El rol de la parafiscalidad en la formación y capacitación para el trabajo en el mundo

contemporáneo. Consecuencias de la reforma tributaria sobre el SENA.1

1. Introducción

El actual proyecto de reforma tributaria que cursa en el congreso2 tiene tres

características fundamentales: Primero, no pretende aumentar el recaudo tributario:
en ese sentido la reforma se pretende neutra. Segundo, si pretende mejorar la
progresividad del sistema tributario del país: los que más ganan deben pagar más
impuestos. Tercero, pretende convertirse en una herramienta para promover la
formalización y para generar empleo al reducir los “costos laborales no salariales”.3

Frente al último punto, el proyecto de reforma tributaria plantea un reto y representa

un desafío en términos de financiamiento y de planificación presupuestal para el
Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). En efecto, una
de las propuestas contenida en el proyecto de reforma tributaria es la supresión de los
aportes patronales al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), y la
eliminación de las contribuciones parafiscales destinadas a financiar al ICBF y al SENA
sobre los trabajadores que devenguen menos de 10 SMLMV. La propuesta del
gobierno consiste en reemplazar estos recursos por medio de un impuesto anual a las
utilidades de las empresas del 8% denominado CREE (Contribución Empresarial para la
Equidad). Cabe anotar que para los trabajadores con salarios superiores a éste límite,
así como para los trabajadores oficiales, el empleador deberá realizar los aportes al
SENA, ICBF y Sistema General de Seguridad Social en Salud en el esquema vigente a la
fecha. Esta propuesta se acompaña de una reducción de la tarifa del impuesto a la
renta que pagan las empresas en también un 8%.

El presente documento pretende aportar a la discusión sobre la pertinencia de esta

propuesta. Dadas las características de la acción del SENA debilitar o poner en riesgo
su financiamiento puede implicar una agravación de los niveles de desigualdad que
hoy afectan de manera manifiesta a nuestro país. Es importante subrayar que la labor
del SENA es una herramienta fundamental no solamente para construir equidad social,
debido sobre todo a las características de sus beneficiados, sino que además permite
generar dialogo, cohesión y legitimidad alrededor de la acción del gobierno.

Este documento se divide en 5 partes. Además de esta introducción, en un segundo

momento subrayaremos de manera breve la importancia económica, política y social
del SENA para la construcción de una sociedad más equitativa. En un tercer momento
abordaremos la discusión sobre el rol y las implicaciones de la parafiscalidad en
términos de formalización y generación de empleo. En un cuarto momento

1
Resultados de la consultoría realizada para el SENA, en el marco del contrato de prestación de servicios
00929 suscrito el 26 de octubre de 2012 entre Jaime Ramon Gomez Pascuali, de la Secretaria General
del SENA y Juan Pablo Sandoval Castaño, consultor privado.
2
El proyecto de Ley número 166 de 2012 Cámara, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y
se dictan otras disposiciones”, que radicó el gobierno nacional el pasado 4 de octubre,
3
Ver, exposición de motivos.
analizaremos las implicaciones de la propuesta del gobierno en términos de
financiamiento del SENA. Finalmente haremos las conclusiones de rigor.

2. El rol del SENA en un mundo de innovación

En un artículo sobre Colombia frente a la globalización subrayaba Salomón

Kalmanovitz la importancia, en el actual contexto, de las instituciones de educación y
de formación y capacitación para el trabajo. Según Kalmanovitz, la globalización
implica la posibilidad de realizar transferencias de tecnología entre países, las cuales
están a la base de las tendencias a la convergencia entre centros y periferias. La
capacidad de apropiación de dicha tecnología y su uso productivo dependerían de la
calidad de las instituciones sociales, políticas y educativas de cada país.4

No es otra cosa lo que desde la teoría económica con base en los modelos de
crecimiento endógeno y capital humano se viene señalando sobre la importancia de la
educación, de la innovación y de la capacitación para la apropiación tecnológica. Esta
última se convierte en la fuente fundamental del crecimiento económico. Romer,
“señala cómo el avance tecnológico del mundo no ha sido accidental ni resultado del
paso del tiempo, sino obra de los descubrimientos e innovaciones en los diferentes
ámbitos productivos y científicos y, por lo tanto, se convierte en otro de los factores
endógenos para explicar el crecimiento económico”. Lucas, señala que “la formación
de recursos humanos resulta favorable para el crecimiento económico en dos
aspectos: genera una mayor productividad laboral y puede producir avances
progresivos de conocimiento que permitan un incremento en los niveles de tecnología,
pues esto sólo es posible con elevados stocks de capital humano.”5

En un contexto de profundización de la apertura comercial y financiera, es una

ilusión pensar que el desarrollo de un país como Colombia puede sustentarse
solamente en la extracción de materias primas o en un simple abaratamiento de los
costos de su mano de obra. En realidad, el país está en mora de hacer las inversiones
en educación, formación y capacitación para el trabajo que la época exige. Por eso la
discusión que deberíamos estar dando es la manera de fortalecer el sistema nacional
de educación en general y el servicio nacional de aprendizaje SENA, en particular. Y lo
anterior no solamente por razones económicas.

En efecto, la importancia del SENA no reside solamente en las consecuencias sociales,

económicas y productivas de su acción. La generación de riqueza no depende
solamente de la productiva utilización de los activos físicos y humanos con que cuenta
un país (la tierra, el equipo, la riqueza natural, los recursos financieros, una mano de
obra calificada, etc.). También es importante el desarrollo de las instituciones, de las
normas, el cumplimiento de las reglas de juego, la construcción de diversos tipos de
redes y en general lo que en teoría económica se conoce como el capital social.6

4
Kalmanovitz, Salomón. Colombia en las dos fases de la globalización. Revista de Economía Institucional.
Universidad Externado de Colombia.
5
Garay, 1998.
6
Gonzales, Jorge Ivan et al. 2007
Al respecto es importante señalar una de las características fundamentales de la
evolución del SENA: la ampliación de sus alcances misionales. Como señala el estudio
realizado por Jorge Iván Gonzales y Alfredo Sarmiento, entre otros: “Los alcances de la
formación profesional se han ido ampliando y, adicionalmente, el SENA realiza
actividades de muy diversa índole. Apoya el desarrollo empresarial, los servicios
tecnológicos para el sector productivo, estimula proyectos de innovación y
competitividad, participa en la disminución de la brecha friccional que se presenta
entre la oferta y la demanda en el mercado laboral, etc.”7

De esta forma el SENA se ha convertido en un original y atractivo espacio de

concertación y dialogo social entre los diferentes actores de nuestra vida económica,
política y social. Participan y confluyen en sus dinámicas, tanto los diferentes agentes
del sector público, como los empresarios, los trabajadores y sus líderes sindicales, y
la sociedad civil. No se trata simplemente de favorecer la transferencia tecnológica
como fuente fundamental de riqueza y activación productiva en el siglo XXI, tarea por
lo demás harto difícil, sino que además el SENA participa en variados proyectos de
formación para la organización de las comunidades que trabajan en su desarrollo
económico y social, capacita y estructura redes de empresarios y cadenas de
producción, participa del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, se relaciona con las
instituciones de educación media y superior, impulsa el desarrollo tecnológico de alto
nivel y la innovación, etc. Al respecto, podríamos profundizar en las características de
los diferentes programas que estructuran el plan estratégico del SENA a 2014 como lo
son el programa de incubadoras de empresas, las unidades de emprendimiento,
jóvenes en acción, el fondo emprender, jóvenes rurales, el contrato de aprendizaje,
etc. Pero esto es objeto de otra discusión.

Lo que es importante resaltar es el rol que juega el SENA en la construcción de

competitividad internacional, en la modernización de la estructura productiva, en la
búsqueda de soluciones a los graves problemas de desempleo, informalidad y
desigualdad que afectan al país, y en la capacitación para el trabajo a las poblaciones
más vulnerables. Por lo demás, el accionar del SENA y sus alcances solo se pueden
mejorar en la medida en que se generen acuerdos y se construya confianza entre los
diferentes actores de la vida nacional. Y cada actor tiene tareas específicas: El Estado
debe fundamentalmente garantizar la financiación, regular la formación profesional,
velar por descentralizar la política, y focalizar la acción en los sectores estratégicos. Las
empresas deben incluir la formación y la constante capacitación en sus estrategias de
productividad y competitividad. Los trabajadores deben aumentar sus competencias y
avanzar en un conocimiento más fino de las características productivas de sus sectores
de interés, la sociedad civil debe pedir la respectiva rendición de cuentas, entre otros.8

El anterior análisis es importante porque el SENA se ha convertido es un punto de

referencia obligado en los estudios y análisis sobre la dinámica del mercado laboral,
sobre la evolución de la pobreza y la desigualdad y sobre el rol de la parafiscalidad y de
los componentes del salario social.

7
Ibíd.
8
Ramírez, 1999.
Finalmente está el tema del impacto de los programas del SENA. Múltiples estudios
muestran que desde el punto de vista individual, los egresados del SENA tienen un
mejor capital social que otros egresados de institutos técnicos y de capacitación, lo
cual les permite permanecer menos tiempo en desempleo, tener un ingreso mayor, y
una probabilidad más alta de estar ocupados. Las personas que pasan por la institución
mejoran de esta manera su ingreso y su capital social. Ha sido medido de manera
recurrente el desempeño de los egresados del SENA en el mercado laboral y se ha
encontrado que es mejor que el de quienes no son egresados del SENA. El impacto de
los programas del SENA suele ser positivo y significativo. Efectivamente es importante
siempre mejorar en términos de eficiencia y eficacia, pero la política pública, en el
actual contexto debería contribuir a dicho propósito, fortaleciendo la institución y su
financiación.

3. La parafiscalidad y el empleo

Como ya señalamos el proyecto de ley número 166 de 2012, “por la cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, que radicó el gobierno
nacional el pasado 4 de octubre, representa un desafío en términos de financiamiento
y de planificación presupuestal para el Sistema General de Seguridad Social en Salud
(SGSSS), para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y para el Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA).

En el actual esquema tributario, las personas jurídicas aportan, sobre el valor de la

nómina, 12% para pensiones, 8,5% para salud, 4% para las Cajas de Compensación
Familiar, 3% para el ICBF y un 2% para el SENA.

El proyecto de reforma tributaria propone suprimir los aportes patronales al Sistema

de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y las contribuciones parafiscales al ICBF y SENA
sobre los trabajadores que devenguen menos de 10 SMLMV. La idea es compensar
estos recursos por medio de un impuesto anual a las utilidades de las empresas del 8%
denominado CREE (Contribución Empresarial para la Equidad). Para los trabajadores
con salarios superiores a éste límite, así como los trabajadores oficiales, el empleador
deberá realizar los aportes al SENA, ICBF y Sistema de Seguridad Social en Salud en el
esquema vigente a la fecha.

De esta manera el proyecto de reforma golpea la financiación constante de estas tres

entidades que en la actualidad tienen un flujo de caja mensual, y a su vez complejiza
de manera innecesaria el recaudo de los recursos al dejar tres regímenes distintos
para unos mismos propósitos.

La creación del CREE no implica en principio un aumento de la carga impositiva puesto

que se acompaña de un descuento de la tarifa del impuesto de renta y
complementarios en igual proporción con la tarifa sobre las utilidades. Es decir, las
personas jurídicas contribuyentes declarantes del impuesto de renta y
complementarios, tendrán una reducción de la tarifa de renta del 33% al 25% y un
nuevo impuesto a las utilidades del 8%.
Esta propuesta de financiamiento de la provisión publica de bienes y servicios sociales,
así como los nuevos impuestos directos a la renta (salarios) de los trabajadores
(Impuesto Mínimo Alternativo Nacional-IMAN) e indirectos para el conjunto de la
población (IVA e impuesto al consumo), son justificados por el Gobierno Nacional, en
cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como medidas que no aumentan
el recaudo tributario, sino que tienen por objetivo la búsqueda de mayor equidad y
formalidad en el empleo.

Sin embargo, en lo que compete exclusivamente al impacto sobre el Servicio Nacional

de Aprendizaje, SENA, las consecuencias de la eliminación de la parafiscalidad podría
hacernos avanzar en la dirección contraria. El impuesto denominado CREE como se
verá a continuación, no es una fuente necesaria, suficiente y consistente para la
financiación de las distintas labores que realiza el SENA. En los dos acápites que siguen
intentaremos demostrar con base en las cifras oficiales: 1) Que los recursos
parafiscales, no pueden ser considerados como la barrera fundamental a la creación
y/o formalización de nuevos puestos de trabajo; 2) Que el CREE no garantiza recursos
ciertos y suficientes para la financiación del SENA, ICBF, y mucho menos para suplir el
aporte patronal al Sistema General de Seguridad Social en Salud; y 3) Que de
aprobarse la propuesta presentada por el gobierno, la labor del SENA, y el carácter
público, gratuito y de calidad de sus servicios, estaría condicionado a la búsqueda de
nuevas fuentes de financiamiento, inciertas, volátiles y difíciles. Atacar la parafiscalidad
como fuente fundamental de financiamiento del SENA puede truncar la dinámica
distributiva de esta entidad, la cual, no sobra recordarlo, entre otras labores, presta
gratuitamente servicios de formación profesional a trabajadores y jóvenes de bajos
recursos, generando equidad en el acceso a la formación y por ende, mayor
productividad y competitividad de nuestro sector productivo.

Evolución de los cargos indirectos a la nómina

El primer paso para discutir sobre la parafiscalidad es aclarar los conceptos. Cuando se
habla de sobrecostos a la nómina no hay un criterio unificado de lo que esto significa.
Para algunos estos solamente se remiten a los costos relacionados con los aportes
parafiscales.9 Para otros analistas estos costos además deben contemplar las
cotizaciones a los sistemas de seguridad y los salarios indirectos o compensatorios
como las primas, cesantías, vacaciones, etc.

Estos componentes de lo que podríamos denominar el salario social tienen como

principio asegurar un salario compensatorio que permita garantizar un consumo
mínimo por parte del trabajador.10 Parte de este salario social se le retribuye
directamente al trabajador (primas y cesantías), otras formas lo benefician de manera
indirecta tanto a él como al empleador (parafiscales) y una parte se convierte en un
impuesto pleno que no tiene beneficios directos para ninguno de los dos.11
9
Ver Clavijo, 2001.
10
Ver Giraldo, 2010.
11
Sobre este punto el debate es álgido. Autores como Clavijo (2001, 2005) consideran que los
parafiscales no tienen ningún carácter retributivo con los asalariados o empleadores. Santa María (2009)
señala que parte de los aportes a salud (2%) y de los aportes a pensión (5%) se usan para financiar
esquemas de solidaridad y costos administrativos del sistema. Giraldo (2010) sostiene que los costos
 Estimación de los costos no salariales, antes y después de 1990. Empleos formales
Tipo de costo Antes de 1990 Con Reformas Características de la reforma
La ley 50/1990 estableció la liquidación
de cesantías solo con base en el salario
Cesantías 12,5* 8,1**
devengado, la ley 789/2002 redujo los
costos por despidos.
El Acuerdo 29 de 1985 aumentó la
cotización en dos puntos (la lleva al
6,5%), el acuerdo 56 de 1992 la eleva en
1,5 (la lleva al 8%), la ley 100 aumenta la
cotización en 3,5 puntos a partir de 1994
y dos puntos adicionales a partir de 2006
(la lleva al 13,5%) la ley 797 de 2003 la
Pensiones 6,5* 16,5*
incrementa progresivamente en dos
puntos y medio adicionales (la lleva al
15,5%) y finalmente el decreto 4982 de
2007 aumenta un punto más la cotización
(la actual es del 16,5%) de la cual el 75%
corresponde a empleador y 25% al
empleado.
La ley 100 aumentó la cotización el
régimen se salud en 5 puntos
porcentuales (llevándola al 12%) la ley
Salud 7%* 12%*
1122 estableció un aumento de la
cotización en medio punto porcentual
adicional (llevándola al 12,5%)
SENA: Excepciones vigentes ley 1429, ley
2% 2%
115 1994.
Aportes Parafiscales
3% 3% ICBF
4% 4% Cajas de Compensación
Prima legal 8,3 8,3 Decretos 2363 y 3743 1950
Prima de vacaciones 4,2 4,2 Decretos 2363 y 3743 1950
**Es una estimación promedio de las
Riesgos Profesionales 1% 2,5* tarifas que pagan las empresas de
acuerdo al tipo de riesgo del trabajo
Fuente: elaboración propia con base en cifras Santa María et. al. 2009 y Clavijo 2001

El anterior cuadro presenta una discriminación de los costos salariales comparando lo

existente en 1990 con el régimen vigente a 2012. Lo que se observa es un aumento en
las cargas salariales, principalmente por cuenta de los aumentos en el valor de las
cotizaciones a seguridad social asumidas por los empleados.
El cuadro anterior expone una visión amplia de los costos salariales, calculando el
impacto de los parafiscales, los aportes a la seguridad social y los salarios
complementarios legales recibidos por el empleado. Estos costos salariales no son
asumidos solamente por los empleadores: los empleados asumen una parte de estos
costos, especialmente a través de los aportes a seguridad social. El peso de la

salariales hacen parte del salario complementario y del salario social, mediante el cual se constituye la
red de protección laboral, más allá de la que puede construirse el sujeto con su propio salario.
evolución de estos costos ha recaído fundamentalmente sobre los empleados: Antes
de 1990 los empleados asumían tan solo el 9,3 del total de costos laborales indirectos,
y actualmente asumen el 13,3% del total.

Porcentaje de costos laborales indirectos asumidos por empleadores y empleados

antes de 1990 y en la actualidad

Empleadores Empleados
Antes 1990 90,7% 9,3%
A 2012 86,7% 13,30%
Fuente: elaboración propia

Es importante subrayar que el incremento de los costos laborales en los últimos 30

años no ha sido impulsado por la dinámica de las tarifas de los parafiscales, sino por
el aumento de las tarifas con las que se liquidan los aportes a los sistemas de
seguridad social. El siguiente cuadro y el gráfico que lo sigue ilustran este punto con
claridad. La conclusión es clara: si los costos laborales han aumentado no lo han hecho
por incrementos en parafiscalidad sino por incremento en los aportes a la seguridad
social.

Distribución de los costos salariales indirectos entre empleados y empleadores antes

y después de 1990, empleos formales

Empleador Empleado Cambio absoluto

Antes Con Antes Con Empleado Emplead
1990 reformas 1990 Reforma r o
s
Cesantías 12,5 8,1 0 0 -4,4 -
Pensiones 4,33 12,375 2,16 4,125 8,0417 1,965
Salud 4,66 8,5 2,33 4 3,84 1,67
Parafiscales 9 9 0 0 0 -
Primas 12,5 12,5 0 0 0 -
Riesgos
profesionales 1 2,5 0 0 1,5 -

Total 43,99 52,975 4,49 8,125 8.985 3,635

Cambio % 20,43% 80,96%
Fuente: Elaboración propia con base en cifras Santa María (2009), Clavijo (2001)
 Evolución de los costos laborales indirectos 1988 – 2012

18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Cesantías Pensiones Salud
Parafiscales Primas Riesgos profesionales

Fuente: elaboración propia

Por otra parte el argumento según el cual, los parafiscales no retribuyen directamente
ni a empleadores ni a empleados y que por lo tanto se han convertido en fuente de
rentas o en impuestos extraños encuentra su respuesta, para el caso del SENA, en el
acápite 2 del presente documento. Por lo demás es importante señalar que dentro de
los aportes a la seguridad social, no todos los recursos se dedican a la cobertura de la
pensión o de la salud del trabajador: dos punto de la cotización a salud y cinco puntos
de la cotización a pensiones se convierten bien en transferencias de solidaridad para
financiar salud y pensiones de las personas más pobres o bien en gastos
administrativos apropiados por los intermediarios financieros. En total, de los aportes
globales a salud y pensiones (28,5%), siete puntos porcentuales (24% del total de los
aportes a seguridad social) no benefician directamente a los trabajadores ni a los
empleadores. Nótese que este 7% es apenas dos puntos inferior al total de la
parafiscalidad.

En resumen, si se trata de promover el empleo a través de la reducción de los costos

laborales habría que revisar las causas del crecimiento de los mismos y entonces la
evidencia señala que habría que contener el aumento de las cotizaciones a salud y
pensiones que explican el 95% del crecimiento de los costos a la nómina. Esto hace
parte de otra discusión sobre el sistema nacional de protección social. En todo caso
sacrificar la protección social en aras del empleo no parece la mejor decisión. Además
porque esta política no asegura la generación de más empleo formal como veremos a
continuación.
Parafiscales e informalidad

Como hemos señalado, una de las principales motivaciones del gobierno para
presentar la actual reforma tributaria es la generación de empleo y la promoción de la
formalidad. Hemos señalado también el rol fundamental que en dicha política juega la
parafiscalidad y especialmente el SENA.

La informalidad se encuentra estrechamente relacionada con la desigualdad: un

trabajador en el sector formal con una formación semejante a otro en el sector
informal, tiene ingresos mayores durante su vida laboral. La informalidad constituye
un drama social, puesto que implica menores ingresos, menor productividad, mayor
vulnerabilidad al estar el trabajador fuera del sistema de protección social y sobre todo
el riesgo de generar un ciclo vicioso intergeneracional de generación de pobreza y
exclusión.

La pregunta por las causas estructurales de la informalidad también rebasa las

pretensiones de este documento. Sin embargo es importante subrayar el carácter
multivariado del fenómeno: la informalidad no puede explicarse simplemente como
un problema derivado de los costos asociados al ingreso al mercado formal sino que
es parte de un problema estructural de la economía nacional que está relacionado
con las características de su estructura productiva y con los problemas que emanan
de la volatilidad del ciclo económico, de la vulnerabilidad del aparato industrial, y de
los históricamente elevados niveles de pobreza, desigualdad y exclusión.

En este sentido la visión según la cual las rigideces del mercado laboral y la existencia
de los costos laborales no salariales (CLNS), entre los que se encuentran los aportes
parafiscales, son los principales determinantes de la informalidad es a todas luces una
visión reduccionista. Por ejemplo, la Contraloría General de la República en su Informe
Social 2010: “La Política Pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores
laboral y de seguridad Social Colombianos 2006-2010”12 señala que no se puede
afirmar que los parafiscales sean el principal determinante de la informalidad, puesto
que para el 2009, estos aportes correspondían apenas al 4,7% de la nómina, 0,9% del
patrimonio líquido y 0,6% del ingreso neto de los declarantes, tal y como se observa en
el siguiente cuadro.

Peso de los gastos de nómina y los aportes en el agregado de las Personas Jurídicas.
2009

IV IG CT PI DT
Gastos nómina 11,7 12,1 21,6 18,4 33,6
Aportes
Entidades 0,6 0,6 1 0,9 1,6
Aportes
Seguridad 1,6 1,7 3 2,6 4,7
Costos Totales (CT), Ingresos Brutos (IV), Ingresos Netos (IG), Patrimonio líquido (PI), Total de
Deducciones (DT). Fuente: Contraloría (2010)

12
Ver Contraloría General de la República, 2010
Entre los estudios en que se basa el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
justificar esta visión sobre las causas de la informalidad y sobre la necesidad del
aspecto de la reforma tributaria en cuestión se encuentran los siguientes análisis:
Determinants of Labor Demand in Colombia 1976–1996 (Cárdenas & Bernal, 2004), The
labor market effects of payroll taxes in a middle-income country: evidence from
colombia (Kugler & Kugler, 2003), Informalidad en Colombia: Nueva evidencia
(Cárdenas & Mejía, 2007). Dichos estudios han sido analizados por el Observatorio del
Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, el
cual afirma que estos informes:

“… proponen relaciones de causalidad no sustentadas en modelos

económicos y dejan a la rigurosidad en el tratamiento estadístico y
econométrico el componente fundamental para llegar a inferencias
concluyentes del punto de vista económico. Esta estrategia, al no
soportarse en un marco teórico consensuado, eleva los riesgos de
omisión de variables relevantes señalados por la literatura empírica”
(Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social, 2010, pág.
36).13

La complejidad del debate sobre las causas de la informalidad hace difícil concluir que
una reducción o la simple eliminación de los aportes parafiscales implicaran una
reducción considerable de la informalidad o del desempleo. Dependiendo del estudio
que se tome como referencia, la eliminación total de los parafiscales podría llevar a la
generación a lo sumo de cerca de 178.000 empleos (Arango & Posada, 2006) o un
aumento de apenas 1,3% en el nivel de empleo (Cárdenas & Bernal, 2004). Estas cifras
distan mucho de las aspiraciones del gobierno en materia de formalización y
generación de empleo contenidas en la reforma tributaria (un millón de empleos
según la exposición de motivos del proyecto de reforma tributaria).

En otro de los artículos citados por el Ministerio de Hacienda de Mondragón, Peña y

Wills (Labor Market Rigidities and Informality in Colombia, 2009, pág. 2), se reconoce
explícitamente que: “las rigideces del mercado laboral son determinantes importantes
en la transición a la informalidad, pero no necesariamente a la formalidad”. Utilizando
matrices de transición entre el sector formal e informal para el periodo 2001 - 2006,
los autores estiman la probabilidad de transición entre sectores como una función que
depende de diferentes factores. Así, concluyen que los costos laborales no salariales
no son significativos estadísticamente en la transición al sector formal. Es decir, una
reducción de los costos laborales, como la sustitución de los aportes parafiscales, no
conllevaría necesariamente a un aumento en el empleo formal.

Revisando la evidencia a nivel latinoamericano, no es posible encontrar una relación

directa y general entre los impuestos parafiscales y la informalidad. Se encuentran
casos en los que coexisten altos impuestos parafiscales con una informalidad

13
Además, el informe señala que este tipo de estudios basado en la técnica econométrica conocida
como series de tiempo, requiere verificar previamente la estacionariedad de las variables a trabajar,
prueba que es omitida en los trabajos que sustentan la reforma.
relativamente baja, como en Brasil y otros casos en los que a pesar de tener aportes
bajos, la informalidad es alta, como en el Perú.

Impuestos parafiscales (1987 y 2009)

Informalidad laboral en América Latina

Fuente: (Lora & Fajardo, 2012)

En conclusión, la propuesta de sustitución de los aportes parafiscales, como

herramienta para combatir las rigideces del mercado laboral y de esta forma generar
más empleo formal tiene débiles sustentos teóricos y sus resultados son bastante
inciertos. Justificar de esta manera una reforma de tipo político, que cambia
drásticamente el mecanismo histórico de financiamiento de una institución tan
importante para los colombianos como el SENA, sin un debate profundo y sin la
posibilidad de una amplia participación resulta aventurado. Es importante entonces
subrayar los resultados históricos de este tipo de políticas tal y como se hace a
continuación.

Las medidas de reducción de costos laborales y su impacto en el empleo

El argumento según el cual, los costos laborales son la causa fundamental de los altos
niveles de desempleo, es una constante en los debates sobre la política laboral y
salarial en Colombia. La discusión y sanción de las leyes 50/1990, 590/2000, 789/2002
y 1429/2010 introdujeron este criterio. Sin embargo, como se muestra en el siguiente
gráfico el desempleo no reacciona drásticamente frente a las medidas de
“abaratamiento” de la mano de obra.

Tasa de Desempleo Nacional 1991 - 2012 (enero) y

Reformas pro disminución de costos laborales
40.0
Ley 789 2002
35.0 Ley 50 1990
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
ley 590 2000 Ley 1429
5.0 2010
0.0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total Jovenes

Fuente: Elaboración propia con base en cifras DANE

INFORMALIDAD EMPALMADA T5 (menos

de 5 trabajadores)
70.0%

60.0%

50.0%

40.0% Informalidad
ENH/a
30.0%
T10/b
20.0% T5/b
10.0%

0.0%
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

Fuente: Elaboración de la CUT con base en estadísticas del DANE

Como lo señala Jorge Enrique Espitia en el contexto de la actual reforma tributaria: “En
suma, el discurso del gobierno de que la reforma tributaria que elimina los parafiscales
que actualmente financian el SENA y el ICBF va a generar y formalizar el empleo, es
totalmente incierta” (Espitia, 2012). Espitia señala que el desempleo y el empleo en el
sector formal está más estrechamente correlacionado con el ciclo económico que con
los costos salariales directos o indirectos. Acosta señala otro tanto cuando indica que
“las empresas no van a contratar más mano de obra porque se les incentive a hacerlo a
través de menores costos laborales… sino en la medida en que tengan más mercado
para sus productos”14

Por lo demás el nivel salarial en Colombia ya es bastante “competitivo” pues tal como
señala el diario Portafolio: “Según la OIT Colombia es uno de los países con salarios
más bajos del mundo…en una muestra de 72 países, Colombia ocupa el puesto 56 en la
escala salarial, con un salario promedio de 692 dólares” (Montero, 2012).

Desde hace tres décadas se ha argumentado que en un medio económico altamente

competitivo, los costos de producción son elementos fundamentales para poder
enfrentar la fuerte competencia del mercado global. Sin embargo este argumento
admite por lo menos dos observaciones importantes: la primera nos remite a la
discusión que abordamos en el segundo acápite de este documento según la cual el
país está en mora de hacer las reformas estructurales en términos de educación y
formación para el trabajo que le permitan generar ganancias en términos de
competitividad; la segunda refiere a que no todos los sectores de la economía tienen el
problema de competir en el exterior, pues esto depende de la transabilidad del bien,
es decir, de su capacidad de ser exportado o importado. Es claro que en sectores
proclives a la generación masiva de empleo como la construcción y la infraestructura
los problemas son otros.

Finalmente es importante tener en cuenta que el problema de los costos laborales no

solo tiene relación con los niveles de salario directo o indirecto, sino que además está
atravesado por los diferentes tipos de contratación que determinan diferentes cargas
parafiscales sobre diversos tipos de agentes. Por ejemplo los contratos por prestación
de servicios le trasladan todas las cargas de los aportes a seguridad social (incluyendo
recientemente riesgos profesionales) a los trabajadores. Existen además los sistemas
flexibles de contratación como las cooperativas de trabajo asociado, y las
reglamentaciones para disminuir los aportes parafiscales para diversas empresas bajo
diferentes condiciones.15 Todos estos son elementos que deben tenerse en cuenta a la
hora de estimar el peso real de los costos laborales en general y de los aportes
parafiscales en particular. Por lo demás son aspectos más propios de una gran reforma
laboral que de una reforma tributaria.

14
Citar ACOSTA 2012
15
De acuerdo a la ley 1429 las nuevas empresas creadas a partir de 2011 tendrán un régimen especial
para la liquidación de aportes parafiscales en los seis años subsiguientes a su creación, de la misma
manera a ley 115 de 1994 ya había establecido que para aquellas empresas que organizaran sus propios
centros de capacitación la cotización al SENA sería tan solo del 1%, a este respecto Clavijo y Lozano
señalan que “Solo las grandes empresas parecen haber obtenido los mejores resultados de esta
delegación de la capacitación” ( (Clavijo & Lozano, 2001)
En conclusión, las relaciones entre empleo formal y parafiscalidad son un asunto que
necesita una evaluación más profunda. Por ejemplo, los resultados de las reformas que
reducen la parafiscalidad a las empresas son ambivalentes. Según el Observatorio del
Mercado Laboral de la Universidad Externado de Colombia en un documento de
evaluación de los efectos inmediatos de la ley 1429: “…a finales de agosto de mismo
año -2011- en la Planilla Integrada de Aportes (PILA) aparecían como solicitantes de la
reducción en el pago de aportes parafiscales solamente 1584 empresas con una
nómina total de 11.599 personas. Esta cifra a cuatro meses de terminar el año, dista
bastante de la meta gubernamental anual de 87.500 empleos formalizados como
consecuencia de la ley 1429” (Observatorio del Mercado Laboral nro 13, 2011: 9). El
problema radica entonces en los mecanismos para poder cumplir la ambiciosa meta de
generación de un millón de empleos como consecuencia directa de las reducciones en
los aportes parafiscales, ademas de los problemas que esta eliminación genera como
veremos a continuación.

4. Contribución empresarial para la equidad (CREE): ¿Recursos ciertos y

suficientes para el SENA?

En este acápite intentaremos mostrar que la contribución empresarial para la equidad

CREE, como mecanismo de financiamiento del SENA, el ICBF y el SGSSS no garantiza
recursos ciertos y suficientes para estas instituciones poniendo en riesgo el carácter
distributivo y social de sus funciones.

¿En qué consiste el CREE?

El Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) es una propuesta de impuesto

directo a las utilidades de las empresas que remplazaría contablemente el grueso del
valor de los aportes patronales sobre la nómina al Sistema de Seguridad Social en
Salud (8,5%), ICBF (3%) y SENA (2%).

Sujeto o agente responsable del pago del tributo

El proyecto de Ley 166 de 2012 establece como agente económico responsable del
pago del tributo a las personas jurídicas o sociedades contribuyentes del impuesto
sobre la renta y complementarios, en los casos que actúen como empleadores de
trabajadores que devenguen menos de 10 SMLMV. No aplica para los empleados
públicos y para trabajadores que superen este umbral salarial, quienes tendrán que
seguir haciendo sus aportes bajo el esquema actual.

Base gravable

La tarifa de este impuesto, es igual para todas las empresas, independientemente del
patrimonio o del sector económico al que pertenezcan, y corresponde al 8%. La base
gravable sobre la cual se aplicaría esta tarifa, según el texto del proyecto de Ley,
corresponde a:
 Ingresos Netos del Ejercicio
Base Gravable CREE (-) Total de Costos
(-) Deducciones
(-) Rentas Exentas

En las deducciones, se excluye las que tratan de inversión en activos fijos productivos
en los casos que aplique, esto es, en el caso de contratos de estabilidad jurídica que
negociaron la protección de esta deducción; a la vez que se incluyen no todas, pero si
las rentas exentas de mayor importancia.16

Los recursos que sean recaudados por el CREE, según lo dispone el proyecto de Ley,
entrarán a un fondo especial sin personería jurídica, y tendrán destinación específica
para cada una de las entidades y sistemas antes mencionados.

El proyecto de Ley igualmente dispone que a partir del 1° de julio de 2013, un

porcentaje del Impuesto sobre la Renta para la Equidad, se destinará a la financiación
del ICBF y el SENA. Y sólo desde el 1° de enero de 2014, parte de los recursos de este
tributo se destinará a la financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud.

La distribución de estos recursos, tienen una relación con la tarifa, que según la
exposición del proyecto por parte del gobierno nacional,17 corresponde a la siguiente:

Entidad Tarifa CREE

SGSS 4,4%
ICBF 2,2%
SENA 1,4%
TOTAL 8,0%
Fuente: Ministerio de Hacienda

Es decir, que más de la mitad (55%) del total de los recursos que generaría este tributo,
se destinarían a financiar la salud, mientras que al ICBF le correspondería un 27,5% y al
SENA el 17,5%. Sin embargo, tal distribución sólo hace parte de los cálculos del
gobierno en la presentación del proyecto de reforma tributaria, pues en el articulado
de este proyecto de ley, tales porcentajes no están estipulados, y por el contrario, se
deja a potestad del gobierno nacional la determinación de la distribución definitiva.

16
Para mayores detalles sobre la descripción de la base gravable, véase el artículo 31 del proyecto de
Ley 166 de 2012 Cámara. Disponible en:
http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=16
6&p_consec=34298 (revisado por última vez: 5 de noviembre de 2012)
17
La presentación del proyecto de reforma tributaria 2012, se encuentra disponible en la página del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/saladeprensa/Presentaciones
(revisado por última vez: 5 de noviembre de 2012)
El carácter flexible de la asignación implicara una competencia por los recursos entre
los sectores dedicados a la salud, a la primera infancia y a la formación y capacitación
para el trabajo. En este caso hipotético los más perjudicados serían el ICBF y el SENA,
pues a diferencia de la salud, nos son considerados derechos fundamentales (ni
siquiera por conexidad), y dada la coyuntura del sistema de salud quizás se privilegie
este rubro de gasto en demerito de los otros dos restantes.

CREE: insuficiencia y volatilidad de los recursos

Es de principal preocupación reemplazar los parafiscales y el aporte patronal a la salud

por un impuesto a las utilidades como el CREE, no sólo por la menor captación de
recursos que se puedan obtener para financiar la salud, el ICBF y el SENA, sino por
otros factores como la volatilidad de estos recursos y su mayor conexidad con el ciclo
económico.

Insuficiencia de los recursos del CREE

Tomando como referencia datos oficiales y metodologías de cálculo expuestas por el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respecto al ejercicio de evaluación
retroactiva del recaudo del CREE, no sólo para el año 2010, sino extendiendo el
período hasta el año 2000, el monto de recursos que generaría el CREE sería en
promedio un 20% inferior al recaudo observado por concepto de parafiscales (SENA e
ICBF) y aportes patronales a la salud en este período.18

Recaudo observado Vs. CREE, 2000-2010

(Millones de pesos corrientes)
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Recaudo Observado Recaudo CREE

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos del autor.

18
El ejercicio se intentó realizar para el período 1993-2010, utilizando la misma fuente de información
que utilizó el gobierno nacional para calcular la base del CREE y sustentar la sustitución de parafiscales
en el proyecto de reforma tributaria, consistente en las declaraciones de impuesto de renta y
complementarios que publica la DIAN en su página Web. Sin embargo, problemas de existencia y
confiabilidad de los renglones de declaración hicieron que se restringiera para el período 2000-2010,
tres años más atrás que el ejercicio del gobierno nacional. Las dificultades del cálculo y ordenamiento de
la información, permiten dudar de los fundamentos sobre los cuales el gobierno nacional estableció una
tasa del 8% y la definición misma de la base gravable del CREE.
La gráfica anterior describe el recaudo observado en comparación con el ejercicio
retroactivo de recaudo mediante CREE. Es evidente que sólo en el año 2004, los
recursos generados por el CREE hubieran sido superiores (aunque apenas en 1,5%) al
recaudo de parafiscales y contribuciones patronales a salud para el caso de
empleadores con trabajadores que ganan menos de 10 SMLMV.

Ahora bien, las cifras mostradas por el Ministerio de Hacienda en la presentación del
proyecto y la exposición de motivos, en un ejercicio retroactivo similar (de 2003 a
2010), con idéntica fuente de datos, muestra que los recursos alcanzarían para el SENA
y el ICBF (es decir, aplicando una tasa del 3,6% sobre la base del CREE), sin tener en
cuenta el aporte patronal a salud. Sin embargo, si el ejercicio se realiza para el total de
los rubros de destinación, esto es, incluyendo el aporte a salud (aplicar a la base del
CREE la tasa del 8%), los recursos del CREE para casi toda la anterior década (a
excepción de 2004), hubieran sido insuficientes como lo muestra la gráfica anterior.

Tal insuficiencia del CREE en comparación con el recaudo observado por parafiscales y
aporte patronal a la salud, tiene años de notoria diferencia, como los años 2005, 2006
y 2009, para los cuales el recaudo por CREE hubiera sido inferior 41,8%, 36,7% y 32,8%,
respectivamente.

Mayor volatilidad del CREE.

Ahora bien, los recursos del CREE resultan insuficientes para sustituir los parafiscales
que financian al SENA y al ICBF y los aportes patronales al SGSSS, pero adicional a
esto, también resultan ser altamente volátiles. La volatilidad se explica a partir del
ejercicio retroactivo y de los fundamentos de la estructura productiva reciente de
Colombia en dos factores interrelacionados: en primer lugar, la alta participación del
sector minero-energético y financiero en el total de recursos del CREE; y en segundo
lugar, la alta correlación de los recursos del CREE con el ciclo económico.

El riesgo financiero exógeno y el vaivén de las materias primas: elementos de

incertidumbre y volatilidad del CREE

Dos sectores altamente sensibles a choques exógenos como crisis económicas o caídas
de precios internacionales de las commodities, representan la tercera parte de la
fuente sectorial de los recursos del CREE.

La siguiente tabla tomada de la presentación del proyecto de ley de reforma tributaria,

describe la alta dependencia de los recursos del CREE de los sectores minero-
energético, electricidad y gas, y servicios financieros. La tercera parte de los recursos
del CREE dependerían de la dinámica de estos tres sectores, altamente volátiles, y en
el caso del sector minero (el de mayor porcentaje), de alcance limitado en el mediano
y largo plazo (recursos no renovables).
 IMPACTOS SECTORIALES DEL CREE

SECTOR ICBF + SENA 3.6% CREE Diferencia

Comercio al por menor 7.9% 3.2% -4.7%
Fabricación de productos minerales y otros 7.7% 4.0% -3.7%
Agropecuario, silvicultura y pesca 4.8% 1.3% -3.5%
Comercio al por mayor 10.6% 7.7% -2.9%
Manufactura textiles, prendas de vestir y cuero 3.5% 1.1% -2.4%
Fabricación de sustancias químicas 6.1% 4.1% -2.0%
Industria de la madera, corcho y papel 3.2% 1.2% -2.0%
Construcción 6.7% 4.8% -2.0%
Actividades deportivas y otras actividades de 2.5% 0.7% -1.9%
esparcimiento
Manufactura alimentos 6.6% 4.8% -1.8%
Servicios de hoteles, restaurantes y similares 2.4% 0.6% -1.8%
Servicio de transporte, almacenamiento y 10.3% 8.5% -1.8%
comunicaciones
Comercio de vehículos automotores, accesorios y 2.8% 2.1% -0.8%
productos conexos
Servicios financieros 13.2% 15.2% 2.0%
Electricidad, gas y vapor 3.3% 8.7% 5.4%
Minero 8.3% 32.0% 23.7%
Total 100% 100% 0%
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Esta alta participación del sector minero en los recursos del CREE, se justifica en
términos de equidad puesto que el sector minero es un sector intensivo en capital que
no aporta demasiado en empleo y por ende tampoco en aportes parafiscales.19 Lo
anterior implicaría que el CREE es un instrumento que permite que los sectores
intensivos en capital tributen más que los sectores intensivos en mano de obra. Sin
embargo, como se puede notar en la anterior tabla, exceptuando a los sectores de
comercio, fabricación de productos minerales y agricultura, la sustitución de
parafiscales por CREE apenas reduce en promedio 2% los costos de los demás sectores
económicos.

Así, con el propósito de buscar una mayor equidad tributaria a nivel sectorial, y en
especial aumentando la carga tributaria al sector minero, se expone al riesgo
financiero y a la volatilidad de los precios internacionales de las materias primas, la
financiación de la salud, la protección de la niñez y la familia y la formación profesional
integral que brinda de manera democrática y en condiciones de calidad una institución
como el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.

19
En promedio entre los años 2002 y 2010, el sector minero aportó con el 1,1% del empleo total a nivel
nacional. Y para 2010, en el caso de aportes a seguridad social en salud y contribuciones parafiscales en
trabajadores con salarios iguales o inferiores a 10 SMLMV, las participaciones fueron de 4,75% y 4,8%,
respectivamente.
Menos justificables es tal búsqueda de equidad tributaria sectorial, si con la
sustitución de los parafiscales, se reduce de manera ínfima y poco significativa los
costos para sectores intensivos en mano de obra (y altamente formalizados) como la
manufactura y la construcción (-2,4% y 2,0%, respectivamente).

Si la intención del gobierno nacional es aumentar la carga tributaria del sector

minero, existen maneras más sencillas y progresivas. El problema de legitimidad se
evidencia cuando se reduce la tarifa del impuesto a la renta para éste sector (a pesar
de las evidentes externalidades negativas en términos sociales y medioambientales),
y cuando se pone en riesgo a instituciones de gran valor histórico, social y económico
como el SENA, sustituyendo los aportes parafiscales por el CREE.

La progresividad como objetivo de la reforma tributaria podría ser satisfecha de

manera equitativa por medio de mayores tributos directos a este sector (aumento de
las regalías o del impuesto de renta y complementarios) o reduciendo las costosas y
permanentes deducciones y exenciones tributarias que no generan una
contraprestación directa o indirecta al bienestar social, y de hecho como lo sugiere el
Banco Mundial en un estudio para Colombia de julio del presente año, titulado “El
Gasto Tributario en Colombia: una propuesta de evaluación integral y sistémica de este
instrumento de política pública”: La tendencia creciente en el número de gastos
tributarios, observada durante la última década, es preocupante porque no se tiene
conocimiento sobre el beneficio neto que puede derivar a la sociedad el uso de este
instrumento de política pública (Banco Mundial, 2012; 13). Sobre este particular y
otros aspectos relacionados se debería profundizar en particular cuando se abordan
los aspectos problemáticos de la reforma tributaria como la subestimación de la base
gravable.

El carácter pro-cíclico del CREE Vs. La estabilidad y consistencia de las contribuciones

parafiscales

Varias características de los recursos parafiscales, permiten argumentar la

conveniencia de mantener esta forma de financiación para una entidad de alto valor e
importancia social y económica como el SENA. Entre estas características sobresalen su
estabilidad, el flujo de caja sostenido y constante, y el hecho que han tenido un ritmo
de crecimiento progresivo a pesar de alteraciones o perturbaciones fuertes a la
dinámica de crecimiento económico reciente, como es la crisis económica acaecida
con fuerza entre los años 2008 y 2009. Es decir, las contribuciones parafiscales son una
fuente de recursos menos sensibles al ciclo económico que un impuesto a las
utilidades como el CREE. Para sustentar esto, hay que comparar el ritmo de
crecimiento de uno y otro en el tiempo reciente, así como su relación con factores
tales como el crecimiento económico y los precios de las materias primas, en particular
del petróleo. Esto último, teniendo como referente la alta participación del sector
minero como fuente de recaudo del CREE.
Para cada uno de los años que comprende el período 2000-2010, la tasa de
crecimiento del recaudo por concepto de parafiscales fue positiva. De hecho, en este
período las contribuciones parafiscales aumentaron un 85%, esto es, el recaudo por
éste concepto siempre ha sido creciente.

La siguiente gráfica describe el ritmo de crecimiento de los aportes parafiscales de los

trabajadores de menos de 10 SMLMV, que son precisamente los que se sustituirían
con el CREE.

Recursos parafiscales SENA -Trabajadores de

salarios <10SMLMV (Cifras en millones de
pesos constantes)
1,200,000

1,000,000

800,000

600,000

400,000

200,000

-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Recursos parafiscales SENA_Trabajadores de salarios <10SMLMV

Fuente: MinHacienda

La gráfica describe el crecimiento sostenido de las contribuciones parafiscales a un

ritmo estable del 6% promedio anual. Y es de anotar, que en períodos en los cuales la
economía ha estado bajo la influencia de recesiones o en salidas de profundas crisis
como la de finales de la década final del siglo pasado, estos recursos no decayeron. Es
justamente esta estabilidad en el flujo de recursos lo que está en juego con la
eliminación de la parafiscalidad como fuente de financiamiento del ICBF, del SGSSS y
en particular del SENA. En conclusión, el CREE es una fuente de volatilidad de los
recursos y vulnerabilidad para estas instituciones.
 Tasas de crecimiento real: PIB, CREE y
Presupuesto SENA, 2002-2011
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
-10%
-15%

PIB CREE Aportes parafiscales SENA (sector privado)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, DANE. Elaboración del autor.

En el caso del ejercicio retroactivo del CREE, que como se referenció atrás, sigue la
misma metodología de estimación realizada por el gobierno nacional, en los años
2005, 2006 y 2009, la tasa de crecimiento real del recaudo del CREE con destino al
SENA hubiera sido negativa, representado en caídas presupuestales del orden de -4%, -
5% y -11%, respectivamente.

Es de notar, que a diferencia de los parafiscales, estas pronunciadas caídas del

recaudo del CREE, coinciden con períodos recesivos de la economía. Es decir, el CREE
es una variable sensible al ciclo económico (pro-cíclico), y por ende el impacto de una
perturbación o desaceleración de la economía tiene impacto directo en el recaudo.
La explicación de tal comportamiento, tiene su origen las características de los
impuestos ligados a las utilidades. Ante una recesión disminuyen los ingresos de las
empresas y con estos sus utilidades, pero no sucede lo mismo o al menos no en igual
proporción con la planta de personal.

Es aquí donde encuentra todo el sentido la parafiscalidad, la cual es el fundamento

de la construcción de los Estados de Bienestar modernos en las sociedades liberales y
democráticas de los países desarrollados. La parafiscalidad permitió la construcción
de redes fuertes de protección social puesto que permitía a la provisión de bienes y
servicios sociales (derechos sociales) escapar a las coyunturas fiscales.

En términos coyunturales, la especialización productiva de Colombia en los últimos

años, también es un factor explicativo. El primer factor de volatilidad referenciado
atrás, consistente en la alta participación del sector minero en el CREE. Aquí el
problema radica en la sostenibilidad en el mediano y largo plazo de esta fuente de
ingresos.

Esta dinámica pro-cíclica de los recursos del CREE, atarían el financiamiento del SENA,
ICBF y el SGSSS a factores exógenos a la política nacional. En particular haría
dependiente la labor social y económica del SENA de los precios internacionales de las
materias primas, y en particular, de los precios del petróleo, principal producto
primario sobre el cual se ha cimentado el crecimiento económico colombiano en los
últimos años.

Tasa de crecimiento CREE Vs. Precio del

Petróleo WTI, 2002-2011
30% 120
25%
100
20%
15% 80
10%
60
5%
0% 40
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
-5%
20
-10%
-15% 0

Precio del barril de petróleo WTI (eje derecho) CREE

Fuente: DIAN, Banco de la República. Cálculos del autor.

La gráfica describe la correlación pronunciada entre la tasa de crecimiento real de los

recursos del CREE y los precios del petróleo. En un contexto de incertidumbre como es
el momento actual y dado el devenir reciente de la economía mundial, hacer
descansar el financiamiento del SENA, del ICBF y del SGSSS en la dinámica del sector
minero-energético no parece muy adecuado. Estos sectores están muy expuestos a la
dinámica de los precios internacionales de las materias primas, en los cuales la
especulación financiera es un determinante importante.

Valor de la Deducción por inversión en activos fijos.

(Cifras en millones de pesos constantes base 2008)
20000000
10000000
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011*

Deducción por inversión en activos fijos

Fuente: DIAN. Para el año 2011, el costo fiscal de la eliminación de la deducción por activos fijos, según
el Ministerio de Hacienda, es superior a medio billón de pesos.
 5. Conclusiones

En el caso particular del SENA lo que está en juego con la reforma tributaria es el
carácter gratuito, público y de calidad de los múltiples servicios de formación y
capacitación para el trabajo que esta entidad ofrece. Dadas las características de la
acción del SENA debilitar o poner en riesgo su financiamiento puede implicar una
agravación de los niveles de desigualdad que hoy afectan de manera manifiesta a
nuestro país. Esto iría en contra de los objetivos explícitos de la reforma tributaria.

La parafiscalidad, fundamento de la construcción de los Estados de Bienestar

modernos en las sociedades liberales y democráticas de los países desarrollados,
permite la construcción de redes fuertes de protección social al proteger
relativamente la provisión de bienes y servicios sociales (el ejercicio de los derechos
sociales) de las coyunturas fiscales.

La ecuación menores costos laborales, mayor empleo formal, mayor igualdad es

incierta. Al concentrarse en la reducción de costos laborales como mecanismo para
generar el empleo formal, el gobierno no solo afecta la viabilidad financiera de
instituciones como el SENA, sino omite otros factores que tienen mayor incidencia en
la baja generación de empleo, como las características y la evolución de la estructura
productiva o las consecuencias del régimen monetario y cambiario.

En un contexto de profundización de la apertura comercial y financiera, es una ilusión

pensar que el desarrollo de un país como Colombia puede sustentarse solamente en la
extracción de materias primas o en un simple abaratamiento de los costos de su mano
de obra. En realidad, el país está en mora de hacer las inversiones en educación,
formación y capacitación para el trabajo que la época exige. Por eso la discusión que
deberíamos estar dando es la manera de fortalecer el sistema nacional de educación
en general y el servicio nacional de aprendizaje SENA, en particular. Y lo anterior no
solamente por razones económicas.

Es importante subrayar que el incremento de los costos laborales en los últimos 30

años no ha sido impulsado por la dinámica de las tarifas de los parafiscales, sino por el
aumento de las tarifas con las que se liquidan los aportes a los sistemas de seguridad
social. La conclusión es clara: si los costos laborales han aumentado no lo han hecho
por incrementos en parafiscalidad sino por incremento en los aportes a la seguridad
social.

En conclusión, la propuesta de sustitución de los aportes parafiscales, como

herramienta para combatir las rigideces del mercado laboral y de esta forma generar
más empleo formal tiene débiles sustentos teóricos y sus resultados son bastante
inciertos. Justificar de esta manera una reforma de tipo político, que cambia
drásticamente el mecanismo histórico de financiamiento de una institución tan
importante para los colombianos como el SENA, sin un debate profundo y sin la
posibilidad de una amplia participación resulta aventurado.