Organización de los Estados Americanos

Organização dos Estados Americanos

Organisation des États américains
Organization of American States

TENDENCIAS DE LAS POLÍTICAS DE TRANSICIÓN EN LAS

COMUNIDADES RURALES, INDÍGENAS, AFROAMERICANAS
Y DE FRONTERA

Producto 2

Informe del análisis e interpretación de las políticas educativas

en primera infancia referida a las transiciones 1 en poblaciones
rurales e indígenas

PERU

Elaborado por : Regina Moromizato Izu

Julio 2008

1
El presente documento ha sido elaborado a solicitud de la OEA para el Proyecto “Políticas y estrategias
para una transición exitosa del niño hacia la socialización y la escuela”, Mayo 2005

1
 INDICE

Introducción

I.- Aproximación al concepto de transiciones

II.- Las políticas educativas y su relación con procesos de transiciones

educativas satisfactorias
1.- Transitar por una educación de calidad con equidad
1.1.- Sobre calidad y equidad en los documentos de política
educativa
1.2.- Compromisos y metas establecidas por el gobierno peruano
en torno a la calidad y equidad educativa para la primera infancia
en ámbitos rurales e indígenas:

2.- Articulación educativa como puente entre espacios y niveles

educativos
2.1.- Lineamientos de política educativa relacionados a la
articulación entre niveles educativos
2.2.- La articulación entre escenarios: las políticas educativas y
aporte a los procesos de transición en los contextos rurales e
indígenas
2.2.1.- La participación como mecanismos de articulación
entre los escenarios educativos:
2.2.2.- La Educación Intercultural Bilingüe como
mecanismo de articulación social y respeto por la
diversidad cultural
2.2.3.- Una gestión educativa eficiente que facilita la
articulación entre los espacios y niveles
3.- Intersectorialidad para el bienestar y desarrollo de la infancia, como
condición básica para una transición exitosa
3.1.- Políticas públicas que sustentan la supervivencia, bienestar y
desarrollo de los niños y niña a partir de la acción intersectorial y
la generación de programas de atención integral
3.2.- Los programas dirigidos a la Infancia desde los diferentes
sectores de gobierno
3.3.- Aportes de la sociedad civil en la mejora de la calidad de la
atención y educación de niños y niñas en áreas rurales

Conclusiones

Bibliografía

2
Introducción

La OEA cuenta con el proyecto “Políticas y estrategias para una transición

exitosa del niño hacia la socialización y la escuela”, aprobada por la Comisión
Interamericana de educación y financiada por el sub fondo de educación. El
propósito central del proyecto está dirigido a complementar los esfuerzos que
realizan los estados miembros de la OEA para diseñar, mejorar y evaluar
políticas y estrategias dirigidas a incrementar la matrícula, calidad y equidad de
la educación y cuidado de los niños hasta los 8 años, para facilitar su exitosa
transición del hogar a los programas educativos de educación inicial y de estos
a la educación primaria.

El objetivo planteado para este segundo informe consistió en identificar,

analizar e interpretar las políticas educativas existentes en primera infancia que
pudieran estar vinculadas a los procesos de transición, en especial en la
población rural e indígena. Para tal efecto, partimos de las siguientes
preguntas:
 ¿Las políticas educativas vigentes consideran elementos que
promueven procesos de transiciones educativas satisfactorias en los
niños y las niñas menores de 8 años que viven en poblaciones rurales e
indígenas?
 ¿Cuentan con mecanismos de implementación que dan soporte para
lograr que los procesos de transición se den satisfactoriamente?
 ¿Cuáles son los vacíos que se observa en las políticas educativas y sus
mecanismos de implementación, que constituyen limitantes para que los
niños y las niñas, en especial de las áreas rurales e indígenas no
puedan permanecer en la escuela y mucho menos lograr aprendizajes
esperados para su edad?

Para efectos de brindar una estructura comprensible al presente informe,

iniciamos con una aproximación a la definición de transiciones educativas y
posteriormente analizaremos la relación entre las políticas educativas vigentes
y los procesos de transiciones que se dan en los niños y niñas menores de 8
años que se encuentran en comunidades rurales e indígenas.

Los documentos de política base para el análisis serán fundamentalmente la

Ley General de Educación N° 28044 y el Proyecto Educativo Nacional (RS N°
001-2007-ED) el mismo que ha sido asumido como política de estado al 2021.
A partir de estos documentos, incorporaremos elementos de política derivados
de los planes, las normas, los reglamentos y los programas vinculados a la
primera infancia en contextos rurales e indígenas.

3
I.- APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE TRANSICIONES

En términos generales, el proyecto define las “transiciones” como los

momentos críticos de cambio que viven los niños y las niñas al pasar de un
ambiente a otro, considerando estos “cambios” como oportunidades para el
desarrollo y aprendizaje, en donde los conflictos que se presentan por acción
del cambio podrían o deberían estar abriendo oportunidades de
enriquecimiento (Sacristán, 1997; Bennett, 2006), de ocasiones para nutrirse
de estímulos y de “capitales culturales” que ofrecen oportunidades para
“crecer”; siempre y cuando se presenten condiciones favorables que aseguren
que estas transiciones ocurran satisfactoriamente.

En relación a las “condiciones favorables”, las publicaciones de la UNESCO

hacen referencia al concepto de educabilidad y señala que existen
“condiciones de educabilidad”, en donde se pone de relieve las necesarias
interrelaciones que deben existir entre las familias y las escuelas, respecto a la
provisión de recursos y oportunidades que faciliten y garanticen la permanencia
de los niños y las niñas en el sistema educativo 2. Tal vez la noción de
educabilidad encierre cierta relación a la reflexión desarrollada por la
Fundación Bernard van Leer, quienes identifican dos ángulos en el
establecimiento de las transiciones que podrían estar condicionando su
calificación de “exitosas”: Por un lado, los factores estructurales y sistémicos
(condiciones de educabilidad ligados al sistema educativo) que excluyen o
expulsan a los niños de las escuelas y por otro lado, las fuerzas y debilidades
que los niños traen consigo (condiciones de educabilidad desde las familias).

Para Peralta (2007) la transición implica un proceso, en la cual se distinguen

tres sub procesos: continuidad, progresión y diferenciación, dando la impresión
de una interrelación y en algunos momentos de secuencialidad, al señalar que
“cada uno de ellos juega un rol en el “paso” al nuevo estado. Uno da
estabilidad, otro complejiza lo alcanzado, y el tercero, ofrece el cambio a
lograr”3. La autora señala además, que a estos sub procesos de carácter
interno (lo que el sujeto construye internamente) se une el concepto de
articulación, como mecanismos externos que intervienen para enlazar cada
nueva etapa alcanzada.

Respecto al carácter interno de las transiciones, un aporte importante de la

Fundación Bernard van Leer está referido a la necesidad de considerar el
aspecto evolutivo de los niños en estos procesos de cambio y las
singularidades personales que establecerán diferencias cualitativas de la
manera que tendrá cada niño/a de enfrentar y asumir los “momentos críticos
de cambio”.

2
Para mayor referencia consultar: López, Néstor “Equidad educativa y desigualdad social. Desafíos a la
educación en el nuevo escenario latinoamericano” IIPE – UNESCO, Argentina, 2005
3
Peralta, Maria Victoria, “Transiciones en Educación Infantil: Un marco para abordar el tema de la
calidad”, Documento de trabajo, Washigton DC, 2007, pág. 5

4
Asimismo, Peralta establece una relación con la calidad de la oferta del
servicio educativo, al señalar que es un factor fundamental que puede facilitar
una transición exitosa (o satisfactoria) si se aplican criterios como: acogida y
respeto por el niño; su rol activo en sus aprendizajes; involucramiento de las
familias en el desarrollo curricular; pertinencia cultural, interacciones afectivas y
cognitivas de calidad y la flexibilidad4.

La construcción de la definición de transiciones en el marco del presente

proyecto intenta precisar la calificación de “exitosa” a partir de indicadores
relacionados al ingreso y permanencia de los niños y las niñas en el sistema
educativo, lo cual deberían repercutir favorablemente en los logros de
aprendizajes en las dimensiones cognitivas, afectivas y físicas que les permitan
contar con las herramientas para insertarse y adaptarse con facilidad a
espacios cambiantes a lo largo de su vida5.

A partir de estas ideas iniciales referidas a las transiciones educativas,

identificaremos las políticas educativas vigentes que guarden relación con los
procesos de cambio que viven niños y niñas entre 0 y 8 años, en especial
aquellos que viven en contextos rurales e indígenas.

II.- LAS POLITICAS EDUCATIVAS Y SU RELACION CON PROCESOS DE

TRANSICIONES EDUCATIVAS SATISFACTORIAS

La Constitución Política del Perú (artículos 2°, 9°, 12° y 17°) reconoce que toda
persona tiene derecho a la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica
y física, a su libre desarrollo y bienestar, al acceso equitativo a los servicios de
salud y a la educación. Señala el rol principal y fundamental de los padres en la
educación de sus hijos y el derecho de participar en el proceso educativo.

La norma constitucional prevalece sobre todas las demás leyes y de ella se

desprenden otras disposiciones normativas como Decretos Supremos, Leyes,
Resoluciones, Planes y Directivas que orientan la planificación de las acciones
en el largo, mediano y corto plazo. Dentro de estas disposiciones algunas
tienen carácter más amplio o universal y otras son más específicas porque
corresponden a un Sector de la administración pública. En esta oportunidad y
debido a los fines del proyecto, el análisis tendrá como base los documentos de
política del sector educación.

El siguiente gráfico explica la relación entre las políticas nacionales asumidas

como políticas de estado a partir de la concertación de las diferentes fuerzas
políticas que dan sustento a las políticas de mediano y corto plazo; sirviendo de
insumo para el proceso de planificación del sector Educación:

4
Idem
5
El Informe de la Jornada y acta de acuerdos de la reunión del proyecto en Washington (Dic. 2007), señala que a nte
los cuestionamientos acerca de ¿Qué es transición? ¿Cómo definimos la transición?, se estableció que las variables
que interesa que se tomen en cuenta se relacionan con permanencia en el sistema educativo, cambiar la trayectoria del
fracaso escolar, evaluar logros de aprendizaje, promover un proceso satisfactorio para el niño y la niña.

5
Tomado de: PESEM 2007-2011. Ministerio de Educación Perú

Para el análisis e interpretación de las políticas educativas para la primera

infancia y su relación con los procesos de transiciones educativas, en especial
en las poblaciones rurales e indígenas (población focalizada por el proyecto),
emplearemos las ideas conceptuales señaladas líneas arriba (sobre
transiciones) y las prioridades establecidas en el marco de las políticas
educativas en función a tres ejes:
1. Transitar por una educación de calidad con equidad.
2. Articulación educativa como puente entre espacios y niveles educativos.
3. Intersectorialidad para el bienestar y desarrollo de la infancia, como
condición básica para una transición exitosa.

Un documento que se integrará al análisis será el Convenio 169 de la OIT

“Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” - aprobado
mediante Resolución Legislativa Nº 26253 (2.12.1993), y ratificado el 17 de
enero de 1994, entrando en vigencia desde el 2 de enero de 1995 en donde se
establece que el Estado peruano tome las medidas necesarias para garantizar
que estos pueblos hagan uso de sus derechos. Esta política sustenta la
incorporación de la educación Intercultural Bilingüe dentro de la estructura del
sector Educación.

6
1.- Transitar por una educación de calidad con equidad

1.1.- Sobre calidad y equidad en los documentos de política educativa

La calidad educativa sigue siendo un tema de preocupación y permanente

debate entre políticos, funcionarios e investigadores, debido al intento de lograr
una mayor comprensión y explicación acerca de las razones de la crisis
educativa que vive el país. A pesar de las múltiples perspectivas con las que se
aborda el tema, pareciera ser que lo único cierto es el carácter incierto y
ambiguo del término. Como señala Myers (2004), la definición de calidad
(educativa) es relativa y nunca absoluta, pues variará de acuerdo al cuándo y
dónde se construya y las características actitudinales de las personas
involucradas en el proceso. Además menciona el carácter transitorio y dinámico
del término, puesto que irá evolucionando y modificándose de acuerdo a los
cambios que se den en el contexto donde se formule.

Por tal motivo, para el análisis de este eje es preciso situar el concepto de
calidad en relación al concepto de educación y la visión de persona que tiene el
país, manifestadas en las políticas educativas, que nos permita comprender por
dónde y hacia dónde “transitamos”.

La Ley General de Educación N° 28044 forma parte de los documentos de

políticas públicas, es decir, aplicable a todos los ciudadanos del país; sin
distinción de raza, credo, género, situación socio económica ni ámbito de
residencia. Esta ley coloca a la persona como el centro y agente fundamental
del proceso educativo; en su articulo 2°, señala que “la educación es un
proceso de aprendizaje y enseñanza que se desarrolla a lo largo de toda la
vida y contribuye a la formación integral de las personas, al pleno desarrollo de
sus potencialidades, a la creación de cultura, y al desarrollo de la familia y de la
comunidad nacional, latinoamericana y mundial. Se desarrolla en instituciones
educativas y en diferentes ámbitos de la sociedad.” Y reconoce que la
educación es un derecho fundamental de la persona y la sociedad, siendo el
estado responsable de garantizar el pleno ejercicio de este derecho, con un
enfoque integral y de calidad para todos, a partir de la universalización de la
educación Básica y la gratuidad de la misma (artículos 3° y 4°).

En relación a los fines de la Educación (artículo 9°), se pone de manifiesto dos

propósitos relacionados con la visión de persona: (1) el desarrollo de
capacidades para el logro de su realización ética, intelectual, afectiva, física,
artística y espiritual, que promueva la formación y consolidación de su identidad
y autoestima y su integración adecuada y crítica a la sociedad para el ejercicio
de su ciudadanía, y ser capaz de vincularse al mundo laboral y adaptarse a los
incesantes cambios de la sociedad y el conocimiento; y (2) que la persona
pueda contribuir a formar una sociedad democrática que afirme la identidad
nacional sustentada en la diversidad cultural, étnica y lingüística, supere la
pobreza y impulse el desarrollo sostenible del país e integración al mundo.

Para el logro de los fines propuestos en la Ley de Educación, se establecen los

principios de ética, equidad, inclusión, calidad, democracia, interculturalidad,
conciencia ambiental y creatividad (articulo 8°). Para el logro de la

7
universalización, la calidad y la equidad en la educación, señala la necesidad
de adoptar un enfoque intercultural y adoptar una acción descentralizada,
intersectorial, preventiva, compensatoria y de recuperación que contribuya a la
igualdad de oportunidades para el logro satisfactorio de los resultados en el
aprendizaje (articulo 10).

La ley define la calidad de la educación como el nivel óptimo que debe

alcanzar la persona para enfrentar los retos del desarrollo humano, ejercer su
ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda la vida. Los factores o
condiciones implicadas para el logro de la calidad son:
 Coherencia entre los lineamientos generales con los principios y fines de
la educación.
 La existencia de currículos básicos articulados en los diferentes niveles
y modalidades educativas que respondan a las particularidades de cada
ámbito a partir de su diversificación.
 Inversión mínima requerida por alumno, incluyendo aspectos de salud,
alimentación y provisión de materiales.
 Formación permanente de los docentes
 Carrera pública docente y administrativa como medida para garantizar
el buen desempeño laboral.
 Infraestructura, equipamiento, servicios y materiales educativos
adecuados a las exigencias técnico- pedagógicas de cada lugar y a las
que plantea el mundo contemporáneo.
 Investigación e innovación educativa
 Organización institucional y relaciones humanas armoniosas.

En relación a la equidad, señala en su articulo 17° que el estado tomará

medidas que favorezcan a segmentos sociales que están en situación de
abandono o de riesgo. Asimismo, el Estado reconoce y garantiza el derecho de
los pueblos indígenas a una educación en condiciones de igualdad con el resto
de la comunidad nacional. Para ello establece programas especiales que
garanticen igualdad de oportunidades y equidad de género en el ámbito rural.
Sobre la educación Bilingüe Intercultural (articulo 20°), señala que:
1. Promueve la valoración y enriquecimiento de la propia cultura, el
respeto a la diversidad cultural, el diálogo intercultural y la toma
de conciencia de los derechos de los pueblos indígenas, y de
otras comunidades nacionales y extranjeras. Incorpora la historia
de los pueblos, sus conocimientos y tecnologías, sistema de
valores y aspiraciones sociales y económicas.
2. Garantiza el aprendizaje en la lengua materna de los educandos
y del castellano como segunda lengua, así como el posterior
aprendizaje de lenguas extranjeras.
3. Determina la obligación de los docentes de dominar tanto la
lengua originaria de la zona donde laboran como el castellano.
4. Asegura la participación de los miembros de los pueblos
indígenas en la formulación y ejecución de programas de
educación para formar equipos capaces de asumir
progresivamente la gestión de dichos programas.
5. Preserva las lenguas de los pueblos indígenas y promueve su
desarrollo y práctica.

8
1.2.- Compromisos y metas establecidas por el gobierno peruano en torno a la
calidad y equidad educativa para la primera infancia en ámbitos rurales e
indígenas:

El Plan Estratégico Sectorial Multianual de Educación 2007 - 2011 6 (PESEM),

recoge los lineamientos de política de los acuerdos nacionales establecidos en
el Proyecto Educativo Nacional, el Plan Nacional de Acción por la Infancia, el
Plan Nacional de Educación para Todos y el Plan Nacional de Competitividad.

A través del PESEM, el MINEDU establece una articulación entre las

prioridades del sector para este quinquenio de gobierno con los objetivos
estratégicos establecidos por el Proyecto Educativo Nacional al 2021, que a su
vez recoge las metas propuestas en el Plan Nacional de educación para Todos
y el Plan Nacional de Acción por la Infancia.

Articulación entre las prioridades sectoriales 2007-2011 y objetivos

estratégicos del Proyecto Educativo Nacional 2021

Tomado de: Plan estratégico Sectorial Multianual de Educación 2007 – 2011. ministerio de
Educación, 2007

6
Resolución Ministerial N° 0190-2007-ED, aprobado el 9 de Mayo del 2007

9
El PESEM cuenta con tres lineamientos de política educativa, el primero está
referido a lograr una educación con equidad y calidad para la vida, el segundo
a mejorar la gestión y uso de los recursos públicos asignados al sector y el
tercero a consolidar el sector educación en el ámbito nacional. De cada uno de
estos lineamientos se desprenden los objetivos estratégicos, las actividades
prioritarias para el sector y los indicadores de resultado.

El primer objetivo estratégico señala el incremento de los niveles de calidad y

equidad de los servicios del sector educación; mencionaremos aquellos
elementos vinculados a la infancia en general (0 a 8 años), así como a los que
tienen implicancia en la infancia en contextos rurales e indígenas y con los
procesos de transición educativa. A continuación presentamos un cuadro que
muestra los indicadores y metas a lograr al 2011, establecidos en el PESEM:

Objetivo estratégico general: Incrementar los niveles de calidad y equidad de los

servicios del sector Educación
Objetivo estratégico Indicadores de seguimiento Línea Base Meta al
específico 2011
1.1.- Ampliar la cobertura 1.1.- Tasa de cobertura del 57,6% 73,7 %
y mejorar la calidad de la nivel inicial
educación para niñas y 1.2.- Gasto público por alumno S/. 629 S/. 1225
niños menores de 6 años en el nivel inicial
1.2.- Asegurar que todos 1.3.- Tasa neta de cobertura 92,5 % 95,1 %
los niños y niñas del nivel primaria
concluyan una educación 1.4.- Tasa de conclusión de 75,17 % 80,1%
primaria de calidad primaria en edad oficial
1.4.- Mejorar el acceso y 1.10.- Porcentaje de niñas y 0,11 % 7,34%
la calidad de los servicios niños de 3 a 5 años de edad
educativos, respetando la que hablan lengua originarias
diversidad cultural y en áreas rurales, atendidos con
lingüística, y el buen trato programas EIB
del medio ambiente, en 1.11.- Porcentaje de niñas y 6,7 % 16,66 %
énfasis en áreas rurales niños de primaria que hablan
lenguas originarias en áreas
rurales, atendidos con
programas de EIB
1.6.- Mejorar la 1.15.- Porcentaje de locales 11 % 7,9 %
infraestructura y el escolares por rehabilitar
equipamiento, incluidas 1.16.- Porcentaje de locales 29 % 23,1 %
las tecnologías de escolares carentes de
comunicación e mantenimiento correctivo
informática.

La redacción de los objetivos específicos e indicadores es general y abarcan a

la población infantil total del país, a excepción del objetivo 1.4 referido a niños y
niñas de 3 a 5 años y de primaria de comunidades indígenas. Observamos
además que existen indicadores referidos a la cobertura lo cual está vinculado
a incrementar la oferta de servicios educativos para el nivel inicial y primaria en
el país; con mención especial para las áreas rurales indígenas, aunque los
menores de tres años aún no son visibles en las políticas (no se observan
indicadores explícitos al respecto) para esta población.

10
A estos indicadores, el Proyecto Educativo Nacional agrega indicadores
referidos al logro de aprendizajes en comprensión lectora y matemáticas para
el nivel primaria y secundaria, pero no se establecen indicadores de logro de
aprendizaje ni de desarrollo para el nivel inicial, en ningún ámbito del país.

El PESEM señala las actividades estratégicas que contribuirán al logro de los

objetivos mencionados líneas arriba, éstos son:

Objetivo específico Actividades estratégicas

1.1.- Ampliar la cobertura y
mejorar la calidad de la
educación para niñas y niños
menores de 6 años
1.2.- Asegurar que todos los
niños y niñas concluyan una
educación primaria de
calidad
1.4.- Mejorar el acceso y la
calidad de los servicios
educativos, respetando la
diversidad cultural y
lingüística, y el buen trato del
medio ambiente, en énfasis
en áreas rurales
1. Desarrollar y ejecutar programas intersectoriales de
atención infantil desde la maternidad, salud,
nutrición y estimulación temprana.
2. Implementar los centros y programas regulares de
educación inicial atendiendo la diversidad
sociocultural del país, las necesidades educativas
especiales y fortaleciendo las prácticas de crianza.
3. Desarrollar y ejecutar programas de atención no
escolarizadas en educación inicial, especialmente
en áreas rurales y de frontera.
4. Desarrollar e implementar estándares nacionales y
regionales de aprendizaje y desarrollo,
concertados, validados y aprobados por la
educación inicial.
1. Implementar las instituciones educativas de
primaria con los recursos educativos necesarios
(dotación de materiales educativos), acordes con la
diversidad socio cultural del país y las necesidades
educativas especiales
2. Validar y ejecutar estrategias para la diversificación
del curriculo y de las propuestas metodológicas
para las aulas multigrado, en las áreas rurales
3. Implementar un sistema de seguimiento y
acompañamiento pedagógico, supervisión y control
de asistencia en las IIEE para verificar
cumplimiento de programación curricular, horas
efectivas de clase y desempeño docente eficiente y
ético.
4. Desarrollar e implementar estándares nacionales y
regionales de aprendizaje y desarrollo,
concertados, validados y aprobados por la
educación primaria. Perfeccionar y continuar con
las evaluaciones nacionales e internacionales de
logros de aprendizaje.
1. Desarrollar políticas específicas para el desarrollo
de la educación rural y bilingue intercultural en la
Educación Básica Regular (PEAR)
2. Desarrollar, validar y distribuir material educativo
bilingüe en lenguas vernáculas y en castellano
como segunda lengua.
3. Desarrollar programas de formación continua
dirigidos a docentes y promotores comunitarios,
para una educación bilingue intercultural de
calidad.
4. Implementar un modelo de atención educativa para

11

1.6.- Mejorar la
infraestructura y el
equipamiento, incluidas las
tecnologías de comunicación
e informática.
escuelas multigrado y unidocentes.
5. Desarrollar e implementar estándares regionales
de aprendizaje, concertados y validados de los
servicios educativos desde una perspectiva
bilingüe intercultural.
1. Ejecutar el plan de construcción, rehabilitación,
mantenimiento de la infraestructura educativa, así
como la dotación de material básico y servicios, en
especial en zonas afectadas por el conflicto
armado.
2. Dotar de mobiliario y equipamiento a las IIEE,
especialmente aquellas afectadas por el conflicto
armado.
3. Construir, rehabilitar y mantener la infraestructura
educativa, acorde con la diversidad socio cultural y
las necesidades educativas especiales.

Las actividades estratégicas muestran una mayor precisión en relación al tipo

de intervención y la población priorizada; sin embargo no se observa una
correlación clara con los indicadores de seguimiento propuesto por el mismo
Plan (PESEM).

2.- Articulación educativa como puente entre espacios y niveles

educativos

2.1.- Lineamientos de política educativa relacionados a la articulación entre

niveles educativos

A partir del año 1993 se inicia en el país un proceso de reforma y

modernización del Estado, acompañado de procesos de privatización y la
necesidad de insertarnos al mercado global, ello conllevó a dar una mirada
crítica al sistema educativo, encargado de formar a los ciudadanos para este
propósito. Una cita textual al documento de Ferrer (s/f) señala que luego del
diagnóstico del currículo, las nuevas propuestas se sustentaron en 7:
 Demandas sociales del currículo: Orientación de los esfuerzos
educativos al desarrollo nacional y la preparación del individuo para
sumarse a esos esfuerzos. Trabajo productivo y activo-protagonista.
Actitudes democráticas y participativas. Eliminación de la marginación, la
desigualdad racial, la desigualdad entre poblaciones urbanas y rurales, y
la violencia social.
 Demandas culturales: Reconocimiento y consolidación de las diferentes
identidades étnicas y lingüísticas. Promoción de la ética pública, el
respeto por la ley, y el desarrollo tecnológico-científico.
 Demandas políticas: Consolidación de la democracia, estimulación a la
participación ciudadana, y el mejoramiento de la imagen internacional.

7
Ferrer, Guillermo. “Análisis comparativo de situación y prácticas internacionales recomendables para
el mejoramiento de estos procesos en el Perú, Colombia, Chile y Argentina” Informe final para la
Fundación Ford. GRADE Perú pág. 32-33

12
Esta reforma curricular influenciada por los postulados de Jomtien y Dakar,
trae consigo la intención de una nueva mirada a la educación, un esfuerzo por
incorporar un nuevo paradigma en relación a los procesos de aprendizaje,
pasando de un énfasis en el enfoque conductista a un enfoque de tipo
constructivista, en donde se valoran aspectos como el desarrollo de
capacidades vs el aprendizaje memorístico de contenidos, la importancia del
aprendizaje a partir de lo significativo y la necesidad de una progresión entre
los niveles educativos, a partir de la articulación entre éstos.

En relación a la progresión entre los niveles educativos, Peralta (2007) señala

que si bien los procesos de transición tienen un “carácter interno”, éste se une
el concepto de articulación, entendido como aquellos mecanismos externos
que intervienen para enlazar cada nueva etapa alcanzada. En el Perú, se inicia
entre los años 1994 y 1995 la implementación de la política de articulación
educativa, cuyo propósito fue ampliar la cobertura de los niños y las niñas de 5
años y lograr “enlazarla” con el siguiente nivel educativo, es decir, articular el
inicial con la primaria.

La actual Ley General de Educación (aprobado en el 2003) y el Reglamento de

la Educación Básica Regular (Decreto Supremo N° 013-2004-ED), recogen y
mantienen la iniciativa de articular los niveles del sistema educativo (articulo 25
y 26° de la Ley y articulo 14° del Reglamento). Ambos documentos de política
refieren que el Ministerio de Educación tiene la responsabilidad de asegurar a
nivel nacional la articulación educativa de los distintos niveles de la educación
Básica, y de sus modalidades, manteniendo unidad con los principios y fines de
la educación peruana.

El artículo 25° de la Ley General de Educación establece que el sistema

educativo peruano es integrador y flexible porque abarca y articula todos sus
elementos y permite a los usuarios organizar su trayectoria educativa. Se
adecua a las necesidades y exigencias de la diversidad del país. Por su parte,
el reglamento ofrece mayores precisiones al señalar en su artículo 16° que la
educación Inicial con la Primaria articulan concepciones sobre la infancia, así
como enfoques pedagógicos y curriculares que respondan a las características
de la evolución de los niños en cada una de sus etapas de desarrollo orgánico,
afectivo y cognitivo, sus necesidades educativas específicas, sus diferencias
individuales y su diversidad socio cultural, considerándolas como un proceso
continuo desde el nacimiento.

Agrega además, que la Educación Primaria consolida y continúa la formación

integral, que fuera comenzada en la educación Inicial teniendo en cuenta el
artículo 36° de la Ley general de educación, en donde se reconoce a la
educación inicial como primer nivel del sistema educativo, dirigida a los niños
menores de 6 años y reconociendo las diferentes modalidades de atención
educativa. Agrega además la participación de la familia y de la comunidad,
señalando que la Educación Inicial cumple la finalidad de promover prácticas
de crianza que contribuyan al desarrollo integral de los niños, tomando en
cuenta su crecimiento socio afectivo y cognitivo, la expresión oral y artística y la
psicomotricidad y el respeto de sus derechos.

13
Tal vez la manifestación más concreta de la articulación entre los niveles sea el
esfuerzo del sector al establecer un único diseño curricular que abarca todos
los niveles de la Educación Básica Regular (Resolución Ministerial N° 0667-
2005-ED), en donde se establecen los logros de aprendizaje por cada ciclo
educativo. Se espera que a partir de estos marcos generales, las instancias
descentralizadas del sistema promuevan su diversificación, que permita
significatividad de los aprendizajes a partir de la pertinencia socio cultural en
relación al contexto donde se aplique.

Al respecto, los lineamientos de la Educación Bilingüe Intercultural 8 en temas

de currículo, establece que:
1.- Los diferentes niveles y modalidades de la educación peruana se rige
por el principio de interculturalidad. El currículo de los diferentes niveles
y modalidades de la educación peruana debe asegurar que todos los
educandos desarrollen competencias básicas comunes sobre la base de
la realidad sociolingüística, cultural y económica de cada región,
mediante la diversificación curricular, asegurando así su pertinencia.

2.- La diversificación curricular va más allá de la acostumbrada

contextualización de las capacidades establecidas en la Estructura
Curricular Básica que, normalmente, realiza todo docente. Supone el
establecimiento de lineamientos básicos de diversificación curricular, así
como la capacitación a todos los docentes en el país en procedimientos
y técnicas específicos que les permitan contrastar currículo y realidad
local. Este proceso debe también involucrar a las organizaciones de
base.

Sin embargo, la realidad nos muestra que contar con el diseño curricular
nacional integrado y diversificado no garantiza por sí mismo que se den de
manera eficiente los procesos de articulación entre los niveles. Muchos
estudios registran quiebres en los procesos pedagógicos entre el nivel inicial y
primaria, la ausencia de oferta educativa que facilite el paso entre niveles, las
capacitaciones docentes siguen teniendo sesgos según el grupo de edad con
la que se trabaja.

2.2.- La articulación entre escenarios: las políticas educativas y aporte a los

procesos de transición en los contextos rurales e indígenas

2.2.1.- La participación como mecanismos de articulación entre los escenarios

educativos:

Los lineamientos de política educativa promueven la participación de la

sociedad civil en la formulación de los proyectos educativos locales (en
especial de las familias, lideres comunitarios y autoridades locales), con el
propósito de hacer que las instancias educativas incorporen en los proyectos
educativos las expectativas, necesidades y diferencias socio culturales de la
población, con la intención de lograr una educación pertinente que contribuya

8
Lineamientos de política de la educación Bilingüe Intercultural. Ministerio de Educación. Dirección
Nacional de Educación Bilingüe Intercultural – DINEBI - 2004

14
con el desarrollo de la localidad. A través de esta participación se esperaría que
los puentes entre el sistema educativo y la población sean fáciles de construir,
y más fácil de ser transitadas.

La Ley General de Educación en su artículo 52° reconoce como miembros de

la comunidad educativa a estudiantes, padres de familia, profesores, directivos,
administrativos, ex alumnos y la comunidad. Se promueve la participación en el
proceso educativo a partir de la conformación del Consejo Educativo
Institucional en donde participan los representantes de la comunidad educativa
y participan en la formulación y ejecución del Proyecto Educativo de la
Institución Educativa. Asimismo, existen instancias de participación a nivel local
(UGEL) como los Consejo Participativo Local de Educación (articulo 75°), a
nivel regional (DRE) existe el Consejo Participativo Regional de Educación
(articulo 78°) y a nivel nacional (MINEDU) se cuenta con el Consejo Nacional
de Educación (articulo 81°).

La creación de estas instancias de participación, concertación y vigilancia son

aplicables a todos los ámbitos del país, incluidas las poblaciones rurales e
indígenas y parten del reconocimiento del estudiante como centro del proceso y
sistema educativo (articulo 53°) y a la familia como el núcleo fundamental de la
sociedad, responsable en primer lugar de la educación integral de los hijos
(articulo 54°).

En relación a la Institución Educativa, la define como una comunidad de

aprendizaje, siendo la primera y principal instancia de gestión del sistema
educativo descentralizado, cuya finalidad es el logro de los aprendizajes y la
formación integral de sus estudiantes (artículo 66°).

Señala además que la Institución educativa, como ámbito físico y social,

establece vínculos con los diferentes organismos de su entorno y pone a
disposición sus instalaciones para el desarrollo de actividades extra
curriculares y comunitarias, preservando los fines y objetivos educativos
(articulo 66°).

2.2.2.- La Educación Intercultural Bilingüe como mecanismo de articulación

social y respeto por la diversidad cultural

La política educativa tiene como uno de sus principios rectores la

interculturalidad, desde esta perspectiva el sistema educativo debe promover el
reconocimiento y respeto de las identidades sociales y culturales, y considerar
la diversidad cultural como una riqueza a la que aportan, en diálogo
democrático, todos los pueblos y comunidades culturales y lingüísticas del país.

Una expresión concreta de este principio son los lineamientos de política

pedagógica de la Educación Intercultural Bilingüe 9, el mismo que exige la
renovación de las prácticas pedagógicas para fortalecer el conocimiento de la
realidad pluricultural; en consecuencia, promueve la inclusión de saberes,
conocimientos, valores y prácticas que provienen de diferentes tradiciones
9
Lineamientos de política de la educación Bilingüe Intercultural. Ministerio de Educación. Dirección
Nacional de Educación Bilingüe Intercultural – DINEBI - 2004

15
culturales, reconoce y aprovecha las formas que las distintas sociedades tienen
para generar y transmitir conocimientos, evaluar las habilidades, destrezas y
actitudes y para fomentar el trabajo cooperativo y solidario; de la misma
manera, promueve el desarrollo de nuevas formas de aprender y enseñar.

Se reconoce y apoya el derecho de las mujeres y niñas a la educación. Se

fomenta el crecimiento del promedio de escolaridad y alfabetismo entre las
mujeres, especialmente indígenas. Reconociendo que los conocimientos de los
hombres y las mujeres de las distintas culturas constituyen un valioso aporte a
la educación, se debe prestar especial atención al aporte de las mujeres
andinas y amazónicas y a las oportunidades que hay que favorecer para
enriquecer las experiencias educativas de las nuevas generaciones.

En relación a la Educación inicial y primaria, el Reglamento de Educación

Básica Regular y los Lineamientos de Política de la Educación
Intercultural Bilingüe (EIB) señalan que en el nivel inicial y primaria se
pretende que los estudiantes logren los aprendizajes previstos en
currículos diversificados, pertinentes a su realidad, tanto en lengua
materna como en segunda lengua, promoviendo la construcción de
nuevos conocimientos, prácticas y valores a partir de su entorno social
y cultural inmediato.

Los lineamientos específicos en relación a la EIB señalan que:

1.- La educación inicial, a fin de dar continuidad al proceso de
socialización primaria, privilegia la lengua y cultura propias de los
educandos. En los pueblos indígenas, el uso del castellano, en este
nivel, se limita a experiencias lúdicas que favorezcan el contacto inicial
con esa lengua. Los docentes, animadores o promotores de educación
inicial deben ser miembros de la comunidad local y hablar la lengua de
los educandos a los que atienden.
2.- Se debe universalizar el enfoque de educación primaria bilingüe
intercultural de menores en zonas donde se habla lenguas indígenas,
sean andinas o amazónicas, rurales o urbanas. Los docentes de
educación primaria deben hablar la lengua de los educandos a los que
atienden y deben ser conocedores de las metodologías de la educación
bilingüe intercultural.
3.- Puesto que gran parte de los centros educativos primarios que
atienden a pueblos indígenas son unidocentes o multigrado, la
educación bilingüe intercultural, en los niveles de inicial y primaria,
propone diseños pedagógicos y materiales educativos lingüística y
culturalmente adecuados para la atención simultánea de grupos de
diferentes niveles de aprendizaje.

En relación a la formación de los docentes, los lineamientos de la EIB señalan

que la formación inicial y en servicio de todos los docentes, bajo un enfoque
intercultural, debe desarrollar capacidades para:
 generar relaciones interculturales entre los actores sociales y agentes
educativos;
 diversificar el currículo, considerando la diversidad ecológica, social,
cultural y lingüística;

16
  promover la relación entre los diferentes programas educativos
existentes y con el contexto social en el que actúa, a fin de conformar
una comunidad que, consciente de su diversidad, aporta al desarrollo
integral de las nuevas generaciones.

Asimismo, señala que los centros de formación docente en educación bilingüe

intercultural deben preparar profesionales que estén en condiciones de utilizar,
tanto en el plano oral como escrito, una lengua indígena y el castellano, a fin de
ser capaces de conducir procesos de aprendizaje en estas dos lenguas.

2.2.3.- Una gestión educativa eficiente que facilita la articulación entre los
espacios y niveles

Para lograr una educación de calidad con equidad, en donde las condiciones
de educabilidad sean favorables en las escuelas y se atiendan los derechos de
las poblaciones más desprotegidas, es indispensable contar con una gestión
eficiente del sistema educativo, para ello se requiere ciertas condiciones como
la participación activa de los Consejos Participativos en todas sus instancias,
contar con recursos suficientes que hagan posible implementar
adecuadamente las políticas, el uso de los recursos con eficiencia y
transparencia y con un equipo humano comprometido y con alto nivel de
desempeño en sus funciones.

El artículo 63° de la Ley General de Educación señala que la gestión del

sistema educativo peruano es descentralizada, simplificada, participativa y
flexible; y se ejecuta en un marco de respeto a la autonomía pedagógica y de
gestión que favorezca la acción educativa. Existen cuatro instancias de gestión:
Institución educativa, Unidad de Gestión Local (UGEL), Dirección Regional de
educación (DRE) y Ministerio de Educación.

Entre los objetivos del sistema de gestión educativa que podrían contribuir con
procesos de transición se señalan:
 Desarrollar la institución Educativa como comunidad de aprendizaje,
encargada de lograr una excelente calidad educativa.
 Promover la activa participación de la comunidad.
 Articular las instituciones educativas para que desarrollen relaciones de
cooperación y solidaridad.

Para el caso específico de la gestión y organización de las escuelas EIB, los

lineamientos señalan:
 En el marco de la gestión descentralizada se busca una acción
coordinada y concertada entre las organizaciones públicas y privadas
involucradas en la educación bilingüe intercultural, a fin de lograr su
institucionalización y fortalecimiento, en los ámbitos local, regional y
nacional.
 El Ministerio de Educación promueve la participación efectiva de los
pueblos indígenas amazónicos y andinos, a través de sus
organizaciones representativas, ya que tal participación es una condición
indispensable para lograr una adecuada gestión y organización de la
Educación Bilingüe Intercultural.

17
El Consejo Nacional de Educación 10 (CNE) realiza un balance del sistema de
gestión educativa, los resultados no son muy favorables:

 En relación a los procesos participativos reporta que 16 de 26 regiones

tienen formulaciones avanzadas de sus Proyectos Educativos
Regionales. Todas las regiones cuentan con Consejos Participativos
Regionales (COPARE) constituidos, sin embargo los niveles de
participación periódica son mínimas y menos de la mitad realizan
actividades que respondan a un plan de trabajo anual y concertado;
asimismo son pocos los que realizan acciones de vigilancia.
 El CNE advierte que el Perú es uno de los países que menos invierte en
educación por alumno, el estado destina anualmente 352 dólares
promedio por cada alumno de educación básica (nivel inicial 225 dólares
aprox.), siendo el promedio latinoamericano de 800 dólares. El informe
señala además que la distribución del presupuesto no va de acuerdo a
los criterios de equidad, es decir que las regiones con más población
rural empobrecida son las menos favorecidas a la hora de recibir
recursos para la educación, lo que les impide atender sus prioridades
educativas. Por ejemplo, Huánuco, una de las regiones más pobres,
recibe por alumno 544 soles al año, mientras Moquegua, ubicada entre
las regiones menos pobres y con seis veces menos alumnos
matriculados, gasta 1.236 soles al año por alumno.
 Respecto a la transparencia en el uso de recursos, el CNE indica que
Educación es el sector del Estado que más denuncias de corrupción
acumula respecto de otros sectores. Y son las escuelas las que
concentran el 83% del total de todas las denuncias de corrupción del
sector. Se han perdido sólo en el año 2002, 36 millones de soles por
actos dolosos.
 En relación al desempeño de las funciones del equipo humano que
integra las diferentes instancias de la gestión educativa, el CNE señala
textualmente que “la actual gestión educativa adolece de una
concentración extrema en la rutina burocrática y en el cumplimiento
inercial de las normas existentes, lo cual le hace perder de vista su
razón de ser, la necesidad de incrementar los logros educativos de los
estudiantes”.

3.- Intersectorialidad para el bienestar y desarrollo de la infancia, como

condición básica para una transición exitosa

La acción intersectorial para la Infancia se traduce en los planes nacionales,

acciones estratégicas y dotación de recursos para la atención integral con
calidad y equidad; con el propósito de garantizar el sano y óptimo desarrollo de
los niños y las niñas. El artículo 27 de la Convención de los Derechos del niño y
reafirmada en el Marco de Acción de Dakar establece la necesidad de
“extender y mejorar el cuidado y educación integrales de la primera infancia,
especialmente de los niños más vulnerables y desfavorecidos”.

10
La información completa se puede ver en www://pen.cne.gob.pe

18
El cumplimiento de estos compromisos internacionales obliga a los gobiernos a
concretar en acciones de política y en programas lo expresado a nivel del
discurso.

Es en este contexto que se visualiza, como una acción estratégica, la

coordinación intersectorial cuyo objetivo es “reunir a los diferentes sectores
sociales y armonizar sus políticas de cuidado y educación así como los
sistemas de prestación de servicios con la finalidad de evitar
superposiciones, pero sin llegar al extremo de fusionar estructuras” tal
como lo explicita la UNESCO en el documento “Coordinación Intersectorial de
políticas y programas de la primera infancia: Experiencias en América Latina”
(2004). Por otra parte, se reconoce que aunque la coordinación entre los
diferentes sectores no es una tarea fácil es la mejor forma de unir esfuerzos
para potenciar las acciones orientadas a la atención integral de cuidado y
educación de la población menor de seis años.

El Perú cuenta con un marco normativo amplio en relación a la acción

intersectorial a la primera infancia, en especial a los que se encuentran en
situación de riesgo, este componente se encuentra presente en documentos de
política como:
 Acuerdo Nacional aprobado por Decreto Supremo N° 105-2002-PCM
 Ley General de Educación N° 28044
 Proyecto Educativo Nacional aprobado por RS N° 001-2007-ED
 Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia aprobado por
Ley 28487
 Plan Nacional de Lucha contra la pobreza
 Plan Nacional de Educación para Todos aprobado por RM No 0592 –
2005 ED
 Ley del equilibrio financiero del presupuesto 2008
 Ley de la Estimulación prenatal y temprana - Ley N° 28124 - MINSA
 Ley de fortalecimiento de la familia 2004-2011 - Ley N° 28542
 Plan Nacional de apoyo a la familia (2004 – 2011) aprobado por DS 006
– 2004- MIMDES
 Ley orgánica de municipalidades Nº 27972

Se espera que a través de la acción intersectorial se logre el desarrollo de los

niños y las niñas, a partir del apoyo a las familias más pobres del país para
asegurar que sus hijos e hijas cuenten con las condiciones mínimas de
supervivencia que favorezcan su desarrollo. Es decir, contribuir con las
condiciones de educabilidad que deberían ser provistas por las familias, pero
por la situación de precariedad resulta difícil para las familias atender las
necesidades básicas de sus miembros.

3.1.- Políticas públicas que sustentan la supervivencia, bienestar y desarrollo

de los niños y niña a partir de la acción intersectorial y la generación de
programas de atención integral

A partir de la revisión de los instrumentos de política se ha recogido los

elementos más significativos relacionados a la implementación de los
programas de atención infantil, se observa que la necesidad de establecer un

19
trabajo intersectorial es un tema reconocido a todo nivel, desde el ámbito
macro de las políticas internacionales hasta en el ámbito local con la Ley
orgánica de municipalidades; el acceso a los servicios con equidad y la
participación activa de la comunidad constituyen también elementos que se
mantienen en estos documentos.

Sin embargo, las acciones vinculadas con los procesos de gestión eficiente
como el establecer sistemas de supervisión y evaluación, las competencias del
personal de los programas para la infancia, pertinencia bio-socio-cultural de los
servicios y la asignación y buen uso de los recursos, son aspectos menos
abordados en los lineamientos de política y las normas para la atención infantil.

Tomado de: Estudio de oferta de Servicios de Atención Infantil – CISE – PUCP – Ministerio de Educación,
2007

3.2.- Los programas dirigidos a la Infancia desde los diferentes sectores de

gobierno

20
En la actualidad, el Perú cuenta con un marco normativo favorable para los
niños y las niñas, en este marco los diferentes grupos de poder coinciden en la
necesidad de priorizar la primera infancia en especial a los que se encuentran
en las áreas rurales más pobres del país, a partir de una acción intersectorial.
En este sentido, podríamos señalar que el desarrollo de los programas de
atención infantil constituye la expresión concreta de la voluntad política en
torno a la primera infancia, puesto que la creación de éstas se sustenta en los
marcos normativos establecidos como acuerdos entre todos los poderes del
Estado.

Tal vez los vacíos en la política no se encuentren en los documentos sino en el

momento de implementarlos, sea por falta de recursos suficientes, por la
incomprensión entre las instituciones del estado y la población o por la falta de
capacidades en los encargados de ejecutar los programas.

En este acápite recogeremos las principales conclusiones del informe final del
“Estudio de oferta de servicios de atención infantil dirigido a niños y niñas
menores de 6 años en áreas rurales”, desarrollado por el Centro de
Investigaciones de la Pontificia Universidad Católica del Perú a solicitud del
Ministerio de Educación. En este estudio se ha identificado principalmente los
Programas de Atención Infantil que vienen desarrollando el Ministerio de
Educación, Ministerio de Salud y Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

Los programas de atención a niños y niñas de 0 a 2 años:

La estadística pone en evidencia que los programas para este grupo de edad
son prácticamente inexistentes en las áreas rurales, y la mayor cantidad de
ellos se concentran en las zonas urbanas lo cual puede explicarse por el
mayor número de mujeres que acceden a un empleo de tiempo completo que
origina una demanda de atención de servicios de cuidado diurno.

El estudio efectuado en las regiones de Cajamarca, Huánuco, Ucayali y

Apurímac (las mismas que concentran mayor cantidad de población rural)
revela que en los 22 distritos seleccionados para el estudio no se registró
ninguno de los programas promovidos por el Ministerio de Educación para este
grupo de edad, tanto desde las formas escolarizadas (Cuna, Cuna-Jardín)
como desde las formas no escolarizadas (SET, PET, PAIGRUMA, PIETBAF,
PIET).

En el caso de los wawa wasi 11, su cobertura es mínima y sólo se registraron un

total de 4 wawawasi en los 22 distritos seleccionados (2 en Cajamarca, 1 en
Apurimac y 1 en Huanuco), lo cual es significativo considerando que la
focalización de este programa está definida para ámbitos de pobreza y
extrema pobreza que corresponde con la población en zonas rurales. Si bien el
programa cuenta con un diseño para atender a niños y niñas desde los 6
11
El Programa Nacional Wawa wasi, promovido por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, ofrece un
Servicio de Cuidado Diurno en donde los niños son atendidos en un lapso de 8 horas y reciben tres
raciones de alimentos diario diferenciadas por grupos de edad. Los niños desarrollan actividades de
aprendizaje infantil temprano y reciben acciones preventivas en salud. Para las acciones en salud cuentan
con un Convenio marco suscrito con el MINSA y a través de él se efectúa el control de peso y talla de los
niños y niñas.

21
meses hasta los 3 años 11 meses, se observa también que la atención se
concentra mayoritariamente en la población mayor de 2 años.

En relación de los programas de complementación alimentaria (PRONAA,

Vaso de leche), el PACFO beneficia a niños y niñas de 6 a 36 meses con
riesgo nutricional y el PANFAR benefician a los niños y niñas hasta los 36
meses y sus madres. Estos dos últimos programas se entregan en
coordinación con los Establecimientos de Salud del Ministerio de Salud. Sin
embargo, no existen mecanismos eficientes que garanticen el consumo de
esto paquetes nutricionales por los beneficiarios.

Respecto a los comedores infantiles y el vaso de leche no se cuenta con un

registro actualizado ni sistematizado de los beneficiarios menores de dos años,
lo cual hace difícil conocer el impacto real de estos programas en el estado
nutricional de los niños y niñas. Como veremos más adelante las condiciones
de saneamiento básico e infraestructura implican serios riesgos a la salud de
los niños y niñas.

Respecto a los servicios promovidos por el Ministerio de Salud, se observa

básicamente la atención de los niños de este grupo etáreo a través de la
evaluación de Crecimiento y Desarrollo (CRED), las inmunizaciones y
atención de enfermedades prevalentes. Sabemos que existe una Ley de
Estimulación Prenatal y Temprana, para que en los Establecimientos de Salud
se oriente a los padres de familia para la atención de sus hijos pequeños, sin
embargo la norma tiene un ritmo lento en su aplicación y prácticamente no se
aplica en las áreas rurales donde los centros de salud son distantes y de difícil
acceso a la población en áreas rurales.

Como se observa, los ministerios que tienen la responsabilidad de la atención

infantil en la edad más temprana (0 a 2 años) desarrolla acciones en niveles de
cobertura mínimos, pese a estar contemplado en sus normas y directivas.

Los programas de atención a los niños y niñas de 3 a 5 años y 6 a 8

años:
Los programas educativos para niños entre 3 y 5 años se dan básicamente en
las modalidades de: Jardines (forma escolarizada) y PRONOEI (forma no
escolarizada).; y para los de 6 a 8 años, se ofrece el servicio educativo a través
de las escuelas primarias. En el caso de los programas de inicial, el horario de
atención en las zonas rurales es por las mañanas con un promedio de 4 a 5
horas en donde desarrollan acciones educativas y para el caso de la primaria,
también es por las mañanas en un lapso de 6 a 7 horas.

En teoría se señala que estos programas deben ofrecer atención integral a

través de las acciones intersectoriales, sin embargo en la práctica se observa
que son los Jardines los que mayormente se benefician con los programas de
alimentación y los Pronoei están siendo menos atendidos. Consideramos que
ello se debe a que los PRONOEI están presentes en las zonas rurales más
dispersas, con mayor dificultad de acceso y con menor población infantil.

22
El programa de alimentación escolar si bien entrega alimentos a la institución
educativa quienes se encargan de la preparación y distribución son las madres
quienes se organizan en turnos para la preparación y entrega de los mismos.
Además, los municipios son los encargados de entregar los insumos para el
“vaso de leche”.

En el caso de las actividades del sector Salud, se observa que la atención del
CRED disminuye de manera progresiva con los niños de 3 a 5 años, y la
atención para los niños entre 6 y 8 años sólo se da condicionado a una
situación de enfermedad. Los controles de salud más espaciados están
definidos en las normas del sector bajo la percepción de menor vulnerabilidad
para esta edad, que no debería ser aplicable en contextos de pobreza (como
son las áreas rurales) por la alta situación de riesgo que alcanza también a
estos niños y niñas.

Programas de Atención Infantil promovidos por los diferentes sectores

del estado

Si bien la mayoría de programas o servicios de Atención Infantil presentan un

ámbito de intervención nacional, las zonas más pobres del país actualmente

23
continúan siendo desatendidas, tal y como viene ocurriendo desde hace varias
décadas, Esto confirma la dispersión de esfuerzos y recursos así como vacíos
en los mecanismos de focalización encontrados en otros estudios.

La matriz comparativa de los programas nos permite apreciar que el tiempo

dedicado a la atención de niños y niñas se clasifica en tres: tiempo parcial
como aquel que tiene una duración de 3 a 5 horas por beneficiario por día,
tiempo completo a la atención de 8 horas diarias por beneficiario e intervención
específica como aquella que se brinda en momentos determinados y con
menos de 2 horas de atención por beneficiario por día.

Pese a los cambios sociales y económicos ocurridos en los últimos años en

nuestro país, los servicio de atención infantil mantienen los horarios de
atención de manera estándar a nivel nacional, sin discriminar las demandas
reales de las familias y sus niños, pese a que las normas (tanto en el MINEDU
como en el MIMDES) establecen como criterio la flexibilidad en el horario
incluso en la calendarización del servicio, en función a las necesidades de la
población (articulo 71° del Reglamento de la educación Básica Regular y
Lineamiento del Programa Nacional Wawa wasi).

Según los lineamientos de funcionamiento de los programas de atención

infantil tanto el MINEDU y el MIMDES cuentan con programas o servicios en
donde la responsabilidad de la atención directa a los niños y niñas está a cargo
de agentes de la comunidad, quienes deberían cumplir un perfil, contar con
capacitaciones sostenidas y acompañamiento permanente por personal
profesional (promotoras educativas y madres cuidadoras). Y en el caso del
MINSA, se establece que la atención directa esta bajo la responsabilidad del
personal profesional de los Establecimientos de Salud. Sin embargo, en la
práctica se observa que la mayor parte de actividades que se cumplen al
brindar el servicio son de total responsabilidad de los actores comunitarios ya
que el acompañamiento técnico que deberían tener casi es inexistente.

Si bien todos los sectores señalan contar con sistemas de monitoreo y

evaluación, las dificultades antes mencionadas podrían estar evidenciando que
en la práctica no cumplan los fines para los que han sido creados. Las acciones
de supervisión por lo general se centra en una persona (aquella que tiene la
categoría de Jefe inmediato) y los aspectos que más se supervisan según los
operadores de los servicios están vinculadas en primer lugar a los procesos
administrativos, al cumplimiento de la cobertura y en última instancia al
acompañamiento de acciones técnicas.

El estudio de oferta de servicio de atención infantil encontró que la inoperancia

de los sistemas de monitoreo y evaluación están íntimamente vinculadas a las
dificultades que se presentan en la organización y funcionamiento de los
mismos, a continuación enunciaremos algunas de ellas:
 Los operadores finales y muchas veces los funcionarios que deberían
orientar la implementación adecuada de los programas, no tienen
claridad respecto a los fines de sus programas, esto se refleja en las
respuestas respecto a los logros obtenidos de su intervención, las
mismas que se refieren a actividades que a resultados. Tal vez los

24
 énfasis en las acciones de monitoreo/seguimiento estén indicando que
para los operadores finales la cobertura resulta más importante que los
procesos mismos para la atención de los niños y niñas.
 Los operadores finales desconocen la función de los sistemas de
monitoreo y la generación de información para la toma de decisiones.
Esto podría deberse a que no existe el hábito de sistematizar
información y hacer uso efectivo de ella, a la falta de un sistema rápido
de retroalimentación unido a procesos de planificación que finalmente
llevan a mantener la costumbre de “clonar” presupuestos y planes
anuales de trabajo.
 La desproporción entre el número de personal operativo y las metas de
atención asignadas. Por ejemplo en el caso del MED, según
normatividad las Docentes Coordinadoras tienen a su cargo entre 8 a 10
programas no escolarizados con un rango de 200 a 250 niños atendidos,
en el caso del MIMDES se le asigna a un Coordinador de campo la
supervisón de las acciones de 30 Wawa wasis que corresponden a 2
Comités de Gestión y un promedio de 240 niños y niñas atendidos y
para el caso del MINSA, si bien los establecimientos de salud tienen un
rol preventivo promocional, muchas veces encontramos sólo un técnico
a cargo de éste. En todas estas situaciones se suma como dificultad
para un efectivo monitoreo el difícil acceso geográfico y escasa
disponibilidad de transporte que limita la presencia en el sitio y el tiempo
de dedicación.
 Esta desproporción del personal frente a la falta de asignación de
recursos para las actividades de monitoreo, llevan a que en promedio se
efectúe la visita a los programas o servicios cada 6 meses, es decir, dos
veces al año.
 Las condiciones laborales del personal también constituyen limitaciones
para el desarrollo y mejora continua de los SAI. La rotación de los
mismos afecta la continuidad de las estrategias de manera sostenida.
 Los sistemas de monitoreo en los casos del PNWW y del MINSA exige
la aplicación de un excesivo número de formatos que además recogen
datos cuantitativos perdiéndose valiosa información cualitativa que es la
más importante para la toma de decisiones respecto al mejoramiento de
los servicios. En el caso del MINEDU no se encuentra un sistema
ordenado de registro de información, no se sistematiza la poca que se
recoge y por lo tanto tampoco se utilizan los datos. En los otros
programas sociales existen básicamente kardex para el control de las
entregas.

Podemos agregar que la ausencia de criterios básicos estandarizados para el

funcionamiento de los programas, la falta de mecanismos integradores de
información sumado a la imposibilidad de compatibilizar los datos o información
que se recoge desde cada sector impide que se establezcan prioridades y
metas de atención, lo cual lleva a “vicios” como la clonación de presupuesto
año a año, repetición de estrategias que no han demostrado impacto en sus
intervenciones, una visión parcializada de las mismas e inadecuada
focalización de los beneficiarios que conlleva a filtraciones. Estos aspectos
señalados van de la mano con los problemas de equidad y acceso que tienen
los programas de atención infantil.

25
La estrategia CRECER impulsada por el presente gobierno a través de la
Presidencia del Consejo de Ministros, intenta corregir estos vacíos
fortaleciendo la acción intersectorial con una meta de atención al 2011 de un
millón de niños y niñas en 880 distritos más pobres del país, priorizando a los
menores de 3 años. Sin embargo la acción resulta sesgada, donde el enfoque
es básicamente de supervivencia infantil, con énfasis en atacar la problemática
de la desnutrición y no plantean la necesidad de incorporar acciones
educativas para los niños y niñas.

3.3.- Aportes de la sociedad civil en la mejora de la calidad de la atención y

educación de niños y niñas en áreas rurales

La sociedad civil organizada en Asociaciones sin fines de lucro u

Organizaciones no gubernamentales (ONG) desarrollan proyectos que buscan
mejorar la calidad de vida de la población, por lo general se ubican en las
zonas más deprivadas del país. El informe del año 2006 de la Agencia de
Cooperación Internacional (APCI) señaló que para el año 2004 el 6.8% de la
Cooperación Internacional fue destinada para el sector Educación, lo que
equivale a 26 millones de dólares aproximadamente (ver cuadro adjunto). No
se ha hallado información específica en relación al porcentaje administrado por
las entidades ejecutoras (gubernamentales y no gubernamentales) en el área
de educación, si embargo en términos generales indican que para ese año el
54% de los recursos de la cooperación fueron administrados por las
organizaciones no gubernamentales.

Cooperación Oficial Cooperación No Gubernamental CTI total

Sector Administrativo Cooperación Oficial Cooperación No Gubernamental CTI total
Sector Administrativo Monto (US$) %/total Monto (US$) %/total Monto (US$) %/total
Monto (US$) %/total Monto (US$) %/total Monto (US$) %/total
Multisectorial 111,401,352 39.8% 15,411,117 14.0% 126,812,469 32.5%
Multisectorial 111,401,352 39.8% 15,411,117 14.0% 126,812,469 32.5%
Mujer y Desarrollo Social 31,064,189 11.1% 27,681,512 25.1% 58,745,701 15.1%
Mujer y Desarrollo Social 31,064,189 11.1% 27,681,512 25.1% 58,745,701 15.1%
Salud 24,523,295 8.8% 24,067,174 21.8% 48,590,469 12.5%
Salud 24,523,295 8.8% 24,067,174 21.8% 48,590,469 12.5%
Agricultura 27,892,300 10.0% 15,254,014 13.8% 43,146,314 11.1%
Agricultura 27,892,300 10.0% 15,254,014 13.8% 43,146,314 11.1%
Educación 14,005,417 5.0% 12,352,562 11.2% 26,357,979 6.8%
Educación 14,005,417 5.0% 12,352,562 11.2% 26,357,979 6.8%
Justicia 15,375,824 5.5% 1,598,412 1.5% 16,974,236 4.4%
Justicia 15,375,824 5.5% 1,598,412 1.5% 16,974,236 4.4%
Economia / Finanzas 8,855,683 3.2% 126,927 0.1% 8,982,610 2.3%
Economia / Finanzas 8,855,683 3.2% 126,927 0.1% 8,982,610 2.3%
Vivienda / Construccion 6,814,841 2.4% 1,430,844 1.3% 8,245,685 2.1%
Vivienda / Construccion 6,814,841 2.4% 1,430,844 1.3% 8,245,685 2.1%
Energia / Minas 6,789,046 2.4% 914,858 0.8% 7,703,904 2.0%
Energia / Minas 6,789,046 2.4% 914,858 0.8% 7,703,904 2.0%
Trabajo / Prom. Social 2,822,867 1.0% 3,987,333 3.6% 6,810,200 1.7%
Trabajo / Prom. Social 2,822,867 1.0% 3,987,333 3.6% 6,810,200 1.7%
Producción 3,399,553 1.2% 2,627,479 2.4% 6,027,032 1.5%
Producción 3,399,553 1.2% 2,627,479 2.4% 6,027,032 1.5%
Relaciones Exteriores 5,551,858 2.0% 0 0.0% 5,551,858 1.4%
Relaciones Exteriores 5,551,858 2.0% 0 0.0% 5,551,858 1.4%
Transportes 3,746,895 1.3% 352,758 0.3% 4,099,653 1.1%
Transportes 3,746,895 1.3% 352,758 0.3% 4,099,653 1.1%
Comercio Y Turismo 1,632,157 0.6% 12,235 0.0% 1,644,392 0.4%
Comercio Y Turismo 1,632,157 0.6% 12,235 0.0% 1,644,392 0.4%
Otros 15,956,275 5.7% 4,363,816 4.0% 20,320,091 5.2%
Otros 15,956,275 5.7% 4,363,816 4.0% 20,320,091 5.2%
Total Ejecutado 279,831,551 100.0% 110,181,041 100.0% 390,012,592 100.0%
Total Ejecutado 279,831,551 100.0% 110,181,041 100.0% 390,012,592 100.0%
Fuente: Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI – Mayo, 2006

La APCI es la encargada de normar la política de cooperación internacional en

el país, estableciendo en su plan 12 prioridades que se alinean con los
documentos de política nacional como el Acuerdo Nacional, Plan nacional de
lucha contra la pobreza, Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, Plan nacional
de Competitividad y Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria. Entre estas
prioridades señalaremos las dos que se vinculan al tema del presente
documento:

26
  Mejorar la salud y nutrición de la población
 Asegurar el acceso universal a una educación de calidad

A partir de las prioridades establecidas por la APCI se intenta ordenar las

acciones de la cooperación internacional canalizadas a través de entidades
gubernamentales y no gubernamentales, para ello se hace un registro de las
Ongs y se establecen normas para garantizar la transparencia en la
administración de los recursos. Sin embargo, en la actualidad resulta difícil
indicar el nivel de impacto que han tenido las distintas iniciativas de las ONGs
en la mejora de la calidad educativa a lo largo del tiempo, los motivos pueden
ser muchos: acciones aisladas, ausencia de un sistema efectivo de monitoreo y
evaluación, el enfoque de la intervención, ausencia de mecanismos de
coordinación efectiva entre estos y el sector del estado, entre otros.

La política vigente establece una orientación respecto a las necesidades y

prioridades del estado, sin embargo no existen lineamientos claros en relación
al “después de…”, o en todo caso a lo que se le ha denominado “sostenibilidad
de los proyectos”. Las instituciones del Estado no tienen una obligación
expresa de monitorear las acciones que se desarrollan desde las ONGs ni
tampoco de incorporar las innovaciones a sus planteamientos técnicos, pese a
que sus intervenciones están en espacios que pertenecen al sector
(instituciones educativas), desconociendo las actividades y las oportunidades
de mejora que se pueden dar desde allí. Por otra parte, algunas iniciativas
desarrolladas desde las ONGs resultan difíciles de ser replicadas desde el
Estado, sea por la complejidad del mismo o por falta de recursos humanos y
económicos que implicaría su implementación a escala nacional.

Por último, en el marco de la descentralización del país un aporte importante de

la sociedad civil organizada es su participación en los espacios de concertación
(mesas descentralizadas de lucha contra la pobreza y la formulación de los
presupuesto participativos locales) que constituyen una oportunidad para
colocar en la agenda pública la problemática infantil en los espacios locales en
donde se toman decisiones vinculadas a las prioridades en los planes anuales
regionales y por consiguiente en la asignación de los recursos públicos.

Conclusiones:

En relación a la calidad y equidad en educación

1.- La calidad y equidad en el sistema educativo constituyen dos pilares
importantes de articulación entre las prioridades de políticas establecidas por el
sector Educación en el PESEM 2007 – 2011 y el Proyecto Educativo Nacional
al 2021. En los documentos de política educativa se define la calidad como el
nivel óptimo que debe alcanzar la persona para enfrentar los retos del
desarrollo humano, ejercer su ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda
la vida. En relación a la equidad, el artículo 17° de la Ley General de
Educación tomará medidas que favorezcan a segmentos sociales que están en
situación de abandono o de riesgo. Asimismo, el Estado reconoce y garantiza
el derecho de los pueblos indígenas a una educación en condiciones de
igualdad con el resto de la comunidad nacional. Para ello establece programas
especiales que garanticen igualdad de oportunidades y equidad de género en

27
el ámbito rural.

2.- En relación a la cobertura educativa, el PESEM establece un incremento del

16% para el nivel inicial, teniendo como meta lograr una cobertura de 73,7%.
Este indicador no especifica con detalle metas por rangos de edad (los
menores de 3 años son los menos atendidos) ni ámbito geográfico (los niños
en áreas rurales e indígenas son los que menos servicios educativos tienen).
Asimismo, el MINEDU ha proyectado que para el año 2011 se logre un
incremento del 48% en el presupuesto por alumno del nivel inicial (de US$ 224
a US$ 437,5 por niño). Para la población en el rango de edad de 3 a 5 años
que viven en áreas rurales, el MINEDU establece un incremento del 7,23 % (de
0,11% a 7,34%) de niños y niñas atendidos en programas EIB.

En relación a los mecanismos para la implementación de las políticas

vinculadas a las transiciones educativas
3.- La articulación como mecanismo externo que contribuye con los procesos
de transición entre niveles educativos, es ampliamente reconocido dentro del
sistema. La Ley General de Educación señala que el sistema educativo
peruano es integrador y flexible porque abarca y articula todos sus elementos y
permite a los usuarios organizar su trayectoria educativa. Se adecua a las
necesidades y exigencias de la diversidad del país. Además, el reglamento de
la Educación Básica Regular ofrece mayores precisiones al señalar en su
artículo 16° que la educación Inicial con la Primaria articulan concepciones
sobre la infancia, así como enfoques pedagógicos y curriculares que respondan
a las características de la evolución de los niños en cada una de sus etapas de
desarrollo orgánico, afectivo y cognitivo, sus necesidades educativas
específicas, sus diferencias individuales y su diversidad socio cultural,
considerándolas como un proceso continuo desde el nacimiento.

4.- Si bien la manifestación más concreta de la articulación entre los niveles

sea el esfuerzo del sector Educación al establecer un único diseño curricular
que abarca todos los niveles de la Educación Básica Regular (Resolución
Ministerial N° 0667-2005-ED), la realidad nos muestra que contar con el diseño
curricular nacional integrado y diversificado no garantiza por sí mismo que se
den de manera eficiente los procesos de articulación entre los niveles. Muchos
estudios registran quiebres en los procesos pedagógicos entre el nivel inicial y
primaria, la ausencia de oferta educativa que facilite el paso entre niveles, las
capacitaciones docentes siguen teniendo sesgos según el grupo de edad con
la que se trabaja.

6.- Para cumplir los mandatos de política educativa y las metas que el sector se
ha propuesto (en temas de infancia y educación en comunidades rurales), se
requiere una gestión eficiente del sistema educativo, que implica: la
participación activa de los Consejos Participativos en todas sus instancias,
contar con recursos suficientes que hagan posible implementar
adecuadamente las políticas, el uso de los recursos con eficiencia y
transparencia, acción intersectorial para una atención integral y un equipo
humano comprometido y con alto nivel de desempeño en sus funciones.

28
7.- Pese a que todos los documentos de política vinculada a la atención y
educación a la primera infancia hacen mención de la necesaria acción
intersectorial, existen vacíos que obstaculizan las iniciativas intersectoriales
como: la ausencia de criterios básicos estandarizados para el funcionamiento,
continuidad y complementariedad de los programas, la falta de mecanismos
integradores de información sumado a la imposibilidad de compatibilizar los
datos que se recoge desde cada sector lo cual impide que se establezcan
prioridades y metas de atención, esto conlleva a “vicios” como la clonación de
presupuesto año a año, repetición de estrategias que no han demostrado
impacto en sus intervenciones, una visión parcializada de las mismas e
inadecuada focalización de los beneficiarios que genera filtraciones (reciben los
que no deben), además de barreras actitudinales por parte de los operadores
finales de los programas. Estos aspectos señalados van de la mano con los
problemas de equidad y acceso que tienen los programas de atención infantil.

8.- En la actualidad y por la coyuntura del país, la acción de la sociedad civil

organizada cumple un papel importante en la incorporación de la problemática
infantil (en áreas rurales) en la agenda pública de los gobiernos locales. Sin
embargo aún falta mejorar mecanismos de articulación y comunicación entre
las iniciativas de la sociedad civil (ONGs, Universidades, etc.) y las instancias
de gobierno (Direcciones Regionales de Educación, Unidades de Gestión
Local), para lograr la complementariedad de las acciones y optimizar el uso de
los recursos disponibles.

9.- Finalmente, como señaláramos el Perú cuenta hoy con marcos de política
favorables para la primera infancia, en especial para los que viven en contextos
rurales e indígenas, y también para favorecer procesos de transición exitosas.
Sin embargo, la debilidad se encuentra en los mecanismos y formas de
implementar las políticas, es decir, en el COMO; puesto que ello exige preparar
a las instancias correspondientes (niveles descentralizados de gobierno),
preparar e informar a los operadores de programas, perfeccionar los
mecanismos de la carrera pública, mejorar las estrategias de los programas en
función al contexto en el que se encuentran otorgando mayor información y
oportunidades de participación a la población.

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