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UNIDADE:

[Orçamentação dos
serviços públicos]
Konkrets, Lda Rua Inês de Castro nº 9-B 3200-150 Lousã
6220
T: 239 993 478 | @: info@konkrets.pt

TIPOLOGIA:

Formação para empregados e

desempregados

DURAÇÃO:

25h

Manual de Apoio
6220 – Orçamentação dos
serviços públicos
Página 2

Ficha Técnica:

Manual de formação “6220 – Orçamentação dos serviços públicos”

2018

Copyright© Konkrets, Lda.


Konkrets, Lda Rua Inês de Castro nº 9-B 3200-150 Lousã
Visite-nos em www.konkrets.pt

Coordenador/a Cientifico/a:
Luísa Maria Braga Mouro
6220 – Orçamentação dos
serviços públicos
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É expressamente proibida a reprodução, no todo ou em parte do presente manual


sem autorização expressa por escrito pela Konkrets, Lda.
6220 – Orçamentação dos
serviços públicos
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Índice
Enquadramento ........................................................................................ 5

Benefícios e condições de utilização ....................................................................................................... 5

Destinatários..................................................................................................................................................... 5

Objetivos Específicos ..................................................................................................................................... 6

Objetivos Gerais .............................................................................................................................................. 6

Conteúdos Programáticos........................................................................................................................... 6
Carga horária .................................................................................................................................................... 6

Capítulo I – Lei do enquadramento Orçamental .................................................. 7

Elementos de estrutura do orçamento................................................................................................... 7

Princípios e regras orçamentais ............................................................................................................. 10

Capítulo II – Métodos de elaboração orçamental................................................12


Orçamento funcional.................................................................................................................................. 12

Orçamento por programas ...................................................................................................................... 12

Orçamento por atividades ....................................................................................................................... 14

Orçamento base-zero ................................................................................................................................ 15

Orçamento de resultados ......................................................................................................................... 16


Capítulo III – Execução e controlo orçamental ...................................................17

Fases e procedimentos .............................................................................................................................. 17

Cativos como medida da contenção da despesa............................................................................ 20

Alterações orçamentais ............................................................................................................................. 21

Análise de indicadores e rácios orçamentais .................................................................................... 22

Desvios e medidas corretivas .................................................................................................................. 26

Controlo orçamental - despesa.............................................................................................................. 27

Controlo orçamental - receita................................................................................................................. 28

Saber mais ...................................................................................................................................................... 30


Referências Bibliográficas .......................................................................31
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Enquadramento

Benefícios e condições de utilização

O manual da unidade de formação “ 6220 – Orçamentação dos serviços públicos” está organizado
por secções:

 Secção I: Enquadramento da unidade de formação.


 Secção II: Está organizada por capítulos e contém todos os documentos e materiais de apoio
sobre os conteúdos temáticos abordados ao longo da unidade. No final de cada capítulo
estão reunidas um conjunto de informações dirigidas aqueles que pretendam complementar
o estudo, aprofundando conhecimentos.
 Secção III: É constituída pela bibliografia e documentos eletrónicos

Esta forma de apresentação permite uma consulta rápida e direcionada. Para que possa consolidar
os conhecimentos adquiridos com a leitura deste manual propomos que realize os exercícios práticos
fornecidos pelo formador durante a sessão de formação.

Destinatários

São destinatários deste manual os/as formandos/as que frequentem a unidade “6220 –
Orçamentação dos serviços públicos” bem como outras pessoas que pretendam adquirir
competências ou atualizar/reciclar conhecimentos na área de formação.
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Objetivos Específicos
A unidade de formação “6220 – Orçamentação dos serviços públicos” tem por objetivo dotar o/a
formando/a com as competências necessárias para:

 Elaborar, executar e acompanhar orçamentos dos serviços públicos.

Objetivos Gerais
A unidade de formação 6220 – Orçamentação dos serviços públicos tem por objetivo dotar o/a
formando/a com as competências necessárias para:

 Elaborar, executar e acompanhar orçamentos dos serviços públicos.

Conteúdos Programáticos

Lei do enquadramento orçamental


o Elementos de estrutura do orçamento
o Princípios e regras orçamentais

Métodos de elaboração orçamental


o Orçamento funcional
o Orçamento por programas
o Orçamento por atividades
o Orçamento base-zero
o Orçamento de resultados

Execução e controlo orçamental


o Fases e procedimentos
o Cativos como medida da contenção da despesa
o Alterações orçamentais
o Análise de indicadores e rácios orçamentais
o Desvios e medidas corretivas
o Controlo orçamental – despesa
o Controlo orçamental – receita

Carga horária

 25 Horas
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Capítulo I – Lei do enquadramento Orçamental

Elementos de estrutura do orçamento

Para precisar o conceito orçamental, e até na medida em que as definições variam bastante de autor

para autor, interessa analisar qual o conteúdo que se pretende abranger com esta designação, ou se

já, quais os elementos do Orçamento, que permitem alias distingui- los de figuras afins.

 Elemento económico: trata-se da previsão da gestão orçamental do estado;

 Elemento político: é a autorização política deste plano ou projeto de gestão estadual;

 Elemento jurídico: é o instrumento pelo qual se processa a limitação dos poderes dos órgãos

da administração no domínio financeiro.

O Orçamento geral do Estado distingue-se, assim, de algumas outras figuras afins:

 Dos Orçamentos das despesas privadas: que são meras estimativas relacionais sem qualquer

poder vinculativo próprio (pelo menos externamente);

 Da conta do Estado: que possui um registo ‟ ex post ” da execução orçamental, e não uma
previsão como sucede com o orçamento;

 Do balanço do Estado: que constitui uma avaliação do activo e do passivo do estado num

determinado momento;

 De um plano económico geral: que na generalidade das economias de mercado, não tem

força cogente em relação aos sujeitos privados e por vezes mesmo em relação ao sector

público, em que constitui uma mera seleção de um conjunto de projetos de investimento,

relativa a toda a economia, e não apenas á atividade do Estado (á qual se restringe o

Orçamento estadual).
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No que respeita a estrutura interna do orçamento do Estado, determina a lei que, quanto as receitas,

devem as mesmas ser inscritas segundo um código de classificação económica, que as agrupa em

receitas correntes e de capital; relativamente as despesas, a sua inscrição orçamental obedece a

códigos de classificação económica e funcional.

As receitas correntes compreendem atualmente sete capítulos:

1. Impostos diretos, que abrange dois grupos, referentes aos impostos sobre o rendimento (IRPS
e IRPC) e outros onde se integram a SISA, o imposto sobre as sucessões e doações, o imposto

sobre veículos e outros impostos de menor relevo;

2. Impostos indiretos, que compreendem três grupos. Transações internacionais, sobre o


consumo (em que avulta o IVA) e outros;

3. Taxas, multas e outras penalidades;


4. Rendimentos da propriedade, repartidos por doze grupos, em que assumem especial relevo
de juros, os dividendos e participações em lucros de sociedades e empresas públicas e

participadas e as rendas de terrenos;

5. Transferências;
6. Venda de bens e serviços correntes;
7. Outras receitas correntes.

Por sua vez, as receitas de capital abrangem apenas cinco capítulos:

1. Venda de bens de investimentos;


2. Transferências;
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3. Ativos financeiros;
4. Passivos financeiros e
5. Outras receitas de capital.

O orçamento do Estado inclui ainda na receita três outros capítulos residuais, relativos aos recursos

próprios comunitários (em que se destacam os direitos aduaneiros e os direitos niveladores), as

reposições não abatidas nos pagamentos e as contas de ordem.

Nas despesas correntes compreendem-se:

 Despesas com o pessoal;

 Aquisição de bens e serviços correntes;


 Encargos correntes da divida;

 Transferências correntes;

 Subsídios e
 Outras despesas correntes.

Por seu turno, nas despesas de capital distinguem-se:

1. Aquisição de bens de capital;


2. Transferências de capital;
3. Ativos financeiros;
4. Passivos financeiros e outras despesas de capital.
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Princípios e regras orçamentais

A primeira das regras orçamentais clássicas é a da anualidade, que tem o sentido de o Estado ser um

ato jurídico cuja vigência é anual.

A Anualidade implica uma dupla exigência: votação anual do orçamento pelas Assembleias Politicas e

execução anual do orçamento pelo Governo e pela Administração Pública.

Apesar de quase todos os orçamentos que historicamente são conhecidos serem anuais, não se pode

afirmar que a regra da anualidade esteja implícita na própria ideia de orçamento.

Houve, na realidade, orçamentos plurianuais mas a prática afastou-os. Importa notar que o período

anual de vigência, ou de execução do Orçamento o designado ano económico ou ano orçamental -

pode coincidir, ou não com o ano civil (1 de Janeiro a 31 de Dezembro)

A Anualidade do orçamento é explicada por razões de natureza política e económica. Em primeiro

lugar, considera-se que este período é o mais adequado ao exercício regular e, portanto, mais eficaz de

acompanhamento e controlo político do parlamento sobre o Governo.

Em segundo lugar, o período natural de referência para os agentes económicos, em particular para as

empresas (obrigações contabilísticas e fiscais), é também o anual donde, natural se torna que o

instrumento de intervenção financeira do Estado sobre a economia e os seus agentes se refira a igual

período.

Uma outra justificativa de natureza económica é frequentemente avançada: um período mais longo

introduziria maior incerteza na política previsões das despesas e das receitas orçamentais e, por

conseguinte, na sua execução.

A regra de anuidade tem sido recentemente sujeita a dois tipos de críticas: por um lado, muitas decisões

políticas de um governo, nos mais diversos domínios, não são financeiramente realizáveis num único ano.

É o caso, por exemplo, dos grandes investimentos públicos em infraestruturas (aeroportos, pontes,

hospitais, escolas etc.).

Neste e noutros casos, a aplicação da regra significa que o parlamento autoriza e o governo executa

a despesa a realizar num único ano económico.

Uma forma de ultrapassar esta limitação pode-se passar por apresentação de programas plurianuais (em

norma quatro anos): para o ano económico do orçamento a previsão da despesa exige autorização
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parlamentar enquanto para os anos subsequentes as previsões apresentadas pelo governo são

meramente indicativas.

Esta opção, podendo construir uma técnica orçamental tendente ao aperfeiçoamento do requisito da

anuidade, não está, como adiante se verá, isenta de inconvenientes.

A segunda crítica baseia-se na duração dos ciclos económicos (expensão e recessão) e, portanto, da

impossibilidade de um orçamento anual interagir corretamente com o quadro macroeconómico.

Mais uma vez, este inconveniente pode ser ultrapassado com uma programação financeira plurianual.
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Capítulo II – Métodos de elaboração orçamental

Orçamento funcional

Agrega as despesas de acordo com as grandes funções do Estado. Esta classificação decorre de
normas internacionais que possibilitam comparar a nossa despesa com a despesa de outros países.
Para conhecer o atual classificador funcional, clique em https://dre.pt/application/file/305676.

Orçamento por programas

Dotações previstas na NGPH Dotações previstas no OE 2018


Programas de realojamento: Porta de Entrada e 1.º Direito
10 M€
12,8 M€ (5,0 M€ + 5,5 M€ + 2,3 M€)
Programa de Arrendamento Acessível
1 M€
Programa “Da Habitação ao Habitat”
0,5 M€
Porta ao Lado - Programa de informação, encaminhamento e acompanhamento de proximidade para acesso à
habitação
1,3 M€
Porta 65 - Jovem
15 M€
15 M€
Projeto Reabilitar como Regra
200 m€
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300 m€
IFRRU 2020 - Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas
(Contrapartida pública nacional)
20,5 M€
Capítulo 60 da DGTF

O Orçamento do Estado para 2018 (OE 2018) afigura-se um instrumento que aposta na estabilidade das boas
políticas que colocaram o país numa trajetória de crescimento sustentável e de criação de mais e melhor
emprego. Um orçamento que prossegue a recuperação de rendimentos das famílias, que apoia o investimento
das empresas e a inovação. Um Orçamento que aprofunda a proteção social, valoriza as pessoas e constrói o
futuro, apostando na saúde e na educação, na cultura e na ciência e inovação. Um orçamento que mantém o
rigor e equilíbrio na gestão das contas públicas, reduzindo o défice, que será o mais baixo da democracia, e
alcançando a maior redução da dívida dos últimos 20 anos, cumprindo assim os nossos compromissos
internacionais.

O Ministério do Ambiente vai executar, em 2018, um conjunto de iniciativas que terão como
principais focos a descarbonização progressiva da sociedade, tornar a economia circular e valorizar
o território e o habitat tal como se encontram descritas nas Grandes Opções do Plano e nos pilares
de ação política Ação do Ministério do Ambiente, os quais, sucintamente, podem ser descritos como:

Descarbonizar a sociedade: promover o desenvolvimento de uma sociedade resiliente e de baixo


carbono, assegurando uma trajetória sustentável de redução das emissões nacionais de gases com
efeito de estufa (GEE);

Tornar a economia circular: acelerar a transição de uma economia linear, assente na extração,
transformação, utilização e rejeição, para uma economia regenerativa de recursos, que procura
conservar produtos, componentes e materiais no seu valor económico mais elevado pelo maior
tempo possível;

Valorizar o território e o habitat: olhar para o território como um ativo do nosso país, enquanto
fator diferenciador e potenciador da proteção dos valores naturais e da valorização económica e
social, assente numa política de ordenamento do território, de conservação da natureza e da
biodiversidade, de adaptação às alterações climáticas e de habitação que nos permita viver bem
dentro dos limites do Planeta.
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Orçamento por atividades

Plano de Atividades é obrigatório, entre outros, para todos os serviços e organismos da

administração central.

Nos termos do n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei N.º 183/96, de 27 de Setembro, o plano anual de

atividades deve discriminar os objectivos a atingir, os programas a realizar e os recursos a utilizar, o

qual, após aprovação pelo ministro competente, fundamentará a proposta de orçamento a

apresentar na fase de preparação do Orçamento do Estado.

O Plano de Atividades articula-se com o sistema de avaliação de desempenho (SIADAP),

constituindo este, de acordo com o n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro

(Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública) um

instrumento de avaliação do cumprimento dos planos de atividades.

Documentos

Plano de Atividades de 2017 (versão em fase de aprovação superior)

Plano de Atividades de 2016

Plano de Atividades de 2015

Plano de Atividades de 2014

Plano de Atividades de 2013

Plano de Atividades de 2012

Plano de Actividades de 2011

Plano de Actividades de 2010

Plano de Actividades de 2009

Plano de Actividades de 2008

Plano de Actividades de 2007


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Plano de Actividades de 2006

Plano de Actividades de 2005

Plano de Actividades de 2004

Plano de Actividades de 2003

Orçamento base-zero

O Orçamento Base Zero (OBZ), consubstanciado num processo orçamental, de utilização cíclica,

ignorando o passado, constitui uma ferramenta de gestão virada para resultados, visando a redução

de custos e estruturas, permite a eliminação de ineficiências e sobreposições, fomenta a

transparência e favorece a comunicação e a “accountability” e, bem assim, pode servir de elo

motivador na administração autárquica para os intervenientes no processo, apesar das experiências

públicas negativas de insucesso e de abandono desta técnica já registadas.

Durante os últimos 40 anos, na Administração Autárquica vigoraram três sistemas contabilísticos e

seis leis das finanças locais, sendo hoje inquestionáveis os aspetos positivos decorrentes dos

referidos sistemas. Todavia, algumas das suas fragilidades, aliadas a muita imprudência financeira, a

uma onda despesista cíclica eleitoral e à inobservância de algumas regras e procedimentos

contabilísticos, conduziram vários municípios a uma situação de forte desequilíbrio financeiro, até

mesmo de “falência técnica”. Não obstante a criação nos últimos 10 anos de vários mecanismos

legais, com clara intenção corretiva e de apoio financeiro, esses municípios ainda não conseguiram

inverter a situação, limitando-se a gerir os pagamentos em atraso e a procurar diminuir o nível de

endividamento, sem que se vislumbre o tão almejado equilíbrio financeiro.

Com a adoção próxima do Sistema de Normalização Contabilístico para as Administrações Públicas

(SNC – AP), suas exigências ao nível da uniformização de procedimentos e do aumento da fiabilidade

da consolidação de contas, a imposição legal do OBZ a esses municípios, devidamente

regulamentada no quadro do atual regime jurídico de finanças locais, poderia constituir, por um

lado, um caso de sucesso, contrariando assim algumas experiências internacionais, ao mesmo tempo

que poderia constituir um verdadeiro ensaio, que poderia ser estendido, com sucesso e, no futuro, a

outros setores da administração

pública e, por outro lado, um


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instrumento facilitador da implementação segura e adequada do SNC-AP, designadamente em

matéria de contabilidade e relato orçamental e do cumprimento da LCPA.

Orçamento de resultados

Considerar que se devia ter reduzido um pouco menos o défice em 2017, apostando (ainda) mais
nos serviços públicos, não implica defender que a meta do défice para 2018 deva manter-se nos
1,1% previstos no Orçamento para 2018 que foi aprovado por toda a esquerda no final de 2017. A
nova meta de 0,7%, embora mais baixa do que a originalmente prevista, não é uma meta mais
exigente, nem implica menos recursos disponíveis para a Saúde, para a Educação, para a Segurança
Social, para a Ciência, para a Cultura, para os Transportes ou para qualquer área do Estado. Aliás,
acontece exatamente o oposto: o facto de termos superado as metas orçamentais em 2016 e 2017
torna mais fácil e menos exigente cumprir os objetivos orçamentais em 2018 (e nos anos seguintes).

No Orçamento que foi aprovado no final de 2017, o objetivo era reduzir o défice em 716 milhões de
euros durante o ano de 2018. No Programa de Estabilidade apresentado na sexta-feira, a redução
do défice pretendida passa a 280 milhões de euros, menos de metade da meta original.

Como o Programa de Estabilidade pressupõe uma redução do défice 560 milhões de euros inferior
à que foi aprovada pelo Bloco no Orçamento (era 716 milhões, agora reforçar (ainda mais) os serviços
públicos. No Orçamento aprovado estava previsto que as despesas com pessoal aumentassem 71
milhões de euros em 2018; no Programa de Estabilidade esse valor foi reforçado em cerca 380
milhões, permitindo um aumento em cerca de 450 milhões de euros nas despesas com pessoal no
ano de 2018. No investimento, onde já estava previsto um crescimento superior a mil milhões de
euros face a 2017, há um novo reforço de 74 milhões de euros.

Os resultados finais de 2017 permitem uma redução do défice mais lenta face ao que estava previsto
no Orçamento. Esses resultados criam uma espécie de dividendo orçamental, uma “folga” que liberta
recursos para investir noutras áreas que se considerem prioritárias e, portanto, merecedoras de
reforço adicional.

O Bloco não tem de passar a elogiar os “brilharetes” das Finanças. Se o seu objetivo for mesmo o de
contribuir para que o dividendo orçamental do crescimento, do emprego e da redução da despesa
com juros também seja aplicado nos serviços públicos, então o importante não é exigir que ´défice
aumente para 1,1% face aos 0,9% de 2017, mas sim que, ao contrário do que aconteceu em 2017, a
nova meta de 0,7% que foi anunciada na sexta seja mesmo cumprida – e que o reforço adicional nos
serviços públicos que está implícito a essa nova meta seja mesmo executado. Essa é, aliás, a única
forma de cumprir integralmente o acordado: porque mantém a prioridade à recuperação e reforço
dos serviços públicos sem violar
compromissos quanto a uma
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trajetória sustentável de redução do défice e da dívida pública.

Capítulo III – Execução e


controlo orçamental

Fases e procedimentos

A implementação do controlo orçamental deve passar pelas seguintes fases:

- Elaborar orçamentos para todas as unidades dentro de uma organização e remeter para os gestores
a sua quota parte de responsabilidade no orçamento geral.

- Comparação contínua do desempenho real contra os resultados orçamentados, de forma a se


conhecerem os desvios, analisá-los e fazer o seu report.

- Tomada de ações corretivas adequadas quando o desempenho real se desvia significativamente


do desempenho planeado.

- Revisão dos orçamentos à luz da alteração significativa das circunstâncias.


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 Razões para elaborar orçamentos

Introdução: o orçamento global (também denominado de geral ou anual) é um conjunto de


orçamentos (operacionais e financeiros) inter-relacionados, que descrevem quantitativamente os
planos da empresa. Serve como uma orientação para a execução das operações e para a utilização
de fundos, bem como para uma estimativa dos resultados operacionais e da situação futura dos
ativos e passivos da empresa. O processo de elaboração de um orçamento é denominado de
orçamentação. As principais razões para uma empresa elaborar um orçamento global são:
planeamento, comunicação e coordenação, controlo e aprendizagem, motivação e empenho e
avaliação. Vamos tentar entender o porquê das razões supramencionadas serem tão importantes:

- Planeamento

Força a empresa a olhar para o futuro, a examinar os fatores que afetam os seus negócios e a operar
de uma forma pró-ativa. Com o planeamento muitos problemas são antecipados muito antes de
surgirem e, portanto, as soluções podem ser analisadas através de um estudo cuidadoso. O
planeamento permite a contribuição de ideias e pontos de vista de várias fontes dentro da
organização, que podem oferecer a compreensão sobre as melhores formas de alcançar os objetivos.

- Comunicação e Coordenação

Ao preparar um orçamento global a empresa como um todo está em ação. É imperativo que haja
uma ligação e interação entre todas as partes da organização e que cada parte comunique as suas
necessidades e planos, para que todos possam avaliar o efeito que esses planos e necessidades têm
nos seus próprios departamentos e para que a empresa como um todo possa alcançar os seus
objetivos. Um orçamento é de facto um dispositivo de comunicação. Cópias do orçamento aprovado
são distribuídas a todos os gestores, o que proporciona uma compreensão e conhecimento
adequados das políticas e programas a serem seguidos.

- Controlo e Aprendizagem

Ao permitir comparar os resultados reais dos indicadores de desempenho com os previstos, é


possível saber em que medida os objetivos da empresa estão a ser alcançados. Ao tentar entender
o porquê de algumas metas não terem sido atingidas, a organização como um todo vai aprender
com os próprios erros do passado e vai aprender a lidar melhor com as flutuações no ambiente
externo à empresa que podem afetar a sua atividade e desempenho.

- Motivação e
Comprometimento
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Se o orçamento não for autoritário, as ideias e necessidades dos participantes na orçamentação são
tidas em conta quando os indicadores de desempenho são estabelecidos. A consequência deste
facto é que os funcionários se sentem mais envolvidos e comprometidos.

- Avaliação

Os orçamentos servem de guia para a avaliação dos empregados e são um instrumento para avaliar
o desempenho da organização através da análise dos indicadores de desempenho. Ao comparar os
resultados atuais com os orçamentados, os gestores podem ser avaliados e responsabilizados pela
sua fração do orçamento, enquanto a eficácia e a eficiência da empresa também podem ser aferidas
no processo. Em inúmeras empresas muitos trabalhadores são remunerados (parcialmente) com
base na sua capacidade de atingirem os objetivos orçamentais.

 Análise dos Desvios

A análise dos desvios é utilizada para identificar e explicar as razões para a diferença entre os
resultados orçamentados e reais, sendo depois levadas a cabo ações corretivas quando o
desempenho real se desvia significativamente do desempenho planeado.

A análise dos desvios é uma ferramenta de controlo orçamental que avalia o desempenho através
de desvios entre os valores orçamentados e os valores reais.

A análise dos desvios envolve tipicamente o isolamento de diferentes causas para a variação nos
rendimentos (proveitos) e gastos, durante um determinado período, face aos resultados
orçamentados.

Uma análise dos desvios detalhada num orçamento estático pode induzir em erro, porque só é válida
para o nível de atividade previsto, não é ajustada ao nível de atividade real. O orçamento flexível pelo
contrário, ajusta os proveitos e gastos variáveis ao nível do output real (nº de unidades vendidas de
cada produto). Por essa razão os orçamentos flexíveis são muito úteis para avaliar o desempenho da
empresa a curto prazo.

- Uma análise dos desvios utilizando um orçamento flexível e custos padrões pode responder a uma
ampla gama de questões, tais como:

- Porque é que o resultado operacional desceu 7% ?

- Porque é que os custos das


matérias- primas subiram?
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- Porque é que os custos variáveis passaram de 65 a 72 por cento das vendas? Pode a gestão fazer
alguma coisa para evitar que o mesmo aconteça no próximo ano?

- Porque é que foram os custos fixos 100.000€ superiores ao esperado?

Após se saber o nível de atividade real, na preparação de um orçamento flexível deve-se usar o preço
de venda e o custo variável unitário dado pelo orçamento global (estático ou geral) para ajustar as
o valor das vendas e dos gastos variáveis, respetivamente, para o output real do período.

Cativos como medida da contenção da despesa

Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) estima que as cativações em 2018 ascendam a 1776
milhões de euros e indica que, no final do ano, 590 milhões permaneçam por desbloquear.
Os técnicos que apoiam o parlamento sinalizam também que as medidas de política orçamental para
o próximo ano “podem vir a ser consideradas insuficientes” pela Comissão Europeia, que deverá
pedir “medidas adicionais”.

Já o governo confia que o país tem todas as condições para cumprir o que lhe é exigido e que a
análise da UTAO_é uma preocupação menor.

Numa nota revelada ontem, a UTAO calcula que, na proposta de Orçamento do Estado para 2018
(OE/2018), “os montantes cativos ascendam a cerca de 1776 milhões de euros, representando 2,7%
da despesa efetiva da
administração central”. Em 2016,
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as cativações – despesas orçamentadas que ficam por realizar – somaram 1746 milhões de euros,
também 2,7% da despesa da administração central. Os técnicos escrevem ainda que o “montante
estimado pela UTAO para 2018 refere-se apenas ao art.o 4.o da Proposta de Lei do OE/2018, pelo
que não compara diretamente com o montante divulgado pelo Ministério das Finanças para 2017”.
Este foi de 1881 milhões de euros (2,9% do total de despesa da administração central).

Além disso, a UTAO assinala que “(...) na conta das administrações públicas de 2018 já se encontra
subjacente a descativação de uma parte dos cativos iniciais, prevendo-se que permaneçam por
descativar cerca de 590 milhões de euros no final do exercício”.

As cativações em 2016 originaram


polémica na Assembleia da República,
com PSD e CDS a acusarem o governo
de ter conseguido baixar o défice à
custa da contenção de despesa e BE,
PCP e Verdes a pedirem explicações.
A contestação levou o Ministério das
Finanças a incluir na proposta de OE/
2018 o compromisso de contabilizar o
valor das verbas cativadas e
descativadas a cada trimestre.

PEC
Na sua nota de análise à proposta de OE/2018, a UTAO afirma que, “se bem estimadas”, as medidas
de política orçamental previstas pelo governo para o próximo ano “representarão 0,44% do PIB
[produto interno bruto]”, um valor que poderá ser considerado insuficiente “para fazer face ao
ajustamento estrutural exigido no âmbito da vertente preventiva do PEC [Pacto de Estabilidade e
Crescimento], que “terá subjacente a necessidade de medidas de consolidação que se estima
poderem atingir entre 0,6 e 0,9% do PIB”.

Mas o secretário de Estado Adjunto e das Finanças diz não estar “particularmente preocupado” com
a análise da UTAO e estar “convencido” de que Portugal “tem todas as condições para cumprir o que
lhe é exigido”.
Mourinho Felix afirma ainda que, “possivelmente, [a UTAO] necessitará de alguma informação”.

Alterações orçamentais

Um critério que importa referir é dos orçamentos de capital, inicialmente teorizados e praticados na

Suécia, e que assentam na


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distinção entre receitas e despesas correntes e de capital.

Receitas e despesas de capital são aquelas que alteram a situação ativa ou passiva do património

duradouro do Estado, enquanto as receitas e despesas correntes são as que oneram nem aumentam o

valor do património duradouro do estado (património do Estado, Stricto senso, em contra posição a

património da tesouraria).

Património do Estado conjunto de ativos ou créditos e débitos de que o Estado é titular é suscetível

de uma divisão em património duradouro e não duradouro.

As receitas e despesas de capital são as que alteram

o património duradouro (no horizonte anual), as

receitas e despesa correntes são as que só afetam o

património não duradouro. Assim os impostos são

receitas correntes, tal como os pagamentos a

funcionários são despesas correntes.

Exemplo: o gasto com a construção de um prédio é uma despesa de capital e a venda de um prédio

cria uma receita de capital.

Este critério também é conhecido por atividade de Estado assenta na distinção entre orçamento corrente

e o orçamento de capital. Para que haja equilíbrio é necessário que as despesas correntes do Estado

sejam cobertas põe receitas correntes. As despesas de capital podem ser cobertas por receitas de

capital ou pelo excedente das correntes. O desequilíbrio resulta apenas da cobertura de despesas

correntes por receitas de capital.

Análise de indicadores e rácios orçamentais

A estrutura financeira evidencia a importância entre as fontes de financiamento e a forma de


aplicação desses recursos, pelo que haverá uma estrutura ótima de capital quando o custo do capital
for mínimo. Deste modo, será possível maximizar o valor de uma empresa.

Vamos, então, analisar os principais rácios relacionados com a estrutura financeira: Autonomia
financeira e Solvabilidade.

A Autonomia Financeira reflete a solidez financeira e a capacidade das empresas para cumprirem as
suas obrigações não correntes. Por outras palavras, representa a percentagem dos ativos totais da
empresa financiados pelos capitais próprios. Quanto maior for o seu valor, menor é o peso dos
capitais alheios no
financiamento dos ativos.
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Autonomia Financeira = Capital Próprio / Ativo * 100

Solver uma dívida significa pagar uma dívida. Assim, o rácio de Solvabilidade permite avaliar a
capacidade de uma empresa garantir a liquidação do seu passivo com recurso aos seus capitais
próprios. Se isto não acontecer, a empresa está insolvente, ou seja, falida.

Solvabilidade geral = Capital Próprio / Capital Alheio

Liquidez

De forma simplista, liquidez significa ter dinheiro disponível ou consegui-lo de forma fácil, para
satisfazer compromissos imediatos, normalmente com prazos inferiores a um ano. Assim, vamos
analisar os rácios de liquidez geral, de liquidez reduzida e de liquidez imediata.

O rácio de Liquidez geral evidencia em que medida as obrigações de curto prazo estão cobertas
pelos ativos que podem ser convertidos em “liquidez” no prazo de um ano.

Liquidez geral = Ativo Circulante / Passivo Circulante

Este rácio deve ter um valor superior a 1 (ou 100%), o que demonstrará que o valor dos ativos
correntes é superior ao valor dos passivos exigíveis a curto prazo. Nestas circunstâncias, a empresa
encontra-se numa situação de equilíbrio financeiro, mas isto não é sinónimo de inexistência de
problemas de liquidez.

O rácio de Liquidez reduzida (também conhecido por Acid Test), tem a mesma finalidade do anterior,
mas excluiu do numerador os ativos correntes menos líquidos. Se o valor deste rácio for superior a
1, significa que mais de 100% das responsabilidades de curto prazo poderão ser satisfeitas
recorrendo aos meios financeiros líquidos (caixa e depósitos bancários) e à cobrança de créditos de
curto prazo.

Liquidez reduzida = Ativo Circulante - Inventários / Passivo Circulante

A Liquidez imediata é utilizada para conhecer o grau de cobertura dos passivos circulantes pela
liquidez imediata, ou seja, a capacidade de a empresa cumprir com as suas obrigações no curto
prazo, apenas com os seus meios financeiros.

Liquidez imediata = Meios Financeiros / Passivo Circulante

Ao se efetuar a análise aos rácios de liquidez, deve-se ter em conta o ciclo de exploração e os prazos
médios de pagamentos e de recebimentos. À semelhança de outros indicadores, os rácios de liquidez
não devem ser utilizados isoladamente para analisar a situação financeira da empresa a curto prazo
porque têm uma natureza estática e refletem a situação da empresa em determinado momento.

Rendibilidade

O estudo da rendibilidade
permite avaliar se uma empresa é
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rentável e a eficiência da utilização dos seus recursos. Neste tipo de rácios, analisamos a
Rendibilidade das Vendas, a margem EBITDA, a Rendibilidade do Ativo e a Rendibilidade dos Capitais
Próprios.

A Rendibilidade das Vendas reflete a rendibilidade da empresa após terem sido considerados os
gastos de exploração. Indica, de forma genérica, quanto é que cada venda contribuiu para a
obtenção do resultado do exercício.

Rendibilidade das Vendas = Resultado de Exploração / Volume de Negócios

A margem EBITDA (Earnings Before Interests, Tax, Depreciation and Amortization), ou em português
«Lucro antes de Juros, Impostos, Depreciação e Amortização», tem sido considerada de interesse
para se ter uma perspetiva de rendibilidade da empresa sem afetação dos financiamentos, das
amortizações e provisões e impostos sobre lucros. Ao não incluir as despesas com depreciação e
amortização, a margem EBITDA pode ser vista como uma aproximação do fluxo de caixa (e não do
lucro) da empresa em cada unidade monetária que vende, antes de descontar despesas financeiras
ou impostos. A margem EBITDA é calculada da seguinte forma:

Margem EBITDA = EBITDA / Volume de Negócios

A Rendibilidade do Capital Próprio é a medida de eficiência que os analistas (sócios, investidores ou


outros) mais usam, uma vez que representa a remuneração do capital investido pelos detentores de
capital.

Rendibilidade Capital Próprio = Resultado Líquido / Capital Próprio

Funcionamento

Os rácios de funcionamento são utilizados para analisar a eficiência na gestão das empresas, tendo
em conta o seu ciclo de funcionamento. Dado que as condições de funcionamento diferem entre os
diversos setores de atividade, estes rácios só têm sentido quando comparados com empresas
semelhantes, em atividade e em caraterísticas económico-financeiras. Os rácios de funcionamento
podem ser baseados em unidades monetárias ou em unidades físicas.

Vamos analisar 3 indicadores principais: Prazo Médio de Pagamentos, Prazo Médio de Recebimentos
e Prazo Médio de Rotação dos Inventários.

O Prazo Médio de Pagamentos é o rácio que mede a celeridade (em dias) com que a empresa
costuma pagar as suas dívidas aos fornecedores:

PMP = Fornecedores / Compras + FSE x 365

Quanto mais baixo o seu valor, menor o financiamento obtido pelas empresas através dos seus
fornecedores. Isto pode revelar que falta poder negocial junto dos fornecedores ou ser uma política
para obter descontos ou vantagens económicas por parte desses fornecedores.
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O Prazo Médio de Recebimentos traduz a rapidez com que a empresa recebe dos seus clientes:

PMR = Clientes / Volume de Negócios x 365

Um PMR alto é desfavorável e pode demonstrar ineficiência nos recebimentos ou falta de poder de
negociação. Por outro lado, o aumento de dias, ou maior crédito concedido a clientes, pode ser uma
forma de conseguir mais clientes.

O Prazo médio de rotação dos inventários traduz o tempo que os inventários estão em armazém.

PMRI = Inventários / CMVMC x 365

A redução deste indicador pode significar que se está a vender mais rapidamente, mas devemos
atender que uma redução drástica pode implicar a falta de inventário e por conseguinte de vendas.

Risco

No exercício da sua atividade as empresas as empresas enfrentam um conjunto de riscos que


influenciam o seu desempenho. Assim, risco pode ser definido como a hipótese de perda e quanto
maior essa hipótese maior o risco. Na análise financeira, o risco deve ser visto como a variação
provável dos fluxos de caixa futuros e divide-se em dois grupos: o risco do negócio e o risco
financeiro.

O risco do negócio está associado à gestão de exploração da empresa e o risco financeiro está
associado à estrutura de capital e aos fluxos de caixa e gastos de funcionamento.

A nível do risco do negócio temos como indicadores relevantes o Ponto Crítico e a Margem de
Segurança.

O primeiro corresponde ao nível de atividade em que a empresa não tem lucro nem prejuízo
operacional. Quanto maior o Ponto Critico, maior o risco.

Ponto crítico = Gastos Fixos / (1- Gastos Variáveis / Volume de Negócios)

O segundo traduz o nível de segurança com que a empresa trabalha. Quanto maior a margem de
segurança, menor o risco.

Margem Segurança = Volume de Negócios / Ponto Crítico -1

O risco financeiro traduz a probabilidade de uma empresa não conseguir resultados operacionais
suficientes para cobrir os juros suportados e outros gastos de financiamento, sendo o indicador a
analisar o Grau de Alavancagem Financeira.

Este indicador define-se como a variação percentual que ocorre nos resultados antes de impostos
decorrente de uma variação percentual nos resultados operacionais, e quanto maior o GAF maior o
risco financeiro.

GAF = EBIT / Resultados Antes de


Impostos
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O cálculo e interpretação destes diferentes tipos de rácios não devem ser isolados das caraterísticas
específicas de cada empresa, do sector onde operam, dos critérios de valorização e mensuração
utilizados na contabilidade nem de informação complementar de qualidade para uma adequada
análise da situação económica e financeira da sua empresa.

A nossa folha de cálculo Análise Financeira é um recurso muito útil para o auxiliar na análise do
desempenho financeiro e o valor da sua empresa a partir das Demonstrações Financeiras.

Desvios e medidas corretivas

A análise dos desvios é utilizada para identificar e


explicar as razões para a diferença entre os resultados
orçamentados e reais, sendo depois levadas a cabo
ações corretivas quando o desempenho real se desvia
significativamente do desempenho planeado.

A análise dos desvios é uma ferramenta de controlo


orçamental que avalia o desempenho através de desvios entre os valores orçamentados e os valores
reais.

A análise dos desvios envolve tipicamente o isolamento de diferentes causas para a variação nos
rendimentos (proveitos) e gastos, durante um determinado período, face aos resultados
orçamentados.

O governo vai criar a figura do gestor do contrato, que terá a função de “acompanhar
permanentemente” a execução dos contratos de obras públicas e de aquisição de bens e serviços.
Esta é uma das medidas previstas no âmbito das alterações ao Código dos Contratos Públicos (CCP),
que deverá entrar em vigor no dia 1 de julho e que resulta de uma recomendação do Tribunal de
Contas.

O gabinete do ministro do Planeamento, Pedro Marques, explicou ao Dinheiro Vivo que o gestor do
contrato irá detetar “desvios, defeitos ou outras anomalias” na execução do contrato. Os futuros
“gestores de contrato” terão de atuar em conformidade com as regras de boa gestão sob pena de
poderem vir a incorrer em responsabilidade civil e/ou criminal. Questionado sobre o impacto que o
“gestor” irá ter no dia-a-dia dos organismos, tendo em conta que são celebrados milhares de
contratos por ano, e se os serviços vão ser obrigados a nomear um gestor para cada contrato, o
gabinete do ministro esclarece que “o gestor do contrato é um (ou mais) técnico do organismo. Este
gestor pode acompanhar vários contratos.
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Hoje em dia já é comum nos organismos públicos esta figura, por questões de controlo interno.
Estamos apenas a formalizá-lo”. De acordo como novo código, o gestor “deve elaborar indicadores
de execução quantitativos e qualitativos adequados a cada tipo de contrato, que permitam, entre
outros aspetos, medir os níveis de desempenho do cocontratante, a execução financeira, técnica e
material do contrato”, quando se trate de contratos “com especiais características de complexidade
técnica ou financeira ou de duração superior a três anos”. Caso o gestor detete desvios, defeitos ou
anomalias na execução do contrato, “deve comunicá-los de imediato ao órgão competente,
propondo em relatório fundamentado as medidas corretivas que, em cada caso, se revelem
adequadas”.

A nova legislação estabelece ainda que os responsáveis dos organismos poderão delegar “poderes
para a adoção de medidas” corretivas, “exceto em matéria de modificação e cessação de contrato”.
Jorge Castilho Dores, consultor na Macedo Vitorino & Associados e especialista em contratação
pública, defende que nova figura “apresenta-se claramente como uma potencial mais-valia para o
rigor, a eficiência e a eficácia na gestão dos contratos públicos”. Chama a atenção, no entanto, para
o facto de as entidades públicas terem de estar “devidamente organizadas, dimensionadas e
tecnicamente preparadas para acomodar a figura do gestor do contrato”. Uma questão que irá
obrigar as entidades públicas a criar “normativos internos contendo regras, princípios e boas práticas
a observar na gestão dos contratos, acompanhados de ações de formação periódicas e atualizadas
aos colaboradores sobre os quais exista uma evidência ou forte probabilidade de virem a ser
designados como gestores do contrato”. Jorge Castilho Dores salienta que caso o gestor do contrato
pertença aos quadros do próprio organismo – “o que representará certamente a regra” -, haverá
ainda que “considerar o nível de responsabilidade disciplinar”. E o gestor de contrato não vai “chocar”
com o já existente regime da fiscalização? O gestor “vem para coexistir e não para substituir”,
defende. Ainda assim, admite que “tal coexistência poderá, pelo menos até à consolidação da figura
do gestor do contrato no ordenamento jurídico, acarretar algumas dúvidas e dificuldades na sua
aplicação concreta”.

Controlo orçamental - despesa

O primeiro pensamento clássico era bastante rigoroso e restrito. Considerava-se que o Orçamento estava
equilibrado quando os rendimentos normais cobrissem todas as despesas.

Os rendimentos normais eram o rendimento do património, incluindo os proporcionados (“máxime”, os

impostos). Os empréstimos nunca eram considerados como recursos normais, ou “receitas” em sentido

restrito.

A ideia base deste critério era a

de limitar o recurso pelo


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Estado ao crédito, caso em que o orçamento estaria desequilibrado. Na base desta noção estava a

ideia de que, sempre que o Estado recorresse aos mercados financeiros ou emitisse moeda para

cobrir o défice, estava a quebrar o ritmo normal da vida económica a desviar recursos do sector privado

(produtivo) para o sector público (improdutivo).

O défice orçamental só seria admissível para os financeiros clássicos em caso de sobrevivência nacional.

Mesmo em situações difíceis, no entanto a prioridade era dada ao agravamento dos impostos sobre

a contratação de empréstimos, já que os impostos poderiam sempre ser controlados através de

mecanismos da autorização parlamentar, enquanto os empréstimos produziriam consequências futuras

incontroláveis (inflação, peso sobre as futuras gerações, travagem do crescimento).

Este critério tem como principais vantagens, no entanto, o seu extremo rigor teórico e o rigor que introduz
na administração financeira. Para além de ser extremamente questionável que o estado não possa
recorrer a empréstimos num plano teórico, num plano prático as dificuldades de apresentar
orçamentos equilibrados segundo este critério são por demais evidentes.

Despesa efetiva é aquela que representa uma efetiva diminuição do património da tesouraria (património

monetário). Despesa não efetiva será aquela que, embora diminuído o património da tesouraria,

provoca nele um acréscimo de montante idêntico. Por exemplo: pagar o vencimento de um funcionário

é uma saída de dinheiro sem contrapartida monetária (despesa efetiva); pagar uma divida é uma saída

de dinheiro que tem como contrapartida o desaparecimento de uma verba idêntica no passivo

patrimonial (o débito que, depois de solvido, desaparece) – trata-se de uma despesa não efetiva.

As despesas efetivas só podem ser financiadas por receitas efetivas. As despesas não efetivas podem ser

financiadas por receitas efetivas e poderão ser cobertas por receitas não efetivas, isto é, aquelas em

que a redução do património monetário seja compensada por uma liberação de posições passivas. Se

não se cumprirem estas regras haverá défice orçamental.

Controlo orçamental - receita

As receitas correntes compreendem atualmente sete capítulos:

1. Impostos diretos, que abrange dois grupos, referentes aos impostos sobre o rendimento (IRPS
e IRPC) e outros

onde se integram a SISA,


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o imposto sobre as sucessões e doações, o imposto sobre veículos e outros impostos de

menor relevo;

2. Impostos indiretos, que compreendem três grupos. Transações internacionais, sobre o


consumo (em que avulta o IVA) e outros;

3. Taxas, multas e outras penalidades;


4. Rendimentos da propriedade, repartidos por doze grupos, em que assumem especial relevo
de juros, os dividendos e participações em lucros de sociedades e empresas públicas e

participadas e as rendas de terrenos;


5. Transferências;
6. Venda de bens e serviços correntes;
7. Outras receitas correntes.

Por sua vez, as receitas de capital abrangem apenas cinco capítulos:

1. Venda de bens de investimentos;


2. Transferências;
3. Ativos financeiros;
4. Passivos financeiros e
5. Outras receitas de capital.

O orçamento do Estado inclui ainda na receita três outros capítulos residuais, relativos aos recursos

próprios comunitários (em que se destacam os direitos aduaneiros e os direitos niveladores), as

reposições não abatidas nos pagamentos e as contas de ordem.

Ex:

Controlo Orçamental - Receita


Anexos:

2014-Controlo Orçamental - Receita.pdf

78 KBs Nº Downloads: 20
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Saber mais

Em Portugal, as instituições orçamentais também se afirmam decisivamente com o liberalismo político. Pode-

se dizer-se que anteriormente a atividade financeira decorria com inexistência destas instituições, já que,

ainda que se administrassem as despesas e receitas por vezes com conferência e períodos anuais, não

existia o elemento ‟ autorização política ˮ nem qualquer condicionamento legal na administração derivado

deste facto.

O primeiro orçamento português (1820-1821) foi uma consequência da Revolução Liberal de 1820; e

a partir dai sempre as nossas instituições jurídico-políticas se ordenaram no plano financeiro à volta da

noção do orçamento.

A constituição de 1822, dado o seu carácter parlamentarista e fortemente baseado na separação de

poderes, atribuiu
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competências financeiras muito amplas às cortes, as quais competia fixar as despesas públicas e os

impostos e também fiscalizar o gasto dos dinheiros públicos, à medida que o orçamento ia sendo executado.

A partir dai, durante o liberalismo, o orçamento é concebido em Portugal, na técnica constitucional, como um

ato jurídico praticado pelo poder legislativo, que autoriza anualmente a cobrança de impostos (e

tendencialmente de todas as outras receitas públicas) e que fixa as despesas públicas.

A este núcleo essencial vão corresponder, de resto, as disposições das sucessivas constituições até 1933

(Carta Constitucional, constituição de 1838 e a Constituição Republicana de 1911).

Na constituição de 1933, em virtude da natureza antiparlamentar do regime saído do golpe militar de

28 de Maio e do esforço dos poderes legislativos do governo, afirma-se o princípio de que o orçamento

é elaborado e posto em execução pelo governo em conformidade com a Lei de Autorização.

Nesta técnica da constituição de 1933, havia uma lei da autorização das receitas e das despesas,

comummente designada por ‟ Lei de Meios”, que era voltada pela Assembleia Nacional e autorizava o

governo a cobrar receitas e pagar despesas.

A constituição de 1976 estabeleceu um regime que de certa forma, pode ser considerado intermédio entre

o regime autoritário da constituição de 1933 e as constituições portuguesas anteriores, que eram

parlamentaristas e liberais. Manteve-se a cisão entre o orçamento em sentido restrito, que é da

competência do governo, e a lei da Assembleia da Republica que condiciona a sua elaboração (Lei do

Orçamento).
Conclusão

O Orçamento do Estado pode se definir como o documento, apresentado sob forma de lei, que comporta uma

descrição detalhada de todas as receitas e todas as despesas do Estado, propostas pelo Governo e autorizadas

pela Assembleia da Republica, e antecipadamente previstas para um horizonte temporal de um ano. No âmbito de

aplicação o Orçamento do Estado aplica-se a todo o território nacional e às missões ou delegações do país no exterior.

No que concerne a atividade do Orçamento do Estado há que considerar duas principais zonas que podem ser

indicadas como escapando á disciplina orçamental são: Atividade patrimonial do Estado: o Estado tem um património

que tem que ser gerido através de um conjunto de operações. Esta zona de atividade financeira, que se relaciona

com os elementos permanentes e duradouros, não se prende propriamente com a gestão dos dinheiros públicos,

a entrada e saída de fundos durante o ano que o orçamento pretende disciplinar e finalmente a atividade de tesouro:

a outra grande zona que nos estados modernos decorre á margem do Orçamento é a atividade de tesouro ou

tesouraria do Estado, apesar do tesouro ter nascido ao mesmo tempo e pelas mesmas razões que o Orçamento, e

com ele estar intimamente relacionados


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Referências Bibliográficas
BENTO, Vítor, A desorçamentação das despesas públicas, Revista do Tribunal de Contas, n.º 34, Jul./Dez. 2000

CATARINO, J. Ricardo, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Ed. Almedina, S.A. 2012.

FRANCO, A. L. Sousa, Finanças Publicas e Direito Financeiro, Edição da associação académica da faculdade de Lisboa,

Lisboa, 1980.

PEREIRA, T. Paulo, AFONSO, António, ARCANJO, Manuela, SANTOS, J. Gomes,

Economia e Finanças Publicas.

RIBEIRO, J. Teixeira, Lições de Finanças Publicas, 5a ed, Refundida e Atualizada.