ISOLADA – COMEÇANDO DO ZERO

Administração Pública
Leonardo Albernaz

Evolução da Administração Pública no Brasil

Parte 2

Questão de Prova - Cespe

01. Uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais, como foi
proposta no Brasil no âmbito do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, deveria levar em
conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos
patrimonialistas na administração brasileira contemporânea.

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Aparelho do Estado

O Estado é a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um
determinado território.

O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o “poder extroverso”: o poder de
constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites.

Núcleo Estratégico

Corresponde ao governo, em sentido lato.

É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É onde as decisões
estratégicas são tomadas.

Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao

Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo
planejamento e formulação das políticas públicas.

Atividades Exclusivas

É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar, onde se exerce o poder
extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.

Exemplos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de
desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de
serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de
emissão de passaportes.

Serviços Não Exclusivos

Setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As
instituições desse setor não possuem o poder de Estado.

O Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como educação e
saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes (produzem ganhos que não podem ser
apropriados por esses serviços através do mercado).

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Exemplos: as universidades, os hospitais, os museus.

Produção de Bens e Serviços

para o Mercado

Área de atuação das empresas, caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que
ainda permanecem no aparelho do Estado.

Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são
atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível.

Setores do Estado x Propriedade

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Questão de Prova - Esaf

02. Considerando as reformas da era Vargas (década de 40), do Governo Militar (final dos anos 60)
e do governo Fernando Henrique (reforma de 1995), assinale a opção correta.

a) Na reforma dos anos 60, buscava-se profissionalizar a administração pública, estabelecendo diferentes
regimes de contratação para ingresso no serviço público. Também se criaram estruturas organizacionais
autônomas como sociedades limitadas e ONGs.
b) Na reforma dos anos 40, buscava-se profissionalizar a administração pública brasileira, estabelecendo o
estatuto do funcionalismo público e com este o princípio do mérito para ingresso no serviço público.
Também se criaram estruturas organizacionais para cuidar de pessoal, orçamento e material.
c) Na reforma de 1995, prevalece o estatuto do funcionalismo público e com este o princípio de promoção
por antiguidade. Também se criam estruturas organizacionais autônomas como autarquias, fundações de
direito público e empresas estatais.
d) Na reforma dos anos 40, prevalece o clientelismo, estabelecendo diferentes regimes de contratação
para ingresso no serviço público. Estruturas organizacionais são criadas na administração pública direta
como sociedades de economia mista e empresas públicas.
e) Na reforma de 1995, buscava-se profissionalizar a administração pública brasileira, estabelecendo
regras de ingresso no funcionalismo público e sistema de promoção por antiguidade. Também se criaram
estruturas organizacionais autônomas para cuidar de pessoal, orçamento e material.

Setores x Gestão

No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam
efetivamente cumpridas. Assim, a efetividade é mais importante que a eficiência.

O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem
eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade
brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas.

No núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo
fundamental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com
segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública
burocrática e gerencial.

No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não exclusivos, o importante é a

qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência ,
ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do
público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial.

O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão
obedecer aos princípios gerenciais de administração.

Questão de Prova - Esaf

03. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado divide o aparelho do Estado em 4 setores,
quais sejam: o NÚCLEO ESTRATÉGICO (NE), as ATIVIDADES EXCLUSIVAS (AE), os SERVIÇOS
NÃOEXCLUSIVOS (SNE) e a PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO (PPM), e
propõe 3 formas de propriedade: a ESTATAL (E), a PÚBLICA NÃO-ESTATAL (PNE) e a PRIVADA
(P).
Indique a opção que relaciona os setores e as formas de propriedade propostas.

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a) NE/E, AE/E, SNE/PNE e PPM/PNE

b) NE/E, AE/E, SNE/PNE e PPM/P
c) NE/E, AE/PNE, SNE/PNE e PPM/PNE
d) NE/E, AE/PNE, SNE/P e PPM/PNE
e) NE/PNE, AE/PNE, SNE/P e PPM/P

Objetivos da Reforma

Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e
eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos.

Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-
exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a
iniciativa privada.

Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência
cabe a ação direta da União.

Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma
maior parceria entre os estados e a União.

Objetivos
Núcleo Estratégico

Aumentar a efetividade do núcleo estratégico

Modernizar a administração burocrática

Política de carreiras, concursos públicos anuais, programas de educação continuada, efetiva

administração salarial

Cultura gerencial baseada na avaliação do desempenho.

Dotar o NE de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gestão

Objetivos
Atividades Exclusivas

Transformar as autarquias e fundações em agências autônomas, utilizando contratos de gestão

Substituir a administração pública burocrática pela administração pública gerencial, baseada no controle
dos resultados e na competição administrada

Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto na formulação
quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social

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Objetivos
Serviços Não-Exclusivos (1)

Aumentar, assim, a eficiência e a qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um custo
menor.

Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um programa de “publicização”,
transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais

Maior autonomia e uma conseqüente maior responsabilidade para os dirigentes

Objetivos
Serviços Não-Exclusivos (2)

Maior parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição, a própria organização social, e a
sociedade a que serve e que deverá também participar minoritariamente de seu financiamento via compra
de serviços e doações.

Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular, viabilizando o

controle social.

Objetivos
Produção para o Mercado

Dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização.

Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados.

Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.

Estratégia de Implantação
Dimensões

Institucional-legal, trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade;

Cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial;

Gerencial, a partir do aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introdução da

administração gerencial, incluindo a modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão.

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Pluralidade INSTITUCIONAL

O Aparelho do Estado

Agências Executivas

O PDRAE propunha a responsabilização por resultados e a autonomia de gestão, visando à transformação

de autarquias e de fundações que exerciam atividades exclusivas do Estado em agências autônomas.

Segundo a Lei 9.649/98, o Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou
fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:

I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;

II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.

§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.

As agências executivas podem ter maior autonomia em:

Orçamento e finanças: orçamento elaborado de forma mais agregada, com os recursos alocados em
apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distinção entre os grupos de despesa.

Gestão de recursos humanos: relação baseada no desempenho e no mérito, com a definição de

mecanismos financeiros de reconhecimento.

Contratação de bens e serviços: concessão de um limite diferenciado de dispensa de licitação para

contratação de serviços, compras e obras de engenharia, como dispõe o art. 24 da Lei 8.666.

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Agências Reguladoras

Redefinição do papel do Estado: as atividades de produção de bens e serviços para o mercado são
direcionadas para a propriedade privada (processo de privatização).

O Estado passa a atuar como agente regulador em todos os setores econômicos em que o mercado não
for capaz de regular, de forma autônoma, as relações privadas entre produtores e consumidores.

Atenção: as agências não existem para defender nem o governo, nem as empresas de cada setor. Devem
defender sempre o interesse público, estimulando a concorrência e a competitividade das empresas,
protegendo a sociedade e o meio-ambiente.

Organizações Sociais

O PDRAE definiu Organizações Sociais como entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder
Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter
direito à dotação orçamentária.

O objetivo era permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos,

nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão
mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor
público não-estatal.

Segundo a Lei 9.637/1998:

O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos
previstos nesta Lei.

Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e
a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para
fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º.

Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizações sociais não são uma nova figura jurídica, mas
tão somente uma qualificação especial conferida a determinadas pessoas jurídicas da iniciativa privada,
sem fins lucrativos, mediante o preenchimento de certos requisitos legais.

Não integram a Administração Pública Direta e Indireta, nem são delegatárias de serviço público.
Realizam, em seu próprio nome, atividades de interesse coletivo não-privativas de pessoa política, ou seja,
que podem ser desempenhadas independentemente de delegação.

Modalidades de fomento para as OS:

Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas como entidades de interesse
social e utilidade pública, para todos os efeitos legais.

Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos
necessários ao cumprimento do contrato de gestão.

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Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as organizações sociais, com
ônus para a origem.

Lei 8.666:

Art. 24. É dispensável a licitação:

XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas
no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão.

OSCIP

As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, que recebem qualificação especial do Poder Público, com fins de receber fomento na
prestação de atividades de interesse público.

Também não constituem uma nova espécie de pessoa jurídica: são entidades privadas que recebem do
Estado uma qualificação.

A qualificação das OSCIP é realizada por meio de termo de parceria, no qual constam os direitos e
obrigações de cada um dos signatários do ajuste, com destaque para as metas que devem ser cumpridas
pela entidade.

Segundo a Lei 9.790/99:

Art. 9° Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passível de ser firmado entre
o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das
atividades de interesse público previstas no art. 3° desta Lei.

Cláusulas essenciais do termo de parceria:

I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela Organização da

Sociedade Civil de Interesse Público;

II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou
cronograma;

III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados,
mediante indicadores de resultado;

Modalidades de fomento:
Dotação de recursos orçamentários
Permissão de uso gratuito de bens públicos
Concessão de incentivos fiscais e creditícios.

Qualificação: OS x OSCIP

A qualificação da OS está submetida à discricionariedade do Poder Executivo, que pode ou não aprovar a
entidade que venha a preencher todos os requisitos.

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No caso da OSCIP, a qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99: “a outorga da
qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei.”

ACCOUNTABILITY

A noção de accountability é bidimensional, abrangendo capacidade de resposta e capacidade de punição

(answerability e enforcement):

A capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigação dos oficiais públicos
informarem e explicarem seus atos;

A capacidade (enforcement) das agências de accountability (accounting agencies) de impor sanções e

perda de poder para aqueles que violaram os deveres públicos.
(Andréas Schedler)

VERTICAL:
Pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para
cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo).

HORIZONTAL:
Pressupõe uma relação entre iguais, através do mecanismo de checks and balances, da mútua vigilância
entre os três poderes, autônomos, do estado.
(O’Donnell)

SOCIETAL:
“Uma concepção alternativa de accountability é fornecida a partir de outros recortes e configura o âmbito
da accountability societal. Tais perspectivas partem de uma matriz teórica que privilegia a dicotomia
estado e sociedade civil, partilhando da idéia de que o controle da sociedade sobre a ação governamental
constitui uma especificidade e merece uma distinção à parte das perspectivas de accountability vertical ou
horizontal, abrindo vertentes para a discussão da accountability societal.”
(Carla Bronzo Ladeira Carneiro)

Mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações
legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias);
Baseia-se na ação de associações de cidadãos, movimentos sociais e imprensa, objetivando expor falhas
do governo, incluir novas questões na agenda pública e influenciar decisões políticas a serem
implementadas pelos órgãos públicos.
(Peruzzotti e Smulovitz )

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Questões de Prova

01. (Esaf/2006) Assinale a opção que apresenta corretamente ideias contidas no documento Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995.

a) No Aparelho do Estado distinguem-se os seguintes setores: núcleo estratégico, de atividades exclusivas

e de propriedade privada.
b) O núcleo estratégico do Estado tem de atentar para a qualidade e custo dos serviços prestados ao
cidadão.
c) Um dos objetivos da reforma no que diz respeito às atividades exclusivas é aumentar a sua efetividade
e modernizar a administração burocrática.
d) A publicização visa a transferir atividades exclusivas do Estado para o setor público não-estatal.
e) Os serviços não-exclusivos do Estado deverão ser executados por organizações sociais – entidades de
direito privado sem fins lucrativos

02. (Esaf/2009) Considerando o marco teórico adotado pelo Plano Diretor para a Reforma do
Aparelho do Estado, é correto afirmar:

a) com a expansão da administração indireta, o momento iniciado pela Constituição de 1988 indica um
processo de descentralização administrativa.
b) ao Núcleo Estratégico do Estado cabe desenvolver as atividades em que o “poder de Estado”, ou seja,
o poder de legislar e tributar, é exercido.
c) a forma de administração burocrática é completamente indesejada, sendo sua aplicação proibida,
qualquer que seja a circunstância.
d) por tentar superar a rigidez burocrática, a reforma iniciada pelo Decreto-Lei n. 200/1967 se constitui em
um primeiro momento da administração pública gerencial em nosso país
e) os conceitos de publicização e privatização se equivalem, podendo ser adotados de maneira indistinta.

03. (Esaf/2009) Considerando a evolução da administração pública em nosso país, bem como as
suas experiências de reforma, é correto afirmar que:

a) ao privilegiar o usuário do serviço público, o Programa Nacional de Desburocratização marcou pelo

ineditismo, já que nenhum outro antes dele fora dotado de caráter social e político
b) a reforma administrativa de 1967 reduziu o fosso que separava as burocracias instaladas nas
administrações direta e indireta, garantindo a profissionalização do serviço público em toda a sua
extensão.
c) a reforma dos anos 1990 visava, como um de seus objetivos, fortalecer o Estado de modo a torná-lo
responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social.
d) a reforma burocrática de 1936 apoiou-se, conceitualmente, em três dimensões: formas de propriedade,
tipos de administração pública e níveis de atuação do Estado.
e) com a República Velha, deu-se a primeira experiência radical de reforma administrativa, em resposta às
mudanças econômicas e sociais que levavam o país rumo à industrialização.

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04. (Esaf/2009) O estudo das experiências de reformas administrativas havidas em nosso país
permite concluir, acertadamente, que:

a) a retórica da reforma dos anos 1930 avançou do ponto de vista dos princípios políticos que a
orientaram, a saber: participação, accountability e controle social.
b) a tentativa de modernização do aparelho de Estado, especialmente a da década de 1960, teve como
consequência o fortalecimento da administração direta, em detrimento da indireta.
c) no sentido weberiano do termo, o Brasil nunca chegou a ter um modelo de burocracia pública
consolidada
d) ao contrário de outros países, o modelo de nova gestão pública, adotado a partir dos anos 1990,
possuiu inspiração autóctone e em nada se valeu das experiências britânica e estadunidense.
e) a partir da década de 90, caminhamos rumo a uma nova administração pública, de caráter gerencialista,
visando consolidar o ideário keynesiano e o estado do bem-estar social.

05. (Esaf/2009) Uma correta análise da adoção da chamada Nova Gestão Pública, pelo Brasil, revela
que:

a) em sua forma original, a Constituição Federal de 1988 já disponibilizava a base legal suficiente para a
implementação daquele novo modelo de gestão, sem a necessidade de reformas.
b) toda a máquina pública passou a adotar o controle por resultados, razão pela qual foram
descontinuados alguns mecanismos de controle financeiro e orçamentário.
c) com o aumento da descentralização, visava-se reduzir o nível de accountability a que se submeteriam
os órgãos reguladores.
d) no plano federal, a implementação das Organizações Sociais sagrou-se vitoriosa, havendo, hoje,
milhares delas espalhadas pelo país, prestando serviços públicos essenciais.
e) o Estado tinha por objetivo atuar mais como regulador e promotor dos serviços públicos, buscando,
preferencialmente, a descentralização, a desburocratização e o aumento da autonomia de gestão.

06. (Esaf/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995, instituiu-se
novos modelos organizacionais visando à modernização da gestão da administração pública:
agências executivas e agências reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opção
correta.

a) Agências reguladoras são criadas por determinação do Presidente da República.

b) As atividades das agências executivas são definidas por Lei pelo Congresso Nacional.
c) Agências reguladoras estão sujeitas à mudança de governo.
d) A finalidade das agências executivas é prestar serviços públicos exclusivos do Estado
e) Os dirigentes das agências reguladoras são de livre nomeação e exoneração do Presidente da
República.

07. Uma adequada compreensão do processo evolutivo da administração pública brasileira nos
revela que:

a) o patrimonialismo se extingue com o fim da dominação portuguesa, sendo o reinado de D. Pedro II o

ponto de partida para a implantação do modelo burocrático.
b) em um ambiente onde impera o gerencialismo, não há espaço para o modelo burocrático.
c) a implantação do modelo gerencial, em fins do século passado, consolida o caráter burocrático-
weberiano do aparelho do Estado, notadamente na administração direta.
d) de certa forma, patrimonialismo, burocracia e gerencialismo convivem em nossa administração
contemporânea

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e) a importância do modelo gerencial se expande a partir do momento em que a administração direta se

robustece, nos anos 1950, em paralelo à crescente industrialização do país.

08. No Brasil, o modelo de administração burocrática:

a) atinge seu ápice ao final da década de 1950, com a instalação do Ministério da Desburocratização.
b) emerge nos anos 1930, sendo seu grande marco a criação do DASP
c) permanece arraigado, em sua forma weberiana, até nossos dias, sendo esta a razão da falência do
modelo gerencial.
d) deve-se mais à política do café-com-leite que ao início do processo de industrialização.
e) foi completamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do século XX.

09. No debate sobre a accountability, diversos autores reconhecem a existência, nas poliarquias
contemporâneas, de mecanismos de controle externos aos poderes Executivo, Legislativo ou
Judiciário. Examine os enunciados a seguir sobre a accountability societal e depois marque a
resposta correta.
1- A accountability societal é um mecanismo de controle não eleitoral que emprega ferramentas
institucionais e não institucionais
2- A accountability societal se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos
sociais ou mídia
3- O objetivo da accountability societal é expor erros e falhas dos governos, trazer novas questões
para a agenda pública e influenciar decisões políticas a serem implementadas por órgãos públicos
4- Os agentes da accountability societal têm o direito e o poder legal, além da capacidade
institucional para aplicar sanções legais contra as transgressões dos agentes públicos.

A. Todos os enunciados estão corretos.

B. Todos os enunciados estão incorretos.
C. Somente o enunciado de número 1 está incorreto.
D. Somente o enunciado de número 4 está incorreto.
E. Somente os enunciados 2 e 3 estão incorretos.

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GABARITO

01. CERTO
02. B
03. B

QUESTÕES D EPORVA

01. E
02. D
03. A
04. C
05. E
06. D
07. D
08. B
09. D

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