidaridad, solvencia, transparencia, responsabilidad,
rendición de cuentas, equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica.”
Al igual que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y
del Sistema Nacional de Control Fiscal99 contempla en sus artículos 34,
35, 40, 41, 42 y 46, entre otros, estos principios modernos, en materia
de control fiscal de la actividad financiera del Estado.

Por último, hemos apreciado como el presupuesto público ha sido de
gran utilidad en el mundo moderno, restándonos por abordar, los otros
mecanismos de las finanzas públicas que inciden de manera directa en
la actividad económica y en el ámbito social, tales como: el impuesto, el
gasto público y empréstito público.


98 Gamby, Jean-Pierre. Du Principe de Sincerité. Ouvrage coordonné par Camby, Jean-Pierre. La Reforme du

Budget de L´Etat. La loi Organique relative aux Lois de Finances. 3e Edition. Sistémes. Finances Publique. Ob.Cit.
Págs. 211 a 215.
99 Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 6.013 Extraordinario del 23 de

diciembre de 2010.

54
a) El Impuesto:

El impuesto constituye, por excelencia, el instrumento de detracción de
una porción de la renta en manos de los particulares, que al tiempo de
proveer recursos al Estado para la satisfacción de los gastos públicos,
sirve como instrumento de intervención fiscal eficaz en el mundo
moderno.

Desde ese punto de vista, tenemos que el impuesto cumple tres
funciones, a saber:

a) Financiar los gastos públicos, esto es, aportar el máximo de recursos
posible a la administración pública para poder financiar sus funciones:
fiscalidad eficaz;

b) Orientar el comportamiento de los agentes económicos en un sentido
favorable para el crecimiento: fiscalidad incitativa; y,

c) Reducir la pobreza y corregir las desigualdades: fiscalidad
redistributiva.

Es así que cualquiera sea el país y la época de su análisis, la fiscalidad se
encuentra en la intersección de un conjunto de objetivos: financiar el
gasto público, asegurar la redistribución y crear incentivos para
sostener el crecimiento y el empleo100 .

De modo que el impuesto, sin dejar su papel clásico, ha sido utilizado en
ciertas oportunidades con un fin meta fiscal. Ese carácter
intervencionista del Estado a través del impuesto, lo apreciamos, por
ejemplo, en materia de derecho aduanero, cuando este es utilizado para
proteger la industria nacional o un determinado producto; también,
cuando el impuesto es utilizado con un fin familiar y de control de la
natalidad; o cuando es utilizado para alcanzar una cierta igualdad social
entre los individuos; o cuando su empleo es con fines de evitar el
consumo de alcohol o consumo del tabaco o con signo o carácter
moralizador (fiscalidad verde); o, en fin, cuando es empleado para
incidir de manera directa sobre la economía y lo social, fines estos que

100 Véase Bouthevillain, Carine; Dufrénot, Gilles; Frouté, Philippe; et Paul, Laurent. Ob. Cit. Págs. 123 y sgtes.

55
obedecen a los cambios sufridos en las estructuras financieras,
conforme a las teorías modernas de la finanzas públicas101.

En este sentido, veremos que con el empleo de los impuestos en la vida
moderna y en especial con la implementación de los impuestos al
consumo (que tienen el efecto de disminuir la capacidad de compra de
la población), se podría incentivar el ahorro. Igual cometido se
alcanzaría con una intervención del Estado sobre la remuneración del
ahorro, es decir que a través de una política incitativa se dejara de
pechar a esa remuneración, lo cual incentivaría a la población a ahorrar
favoreciendo así a esta modalidad de inversión. Esas dos modalidades
de utilización del impuesto por parte del Estado constituirían una
herramienta no desestimable de lucha contra la inflación, ya que
favoreciendo el ahorro se produciría una menor demanda o presión
sobre los precios de compra, disminuyendo consecuencialmente el
consumo y por ende, la inflación.

Por el contrario, una determinada política fiscal incentivando al
consumo y por consiguiente a la producción, tendría un efecto
inmediato sobre los precios de compra y sobre la economía. Podemos
ilustrar lo afirmado a través del siguiente ejemplo: una modificación de
las tasas del impuesto al valor agregado hacia la baja podría tener como
resultado una baja en los precios de compra, que ayudaría a aumentar la
capacidad de consumo de la población, alcanzando efectos
multiplicadores en la economía, lo que reactiva el aparato productivo
del país, trayendo como consecuencia la creación de nuevas fuentes de
trabajo y la realización de inversiones para satisfacer la demanda de los
bienes y servicios.

En este orden de ideas, al tratar la clasificación de los tributos con fines
fiscales o extra fiscales, la doctrina señala que esto responde más bien a
fines políticos, ya que todo impuesto tiene una finalidad, que podrá ser
simplemente obtener ingresos (calificación de fiscales) o provocar
determinados efectos en el campo económico o social ajenos a las
necesidades fiscales, por ejemplo, proteger la industria nacional
(derechos aduaneros), estimular el ahorro y las inversiones
(incentivos), provocar desviaciones de los factores productivos a

101 Duverger, Maurice. Citado por Gaudemet, Paul Marie y Chemillier-Gendreau., Monique .Ob. Cit. Págs. 19 y
20.

56
sectores que se consideran más convenientes (sobreimposición a los
latifundios y exoneraciones a la industrias nacionales o nuevas),
redistribuir la riqueza (impuestos progresivos a la renta y al capital), o,
por último, prohibir o limitar los consumos que se consideran
inconvenientes (impuestos a las bebidas alcohólicas o al tabaco)102 .

De manera que, una política económica de intervención por la acción de
los impuestos indirectos, es perfectamente posible en cualquier
momento en que se requiera reactivar el aparato productivo de un país
por razones coyunturales. Toda modificación de los impuestos
indirectos conlleva a una modificación correlativa de los precios de los
productos y de los servicios a los cuales son incorporados. Así pues,
repetimos, que una elevación de los impuestos indirectos conllevaría a
una elevación de los precios de los bienes y servicios pechados y
frenaría el consumo por parte de los consumidores, incentivando al
ahorro y la inversión. Al contrario, una disminución de esos impuestos
indirectos permitiría relanzar el consumo. La repercusión rápida de
estos impuestos en la economía, los hacen útiles para llevar a cabo
políticas coyunturales103 .

Señala el profesor Gaudemet, que la fiscalidad indirecta puede tener una
acción social directa en los consumidores de menos recursos, al
expresar que una discriminación de tasas de un impuesto sintético
como el impuesto al valor agregado, pone en marcha una política de
acción social, dado que una sobreimposición a los productos de lujo
permitiría pechar más a los contribuyentes de mayores fortunas que a
los contribuyentes más débiles. Estos últimos se beneficiarían por lo
general con las tasas más reducidas, que se corresponderían con las que
se pechan a los productos de primera necesidad, como lo exige la
justicia fiscal104 .

Tan es la utilidad práctica del impuesto, como medio de acción de una
política coyuntural o estructural por parte del Estado 105 que este
instrumento por su versatilidad ha sido empleado, en ocasiones, como

102 Valdés Costa, Ramón. Curso de Derecho Tributario. Pág. 8. Segunda Edición. Depalma-Temis- Marcial Pons.

Buenos Aires-Santa Fe de Bogotá-Madrid, 1996.


103 Gaudemet, Paul Marie y Bern, Philippe. Nouveau Guide des Exercices Practiques pour la Licence en Droit.

Finances Publiques. Emprunt- Impot. Troisieme Edition. Edition Montchrestien. París, 1980. Págs.46 y 47.
104 Ibíd., Pág. 47.
105 Bouthevillain, Carine; Dufrénot, Gilles; Frouté, Philippe; et Paul, Laurent. Ob. Cit. Pág. 122.

57
complemento de políticas de reducción del gasto público, para atender
las necesidades de financiamiento de gran amplitud, tales como las
originadas de la crisis de 2008, por lo que se le considera un
instrumento puesto a la disposición de los Gobiernos para resolver los
desequilibrios presupuestarios. Este papel del impuesto no se limita
solo a obtener recursos presupuestarios para el erario público, ya que
conforme a la trilogía de Musgrave R., la intervención pública mediante
el impuesto juega un triple papel en la asignación de recursos, en su
estabilización y en su redistribución.

Conforme a todo lo expuesto hasta ahora, podemos afirmar que la
fiscalidad como parte de las finanzas públicas, en su evolución histórica
tiene dos orientaciones, según se pertenezca a una de estas dos
escuelas: la que considera que el impuesto se debe limitar a financiar el
funcionamiento del Estado introduciendo un mínimo de distorsión en la
economía, y la que juzga que el impuesto puede ser empleado para
mejorar el bienestar económico general por efecto de la redistribución
de la riqueza o de la incitación a ciertos comportamientos. Los que se
agrupan en la primera escuela, se inscriben dentro la tradición liberal en
la que el impuesto debe ser por naturaleza neutro, no debe modificar el
comportamiento de los agentes privados, y los que se agrupan en la
segunda, consideran al intervencionismo la manera más acertada de
corregir las imperfecciones del mercado106 .

Es por ello, que a la luz de la experiencia se afirma que más allá de que la
fiscalidad deba tener por objetivos financiar los gastos públicos y
orientar el comportamiento de los sectores económicos y de los
individuos, debe servir además como instrumento para alcanzar la
redistribución en el seno de la sociedad y con ello reducir la pobreza y
las desigualdades sociales. Sin embargo, hay que advertir que el
impuesto por sí solo, según algunos estudios, no es suficiente para
alcanzar una eficaz redistribución. En esta materia, existen trabajos de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(O.C.D.E) 107 , que demuestran que son las transferencias monetarias
(para atender a los jubilados, a los incapacitados por enfermedades, a
los desempleados), los instrumentos por excelencia que
comparativamente junto a los impuestos mejor atienden a la

106 Ibíd., Pág. 123.

107 Ibíd., Pág. 133.

58
redistribución. Así, según estudios de ese organismo, las tres cuartas
parte de la reducción de las desigualdades provienen de esas
transferencias y solamente un cuarto deviene de la fiscalidad. Estos dos
instrumentos conjugados permiten reducir la pobreza en un 60%. En
todo caso, comparando entre los impuestos proporcionales y los
impuestos progresivos, se llega a la conclusión que el impuesto sobre la
renta tendría un poder redistributivo mayor que los demás impuestos,
por su carácter progresivo. Nótese que los impuestos que pechan a las
familias son más redistributivos en países como Australia, Dinamarca,
Alemania, Israel, Italia y los Estados Unidos de América, y menos
redistributivos en Suiza, Islandia, Corea y Japón. Al contrario, los
impuestos sobre el consumo, tienden a ser regresivos en la mayoría de
los países108 .

Obsérvese pues, que el impuesto, con un objetivo netamente fiscalista,
permite al Estado en su actividad financiera satisfacer las distintas
necesidades públicas que la sociedad genera; asimismo, en múltiples
ocasiones, como se expuso anteriormente, los impuestos son utilizados
con un objetivo meta fiscal, con unas finalidades de desaliento o, al
contrario, de incentivo a determinadas actividades privadas, como una
herramienta de intervencionismo109 . De igual modo, que el impuesto
pudiera servir de instrumento que permita a las economías ser
competitivas en los mercados mundiales, debido al aspecto
internacional de las finanzas públicas, a lo cual no escapa la fiscalidad
por ser parte integrante de aquellas, que ejerce influencia y es
igualmente influenciada por la concurrencia internacional 110.

A este respecto, Mauricio A. Plazas Vega nos ilustra en el desarrollo del
tema, exponiendo que la organización del hombre en sociedades a lo
largo de su historia, para la consecución del bienestar social, origina
necesidades públicas, desde el punto de vista del destinatario colectivo
de su satisfacción. Este tipo de necesidades las ha de satisfacer el
Estado, pero no constituye su único y exclusivo campo de acción, ya que
podría atenderlas a través del sector privado, el cual se encargaría de
suministrar bienes para satisfacer esas necesidades colectivas. Ahora

108 Ibíd., Págs. 133 y 134.
109 Villegas, Héctor B. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Segunda Edición. Ediciones Depalma.
Buenos Aires, 1975. Pág.79
110 Bouthevillain, Carine; Dufrénot, Gille; Frouté, Philippe; et Paul, Laurent. Ob. Cit. Pág. 171.

59
bien, para cumplir esos fines es necesario la obtención de recursos para
una acción eficaz e ininterrumpida, pero es posible que la percepción de
los mismos por parte del Estado no tenga como objetivo primordial la
obtención de esos medios financieros en sí, sino más bien un objetivo de
regulación económica, política y social; de tal forma que la captación de
esos recursos para satisfacer esas necesidades, es consecuencia del
cumplimiento de esa finalidad principal111.

Es importante destacar que algunos especialistas consideran la
extracción de recursos como la esencia de las intervenciones de los
Estados modernos. En efecto, los Estados crean los impuestos y las tasas
de toda naturaleza (sobre la renta, sobre el patrimonio, sobre el
consumo, empresariales, o sobre los beneficios), definiendo su
cotización sobre el salario (patrono o asalariado), para la construcción
de un sistema de seguridad social (seguro de enfermedades, seguro del
desempleo, de vejez), para fiscalizar las actividades (aumentando el
precio de los cigarrillos o tasas sobre juegos de envite o azar) o
imponiendo pagos parciales por los bienes públicos usados por la
ciudadanía (los parquímetros, los peajes o derechos de contaminación).
Toda esta obtención de recursos tiene efectos sobre el precio de las
cosas. A estos efectos, recordemos la famosa trilogía de Richard
Musgrave, en lo que respecta a las funciones del impuesto: la función de
asignación de recursos o del subsidio o de producción de bienes y
servicios; la función denominada de estabilización, que implica que el
impuesto sirve como un instrumento de regulación de la economía; y
por último la función de repartición y redistribución112 .

De manera que, el Estado a través de cualquiera de sus políticas fiscales
o financieras, o de sus instrumentos financieros, puede incidir directa o
indirectamente en un momento determinado, en el orden económico,
tanto de manera coyuntural como estructural, cumpliendo múltiples
cometidos. En este sentido, Valdés Costa expresa que el Estado, para
satisfacer las necesidades públicas, realiza una actividad que va desde la
obtención de ingresos públicos hasta su empleo en gastos públicos; de
allí los efectos que produce sobre la economía y lo social al repercutir
dicha actividad sobre la producción, el ahorro, el comercio exterior, la


111 Plazas Vega, Mauricio A. Ob. Cit. Págs. 247 y sgtes.
112 Bezes Philippe y Siné Alexandre. Ob. Cit. Pág. 66.

60
justicia de la imposición, la redistribución de la riqueza y otras
similares, para lo cual elige los instrumentos que a su juicio sean los más
idóneos, según sus ideales dominantes, en cada tiempo y lugar113.

Adicionalmente, nos explica el mismo autor que en materia financiera,
el Estado mediante los ingresos generados por los impuestos, tasas,
contribuciones especiales y precios, por una parte; y el empleo de esos
productos en forma de gasto público, por la otra, está resolviendo
constantemente y con criterios armónicos problemas de justicia y de
conveniencia, redistribuyendo las riquezas entre los componentes de la
sociedad y alterando las relaciones económicas de los individuos,
procurando de esta forma una mejor organización social. Todo ello
inspirado en un ideario político, social y económico, que forma el
fundamento común y exclusivo del conjunto de normas jurídicas,
constitucionales, legales o reglamentarias, tanto financieras como
tributarias stricto sensu 114.

No obstante todo lo expuesto, debemos señalar que hoy día el impuesto
no goza del mismo sentimiento de solidaridad que tuvo en el pasado
(vgr., en la postguerra); muy por el contrario en la actualidad existe una
actitud hostil hacia ese instrumento de las finanzas públicas, lo cual nos
conduce a analizar los aspectos sicológicos y las perspectivas
sociológicas del mismo. En lo relativo a estos aspectos, el profesor
Michel Bouvier115, en un artículo denominado “El Impuesto tiene algún
sentido?”, que formó parte del debate sobre el tema “Viva el Impuesto”,
analizado en el Fórum de Mulhouse, celebrado los días 24 y 25 de
octubre de 2014, nos expone que la función política y la función social
de la fiscalidad -elementos que constituyen el sentido tradicional del
impuesto-, están hoy día perdiendo empuje, en vista de que no se cuenta
con unos contribuyentes y una ciudadanía con sentido de solidaridad y
compromiso, como sí lo tenían en el pasado, lo cual constituye un
aspecto de mucha importancia para acometer la reforma fiscal exigida
en los actuales momentos. Esa alianza del contribuyente y la ciudadanía
con la fiscalidad se rompió sobre todo después de la Segunda Guerra
Mundial, época esta en que había un sentimiento compartido en pro del

113 Valdés Costa, Ramón,. Instituciones de Derecho Tributario. Depalma. Buenos Aires, 1996. Pág. 88.
114 Ibíd., Pág. 76.
115 Bouvier, Michel. L´impot a-t-il un Sens. www.liberation.fr/evenements-libe/2014/10/16/l-impot-a-t-il-un-

sens_1122875

61
bienestar general a consecuencia de la reconstrucción del país, que no
duró más de 30 años, en virtud de la crisis acontecida mediados de los
años 70.

En tal sentido, nos dice el mismo autor en su citado artículo, que por
todas esas razones, emprender una reforma fiscal como la que se
requiere hoy día, pareciera no ser favorable, ya que la población se
siente desorientada como consecuencia de haber llevado todo el peso de
las políticas de reducción de las cargas públicas, que ha traído en ello un
sentimiento de incomprensión y de frustración, que hace sentir que los
sacrificios hayan sido en vano, al observar además cómo el déficit y la
deuda pública van en aumento, a pesar de las políticas que se
adoptaron para tratar de disminuirlos. En suma, ese proyecto de
reforma no cuenta con una fuerza social que la impulse; al contrario, no
es un verdadero proyecto movilizador que incite a la solidaridad social,
como sucedió en el pasado, por lo que una reforma fiscal en las
circunstancias descritas podría, en vez de solucionar la crisis, provocar
aun más la recesión existente, habida cuenta de que estaríamos
hablando de un aumento de los impuestos combinados con una
reducción del gasto público.

Por otra parte, es de advertir el impacto que sobre los sistemas fiscales
tendrán las transformaciones económicas y financieras, tanto a nivel
nacional como a nivel internacional, que bajo los efectos de nuevas
tecnologías, han desarrollado un tipo de inversiones inmateriales difícil
de gravar, aunado a las prácticas refinadas de fraude y evasión fiscal,
que de cierta manera influyen negativamente sobre el rendimiento del
impuesto (cuyo fin ha perdido –si se quiere- confianza por parte de los
ciudadanos). Todas estas circunstancias hacen pensar (siguiendo la
corriente del liberalismo ultra), que el impuesto como fuente de
financiamiento de los servicios públicos, pudiera progresivamente
desaparecer, lo cual marcaría el fin de la alianza de los
ciudadanos/contribuyentes y por consiguiente la ruptura entre el
ciudadano y el impuesto; los servicios públicos se financiarían con los
ingresos obtenidos mediante las modificaciones en los precios que
serían pagados por los usuarios en virtud de su prestación116.


116 Bouvier, Michel. Artículo Les Transformations de la Légitimité Politique de L´impot. Reforme des Finances
Publiques, Democratie et Bonne Gouvernance. Actes de la 1er Université de Printemps des Finances Publiques

62

Uno de los aspectos sociológicos importantes a tener en cuenta a la hora
de aprobar un impuesto es, como se dijo antes, la existencia de un
compromiso nacional que legitime su implementación, ya que sabemos
que117 la instauración o creación de un impuesto desde tiempos remotos
no ha sido tarea fácil; al contrario, ha constituido un reto a afrontar por
los Gobiernos que ha implicado ciclos de negociaciones y de
conversaciones con los diferentes grupos sociales involucrados, para
llegar a acuerdos sobre las diferentes opciones fiscales de imposición
(renta, patrimonio, consumo, empresariales, familiares). Por lo demás,
esto implica una serie de interrogantes en relación con el impuesto a ser
aprobado, referidas a qué se paga, sobre qué se paga, y en qué momento
se paga, aspectos sociológicos estos muy relevantes a la hora de
proceder a su aprobación, para lo cual se hace necesario analizar su
perspectiva en la sociedad.

Dentro de este enfoque de los aspectos sociológicos del impuesto,
encontramos cómo el mundo contemporáneo, y en especial en el seno
de la Comisión Europea, desde el año 2011, luego de hacer los análisis
del examen anual del crecimiento para el año 2012, se dedicó a
considerar ciertas proposiciones formuladas en el pasado para
acrecentar los recursos fiscales de la Unión Europea, mediante la puesta
en vigencia de nuevos impuestos, a pesar de las dificultades y
oposiciones que trae todo tipo de imposición particularmente de países
extraños a la Unión. En tal sentido, se llegó al acuerdo de los países
miembros en aprobar ciertos tipos de impuestos, entre los cuales
destacan la tasa sobre el carbono en Europa, que teóricamente entró en
vigencia en 2012, el impuesto sobre las transacciones financieras (tasa
Tobin), de muchas dificultades en su introducción y que ocupó nuevos
debates en el seno de la comunidad después de la crisis de 2008, con el
fin de limitar la volatilidad del tipo de cambio y desincentivar la
especulación , y a ser aplicado sobre la compra venta de acciones y de
obligaciones y sobre el importe de las operaciones de los contratos de
derivados, impuesto este que debió entrar en vigencia en 2014 y se
postergó para 2015.

du Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques (GERFIP) sous la direction de Michel Bouvier.
LGDJ. París, 2004. Ob. Cit. Págs. 91,92 y 93.
117 En esta materia véase Bezes Philippe y Siné Alexandre. Ob. Cit. Págs. 21, 56, 57, 66 y 67.

63

En cuanto al impuesto sobre el carbono y demás elementos
contaminantes, destacamos que está en boga lo que se ha llamado la
fiscalidad del medio ambiente o fiscalidad verde o ecológica. Esta
fiscalidad verde, es también llamada “pigouviana”, en honor al británico
Pigou, para quien la intervención pública es legítima a objeto de corregir
las decisiones individuales sub-óptimas, a través de impuestos
destinados a pechar las actividades contaminantes, así como la
imposición sobre el tabaco o el alcohol; de ahí la famosa frase de “quien
contamina, que pague” 118.

Por último, en este contexto de la fiscalidad verde, creemos que es
importante reseñar que la fiscalidad verde o ecológica se desarrolló a
partir de los años 90, en los países que conforman la O.C.D.E, como un
empuje al Protocolo de Kyoto, a pesar de que en Suecia se había venido
utilizando desde hace más de veinte años. La utilización de este tipo de
fiscalidad tiene como fin, dentro de las políticas de los Estados,
salvaguardar el medio ambiente mediante la reducción de la
contaminación con su correspondiente impacto negativo sobre el efecto
invernadero, y para la construcción de una economía sostenible o
sustentable. La fiscalidad verde, más que financiar los gastos del Estado
(fin fiscal), persigue cambiar el comportamiento de los agentes
económicos para desalentar las conductas no deseables y corregir las
externalidades negativas derivadas de las actividades contaminantes
(fin meta fiscal) y siendo que dicha fiscalidad es incitativa, la misma es
empleada particularmente en la lucha contra las emisión de gases
contaminantes y control del consumo de energía119 .

Nos toca ahora tratar el gasto público en su papel moderno de
orientador económico y social.

b) El Gasto Público:

El gasto público, al igual que el impuesto sufrió con la evolución de las
finanzas públicas, un cambio en su propósito y en su finalidad para


118 Bouthevillain, Carine; Dufrénot, Gille; Frouté, Philippe; et Paul, Laurent. Ob. Cit. Págs. 129, 165 a 169.

119 Wahl Thierry. La Fiscalité ecologique: Un des Instruments les plus Puissants, en Economie de Marchés, pour
Changer les Comportaments. L´Encyclopédie du Développement Durable. http://encyclopedie-
dd.org/encyclopedie/economie/la-fiscalite-ecologique-un-des.html

64
llegar a convertirse en un instrumento útil para la orientación también
de la vida economía y social. Es así que con la utilización del gasto
público el Estado trata, de una parte, redistribuir el ingreso percibido en
bienes para la satisfacción de las necesidades públicas; y de otra,
satisfacer otros tipos de necesidades, de acuerdo con los objetivos
económicos y sociales fijados por el Gobierno.

En tal sentido, tenemos que el gasto público bajo la concepción de las
finanzas públicas clásicas 120 , no debía tener incidencia sobre la
economía o al menos debía tener la menor incidencia posible sobre ella,
por lo que los hacendistas clásicos solían sintetizar sus planteamientos
en relación con este instrumento con una expresión que lo dice todo:
“gasto neutro”. Estas ideas giraban en torno al “Estado mínimo” y
extraño a las fuerzas del mercado, lo que hacía natural que solo se
aceptara un gasto mínimo y esencialmente neutro. Mientras que con las
ideas modernas de las finanzas públicas, con la responsabilidad que se
tenía de lograr en sociedad una política de pleno empleo o de ocupación
plena, el gasto público debía de dejar de ser “neutro” y convertirse de
manera deliberada y necesaria, en un mecanismo para lograr los fines
del Estado, produciendo así ciertos efectos en la economía, como
resultado de una política fiscal deliberadamente orientada a ese fin.

Algunos autores, al referirse al gasto público, lo definen como la
utilización de recursos monetarios destinados a la realización de
actividades de interés público, de acuerdo con las autorizaciones
presupuestarias. Esta definición que es atribuida al profesor Louis
Trotabas, es criticada por Sainz de Bujanda, al manifestar que tal
definición es un tanto vaga, ya que el término utilidad pública es muy
ambiguo. En este sentido, el gasto público tiene un significado muy
amplio; así, son gastos públicos tanto los que tienen por finalidad el
mantenimiento de los entes públicos como los realizados para fines
económicos y sociales121 .

En este orden de ideas, debemos tener presente que las distintas
modalidades del gasto público y su influencia en la economía y vida
social, dependerá122 de que se trate de gastos de inversión o gastos

120 Plazas Vega, Mauricio A. Ob. Cit. Págs. 335 y 336.
121 Sainz de Bujanda, Fernando. Ob. Cit. Pág. 127.
122 Cosciani, Cesare. Ob. Cit. Págs. 553 y sgtes.

65
redistributivos; así pues los gastos productivos o de inversión darán
lugar a la creación de bienes económicos que aumentan la renta
nacional, mientras que los gastos redistributivos o de bienestar no dan
lugar a ningún bien económico, sino más bien están dirigidos a aspectos
sociales de la población, no modifican la renta nacional, puesto que
normalmente la reducen o disminuyen el patrimonio de otros sujetos;
sin embargo, es de advertir que desde el punto de vista social son muy
difíciles de eliminar o disminuir. Un ejemplo típico de gastos
productivos son los que se refieren a la construcción de una carretera,
un puente o una línea férrea y de gastos de subvención o redistributivos,
aquellos destinados al subsidio de los desocupados o a las ayudas de las
clases más necesitadas.

Ahora bien, es bien sabido que el Estado succiona liquidez a través de
los impuestos corrientes, originando una contracción en la demanda
global por parte de los consumidores, mientras que del otro lado,
distribuye la renta creando un aumento en la capacidad de adquirir
bienes y servicios por quienes la reciben. Es por eso que el Estado puede
perfectamente influir en el volumen de la renta nacional, bien sea a
través de elevación de la presión fiscal o a través del gasto, en el primer
caso desalentando la inversión o la producción nacional y en el otro
estimulándola, por la vía de la demanda trayendo como consecuencia en
el último caso, un efecto multiplicador en dichos rubros123 .

Observamos igualmente, que en una economía en recesión y con
factores productivos desempleados, el incremento del gasto público
hace crecer el ingreso nacional, puesto que al haber mayor demanda
laboral, un mayor número de personas pueden efectivamente ser
empleadas y recibirá salarios y la producción aumenta; y, si además de
eso, el gasto es productivo en sí mismo –como lo es el realizado en
infraestructura en países que carezcan de ella-, el gasto público puede
contribuir a dinamizar al sistema económico, aumentando el producto
nacional, por lo que, en general, los efectos serán beneficiosos y tales
gastos estarán justificados124.

Por otra parte, es de destacar el papel de mucha importancia que juega
el Estado, mediante las finanzas públicas sobre el orden económico y

123 Ibíd., Págs. 209 a 211.
124 Villegas, Héctor B. Ob. Cit. Págs. 42 y 43.

66
social, alcanzando con sus políticas intervencionistas efectos sobre el
crecimiento económico y social. En efecto, el Estado, mediante la
utilización de los impuestos, tasas, contribuciones especiales, precios
financieros y empréstitos, por una parte, y el empleo de sus productos
en forma de gasto público, por la otra, está resolviendo constantemente
y con criterios armónicos problemas de justicia y de convivencia,
redistribuyendo las riquezas entre los componentes de la sociedad y
alterando las relaciones económicas de los individuos, procurando así
una mejor organización social. Todo ello a nuestro juicio, inspirado en
un ideario político, social y económico, dominante en un país en un
momento determinado125.

En este sentido, es oportuno traer a colación el argumento del autor
Juan Camilo Restrepo, al plantearse la problemática acerca de qué es
más efectivo como instrumento redistributivo, el impuesto o el gasto
público. En este caso, el autor, al abordar el problema, es de la opinión
que en los países como Colombia o en vías de desarrollo, el gasto
público es más efectivo como instrumento redistributivo que el
impuesto y esto porque la base sobre la cual recae o se asienta el
impuesto es más reducida, aun tratándose de impuestos progresivos,
por ser la renta de los asalariados las que gozan de mayores beneficios y
mayor tipo de control, mientras que los sectores más importantes de la
actividad económica, por las deficiencias administrativas existentes o
por los altos índices de evasión fiscal, escapan a una tributación
adecuada. Continúa el autor indicando que la eficacia de los impuestos
considerados en forma aislada del gasto, aún si son progresivos, no
necesariamente constituyen un instrumento idóneo para la
redistribución, si no van acompañados de políticas redistributivas a
través del gasto. Por el contrario, una porción del gasto bien orientado
hacia la población menos favorecida, llega con mucha más efectividad a
los sectores de la población hacia los cuales van dirigidos los propósitos
redistributivos de la Hacienda Pública126 .


125 Valdés Costa, Ramón. Instituciones de Derecho Tributario. Ob. Cit. Pág. 76. 1996.
126 Restrepo, Juan Camilo. Ob. Cit. Págs. 27 y 28. Asimismo, véase a Bouthevillain, Carina; Dufrénot, Gilles;
Frouté, Philippe; et Paul, Laurent. Ob. Cit. Pág. 133.

67
En este orden de ideas, se puede apreciar como en los últimos años127 se
vienen aumentando considerablemente los gastos públicos destinados
sobre todo al orden social, que se traducen en inversión destinada a la
salud, a la educación, a programas de becas, a la seguridad social, a la
investigación, lo que demuestra la importancia que el Estado le ha dado
a este asunto; se supone que seguirán aumentando los gastos sociales
en el curso de los próximos años, como una conquista alcanzada por los
diferentes grupos que conforman la sociedad en general.

Como se ha visto, el gasto público en su evolución alcanzó importancia
capital por su influencia en la sociedad y esa evolución tuvo un marcado
crecimiento por las tareas y fines que asumió el Estado a mediados del
siglo XIX, que se explica por el desarrollo que tuvo el Estado en todos los
órdenes (social, económico, demográfico, cultural) y por la intervención
cada vez más intensa de los distintos Estados en la vida de las
comunidades que dirigen128.

En fin, en la evolución del gasto público, vemos que este dejó de
apreciarse con criterios exclusivamente administrativos, limitado solo a
los rubros inherentes al funcionamiento de los servicios públicos y
organización administrativa del Estado, para convertirse en un medio
de acción de gran importancia, por su efectos directos o indirectos
sobre la actividad socio-económica de la colectividad, cónsono con las
nuevas concepciones de la misión del Estado; puesto que para la
moderna tendencia este es un mero redistribuidor de la riqueza129.

Por lo demás, antes de finalizar este capítulo es necesario abordar al
igual como lo expusimos con relación al impuesto, algunos aspectos
sociológicos del gasto público. Y ello, porque en la distribución de la
renta a través de dicho instrumento entre los ciudadanos, se ofrecen
múltiples perspectivas de análisis, en cuanto a los retos que se les
presentan a los Gobiernos a la hora de escoger entre su empleo o
disminución, inclusive en su eliminación.

127 En este sentido véase Luc Albert, Jean. Ob. Cit. Págs. 225 y 226. Véase igualmente, Bouvier Michel. Reforme
des Finances Publiques, Democratie et Bonne Gouvernance. Actes de la 1er Université de Printemps des
Finances Publiques du Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques (GERFIP) sous la direction
de Michel Bouvier. LGDJ. París, 2004. Ob. Cit. Pág. 7.
128 Ferreiro Lapatza, Juan José. Curso de Derecho Financiero Español. Ob. Cit. Pág. 144.
129 Giuliani Fonrouge, Carlos. Citado por Fargione O., María C. El Poder Financiero y la Actividad Financiera del
Estado, publicado en la Revista de Derecho Tributario No. 124. Editorial Legis. Caracas, 2009. Pág. 113.

68

En efecto, es bien sabido que el Estado al obtener los recursos mediante
los diferentes medios que dispone, los emplea para el funcionamiento
de su aparato burocrático, al igual que los emplea en inversiones, en
subvenciones, en educación, en salud, en vivienda, en seguridad social; y
ejerce también por esa actividad, influencia sobre ciertos
comportamientos de la vida social y económica, lo que origina un
vínculo entre el Estado y la sociedad.

En virtud de ello, la sociedad ejerce presión, a través de la opinión
pública sobre el Estado, para que los gastos sociales se mantengan o se
aumenten; igual sucede en lo que respecta al funcionamiento del
aparato burocrático, pues existe igual presión por parte de los
empleados y obreros para mejorar sus condiciones laborales, incluso en
épocas electorales los Gobiernos son proclives a aumentar ciertos
beneficios laborales por el temor de perder votos de sus partidarios y a
veces se crea una dependencia de la población hacia los Gobiernos difícil
de romper, siendo estos los retos que enfrentan los Gobiernos si quieren
realmente modernizar su gestión financiera e ir hacia una reinvención
de las finanzas públicas del mañana130.

B) EL EMPRÉSTITO PÚBLICO:

Antes de abordar este instrumento de las finanzas públicas, debemos,
en primer lugar, conceptualizarlo; se trata de una operación de
endeudamiento, que en principio, realizan los Gobiernos para cubrir
déficits presupuestarios, debido a que los recursos ordinarios no son
suficientes para financiar los gastos requeridos por el Estado. Así pues,
ese déficit presupuestario que se genera cuando los egresos son
superiores que los ingresos, es financiado por lo general con
operaciones de crédito público, sea en el mercado interno o en el
mercado externo o por emisión monetaria del Banco Central131. Con la
evolución de las finanzas públicas, el empréstito público más que
financiar gastos presupuestarios deficitarios, ha sido utilizado como
medio de intervención, siendo una de las características de su
concepción moderna.


130 Véase en este aspecto Bezes Philippe et Siné Alexandre. Ob. Cit. Págs. 67 y sgtes.
131 Luc, Albert, Jean et Saidj, Luc. Ob. Cit. Pág. 301.

69

En tal sentido, tenemos que para las finanzas clásicas recurrir al crédito
público era algo excepcional, esporádico y siempre asociado a obtener
recursos para financiar gastos extraordinarios; en cambio, bajo el
concepto de las finanzas públicas modernas, el instrumento del crédito
público es algo usual, prácticamente permanente y los recursos
obtenidos por este conducto no están necesariamente asociados al
financiamiento de gastos excepcionales. Con frecuencia el crédito
público está vinculado a propósitos políticos132.

Ahora bien, como consecuencia de este tipo de operaciones, se origina lo
que comúnmente se conoce como deuda pública, que puede ser interna
o externa, a corto, a largo o a mediano plazo, la cual es asumida por el
Estado o los entes públicos descentralizados o territoriales, cuando los
otros medios de captación de recursos no son suficientes para atender
la organización y servicios de tales entidades. Claro está, se debe
advertir que toda operación de crédito público origina deuda pública,
pero no toda deuda pública deviene de operaciones de empréstito
público. Ejemplo de esto último, sería la deuda comercial asumida por
los Gobiernos.

En este orden de ideas, es preciso señalar que la deuda pública ha
evolucionado en su papel, dependiendo de si nos situamos en las
finanzas públicas clásicas o en las finanzas públicas modernas. En este
sentido, nos ejemplifica el profesor Dino Jarach que bajo el enfoque de
las finanzas públicas clásicas, los gastos ordinarios debían ser cubiertos
con recursos ordinarios y que los gastos extraordinarios con recursos
extraordinarios, mientras que bajo la concepción de las finanzas
públicas modernas, esta división quedó obsoleta, siendo que los gastos
ordinarios, normales y periódicos pueden ser financiados con recursos
extraordinarios; vgr., deuda pública, emisión de billetes, si así lo exige la
situación coyuntural de depresión y desempleo133 .

Así pues, es unánime en casi toda la doctrina134 aceptar como hecho
indiscutible que la deuda pública representa un ingreso ordinario, si por
tal se entiende aquel que se repite regularmente en el tiempo. En todos

132 Restrepo, Juan Camilo. Ob. Cit. Págs. 288 y 289.
133 Jarach, Dino. Ob. Cit. Pág. 900 y 901.
134 Ferreiro Lapatza, José Juan. Curso de Derecho Financiero Español. Ob. Cit. Pág. 553.

70
los presupuestos estatales se constata como de una u otra forma, la
emisión de deuda pública se ha convertido en una constante dentro de
los ingresos con que habrá que contar en cada ejercicio económico. Por
eso hoy día la deuda pública, es un recurso normal de la Hacienda
Pública, que no está ligado a circunstancias extraordinarias.

Además, bajo la concepción de la economía moderna, se puede constatar
que el empréstito público, como medio de intervención en lo económico,
puede tener efectos sobre el consumo, y por ende, se propendería al
ahorro, dependiendo en todo caso de las condiciones financieras de la
suscripción del empréstito, dado que la parte del dinero que los
particulares destinarían al consumo, se dirigiría, por efecto de la
emisión del empréstito, al ahorro, logrando efectos que contrarrestan el
flagelo de la inflación.

De igual forma, podemos decir que existe amenazas de inflación en
épocas de auge económico, esto es, en particular cuando la economía se
encuentra en una situación de plena ocupación, en el entendido de que
la tasa de desempleo alcanza su tasa natural y las empresas se
encuentran produciendo en su máximo factible de su capacidad
instalada. En este contexto, la colocación en el público de un empréstito,
lógicamente estimulando su suscripción voluntaria, haría que el gasto
público no incremente el gasto total, lo cual incentivaría al ahorro y a la
inversión, por el efecto que traería el inducir al sector privado a
suscribir los títulos de la emisión con los fondos que dejarían de ser
destinados al consumo135 . No obstante, los cambios en los componentes
de la demanda agregada, pueden ocasionar efectos sectoriales que es
importante tener presentes.

En consecuencia, podemos afirmar que en la evolución de las finanzas
públicas, el empréstito público juega un papel importante, el cual, al
igual que sus otros instrumentos, podría ser considerado a la vez como
un mecanismo para estimular la demanda de instrumentos financieros y
tener un impacto económico favorable en la economía moderna.
Asimismo, el empréstito público puede ser utilizado sistemáticamente a
la vez como medio de financiamiento al Tesoro Público y como medio de
intervención dentro de la política económica del Gobierno. Todo ello,

135 Jarach, Dino. Ob. Cit. Pág. 904.

71
debido al cambio de concepción en su utilización, ya que el papel que
jugaba durante el siglo XIX dependía estrictamente de la situación de
las finanzas públicas, y hoy día se integra en la política económica que el
Gobierno realiza a través de las leyes de las finanzas136 .

En tal sentido, vemos como el Estado ya no es concebido como un
agente económico ordinario; al contrario, tiene un papel privilegiado de
dirección de la economía. Al lado del impuesto y el gasto público, el
empréstito público constituye un instrumento de intervención sobre el
consumo y el ahorro, siendo que su acción no se reduce a financiar
excepcionalmente el gasto público, como fue concebido en el Estado
Liberal.

Ciertamente, esa acción sobre el consumo y el ahorro, permite asegurar
equilibrios fundamentales a la economía; por ejemplo, el desequilibrio
entre los flujos monetarios y los flujos de bienes reales, puede ser
corregido cuando una porción de la liquidez en circulación es
esterilizada por efecto del empréstito público; otro ejemplo, sería la
orientación del ahorro hacia colocaciones más productivas. En fin el
recurrir al empréstito público obedece a preocupaciones monetarias
(lucha contra la inflación) y económicas (equilibrios ahorro-inversión).
Es así que este medio financiero es considerado hoy día como un
instrumento de política económica137.

Bajo esta orientación se pronuncia Sainz de Bujanda, quien al referirse
al crédito público, expresa que la deuda pública ha experimentado una
profunda evolución que se ha reflejado en su régimen jurídico y que la
actuación de las entidades públicas en el manejo de este recurso, lo ha
convertido en algo mucho más complejo que un simple instrumento de
obtención de ingresos, pues constituye en sus diversas formas, el
mecanismo más utilizado por la política fiscal, como elemento de la
política económica138 .

Como puede apreciarse, creemos que la doctrina es unánime al
reconocer el papel moderno del empréstito público, ya que como se
expuso antes, no solo sirve para obtener recursos, sino que los

136 Lalumiére, Pierre. Ob. Cit. Pág. 410.
137 Ibíd. Págs. 411 y 412.
138 Sainz de Bujanda, Fernando. Ob. Cit. Pág. 12.

72
responsables de su empleo lo utilizan también para incidir sobre el
ahorro, la inversión, la producción, la oferta, la demanda de crédito, el
tipo de interés, etc. La deuda pública es un fuerte instrumento en manos
del Estado para el control del mercado monetario. El equilibrio y el
desarrollo económico de un país dependen así, en parte, de la política
del Estado respecto a su utilización139 .

Por otra parte, se puede aseverar junto a la doctrina francesa, que el
Estado en la actualidad goza de un poder de coerción -que no tenía bajo
el Estado liberal- para encauzar el ahorro privado hacia las cajas
públicas, mediante la utilización del empréstito público. En efecto, nos
señala Lalumiére 140 que el Estado, accionando sobre el mercado de
capitales, consigue colocar los empréstitos públicos de manera
relativamente fácil. Lo primero en este sentido, sería tratar de bajar la
tasa de interés para poder colocar sus títulos a tasas favorables, para lo
cual se dispone de varias técnicas; la más conocida es la del mercado
abierto, en la que el Banco Central, comprando títulos, logra inyectar
liquidez en dicho mercado, acrecentando de esta manera la oferta de
capitales. Otras veces el Estado apoya esta política de mercado abierto,
interviniendo en el mercado de valores, comprando o vendiendo títulos
valores a largo y mediano plazo en la Bolsa, a fin de que las tasas de
interés de estos títulos bajen y así poder colocar sus empréstitos a tasas
que le son favorables. De esta manera, el Banco Central de Venezuela
puede contribuir a crear condiciones favorables para realizar
empréstitos públicos.

Continúa expresando el citado autor, que otra forma de encauzar el
ahorro privado hacia las cajas públicas -sobre todo en los regímenes de
economía dirigidas, y bajo un régimen de control de cambios-, es que el
Estado, ejerciendo acción sobre la oferta y la demanda de capitales,
tiende a aumentar el ahorro disponible en poder del público, cuando
esteriliza una parte de esos ahorros, como consecuencia de la limitación
de adquirir bienes en el mercado interno y externo, en este último caso,
por el régimen de control de cambios que evita las salidas de los
capitales, y a falta de consumo interno, los consumidores lógicamente
son llevados a suscribir los empréstitos públicos.


139 Ibíd., Pág. 428.
140 Lalumiére, Pierre. Ob. Cit. Págs. 413 y 414.

73

En fin, observamos como el empréstito público ejerce influencia sobre la
economía, al servir a veces de catalizador del excedente de los billetes
en circulación, con lo cual se evita que la presión sobre los precios de
compra excedentarios no produzca las condiciones que propicien una
devaluación de la moneda.

De manera que con todos los instrumentos de las finanzas públicas, el
Estado influye en la economía; ejemplo de ello, serían algunos
impuestos empleados con fines orientadores de la actividad económica
(vgr., favoreciendo o no la creación de ciertas formas de empresas, sea
mediante una sobreimposición -con lo cual se desincentiva a
constituirlas-, o mediante exoneraciones, con lo que se promueve su
constitución); en fin vemos que todas las técnicas financieras de las
finanzas públicas han cambiado con el tiempo de un fin netamente
fiscalista a un fin económico, social o político141 .

Es así que, valorada como ha sido la evolución de las técnicas
financieras del presupuesto, el impuesto, el gasto público y el
empréstito público, particularmente como instrumentos de
intervención, podríamos llegar a concluir que los mismos bien
canalizados y orientados, bajo una política fiscal homogénea y
estructurada, son de gran utilidad para que los Gobiernos puedan
alcanzar el máximo bienestar posible de la población en general.














141 Duverger, Maurice. Cit. por Gaudemet, Paul Marie y Chemillier-Gendrau, Monique. Ob. Cit. Pág. 20 .

74
III. NO DIRIGISMO Y NEUTRALIDAD FISCAL

En este capítulo trataremos dos tesis; una en contraposición con una
forma de intervencionismo fiscal, las medidas antidirigistas (A), y la
otra, que no estando totalmente de acuerdo con el intervencionismo,
flexibiliza a veces sus posiciones: la neutralidad fiscal (B).

Pasaremos a analizar algunas teorías o argumentos que de alguna
manera guardan relación con el intervencionismo Estatal.

A. PRINCIPIO DE EVITAR MEDIDAS DIRIGISTAS:

Hay quienes piensan que la política de intervención de las finanzas
públicas cuando es empleada con irracionalidad termina siendo abusiva
y desventajosa, pues, en lugar de traer efectos positivos, trae
distorsiones a la economía, ya que la misma está destinada a tratar
asuntos puntuales o coyunturales y no está referida a asuntos
estructurales, y es empleada por lo general para controlar a un sector de
la economía; es en este sentido que toma relevancia la tesis del no
dirigismo o principio de evitación de medidas dirigistas.

En primer lugar, nos permitimos definir al dirigismo fiscal como una
especie de intervención fiscal irracional y recurrente, que acarrea
perjuicios a la economía por ser discriminatoria e ineficaz; como lo
expresa Fritz Neumark, las discriminaciones fiscales de naturaleza
dirigistas castigan a los capaces y proporcionan a los no capaces una
situación de ventajas en la lucha competitiva objetivamente injusta142.
En el fondo se trata de una especie de intervención ejercida por el
Gobierno sobre la economía a través de incentivos o exenciones para
controlar a algunos o todos los sectores económicos, lo que trae como
consecuencia situaciones desventajosas para algunos de ellos, que ven
sacrificados sus beneficios por el favorecimiento a otro sector
económico, lo que produce desequilibrios y discriminaciones.

A este tipo de intervención irracional (dirigismo fiscal) se enfrentan los
partidarios que se agrupan alrededor de la corriente que defiende los


142 Neumark, Fritz. Principios de la Imposición. 2ª Edición. Institutos de Estudios Fiscales. Obras Básicas de
Hacienda Pública. Madrid, 1994. Pág. 243.

75
principios antidirigistas. En esta materia, Fritz Neumark143, al referirse a
la clasificación de los principios de la imposición actualmente relevantes
para una política fiscal racional, explica que los mismos son: los
principios presupuestarios-fiscales de la imposición; los principios
político-sociales y éticos de la imposición; los principios político-
económicos de la imposición; y los principios jurídico-tributarios y
técnico-tributarios. Y es en los principios político-económicos de la
imposición donde reside el postulado sobre el antidirigismo o principio
de evitación de medidas fiscales dirigistas, que junto a los otros
principios enunciados, son, según dicho autor, un imperativo para que
exista una política fiscal económicamente racional en cuanto a su
naturaleza y proporciones.

Así, siguiendo la argumentación del autor, la cual parte de la hipótesis
de que es conveniente mantener el ordenamiento económico-
intervencionista para que el sistema fiscal sea justo y económicamente
racional (pero diferenciándose del liberalismo o neo-liberalismo del
“laisser faire”, y del tipo ideal de economía capitalista, en la que Carlos
Marx se inspiró para combatirla, al escribir “El Capital”), además
apartándose de una economía centralizada, con una planificación
imperativa o pormenorizada). En este contexto, nos señala Neumark,
que de lo que se trata es de darle a dicho ordenamiento en sentido
normativo y práctico una racionalidad económica, manteniendo la
propiedad privada, la iniciativa privada y la libre elección del consumo,
la libertad de movimiento, entre otras garantías; y lógicamente
rechazando la tesis que afirma la superioridad general e incondicional
de la actividad económica individual no limitada por normas estadales,
lo cual lleva consigo la conveniencia o necesidad de intervenciones que
regulen hasta cierto grado aquellas instituciones sin poner en peligro
grave su funcionamiento. Por el contrario, tanto la política económica
como la financiera deben abstenerse, por principio de toda medida de
carácter dirigista144.

De tal forma que el intervencionismo se diferencia del dirigismo, porque
en este tipo de medidas se causan distorsiones de índole económicas
por emplearse políticas discriminatorias entre los diferentes sectores


143 Ibíd., Págs. 53, 54 y 239.
144 Neumark, Fritz. Ob. Cit. Págs. 239 y 240.

76
económicos y es así que “…el dirigismo fiscal, se caracteriza por el hecho
de que las medidas por él impuestas tienden, mediante una carga fiscal
diferenciadora -que naturalmente, no se justifica por el principio de la
capacidad de pago o por el afán de compensar las distorsiones
ocasionadas por la competencia- a favorecer o perjudicar relativamente
a grupos económicos aislados (economías domésticas, empresas, grupos
empresariales, etc.), a determinados sectores productivos, a algunos
tipos de consumos…sea por razones puramente económicas o por
razones meta económicas…el intervencionismo fiscal, en cambio
pretende actuar sobre el ahorro privado autónomo y similar a través de
su influencia sobre las magnitudes macroeconómicas, como la
producción, el empleo, el nivel de precios, el consumo privado, etc.,…
mientras que el dirigismo fiscal es por esencia de naturaleza puntual…
el intervencionismo fiscal se orienta sistemáticamente hacia los
(supremos) objetivos generales de la política económica y de la política
social…”145 .

De manera que se podría afirmar que el intervencionismo está en
evidente contradicción con las políticas dirigistas cuando estas ponen
en peligro el funcionamiento de las instituciones y es ahí cuando los
partidarios de los principios no dirigistas se oponen a este tipo de
intervención. En estos casos la participación del Estado es fuerte y no
necesariamente se da en aquellos Estados con sistemas socialistas sino
también en Estados con un una economía mixta.

Así vemos, que los instrumentos financieros como medios de
intervención en el orden económico son a veces empleados con fines
más coyunturales que con fines estructurales, lo que algunos autores146,
sin estar en evidente desacuerdo con la intervención, critican: por
ejemplo cuando se emplea con la utilización de algunos impuestos para
favorecer o desfavorecer a un sector de la vida social, ello trae como
consecuencia desigualdades entre la población general.

En todo caso, el dirigismo puede justificarse únicamente cuando se trate
de medidas transitorias sin que se hagan perdurables en el tiempo, y
siempre destinadas a mitigar las perturbaciones que se causen,


145 Ibíd., Pág. 242.
146 Ibíd., Pág. 245, 246 y 247.

77
resultantes de cambios estructurales; y si se emplean a través de
subvenciones o exoneraciones, las mismas no deberían hacerse
irreversibles ni perpetuarse aun cuando existan presiones políticas por
parte de los grupos sociales.

En este orden de ideas, algunas de las distorsiones que podrían causar
algunas medidas de tipo dirigistas pueden ilustrase a través del
siguiente ejemplo: en el impuesto a la soltería, se podría estar en
presencia de una discriminación frente a los casados con igual
capacidad o igual situación financiera o frente a los sacerdotes o
militares, entre otros; no obstante que se podría discutir si se está en
presencia de un intervencionismo o de un impuesto con fines
dirigistas 147 . Igual supuesto se podría plantear en materia de una
exención del impuesto sobre el valor agregado, para con ella favorecer a
un sector, en perjuicio de otro, ya que este último tendría que soportar
siempre los costos provocados por esa medida, para compensar la
pérdida por lo dejado de percibir por el Fisco.

Ahora bien, debemos dejar sentado, que no significa que los que no
están de acuerdo con este tipo de medidas, estén en total desacuerdo
con la intervención; al contrario, lo que realmente se critica es la
irracionalidad en el empleo de dichas medidas y sus consecuencias
discriminatorias. Expresan los partidarios de esta corriente, que la
política fiscal debe abstenerse de intervenir en la economía de mercado
que de manera no sistemática y fragmentaria favorezca o perjudique a
grandes o pequeños sectores de la vida económica en su evolución y/o
estructura formal. Es de destacar que en esta materia lo
verdaderamente esencial no son los motivos de tales medidas y que
estos sean de naturaleza meta fiscal; lo decisivo e importante es más
bien el carácter problemático desde la perspectiva de la política de
ordenamiento económico en su base de partida y en su técnica de
intervención y como consecuencia de ello, también en sus efectos. En
estos tres puntos es que se diferencian del intervencionismo fiscal, el
cual no solo no perjudica el mecanismo de la economía de mercado sino
que, muy al contrario lo fomenta y lo apoya148.


147 Ibíd., 244 y 246 y sgtes.
148 Ibíd., Pág. 250.

78
Por último, debemos señalar por argumento en contrario, antes de
entrar en el tema de la neutralidad fiscal, que el intervencionismo fiscal
per se, no es desaconsejable ni es desatinado creer en su eficacia, si es
empleado en el ámbito de una política general y de manera racional, sin
causar distorsiones en el orden económico y social.

B. NEUTRALIDAD FISCAL:

En primer lugar, debemos señalar que el principio de la neutralidad
fiscal, defendido por los liberales clásicos o neo-liberales de la
actualidad, persigue en lo posible que las finanzas públicas y sus
distintos instrumentos financieros no distorsionen las decisiones
económicas de los individuos o las leyes del mercado, o como lo expresa
el autor Juan Camilo Restrepo, que la asignación de recursos hacia
determinada actividad, no se vea entorpecida por la tributación. Este no
entorpecimiento, por decirlo así, es un ideal hacia el cual debe tender la
tributación, pero como es natural no es más que un ideal, pues en el
fondo todos los impuestos, de manera directa o indirecta afectan las
determinaciones que hacen los particulares149 .

Así, el impuesto al valor agregado es considerado un impuesto
técnicamente neutro por excelencia, por aplicarse únicamente al valor
agregado en cada etapa del circuito económico de producción y
distribución de un bien o de un servicio prestado, que no permite la
acumulación de los impuestos pagados, ya que lleva consigo un sistema
de deducciones; distinto es el caso de los impuestos al gasto, sobre el
volumen o cifra de los negocios, que pueden poner en riesgo la
neutralidad fiscal que ostentan, al permitir una generalización de
excepciones o exenciones, genéricas que conducen a interpretaciones
que atenten en contra de dicho principio, y en menor medida la
discriminación de sus tasas.

Es por eso que consideramos, que una neutralidad pura, libre de
influencia impositiva, es verdaderamente difícil de concebir, y por más
que los especialistas tratan de no entorpecer las leyes de la libre oferta y
de la demanda, cuando están en la búsqueda de un sistema fiscal óptimo
que produzca mayores ingresos al Estado para el cumplimiento de sus

149 Restrepo, Juan Camilo. Ob. Cit. Pág. 135.

79
fines; siempre en esa búsqueda se estará chocando contra la neutralidad
fiscal deseada. En otras palabras, armonizar un sistema fiscal óptimo
con la neutralidad fiscal, es siempre una tarea difícil de alcanzar, porque
casi siempre se estará en el límite de la raya para evitar traspasarla.

Conforme a un trabajo de la Comisión Europea sobre la neutralidad de
este impuesto tanto a lo interno de los países como a lo externo, se pone
de manifiesto muchas incorrecciones que provoca que el IVA siga siendo
hoy día un quebradero de cabeza para muchas empresas y que
condicione, entre otros, desde el tipo de personalidad jurídica que
deben adoptar al constituirse y al país que deben establecerse, lo cual
impacta directamente en el juego del libre mercado150 .

En efecto, una de las premisas fundamentales de la literatura económica
es que toda introducción de una fiscalidad en una economía es
portadora de imperfecciones por las desviaciones que introduce en el
funcionamiento del mercado; la idea es que al aplicar una tasa de
imposición a un determinado precio de un bien se modifica la señal de
los precios de ese bien, modificando así el comportamiento del
consumidor, incidiendo de una manera sobre la neutralidad fiscal.

Las reflexiones teóricas en esta materia aconsejan la elaboración de una
regla general que permita asegurar un rendimiento eficaz. En tal
sentido, conviene reducir en lo posible el rendimiento del impuesto por
el lado de las variaciones de precios (reducir las tasas de imposición) y
aumentarlo por el lado de las cantidades a pechar (sobre la base
imponible); esta idea reposa sobre el principio de la neutralidad fiscal,
que implica que el sistema fiscal modifique al mínimo los
comportamientos de los agentes económicos. Principio este que se ha
convertido un tanto más crucial con la crisis económica, ya que los
gobiernos, ante la necesidad de obtener ingresos presupuestarios,
recurren a medidas fiscales nuevas, que pueden causar cambios de
comportamientos que podrían modificar los comportamientos del
ahorro de los consumidores o de inversión de las empresas, lo cual
pudiera dar lugar a repercusiones importantes sobre el crecimiento151.

150 El principio de la neutralidad en el Impuesto sobre el Valor Añadido: Naturaleza, Concepto y Retos actuales,
de Macarro Osuna, José Manuel, Libro Gratis. http://www.eumed.net/libros-gratis/2014/1397/neutralidad-
impuesto.html
151 Bouthevillain, Carine; Dufrénot, Gille; Frouté, Philippe; et Paul, Laurent. Ob. Cit. Págs. 124 y 125.

80

Un punto importante en esta materia y en especial sobre las teorías de
la fiscalidad óptima es la incidencia fiscal. En efecto, es muy frecuente
que el agente sobre el cual teóricamente deba recaer el impuesto no es
el que lo soporta económicamente. Ejemplo de ello, lo vemos en el
impuesto al valor agregado, en el que las empresas los trasladan al
consumidor final del producto o servicio prestado. Cuestión esta
importante a tener en cuenta, en términos de crecimiento porque es
conveniente identificar bien a la persona sobre la cual pesará en
definitiva el impuesto, al igual que esta incidencia pudiera ir en contra
de la neutralidad del impuesto152.

No obstante y a pesar de lo difícil de mantener una neutralidad fiscal en
los momentos actuales, de crisis económicas, los neo-liberales,
partidarios de la neutralidad fiscal, consideran que hay que insistir en
que el poder público no regule la actividad económica y social porque
con esas intervenciones más bien en vez de solucionar las crisis, lo que
hace es perturbar el entorno económico. Preconizan una regulación de
estas actividades, no por interferencias del Estado, sino por el propio
mercado y la actividad privada, y propugnan a su vez una desregulación
de actividades nacionales, conjugadas con políticas de privatizaciones
de empresas públicas y una disminución del papel activo de las finanzas
públicas; sin embargo, son conscientes en apreciar que las finanzas
públicas en su papel intervencionista, conservan un peso y un papel
(positivo o negativo) considerable153.

Es así, que los neo-liberales tratan de rescatar el pensamiento de Adam
Smith154, quien sostuvo que el papel del Estado en la economía no era el
de intervenir en ella, pues, al contrario se debía dejar la economía a la
libre iniciativa individual. En esta concepción, el Estado debía limitarse
a la promoción del bien común, con sus servicios de instrucción, de
justicia y diplomacia, manteniendo las finanzas públicas la neutralidad
fiscal suficiente, al punto que la imposición consistente en la adopción
de impuestos, debían alterar en menor grado posible los precios del
mercado y la distribución del ingreso.


152 Ibíd., Págs. 125, 126 y 127.
153 Luc, Albert, Jean et Saidj, Luc. Ob. Cit. Págs. 229 y 230.
154 Citado por Dino Jarach. Ob. Cit. Pág. 6 y 29.

81
En esta materia, es oportuna señalar algunos argumentos en pro de la
neutralidad fiscal, que han esgrimido ciertos autores, que sin desestimar
totalmente el intervencionismo, lo adversan. En este sentido, Maurice
Lauré155, quien fuera el padre de la Tasa al Valor Agregado (TVA) en
Francia y gran defensor y partidario de la neutralidad fiscal, señalaba en
su Tratado de Política Fiscal que era difícil ejercer una influencia sobre
la economía al amparo de la fiscalidad porque los impuestos son
instrumentos concebidos para detraer y no para guiar, señalando que a
una medida de intervención fiscal se debe recurrir en última instancia y
sería cuando los demás mecanismos empleados hayan fracasado.

En este orden de ideas, argumentaba Lauré en contra del
intervencionismo, que si se quiere instrumentar una política fiscal con
ese fin, para atacar de manera urgente y eficiente un problema
coyuntural o estructural o erradicar una fluctuación errática, había que
tener presente que el proceso de instrumentación de esa política era
muy largo y engorroso por las estructuras financieras y el proceso de
aprobación legislativa, que supone negociaciones, solicitudes de
opiniones y acuerdos que, en todo caso, se necesitan para una
aprobación legislativa. Por otra parte, habría que sopesar el costo
financiero que conlleva en su caso una política de exoneración o de
exenciones de impuestos con fines intervencionistas, ya que mermarían
los ingresos del Estado. En fin, Lauré criticaba el intervencionismo fiscal
por la poca eficacia que tenía a consecuencia de la lentitud de los
procesos de aprobación de las medidas y el costo que significa para el
Estado la disminución de los ingresos.

Como puede apreciarse, Lauré no refutaba totalmente el valor de la
intervención fiscal. Él solo acotaba sus inconvenientes y lo peligroso de
ese instrumento por sus efectos en el patrimonio de los contribuyentes,
sin menospreciar su utilidad para dirigir la economía. Decía que el costo
de la intervención era elevado y causaba pérdidas al Estado, en razón de
que corrientemente a esos fines se utilizaron las exenciones y
exoneraciones impositivas, las cuales después de cierto tiempo de
vigencia, se haría difícil revertirlas por sus efectos sicológicos y que lo


155 Lauré, Maurice citado por Gaudemet, Paul Marie y Bern Philippe. Ob. Cit. Págs. 49 a 56.

82
que comúnmente sucedía, era que se eliminaba el impuesto sobre el
cual recae la exención o exoneración.

En idéntico sentido, traemos a colación el pensamiento de dos
partidarios clásicos y defensores del liberalismo económico; se trata de
Paul Leroy-Beaulieu, y de Gastón Jéze, citados por Paul Marie Gaudemet
y Chemalier-Gendreau. El primero de ellos, sostenía que la Ciencia de las
Finanzas Públicas, estaba limitada al estudio de los ingresos públicos y a
su correspondiente empleo, sin investigar los efectos de su utilización
en los fines económicos o políticos; además sostenía que el gasto
público debía reducirse al mínimo posible; en fin, las finanzas públicas
para este defensor de la escuela conservadora, debe atender el interés
de los particulares y respetar a la justicia; estos eran algunas
características del pensamiento de este partidario de las finanzas
públicas clásicas. El segundo, sensible a la evolución que había sufrido el
Estado moderno en sus funciones, incorporó el factor social en el
estudio de los problemas fiscales antes de que ocurriera la Primera
Guerra Mundial, adelantándose quizás a la transición hacia la
concepción moderna de las finanzas públicas, y entendió el papel de las
finanzas públicas en ese contexto, admitiendo la necesaria
transformación que deberá sufrir las finanzas públicas en su cuadro
político, social, económico y jurídico156 .

Como se ha podido apreciar, la neutralidad fiscal tal como la conciben
los partidarios de la concepción liberal o neo-liberal, que preconizan el
libre juego de la oferta y la demanda y del equilibrio espontáneo de la
economía, en un sentido puro es difícil de alcanzar, ya que siempre
cualquier impuesto por más neutro que sea, influye en el
comportamiento de los agentes económicos y en especial, en el caso del
impuesto al valor agregado, de los consumidores.






156 Gaudemet, Paul Marie; et Chemalier-Gendreau, Monique. Ob. Cit. Págs. 15 a la 29.

83
CONCLUSIONES:

En la evolución de la doctrina de las finanzas públicas y de sus
principales mecanismos financieros -presupuesto, impuesto, gasto y
empréstito público- vimos como las teorías intervencionistas
sustituyeron, desde finales de siglo XIX, a las teorías clásicas, las cuales
permanecieron durante el transcurso de los siglos precedentes; esta
evolución tuvo un propósito redistributivo y de desarrollo económico,
sin obviar por supuesto la cobertura de los gastos públicos. De igual
manera se observa como estas políticas intervencionistas se han
combinado con la política monetaria, y alternado en la época
contemporánea con las políticas de corte neo-liberal o ultra-liberal,
empleadas para tratar de resolver las distintas crisis económicas y
financieras acaecidas en el mundo.

Ciertamente, en contraste con la concepción clásica de las finanzas
públicas, en que lo más importante era únicamente la satisfacción de las
necesidades públicas administrativas, bajo la óptica de la concepción
moderna, además de tal finalidad, se perseguía el desarrollo económico
y social, y es allí donde reside su cometido esencial, pues su
instrumentación como medio de intervención, permite a los Gobiernos
orientar su política económica para la consecución de sus fines políticos
y en especial la redistribución de la riqueza, mediantes subsidios,
transferencias, y prestación de servicios de seguridad social, salud,
educación y vivienda, entre otros.

En esa evolución de las finanzas públicas, el postmodernismo nos aporta
dos visiones. Por una parte, una visión transfronteriza, que propugna la
eliminación de los límites geográficos entre los Estados, así como la
supresión de barreras económicas, para acometer de forma
mancomunada a la satisfacción del bien común de la humanidad; y, por
la otra, una visión reconstructiva, que se centra en rescatar algunos de
sus valores o principios clásicos, acabar con las barreras entre sector
público y sector privado y crear mecanismos constitucionales y legales
para darle transparencia y eficiencia a su acción, lo que se evidencia, por
ejemplo, en los mecanismos de coordinación que deben existir entre los
órganos encargados de la implementación de las políticas económicas y
financieras, y en la formulación y ejecución de los llamados
presupuestos participativos, que aportan innovación en la gestión

84
pública de los entes menores, en beneficio del desarrollo de las
comunidades.

Esta visión reconstructiva de las finanzas públicas postmodernas parte
de algunas reflexiones que hizo la doctrina, en aras de proponer
reformas tendentes a conferirle a aquellas verdadera y real autonomía,
al tiempo de otorgarle a la ciudadanía una mayor participación en la
toma de decisiones financieras, en un todo cónsono con los principios
democráticos, atribuyéndole así a la gestión financiera pública mayor
transparencia y mecanismos propicios para una buena gobernanza en
todos sus niveles, tanto en la esfera internacional, como en la interna; y
aminorar en lo posible el endeudamiento público, acabar con el
problema del déficit presupuestario y reflexionar acerca de la
orientación y racionalización del gasto público, para garantizar así la
calidad de vida de las generaciones futuras.

Así vemos, que en la transformación de las finanzas públicas se transita
de la neutralidad propia del Estado Liberal al intervencionismo a través
de sus diferentes instrumentos con el objetivo de incidir sobre el plano
económico y social, actuación propia del Estado providencia (Welfare
State), o sobre la legislación económica y social, actuación propia del
Estado-legislador o sobre el aparato burocrático propio del Estado-
empleador, siendo estas las tres distintas formas bajo las cuales se
manifestó el intervencionismo. Sin obviar que en esa evolución, las
finanzas públicas y sus distintas políticas han ido acompañadas, en
algunas ocasiones, con el ejercicio deliberadamente coordinado de la
política monetaria agenciada por la banca central (policy mix), empleada
en numerosos países y en lo particular en la zona euro, en la que
interviene el Banco Central Europeo.

Los factores primordiales que incidieron en la evolución de las finanzas
públicas, fueron en primer lugar, los acontecimientos históricamente
que se han suscitado en el transcurso de los siglos XX y XXI (la Primera
Guerra Mundial, la gran depresión de 1929, la Segunda Guerra Mundial,
las crisis de los años 70 y la crisis de 2008); y en segundo lugar, las
desigualdades sociales originadas por el Estado liberal y el surgimiento
de las nuevas corrientes del pensamiento, que hicieron dirigir la acción
de las finanzas públicas hacia objetivos económicos y sociales, sin
menoscabar lógicamente, la influencia que ha ejercido la opinión pública

85
sobre los gobiernos y los parlamentos para alcanzar a través de la
acción de las finanzas públicas un mínimo de bienestar social o el
derecho a la prosperidad.

De esta manera que las finanzas públicas en su concepción moderna
más que con una función fiscalista (de cubrir los gastos públicos),
tuvieron un papel de orientación en lo económico y lo social,
constituyendo un medio valioso de fines políticos para los Gobiernos,
con objetivos totalmente distintos a los que tenían bajo la concepción
del Estado liberal, cuya característica era dejar todo al vaivén de las
leyes económicas, cambios estos que se debieron en gran parte a la
transformación sufrida por el Estado en su gestión, al haber asumido
grandes tareas que antes eran gestionadas por los particulares; y por el
desarrollo de las doctrinas socialistas y demás corrientes del
pensamiento, que incidieron de manera particular en esa
transformación y su evolución hacia el intervencionismo.

Como herramienta fundamental de los Gobiernos, las finanzas públicas
han contribuido en sus diferentes concepciones en algún momento de la
historia para enfrentar las diferentes crisis acaecidas en el mundo. Así,
se ha apreciado en la crisis de los años 30, con un carácter
intervencionista (keynesianas); en la crisis de los años 70, en su
concepción neo-liberal (políticas de desregulación y privatizaciones), y
en la crisis de 2008, hasta nuestros días, combinando políticas fiscales
con políticas monetarias (policy mix), teniendo todas ellas aspectos
positivos y negativos en el tratamiento y solución de tales eventos.

En su desarrollo de transformación, las finanzas públicas bajo el
mandato y orientación de organismos internacionales, se han ido
modernizando y en su afán de continuar con esa modernización, se
siguen adelantado urgentes reformas estructurales que implican retos y
desafíos para sanear las economías de los diferentes países sobre todo
los de la Unión Europea, mediante la instrumentación de mecanismos
que conlleven a una disminución del déficit presupuestario, reducción
del gasto público y disminución del endeudamiento; pero teniendo
presente que con la adopción de estas medidas no se castigue a los
contribuyentes y a la ciudadanía en general, mediante la
implementación de más cargas fiscales o eliminando algunos beneficios
obtenidos a lo largo de la historia.

86

Igualmente, en ese transitar de las finanzas públicas hemos trajinado lo
que en el mundo contemporáneo se conoce como las finanzas públicas
postmodernas, cuyos propósitos son alcanzar en un mundo globalizado
beneficios colectivos y de desarrollo humano en pro de la humanidad,
erradicando entre otras cosas, las grandes epidemias que aquejan al
mundo contemporáneo, que no existan límites de fronteras entre los
países y que al interior de los Estados no existan barreras entre el
sector público y el sector privado, dándose una verdadera integración
del experto con el político y satisfacer las necesidades públicas
colectivas de la humanidad.

Del mismo modo, en el mundo contemporáneo se persigue una
democratización de las finanzas públicas, introduciendo principios
constitucionales y legales de transparencia y de buena gestión pública,
que obliguen a los actores encargados de gestionar la actividad
financiera a informar de su desempeño y velar por el correcto empleo
de los recursos públicos, que son puestos a su disposición para el
cumplimiento de los fines del Estado. Debe subrayarse la importancia
de la participación ciudadana en los asuntos de índole fiscal para
asegurar que los recursos percibidos por los entes públicos, sean
utilizados en obras de interés de la colectividad; en ello han jugado
papel relevante los “presupuestos participativos”, cuyos resultados han
sido muy favorables para la población de algunas localidades. De igual
manera, destaca la fiscalidad verde o ecológica, que está dirigida a tratar
de salvar el medio ambiente de los gases de carbono y otros elementos
contaminantes.

A pesar de que en esa evolución, las finanzas públicas se orientaron
hacia fines económicos y sociales, en especial garantizar la calidad de
vida de la población, seguimos observando ciertos desequilibrios que
inciden en la vida de los ciudadanos, por lo que a las finanzas públicas se
les plantea el reto de alcanzar un verdadero bienestar social; en este
orden de ideas, observamos como la calidad de vida de los ciudadanos y
de la sociedad en general, sensibles como son a la coyuntura económica,
se ve mejorada o desmejorada, según la acción que realice el Estado a
través de sus políticas públicas. Entonces alcanzar ese equilibrio en el
orden económico y social, constituye a nuestro parecer uno de los
desafíos de las finanzas públicas del presente y del mañana.

87

Por último, no podemos dejar de mencionar, lo paradójico que nos
parece el hecho que a pesar de la gran cantidad de recursos destinados
por los distintos Gobiernos, sobre todo, a raíz de la segunda mitad del
siglo XIX, hasta nuestros días, a gastos de inversión social, con sorpresa
seguimos constatando, en los actuales momentos en que se habla de una
reducción del gasto público, que siga existiendo en el mundo pobreza
extrema y carencia de un verdadero bienestar social. Esto último
seguirá siendo un reto y un desafío para las finanzas públicas, en
especial para las finanzas públicas postmodernas.













88
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94
GLOSARIO

Gasto Público:
Operación por medio de la cual el Estado emplea recursos para la
satisfacción de las necesidades públicas (finanzas públicas clásicas),
aunque a veces este instrumento es utilizado como medio de
redistribución del ingreso (finanzas públicas modernas); bajo esta
última modalidad, se trata de alcanzar el bienestar social de la
población.


Equilibrio Presupuestario:
Bajo la concepción de las finanzas públicas clásicas se tenía como un
dogma que los ingresos y los gastos previstos en el presupuesto del
Estado debían ser iguales, equiparables, saldo cero. No debía haber
excedentes (recursos superiores a los gastos), ni ser deficitario (gastos
superiores a los recursos).

Desendeudamiento:
Concepto utilizado para expresar la disminución de la deuda pública,
caso de los Estados de la Unión Europea, que conforme a sus directrices
han propugnado esta disminución de la deuda pública, para equilibrar
sus finanzas públicas y salir de la crisis que los aqueja. Muy en boga en
la actualidad, en virtud de que el peso de la deuda pública en los
presupuestos públicos, en principio priva a los Estados de destinar
recursos hacia los sectores sociales menos favorecidos de la sociedad.

Despresupuestarización:
Práctica generalmente realizada por los gobiernos, que consiste en
excluir del presupuesto público ciertos gastos a fin de reducir su déficits
fiscales, generalmente los montos correspondientes a estas operaciones
se integran a fondos extrapresupuestarios o entes del Estado que son
los que en definitiva realizan el gasto que la correspondería realizar al
gobierno central.

Empréstito Público:
Operación mediante la cual el Estado obtiene financiamiento,
constituyéndose en deudor, y originando así el endeudamiento público
o deuda pública.

95

Finanzas Públicas Clásicas:
Concepción que considera que las finanzas públicas solo deben atender
gastos de administración, de policía y de diplomacia, sin interferir en el
ámbito económico y social, y si por circunstancias ajenas debían
participar en esos ámbitos, su intervención debía ser mínima.

Finanzas Públicas Modernas:
Concepción que enfoca a las finanzas públicas como un instrumento de
regulación económica; para esta corriente las finanzas públicas deben
tener un papel más activo en la economía, al punto de que deben servir
como medio de dirección e intervención, jugando un papel regulador,
orientador e incentivador en lo económico y social; contrario al enfoque
de las finanzas públicas clásicas.

Finanzas Públicas Postmodernas:
Concepción que replantea el papel de las finanzas públicas a objeto de
satisfacer necesidades públicas globales y así responder a los grandes
desafíos que aquejan en la actualidad a la humanidad, como serían el
lavado de dinero, el tráfico de drogas, las epidemias, contaminación del
medio ambiente, etc.

Intervencionismo:
Corriente defendida por Keynes, desarrollada a partir de la Primera
Guerra Mundial y arraigada a partir de la Segunda Guerra Mundial, que
consideraba que las finanzas públicas debían ser utilizadas como
instrumentos de intervención en la vida económica y social.

Keynesianismo:
Para expresar la corriente de pensamiento de John Maynard Keynes,
economista británico defensor del intervencionismo estatal en
contraposición del liberalismo económico defendido por Adam Smith.

Laissez Faire, Laissez passer:
Expresión francesa que significa dejar hacer, dejar pasar, muy utilizada
para representar o identificar al liberalismo económico, que
preceptuaba que las leyes del mercado eran las únicas que debían regir
a la economía. En tal sentido, esta corriente propulsaba cero

96
intervencionismo para alcanzar una libertad absoluta en el ámbito
económico y comercial.

Liberalismo Económico:
Corriente del Siglo XIX que consideraba que el funcionamiento de la
economía debía regirse solo por las leyes del mercado.

Mercado:
Organización física o virtual donde se transan entre los distintos
oferentes y demandantes, operaciones relativas a bienes y servicios,
determinándose el precio de los mismos, por el simple juego de la
oferta y la demanda.

Neutralidad Fiscal:
Principio que propugna que el impuesto y los otros instrumentos
financieros de las finanzas públicas no deben distorsionar las decisiones
económicas.

Presupuesto Participativo:
Instrumento legal que en su formulación, elaboración, ejecución y
control, se les da importante participación a las comunidades y
organizaciones no gubernamentales.

Presupuesto Público:
Instrumento legal mediante el cual se autorizan gastos y se prevén los
ingresos; hoy día es considerado un instrumento de política de gran
importancia, que utilizan los gobiernos para accionar en el orden
económico y social, dejando de ser un documento de simples cifras para
convertirse en un acto fundamentalmente político.

Smithiano:
Para expresar el pensamiento de Adam Smith, economista escocés,
defensor del liberalismo económico.

Transfronterizo:
Término que significa más allá de las fronteras. Varios países se unen en
bloques, traspasando sus fronteras con el propósito de formar una
comunidad de intereses en lo geopolítico, económico, financiero,
político y comercial, caso de la Unión Europea, Mercosur, Unasur, Alba,

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en lo que los Estados que conforman estas uniones, se esfuerzan para
solventar problemas comunes.

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CUESTIONARIO


1. ¿Qué se entiende por finanzas públicas?

2. ¿Cuáles son las características más resaltantes de las finanzas
públicas clásicas y modernas?

3. ¿Cuáles son las diferencias entre las finanzas públicas clásicas y las
finanzas públicas modernas?

4. ¿Cuál es el enfoque de las finanzas públicas postmodernas?

5. ¿Cuáles son los instrumentos de las finanzas públicas?

6. ¿Qué es el presupuesto público?

7. ¿En qué consisten los presupuestos participativos?

8. ¿Cuál sería la función del impuesto desde las diferentes concepciones
de las finanzas públicas?

9. ¿Qué es el gasto público?

10. ¿Qué es el endeudamiento público?

11. Diferencias entre el liberalismo y el intervencionismo.

12. ¿Qué se entiende por neutralidad fiscal?

13. ¿Qué se entiende por saneamiento y fortalecimiento de las finanzas
públicas?

14. ¿Cuál ha sido la evolución de las finanzas públicas?

15. ¿Qué son los fondos extrapresupuestarios?

16. ¿Por qué los gobiernos son proclives a crear fondos
extrapresupuestarios?

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AUTOR DE LA OBRA

José Leonardo Núñez


José Leonardo Núñez estudió en la Universidad Central de Venezuela y
recibió el título de abogado en 1974; también obtuvo la especialización
en finanzas públicas en la Universidad de Droit, d’Economie et de
Sciencies Sociales de París II, Francia, en el año 1983. En la actualidad es
Profesor de la cátedra de Derecho Financiero y Tributario y de
Obligaciones en la Universidad José María Vargas y llegó a ocupar
importantes posiciones en instituciones del sector público financiero de
Venezuela.
En 1976, inició su trayectoria profesional en el sector público de
Venezuela en la Procuraduría General de la República. En 1985 ingresó
al Banco Central de Venezuela, instituto en el que ocupó el cargo de
Consultor Jurídico entre 2003 y 2005, además, por períodos cortos,
estuvo encargado de la Primera Vicepresidencia Gerencia. En el banco
central, entre 1993 y 2003, también ocupó el cargo de Consultor
Jurídico Adjunto para Asuntos Administrativos. Entre 1983 y 1985,
trabajó para la Superintendencia de Bancos, institución en la que llegó a
ocupar el cargo de Abogado Jefe de la Consultoría Jurídica. Ha
participado en diversas conferencias, cursos, charlas y seminarios en
diversas instituciones del sector público y universitario venezolano, así
como en Francia y Colombia.

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