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AAGEUNA CHEIBUB FIGUEIREDO


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[ffi~~~ MARCUS FIGUEIREDO

o.
Coleção Primeiros Passos
PASTA L.r-

Como Renascem
as Democracias
A. Rouqulé, B. Larnounier,
o que é Democracia
Denis Rosenfield
D~TA l 2 ! O@.:?â.
R$_ - 4-[ :1 4 
o PLEBISCITO
]. Schvares (orgs.)

AÉtica na Política
o que é Deputado
Francisco Weffort
OBS:_ ç ( 11 ...

E AS FORMAS
o que são Eleições
Venturas e desventuras
brasileiras
Denis Rosenfield
Carlos Lungarzo Jivho ·rl 05" 1°:1.
- o
DE GOVERNO
o que é Parlamentarismo
Evolução Política no Brasil Rubem Kelnert 2," edição
Caio Prado ]r.
o que é Parlamentarismo
A Idéia de Brasil Moderno Monárquico
Octavío Ianni Ives Gandra da Silva Martins

Para Viver a Democracia


Fabio Konder Comparare o que é Participação Política
Dalmo de Abreu Dallari
Que Tipo de República?
Florestan Fernandes Coleção Tudo é História

o Governo Goulart
e o Golpe de 64
Caio Navarro Toledo

editora brasiliense

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Repúblicas parlamentaristas 69.
Alemanha: parlamentarismo "puro" 69
Portug al: dualismo atenuado................. 70
França: semipresidencialismo 71
Repúblicas pr esid enc ialistas.... 72 b "

O modelo clássic o: Estad os Unidos....... 72


O presiden cial ismo n a Améri ca L atina... 73
Quadro 6 - Os sist ema s de goverqo
no mundo 75
Cap.6 Os sistemas de governo no Brasil Apresentação
1. Monarquia parlamentarista: o reinado
de D. Pedro ..II 77
Os sistemas partidário e eleitoraL.......... 80
2. Presidenciali smo: do governo oligárquico
à democracia de massas. ..... ...... ..... ...... . 83
O presid encial ismo na pr imei ra repúbl ica. 83
No próximo dia 21 de abri l, haverá um plebíscíto
Os sistemas partidário e eleitoraL.......... 88
sobre s forma e o sistema de governo que será adota
O presidencialismo na democracia
populista. 90 do no Brasil. Nesse dia, o eleitorado terá de tomar duas
decisões: qu e forma de governo o país terá: monarquia
3. República parlamentarista: a experiência
de1961·63 93 ou república: e que sistema de governo adotará: parla
4. O plebiscito de 6 de Janeiro de 1963.... 97 mentarismo ou presidencialismo. Em 1988, quando os
congressistas estavam escrevendo uma nova Constitui
Indicações para leitura...... 99 ção, eles se dividiram sobre qual forma e qual sistema ')

de governo seria melhor para o Brasil. Por isso, deter


minaram que essa questão deveria ser resolvida por um
r'
plebiscito: isto é, diretamente pela populaç ão.
O debate sobre as formas e os sistemas de governo
já ocupa grande parte da imprensa e de nossas preocu
pações. Nos próximos dois meses será o prin cipa l
assunto.
Para tomarmos decisões tão importantes, de forma
consciente e convicta, precisamos saber de forma cla
ra o que é e como funciona cada uma das formas e sis
temas de governo propostos; monarquia parlamenta
rista, república parlamentarista e república presidencia
lista.

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<

12 O PLEBISCITO E AS FORMAS DE GovERNO

Mais do que isso, precisamos saber quais são as di-


I ferenças fundamentais entre eles e como funcionam em
i outros países. Este livro tem a intenção de oferecer ao
(,

público essas informações. Nos capítulos 1 a 4 descre-


I
I
vemos os regimes políticos, corno sâõ organizados e co-
mo funcionam a monarquia parlamentarist a, a repúbli - Capítulo 1
l ca parlamen tarist a e o presidencialismo. No capítulo 5,
I tomando como exemplo algu ns países, vemos o fun- Regimes 'políticos, formas
I cionamento de fato desses regimes, tendo em vista a e sistemas de governo
sua histó ria e dinâmica política. Finalmente, no capítu-
I lo 6, descr evemos o funcionam ento das experi ências
parlamentaristas no Brasil(durante o Império e nos anos
de 1961-63) e do presidencialismo, vigente desde 1891.
!
,
.~
A história do s povos e das nações regis tra, desde
1 os tempos antigos, dezenas de experiências de como
'I as sociedades organizar am o poder político. A impor-
tância dessa questão está no fato de qu e é através do
"
: poder político qu e os diversos segmentos da socieda-
I"

1 de poderão realizar seus grandes objetivos, ter suas es-


peranças no futuro realizadas e, mais importante ain-
da, viver em maior ou menor liberdade. Isso é assim
porque as políticas econômicas e sociais são elabora-
das, decididas e postas em prática nos diversos órgãos
e instituições que compõem o poder político. Por esta
t'
razão, conhecer as diferentes for mas de organização do
poder constitui o primeiro passo par a uma aval iação
consciente sobre a melhor forma de organização polí-
tica.
Hª9éculos qu e historiadores, filósofos e, moderna-
mente,' cientistas sociais estudam as formas de organi-
Nota dos autores: Como um texto de referência, este livro zação do poder. Essas diferentes formas são , normal-
não contém citações, Os autores consultados reconhecerão suas mente, classificadas de acordo com três critérios fun-
contribuiçõ es. Algumasrecomendações de leituras são apresen-
damentais: a srcem, a distribuição e o controle do po-
tadas no final.
~ r . Assim, <!ependendo dasfantes de legittmiciade d ~

1
30 o lLEBISCITO E AS FORJvlAS DE GOVERNO SEPARAÇÃODOS PODERES 31

correntes de opiniões minoritárias. Decorre daí o fato vai ser perfeita. Porém, nesse sistema, dificilmente apa
de ele dar srcem a um maior número de partidos, o recerão as distorções como as ocorridas pela adoção
que, segundo alguns analistas, dificulta as tarefas de go do sistema majoritário puro, conforme o exemplo in
vernar. Tal situação muito dificilmente ocorreria. Mas glês aqui apresentado,
os resultado sdas eleições ingl esas de 1974 são um bo m
exemplo das distorç ões na representação que pode Formas de escolha dos representantes
ocorrer no sistema majoritário: o Partido Trabalhista,
com 39,3% dos votos nacionais, conseguiu maíoríaab A formaâê'esc:Olher o representante para o Parla
soluta - ou seja, 50 % mais um - das cadeiras no Par mento também varia muito entre os países. Vamos apre-
lamento, enquanto o Partido Liberal, co m 18,6% dos sentar apenas as formas mais comuns.
votos nacionais, conseguiu apenas 2 % das cadeiras. Por Nos países que adotam o voto majoritário, a chapa
esse motivo, o voto majoritário não é o que melhor ex dos partidos pod em ser uninomina is, bínorninaís ou Qlu·
pressa a distribuição de preferências da sociedade. Além rinominaisLquanQ1Lhª-\J.~~as e t ; : ~ s ou m a i ~ v~s,
disso resulta no predomínio dos dois maiores partidos, r~p'~ç1 i.Y-ª.m~ 1J.~..nll ª.s.e... te.rtito .tia1. No caso de duas
dificultando a representação de uma terceira corrente ou mais vagas, os partidos podem apresentar suas cha
de opinião. pas na forma de listas fechadas personalizadas ou de lis
A maioria dos países ado ta aQenas um ou outro des tas fechadas e bloqueadas, defínídas a seguir.
ses Critério§. No entanto, existem alguns países que c2m Nos países que adotam o voto proporcional, as cha
binam os dois crit.é.rias.. Estes adotam o voto majoritá pas dos partidos são sempre plurinom inais e as for mas
rio em áreas eleitorais de pouca densidade populacio ge votar podem ser as seguintes:
nal e o proporcional nas demais. Outros, usam ambos
os critérios em todas as suas áreas eleitorais, dando ori Lista fechada personalizada: é a forma usada no
gem a um sistema mistoJendo co m º--pioneiro a Ale Brasil e na Finlândia. Os partidos apresentam uma lista
manha. Por esse sistema, o Parlamento tem suas vagas com vários candidatos e o eleitor escolhe um dentre
divididas entre aqueIÂL<l-ue....s.e.t.:ão-GGUf}adas...pct,_'\LQto eles ou vota na sigla d o partido.
majoritário e as que.serão oçlJp.Ê-da.s-.Qelo vOJ.Q pro.Q.Qr .. Lista fechada bloqueada ordenada: esta é a forma
çiQna1. O eleito zora.duaa.zezes.umaapara.compor.a mais comum de voto proporcional. Os partidos formam
r~.r.s:: s..e.ntaçi o..maj.Q. ti.tá,ria ",e,scºlh eQ.gQJ!m~ç 4QQlºª!QJ ,1.e uma chapa e apresentam os candidatos numa ordem.
lo seu QQme,
compor a representa
~,~LoutJ :'Â.YPJ a_para Os eleitores votam na sigla do partido. Definida a quan
çiQ.,p.LQp-'orci
oq~I,.S.i-Ç9JJ}~_~ do o partido de sua m:efe tidade de cadeiras destinadas ao partido, assumirão es
~ncia. A definição do número de vagas de cada parti sas cadeiras os candidatos da listasegundo a o rdem apre
do no Parlamento leva em conta a proporçãode votos sentada.
obtidos índivi-íualmente pelos partidos, mas, como me Listafechada bloqueada ordenável: nesta forma de
tade das vagas são preenchidas pelo voto majoritário, votação, o partido apresenta uma lista de candidatos
a correspor.dêncla entre votos obtidos e cadeiras não e o eleitor ordena os candidatos segundo a sua pref e-

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PODER EXECUTIVO 35
34 e PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
o

1. O chefe de Estado: origens, funções Origem e forma de escolha do chefe de Estado


e prerrogatiuas
Existem grandes diferenças entre os três sistemas em
As funções básicas do chefe de Estado sãode duas relação a este ponto. Nas monarquias, o chef e de Estado
ordens. De um lado, o chefe de Estado é o represen vem da Casa Real.Com a transformação dos antigos rei
tante político e institucional do país perante a comuni nos e impérios em monarquias constitu cionai s, a família
dade internac ional, sendo, por isso, em geral, o respon do reifoi instítucionalízada comoaCasa Real e,pelo pacto
sável pela segurança do país em situações grave s. consti tucion al, ficou reservada a ela a chefia do Estado.
De outro lado, o chefe de Estado representa a uni O mandato de chefe de Estado, nesse caso, é vitalício.
dade nacional com funções específícas de zelar pelahar Hoje em dia, quando uma casa Realdeixa de ter um
monia entre os poderes, tendo, po r isso, a prerrogati herdeiro, ou se há disputa entre herdeiros, é o Parla
va constitucional de intervir para resolver conflitos gra mento que escolhe o sucessor . Assim, na au sência de
ves entre os demais órgãos do Poder Executivo e en um sucessor imediato do rei, são os representantes do
tre este s e o Poder Legislativo. povo que escolhem, através do voto, um novo rei. Es-

A autonomia do chefe de Esta do e se u poder de fa te novo rei é normalmente oriundo da Casa Real pre
to para exercer essas funções básicas, porém, variam, viamente existente, mas, se nessa família não houver
. em parte, pelo tipo de sistema político adotado e, em quem possa assumir a posição de rei, o Parlamento po

parte, pela história de cada país, como veremos co m de escolherEssa


à nobreza. o novo
novarei família
em outra família,
real pertencente
torna-se a nova Casa
exemplos no capítulo 5.
Vejamos, agora, os diferentes arranjos existentes, Real e o processo sucessório volta à normalidade.
de acordo co m as cinco questões listadas. Nas repúblic as, o processo de escolha do presiden
te étotalmente diferente: o presidente é escolhido pe
Quem pode ser chefe de Estado lo voto, sendo eleito aquele que obtiver a maioria dos
votos.
Nasmonarquias parlamentaristas, apenas o chefe da Existem, porém, diferenças importantes entre as re
Casa Real pode ser chefe de Estado. Nas repúblicas, pre públicas parlamentaristas e presidencialistas. No modelo
sidencialistas ou parlamentaristas, qualquer cidadão em puro de república parlament arista, a eleição do,presi 
pleno gozo dos seus direitos políticos pode, §sr ~ 9 c o - dente da república é feita de forma indireta, através de
lhido chefe de Estado. ." . um colégio eleitoral. Esse colégio eleitoral é, usualmen
Nas monarquias, o titular dessa função tem o título te, composto pelos membros do Parlamento. Entretan
qu e por tradição é atribufdo a&> chefe da Casa R ~ a l , po to, atualmente, na maioria das repúblicas parlamenta
dendo ser rei, o u rainha, imperador, ou príncipe. Já nos ristas, o presldenteé eleito pelo voto popular direto,
dois tipos de república, o título do chefe de Estado é em um ou dois turnos.
o mesmo: presidente da república. Nas repúblicas presidencialistas, a eleição do presi
dente é sempre pelo voto popular diret o, em um ou

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3il
•o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO o PODER EXECUTIVO 39

atribuições e prerrogativas do chefe de Estado


As Nos sistemas presidencialistas, as funções de chefe
são de duas ordens: institucion ais e políticas. de Estado e de governo são exercidas pela mesma pes
No parlamen tarismo , tanto monárquico quanto re soa. O presidente, no exercício apena s de sua função
publicano, o chefe de Estado tem duas atrlbuíçõesbâsi como chefe de Estado, tem por atribuições básicas as
cas: representar o país no exterior e, internamente, ze seguintes:
laspela unidade nacional , pelo património público e pela
harmonia entre os poderes Executivo e Legislativo. a) represêritaro país no exterior;
A função básica do chefe de Estado, nas córistltuí b) zelar pela segurança externa e interna do país,
ções parlamentaristas, é de árbitro entre os poderes Exe sendo por isso o comandante supremo das For
cutivo e Legislativo. Portanto, a ele são confiadas, for ças Armadas;
malmente. as seguintes atribuições: c) zelar pelo património público;
d) nomear funcionários, fixar salários e administrar
a) indicar e nomear o primeiro-ministro e o gabi a burocracia estatal.
nete, que forma m o governo;
b) nomear os funcionários da burocracia est atal e No entanto. as prerrogativas políticas e o grau de
fixar seus salários; autonomía dopresidente são bem mais amplos do que
c) em situações especiais, destituir ou aceitar a re os do presidente ou do rei nos sistemas parlamentaris
núncia do gabinete ou de um dos seus membros; tas, pois cabe a ele escolher autonomamente os seus
d) dissolver o Parlamento e convocar novas eleições ministros.
gerais ou estender o mandato dos parlament ares As diferenças entre o presidencialismo e o parlamen
(apenas em situação de guerra prolonga da), tarismo ficarão mais claras com a apresentação das fun
e) nomear os Conselhos de Estado ou da república. ções e atribuições do chefe de governo nos três siste
mas, o que virá a seguir. Antes, porém, apresentamos.
No entanto, os chefes de Estado não tê m prerroga l,10 quadro 3, adiante, um resumo das diferenç as do pa
tivas políticas para exercer, com total autonomia, es pel de chefe de Estado.
sas atribuiçõ es definidas constitucionalmente. O grau
de autonomia institucional e política dos monarcas e
presidentes, no desempenho de suas funçQ~§de, che 2. O cbefede g0v.erno: srcens, funções
fes de Estado, varia de um país para outro, em função e prerrogativas
da história de cada um deles. No entanto, o que define
o chefe de Estado é o papel-de árbitro que lheé reser Na organização, do Poder Executivo o chefe de go
vado nos momentos de impasse entre o Parlamento e verno tem, teoricamente, a mesma importância do chefe
o governo. Nesse caso, o grau de autonomia no exer de Estado.
cício dessa função aumenta também segundo a gravi No entanto, as funções típicas de governo são de
dade do conflito entre os dois poderes .. . duas naturezas : administrativa e política.

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42 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO


O PODER EXECUTIV O 43

Dependendo' do país, pod em ser indicados par a prime i


A diferença básic a é que no presid enciali smo a le
ro-ministro:
gitimidade vem diretamente do VOto e no parlamenta
a) qualquer cidadão no gozo de seus direitos políti
rismo a legirímldade vem através do Parlamento. Ou
cos;
seja, no presídencla ltsmo, o eleitora do delega direta 
b) o lfde r da coalizão majoritá ria no Parlamento;
mente ao presidente eleito a chefia do governo, para
c) o líder do partido majoritário da coalizão majo
ritária; ser e x e r c i d a ~ y r a m e um tempo fixo de mandato, en
quanto n o p ~ r f ~ r i iehtarism o, o eleitorado delega ao Par
d) o líder do partido majo ritár io.
lamento a prerrogativa de constituir o governo e esco
No presidencialismo, po r ser o presidente simulta
lher o seu chefe. Isso signi fica que o Parlamento, em
neamente chefe de Estado e de governo, pode ser eleí
nome do eleitorado, delega os poderes de chefe de go
. to qualquer cidadão acima de uma idade estipulada. As
verno ao primeiro-ministro.
regras de escolha também são exatamente as mesmas:
Como o primeiro-ministro e seu gabinete dependem
eleição popular direta , em um ou dois turnos.
do voto do Parlamento, o seu mandato não é fixo. Ele
No parlamentarismo, monárquico ou republicano,
durará enquanto o Parlamento mantiver válido o voto
a srcem e a forma de escolha do primei ro-min istro é
de confiança dado no momento da escolha. Portan to,
totalmente diferente. A primeira difere nça é que em ne
os mandatos do primeiro-ministro e dos ministros que
nhum país parlamentarista a escolha do primeiro -mi
compõem o seu gabinete podem terminar a qualquer
nistrovista
será no por
se dá eleição
próximo popular
item. direta.diferença
Asegunda A razão disso
é que momento.
Normalmente, o voto de confiança no gabinete é
no parlame ntarismo a escolha do primeir o-minist ro é
renovado no início de cada ano e principalmente após
normalmente feita pelo rei ou pelo presidente, de acor
as eleições gerais para o Parlamento.
do com as maiores forças política s, que indica um no
me ao Parlame nto. O nome indicado só é nomeado se
Quem controla e destitui o Chefe de governo
obtiver apoio da maiori a do Parlamento, atravé s de vo
tação. A votação pode ser express a pelo voto de con-
A rigor, nos três sis temas de governo, é o Parlamen
fiança ou pela aprovação do programa de governo.
to quem controla e pode destituir o chefe de governo.
Dessa forma, existe um compromisso formal dos par
Só que as regras para controlar e destituir o governo
tidos representados no Parlame nto na sustentação po-
são diferentes .
lítica do chefe de governo. . , '
No presidenc ialismo, o Parlamento controla as ati
A legitimidade da origem '.
do processo de escolha vidades do governo de forma rotineira ou excepcional.
Asformas rotineiras de controle do Executivo pe lo Le
gislativo são as seguintes: a) através do trabalho de uma
A legitimidade do chefe de governo, tanto no pre
série de comissões permanentes, organizadas em toro
sidenc ialismo quanto no parlamentar ismo, vem do voto
no de áreas específicas relacio nadas à atuação dos di-
popular.
ferentes ministérios; b) po r iniciativa dos parlamenta-

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so o PLEBISCITO E AS FOR.."lAS DE GOVERNO


o PODER LEGISLATIVO 51

a) seus membros são escolhidos pelo sufrágio uni-


versal, segundo um princípio representativo; pio, razão para a representação em uma segunda câmara.
b) seus membros têm igual poder de decisão; A criação de uma segunda câmara, nesses casos, ocor
c) suas decisões se dã o pelo princípio di!- maioria; re apenas para que cumpra uma função revisora, ou seja,
d) sua função de elaborar leis e códigos e regula a de uma casa legislativa que por sua composição (mem
mentar a implantação das políticas do governo bros mais velhos ou nobres nas monarquias) possa pro
só é restringida pelas normas constitucionais. duzir uma posição mais ponderada. Essa função é tam
Por essa definição vemos que os Parlamentos apre bém exercida pelo Senado nós Estados federativos.
sentam dois aspectos. Um estrutural, qu e caracteriza co Analisa ndo-se, no entanto, os poderes legislativos
mo ele é organizado. Outro funcional, que caracteriza das democracias contemporâneas vemos que em vários
como ele é constituído e legitimado e como opera. países exis te o chamado Parlamento' 'bicameral atenua
Do ponto de vista estrutural, os Parlamentos podem do " ou assimétrico. O qu e diferencia efetivamente o
ser unicamerais ou bicamerais. sistema bícarneral assimétrico do bicameral é o equilí
Os Parlamentos unicamerais, como o nome diz, pos brio de poder legislativo entre as duas câmaras. Nos Par
suem apenas uma câmara de represe ntantes, concen- lamentos bícameraís assimétricos, o poder da Câmara
trando-se nessa câmara todo o Poder Legislativo. O sis de Deputados é preponderante, enquanto no efetivo
tema parlamentar unicameral é típico dos países de Es bicameralismo há um equilíbrio de poder entre as duas
câmaras.
tado unitário, sejam monarquias ou repúblicas, parla Veja mos agora a organi zação dos Parla mento s do
mentaristas ou presidencialistas. Existem, no entanto,
vários exemplos de Estad os unitários co m Parlamen ponto de vista político-funcio nal. Para mostrarmos co
tos bicamerais. mo o Parlamento está organizado e quais as suas fun
Os sistemas parlamentares bícameraís são típicos de ções, nos três sistemas de governo, seguiremos as ques
Estados organizados de forma federati va, não haven tões colocadas na introdução do capítulo 3.
do exemplos de Esta dos federativos co m Parlamento
unicameral. Quem pode ser parlamentar
A exístência de Parlamento s unicamerais ou bica
merais tem sua razão no princípio da representação qu e Todo cidadão em pleno uso dos seus direitos polí
. rege o funcionamento do Poder Legislativo. Nos Esta ticos pode ser eleito parlamentar. Há apenas uma res
dos federativos o princípio da representaçãotem de trição: nos, países que facultam o voto para os analfa
atender a duas normas: de um lado, o Parlamento re betos estes não são elegíveis.
A definição dos mandatos dos parlamentares varia
,
presenta politicame nte o povo como um . todo, o que
é feito pela Câmara de Deputados, e, po r óutró lado,
"

conforme o sistema de governo e a estrutura do Parla


o Parlamento te m de representar, também, os interes mento.
ses dos e ~ t . ' l d o s - m e m b r o s da federação, o que é feito Nos sistemas presidencialistas os mandatos são fi-
pelo Senado. Nos Estados unitários não há, em princí- xos e duram para os deputados entre 2 e 5 anos e, para
os senadores, de 4 a 9 anos. Nos parlamentaristas os rnan-

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o PODER LEGISLATIVO 55
54 • O PLE BISCITO E A S FORMAS DE GOVERNO

dida tar novament e. As circ unstâncias, os motivos e


te a fav or. Do ponto de vista do princípio da separa quem tem o poder de decretar a dissolução do Parla
ção dos poderes, essa prerrogativa expressa a prepon- mento são previstos na Constituição , isto é, a dissolu
derância que deve ter o Congresso no que diz.respeito ção do Parlamento não é um ato despótico ou autori
à função legislativa.-
tário. Ao contrário, é um ato que tem a finalidade de
Segund o, o Poder Judiciário, na sua mais alta Cor solucionar um impasse político entre o governo e o Par
te, tem o poder de declarar a ínconstltucíonalídade de lamento. COItl.,Q og6verno parlamentarista tem sua ori
uma lei votada no Parlamento. Desta f o r n í ~ L ô ' Y P'afíamen·
gem e sua fonte de legitimidade no Parlamento, a nor
to tem seu poder legislativo controlado , evitando que ma de dissolução do Parlamento, pelo Poder Executi
o legislador fira os princípios constitucionais. vo, é uma fórmula política de arbitragem que previne
Finalmente, entre as semelhanças básicas entre os que um poder domine o outro, ressalvando com isso
três sistemas de governo, temos que cada membro do o princípio democrático de separação e equilíbrio en
Parlamento, individualmente, pode ser destituído, ís tre os poderes Executivo e Legislativo.
to é, ter o seu mandato cassado, somente pelo próprio Vejamos, então, quem decreta e em que círcunstân
Parlamento. Do ponto de vista da democracia parlamen cias o Parlamento pode ser dissolvido.
tar, esta prerrogativa do Parlamento restringe-se a ra  Em todos os países parlamentaristas, sejam rnonar
zões estritamente morais, não sendo legítima a destí quias ou repúblicas, o ato formal de dissolução do Par
tulção de qualquer parlamentar ou grupo de parlamen
tares devido a discordâncias político-ideo lógicas ou lamento é sempre do chefe de Estado. No entanto, da
da a função política da dissolução, a iniciativa da dis
quaisquer formas de discriminação. solução pode ser do próprio chefe de Estado ou do
A diferença básica entre o sistema parlamentarista primeiro-ministro.
e o presidencialista, no que diz respeito à destituição Existe m circunstâncias onde nem o chefe de Esta
do Parlamento, consiste no seguinte: é da essência do do nem o primeiro-ministro têm qualquer papel nesse
sistema parlamentarista que o Parlamento seja díssoí- processo: a autodíssolução ou a dissolução automática
vide, quando for necessário, e que nova eleição seja pode ocorrer quando há uma mudança constitucional
imediatamente convocada para eleger outro Parlamen ou quando o Parlamento se vê derrotado em um ple
to, enquanto no presidencialismo o Parlamento não po biscito. Essas alternativas não são muito usuais e, onde
de ser dissolvido. existem, pressupõem normas constitucionais explícitas.
Neste ponto é necessário fazer a s e g u i n t ~ . , P P $ l ; : r v a Vejamos as formas mais comuns de dissolução.
ção: a norma parlamentarista de díssolução do Parla
mento não significa destituir parlamentares de suas fun
ções ou 'I fechar o Parlamento". Dissolver o parlamen 1) Por iniciativa do chefe de Estado
to significa encerrar o mandato dos parlamentares an
tes do prazo normal, previsto no calendário eleitoral. São quatro as circunstâncias em que o chefe de Esta-
Os parlamentares com essa medida não têm seus díreí- do pode iniciar um processo de dissoluçãodo Parlamento:
tos políticos cassados e nem são impedidos de se can-

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(1

Capítulo 5
As relações entre os poderes
nos sistemas de governo atuais

Até aqui descrevemos a estrutura, funçõe s e atribuí

deresdeExecutivo
ções cada umae das instituições
Legislati quedescrição
vo. Essa compõemfoiosfeita
po
tomando cada um desses aspectos isoladamente e de
forma estática. Neste capítulo, trataremos das relações
entre esse s poderes e do peso relativo de cada um de
leso Em cada sístema de governo, porém, existem va
riações, que dep endem da história, do contexto cultuo
ral e da dinâmica política de cada país. Por isso, usare
mos exemplos históricos para ilustrar essas diferença s.

,
I.As relações entre os poderesno presidencialismo

Q presidencialismo foi uma invenção americana.


Comoase nà doutrina da separação dos poderes e da
soberania popular, a Constituição americana consagra
um sistema de governo no qual existe uma nítida separa
ção entre o Executivo e o Legislativo e em que a vonta
de popular se exprime por duas vias distintas: as eleições
Iegíslatívase as eleições presidenciais. As 'funções exe-

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ô2 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO AS RELAÇÕES ENTREos PODERES 63

cutívas - de chefe de Estado e de governo - consti tem sua srcem no Parlamento . Assim, no parlamenta
tuem um único poder, nas mão s de uma mes ma pes rismo existe Umaassociação estreita entre o Poder Exe
soa, o presidente da república. Cada um desses pode cutivo e o Poder Legislativo. Existe uma unicidade de
res deve funcionar de forma autônoma e independen poder que repousá na existência de uma única expres
te. Prevê, no entanto, a existência demecanísmos de são da vontade popular pelo sufrá gio univer sal: a que
controle mútuo para evitar o predomínio de um poder resulta das eleíçõeslegíslatívas. As eleições legislativas
sobre o outro. "~~iV' ;"" são, portarttÓ ;6'fundame nto da legiti midade do poder
O sistema presidencialista expandíu-se principal dos deputados e do poder do governo, através da con
mente entre os países da América Latína. Nesses países, fiança que recebe dos parlame ntares.
assim como nos Estado s Unidos, em diferentes momen A difusão do sistema parlamentarista pelo mundo
tos de sua história, o equilíbrio entre os poderes Exe e o seu desenvolvimento no Século XX levaram a mu
cutivo e Legislativo, idealizado pelos seus fundadores, danças nas relações que se estabeleceram, no parlamen
não foi alcançado. Ora o peso pendeu para um lado, tarismo clássico, entre os dois órgãos que compõem o
ora para outro. De maneira geral, porém, o presiden Executivo e entre estes e o Parlame nto. Essas diferen
cialismo encontrou no seu país de srcem um maior ças nos permitem falar em três modelos de parlamen
equilíbrio entre os dois poderes. Na América Latina, o tarismo. O modelo clássico ou "puro" teria as caracte
Execu tivo tem preponderado. rístícas descritas acima. Os outros dois modelos são cha
mados dualistas, porque não existe a unicidade entre
as funções de governo e o Parlamento, e o chefe de Es-
2. As relações entre os poderes tado detém poderes próprios e divide com o primeiro
no parlamentarismo ministro o poder governativo. O parlamentarismo dua
lista pode ser dividido em dois tipos, O modelo dua-
lista atenuado, no qual o chefe de Estado, no exercí
o sistema parlamentarista de governo nasceu, na In cio de suas funções de governo, mantém uma relação
glaterra, da luta do Parlamento contra o poder da Co de equilíbrio co m o chefe de Governo. E o modelo dua-
roa, Ao 10['.;- de mais de um século, foram se forman- lista acentuado, onde o chefe de Estado tem uma po
"" do as instituições do governo parlamentar. O monarca
sição preponderan te. Neste último, o chefe de Esta do
perde u o poder de governar e passou a desempenhar tem funç ões de governo que competem com as do
apenas a função de chefe de Estad o. O Parlamento es prímeíro-mínístro.
tabeleceu a sua supremacia co m a criação do gabinete Listamos abaixo as principais características de ca
com funções de governo. Assim, em sua forma "pura" da um desses tipos de parlamentarismo.
ou cláss ica, o pa rlamentarísm ç se caracte riza: pela di
visão do Poder Executivo em duas funçõesseparadas, Modelo "puro" de parlamentarismo
exercidas por pess oas dis tinta s - o chefe d e Esta do e
o chefe de governo. O chefe d e governo - o prim eiro  a) o chefe de Estado tem funções basicamente pro
ministro - detém o Poder Ex ecutivo de f ato. Este poder tocolares, isto é, sem nenhuma iniciativa políti-
~,;~~
., '

66 6 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO


AS RELAÇÕESENTRE os PODERES 67

Inglaterra: parlamentarismo "puro"

A rainha da Inglaterra tem apenas funções símbou- Espanha: dualismo atenuado


cas. A norma legal de qu e o monarca nomeia Opr1méfro-
ministro n ~ 0 . tem valor político real. Todas as funções A Espanha e Limá das mais recentes monarquias
de governo foram transferi das para o primeiro-ministro. constitucionais parlamentaristas. Por isso, ainda está em
Até mesmo as funções de representar o país fió exte processo de consolidação de suas instituições. Sua atual
rior. Por exemplo. é o primeiro-ministro qu e partiçipa Constituição foi aprovada e submetida a um plebisci
das reuniões de cúpula das grandes potências. to, em 1978, após um longo período de governo auto
A Inglaterra é um país unitário e bicameral. A se. ritário. Po r esse motivo, e pelo papel político desem
gunda câmara, a Câmara do s Lordes, não tem poderes penhado pelo rei na transição para o regime democrá
legislativos, mas apenas consultivos. Seus membros são tico, o regi me espanhol estabelece uma relação de
nomeados e têm mandato vitalício. O Câmara do s Co equilíbrio entre o rei, como che fe de Estado, e o
muns, qu e corresponde à Câmara de Deputados, é qu e primeiro-ministro.
detém o poder legislativo de fato. É composta de 65 0 O Estado espanhol é organizado de forma unitá ria
deputados, eleitos pelo sistema distrital majoritário uni e o Legislativo é bicameral. A Câmara de Deputados é
nominal, para um mandato de no máximo 3 anos, pois composta de 350 membros, eleitos por 4 anos, pelo cri
tério distrital proporcional. O Senado tem 208 mem
pode se r dissolvida. Na Inglaterra, funciona um bípar bros, eleitos po r 4 anos, pelo voto majoritário, tendo
tidarismo de fato: os dois maiores partidos se alternam
no poder há mais de 60 anos. po r base territorial as unidades administrativas. O Se
As relações entre o primeiro-ministro e se u gabine nado têm poderes legislat ivos; ma s se há desac ordo en
te co m o Parlamento constituem um caso típico de "go tre as duas câmaras, cabe à Câmara de Deputados deci
verno parlamentar". Os membros do gabinete sã o obri dir.
gatoriamente membros do Parlamento e recrutados no O rei escolhe, a partir de negociações co m as for
partido majo ritá rio. Na Inglaterra , no entanto, o ças parlamentares, um candidato a prtmeíro-mínístro
primeiro-ministro pode reverter um voto de censura do 1 qu e é submetido ao Parlamento. A prática tem sido a
Parlamento. Ou seja, em ve z de provocar a queda au indicação dolíder do partido majoritário. Masse o no
tomãtíca do gabinete, pode levar à dissoluçãQçloBar- me indicado nã o tiver apoio da maioria, o rei pode in
lamento. Para isso, nã o existe um motivo" pré - dicar outro. Assim, o rei te m um papel ativo na cons
estabelecidç. como em outras monarquias parlamen tituição do gabinete. Cabe também ao rei decidir se
taristas. O primeiro-ministro, geralmente, a p r q V ~ i t a n . aceita ou nã o o pedido de dissolução do Parlamento.
do a opinião pública favor ável, faz isso paiá'rdórçar O sistema espanhol adota uma regra constitucional ale
su a força política. mã, segundo a qual a queda do gabinete depende da
apresentação de um novo nome para substitui r o
primeiro-mi nistro, que tenha o apoio da maiori a no Par
lamento.
!W'"mww::z:wwnw ,.:'{"'~j: "",?~} ;.4:~::;tl lc ;'Z'r,", " )0:--",-

70 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO AS RELAÇÓES ENTRE OS PODERES 71

ses da federaçã o, mas, nas demais matér ias, a pala vra França: serntprestdenctattsmo
final é da Câmara.
O poder político do presidente da repúblic a é pra O regime hoje vigente na Fran ça foi estabelecido p ela
ticamente nulo e suas funções são prorccoíeres.como Constituição de 1958;sob o governo de Charles de Gaul
as da rainha da Inglaterra. Cabe notar, no entanto, que le. Em 1962, a eleição direta para presidente foi aprovada
o chefe de Estad o no parlamentari smo mantém sem por referendo. Fo i o/esultado de uma experiência his
pre a importante função institucional de Intervir êm si tórica excepcloríàl . Após a Segunda Grande Guerra, no
tuações de crise aguda em qu e o Parlamento, po r qual período chamado de IVRepública, a França experimen
quer razão que seja, se vê impedido de solucionar. tou uma grande instabilidade governamental, com ga
binetes que duraram em média menos de 8 meses. O sis
Portugal: dualismo atenuado
tema instituído com a V Repúbl ica buscava fortalecer o
poder do Executivo, estabelecendo o que os franceses
O parlamentarismo em Portugal também é recen-
chamam de "parlamentarism o racio naliza do".
te. Foi adotado em 1982, após um período de gover O presidente da república é eleito pelo voto direto
nos revolucionários sob a hegemonia dos militares, que e po r maioria absoluta. Tem mandato de 7 anos, com
sucederam o regime autoritário de Salazar após 1974. direito a uma reeleição .
Em Potu.gal, o chefe de Estado é o presidente da O Estado francês é organizado de form a unitária e
repúblicacandidato
nenhum , eleito pelo voto
obtiver direto,
maio em dois
ria absol uta.turnos,
O manda se to o Legislativo é bicameral. A Assembléia naciona l tem
quase 580 deputados, eleitos pelo voto distrital majo
é de 5 anos com direito a reeleição por mais um período. ritário plurinominal, po r maioria absoluta. Os senado
O Estado p ortuguês é unitário e o Legislativo é uni. res têm mandato de 9 anos e são eleitos por um colé
cameral. A Assembléia da repúbli ca é composta de 240 gio eleitoral amplo constituído por autoridades regio
membros, eleito s pelo voto direto. Adota o voto dis nais e municipais eleitas. A Assembléia nacional tem su
trital proporcional e tem um sistema multipartidário. premacia sobre o Senado.
O presidente português tem funções típicas de chefe O que diferencia o parlamentarismo francês é o fa-
de Estado, porém tem também funções governatívas: to de que o presidente tem uma considerável parcel a de
é comandante das Forças Armadas, tem o poder de de poder próprio, sendo visto po r alguns analistas como
clarar estado de sítio ou emergência em todo Oterritó o centro do Poder Executivo. Além das funções típicas
rio nacional etc. Tem a iniciativ a de i ndicar o priiríefro de chefe de Estado, o presi dente francês tem papel alti 
ministro, considerando os resultados eleitorais, assim vo na escolha dos ministros e detém amplos poderes go 
como de destituí- lo. Partic ipa. também da escolha do vernatívos. Nas importantes reuniões das grandes po
. . ',,, - . .

gabinete. O primeiro-ministro é responsável perante o tências a França é representada por seu presidente.
presidente e o Parlamen to. No entanto, diante de voto Como presidente do Conselho de ministros, o pre
de censura ou desconfiança e rejeição do program a, o sidente da república é responsável pela formulação e
gabinete é obrigado a renunciar. direção da política geral de governo. Através dessa po-
,<.. t .:

,4 PLEBISCITO E AS FORMASDE GOVERNO

dos. Os deputados têm mandato de 4 anos. O tipo de


represen tação adota do é proporcional, exceto no Chio
le, onde se adota o sistema distrital majoritário.
Vários mecanismos constitucionais contríbuíram pa
ra a preponderância do Executivo na América Latina.
Dentre os mais importantes, estão o poder do Executí
vo de fazer nomeações para cargos públicos, dedecla
rar esta do de sítio e de controlar o processo orçamen-
tário. Umaoutra regrausual na América Latina, que mos
tra o peso do Poder Executiv o sobr e o Legislativo, é
a que determina que apenas o Executivo tem iniciativa
de lei em alguns assun tos, tais como militares, orçamen-
to e funcionalismo público.
O funcionamento do presid encialismo no países
latino-americanos foi interrompido por várias experiên
cias de governos autoritários.
Recentemente, os países latino-america nos vêm in
troduzindo mudanças constitucionais no sentido de au
mentar o poder do Legislativo e reforçar as diversas for
mas de controle sobre o Executivo.
O funcionamento do presidencialismo na América
Latina, tendo em vista o peso do Executivo, tem sido
chamado de "presidenciali smo imperial". No entanto,
em alguns países e em diferentes momentos da hístó
ria, funcionou também o chamado "presidencialismo
-de coalizão", que é uma forma de negociação e com
posição política de governos apoiados em diferentes for
ças partidárias.
O quadro 6, adian te, mostra como os países se dís
tribuem de acordo com os aspectos tratados neste ca
pítulo.
t. ~

$iGWIISSi!! W
i '; ~-: -. ii"

78 Ó PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO OS SISTEMASDE GOVERNO NO BRASIL 79

íarnentarísta,e D. Pedro 1, que mantinha de fato um go vemo, urna vez que lhe cabia "nomear e demitir livre-
verno absoluto. mente os ministros de Estado".
Com a abdicação de D. Pedro 1, foi Instaurado um O Poder Legislativo era exercido através da Assem
governo provisório e em seguida foi criada;'pe1ó Ato bléia Geral, cõrápesta de membros eleitos pelo voto po
Adicio nal de 1834, a regência. Por esse sistema, o re pular para um mandato temporário, e do Senado, com
gente era eleito pelo VOto popular mas nã o podía ?is- posto de membrosnomeados pelo imperador (escolhi
solver a Câmara de Deputados. Nesse pertodó; :f6iâm dos de uma lís'ta tríplice eleita pelo voto popular) para
feitas vár ias modificações na Constituição de 1824 no um man dato vitalício .
sentido de restringir o poder do imperador e ampliar O imperador estava , 'pela Constituição de 1824, in
os poderes do Legislativo federal e das Assembléias Le vestido de ampla supremacia sobre os dema is poderes.
gislativas provin ciais. Foram tamb ém tomadas medidas No que diz respeito ao poder de legislar cabia-lh e: no
,descentralizadoras qu e fort aleciam os governos das mear os sen adores vitalícios; convocar a assembléia ge 
províncias. ral extraordínáría, sancionar projetos de lei; prorrogar
A prá tica do sis tem a parl ament ar de governo ou adiar a assembléia geral; dissolver a Câmara de De
iniciou-se apenas no segundo reinado. O parlamenta putados e convocar outra q ue a substituísse. Com rela
rismo que aí se inaugura, no entanto, te m um a natu ção às províncias, aprovava e suspendia temporariamen
reza peculiar. Em primeiro lugar, porque as normas ins te as resoluções dos Conselhos provinciais. Em relação
titucionais que centralizavam o poder nas mãos do che ao Poder Judiciário, podia suspender os magistrados,
fe de Estado, contidas na Constituição de 1824, são res so b certas circunstâncias, perdoar ou moderar penas
tabelecidas co m a coroação de D. Pedro Il, Em segun e conceder anistia.
do lugar, porque a prática política do segundo reina Além do papel do Poder Moderador sobre as deci
do vai mostrar a preponderância do imperador sobre sões dos órgãos legislativos provinciais, a Constituição
os demais poderes. atribuía ainda ao imperador, pelo artigo 165, a prerro
A grande inovação da Constituição de 1824 é a ins gativa de nomear e demitir livremente os presidentes
tituição do Poder Moderado r - a ser exercido pelo im  de províncias.
í
perador - além dos poderes Executivo, Legislativo e A Constituição de 1824" criava também um Conse
Judiciário. De acordo com o artigo 98, o Poder Mode I lho de Estado composto de conselheiros vitalícios, no I
{.
rador "é a chave de toda a organização p olíti 9 ~ é g ) . meados pelo imperador, que deveria ser ouvido sem I
legado privativamente ao imperador, como chefe su- pr e qu e o monarcaexercesse qualquer das atribuiçõe s
8
premo da nação e seu primeiro repre sentante, para que do Poder Moderador, exceto a nomeação e demissão "
r:
I,
~:
incessantemente vele sobre a manutenção da in.cicpen de ministros de Estado. $

dência, equil íbri o e harmonia do s demais' poderes Orna medídacentralízadora importante po r causa }'
'l'
f'
políticos" . de sua vinculação co m o processo eleito ral, tomada no
Através do Poder Moderador, o imperador, além de início do segundo reinado, foi a criação de uma rede
ser o chefe de Estado, exercia funções de chefe de go- de polícia, formada de delegados e subdelegados de li-

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os SISTEMASDE GÓVERNO NO BRASIL 87


86 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO

Além disso, as seguintes atribuições do Executivo o novo arcabouço consti tucion al fortalecia o po
estavam sujeitas à aprovação do Congresso Nacional: der dos estados, atravé s da autonomia federa tiva, e amo
declarar guerra, assinar tratados de paz, entabular ne pliava as prerrogativas do Poder Legislativo, através de
gociações uuernacíonals, celebrar ajustes, qogyehções seu papel na reguláçâb da política econômica e no con
e tratados; declarar estado de sítio em casostle agres trole da gestão financeira do Estado.
são externa ou "comoção intestina" (ad referendum No entanto, o presidencialismo nil primeira repú
do Congresso, por ocasião do recesso p a r l a m ~ t l t a t ) ; no blica vai fundônar\liravés de um sistema que ficou co
mear magistrados federais mediante pro posta do Supre nhecido como "pacto oligárquico". Nesse sistema) os
mo Tribun al Federal e os membros deste (suj eitos à estados mais fortes da federação) os que tinham de fa-
aprovação do Senado). to autonomia, aliados ao governo federal, mais especi
Finalmente) como forma extrema de controle do Le- ficamente ao presidente da república) determinavam a
gislativo sobre o Executivo, a Constituição de 1891 pre política nacional, submetendo, de um lado, os estados
via a destituição do presidente em caso de "crime de que se opunham ou se rebelavam ao governo federal
responsabilidade". Estes eram definidos como os atos e, de outro) o Congresso Nacional.
do presidente da república que atentassem contr a: a O funcionamento desse pacto oligárquico tornou
existência política da União e a forma federativa de go se possível através do uso de dois dispositivos consti
verno: o exercí cio e gozo dos direit os políticos e indi tucionais. O primeiro d eles - a possibilidade de inter
viduais; a segurança interna do país; a probida de da ad venção n os estados p ara "estab elecer a ordem" - foi
ministração; a guarda e emprego constitucional dos di amplamente utilizado contra os estados disside ntes. O
nheiros públicos; e finalmente as leis orçamentárias. segundo, chamado de "verifica ção dos poderes", atri
Nesses casos cabia à Câmara declarar a procedência da buía ao Congresso Nacional a prerrogativa de "verifl
acusaçaão feita, perante o Senado, nos crimes de res car e reconhecer os poderes de seus membros". Esse
ponsabilidade, e perante o S upremo Tribunal Fede ral, mecanismo, conhecido também como "degola", con
nos crimes comuns. sistia no seguinte: geralmente chegava ao Congresso,
Outra import ante m udança instituciona l introduzi com diplomas concedidos pelas juntas apuradoras, um
da pela Constltulçâode 1891 foi a forma de organiza número maior de eleitos do que o de cadeiras disponí
ção federativa do Estado, estabelecendo a autonomia veis. Por isso, uma comissão de cada casa legislativa era
das unidades da federação - estados e Distrito Fede formada com oobjetívo de definir os que de fato assu
ral. Assim sendo, proibia a intervenção do goverrfÔfe' miriam o mar-{da'tô'.Essa comissão, composta sob a in
deral nos estados da federação. Porém, esse artigo per fluência do president e da república) tinha por prática
mitia a intervenção do governo federal "para estabele diplomar apenas QS candidatos ligados aos governado
cer a ordem e a tranqüilida de nbs estados, à requlslção res estaduais. Em troca da afirmação do poder das oli
dos respectivos governos". Esse dispositivo, como ve garquias estaduais no Congresso, o presidente recebia
remos adiante, foi uma importante arma nas mãos do o apoio político, sem o qual não se manteria no poder.
governo central. Sendo assim, no novo formato federativo, o poder cen-
94 o-PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL 95

o veto militar encontrou forte oposição da socie Além disso, oAto Adicional deixava vários aspec
dade civil como um todo. Por todo o país ocorreram tos da prática parlamentarista para serem regulamenta
demonstrações favoráveis à posse de Goulart. Repre dos por uma legislação complementar. Finalmente, o
sentantes da mais alta hierarquia da Igreja, estudantes, sistema parlà.í:tíe'rltãfista tinha vigência temporária. Amu
associações comerciais e profissionais, síndícatos, in. dança de regime teria de ser submetida a um referen
telectuais, governadores de estado, todos repudiaram do 9 m e s e s a p . t . ~ sdo final do mandato de Goulart, em
publicamente a tentativa de golpe em curso: Rêsulta março de 1 9 6 5 ~ Entretanto, a datafoi antecipada para
dos de opinião pública mostravam que 81 % da popu
janeiro de 1963.
lação era favorável à posse de Goulart, Finalmente, a
No período de 16 meses que durou o parlamenta
tentativa dos ministros militares encontrou também for
rismo foram formados três gabinetes. O primeiro gabi
te oposiçâo nas fileiras das próprias Forças Armadas.
nete, de setembro de 1961 a junho de 1962, teve co
Nesse meio tempo, passa a ser articulada, no Con
gresso, uma solução política à crise. Surge a idéia de mo primeiro-ministro Tancredo Neves. O segundo ga
mudança do regime. Dessa form a, estaria garantido o binete, que durou de julho a setembro de 1962, teve
direito de Jango ao cargo , mas com os seus poderes à frente o ministro Brochado da Rocha. O último gabi
diminuídos. nete teve como primeiro-min istro Herme s Lima.
A Ato Adicional que altera o sistema de governo é Dessa experiência, apenas o primeiro gabinete con
aprovado c0!D apenas 55 votos contrários. Parte do PTB sistiu numa tentativa efetiva de estabelecer um gover
e outros pequenos partidos progre ssistas opuseram-s e no eficaz sob o n ovo sistema. Os outros dois funciona
à medida. Cónslderavarn a mudança de sistem a de go ram sob a liderança do presidente João Goulart e tive
verno um "golpe branco". Defensores tradicionais do ram como prioridade o restabelecimento do
parlamentarismo, tal como Raul Pílla, o autor da emenda presidencialismo.
propondo o parlamentarismo multo antes apresentada Tancredo Neves contava com um sólido apoio de
ao Congresso, também se opuseram, com o argumen seu partido, o PSD, bem como de outros partidos no
to de que a decisão de mudar o regime estava sendo Congresso. Sua nomeação teve o voto contrári o de ape
tomada sob pressão. nas 22 parlamentares.
O resultado desse processo foi o estabelecimento O primeiro-ministro e o presidente tentaram formar
de um regime parlamentarista "híbrido", que tinha po r um governo de "unidade nacional". Os ministérios fo
objetivo acomodar os interesses dos principais grupos ram divididos entre os diversos partidos, inclusive a
envolvidos no compromisso. Por exemplo, devido à UDN, que havia apoiado]ânio Quadros. O plano de go
imposição dos ministros militares, o Ato Adicional au verno centrava-se em objetivos "consensuais" e foi
meneava as circunstâncias emBue o Congresso podia aprovado por ampla maioria no Congresso.
pedir o impeacbment do presidente, acrescentando o Dois fatores, no enta nto, impediram uma ação go
"risco à seguranç a nacional". Por outr o lado, garantia vernamental eficaz. Em primeiro lugar, problemas de
o mandato dos parlamentares, proibindo o Executivo correntes da própria legislação que instituiu o regime,
de dissolver o Congresso e promover novas eleições. principalmente no que diz respeito às relações entre o

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98 O PLEBISCITO E AS FOR..\1AS DE GOVERNO



Aprimeira característica do plebiscito de 1963, em
comparação ao que ocorrerá no Brasil este ano, é qu e
não havia uma discussão doutrinária em torno das van
tagens e desvantagens dos dois sistemas de governo,
sobre os quai s a população se pronunciaria. A questão
estava vinculada mais às circunstâncias políticas que le
varam à mudança de governo. Poucos deixavam de re
conhecer o direito do president e João Goulart a rea Indicações para leitura
ver os "plenos poderes" do cargo, como era colocado
na época.
O ret orno ao presidencialismo foi também assoc ia
do, pelos grupos nacionalistas e de esquerda, a maio
res possibilid ades de passar um programa de reformas ,
num período de cresc ente partic ipaçã o Polític a e de
mandas po r mudanças sociais. ABRANCHES,Sérgio H. "Presidencialismo de Coalização: O Díle-
Finalmente, como visto anteriormente, os govern a ma Institucional Brasileiro.Revista Dados: Revista de Ciências
dores e líderes políticos, candidatos potenciais às elei Sociais. Rio dejaneíro, IUPERJ. v. 31, n? I, 1988.
ções presidenciais de 1965, se engajaram decididamente FIGUEIREDO, Argelina C. "Democracia ou Reforma. Alternativas
democráticas à crise política, 1961-1964." Editora Paz e Ter
em favor do retorno ao presidencialismo. ra, 1993. (No prelo) .
Assim, predominou a campanha pelo não, ou seja, BADIA, juan Fernando (coord.), RêgimenesPoltttcos Atuales. Ma-
contra a permanência do Ato Adicional que criava o par drid, Technos, 1987.
CARVALHO.José Murilo. A Construção da Ordem: A Elite Poltti-
lamentarismo. Alémdo apoio oficial, do governo federal
ca Imperial. Rio de Janeiro, Editora Campos, 1980.
e dos governos estaduais, a campanha presidencialista GOLDWIN.RobertA.e SCHAMBRA,W illiam.A ConstituiçâoNorte-
contava também com o apoio das principais associa Americana. Rio de Janeiro, Forense, 1986.
ções empres ariais. LAMOUNlER,Bolívar. A OpçãoParlamentarista. SãoPaulo, IDESP,
1991.
O resultado do plebisc ito foi então de 9.457.448 de f
LAVAREDA, Antónlo, A Democracia nas Urnas: O Processo Par-
vOtOS contrários à permanência do parlamentarismo e tidário Eleitoral Brasileiro. Rio de Janeiro, IUPERJ/Fundo de
de 2.07 3.582 favoráveis. Cultura, 1991.
LlJPHART, Arend. As Democracias Contemporâneas. Lisboa, Gra-
diva, 1984.
PEIXOTO, João Paulo e PORTO, Walter Costa(orgs.) Sistemas Blei-
torais no Brasil. Brasília,Instituto Tancredo Neves/Fundação
Naumann, 1987.
~: i
SANTOS, Wanderley G. Crise e Castigo: Partidos e Generais na
Polüica Brasileir a. Rio de Janeiro, IUPERJNértice, 1987.
SOUZA, Maria do Carmo C. "O Processo Político -Partidáriona Re-
pública Velha", in Brasil em Perspectiva, São Paulo, Difusão
Européia do Livro, 1968.
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96 o PLEBISCITOE AS FORMASDE GOVERNO OS SISTEMASDE GOVERNONO BRASIL 97

presidente e o primeiro-ministro. Ambos detinham po opinião realizada na época mostrava qu e 72 % da po
deres executivos , sendo que o presidente mantinha im pulação er a favorável ao retorno imediato do preside n
portantes funções, como, por exemplo, nomear todos cíalísrno. A segunda preocupação desses partidos era
os ministro s do Conselho de ministros; dispor dos car o controle da distribuição de cargos públicos.
gos públicos federais; vetar projetos, d e lei (o qu e po Em junho de 1962, o gabinete Tancredo Neves
deria ser anulado por 3/5 dos votos de ambas as casas demitiu-se como objetivo de disputar as eieíções par
do Congresso). lamentares; Isso porque o Congresso manteve a exigên
A nomeação e distribuição de cargos públicos vai cia, típica de regimes presidencialistas, de que os ocu
ser o centro da disputa partidária e um dos motivos da pantes do gabinete não podem permanecer em seus car 
queda desse gabinete. Tanto o PSD quanto a UDN se gos durante O ' . p ~ r í o d o em que vão disputar as eleições
queix avam do controle exercido po r Goulart sobre o para renovar os seus mandatos parlamentares.
processo de nomeação, em'favor de seu partido, o PTB, . Na crise qu e se segue em' (orno da formação do no
e da submissão de Tancredo Neves aos interesses do vo gabinete, Goulart impõe um gabinete chefiado por
presidente; uma figura política' pouco conh ecida - Broc hado da
Em segundo lugar, formou-se, desde o início, uma Rocha - e ínieíramenre subordinada à sua liderança.
forte coalizão antiparlamentarista que adotou uma es O novo gabinete teve como priorida de a antecip ação
tratégia deliberada de desestabílízar o sistema, impedin do plebíscíto. O Congresso resistiu exígíndo a aprova-
do a sua instítucíonalização e a formação de gabinetes ção de uma emenda constítucíonal, a forma apropria
viáveis, Essa frente passou a atuar principalmente no da de alteração do Ato Adicional. Em meio à nova Cri-
sentido de restaurar o sistema presidencialista. se política, em 'que os militares se manifestaram favo
Para isso, Goulart contava co m o apoio de grupos ravelmente à antecipação, o Congresso decide, através
de esquerda e nacionalistas, que viam no retorno ao pre de lei complementar, antecipar o plebiscito para 6 de
sidencialismo maiores chances de ver aprovado o seu janeiro.
programa de reformas. No entanto, se engajaram tam "'j

bém na luta contra o parlamentarismo, desde o início, ."


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líderes políticos conservadores que eram potenciais can 4. O plebiscito .d e 6:ele janeiro ele 1963
didatos à presidência da repúbl ica, nas eleições de 1965.
Os dois maiores partidos conservadores, no início Normalmente chamada de plebiscito, a consulta po
empenhados na aprovação da legislação complemen pular ocorrida em 1963 foi de fato umreferendo. Apo
tar e na ínstítucíonalízaçãodo sistema parlamentarista, pulação foi chamada a decidir sobre a permanência ou
também vã o diminuindo o seu c ompromisso com o sis ;, ,
não de uma.Ieí vigente, o Ato Adicional qu e instituiu
tema à medida que se aproximam as eleições. Tendo o parlamentarísmo. Sendo assim deveriam pronunciar
po r objetivo assegurar um bo m desempenho eleitoral, se pelo sim aqueles que aprovassem a connnuidade do
preocupavam-se, em primeiro lugar, com o fraco apoio parlamentarísmo e pelo não aqueles que quisessem res-:
popular ao sistema parlamentarísra, Uma pesquisa de taur ar o sistema presidencialista.' ,• " ,

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