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I

HELY LOPES MEIRELLES


ARNOLDO WALD
GILMAR FERREIRA MENDES

MANDADO
DE SEGURANÇA
EAÇÕES
CONSTITUCIONAIS
32fl.edição,
atualizada de acordo com a Lei n. 12.016/2009

com a colaboração de
RODRIGO GARCIA DA FONSECA

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• MANDADO DE SEGURANÇA
EAÇÕES CONSTITUCIONAIS
HELY LOPES MEIRELLES

© 1990 - VERALICE CELlDONlO LOPES MEIRELLES

I" edição: 1967: 2" edição: 1969: 3" edição: 1975: 4" edição: 1976:
S" edição: 1978: 6" edição: 1979: 7" edição: 1980: 8" edição: 1981:
9" edição: 1983: 10a edição. 1985: II" edição: 1987: 12" edição: 1989: HOMENAGEM
13" edição. I" tiragem: 1989: 2" tiragem: 1991; 14" edição: 1992:
IS" edição: 1994: 16" edição: 1995: 17" edição: 1996: 18" edição: 1997:
19" edição: 01. 1998: 20a edição: 09.1998: 21a edição. I" tiragem: 08. 1999:
2" tiragem: 03.2000: 22a edição: 09.2000: 23" edição: OS.2001: Ao meu pai, a quem prometi editar seus livros sempre atualizados.
24" edição: 04.2002: 2S" edição: 01.2003: 26" edição. Ia tiragem: 08.2003: Primeiro porque acredito que isso contribuird para o Direito Público Bra-
2" tiragem: 03.2004; 27" edição: 06.2004; 28" edição: 08.200S; sileíro; segundo porque essa é afonna de senti-lo vivo e amda presente.
29" edição: OS.2006: 30a edição: 04.2007: 31 a edição: 04.2008. Meu pai. eterno professor.
Meu pai. amigo dos amigos. da família, dos empregados. dos vizinhos
e ate dos immigos ...
ISBN 978-85-7420-964-7
Meu pai. homem de caráter. homem de convicções. homem sem pre-
ço.
Direitos reservados desta edição por
Meu pai, poeta na juventude. inteligente. vivo e espirituoso.
MALHEIROS EDITORES LTDA.
Rua Paes de Araújo. 29. conjunto 171 Meu paí. silencíoso na dor. humilde nas homenagens.
CEP 04531-940 - São Paulo - SP Meu paí. apoio nos acertos e nos desacertos.
Tel.: (lI) 3078-7205 - Fax: (11) 3168-5495 Meu paz, que adorava plantas e ammaIS.
URL: www.malheiroseditores.com.br Meu pai. que acreditava no nosso Pais.
e-mail: malheiroseditores@terra.com.br Meu pai. trabalhador até a morte.
A este homem. que sempre teve fé na vida, amor pelas pessoas, pelo
trabalho e pelo Brasil.
CompOSIção
PC Editorial Ltda. Ao ser humano que muito lutou contra os seus defeitos e evoluíu.
A ele, que deixou um vazio enonne aos que o conheceram.
A ele, que tinha tanta luz e um sorriso tão doce...
Capa: O meu amor eterno.
Criação: Nádia Basso
Arte: PC Editorial Ltda São Paulo. agosto de 1990
VERALICE CELlDONIO loPES MElRELLES

Impresso no Brasil
Printed in Brazi/
08.2009
UNl'JER5!Dft,DE FUMEC
6iblioteca oa FCH
Prefácio da 32ª Edição

A presente monografia foi publicada, pela primeira vez, em


1967, e desde então, sucederam-se 32 edições, das quais 13 em vida
de HELY LOPES MEIRELLES e 19 após o seu falecimento. Já foram
editados cerca de 200.000 exemplares, que inspiraram decisões dos
tribunais e ampararam as razões de advogados e procuradores.
Em quatro décadas, mudaram o mundo, o Brasil e o Direito,
mas o livro de HELY continua sendo profundamente atual, esgo-
tando anualmente suas edições, como tambem tem acontecido com
os demais livros de sua autoria, e, em particular, com o seu Direito
Administraftvo Brasileiro atualmente em 35' edição.
Assim, mantenbo. a afirmação que fizemos, há mais de vinte
anos, no sentido de considerar que a história do nosso direito ad-
ministrativo se divide em dois períodos: o anterior e o posterior à
obra de HELY, que funciona, assim como um divisor de águas entre o
antigo e o moderno.
A reedição e a atualização da obra de HELY LOPES MEIRELLES
constituem um dever que tinbamos em relação à memória do Mestre
e Amigo, que renovou o nosso Direito Administrativo e sintetizou
adrniraveimente as melbores lições a respeito do mandado de se-
gurança. Por outro lado, a sociedade brasileira e os meios jurídicos
não podiam perder uma monografia tão rica em ensinamentos, que
inspirou e continua a influenciar o legislador e a maioria dos julgados
na matéria.
Não há dúvida de que manter víva a obra de HEr.Y LOPES MEIREL-
LES é a melbor homenagem que lbe poderiamos prestar, garantindo a
permanência do uso dos seus livros pelos magistrados, advogados,
membros do Ministério Público e estudantes de Direito do nosso País,
mediante um esforço de adaptação às novas regras jurídicas, sem a
qual as obras mais importantes envelbecem e se tomam obsoletas.
8 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÔES CONSTITUCIONAIS PREFÁCIO DA 32' EDIÇÃO 9

Já dizia RUI BARBOSA que, mais do que erigindo estátuas, é com A partir da 22' edição, contamos com a colaboração do eminente
a publicação das suas obras completas que cabe homenagear os gran- constitucionalista e Presidente do Supremo Tribunal Federal, profes-
des juristas. No caso de HELY LOPES MElRELLES, as sucessivas edições sor GlLMAR FERREIRA MENDES, acrescentando à obra uma Sexta Parte,
de todos os seus livros, que estão sendo republicados, constituem o de sua autoria exclusiva, que se refere á ação direta de inconstitucio-
resultado da convergência de um esforço comum da sua família - e nalidade (ADI), á ação declaratória de constitucionalidade (ADC), á
especialmente de sua filha VERA MElRELLES -, dos vários atualizado- inconstitucionalidade por omissão, ao controle incidental de normas
res e da MALHEIROS EDITORES com o interesse constante dos leitores, e à representação interventiva. Todas essas matérias enquadram-se
que mantiveram. sua fidelidade ao eminente jurista. na linha dos assuntos que HELY LOPES MElRELLES pretenderia tratar,
Conservou-se, assim, o ritmo das reedições que a obra logrou numa obra destinada a examinar os principais instrumentos de defesa
durante a sua vida, assegurando-lhe uma espécie de imortalidade dos direitos individuais, sob os ãngulos do Direito COlistitucional,
subjetiva, no diálogo sempre renovado que o Autor mantém com os Administrativo e Processual.
seus leitores. Em edições subseqüentes, incluimos um capítulo a respeito da
Como a 13" edição, a última ainda revista pelo Autor, datava ação de improbidade e acrescentamos outro referente à argüição de
de 1989 e contava 197 páginas, introduzimos, a partir da J4ã edição, descumprimento de preceito fundamental (ADPF), cuja importãncia
novos capítulos a respeito da ação civil pública, que foi objeto de tem crescido nos últimos anos e que é da autoria do professor GlLMAR
oportuna complementação legislativa em 1990. MENDES. Também demos especial atenção á recente evolução legisla-
tiva abrangendo o exame das medidas provisórias e a jurisprudência
Do mesmo modo, incluímos notas e comentários em relação ao do STF, do STJ e dos demais tribunais do pais.
mandado de segurança coletivo, á ação popular e á ação civil pública,
A partir da 3Ql1 edição, além de continuar a fazer a atualização
analisando inclusive os efeitos da Lei 8.437, de 30.6.1992, que, em da jurisprudência, deu-se especial atenção às repercussões, nas várias
alguns dos seus aspectos, adotou a posição preconizada por HELY
ações e nos diversos recursos, da Emenda Constitucional n. 45 e das
LOPES MElRELLES, dela se distanciando, todavia, em outros pontos.
modificações do Código de Processo Civil nos últimos anos (Leis ns.
Considerando que, em relação ao mandado de segurança indi- 11.111/2005, 11.187/2005, 11.232/2005, 11.276/2006, 11.277/2006,
vidual e â ação popular as posições jurisprudenciais e doutrinárias já 11.280/2006, 11.418/2006, 11.419/2006 e 11.448/2007), havendo
se tinham consolidado, não havendo modificações relevantes, maior mudanças no regime do recurso de agravo, a permissão da intimação
atenção foi dada, nas edições seguintes, mas anteriores â presente, á eletrôDÍca, a previsão do indeferimento de inicial repetitiva e a decre-
evolução dos julgados em relação ao mandado de segurança coletivo, tação de oficio da prescrição, entre outras modificações relevantes.
à ação civil pública e ao mandado de injunção, cuja ímportãncia no Por sua vez, o Min. GlLMAR FERREIRA MENDES, além de atualizar
cenário juridico brasileiro tem aumentado recentemente. os vários capítulos de sua autoria, acrescentou ao livro uma Décima
Nos acréscimos feitos, nós nos mantivemos fiéis á orientação e Parte a respeito da reclamação constitucional, que tem adquirido,
ao pensamento de HELy LOPES MElRELLES, tentando vislumbrar quais recentemente, uma maior importãncia como remédio para preservar
seriam suas reações diante da hipertrofia da ação civil pública e da a competência do STF.
consolidação construtiva que se realizou em tomo do mandado de As provas da 32' edição já estavam em fase de revisão quando o
injunção, embora talvez nem sempre tenhamos conseguido acompa- Senado aprovou a nova legislação do mandado de segurança, que foi
nhar seu estilo, que traduz a personalidade do Autor. sancionada, pelo Presidente da República, em 7.8.2009, passsando
No passado, analisamos também os efeitos de Lei 9.139, de a Lei n. 12.016 a substituir a legislação anterior. De imediato, pas-
30.11.1995, que alterou os dispositivos referentes ao agravo de samos a fazer a revisão do livro para adaptá-lo à nova lei de modo
instrumento, com importantes reflexos em relação à impetração do a evitar que a obra ficasse obsoleta. O trabalho, que tivemos que
mandado de segurança contra atos judiciais. realizar, foi maior do que o inicialmente previsto pois, além de modi-
10 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÕES CONSTITUCIONAIS

ficações substanciais da lei anterior, tivemos que excluir referências


e discussões jurisprudenciais que se tornaram ultrapassadas.
Pensamos que a nova lei conseguiu consolidar e modernizar a
nossa legislação na matéria, dando-lhe maior harmonia e coerência,
além de reunir, num único diploma, matérias que se encontravam
esparsas em vários textos legislativos de épocas distintas. Manteve-
se, na lei, o espírito do mandado de segurança e a jurisprudência dos
tribunais, sem alterar substancialmente as restrições existentes em Ao Leitor
relação ao seu uso e as normas referentes li suspensão das liminares, (Nota à 13" edição)
matérias que estavam excluídas da competência dos autores do an-
teprojeto. Em 1967 publicamos este fascfculo sobre mandado de seguran-
Todo novo diploma legal está sujeito li interpretação construtiva ça e ação popular. visando a sintetizar os conceítos relativos aos dois
da jurisprudência e da doutrina, que nem sempre pode ser prevista in- institutos processuais de prática cotidiana na nossa Justiça.
tegralmente nas obras publicadas logo após a promulgação do texto, O opúsculo se esgotou tão rapidamente que o reeditamos em
como é o presente caso. Assim sendo, os comentários à nova lei nem sucessivas edições até 1987, adaptando-o â Emenda Constitucional
sempre podem ser considerados definitivos, mas se inspiraram nos 1/69 e normas subseqüentes. acrescendo o onglnal com ampliações
estudos feitos pela Comissão, que a elaborou, e pretenderam manter doutrinárias e jurisprudenciazs, mas conservando sempre o sentido
a estrutura da obra, com a maior fidelidade possível ao pensamento prático da obra.
de HELY LOPES MEIRELLES. Na 11" edição acrescentamos um breve estudo sobre ação civil
Se o livro passou das duzentas páginas iniciais para as atuais pública institUída pela Lei n. 7.347, de 24.7.85, por tratar de maté-
mais de novecentas foi em virtude da criação de novos institutos e ria conexa com a ação popular na defesa de interesses difosos da
técnicas juridicas e da evolução do mandado de segurança, da ação sociedade.
civil pública e do controle da constitucionalidade. Houve, assim, Na 12" edição atualizamos todo o texto pela Constituição de
importantes modificações e, até, uma nova posição construtiva, 5 de outubro de 1988. estudando os institutos novos - mandado de
assumida pelo Supremo Tribunal Federal, dando maior eficiência segurança coletlvo, mandado de injunção e "habeas data ",
e rapidez ao processo judicial e garantindo a segurança juridica, já
Nesta 13" edição aprimoramos alguns conceitos e acrescenta-
agora considerada como verdadeiro principio constitucional.
mos jurisprudência recente, para tornar o estudo cada vez mais c/aro
Agradecemos as sugestões de magistrados, professores, mem- e preCISO, embora modesto e deliberadamente sintético.
bros do Ministério Público e advogados, que têm permitido que o
livro se mantenha em dia com os acórdãos mais recentes. São Paulo, setembro de 1989
Continuando a contar com a colaboração de RODRIGO GARCIA DA o AUToR
FONSECA, a presente edição conserva o espírito e a visão dos institutos
que caracterizam a obra desde a sua elaboração, há mais de quarenta
anos.
ARNOLDO WALD

São Paulo, 15 de agosto de 2009 .i


Sumário'

Prefácio da 32" Edição ........................................................:.......... 7


Ao Leitor ......................................................................................... II

PRIMEIRA PARTE
MANDADO DE SEGURANÇA ó k
1. Conceito e legitimidade ............................................................ 25
2. Natureza processual ................................................................. 30
3. Ato de autoridade ..................................................................... 30
4. Direito individual e colewo, líquido e certo ........................... 33
5. Objeto ....................................................................................... 36
6. Cabimento ................................................................................ 39
Ato de que caiba recurso administrativo .................................. 39
Ato judicial ................................................................................ 40
Ato disciplinar .......................................................................... 48
Ato de dirigente de estabelecimento particular ........................ 49
O mandada de segurança e a arbitragem ................................ 50
7. Prazo para impetração ............................................................. 57
8. Partes ........................................................................................ 60
lmpetrante ................................................................................. 61
lmpetrado .................................................................................. 62
Ministério Público .................................................. .................. 69
Terceiro prejudicado ................................................................. 70
9. Litisconsórcio e assistência ..................................................... 71
10. Competência ............................................................................. 75
Varas privativas ........................................................................ 80
11. Petição inicial e notificação ..................................................... 81
12. Liminar ..................................................................................... 85
13. Suspensão da liminar ou da sentença ..................................... 95
Suspensão de liminar ......... ....................................................... 100
14. Informações ............................................................................. 103

* v. o indice Alfabético-Rernlssivo no final desta obra.


14 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÕES CONSTITUCIONAIS sUMÀRIO 15

15. Sentença ................................................................................... 105 7. A ação civil pública no Estatuto da Criança e do Adolescente 226
16. Execução .................................................................................. 108 8. A ação civil pública e as infrações da ordem econômica ....... 229
17. Recursos ................................................................................... 113 9. A ação de improbidade admillistrativa .................................... 230
18. Coisajulgada ............................................................................ 119 A ação de improbidade administrativa e a ação civil pública . 232
19. Mandado de segurança coletívo ............................................... 121 A competênclO para julgamento da ação de ImprobIdade ad-
20. Questões processuais ............................................................... 129 ministrativa .......................................................................... 235
Tramitação nas férias forenses ................................................. 129 As partes na ação de improbidade administrativa ................... 242
Julgamento no Tribunal ............................................................ 130 Outras questões processuais ..................................................... 249
Alteração do pedido .................................................................. 130 ConsIderações finais ................................................................. 256
Alteração dos fundamentos ....................................................... 131 10. A recellte evolução da ação civil pública. Usos e abusos. AlIá-
Argüições incidentes ................................................................. 131 lise de sua patologia
Desistência da impetração ....................................................... 132 Da importância das caracteristicas do instituto ...................... 259
Prevenção de competência e litiscOnsÓrclO unitário ................ 133 Da recente patologia das ações públicas ................................. 266
Atendimento do pedido antes da sentença ................................ 134 Conclusões ................................................................................ 284
Valor da causa .......................................................................... 134
QUARTA PARTE
21. A nova lei .................................................................................. 135
MANDADO DE INJUNÇÃO --
SEGUNDA PARTE
I. Conceito e objeto ...................................................................... 287
AÇÃOPOPULAR éi)V-- 2. Competêllcia e procedimellfo ................................................... 290
1. COl/ceito .................................................................................... 148 3. Julgamellto ............................................................................... 294
2. Requisitos da ação ................................................................... 150 4. Recursos ................................................................................... 300
3. Fins da ação ............................................................................. 155 5. Execução .................................................................................. 301
4. Objeto da ação .......................................................................... 158
QUINTA PARTE
5. Partes ........................................................................................ 161
6. Competêllcia ............................................................................. 165 "HABEASDATA" ----
,\
7. Processo e limillar 1. COl/ceito e objeto ...................................................................... 303
Processo ........................................................................... ......... 168 2. Competência ............................................................................. 308
Liminor ..................................................................................... 169 3. Legitimação e procedimento .................................................... 309
8. Selltellça ................................................................................... 173 4. Julgamento e execução ............................................................ 311
9. Recursos ................................................................................... 177 5. O "Izabeas data" na Lei 11. 9.507/97 ........................................ 313
10. Coisa julgada ............................................................................ 178 O acesso extrajudicial às informações ..................................... 313
11. Execução .................................................................................. 180 O cabimento do "habeas data" ................................................ 316
A ação judiCial .......................................................................... 317
TERCEIRA PARTE
Algumas questões processuais .................................................. 322
AÇÃO CIVIL PÚBLICA Prova pre-constiluida ............................................................... 322
"--
1. COllceito e objeto ...................................................................... 183 'v- Limites do procedimento ........................................................... 323
2. Legitimação das partes e os poderes do Ministério Público ..... 193· ov.. Aplicação analógIca do Código de Processo Civil .................. 323
3. Foro e processo ........................................................................ 204 Recursos e liminar .................................................................... 324
4. Responsabilidade do réu e a s""tel/ça ..................................... 212 Honorórios de advogado .......................................................... 325
5. A ação civil pública no mercado de capitais ........................... 219 Litisconsórcio e assistência ...................................................... 326
6. A ação civil pública e a defesa do consumidor ....................... 222 Valor da causa e competência .................................................. 326
16 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÕES CONSTITUCIONAIS SUMÁRIo 17

Desistência e perda de objeto ................................................... 327 RequisItos da petição iniCIai e admissibilidade da ação .......... 383
Prazo para impetração ............................................................. 327 Modificação da petição inicIal ................................................. 385
Prevenção .............................................••••................................ 328 Cadeia normativa da norma impugnada .................................. 386
Coisa julgada .......................•.................................................... 328 Intervenção de terceiros e "amicus curiae" ............................. 388
Informações das autoridades das quais emanou o ato norma-
/
SEXTA PARTE", tivo e manifestações do Advogado-Geral da União e do
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Procurador-Geral da República .......................................... 389
AÇÃO DECLARATÓRlA DE CONSTITUCIONALIDADE Apuração de questõesfáticas no controle de constitucionali-
E AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE dade ..................................................................................... 390
POR OMISSÃO 5. Medida cautelar .......................................................... :............ 392
6. Decisão ..................................................................................... 393
I - FORMAÇÃO HISTÓRICA DO CONTROLE ABSTRATO DE
NORMAS ................................................................................... 330 III - AÇÃO DECLARATÓRlA DE CONSTITUCIONALIDADE
A Constituição de 1988 ............................................................. 334 i. Criação da ação ....................................................................... 393
ALei n. 9.868. de IO.lI.99. e aLei n. 9.882. de 3.12.99 .......... 339 A Lei n. 9.868. de 10.lI.99 ....................................................... 414
2. Legitimidade ............................................................................. 414
Il-AÇÃO D/RETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Demonstração da existêncía de controversiafudictai na ação
1. Legitimidade ............................................................................. 339 declaratária de constituCIOnalidade .................................... 414
Presidente da República ........................................................... 341 3.0bjeto ....................................................................................... 419
Mesas do Senado e da Câmara ................................................ 344 Leis e atas normativos federais ................................................ 420
Governador de Estado/Assembléia Legislativa e relação de 4. Parâmetro de controle ............................................................. 422
pertinência ........................................................................... 344 5. Procedimento ........................................................................... 423
Governador do Distrito Federal e Câmara Distrital ............... 345 Requisitos da petição inicial e admissibilidade da ação .......... 423
Procurador-Geral da República ............................................... 348 Intervenção de terceiros e "am/cus curiae" ............................. 425
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ............ 349 Procedimento ............................................................................ 427
Partidos políticos ...................................................................... 349 Apuração de questõesfáticas no controle de constitUCIonali-
O direito de propositura das confederações smdicalS e das en- dade ..................................................................................... 427
tidades de classe de âmbito nacional .................................. 350 6. Medida cautelar ....................................................................... 428
2. Objeto ....................................................................................... 357 7. Decisão ..................................................................................... 429
Leis e atas normativos federais ................................................ 358
Leis e atas normativos estaduais .............................................. 365 IV - AÇÃO D/RETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR -.;:
Leis e atas normativos distritais ............................................... 365 OMISSÃO
Atas legislativos de efeito concreto .......................................... 366 1. introdução ................................................................................ 429
Direito pré-constitucional ......................................................... 370 2. Pressupostos de admissibilidade
Projetas de lei ........................................................................... 372 ConsIderações preliminares ..................................................... 435
Ato normativo revogado ........................................................... 373 Legitimação para agir .............................................................. 443
A problemática dos tratados ..................................................... 374 3.0bjeto
Lei estadual e concorrênCIa de parâmetros de controle ........... 375 Considerações preliminares ..................................................... 445
3. Parâmetro de controle ............................................................. 377 Omissão legislativa. Considerações preliminares .................... 445
Constituição .............................................................................. 378 A omissão parcial ..................................................................... 449
Direito federal ........................................................................... 380 Casos relevantes de omissão legislativa nafurisprudêncía do
4. Procedimento ........................................................................... 383 STF ....................................................................................... 453
18 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÚES CONSTITUCIONAlS sUMÁRIo 19

OmiSsão de providência de indole administrativa. Exercicio de Eficticia "erga omnes" na declaração de inconstitucionalidade
poder regulamentar ............................................................. 455 proferida em ação declaratória de constitucionalidade ou
Omissão de medidas ou atas administrativos ........................... 456 em ação direta de inconstitucionalidade ............................. 504
4. Procedimento A eficticia "erga omnes" da declaração de nulidade e os atas
Considerações geraIs ................................................................ 457 smgulares praticados com base no ato normativo declarado
Cautelar .................................................................................... 458 inconstitucional ................................................................... 504
5. Decisão A eficdcia "erga omnes n da declaração de inconstitucionali-
Considerações preliminares ..................................................... 459 dade e a superveniência de lei de teor idêntico ................... 505
Suspensão de aplicação da nonna eIvada de omissão parcial Conceito de "efeito vinculante" ............................................... 506
e/ou aplicação excepcIOnal ................................................. 463 LImites objetivos do efeito vinculante ........................... :........... 508
Suspensão dos processos .......................................................... 467 LImites subjetivos ...................................................................... 515
. guIsa de conclusão ................................................................ 468 Efeito vinculante de decisão proferida em ação direta de in-
constitucionalidade .............................................................. 516
V-AS DECISÕES DO STF NO CONTROLE ABSTRATO DE Efeíto Vinculante da cautelar em ação declaratória de consti-
NORMAS E OS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE tucionalidade ....................................................................... 518
INCONSTITUCIONALIDADE Efeito Vinculante da deCIsão concessiva de cautelar em ação
Procedimento de tomada de decisões ....................................... 468 direta de inconstituCIonalidade ........................................... 520
Declaração de nulidade ............................................................ 469 Efeito vinculante de decisão indeferitárza de cautelar em ação
Extensão da declaração de inconstituCionalidade ................... 469 direta de inconstitucionalidade ........................................... 523
A interpretação confonne â Constituição ................................. 474
AdmIssibilidade e limites da interpretação conforme à Cons- Si:rrMA PARTE /,
tituição ................................................................................. 476 ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO ·V\
Entre a interpretação conforme e a decisão manipulativa de DE PRECEITO FUNDAMENTAL
efeitos aditivos ..................................................................... 477
I. Introdução. Origens da lei sobre a argüição de descumpri-
A declaração de constitucIOnalidade das leis ........................... 482
mento de preceito fundamental ............................................... 529
A declaração de constitucionalidade e a "leI ainda A controvérsia sobre a constitucionalidade da Lei n. 9.882/99 537
constitucional" .................................................................... 483 InCIdente de mconstituclOnalidade e argãição de descumpri-
Declaração de inconstitucionalidade com efeitos "ex tzme" e mento ................................................................................... 539
declaração de inconstitucionalidade com efeitos "ex nunc" 484 Características processuG/s ...................................................... 544
As decisões proferidas na ação direta de inconstitucionalidade A argãição de descumprimento de preceito fundamental na
por omissão e sua eficticia mandamental ............................ 491 JurisprudêncIa do STF ......................................................... 545
A limitação de efeitos e o art. 27 da LeI n. 9.868/99 ................ 492 2. Legitimidade para argiiir o descumprimellto de preceito fUll-
A aplicação do art. 27 da Lei 9.868/99 najurisprudência do damental
STF .............•.......................•................................................. 495 Considerações preliminares ..................................................... 547
Legitimação ativa ..................................................................... 549
VI - SEGURANÇA E ESTABILIDADE DAS DECISÕES EM Controversia judicial ou jun'dica nas ações de caráter ínciden-
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE tal ......................................................................................... 549
EficáCia "erga omnes" e a declaração de constitucionalidade 498 InexistênCIa de outro meio eficaz: princípio da subsidiariedade 551
LimItes objetivos da eficácia "erga omnes ",' a declaração de 3. Objeto da argüição de descumprimento de preceito fUllda-
constitucíonalidade da norma e a reapreciação da questão melltal
pelo STF ............................................................................... 501 ConSiderações preliminares ..................................................... 559

UNIVERSIDADE FUMEC
8iblioteca da FCH
20 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÕES CONSTITUCIONAIS sUMÁRIo 21

Direito pré-constitucional ......................................................... 559 Controle Incidental de normas e parâmetro de controle .......... 615
Lei pré-constitucional e alteração de regra constitucional de 3. O controle incidental de normas no STF
competência legislativa ....................................................... 570 Considerações preliminares ..................................................... 616
O controle direto de constitucionalidade do direito municzpal Possibilidade de declaração incidental de inconstitucIOnalida-
em face da Constituição Federal ......................................... 572 de pelo STF sem que se verifique a relevância da aplica-
Pedido de declaração de constitucionalidade (ação declarató- ção da lei para o caso concreto ........................................... 617
ria) do direito estadual e municipal e argüição de descum- O recurso extraordintirto contra decisão de Juizados EspeciaIS
primento ............................................................................... 573 Federais e contra decisão dos TribunaIS de Justiça nos ca-
A lesão a preceito decorrente de mera interpretação judicial .. 574 sos repetitivos ...................................................................... 619
Contrariedade à Constituição decorrente de decisão judicral Repercussão geral e controle incidental de constitucionalidade
sem base legal (oufondada emfalsa base legai) ................ 575 noSTF .................................................................................. 623
OmISsão legislativa no processo de controle abstrato de normas Controle preventivo de projeto de emenda constitucional em
e na Grgüição de descumprimento de preceito fondamental .. 577 mandado de segurança ........................................................ 628
O controle do ato regulamentar ............................................... 579 O papel do Senado Federal ...................................................... 628
4. Parâmetro de controle A suspensão pelo Senado Federal da execução de lei declarada
Considerações preliminares ..................................................... 579 inconstitucIonal pelo STFna Constituição de 1988 ............ 637
Preceito fondamental e princípio da legalidade: a lesão a pre- Repercussão da declaração de inconstitucionalidade profen-
ceito fondamental decorrente de ato regulamentar ............. 583 da pelo STF sobre as decisões de outros tribunais .............. 639
5. Procedimento ........................................................................... 586 A suspensão de execução da lei pelo Senado e mutação consti-
Requisitos da petição iniCIal e admissibilidade das ações ....... 586 tuCIOnal ................................................................................ 640
Informações e manifestações do Advogado-Geral da União e 4. Notas peculiares sobre o controle incidental na Constituição
do Procurador-Geral da República ..................................... 587 de 1988
Intervenção de terceIros e "amicus curtae" ............................. 588 Considerações preliminares ..................................................... 654
Apuração de questões fáticas e densificação de informações A ação CIvil público como instrumento de controle de consti-
na ação de descumprimento de preceito fondamental ........ 589 tucionolldade ....................................................................... 654
6. Medida cautelar ....................................................................... 589 "Causa petendi" aberta do recurso extraordinário ................. 662
O controle incidental e a aplicação do art. 27 da Lei n. 9.868/
7. As decisões do STF na argüição de descumprimento
.99 ......................................................................................... 662
Procedimento de tomada de decisões ....................................... 591
A guisa de conclusão ................................................................ 668
Técnicas de decisão. efeitos da declaração de ilegitimIdade.
segurança e estabilidade das decisões ................................ 592 NONA PARTE

OITAVA PARTE
A REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA
1. Introdução ................................................................................ 670
O CONTROLE INCIDENTAL OU CONCRETO DE NORMAS /."
2. Pressupostos de admissibüidade da representação interventiva
NO DIREITO BRASILEIRO
Considerações preliminares ..................................................... 674
1. Introdução ................................................................................ 594 Legitimação ativa "ad causam" ............................................... 675
2. Pressupostos de udmissibüidude do controle concreto Objeto da controversía ............................................................. 677
Requisitos subjetlvos ................................................................. 602 Representação interventiva e atos concretos ............................ 679
Requisitos objetivos .................................................................. 603 Representação interventiva e recusa â execução de leI federal 681
Participação de "amicus curtae ". do Ministério Público e de 3. Parâmetro de controle ............................................................. 682
outros interessados no incidente de inconstitucionalidade 4. Procedimento
perante os Tribunais ............................................................ 613 Considerações gerais ................................................................ 689
.! I
i

22 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÕES CONSTITUCIONAIS sUMÀRlo 23

Procedimento da representação interventiva segundo a Lei n. 5. Ação declaratória de constitucionalidade no âmbito estadual 762
4337/64 e o Regimento Interno do STF .............................. 690 6. A argiiição de descumprimento de preceito fundamental e o
Cautelar na representação interventiva ................................... 692 controle de atos municipais em face da Constituição Federal
Procedimento da representação interventtva - Necesszdade de Considerações gerOls ................................................................ 764
nova fel ................................................................................ 693 7. O controle da omissão legislativa no plano estadual ou dis-
5. Decisão ..................................................................................... 697 trital .......................................................................................... 765
6. À guisa de conclusão ............................................................... 701 8. O controle de constitucionalidade no âmbito do Distrito Fe-
deral
DÉCIMA P ARTE ~
Considerações preliminares ..................................................... 767
A RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL NO STF <'0 A possibilidade de instituição de ação direta no âmbito 110 Dis-
1. Considerações preliminares .................................................... 703 trito Federal ......................................................................... 770
2. Objeto da reclamação .............................................................. 708 9. Reclamação no âmbito estadual .............................................. 773
A reclamação para preservar a competência do STF .............. 709 10. Eficácia "erga omnes" das decisões proferidas em sede de
A reclamação para assegurar a autoridade das decisões do controle abstrato no âmbito estadual
STF. Considerações gerais .................................................. 717 Considerações preliminares ..................................................... 775
A reclamação para assegurar o cumprimento de decisão de
mérito em ação dtreta de inconstitucíonalidade e ação de- ./ APÊNDICE
claratória de constitucionalídade ........................................ 718 ",
Cabimento da reclamação para preservar autoridade de de- 1. Constituição da República Federativa do Brasil.
cisão do STF em cautelar concedida em ação declaratória de 5 de outubro de 1988 ........................................................... 781
de constitucionalidade e em ação dtrela de inconstitucíona- , 2. Súmulas do STF e do STJ ....................................................... 785
[idade ................................................................................... 725 ;\ 3. Legislação sobre mandado de segurança individual e coletivo
3. Decisão em argüição de descumprimento de preceito funda- LeI n. 12.016. de 7.8.2009 ........................................................ 788
mental e reclamação ................................................................ 729 Quadro comparativo entre a Lei n. 1.533/1951. o Projeto de
4. Súmula vinculante e reclamação constitucional .................... 733 lei n. 5.067/2001 e a Lei n. 12.016/2009 ............................... 794
5. Reclamação e suspensão da execução de lei pelo Senado ..... 735 4. Legislação sobre ação popular
6. Procedimento Lei n. 4.717. de 29.6.1965 ........................................................ 811
Lmhas gerais ............................................................................ 740 ::: 5. Legislação sobre ação civil pública
7. Conclusão ................................................................................. 743 y, Lei n. 7.347. de 24.7.1985 ........................................................ 818
LeI n. 9.008. de 21.3.1995 ........................................................ 822
DÉCIMA PRIMEIRA PARTE '
/" Lein. 7.853. de 24.10.1989 ...................................................... 825
O CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE r, LeI n. 7.913. de 7.12.1989 ........................................................ 826
DO DIREITO ESTADUAL E DO DIREITO MUNICIPAL LeI n. 8.069. de 13.7.1990 ........................................................ 827
1. Considerações preliminares .................................................... 745 LeI n. 8.078. de 11.9.1990 ......................................................... 831
2. Controle do direito estadual e municipal na Constituição de LeI n. 8.429. de 2.6.1992 .......................................................... 836
1988 e a coexistência dejurisdições constitucionais estaduais LeI n. 10.257. de 10.7.2001 (Estatuto da Cidade. art. 52) ....... 845
e federal .................................................................................... 746 Lei n. 10.628. de 24.12.2002 .................................................... 845
3. Concorrência de parãmetros de controle ................................ 756 Lei n. 10.671. de 15.5.2003 (Estatuto de Defesa do Torcedor.
4. Parâmetro de controle estadual e questão constitucional arts. 3", 40 e 41) ..................................................................... 846
federal
ConsIderações prelimmares ..................................................... 759 I Lei n. 10.741. de 1.10.2003 (Estatuto do Idoso. arts. 69-92) ... 846
Projeto de Emenda Constitucional do Senador Jutahy

t
Recurso extraordinárto e norma de reprodução obrígatóna ... 759 Magalhães .................................................................................... 851
24 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÔES CONSTITUCIONAIS

6. Legislação sobre concessão de medidas cautelares e tutela


antecipada
Lei n. 8.437. de 30.6.1992 ........................................................ 853
Lei n. 9.494. de 10.9.1997 ........................................................ 854
7. Legislação sobre agravo, com repercussões na utilização do
mandado de segurança
Lei n. 9.139. de 30.11.1995 ....................................................... 856
Lei n. 10.352. de 26.12.2001 .................................................... 858
Lei n. 11.187. de 19.10.2005 ..................................................... 861 PRIMEIRA PARTE
8. Legislação sobre "habeas data" MANDADO DE SEGURANÇA
Lei n. 9.507. de 12.11.1997 ....................................................... 862
Lei n. 11.111. de 5.5.2005 ......................................................... 867 1. Conceíto e legi/ímidade. 2. Natureza processual. 3. Ato de autoridade.
9. Legislação sobre intervenção da União Federal nos processos 4. Direito mdividual e cole/IVO. liqUido e certo. 5. Objeto. 6. Cabimento.
Lei n. 9.469. de 10.7.1997 ........................................................ 869 7. Prazo para lmpetração. 8. ParJes. 9. Litisconsórclo e assIstên-
cia. 10. Competêncla. JI. Petição micial e notificação. 12. Limmar.
10. Legislação sobre ação direta de inconstitucionalidade, ação J 3. Suspensão da limmar ou da sentença. 14. Informações. J5. Sentença.
declaratória de constitucionalidade ação direta de inconsti-
J 16. Execução. 17. Recursos. 18. Corsa julgada. 19. Mandado de segu-
tucionalidade por omissão e argüição de descumprimento de rança cole/IVO. 20. Questões processualS.2i. A nova ler.
preceito fundamental
Lei n. 9.868. de 10.11.1999 ....................................................... 869 1. Conceito e legitimidade
AnteproÍeto de Lei n. ... (disCiplina legal da ação direta de in-
constitucionalidade por omissão) .......................................... 879 Mandado de segurança I é o meío constitucíonal posto à dis-
Lei n. 9.882. de 3.12.1999 ........................................................ 881 posição de toda pessoa fisíca ou juridíca, órgão com capacídade
11. Legislação sobre representação interventiva
ProÍeto de Lei do Senado n. 51, de 2006 .................................. 888 1. Sobre mandado de segurança consultem-se 05 segumtes autores pátrios:
12. Leis de modernização do processo civil Castro Nunes. Do Mandado de Segurança, 1946; Luís Eulália de Bueno Vidigal. Do
Mandado de Segurança, 1953~ Themistocles Brandão Cavalcantl. Do Mandado de
Lein. 11.417. de 19.12.2006 ..................................................... 890 Segurança, 1957; Amoldo Wald, Do Mandado de Segurança na Prática JudiciárIa.
Lei n. 11.418. de 19.12.2006 ..................................................... 893 1968 (4Jl ed., revÍsta e atualizada com a colaboração de Ana Maria Goffi Flaquer
Lei n. 11.419. de 19.12.2006 ..................................................... 895 Scartezzim, 2003); Ary Florêncio Guimarães. O MinistérIO Público no Mandado de
Lei n. 11.672. de 8.5.2008 ......................................................... 902 Segurança. 1959; Othon Sidou, Do Mandado de Segurança, 1959; Celso Agrícola
Barbi, Do Mandado de Segurança. 1960; Carlos Alberto Menezes Direito, Manual
Índice alfabético-remissivo ............................................................ 905 do Mandado de Segurança, 1991; Victor Nunes Leal. "Questões pertInentes ao man-
dado de segurança". RDA 11/73; Alcides de Mendonça Lima. "Efeitos do agravo de
petIção no despacho concessivo de medida límmar no mandado de segurança", RT
272122; Alfredo Buzaid, Do Mandado de Segurança. Saraiva, 1989. e RT258/35;
Seabra Fagundes, O Controle dos Atas Adminzstrativos pelo PoderJudiciárzo, 1957,
pp. 293 e 55., e tb. "A nova Constituíção e o mandado de segurança". RDA 89/l;
CaIO TáCIto. "O mandado de segurança e o poder nonnatIvo da Administração",
RDA 46/246; Hamílton de Moraes e Barros, As Liminares do Mandado de Segu-
rança, 1963~ José Carlos Barbosa Moreira. Mandado deSegurança-Ação Popular
- Ação Direta de Declaração de InconstitUCionalidade (Indicações de Doutrina e
Junsprudência), 1964, e tb. "Mandado de segurança e condenação em bonorànos
de advogado", RDPG 23150; Jorge Salomão, Execução de Sentença em Mandado
de Segurança, 1965; Luiz Rodolfo de Araújo Júnior, Do LiuscollSorcio PasSIVO em
Mandado de Segurança, 1965~ Josê Manoel de Arruda Alvim Neto, "Mandado de
26 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 27

processual, ou universalidade reconhecida por lei, para a proteção de pessoa, qualquer uma delas poderá requerer a correção judicial (art.
direito individual ou coletivo,2 liquido e certo, lesado ou ameaçado 12 , § 32 , da Lei n. 12.016/09).
de lesão por ato de autoridade, não amparado por habeas corpus ou Não só as pessoasfisicas ejurídicas podem utilizar-se e ser pas-
habeas data, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções síveis de mandado de segurança, como tambem os órgãos públicos
que exerça (CF, art. 52, LXIX e LXX; ar!. 12 da Lei n. 12.016, de
despersonalizados, mas dotados de capacidade processual, como as
7.8.2009).3 Caso o direito ameaçado ou violado caiba a mais de uma
Chefias dos Executivos, as Presidências das Mesas dos Legislativos,
segurança e sua aplicabilidade ao Direito Tributário'" RDP 5/41; Clenicio da Silva os Fundos Financeiros, as Comissões Autônomas, as Agências Regu-
Duarte, "Execução de sentença em mandado de segurança", RDP 8/115; Sérgio de ladoras, as Superintendências de Serviços e demais órgãos da Admi-
Andréa Ferreira, "A natureza mandamental-condenatóría do mandado de seguran- nistração centralizada ou descentralizada que tenham prerrogativas
ça", RDP 22149, e th. "O mandado de segurança e o ato legislativo", RDPG 24/38;
Ulderico Pires dos Santos, O Mandado de Segurança na Doutrina e na JuriSpro.-
ou direitos próprios ou coletivos a defender.'
dência. Forense, 1973; Celso Ribeiro Bastos, Do Mandado de Segurança. Saraíva, Respondem também em mandado de segurança as autoridades
1978: Carlos Mário da Silva Velloso, "Do mandado de segurança", RDP 55-56/333; judiciárias quando pratiquem atas administrativos ou profiram de-
Kazuo Watanabe. Controle Junsdicional e Mandado de Segurança contra Atos
Judiciais. Ed. RT. 1980; Jose Cretella Jr.• Comentàn'os Os LeiS do Mandado de cisões judiciais que lesem direito individual ou coletivo, líquido e
Segurança, Saraiva, 1980. e tb. Do Mandado de Segurança, Forense, 1980; Mílton certo, do impetrante.
Flaks. Mandado de Segurança - Pressupostos da lmpetração, Forense. 1980; Níl-
son Ramon, Do Mandado de Segurança, Curitiba, 1980; Celso Ribeíro Bastos, Do Na ordem privada, podem impetrar segurança, além das pessoas
Mandado de Segurança, Saraíva, 1982; AsSOCIação Paulista do Ministéno Público, e entes personificados, as universalidades reconhecidas por lei,
Curadoria de Mandados de Segurança. ed. APM. 1984; Pinto Ferreira, Teorza e como o espólio, a massa falida, o condomínio de apartamentos. Isto
Prútica do Mandado de Segurança, SaraiVa, 1985; Celso Antônio Bandeira de
Mello, Adílson de Abreu Dallart, Sérgio Ferraz, Lucia VaUe Figueiredo e Carlos porque a personalidade jurídica e independente da personalidade
Máno da Silva Velloso, Curso de Mandado de Segurança, Ed. RT, 1986; Lúcia VaJle judiciária, ou seja, da capacidade para ser parte em juízo; esta é
FigueIredo, Mandado de Segurança, 6ll ed.• São Paulo, MalheIros Editores, 2009; um minus em relação àquela. Toda pessoa física ou juridica tem,
Sérgio Ferraz, Mandado de Segurança, 311. ed.• Malheiros Editores. 2006; Cármen
LucIa Antunes Rocha, "Do mandado de segurança", RevLSta de Informação LegLSla- necessariamente, capacidade proçessual, mas para postular em juizo
tiva, 1986, pp. 131 e 55.; 1. J. Calmon de Passos. Mandado de Segurança Cole/iVo. nem sempre é exigida personalidade jurídica; basta a personalidade
Mandado de lnjunção e "Habeas Data" - Constituição e Processo, Forense. 1989; judiciária, isto é, a possibilidade de ser parte para defesa de direItos
Michel Temer, "Algumas notas sobre o mandado de segurança coletivo. o mandado
de injunção e o habeas data", RPGE-8P 30/11; Carlos Ari Sundfeld, "Anotação próprios ou coletivos.5
sobre o mandado de segurança coletivo", RPGE-5P 29/163: Lucia Valle Figueiredo. O essencial para a impetração é que o impetrante - pessoa física
"Mandado de segurança na Constituição de 1988", RDP 87/81, e "Breves reflexões
ou jurídica, órgão público ou universalidade legal - tenha prerroga-
sobre o mandado de segurança no novo texto constitucional", RT 635/24; Celso
Agrícola 8arbi, "Mandado de segurança na Constituição de 1988", RT 635119;
Alfredo Buzaid., "Mandado de segurança, mjunctions e mandamus", RePro 5317; sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder. qualquer pessoa tisica ou jurídica
Vicente Greco Filho. Tutela Constitucional das Liberdades, São Pauto. 1989. e sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que
Mandados de Segurança e de lnjunção - Estudos de Direito Processual Constitu- categoria for e sejam quais forem as funções que exerça".
cional em Memõria de Rona/do Cunha Campos. sob a coordenação do Min. Sálvio 4. Nosso mandado de segurança inspirou-se no juicio de amparo do Direito
de Figueiredo Teixeíra, São Paulo. Saraíva, 1990. Mexicano, que vigora desde 1841, para a defesa de direito individuai, líquido e certo.
Ressalte-se que as obras indicadas foram editadas na vigência da antiga lei contra atos de autoridade. Para um panorama atual da matéria não só no México e no
disciplinadora do mandado de segurança (Lei n. 1.533/51), substituída pela Lel n. Brasil, como no resto da América Latina e das influênCIas recíprocas das legislações
12.016, de 7.8.2009. e da junsprudência dos vàrios países, v.: Eduardo Ferrer MacGregor, "EI amparo ibe-
2. O mandado de segurança para defesa de ínteresses coletivos, por suas pe- roamencano (estudio de derecho procesal constitucional comparado)", RePro 143n9.
culiaridades e para melhor SIstematização da matéria, mereceu tratamento em ítem 5.1ames Goldschmidt, Derecho Procesal Civil, 1936, p. 162; Jose Alberto dos
â parte (n. 19). Reis, Comentarz'os ao Código de Processo Civil Português. JJ123. 1944; Lopes da
3. Art. 1.Q da Lei D. 12.016/09: "Conceder-se-à mandado de segurança para Costa, Direito Processual Brasileiro. l/286, 1941; Víctor Nunes Leai. "Personalidade
proteger direito líquido e certo, não amparado por haheas corpus ou habeas data. judiciána das Câmaras MunicipaIS", RDA 15/46, e STF, RTJ 69/475.
i
I' 28 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 29

tiva ou direito, próprio ou coletivo, a defender e que esse direito se O mandamus preventivo tem sido muito utilizado em matéria
apresente liquido e certo ante o ato impugnado. tributària, em especial para proteção contra a cobrança de tributos
Quanto aos orgãos públicos, despersonalizados mas com prer- inconstitucionais. Embora não seja cabível o mandado de segurança
rogativas próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidências de contra lei em tese (Súmula n. 266 do STF), a edição de nova legis-
Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público, Presidên- lação sobre tributação traz em si a presunção de que a autoridade
cias de Comissões Autônomas etc.), a jurisprudência é uniforme no competente irá aplicá-la. Assim, a jurisprudência admite que o con-
reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para impetrar tribuinte, encontrando-se na hipótese de incidência tributária prevista
mandado de segurança (não para ações comuns), restrito à atuação na lei, impetre o mandado de segurança preventivo, pois há uma
funcional e em defesa de suas atribuições institucionais.6 ameaça real e um justo receio de que o fisco efetue a cobrança do
Quanto aos agentes políticos que detenham prerrogativas fun- tributo. Neste sentido, há várias decisões do STllO
cionais específicas do cargo ou do mandato (Governadores, Prefei- Por outro lado, muito se discutiu sobre os efeitos da eventual
tos, Magistrados, Parlamentares, Membros do Ministério Público e prática, ainda no curso do processo, do ato que o mandado de segu-
dos Tribunais de Contas, Ministros e Secretàrios de Estado e outros), rança preventivo visava impedir, havendo quem defendesse que a
também podem impetrar mandado de segurança contra ato de au- impetração perdia o seu objeto e a parte devia ajuizar novo mandado
toridade que tolher o desempenho de suas atribuições ou afrontar de segurança, desta feita repressivo. Ajurisprudência do STJ, porém,
suas prerrogativas, sendo freqüentes as impetrações de membros de é no sentido de considerar que o mandado de segurança preventIVO
corporações contra a atuação de dirigentes que venham a cercear sua não fica prejudicado pela prática do ato, devendo este ser anulado e
atividade individual no colegiado ou, mesmo, a extingnir ou cassar desconstituído na hipótese de concessão da segurança. 11
seu mandato.7
De acordo com o ar!. 32 da lei ora em vigor, o writ também pode O processo do mandamus, justamente por tratar-se de ação de
ser impetrado por titular de direito liquido e certo decorrente de direi- rito especial de indole constitucional, tem prioridade sobre todos
to de terceiro, a fuvor do direito originário, se o seu titular não o fizer, os demais processos, à exceção do habeas corpus (art. 20 da Lei n.
no prazo de 30 dias contados da sua notificação judicial.8 12.016/09).
O mandado de segurança normalmente é repressivo de uma
o STJ vem entendendo que o mandado de segurança preventivo pode propIciar
ilegalidade já cometida, mas pode ser preventivo de uma ameaça de uma tutela simplesmente declaratória (REsp n. 81.218~DF. ReI. Min. Ari Pargendler.
direito liquido e certo do impetrante. Não basta a suposição de um RDR 6/229). Acórdão do TRF_SIl Região. no entanto, afinnou que "o mandado de
direito ameaçado; exíge-se um ato concreto que possa pôr em risco o segurança não pode ser utilizado como se fora uma ação declaratâna, promovendo
direito do postulante" o acertamento de uma situação Jurídica, com eficáCia para o futuro" (MS n. 1.608-
012002-CE, ReI. Des. Fed. Elio Siqueíra, RT 820/415).
Entendemos que o mandado de segurança não cabe para a declaração de um
6. SlF. RDA 45/319. RTJ69/475; TJRS.RDA 15/46.561269; TlPR. RT301l590,
direito em tese, mas pode ter feição declaratóna diante de uma ameaça concreta ao
3211529; TJRJ,RT478/181; TASP, RDA 54/166, 72/267, 731287.RT337/373, 339/370;
TJSP. RDA 981202, 108/308, RT3711120. direito do impetrante, claramente caracterizada com a inicial, hipótese na qual se
reveste de caràter preventivo, antecipando-se á ocorrência da violação do direito e
7. TJMT, RT 517/172; TlPR. RDA 1ll/313, RT 442/193; TASP, RT320/479;
conferindo real efetividade à tutela junsdicional. Sobre a segurança preventiva, v..
TJSP, RDP 28/239. RT 2471284.
adiante. o n. 15, Sentença.
8. Com a ressalva de que se deve respeitar, tambem nesse caso. o prazo deca-
dencíal previsto no art 23, Ín verbis: "O direito de requerer mandado de segurança 10. REsp n. 38.268-8-SP, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 19.9.94,
extinguir-se-à decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciêncía, pelo interes- p. 24.655; EDREsp n. 18.424-CE. ReI. Min. Humberto Gomes de Barros. RDR
sado, do ato ímpugnado", 51126; REsp o. 80.578-SP, ReI. Min. Milton LulZ Pereira, RDR 51175; e REsp n.
9 ....A segurança preventiva pressupõe a existêncía de efetiva ameaça a direito,
ameaça que decorre de atas concretos da autoridade pública" (STF. MS D. 25.009-DF.
ReI. Min. Carlos VeHoso. RTJ 194/594).
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90.089-SP, ReI. Min. Ati Pargendler. DJU 6.4.98. p. 78.
H. RMS n. 5.051-3-RJ. ReI. Min. Ati Pargendler. RSTJ 751165 e RMS n.
6.l30-RJ. ReI. Min. Edson Vidigal, RSTJ 119/566.

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30 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 31

2. Natureza processual a pretexto de exercê-Ias. Por autoridade. entende-se a pessoa fisica


investida de poder de decisão dentro da esfera de competência que
O mandado de segurança, como a lei regulamentar o considera, 12
é ação civil de rito sumário especial, destinada a afastar ofensa ou lhe é atribuída pela norma legal.
ameaça a direito subjetivo individual ou coletivo. privado ou públi- Deve-se distinguir autoridade pública do simples agente pú-
co, através de ordem corretiva ou impeditiva da ilegalidade, ordem, blico. Aquela detém, na ordem hienirquica, poder de decisão e e
esta, a ser cumprida especificamente pela autoridade coatora, em competente para praticar atos administrativos decisórios, os quais,
atendimento à notificação judicial. Sendo ação civil, o mandado de se ilegais ou abusivos, são suscetíveis de impuguação por mandado
segurança enquadra-se no conceito de causa, enunciado pela Consti- de segurança quando ferem direito liquido e certo; este não pratica
tuição da República, para fins de fIXação de foro e juizo competentes atos decísórios, mas simples atos executórias e, por isse, não está
para o seu julgamento quando for interessada a União Federal (art. sujeito ao mandado de segurança, pois é apenas executor de ordem
109, I e VIII) e produz todos os efeitos próprios dos feitos contencio- superior. Exemplificando: o porteiro é um agente público, mas não
sos. Distingue-se das demais ações apenas pela especificidade de seu é autoridade; autoridade é o seu superior rnerarquico, que decide
objeto e pela sumariedade de seu procedimento, que Ibe é próprio, naquela repartição pública. O simples executor não é coator em sen-
aplicando-se, subsidiariamente, as regras do Código de Processo tido legal; coator é sempre aquele que decide, embora muitas vezes
Civil. Visa, precipuamente, à invalidação de atas de autoridade ou também execute sua própria decisão, que rende ensejo à segurança.
à supressão de efeitos de omissões administrativas capazes de lesar Atos de autoridade, portanto, são os que trazem em si uma decisão.
direito indivídual ou colettvo. líqUido e certo. e não apenas execução. I4
Qualquer que seja a origem ou natureza do ato impuguado Para fins de mandado de segurança. contudo, consideram-se
(administrativo, judicíal, civil, penal, policial, militar, eleitoral, atas de autoridade não só os emanados das autoridades públicas
trabaIbísta etc.), o mandado de segurança será sempre processado e propriamente ditas, como também os praticados por representan-
julgado como ação civil, no juízo competente. 13 tes ou orgãos de partidos políticos; administradores de entidades
autárquicas; e, ainda, os dirigentes de pessoas juridicas ou as pes-
3. Ato de alltoridade soas naturais no exercício de atribuições do poder público (art. Iº,
§ 1., da Lei 12.016/09).15-16 Não cabe, todavia, a impetração contra
Ato de autoridade é toda manifestação ou omissão do Poder os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de
Público ou de seus delegados, no desempenho de suas funções ou empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessIO-
nárias de serviço público (art. Iº, § 2º, da Lei n. 12.016/09). Não se
12. O mandado de segurança está regulamentado pela Lei Federal n. 12.016. de
7.82009. que substituiu a Lei n. 1.533, de 31.12.51. e incorporou em um só diploma consideram, tampouco, atos de autoridade passíveis de mandado de
legai a maIOr parte das normas pertinentes li matéria.. revogando no ensejo. a teor de segurança, os praticados por pessoas ou instituições particulares cuja
seu art 29, a menCIonada Lei n. 1.533/51; a Leí n. 4.166. de 4.12.62. que modificava atividade seja apenas autorizada pelo Poder Público, como são as
a redação de dispositivos da LeI n. 1.533/51; a Lei n. 4.348. de 26.6.64. que estabe w

Ieeia nonnas processuais para o mandado de segurança; a Leí n. 5.021. de 9.6.66.


14. O art. @, § 3.0., da Lei n. 12.016/09, tem a seguinte redação: "Considera-se
que dispunha sobre o pagamento de vencimentos e vantagens concedidos a servidor
público em mandado de segurança; o art. 32 da Lei n. 6.014, de 27.12.73 e o art. 12 autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a
da Lei n. 6.071, de 3.7.74, que adaptavam ao novo Código de Processo Civil a leí do ordem para a sua prábca",
mandado de segurança; o art. 12 da Lei n. 6.978, de 19.1.82 e o art. 2.0. da Leí n. 9259, 15. A Lei n. 12.016f09 supnmiu a referência a "funções delegadas do poder
de 9.1.96, que modificaram a redação do § I" do ar!. I" da LeID. 1.533/51. público", aludindo ao "exercício de atribuições do poder público"_
13.Assimjá decidiu o STF: uMandado de segurança é ação civil, ainda quando 16. No STJ, admitindo a impetração contra ato ilegal e abusivo de dingente
impetrado contra ato de JUIZ criminal, praticado em processo penal. Aplica-se, em de sociedade de economia mista concessionâna de serviços de energia elétrica que
conseqüência, ao recurso extraordinàrio interposto da decisão que o julga o prazo cortou o fornecimento de energia para locaIS cujos pagamentos estavam em dia: REsp
estabelecido no Código de Processo Civil" (RTJ831255). n. 174.085-GO, ReI. Min.José Delgado,DJU21.9.98. p. 96.
,r
32 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 33

organizações hospitalares, os estabelecimentos bancários e as insti- ou da Mesa que entendem direta e exclusivamente com as atribui-
tuições de ensino, salvo quando desempenham atividade delegada ções e prerrogativas da Corporação.2o Daí não se conclua, entretanto,
(STF, SÚOlula n. 510). que todo e qualquer ato desses órgãos constitua interna corporis
Equiparam-se a atas de autoridade as omissões administrativas vedado à apreciação judicial. Não é assim, pois atos e deliberações
das quais possa resultar lesão a direito subjetivo da parte, ensejando do Legislativo existem regrados pela Constituição, pela lei e pelo
a impetração de mandado de segurança para compelir a Administra- Regimento e, nestes casos, pode - e deve - o Judiciário decidir sobre
ção a pronunciar-se sobre o requerido pelo impetrante e, durante a sua legitimidade.
inércia da autoridade pública, não corre o prazo de decadência para
i: a impetração.'7
l' 4. Direito individual e coletivo, líquido e certo
Os atas judiciais não transitados em julgado - acórdão, sentença
'I,
"
I ou despacho - configuram atas de autonaade passiveis de manda- Direito individual, para fins de mandado de segurança, e o que
I do de segurança, desde que ofensivos de direito liquido e certo do pertence a quem o invoca e não apenas li sua categoria, corporação
I ou associação de classe. É direito próprio do impetrante. Somente
impetrante e, nos termos do art. 3·, inciso II, da Lei n. 12.016109,
I desde que contra os mesmos não caiba recurso com efeito suspensi- este direito legitima a impetração. Se o direito for de outrem não
vo. Tambem os atas administrativos praticados por magistrados no autoriza a utilização do mandado de segurança, podendo ensejar
desempenho de funções de administração da justiça sujeitam-se à ação popular ou ação civil pública (Leis ns. 4.717/65 e 7.347/85).21
correção por via do mandamus. A Constituição de 5.10.88 criou o mandado de segurança co-
O rigor da SÚOlula n. 267 do STF, que não admitia mandado de letivo, hoje tambem regulamentado pela Lei n. 12.016109. Direitos
segurança contra ato judicial, já fora mitigado pela própria Corte, no coletivos, para fins de mandado de segurança, são os propriamente
teor deste acórdão: "O STF tem abrandado a rigidez do entendimento coletivos (assim entendidos os transindividuais, de natureza indi-
jurisprudencial inscrito na SÚOlula n. 267 para permitir o conheci- visivel, de que seja titular grupo de pessoas vinculadas por relação
mento de ação de segurança impugnadora de decisão jurisdicional juridica básica); e os individuais homogêneos (decorrentes de origem
que, impugnável por meio de recurso devolutivo, seja causadora de comum e da atividade ou situação específica do grupo), pertencentes
dano irreparável ao impetrante da medida",18 a uma coletividade ou categoria representada por partido politico,
por organização sindical, por entidade de classe ou por associação
Os atos praticados por parlamentares na elaboração da lei, na
legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano
votação de proposições ou na administração do Legislativo en-
(art. 5., LXX, "a" e "b", da CF e art. 21 da Lei n. 12.016/09).
tram na categoria de atas de autoridade e expõem-se a mandado
de segurança, desde que infrinjam a Constituição ou as normas 20. Sobre os atos interna carpam v. Heíy Lopes Meirelles. Direito AdmInistra-
regimentais da Corporação e ofendam direitos ou prerrogativas do tivo Brasileiro. 35i1 ed., MalheJIOs Editores, 2009, cap. XI. item 6.
impetrante. 19 No STF. sobre o descabimento de mandado de segurança contra ato interna
corpons do Legislatívo: MS n. 23.920-DF, Rei. Min. Celso de Mello, lnfonnattvo
No entanto, não se sujeitam à correção judicial a lei regular- STF22214: MS n. 21.754-5-RJ, ReI. desig. Min. Francisco RezeI<, DJU21.2.97.
mente votada e promulgada, bem como os atos interna corporis do 21. O STF editou a Súmula n. 101, segundo a qual "o mandado de segurança
Legislativo, que são aquelas deliberações do Plenário, das Comissões não SUbStituI a ação popular". O STJ mantêm a mesma jurisprudência. eXIgindo, para
o cabimento do mandado de segurança. que o direito postulado seja do própno unpe-
17. STF, RTJ74/833. trante. ou dos integrantes da entidade que requer o mandado de segurança. e que a sua
concessão lhe traga benefiCIO direto. A simples anulação de ato que se pretende ilegal,
18. STF, DJU 8,1 0.88 e RTJ 95/339, 1031215. sem conferimento ao autor de nenhum beneficio próprio, unplicana a convolação
19. STF, RTJ 99/1.032, 139/783, 190/552, RDA 45/291, 74/267, 78/224, do mandado de segurança em ação popular (MS n. 4.452-DF. ReI. Min. Demócrito
133/144: TJSP, RT258/251, 357/168. Reinaldo, AD V 97, ementa 77.336).
,r
34 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 35

A entidade que impetrar mandado de segurança deve fazê-lo acompanhem a inicial?4 salvo no caso de documento em poder do
em nome próprio, mas em defesa dos seus membros que tenham um impetrado (art. 62, § IQ, da Lei \2.016/09)25 ou superveniente às in-
direito ou uma prerrogativa a defender judicialmente.22 formações. Admite-se também, a qualquer tempo, o oferecimento de
Direito líquido e certo23 é o que se apresenta manifesto na sua parecer jurídico pelas partes, o que não se confunde com documento.
existência, delimítado na sua extensão e apto a ser exercitado no O que se exige é prova pré-constituída das situações e fatos que em-
momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, basam o direito invocado pelo impetrante.26
para ser amparável por mandado de segurança, hã de vir expresso em Quanto à complexidade dos fatos e à dificuldade da interpre-
norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua apli- tação das normas legais que contêm o direito a ser reconhecido ao
cação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se sua extensão impetrante, não constítuem óbIce ao cabimento do mandado de
ainda não estiver delimitada; se seu exercicio depender de situações segurança, nem impedem seu Julgamento de mérito." Isto porque,
i e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo li segurança, embora embora emaranhados os fatos, se existente o direito, poderà surgir
possa ser defendido por outros meios judiciais. líquido e certo, a ensejar a proteção reclamada. Da mesma forma, já
'.\
,'I Quando a lei alude a direito líqUido e certo, esta exigindo que decidiu o TJSP que: "As questões de direito, por mais intrincadas e
I esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhe- difIceis, podem ser resolvidas em mandado de segurança" 28 O STJ
cimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, jã admitiu, por exemplo, a aplicação da teoria da desconsideração
direito líquido e certo ti direito comprovado de plano. Se depender da personalidade jurídica em sede de mandado de segurança, desde
de comprovação posterior, não é líquido, nem certo, para fIns de que a prova pré-constituída se mostre apta a caracterizar a fraude que
segurança. Evidentemente, o conceito de liquidez e certeza adotado dá ensejO à incidência da chamada dísregard doctrzne. 29 O STF, por
pelo legislador do mandado de segurança não é o mesmo do legisla-
dor civil (art. 1.533 do Código Civil). É um conceito impróprio - e 24. Em fundamentado despacho, oDes. SylvlO do Amarai, Vice-Presidente do
TJSP, mandou desentranhar prova documental apresentada depoís das informações.
mal-expresso - alusivo à precisão e comprovação do direito quando declarando que "é indiscutivelmente descabida, em face da natureza deste processo,
deveria aludir à precisão e comprovação dos fatos e situações que a pretensão do impetrante, de produzir- novos documentos. em complementação
ensejam o exercício desse direito. àqueles com que instruiu a micíal" (despacho publicado no DJE 16.4.83, p. 12). No
mesmo sentido: TJSP. RT255/371. 264/459. 441165).
Por se exigir situações e fatos comprovados de plano é que não 25. "Recusando a autoridade coatora fornecer prova ofiCIal. em seu poder, deve
há instrução probatória na mandado de segurança. Há, apenas, uma o magistrado,julgador do writ, pressupor a existência da prova em favor da impetran-
dilação para informações do impetrado sobre as alegações e provas te. aplicando-se as devidas sanções â. autoridade coatora" (STJ, RMS n. 12.783-BA,
ReI. Min. Paulo Medina, DJU25.4.2005, p. 362).
oferecidas pelo impetrante, com subseqüente manifestação do Mi-
26. ''Não é correta a assertiva de que, em sede de mandado de segurança, o
nistério Público sobre a pretensão do postulante. Fixada a lide nestes Poder Judiciário não examma provas. Tal exame é necessário, para que se avalie a
termos, advirã a sentença considerando unicamente o direito e os certeza do direito pleIteado. Vedada, no processo de mandado de segurança, e a coleta
fatos comprovados com a inicial e as informações. de outras provas, que não aquelas oferecidas com a InlClal. as informações e eventuaIS
pronunciamentos de litisconsortes.A prova há de ser pre--con!'>tlblid::l Nn f'nt~ntn I">nr
As provas tendentes a demonstrar a liquidez e certeza do direi- maIS volumosa que seja, ela deve ser examinada" (STJ.}
to podem ser de todas as modalidades admitidas em lei, desde que Humbertn Gomes de Barros. RSTJ 121/49).
Por outro lado. sendo a hipótese de ato omissIvo q1.
22. Remete-se o leitor aos comentários do n. 19, sobre mandado de segurança praticar de oficio, não se exige a prova da omissão proP]
coletivo. va}, bastando a demonstração de que a autoridade lmpe
agJr (STF. RMS n. 22.032-DF, ReI. Min. Morerra Alves,
23. A atual expressão direito líqUido e certo substituIU a da legislação cria·
dora do mandado de segurança. direito certo e incontestàve/. Nenhuma satisfaz. 27. STF. RTJ 11111.280.
Ambas são unprôprías e de significação equivoca, como procuraremos demonstrar 28. TJSP. RT254/104; TJMT. RT 4461213.
no texto. 29. RMS n. 12.873-SP. ReI. Min. Fernandn Gonçal
UNIVERSIDADE i"UM~(
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36 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 37

sua vez. editou a SÚInula n. 625. segundo a qual "controvérsia sobre ser declarada inconstitucional pela via do mandamus. Somente as
matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança". leis e decretos de efeítos concretos tornam-se passiveis de mandado
de segurança. desde sua publicação. por serem equivalentes a atos
5. Objeto administrativos nos seus resultados imediatos.33
Por leis e decretos de efoítos concretos entendem-se aqueles
O objeto do mandado de segurança será sempre a correção de
que trazem em si mesmos o resultado específico pretendido. tais
ato ou omissão de autoridade. desde que ilegal e ofensivo a direito
como as leis que aprovam planos de urbanização. as que fixam limi-
individual ou coletivo. líquido e certo, do impetrante.
tes territoriais. as que criam municípios ou desmembram distritos.
Este ato ou omissão poderá provir de autoridade de qualquer as que concedem isenções fiscais. as que proíbem atividades ou con-
um dos três Poderes. Só não se admite mandado de segurança contra dutas individuais; os decretos que desapropriam bens. os que fixam
atas meramente normativos (lei em tese), contra a coisa julgada30 e tarifas. os que fazem nomeações e outros dessa espécie. Tais leis
contra os atos interna cOrporis31 de órgãos colegiados. E as razões ou decretos nada têm de normativos; são atas de efeitos concretos,
são óbvias para essas restrições: as leis e os decretos gerais, enquan- revestindo a forma imprópria de lei ou decreto por exigências admi-
to normas abstratas. são insuscetíveis de lesar direitos. salvo quando nistrativas. Não contêm mandamentos genéncos. nem apresentam
proibitivos; a coisa julgada pode ser invalidada por ação rescísória qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente
(CPC. art. 485) e os atos interna corporis, se realmente o forem, não corno qualquer ato administrativo de efeitos específicos. individuais
se sujeitam à correção judicial. ou coletivos. razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de
Vê-se, portanto. que o objeto normal do mandado de segurança segurança. 34
é o ato administrativo específico. mas por exceção presta-se a atacar Em geral. as leis. decretos e demais atos proibitivos são sempre
as leis e decretos de efeitos concretos, as deliberações legislativas e de efeitos concretos. pois atuam direta e imediatamente sobre seus
as decisões judiciais para as quaIs não haja recurso com efeito sus- destinatários.
pensivo. capaz de impedir a lesão ao direito subjetivo do impetrante.
Por deliberações legislativas atacáveis por mandado de segu-
A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável
rança entendem-se as decisões do Plenário ou da Mesa ofensivas
por mandado de segurança (STF. SÚInula n. 266), pela óbvia razão
de direito individual ou coletívo de terceiros. dos membros da
de que não lesa. por si só, qualquer direito individual.32 Necessária
Corporação. das Comissões.35 ou da própna Mesa. no uso de suas
se torna a conversão da norma abstrata em ato concreto para expor-
atribuições e prerrogativas institucionais. As Câmaras Legislativas
se à impetração. mas nada impede que. na sua execução. venba a
não estão dispensadas da observância da Constituição. da lei em
30. A Lei n. 12.016/09. art. 5u, me. III, previu, de modo expresso. que não serà geral e do Regimento Interno em especia1. 36 A tramitação e a forma
concedida segurança contra deCIsão transitada em julgado. nos exatos termos da
SÚInula n. 268 do S1F. 33. STF. RDA 57/198, RF 1941118: AgRgAI n. 271.528-3-PA, ReI. Min. Se-
31. Sobre interna corporis. v. o que escrevemos (Hely Lopes Meirelles. Direito púlveda Pertence. RT 859/166: TJSP, RDA 55/174. 61/214. RT 229/367. 243/114.
Admmísfratívo Brasileiro, 3511 ed., Malheiros Editores, 2009, cap. XI, item 6). 250/290.271/497.276/508.306/308. 313/130. 319/93. No STJ: EDREsp n. 40.055-
Deixamos de excluir do âmbito do mandado de segurança os chamados atas 4-SP. ReI. Min. Antônio de Pádua Ribeiro. DJU9.6.97, p. 25.494.
políticos, porque não passam de atos das altas autoridades, praticados com Imediato 34. T1MT. RT 235/954: TJPR. RJ 49/426: TJSC. RF 195/283: TJSP. RT
fundamento constitucional. Mas. se desbordarem da Constituíção e lesarem direito 242/314.289/152. 291/171. 441166. 455/51.
individual ou cofetivo. líquido e certo. sujeitam-se ao controle de legalidade. inclu- 35. Em matéria de ato de Comissão Parlamentar de Inquênto, o STF entende
síve pelo mandamus (cf. Hely Lopes Meírelles. Direíto AdministratIvo BrasileIro. que fica prejudicado o mandado de segurança sempre que a CPI concluir seus tra-
35' ed., Malhetros Editores. 2009. cap. XI. item 6). balhos e se extmguIr. seja aprovado ou não seu relatóno final (decisão unâmme do
32. "Descabe mandado de segurança para promover declaração de inconstitu- Tribunal Pleno. MS n. 23.971-DF. ReI. Min. Celso de Mello. RTJ 182/192).
cionalidade de lei" (STJ. RMS n. 11.484-MG. ReI. Min. Aldir Passarinho Jr.. DJU 36. STF. RTJ 99/1.032. RDA 45/291. 74/267. 78/224, 133/144: TJSP. RT
26.6.2006). 258/251.357/168. Ernjulgamento de 25.42007. o Pleno do STF, por unanimidade.
38 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 39

dos atas do Legislativo são sempre vinculadas às normas legaís que 6, Cabimento
os regem; a discricionariedade ou soberania dos corpos legislativos
só se apresenta na escolha do conteúdo da lei, nas opções da votação A regra é o cabimento de mandado de segurança contra ato de
e nas questões interna corporís de sua organízação representativa.37 qualquer autoridade, mas a lei o excepciona contra o 'L~mp()!,~e
Nesses atas, resoluções ou decretos legislativos cabeci a segurança recurso administrativo com efeito suspensivo. independente de cau-
quando ofensivos de direito individual público ou privado do impe- ção: contra decisão õu despacho judicial para o qual haja recurso
trante, como cabeci também contra a aprovação de lei pela Câmara, processual eficaz com efeito suspensivo. ou possa ser corrigido pron-
ou sanção pelo Executivo, com infringência do processo legislativo tamente por via de correição; e contra a decisão judicial transitada
pertioente, tendo legitimidade para a impetração tanto o lesado pela emjulgado (art. 5' da Lei n. 12.016/09, com as restrições adiante
aplicação da norma ilegalmente elaborada quanto o parlamentar pre- oferecidas). .
judicado no seu direito público subjetivo de votá-la regularmente. 3s
Ato de que caiba recurso adminístrativo - Quando a lei veda
Por decisões judiciais, para [ms de mandado de segurança, que se impetre mandado de segurança contra "ato de que caiba
entendem-se os atas jurisdicionaís praticados em qualquer proces- recurso administrativo com efeito suspensivo, mdependente de
so civil, criminal, trabalhísta, militar ou eleitoral, desde que não caução" (art. 5', I), não está obrigando o particular a exaurir a via
caiba recurso com efeito suspensivo (art. 5', inciso II, da Lei n. administrativa para, após, utilizar-se da via JudiciaL Está, apenas,
12.016/09).39 Desde que a decisão ou a diligência não possa ser sus- condicionando a impetração à operatividade ou exeqüibilidade do
tada por recurso processual capaz de impedir a lesão, nem permita ato a ser impugnado perante o Judiciário. Se o recurso suspensivo
a intervenção corredonal eficaz do órgão disciplinar da Magistra- for utilizado, ter-se-a que aguardar seu julgamento, para atacar-se o
tura, contra ela cabe a segurança. Quanto aos atas administrativos ato final; se transcorre o prazo para o recurso, ou se a parte renuncia
praticados por autoridades judiciárias ou órgãos colegiados dos à sua interposição, o ato se toma operante e exeqüível pela Adminis-
tribunais, sujeitam-se a mandado de segurança em situação idêntica tração, ensejando desde logo a impetração. O que não se admite é
aos das autoridades executivas.40 a concomitância do recurso administrativo (com efeito suspensivo)
com o mandado de segurança, porque, se os efeitos do ato já estão so-
seguíu o voto do Relator. Min. Celso de Mello. e acolheu o MS ll. 26.441~DF. im- brestados pelo ~o hí.ecirqulco, nenbuma lesão produzirá enquan-
petrado por quatro deputados federaís da Oposição contra deliberação do Pleuma
da Câmara dos Deputados que desconstituira o ato de criação da chamada "CPI do
to não se tomar exeqüível e operante. Só então podeci o prejudicado
Apagão Aéreo", O Tribunal entendeu. naquele caso. que estavam em jogo "direitos pedir o amparo Judicial contra a lesão ou a ameaça a seu direito. 41
fundamentais impregnados de matéria constitucional". O acórdão ainda está pendente O que se exige sempre - em qualquer caso - é a exeqüibilidade ou a
de publicação. operatividade do ato a ser atacado pela segurança: a exeqüibilidade
37. Sendo o ato do Congresso Nacional de natureza mlema corporis. o manda- surge no momento em que cessam as oportunidades para os recursos
do de segurança contra ele ímpetrado não pode ser conhecido (STF. MS n. 2 L754-5-
ru, ReI. deSlg. Min. Francisco RezeI<, DJU212.97). suspensivos; a operativ/dade começa no momento em que o ato pode
38. STF, MS n. 24.642-DF, ReI. Min. Carlos Velloso, RTJ 190/552. No entanto, ser executado pela Administração ou pelo seu beneficiário.
não cabe o mandado de segurança para o controle preventivo da constitucionalidade Atas administrativos existem que, por serem denegatórios da
de projeto de lei, sob pena de quebra do sistema de divisão constitucional dos Po-
deres, pOIS no modelo brasilerro a intervenção do Judiciário na análise do conteúdo pretensão do particular, não são exeqüívels por qualquer das partes,
da legíslação somente se dá de modo repreSSIVO. após a edição da leI (STF, MS n. como, p. ex., o indeferimento de uma licença para construir. Nem por
24.138-DF. ReI. Min. Gilmar Mendes, RTJ 184/608). Em sentido contrário, aclmi- isso deixarão de ensejar mandado de segurança, a partir do momento
tindo tal controle preventivo em caso de projeto de leí ~om efeitos concretos, que em que se tomarem conbecidos.
invadiria atribuições do Executivo: acórdão unâníme do Orgão Especial do TOO no
MS n. Ll9812000, ReI. Des. Paulo Sérgio Fabião, RF 369/319.
41. Se impetrado na pendência de recurso administrativo dotado de efeito
39. STF. RTJ69/544, 70/504, 811879, 89/159. 911181, RT5211270.
suspensivo, o mandado de segurança deve ser extinto por carênCIa de ação. Neste
40. STJ, RMS n. 15.087-SP, ReI. Min.A1dir Passarinho Jr.• DJU22.42008. sentido: STF. MS n. 24.5 li-DF, ReI. Min. Marco Aurélio, RTJ 196/176.
40 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 41

o efeito normal dos recursos administrativos é o devolutivo; efeito suspensivo do ato judicial impuguado, é cabível a impetração
o efeito suspensivo depende de norma expressa a respeito. Assim para resguardo do direito lesado ou ameaçado de lesão pelo próprio
sendo, de todo ato para o qual não se indique o efeito do recurso Judiciário. Só assim há de se entender a ressalva do inc. II do art. 5"
hieràrquico cabe mandado de segurança. Mas a lei admite ainda, da lei reguladora do mandamus, pois o legislador não teve a intenção
mandado de segurança contra ato de que caiba recurso administrativo de deixar ao desamparo do remédio heróico as ofensas a direito líqui-
com efeito suspensivo. desde que se exija caução para seu recebi- do e certo perpetradas, paradoxalmente, pela Justiça.
mento. O termo caução está empregado no sentido amplo e vulgar Inadmissível é o mandado de segurança como substitutivo do re-
de garantia comum, equivalente a depósito em dinheiro, titulos, bens curso próprio, pois por ele não se reforma a decisão impugnada, mas
asseguradores da instância administrativa, ou mesmo fiança bancária. apenas se obtém a sustação de seus efeitos lesivos ao direito líquido
No caso de omissão da autoridade, o mandado pode ser impetra- e certo do impetrante, até a revisão do julgado no recurso cabível. Por
do independentemente de recurso hierárquico, desde que no prazo de isso mesmo, a impetração pode - e deve - ser concomitante com o
120 dias contados do momento em que se esgota o prazo estabelecido recurso próprio (apelação, agravo, correição parcial), visando unica-
em lei para a autoridade impetrada praticar o ato. 42 mente a obstar lesão efetiva ou potencial do ato judicial impuguado.
"
, Se o impetrante não interpuser. no prazo legal, o recurso adequado,
Ato judicial- Outra matéria excluída do mandado de segurança tornar-se-a carecedor da segurança, por não se poder impedir inde-
é a decisão ou despacho judicial contra o qual caiba recurso especí- finidamente, pelo mandamus, os efeitos de uma decisão preclusa ou
fico apto a impedir a ilegalidade. ou admita reclamação correcional transitada em julgado, salvo se a suposta "coisa julgada" for juridica-
eficaz." A legislação anterior se referia especificamente à correição, mente inexistente ou inoperante em relação ao impetrante.44
o que o texto atual (art. 5", inc. TI, da Lei n. 12.016/09) não faz; mas a Fiéis a essa orientação, os tribunais têm decidido. reiterada-
interpretação deve continuar a ser a que prevalecia, se a reclamação mente, que é cabível mandado de segurança contra ato judicial de
for eficaz no caso. Se o recurso ou a correição admissível não tiver qualquer natureza e instância, desde que ilegal e VIOlador de direIto
líquido e certo do impetrante e que não haja possibilidade de coi-
42. V. n. 7. Prazo para Impetração.
bição eficaz e pronta pelos recUrsos comuns.45 Realmente, não há
43. STF. Súmula n. 267.
Quando o ato judicial for praticado por autoridade incompetente, e possível motivo para restrição da segurança em matéria judicial, uma vez que
a utilização da reclamação, junto ao tribunal ad quem competente, Justamente para
a preservação de sua competêncIa (v., p. ex., arts. 103. I. "I", e 105, L "f', da CF. 44 E o caso, p. ex., da impetração do mandado de segurança por terceIrO que
prevendo a reclamação para o STF e para o STJ, para a preservação da competência não foi parte na relação processuai da qual emanou a deCIsão atacada. Em tal hi-
e da autoridade das deCisões das respectivas Cortes). A existêncIa da reclamação. pótese, inexígivel a mterposíção do recurso, podendo ser manejado o mandado de
porém, por SI só, não deve ser motivo para o afastamento definitivo da possibilidade segurança diretamente. consoante a jurisprudência consolidada na Súmula n. 202 do
de impetração de mandado de segurança. Além de a reciamação não ser um recurso STJ. Da mesma fçmna. o STJ acatou mandado de segurança Impetrado diretamente
propnamente dito e ostentar diferenças processuaIS com relação à correíção parcial contra a distribuíção de uma ação, considerando "a distribuição dos feitos mero ato
(ou reclamação correicional), referidas no art. 52, n. da antiga Lei n. 1.533/51 e pn:-processual. de disciplina interna do juízo ou tribunal ( ...), prescindindoMse do
na SúmuJa n. 267 do STF. nem todos os Estados incorporaram a reclamação ao recurso prévio tal como exigido nas Impetrações contra ato JUdiCIal agravãvel" (RMS
respectIvo Tribunal de Justiça em suas legíslações locais. e podem surgir dúvidas n. 304-MA. ReL Min. GuelfOS Leite, DJU28.5.90, p. 4.730). O STJ, amda, admi"u
quanto ao seu cabimento em casos específicos. Assim, em certas situações concretas a lmpetração diretamente contra o deferimento de protesto judiCial contra a alienação
o instrumento da reclamação padeci representar remédio processual msuficíente de bens, uma vez ineXIstente na legislação processual a preVIsão de qualquer recurso
para a pronta proteção do direito líquido e certo violado. Em tais cenãrios. deve ser (RMS n. 9.570-SP, ReL Min. Sálvio de FigueIredo TeIXeira, RDR 13/364; RMS n.
aceIto o uso do mandado de segurança. Sobre o tema, v., adiante, o estudo sobre a 16.406-SP. ReL Min. Humberto Gomes de Barros. DJU 1.9.2003, p. 217).
Reclamação no STF (parte X deste livro), o bem-fundamentado acórdão da Corte 45. STF, RTJ 6/189,70/504,71/876,74/473. 81/879. 84/1.071, RDA 94/122.
Especial do STJ no RMS n. 17.524-BA, Rela. Min. Nancy Andrighi, DJU 11.9.2006. RT 160/284; TFR, RTFR 6/224; TJRS, RT 423/210; TJSP, RT 248/127. 393/150,
e o artIgo de Flávio Henriques Unes Pereira, "Configurada a hipótese de recJamação. 434/63; TASP.RT314/401, 351/416. 351/419. 419/194, 430/140, 445/139, 447/131,
estaria inviabilizado, necessariamente, o manejo do mandado de segurança?", Revista 449/141,450/169,451/133.497/18.523/131. Ainda no TJSP: MS n. 342.805-4/3-SP.
Interesse Público 381123-133. ReI. Des. Sílvio Marques Neto,j. 2.6.2004, BoletlmAASP 2.402l3J49.
42 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 43

a Constituição da República a concede amplamente "para proteger do Presidente que indeferisse a suspensão de liminar (art. 4" da Lei
direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas 4.348/64), tendo sido a mesma revogada no julgamento da SSeg n.
data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for 1.945_AL.48
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica, no exercício de atri-
No entanto, é importante ressaltar que a mera existêncIa de
buições do Poder Público" (art. 5·, LXIX). Provenba o ato ofensor do
recurso processual cabível não afasta o mandado de segurança se tal
Executivo, do Legislativo ou do Judiciário, o mandamus é o remédio
recurso é insuficiente para coibir a ilegalidade do Judiciário e impe-
heróico adequado, desde que a impetração satisfaça seus pressupos-
dir a lesão ao direito evidente do impetrante. Os recursos processuais
tos processuais. Até mesmo contra a concessão de medida cautelar
é cabível mandado de segurança, para sustar seus efeitos lesivos a não constituem fins em si mesmos; são meios de defesa do direito das
direito individual ou coletivo líquido e certo do impetrante.46 partes, aos quais a Constituição aditou o mandado de segurança, para
suprir-lhes as deficiências e proteger o indivíduo contra os abusos
Em caso envolvendo matéria tributária, o Plenário do STF rom- da autoridade, abrangendo, inclusive, a autoridade judiciária. Se os
peu com antiga e farta jurisprudência da Casa, e admitiu a interposi- recursos comuns revelam-se ineficazes na sua missão protetora do
ção de mandado de segurança diretamente contra ato jurisdicional do
direito individual ou coletivo, líquido e certo, pode seu titular usar,
Presidente da Corte (com um único voto vencido, do Min. Sepúlveda
excepcional e concomitantemente, o mandamus.49
Pertence), concedendo á União liminar para deferir a suspensão de
segurança obtida pela parte contrária junto ao TRF da 2' Região - sus- Generalizou-se o uso do mandado de segurança para dar efeito
pensão, esta, que havia sido indeferida pelo Min. Presidente do STF.47 suspensivo aos recursos que não o tenham, desde que interposto o
Vale ressaltar que, à época, estava ainda em vigor a Súmula 506 recurso cabiveL50 Neste caso, também é possivel a concessão da
do STF, pela qual se considerava incabivel o agravo contra decisão liminar dando efeito suspensivo ao recurso até o Julgamento do man-
dado de segurança. Para essa liminar, devem concorrer a relevânCia
Merece menção um mteressante acórdão do STF no qual se admitiu o cabimen-
to de mandado de segurança., no âmbito do STJ. em face de acórdão em embargos 48. RTJl86/112.
de declaração em recurso especial no qual havia sido imposta multa ao embargante- 49. A jurisprudência do STF, tradicionalmente. repelia a possibilidade de lm-
impetrante. Reconheceu o STF que, em tese. caberiam novos embargos declaratênos petração de mandado de segurança contra ato junsdicional praticado no âmbito da
daquele acôrdão, mas a parte corria o risco de elevação da multa de 1% para 10% própria Corte (v., p. ex., o AgRgMS n. 24.542-DF. ReI. Min. Celso de Mello, RTJ
sobre o valor da causa; ou caberia recurso extraordinário. mas este estaria fadado 193/324). No entanto, em situação extraordinãna.. configurada a absoluta urgência da
ao insucesso, por não haver matéria constitucional em debate. Assim. na prática. os medida., em virtude da realização imínente de uma vultosa licitação. o Min. Nélson
recursos teoricamente cabíveis seriam íneficazes para a proteção do direito da parte, Jobim, na Presidência do STF, deferiu liminar em mandado de segurança lmpetrado
razão pela qual era de se admitir a ÍIDpetração do mandado de segurança diretamente diretamente pelo Presidente da República contra ato Junsdicional do Min. Carlos
contra o ato judicial (S1F. RMS n. 25.293-0-SP, ReI. Min. Carlos Ayres Britto. RF Britto na relatoria daADIn n. 3.273-DF, pois não havia tempo hábil para o Julgamen-
387/265). O caso retornou ao STJ para julgamento de mérito, e a Corte Especial de~ to de agravo regimental antes da consumação do dano (Notícias do STF, 17.8.2004,
negou a segurança. admitindo em tese. porém, a possibilidade )urídica da impetração. disponível na Internet no sítio do STF). Em outro caso excepcIonal, o Min. Cézar
em obediência ao aresto do STF (MS n. 9.575~SP. ReI. Min. Teori Albino Zavasck.i, Peloso deferiU medida limmar em mandado de segurança (MS n. 25.853-DF) impe-
DJU21.2.2008). trado diretamente contra a limínar deferida pelo Min. Marco Aurélio em mandamus
46. TJSP, RT 512/87. Neste mandado de segurança, por nós requerido. o Vice~ anterior (MS n. 25.846-DF), sustando seus efeitos. também em virtude da falta de
Presidente do TJSP. Des. Adriano Marrey, concedeu a limInar para sustar os efeitos tempo hábil para a utilização de qualquer outro remédio processual.
da sentença concessíva de medida cautelar inominada que, por via oblíqua, admitia a No STJ. no entanto, a junsprudêncla firmou-se no sentido de que "as decisões
execução de sentença rescisória de contrato de concessão sobre a qual pendia apela~ proferidas pelas Turmas e Seções do STJ não podem ser atacadas via mandado de
ção com efeito suspensívo. Como o recurso interposto da decisão concessíva da cau- segurança, porque, ao apreciarem os casos que lhes são submetidos, no exerclclo da
telar que visava à execução da sentença de merito não tinha efeito suspensivo. somen- função jurisdicional. estas atuam em nome do Tribunal. e não como instância ínfenor
te atraves da limínar no mandado de segurança contra essa ilegal "medida cautelar'" dentro do próprio" (acórdão da Corte Especial no AgRgMS n. 11.259-DF, ReI. Min.
puderam ser obstados os seus efeitos. atê a confirmação pelo acórdão supra-indicado José Delgado, RT 8501203).
e subseqüente reforma da sentença concessiva da "cautelar', no recurso prãprio. 50. S1F, RTJ 81/879, RT 5211270; 1FR. RDA 138/181; TASP, RT 351/415.
47. MS n. 24.159, Rela. Min. EUen Gracie,RTJl88/145. 591/132 .

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44 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 45

do fundamento do pedido e a iminência de dano irreparável ou de anteriormente, é inegável ser da tradição da jurisprudência brasileira
dificil reparação ao impetrante; ou seja, o periculum in mora e o a aceitação do mandado de segurança para atribuição de efeito sus-
fumus bonijuris. pensivo a recurso dele desprovido.52
Na prática, porém, a sístemática do agravo de instrumento, in- Embora o parágrafo úníco do art. 558 do CPC dê ao relator da
troduzida a partir da Lei n. 9.139/95 acarretou uma grande redução apelação o poder de atribuir o efeito suspensivo nos mesmos moldes
do número de mandados de segurança impetradosjunto aos tribunais. do agravo de instrumento, há algumas dificuldades práticas que po-
A concessão do efeito suspensivo ao agravo de instrumento passou a demjustificar a impetração. Com efeito, o processamento do recurso
ser cabível nos próprios autos do recurso, interposto diretamente no de apelação se faz iniciaimente na primeira instância, e os autos
tribunal (cf. arts. 527, III, e 558 do CPC), não sendo mais necessária, podem demorar a chegar às mãos do relator no tribunal. HiI situações
em principio, a impetração com tal finalidade.51 O efeito suspensivo em que a falta do efeito suspensivo durante este periodo de tempo po-
continua vinculado, entretanto, à presença dos requisitos do fumus derá causar dano irreparável à parte, e o mandado de segurança é um
boni juris e do periculum in mora, como se depreende da redação do meio rápido e eficaz de evitá-Io.53 No entanto. é preciso reconhecer
art. 558 do CPC, que dá ao relator do agravo de instrumento o poder que caiu em certo desuso o emprego do mandado de segurança para
de suspender a decisão agravada, até o Julgamento do recurso, "nos atribuir efeito suspensivo a recurso.
casos de prisão civil, adjudicação, remição de bens, levantamento de Em razão do principio da instrumentalidade das formas. os
dinheiro sem caução idónea e em outros casos dos quais possa resul- tribunais vêm, de um modo geral, aceítando o pedido de efeito sus-
tar lesão grave e de difícil reparação. sendo relevante a fundamenta-
pensivo através dos mais variados meios, inclusive medida cautelar
ção ( ... )" (grifos nossos). Os mesmos pressupostos são exigidos para específica para tal fim 54 e requerimento avulso. Vai-se até mais longe
a concessão do chamado "efeito suspensivo ativo", consistente na
em algumas situações, com a aceitação de pedidos inominados para
antecipação da tutela recursal (art. 527, III, do CPC, com a redação
a antecipação de tutela recursal. No caso das apelações, o § 4" do art'
dada pela Lei n. 10.352/01).
523 do CPC, com a redação da Lei n. 10.352/200 I, passou a permitir
A nosso ver, continua a existir a possibilidade de impetração de o agravo de instrumento dirigido diretamente ao tribuna!. e não mais
mandado de segurança para atribuição de efeito suspensivo a apela- necessariamente retido, quando estiverem em jogo os efeitos em que
ções que não o tenham, como nas hipóteses dos vários incisos do art. a apelação é recebida. 55 Assim, vem-se consolidando a utilização do
520 do CPC e em outras situações previstas em lei especial, como
nas apelações em mandados de segurança e nas ações de despejo, 52. Sobre o tema, ver acõrdão do STJ no RMS n. 353-SP, ReI. Min. Luiz Vicen-
desde que configurada a relevância dos fundamentos e presente o te Cernicchiaro, RT 627/197.
perigo de dano irreparável ou de dificil reparação. Afinal, como visto 53. Em julgamentos posteriores avigência da Lei n. 9.139/95, o STJ jã aceItou
o cabimento do mandado de segurança para dar efeito suspenSIVO a apelação que não
o tenba - REsp n. 142.209-RO, ReI. Min. Garcia Vieira, DJU 18.5.98, p. 34; REsp
51. Houve, porém, um acórdão do STJ no qual se admitiu que poderia continuar n. 135.222-MG, Rei. Min. Waldemar ZveIter, DJU 1.6.98, p. 85. Admitindo em tese
a haver a impetração do mandado de segurança para dar efeito suspensivo a agravo a Impetração para atriburr efeito suspensívo a apelação que normalmente não o tem,
de instrumento. se o pedido feito ao relator fosse indeferido (ruAS n. 6.685-ES. ReI. ainda que denegando a segurança em virtude das crrcunstâncias do caso concreto:
Min. Humberto Gomes de Barros. DJU 10.3.97, p. 5.895: "Após o advento da Lei STJ, RMS n. 5.243-PR, ReI. Min. Carlos Alberto Menezes Direito. DJU7.5.2001,
9.139/95. o Mandado de Segurança para imprimir efeito suspensivo só é admissível p.137.
após o recorrente formular e ver indeferido o pedido a que se refere o art. 558 do Có-
digo de Processo Civil" - a integra do acórdão está na RSTJ 95/56). Na mesma linha, 54. No STJ, defendendo o cabimento de medida cautelar para o pedido de
o RMS n. 7.246-RJ, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, RSTJ90/68. Endossando atribuíção de efeito suspenSIVO para apelação que normalmente não o tem: RMS n.
este entendimento. artIgo de José Rogerio Cruz e Tucci. "Sobre a atividade decisória 15.669-SP, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 30.6.2003, p. 133. Na dou-
do refator do agravo de instrumento", RF 338/412. Como remédio constitucional e trIna, v. Luiz Camargo Pinto de Carvalho, "Observações em torno do mandado de
garantIa fundamental. o mandado de segurança não deve ser rejeitado por excessIvos segurança e da ação cautelar para conferir suspensividade a recurso", RDTJRJ27/29.
tecnicismos processuais, devendo prevalecer sempre a efetiva proteção do direito 55. O § 4" do art. 523 do CPC fOI revogado polo art. 3' da Lei n. 11.187, de
liquido e certo da parte. 19.10.2005. No entanto. a regra veiculada por tal dispositivo foi incorporada na
46 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 47

recurso de agravo para a busca do efeito suspensivo ii apelação, em venham a incidir os efeitos da decisão proferida, não se aplicando no
lugar do mandado de segurança. caso a SÚInula n. 267 do STF.58
É de se observar, no entanto, que o quadro pode voltar a se mo- Inadmissivel é, entretanto, o mandado de segurança contra a
dificar na prática dos Tribunais, no futuro próximo. As mais recentes coisa julgada (art. 5', inc.lll, da Lei n. 12.016/09, que adotou o en-
modificações no regime do agravo de instrumento, em especial a tendimento já consolidado pelo STF na SÚInula n. 268), só destrutí-
partir da Lei n. 11.187/2005, ampliaram os poderes do relator para vel por ação rescisória, a menos que o julgado seja substancialmente
converter o recurso em retido e restringiram o cabimento do agravo inexistente ou nulo de pleno direito, ou não alcance o impetrante nos
interno, ou regimental, no tocante às decisões em tomo do efeito sus- seus pretendidos efeitos, como observamos acima.59
pensivo e da retenção (novos inciso II e parágrafo único do art. 527 Tratando-se de ato pratícado em processo de competência do
do CPC). Assim, é provável que volte a crescer o número de impe- Juizado Especial, e na ausência de recurso previsto em lei, a juris-
trações de mandados de segurança na busca de efeito suspensivo ne- prudência admite a impetração de mandado de segurança com maior
gado em despacho monocrático do relator de agravo de instrumento,
tendo em vista a previsão legal de irrecorribilidade desta decisão.56 58. É o entendimento sufragado pelo Excelso Pretóno (RE D. 80.191, j.
O STJ já vem aceitando, em decisões mais recentes, a impetração de 28.4.1977, RTJ 87/96), também adotadn pelo antigo TFR (MS n. 92.512-RJ, DJU
mandado de segurança diretamente contra certos atos irrecorriveís do 22.4.1982) e pelo STJ (ROMS n. 150-DF, j. 3.4.1990. DJU 7.5.1990, e ROMS n.
964-0,j. 7.10.1992, DJU9.1l.!992, e Lex-JSTJ e TRFs 47/20), com apoIo na dou-
relator do agravo de instrumento na sua modalidade atua!.57 trina liderada por José Frederico Marques, Miguel Seabra Fagundes e Celso Neves.
~~ A jurisprudência tem admitido a impetração do mandado de V. Amoldo Wald, "Mandado de segurança contra ato judicial - Cabimento quando
segurança contra atos judiciais independentemente da interposição unpetrado por terceiro (uma ínterpretação construtIva da SÚInula 267)", RPGE-SP
12/575-603, JunJ1978. O cabimento do mandado de segurança diretamente contra
de recurso sem efeito suspensivo quando ocorre violação frontal ato jUdiCIal, quando impetrado por terceiro prejudicado que não foi parte no processo,
de norma juridica, por decisão teratológica, ou nos casos em que a vem sendo seguidamente reconhecido pelo STJ. Neste sentido. RlvIS n. 683-0-PB,
impetração é de terceiro, que não foi parte no feito, embora devesse ReI. Min. José de Jesus, RSTJ 50/469; RMS 6.317-SP, ReI. Min. Eduardo Ribelfo.
dele participar, usando o remédio heróico para evitar que sobre ele RSTJ84/177. A matéria acabou sendo objeto da SÚInuJa n. 202 do ST1, segundo a
qual "a impetração de segurança, por terceiro, contra ato judicial, não se condiciona
à mterposição de recurso". Já se decidiu. no entanto. que, caso o terceiro opte por
nova redação do capu! do art. 522 do CPC. de acordo com o art. ln da mesma Lei n. interpor o recurso Judicíal, estará sujeito à respectIva deCIsão, sendo imprestável o
11.18712005. mandado de segurança unpetrado cumulativamente (ST1, RlvIS n. L665-BA. ReI.
56. Sobre o tema. v. Clito Fornacian Jr.• "O renascer do mandado de segurança Min. Ari pargendler. DJU 6.9.99, p. 77; e AgRgMC n. 4.276-PB, ReI. Min. Castro
contra ato jurisdicional", RevISta Jurídica. n. 344, p. 11,junJ2006; e José Maria Rosa Filho, DJU 25.3.2002, p. 268). Em outra decisão. porem. salientou-se que, sendo
Tesheíner. "Mandado de segurança contra ato do relator em agravo de instrumento", a interposição do recurso postenor a impetração. não há que se falar em preclusão
RevISta Jurídica 352/95. fevJ2007. consumativa que prejudique a ação mandamentaJ.. não podendo ser esta afetada pela
57. Aceitando a impetração direta contra ato do relator que converteu o agravo sorte do recurso (STJ, RlvIS n. 13.065-MA, ReI. Min. Sálvio de Figueiredo TeIXeira,
de ÍDstnunento em retido, com base no art. 527, fi. do CPC. na redação da Lei n. DJU3.6.2002, p. 208).
11.187/2005 (STJ. RMS n. 22.847-MT, Rela. Min. Nancy Andrighi, DJU26.32007, O STl também admIte a lmpetração direta pela própria parte litigante, indepen-
RePro 149/219, RF 396/359 e RDR 38/295; RMS n. 24.654-PA, Rela. Min. Nancy dentemente da interpOSIção do recurso eventualmente cabível, no caso de ato judicial
Andrighi. DJU 19.12.2007). Na Corte Especial dn STJ, no mesmn sentido: RMS n. flagrantemente ilegal, seguindo a jurisprudênCIa do STF (RMS n. 6.422-SC, ReI.
25.934-PR, Rela. Min. Nancy Andrighi,j. 27.11.2008. No TJSP: RePro 154/197. Min. José de Jesus, DJU 17.3.97, p. 7.431). Em Igual sentido o Tribunal Pleno do
Com fundamentação semelhante, admitindo a impetração diretamente contra TRF da 5' Região (MS n. 48.782-PE, ReI. Juiz Hugo Machado, AASP 1994, p. 21).
a decisão que índeferiu o efeito suspensivo pleiteado em agravo de instrumento, por 59. Já entendiam os tribunais no sentido de que não se aplicaria a SÚJnuJa n. 268
ser a mesma igualmente irrecornvel no regime da Leí D. 11.18712005: STJ. Me D. do STF. atualmente consagrada no art 5n• m. da Lei n. 12.016/09, quando o mandado
14.561-BA, Rela. Min. Nancy Andrighi, DJe 8.1 0.2008. de segurança fosse impetrado por terceIro. que não foi parte no feito em que a decisão
Na doutrina. Alexandre Freítas Câmara. "O agravo interno do direíto processual atacada transItou emíulgadn (STJ. RMS n. 7.087-MA, ReI. Min. Cesar Asfor Rocha,
cívil brasileiro", RevlSta do IAB 96/32, 2008. reconhece ser hoje '~uridicamente posw RSTJ97/227; RMS n. 14.554-PR, ReI. Min. Francisco Falcão, DJU 15.12.2003, p.
sivel a impetração de mandado de segurança contra tais decísões monocráticas que. 181, eRDR 34/274; RMS n. 22.741-RJ, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU
por força de leI. são tidas por irrecorriveis por agravo interno", 18.6.2007).
48 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 49

liberalidade, perante a respectiva Turma Recursal; mas a Justiça Não por outro motivo, a Lei n. 12.016/09 excluiu os atas disci-
Comum, em princípio, não pode se imiscuir em tais questões.60 No plinares das hipóteses em que não é cabível mandado de segurança
entanto, tratando-se de decisão do Juizado Especial acerca de sua (ar!. 52).
própria competência. o STJ admitiu o uso do mandado de seguran-
ça junto ao Tribunal de Justiça do respectivo Estado, sob pena de Ato de dirigente de estabelecimento particular - No passado,
a matéria acabar excluída de qualquer tipo de controle da Justiça a jurisprudência hesitava em relação à admissibilidade de mandado
Comum. 6 ! de segurança contra ato de dirigente de estabelecimento particular,
Quanto aos atas não judiciais, embora praticados pelos órgãos como são as escolas fiscalizadas pelo Governo, como também as
do Poder Judiciário, são considerados administrativos e passíveis de entidades paraestatais que realizam atividades delegadas pelo Poder
segurança em igualdade com os do Executivo."2 observadas apenas Público.
as normas de competência para o seu julgamento, segundo a autori- Os §§ 1· e 2· do ar!. 12 da Lei n. 12.016/09 esclarecem defmiti-
dade judiciária que os expediu. vamente a matéria, ao prever que se equiparam às autoridades, os re-
presentantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de
--/
Ato disciplinar - A legislação vigente (Lei n. 12.016/09, ar!. 52), entidades autàrquicas, bem como os dirigentes de pessoas juridicas
ao contrário da anterior, não veda a utilização do mandado contra ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do poder público,
atas disciplinares. Já sustentamos (até a 12' edição deste livro) o incluindo, portanto, os administradores de empresas públicas, de so-
descabiroento de mandado de segurança contra ato disciplinar, ciedade de economia mista e de concessionárias de serviço público,
salvo naqueles casos indicados na antiga Lei n. 1.533/51 (art. 5", apenas no que disser respeito às mencionadas atribuições do poder
inc. 11I), "quando praticado por autoridade incompetente ou com público. Excluem-se expressamente dessa espécie, assim, os atas de
inobservância de formalidade essencial". Entretanto. diante de me- gestão comercial por eles praticados.
fuláveis argumentos do culto Min. Carlos Mário VeIloso,63 apoiado Dessa forma. necessário se torna distinguir os atas praticados
em fundamentado acórdão do antigo TFR, 64 rendemo-nos ao seu no exercício de atribuições do poder público (art. 1", § 12 , da Lei n.
entendiroento, que considera a restrição da lei incompatível com a 12.016/09),65 dos atas realizados no interesse interno e particular do
amplitude constitucional do mandamus. Realmente. se a Constituição estabeleciroento, da empresa ou da instituição. Aqueles podem ser
vigente concede a segurança para proteger todo direito líquido e certo atacados por mandado de segurança; estes, não. Assim, quando o
não amparado por habeas corpus, qualquer que seja a autoridade diretor de uma escola particular nega ilegalmente uma matricula."'
ofensora (art. 5·, LXIX), não se legitima a exclusão dos atas discipli- ou a empresa pública ou mista comete uma ilegalidade no desem-
nares que, embora formalmente corretos e expedidos por autoridade
competente, podem ser ilegais e abusivas no mérito, a exigir pronta 65. A Lei 1.533/51 fazia referência a "funções delegadas do Poder Público". Já
correção mandamental. a Lei n. 12.016/09. alude ao "exercicio de atribuições do poder público",
66. Aceitando a impetração em face de ato de diretor de estabelecimento
particular de cosmo que retlvera abusivamente documentos de aluno: TJRJ, A{lC n.
60. Exemplificativamente. no STJ: REsp n. 690.553-RS. ReI. Min. Gílsan
10.846198, ReI. Des. Luiz FIIX, reg. 6.8.99: TJSP, ApC o. 45.937-5, ReI. Des. Barreto
Dipp, DJU 25.4.2005: RMS o. 16.124-RS, Rei. Min. Félix Fischer, DJU20.3.2006.
Fonseca, AASP 2.156/141. No entanto,já se decidiu que matéria relatIva ao regimen-
61. V. a discussão na decisão da Corte Especial do STJ no RMS n. 17.524-BA, to Interno de instituição particular de ensíno não enseja o cabimento de mandado de
Rela. Min. Nancy Andrighi, DJU 11.9.2006.
segurança, posto ausente a delegação do poder público: TJDF. REG n. 49.496/98.
62. STJ, RMS n. 15.087-SP, ReI. Min. Aldir Passarinho Jr.. DJU22.4.2008. ReI. Des. Valter Xavier, RT77li315.
63. Carlos Mário da Silva Velloso. "Do mandado de segurança", RDP 55- Sobre a distinção entre os atos delegados e aqueles mterna corporis de diri-
561333: e, n'Jurisprudêncla. v.. oesse sentido: STF, RDA 1301186, RTJ 10811.317: gente de ínstituíção particular de ensino: STJ, CComp n. 38.159-MS. ReI. Min. Teori
TJES, RT3941396. Albino Z.vascki, DJU 4.8.2003, p. 212. V. ainda o CComp n. 38.767-GO, ReI. Mio.
64. MS n. 85.850-DF. Humberto Gomes de Barros, DJU 30.6.2003, p. 124.

1.:
50 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 51

penho da atribuição delegada, cabe segurançaP Mas, quando tais proferidas no exterior, sujeitas á homologação pelo STJ, como quais-
entidades, por seus dirigentes, realizam atividade civil ou comercial quer outras sentenças judiciais estrangeiras (Lei n. 9.307/96, art. 35,
estranha à delegação, respondem perante a Justiça como particulares e CF, art. 105, l, "i", com a redação da EC n. 45/2004). Na condução
desvestidos de autoridade pública, e por isso só se sujeitam às ações da arbitragem, "o árbitro é juiz de fato e de direito" - conforme de-
comuns, excluido o mandamus. Tal é o caso de uma escola, de uma termina o art. 18 da Lei n. 9.307/96.
sociedade de economia mista ou de uma empresa pública que prati-
A importância crescente da arbitragem no Direito brasileiro e na
ca um ato ou celebra um contrato sujeitando-se exclusivamente ao
Direito Privado, no mesmo plano dos particulares e sem qualquer prática dos negócios ensejou um exame do cabimento do mandado
privilégio administrativo. de segurança antes da constituição do tribunal arbttral ou no decorrer
do mencionado processo, com a finalidade de garanttr o respeito aos
Afora as exclusões constitucionais do campo do mandado de direitos líquidos e certos das partes ou até de terceiros. Na realidade,
segurança, não se justifica qualquer outra restrição ao seu cabimento. a melhor doutrina reconhece que há, na arbitragem, uma verdadeira
Afastar a impetração pela complexidade da matéria, quando o direito parceria entre os árbitros e o Poder Judiciário, que tem uma dupla
pode ser reconhecido por esta via judicial, é comodismo do julgador
função de apoio e de controle, antes de iniciado o processo arbitral,
que não encontra apoio na instituição do mandamus.
durante o curso do procedimento e após a sua conclusão.6'
o mandado de segurança e a arbitragem6' -ALei n. 9.307/96 Efetivamente, de acordo com a lei, o juiz pode intervir para
(Lei de Arbitragem) deu grande impulso ao instituto da arbitragem fazer com que se inicie a arbitragem, seja por faltar, na cláusula com-
no Brasil, atribuindo força obrigatória às cláusulas compromissórias promissória, um elemento importante, mas não essencial, seja em
existentes em contratos que abrangem direitos patrimoniais disponí- virtude da oposição de um dos signatários do instrumento no qual a
veis. O Decreto n. 4.311, de 23.7.2002, por sua vez, promulgou no mesma foi incluida,10 seja, ainda, quando uma autoridade administra-
Brasil a Convenção de Nova York de 1958, sobre o reconhecimento e tiva ou judicial impede seu funcionamento. Tanto antes de iniciada a
a execução de sentenças arbitrais estrangeiras, que foi ratificada pelo
69. Corno já tivemos a oportunidade de observar, "existem (.. :) situações nas
Decreto Legislativo n. 52, de 25.4.2002. Com isso, o país inseriu-se quais a intervenção do juiz se faz necessária, na qualidade de auto.ndade de apOiO,
definitivamente no cenário das arbitragens internacionais. para que os atas dos árbitros possam prodUZIr plenamente seus efeitos e para que o
A sentença arbitral passou a ter a força de uma sentença judi- procedimento arbitral se desenvolva normal~ente", send.o certo que "nã~ se trata de
interferênCia entre as junsdições estatal e arbItral, mas, SIm, de cooperaçao de _esfor-
cial, dispensada qualquer homologação pelo Poder Judiciário (Lei ços com a finalidade de distribuir a justiça, funç~o estatal de,~egada, por decls~.o das
n. 9.307/96, arts. 18 e 31), a não ser no caso das sentenças arbitrais partes. ao tribunal arbitral, em vrrtude de delegaçao do Estado (Amoldo Wald, A re-
cente evoiução da arbitragem no Direito brasileirO (1996-2001)", m: Pedro A. Batista
67. S1F, RTJ 66/442, RDA 72/206. RT 329/840,479/221, e Súmula n. 510; Martms e José Mana Rossam Garcez (coareis.), Reflexões sobre Arbitragem - "ln
STJ, REsp n. 100.941·CE e n. 101.596·CE. ambos ReI. Min. Ari Pargendler, DJU Memonam" do Desembargador Cláudio Vianna de Lima, LTr. 2002, pp. 156-157).
13.10.97, p. 51.558. estes sobre o cabimento de mandado de segurança contra ato 70. O art 72 da Lei n. 9.307/96 prevê: "Art. 72 . Existmdo cláusula compromis-
praticado por funcionáno do Banco do Brasil SA. no exercício de delegação federaI. sória e havendo resistência quanto à instituição da arbitragem" poderâ a parte mteres-
Nestes casos, reconheceu-se. inclUSIve, a legitimidade da Fazenda para a interposi- sada requerer a citação da outra parte para comparecer em juÍZo a fim de lavrar-se o
ção de recurso contra a sentença concessíva da segurança. Segundo outra decísão do compromIsso, desígnando o JUíz audiênCia especIal para tal fim.
STJ. "cabe mandado de segurança contra atos das sociedades de economia mista, nas "(... ).
licitações públicas efetuadas por elas" (REsp D. 202.157-PR, ReI. Min. Humberto "§ 72 . A sentença que julgar procedente o pedido valerá como compromisso
Gomes de Barros, DJU 2 1.22000, p. 94). No mesmo seotido: REsp n. 299.834-RJ, arbitral."
ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU25.2.2002, p. 222. A matéria acabou oh-
A competência do Poder Judiciário é. no caso, subsidiária, pois o juiz só atuará
Jeto da Súmula D. 333 do STJ: "Cabe mandado de segurança contra ato praticado em
se o regulamento aplicável à arbitragem não tiver preViS?O para resolver__ o cas~.
licitação promovida por SOCIedade de econonua mista ou empresa pública".
Assim, muitas Câmaras de Arbitragem autonzam seu presIdente ou outro orgão da
. 68. Sobre o tema: Arnoldo Wald e Rodrigo Garcia da Fonseca, "O mandado de entidade a suprir as omissões da parte que se nega a assinar o termo (ata de mIssão ou
segurança e a arbitragem", Revista de Arbitragem e Mediaçãa-RAM 13/11. terms ofreference) ou não índica um dos árbitros.
52 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 53

arbitragem como, eventualmente, durante o andamento da mesma as cujo controle da legalidade da decisão dos arbitras se dá apenas a
medidas cautelares e provísórias podem ser concedidas pelo Poder posteriOr!, após a prolação da sentença arbitra[.14 Assim, não cabe
Judiciário, que também as dará em seguida, a pedido dos árbitros?' ao juiz togado, em mandados de segurança ou em quaisquer outras
Finalmente, após ter sido proferida a decisão arbitral, admite-se o ações judiciais, criar embaraços ao inícío ou ao andamento da arbitra-
recurso á Justiça para sua execução, se necessário, ou para sua anula- gem, pois a primeira oportunidade de julgamento da competência dos
ção, nos casos e nos prazos legalmente previstos (arts. 32 e 33 da Lei árbitros deve ser reservada a eles próprios, sob o crivo de um controle
n. 9.307/96, Lei de Arbitragem). judicial, num segundo momento, após a prolação da sentença arbi-
Até agora, na maioria dos casos o mandado de segurança foi tral, mas nunca antes.
utilizado para garantir a realização da arbitragem. Tratava-se de Nos casos acima mencionados o mandado de segmança tínha
evitar que um ato de autoridade administrativa ou judicial impedisse como objeto ato praticado por autoridade administrativa. Mas tam-
o funcionamento do processo arbitral. Assim, em dois mandados de bém se pode conceber sua impetração contra atas ilegais do Poder
segurança - impetrados, o primeiro, em 1998 e o segundo julgado Judiciário, como quando impedem ilegalmente a realização da ar-
liminarmente em 2006 e defmitivamente em 2008 - entenderam. bitragem ou interferem no andamento do respectivo processo, não
sucessivamente, os Desembargadores integrantes do Conselbo Es- havendo recurso eficaz de efeito imediato. 75
pecial do TJDF e os Ministros que compõem a la Seção do STJ, Em outras hipóteses, o mandado de segurança vem sendo
que praticava ilegalidade a autoridade administrativa que impedia, utilizado para garantir os efeitos práticos secundários da sentença
direta ou indiretamente, a realização da arbitragem ou se substituía arbitral, quase que na forma de uma "execução sui generis". Neste
aos árbitros para tomar decisão de mérito que, em virtude de cláusula sentido, há uma série de precedentes do Superior Tribunal de Justiça
compromíssória, era da competência dos mesmos, justificando-se, em impetrações contra atas de funcionários da Caixa Económica
pois, a impetração do mandado de segurança. As autoridades con- Federal que recusaram a liberação de valores de FGTS, não obstante
tra as quais os writs foram concedidos eram, na primeira decisão, a dispensa do empregado estivesse formalizada em sentença arbitral.
o Tribunal de Contas do Distrito FederaF2 e, no segundo caso, o A I" e a 2a Turmas do STJ seguidamente reconheceram a validade
Ministro da Ciência e Tecnologia,73 sendo ambos os acórdãos muito das sentenças arbitrais homologatórias da dispensa, e sua equivalên-
bem fundamentados e constituindo decisões que hão de liderar nossa cia as sentenças judiciais, de modo a obrigar a instituição financeira
jurisprudência no futuro. a permitir a movimentação das contas do FGTS pelo empregado
O que não se deve admítir, a princípio, é o uso do mandado de despedido.7• E incabível, no entanto, a impetração com a finalidade
segurança para impedir o início da arbitragem ou interromper seu
andamento. Afinal, prevalece nos procedimentos arbitrais o princípio 74. V. os arts. 8"e 20 da Lei de Arbitragem.
da competência-competência (Kompetenz-Kompetenz), segundo o O princípIO da competência-competência aplicado a arbitragem vem sendo
prestigiado pejo STJ. como se pode verificar, p. ex., em decisões como na MC n.
qual o tribunal arbitral deve ser o primeiro juiz da sua própria com- 13274-SP, Rela. Min. Nancy Andnghi, DJU 20.9.2007, RAM 18/357; no MS n.
petência, em prioridade cronológica com relação ao Poder Judiciário, 11.308-DF, ReI. Min. LUlz Fux. DJU 19.5.2008, RAM21/286; e na Me n. 14.295-SP,
Rela. Min. Nancy Andnghi. DJU 13.6.2008, RAM19/167.
71. o art. 22, § 42. daleí esclarece que: "Ressalvado o disposto no § 2-"-, haven- Na doutrina, v. Rodngo Garcia da Fonseca, "O princípio competência-compe-
do necessidade de medidas coercitivas ou cautelares. os àrbitros poderão solicita-las tência na arbítragem - Uma perspectiva brasileira", RAM9/277.
ao órgão do Poder Judiciário que seria, origmanamente. competente para julgar a 75. V. nossos comentários em parte antenor deste mesmo capítulo. referente
causa", ao mandado de segurança contra ato JudiCIal. V.. ainda, acõrdão do TJSP no MS n.
72. MS n. 1998.00.2.003066-9. cujo acôrdão foi publicado na Revista de DireI- 381.782-4/2-00, ReI. Des. Octávio Helene, RAM 11/246.
to Bancàrio e do Mercado de CapitaiS e da Arbitragem-RDBMCA 8/359. 76. A titulo exemplificatIVO: REsp n. 778.154-BA. ReI. Min. Teori AlbI-
73. AgRgMS n. 11.308-DF. cujo acórdão foi publicado no DJU de 14.8.2006, no Zavascki, DJU 24.10.2005; REsp n. 777.906-BA, ReI. Min. Jose Delgado,
p. 251. e na RAM 11/194. V. aínda o acôrdão final de concessão da segurança no MS DJU 14.112005. Ambos os acórdãos citam vãrios outros precedentes do STJ. A
n. 1I.308-DF, ReI. Min. Luiz Fux. DJU 19.5.2008, RAM21/286. legitimidade ativa para a impetração ê da prôpna parte, e não da Câmara de Ar-
54 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 55

de obtenção de declaração de validade da sentença arbitral, pois é entendemos que pode ser impetrado o mandado de segurança 81 As-
a própria lei que já lhe atribuí a força de titulo executivo judicial, sim, p. ex., um terceiro que não participou de arbitragem realizada
equivalente às sentenças proferidas no âmbito do Poder Judiciário.77 no Brasil e não assinou a convenção (cláusula compromissória ou
O que não mereceu ainda um posicionamento manso e pacífico, compromisso) e que tenba direito líquido e certo lesado, em virtu-
nem da jurisprudência, nem da doutrina, é a viabilidade de utilizar de de sentença arbitral final, pode, em nosso entender, recorrer ao
o mandado de segurança contra decisão ilegal dos árbitros, que fira mandado de segurança, como poderia fazê-lo quem não foi parte no
direito certo e líquido, nos mesmos casos em que é admitido em re- processo judicial e sofreu lesão de direito líquido e certo em vrrtude
lação às sentenças proferidas pelos juizes. Se no passado a resposta da sentença proferida. 82
era certamente negativa, por não ser o árbitro considerado autorida- Já com relação às próprias partes na arbitragem, não nos parece
de para os fins da legislação própria, a situação mudou em virtude que possam fazer uso do mandado de segurança contra decisões dos
da equiparação, feita pelo legislador, da decisão arbitral à sentença árbitros. Embora as sentenças arbitrais tenbam hoje a mesma força
judiciaU8 das sentenças judiciais e o árbitro seja juiz de fato e de direito da cau-
Em conseqüência, cabe aplicar as SÚlnulas ns. 267 do STF79 sa que lhe é submetida para apreciação, consoante detennina a Lei n.
e 202 do STJ"° nos casos de decisões ilegais dos tribunais arbitrais 9.307/96, nãoé menos verdade que o árbItro carece de força coer.ci-
quando lesivas em relação a direitos de terceiros, que não podem tiva para impor suas decisões às partes. O poder de coerção continua
pedir a anulação da sentença arbitral. reservado aos magistrados, membros do Poder Judiciário. Assim,
com relação às decisões interlocutórias dos árbitros que ordenam às
O requisito para permitir a impetração, neste caso, é a existência
partes que façam ou deixem de fazer algo surgem três possibilidades:
de direito líquido e certo de terceiro violado por ato ilegal ou abusivo
a) a parte obedece espontaneamente; b) a parte não obedece. e o Ju-
dos árbitros que não possa ser corrigido por recurso com efeito sus-
diciário é acionado para fazer cumprir a decisão (v., p. ex., o art. 22.
pensivo. No caso da arbitragem, equiparam-se aos recursos a ação
§§ 2' e 4", da Lei n. 9.307/96); c) a parte não obedece, e a arbitragem
anulatória e os embargos do devedor, com as medidas cautelares
segue seu curso. sendo que a não-observância da ordem dos árbitros
que podem dar-lhes efeito suspensivo. Não cabendo qualquer dos
poderá ser levada em conta pelos mesmos por ocasião da sentença.
dois remédios processuais, e diante de decisão arbitral defmitiva,
Na primeira hipótese, se a parte não se insurgíu contra a ordem
bitragem de onde tenha emanado a sentença arbitral (TRF~2ll Região. ApCMS D. arbitral e a cumpriu espontaneamente, não há que se cogitar da impe-
2006.51.01.017603-2-RJ. ReI. Des. Fed. Paul Erik Dylrund. RAM 15/228; TRF-l' tração de mandado de segurança. A prática voluntária do ato esvazia
Região. ApMS n. 2003.36.00.0088361-MT. ReI. Des. Fed. Daniel Paes Ribeiro, J. qualquer interesse processual no ajuizamento do writ. Na segunda
3.12.2004; TRF-3' Região. ApMS n. 2003.61.00.037361-0-SP. Reí. Des. Fed. Vesna
Kolmar,J. 15.5.2007). situação. há uma ordem judicial que implementa a decisão do árbItro,
77. V. acõrdão do TRF_2lt Região CItado na nota anterior (RAM 15/228) e
parecer de AntÔnIO Cabral. "Sentença arbitraL Título executIvo. Desnecessidade de 81. A não ser no caso da arbitragem conduzida no extenor. hipótese na qual.
mandado de segurança para dar eficácia à decísão arbitral. Falta de mteressa de agir". mesmo sendo a parte brasileIra. qualquer controle da legalidade do procedimento
RAM 15/191. arbitral deve ser feito exclusivamente no local da arbitragem, so podendo a autoridade
78. O art. 31 da Lei n. 9.307/96, pondo fim a longa discussão da doutrina e da judiCial brasileira conhecer das questões eventualmente SUSCItadas por ocasião da ho-
jurisprudência, esclarece que: uArt. 31. A sentença arbitral produz. entre as partes mologação da sentença. Antes da homologação o Judiciário brasileiro é indiferente ao
e seus sucessores, os mesmos efeitos da sentença proferida pelos órgãos do Poder que ocorre no exterior. da mesma forma como o eem relação ã ação JudiCiai em curso
JudiciárIo e, sendo condenatória, constítui título executivo" em país estrangerro. V. o leading case na matéria. envolvendo. de um lado. a Renault
79. V. nossos comentários anteriores em relação ao mandado de segurança con- e, de outro, a CAOA: TJSP, 25il. Câmara da Seção de Direito Pnvado, Ap. d Rev.
tra ato judicial. A SÚIDuia n. 267 do STF tem a seguinte redação: "Não cabe mandado 985.413-0-1, J. 20.6.2006. ReI. Des. AntôniO Benedito RibeIrO Pinlo. RAM 11/222.
de segurança contra ato judicial passiveI de recUI'5O ou correíção"_ 82. V. a parte fmal dos nossos comentários antenores referentes ao mandado
80. A Súmula n. 202 do STJ tem o seguinte teor. nA impetração de segurança de segurança contra ato Judicial. e em p&-ticular a nota de rodapé 58 do presente
por terceiro, contra ato judicial, não se condiciona á interposição de recUI'5o" capítulo.
56 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 57

e aí a parte podem manejar os recursos cabíveis no âmbito do Poder o mandado de segurança é garantia fundamental das pessoas fi-
Judiciário, tampouco se justificando qualquer impetração, na linha sica e jurídica, mas não deve representar uma porta aberta ao tumulto
da já citada Súmula n. 267 do STF. Por fim, na terceira hipótese a processual, retirando as arbitragens do seu trilho natural, extraJudi-
desobediência à ordem do árbitro não traz qualquer conseqüência ne- cial. Afora a hipótese do terceiro que não anuiu ii arbitragem e dela
gativa imediata á parte. Somente se o árbitro vier a considerar a con- não participou - e, portanto, pode impetrar o mandado de segurança
duta de alguma forma relevante, sob um viés negativo, por ocasião nas mesmas condições e cirCunStânCias em que pode fazê-lo em face
da prolação da sentença arbitral, é que estará caracterizado algum de decisões judiciais -. não vemos como as próprias partes da arbi-
tipo de prejuízo ao direito da parte. Ocorre que a Lei de Arbitragem tragem possam empregar o mandado de segurança contra decisões
prevê as hipóteses de nulidade da sentença arbitral e as formas de sua do árbitro ou do tribunal arbitral. A defesa judicial dos interesses
impugnação judicial (v. os arts. 32 e 33 da Lei n. 9.307/96). Assim, das partes da arbitragem deve se dar pelos meios outorgados pela
se e quando estiver caracterizada finalmente a violação ao direito da própria Lei n. 9.307/96. não se vislumbrando, pois, no caso, o uso
parte. esta tem meios processuais ordinários cabíveis para sua defe- do mandamus.
sa. Como aftrn1;ldo acima, a ação anulatória e os embargos, com as
medidas cautelares que podem dar-lhes efeito suspensivo. devem ser 7. Prazo para impetração
entendidos como impeditivos processuais ao cabimento do mandado
de segurança, dentro do espírito do enunciado sumular n. 267 da O prazo para impetrar mandado de segurança ti de cento e vinte
Suprema Corte. dias,85 a contar da data em que o interessado tiver conhecimento
'>- É preciso ponderar que a submissão ao Poder Judiciário. pela oficial do ato a ser impugnado. Este prazo é de decadência do direito
via do mandado de segurança, das questões entregues pela própria lllmpetração e, como tal, não se suspende nem se interrompe desde
vontade das partes ii via arbitral subverte a lógica da arbitragem. que que iniciado.'6 Como a CF de 1988. no art. 5º. LXIX, nada diz a
deve ser solucionada de modo célere e fora do âmbito judicial. A ar- respeito de prazo fatal para a impetração de mandado de segurança,
bitragem é guiada sobretudo pela autonomia da vontade das partes, questionou-se nos Tribunais se a fixação de tal prazo decadencial por
que podem escolher a lei aplicável - ou mesmo a eqüidade, normas legislação ordinária seria constitucional. O STF decidiu a matéria
internacionais e, até. principios gerais do Direito, que constituem a editando a Súmula n. 632, em que reconheceu a constitucionalidade
"ordem arbitral internacional" -, o procedimento e os próprios árbi- do prazo decadencial do art. 18 da antiga Lei n. 1.533/51 (cuJo teor
tros. A regra geral é no sentido de que as impugnações judiciais aos foi mantido no art. 23 da Lei n. 12.016/09).
eventuais vícios do procedimento arbitral devem ser feitas a poste- A fluência do prazo só se inicia na data em que o ato a ser im-
riori. tão-somente por ocasião do controle da validade da sentença pugnado se toma operante ou exeqüível, vale dizer. capaz de produzir
arbitral fmal, pelos meios próprios.
85. Há um Projeto em curso no Congresso Nacional (Projeto de Lei D.
Assim. o mandado de segurança não pode servir de veículo á 4.661109) de aumentar o prazo de impetração para um ano, o que não nos parece
indevida "judicialização" da arbitragem. Não pode constituir uma necessário. nem mesmo útil.
forma de anti-suit injunction,83 que não é mais admissível em nosso 86. Nesta linha, já se decidiu que a superveniêncla de fénas forenses não sus-
pende ou interrompe o prazo decadencml para a impetração de mandado de segurança
Direito." (STJ, RMS n. 1O.138·CE, ReI. Min. Ruy Rosado deAguíar, DJU 15.3.99). Na mesma
linha: RMS n. 16.896·MG. ReI. Min. Jorge SearteZZlnI, DJU25.4.2005, p. 349. No
83. Emmanuel Gaillarei. Aspec/s Philosophiques du DI'Oi/ de ['Arbitrage Inter- entanto, embora o prazo seja decadencíal. hã jurisprudência acatando a sua prorroga-
na/lonal, Boston. Martmus Nijhoff. 2008, pp. 106-125. ção para o primeiro dia útil subseqUente, se o últuno dia cair em fenado forense (STJ,
84. Arnoldo Wald, "As antt-suit lnjunctions no direito brasileiro", RAM9/29- RMS n. 2.428·PR. ReI. Min. Cid Flaquer Scartezzml. DJU 9.2.98, p. 29). Em sentido
43; e Emmanuel Gaillard, Anti-Suit lnjunctians in International Arbitratlon, Nova contrário, não admitindo a prorrogação: STJ, RMS D. 13.062-MG, Relo Min. Mílton
York, Juns, Publishing Ine., 2005, p. 2. Luiz PereU1l, DJU23.9.2002, pp. 225-226.
58 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 59

lesão ao direito do impetrante. Até então, se é insuscetível de causar impetração, porque nenhum gravame ocorre para a parte que se uti-
dano ao destinatário, é inatacável por mandado de segurança, porque lizou do recurso administrativo enquanto pendente seu julgamento;
este visa, precípuamente, a impedir ou fazer cessar os efeitos do para este (ato com recurso dependente de caução) a lei abriu exceção
ato lesivo a direito individual ou coletivo. Ora, enquanto o ato não â regra geral da inimpugnabilidade judicial dos atos administrativos
estiver apto a produzir seus efeitos, não pode ser impugnado judi- sujeitos a recurso com efeito suspensivo, porque a mera exigência de
cialmente. Até mesmo a segurança preventiva só podeci ser pedida garantia (depósito em dinheiro, títulos, bens ou fiança bancària) já
ante um ato perfeito e exeqüível, mas ainda não executado. Enquanto constitui um gravame à parte, ensejando a segurança para a 1ll1ediata
o ato estiver em formação, ou com efeitos suspensos, ou depender invalidação do ato ilegal.
de formalidades complementares para sua operatividade, não se nos Sem que se façam essas distinções e se examine a situação
antolha passível de invalidação por mandado de segurança. particular do ato impugnado, em face dos recursos administrativos
Quando a lei diz que o direito de requerer mandado de seguran- admitidos, não se pode fixar o momento em que principia a fluir o
ça extinguir-se-á cento e vinte dias após a ciência do ato impugnado prazo de decadência da impetração. Os tribunais têm decidido aprio-
(arl. 23 da Lei n. 12.016/09), está pressupondo o ato completo, ope- risticamente que a interposição de recursos administrativos por si só
rante e exeqüfvelP Não é, pois, o conhecimento oficioso do ato que relega o início do prazo da impetração do mandado para após seu
deve marcar o início do prazo para a impetração, mas sim o momento julgamento. Tal generalização não é exata, porque isto depende dos
em que se tomou apto a produzir seus efeitos lesivos ao impetrante. efeitos do recurso interposto e até mesmo da eXigência ou dispensa
Se o ato é irrecorrivel ou apenas passível de recurso sem efeito sus- de caução.
pensivo, contar-se-á o prazo da publicação ou da íntimação pessoal É de se lembrar que o prazo para impetração não se conta da
do ínteressado;88 se admite recurso com efeito suspensivo, contar-se-a publicação da lei ou do decreto normativo, mas do ato administrativo
do término do prazo para o recurso (se não for interposto) ou da inti- que, com base neles, concretiza a ofensa a direito do ímpetrante,91
mação do julgameuto fmal do recurso (se interposto regularmente).89 salvo se a lei ou o decreto forem de efeitos concretos, caso em que se
Observamos, porém, que o pedido de reconsideração, na via admi- expõem â invalidação por mandado de segurança desde o dia em que
nistrativa, não interrompe o prazo para a impetração da segurança, entraram em vigência.
salvo se a lei lhe der efeito suspensivo.9o
Nos atos de trato sucessivo, como no pagamento de vencimen-
Há que distinguir, ainda, o ato que admite recurso com efeito tos ou outras prestações periódicas, o prazo renova-se a cada ato.
suspensivo independentemente de caução, do que só o admite me- Também não corre durante a omissão ou inércia da Admimstração
diante caução. Para aquele, a lei de mandado de segurança veda sua em despachar o requerido pelo interessado. 92
87. Segundo o STJ. sendo o mandado de segurança preventivo. não se aplica o
Quanto ao prazo para a impetração, é de cento e vinte dias a con-
prazo deeadeneíal de 120 dias (REsp n. 617.587-MG. ReI. Min. Castro Melnl, DJU tar da ciência oficial do ato impugnado, como já vimos. Surge, aqui,
28.3.2008). uma dúvida a ser esclarecida: se o mandado for impetrado perante
88. No entanto, se houver a publicação do ato na imprensa oficial. a posterior juizo incompetente e remetido ao competente, contar-se-á daquele
intimação pessoal da parte não lhe reabre o prazo para a impetração (STF, MS D.
22.961-3·MT, ReI. Min. Sydney Sanehes.RT768/135).
ou deste o prazo decadencial? O STF já decidiu que não ocorre a
89. STJ, RMS n. 2.073·RJ. ReI. Min. Felix Fischer, DJU30.3.98, p. 95.
90. STF. Súmula 430: "O pedido de reconsideração na via adminístrativa não 91. STF,RTJ961376
interrompe o prazo para o mandado de segurança". V. TFR, AMS n. 75.108-PR, DJU 92. STF, RTJ 74/833; RMS n. 24.736· 7·DF, ReI. Min. JoaqUIm Barbosa. RT
29.9.77, p. 6.633. No STJ. esclarecendo que o pedido de reconsideração ou a rener 841/193; STJ, REsp n. 50.697-2-RJ, ReI. Min. Demoen'o Reinaldo, DJUI9.9.94, p.
vação de pleito admínístrativo anteriormente indeferido não têm o condão de repor o 24.665; REsp n. 11O.714-BA, ReI. Min. Adhemar Maeíel, DJU 6.10.97, p. 49.932;
prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança: RMS n. 11.604-MG. REsp n:il4.631-PA, ReI. Min. Fernando Gonçalves,DJU 19.12.97, p. 67.552; RMS
Rela. Min. Eliana Calrnon.DJU29J02001. n. 11.866-PE, ReI. Min. Edson Vidigal, DJU 18.122000, p. 219.
60 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 61

caducidade se o mandamus foi protocolado a tempo, ainda que no As partes ilegítimas devem ser liminarmente excluídas da
juizo incompetente"J e realmente é o que se infere do disposto no § causa; e, sendo essa ilegitimidade do inlpetrante ou do inlpetrado, o
22 do art. ll3 do CPC. processo há que ser extinto, na forma do art. 267, V, do CPC.97
Observe-se, finalmente, que cessa o prazo decadencial desde a
data da impetração, pelo qual não bá caducidade intercorrente, mas ~ Impetrante - O inlpetrante, para ter legitimidade ativa, há de ser
pode haver prescrição da ação com a paralisação do processo por o titular do direito individual ou coletivo, líquido e certo, para o qual
mais de cinco anos, prazo máximo e geral para todas as postulações pede proteção pelo mandado de segurança. Tanto pode ser pessoa
pessoais do particular contra a Administração. física como juridica, órgão público ou universalidade patrimonial
privada, embora a Lei n. 12.016/09 se refíra a pessoas ·físicas ou
Tratando-se de lmpetração contra ato omissivo da Administra-
juridicas (art. 12).98 Quando for pessoa física ou juridica, pode ser
ção, o Plenário do STF já decidiu que o prazo decadencial de cento
nacional ou estrangeira, domiciliada em nosso Pais ou fora dele.9' O
e vinte dias começa a correr a partir do momento em que se esgotou
que se exige é que o impetrante tenha o direito invocado e que este
o prazo legal estabelecido para a autoridade inlpetrada praticar o ato
direito esteja sob a jurisdição da Justiça brasileira.
cuja omissão se ataca.94-95 Tratando-se de ato omissivo continuado, O -'
prazo decadencial renova-se periodicamente, por envolver obrigação O fato de o mandado de segurança estar incluido entre os
de trato sucessivo.96 direitos e garantias fimdamentais (CF, art. 52, LXIX) não exclui
sua utilização por pessoas jurídicas, nem por órgãos públicos
despersonalizados,lOo nem por universalidades patrimoniais. Isto
8. Partes porque o. constituíntc brasileiro não restringiu seu uso à pessoa
1iumana(c-õmõ~ fez com o habeas corpus); instituíu-o como meio
As partes iniciais no mandado de segurança são o impetrante
(titular do direito), o impetrado (autoridade coatora) e o Ministério constitucional hábil a proteger indiscriminadamente direitos de
Público (parte pública autónoma). Sem essa integração ativa e pas- quaisquer titulares, personalizados ou não, desde que tais titulares
siva não se completa a relação processual formadora da lide. Além disponham de capacidade processual para defendê-los Judicialmente
destas partes iniciais no mandado de segurança, outros interessados quando lesados ou ameaçados de lesão por ato ou omissão de auton-
poderão ingressar no feito desde que tenham legitimidade para estar 97. Regtstre-seque foi vetado. quando da sanção à Lei n. 12.016109, o art. 6Jl, §
ao lado do inlpetrante ou do impetrado como litísconsortes. com a 4S', do respectivo projeto. que previa a possibilidade de o impetrante emendar a inicial
ressalva de que não se admite o ingresso de litisconsorte ativo após o em dez dias. caso a autoridade coatora suscitasse ser parte ilegítima, pelas razões a
seguir transcritas: "A redação conferida ao dispositivo durante o trâmite legislativo
despacho da inicial (art. 10. § 22 , da Lei n. 12.016/09). permite a interpretação de que devem ser efetuadas no correr do prazo decadenclal de
120 dias eventuais emendas à petição iníClal com VIStas a corrigir a autoridade unpe-
93. STF. RTJ60/865; TJMT,RT494/164. trada Tal entendimento prejudica a utilização do remédio constitucional, em espeCial,
94. MS o. 23.126-DF. ReI. Min. llrnar Gaivão. RTJ 175/128. V. amda, oa I' ao se considerar que a autoridade responsâvel pelo ato ou otnÍssão impugnados nem
Tunna, o RMS o. 23.987-DF, ReI. Min. Moreira Alves, RTJ 185/588. sempre é evidente ao cidadão comum".
95. O projeto que deu origem à Lei D. 12.016/09 prevía. em caso de mandado 98. Como já salientamos, tratando-se de direitos fundamentaiS constitucional-
de segurança por omíssão. a contagem do prazo a partir da notificação Judicíal ou mente protegidos. a interpretação deve ser a mais ampla possIveL
extIaJudicial da autoridade. mas a regra sofreu veto presidencial quando da sanção â 99. No STF, admitindo a impetração de mandado de segurança por estrangerro
Lei n. 12.016/09. residente 00 Extenor: RE n. 215.267-6-SP, Rela. Min. EUen GrneIe, RT 792/199 e
96. STF. RMS o. 24.214-4-DF, Rela. Min. EUeo Gracie, DJU 1.7.2005, p. 88; RTJ 177/965. V. ainda a limmardeferida pelo Min. Celso de MeUo no HC n. 94.016-
STJ, REsp n. 337.151-AC, ReI. Min. Vicente Leal, DJU 422002, p. 604, e MS o. SP. DJe 10.4.2008 ("o siIdito estrangeiro, mesmo o não domiciliado no Brasil, tem
7.522-DF. ReI. Min. Vicente Leal, DJU 6.5.2002, p. 239. No mesmo sentido: STJ. plena legitimidade para impetrar os remédios constituCIOnais, como o mandado de
REsp n. 440.559-DF. ReI. Min. Fernando Gooçalves, DJU 30.9.2002, p. 316; MS segurança ou, notadamente, o habeas corpus").
o. 11.50ó-DF, Rela. Min. Eliana Calmon, RT 855/211; MS o. 11.893-DF, ReI. Min. 100. TJRS. RDA 15/46, 56/269; TJSP. RDA 54/166. RT 304/392; TASP. RT
Nllsoo Naves. RT 859/181. 274n48.
62 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 63

dade. O essencial é que o impetrante tenha direito subjetivo próprio mandado dentro do prazo para as informações, como litisconsorte do
(e não simples interesse) a defender em juíZO.101-I02 Não hã confun- impetrado (art. 7", inc. II, da Lei n. 12.016/09).108
dir interesse com direito subjetivo e, principalmente, com direito Anteriormente, entendia-se que essa situação ocorria nas impe-
subjetivo líquido e certo, que é o único protegível por mandado de trações contra autoridades federais e estaduais, ainda que o impetrado
segurança, e ao qual não se pode negar a proteção do remédio pro-
fosse o Chefe do Executivo, porque este não representa em juízo a
cessual. 103 É verdade que a legislação anterior era mais generica ao
referir-se, no art. !., a "alguém" e não às pessoas fisicas e juridicas.
entidade que governa, a qual só pode ser representada judicialmente !
por seus procuradores (CPC, art. 12, I). Mas quanto ao Município
O direito subjetivo do impetrante pode ser privado ou públi- a situação e diferente, porque o Prefeito é também seu representan-
co, exclusivo ou pertencente a varias titulares ou, mesmo, a toda te em juizo (CPC, art. 12, Il), e, assim sendo, quando rngressa no
uma categoria de pessoas. O que se exige é que o impetrante possa processo já representa a Fazenda municipal para todos os efeitos
exercê-lo individual ou coletivamente. Daí porque as sociedades, as
legais. 109 Portanto, hã que se distinguir a posição processual da enti-
associações, as corporações profissionais, os sindicatos e os partidos
dade a que pertence o impetrado, pois a União, os Estados, o Distrito
políticos têm legitimação ativa para requerer mandado de segurança
Federal e os Territórios só ingressarão nos autos, como litisconsortes,
em beneficio de seus associados. Outra observação que se impõe é a
de que pelo mandado de segurança não se defende direito da coletivi- por seus procuradores,lIo ao passo que o Município já integra a lide
dade, mas tão-somente - repetimos - direito subjetivo, individual ou com o ingresso do Prefeito no processo. Se, porem, a autoridade im-
coletivo. I04 Para a proteção dos interesses da comunidade o remédio petrada e informante não for o Prefeito, o Municipio não integrará a
adequado é a ação popular constitucional, insubstituivel por manda- lide enquanto não o requerer por seu representante legaL
do de segurança,105 ação civil pública, ou mandado de injunção. l06 Essa discussão perdeu interesse, pois a Lei n. 12.016/09 manda
........... '\
dar ciência em todos os casos ao órgão de representação judicial da
~ Impetrado - O impetrado é a autoridade coatora, e não a pessoa juridica representada que, para este fim específico, passa a ter
pessoa juridica ou o órgão a que pertence e ao qual seu ato e impu- poderes para receber citação, independentemente da regulamentação
tado em razão do oficio. 107 A entidade interessada deve ingressar no administrativa da matéria (art. 7". Il).
10 1. A propósito, o STF já decidiu que: "Des:cabe mandado de segurança quan- haver litIsconsórclo entre a autoridade coatora e o ente de direIto público legitima-
do o impetrante não tem em vísta a defesa de direíto subjetivo. mas mero interesse do, pois este último seria a própria parte. da qual a pnrneira seria mero órgão (STJ,
reflexo de normas objetivas" (RTJ 120/328). REsp n. 99.271-CE, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, RSTJ93/117; REsp n.
102. Tendo em vista o caráter mandamental da sentença concessíva de segu- 86.030-AM. ReI. Min. Peçanha Martins, DJU28.6.99, p. 75; REsp n. 216.678-MS,
rança, comumente relativa a direitos personalíssimos e intransmissívels. o STF vem ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 21.2.2000, p. 96; REsp n. 385.214-
entendendo que o falecimento do .lIDpetrante acarreta a extInção do process~. ;1:5- PR, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU31.3.2003, p. 152).
cabendo a habilitação dos eventuais herderros, ressalvadas a estes as ViaS ordmanas 108. "Art. 7fJ.. Ao despachar a iníciaI, o juizordenarn: (...); II-que se dê ciência
para as reivmdicações dos efeitos financeiros reflexos da impetração (MS n. 22.130- do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica mteressada, envlando-
5-RS, ReI. Min. MoreltllAlves,RT7431l70). No STJ: REsp n. 32.712-PR, ReI. Min. lhe cópIa da iniCiai sem documentos, para que, querendo. mgresse DO feito;"
Edson Vidigal, DJU 19.10.98, p. ll9.
109. Diante da freqUente confusão dos impetrantes entre Município, Prefeitura
103. STF, RTJ 6/400, RDA 43/308: TJSP, RT 182/251, 1851774, 218/346. e Prefeito. o STF admítlll que: "Para efeito de legitunidade ad causam, as expressões
264/199. MUnlcipzo e Prefeitura se equivalem" (RTJ 961759). Mas no ngor jurídico esses
104. STF. RTJ 59/599; TJSP, RT2571357. vocábulos têm sentido diverso: MunícíplO é pessoa jurídica; Prefeitura é orgão; e
105. STF, SÚInula n. 101. Prefeito eagente.
106. V.• adiante, n. 19 (mandado de segurança coletívo). 110. No Estado do Rio de Janeiro, o art. 228 do Código de OrganiZação e
107. Conforme art. 62 da Lei n. 12.016/09, de que se trata mais adiante, ~ p_~s~ Divisão Judiciánas estabelece que a Procuradoria-Geral do Estado deve ser ouvida
soa jurídica de direIto público a que pertence o coator será litisconsorte nec~s_s_án<?.. sempre que o mandado de segurança for impetrado contra ato de autoridade arlnums-
de modo que figurará ao lado da autoridade lmpetrada, sem substituí-la ou excluí-la traova estadual. O processo é nulo se não' houver a inomação da Procuradoria (TJRJ.
da lide. Superou-se asSIm, o entendimento de alguns julgados que enunciavam não ApC n. 2.041/91, ReI. Des. SérgIO Mariano,RDTJRJ 121223).
64 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 65

Em conclusão. enquanto no passado. a pessoa jurídica era sim- Ê autoridade coatora, para os efeitos da lei. a pessoa que ordena
____.'
ples assistente.- passou agora a ser litisconsorte. ou omite a prática do ato impugnado e o superior que baixa nonnas
/ A autoridade coatora será sempre parte na causa, e, como tal. gerais para sua execução. 1I2 Não há confundir, entretanto. o simples
deverá prestar e subscrever pessoalmente as informações no prazo executor material do ato com a autoridade por ele responsável.
de dez dias, atender às requisições do juízo e cumprir o determinado Coator é a autoridade superior que pratica ou ordena concreta e
com caráter mandamental na liminar ou na sentença. Quanto aos especificamente a execução ou inexecução do ato impugnado e res-
efeitos patrimoniais da decisão final, serão suportados pela Fazenda ponde pelas suas conseqüências administrativas; executor e o agente
subordinado que cumpre a ordem por dever bierárquico, sem se
Pública atingida pelo ato do coator, esteja ou não representada no
responsabilizar por ela. Por exemplo, numa imposição fi~cal ilegal,
processo. Por outras palavras. a execução específica ou in natura
atacável por mandado de segurança. o coator não é nem o Ministro
do mandado cabe á autoridade coatora e os efeitos patrimoniais da
ou o Secretário da Fazenda que expede instruções gerais para a ar-
condenação tocam à entidade a que pertence o coator. Em face dessa
recadação de tributos. nem o funcionário subalterno que cientifica o
situação processual estabelecida pela lei. ficou dispensada a citação contribuinte da exigência tributária; o coator é o chefe do serviço que
da Fazenda, bastando a notificação da autoridade coatora, e a ciência arrecada o tributo e impõe as sanções fiscais respectivas, usando do
do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica (art. 7Q , seu poder de decisão, 113
inc. II. da Lei n. 12.016/09) para a instauração da lide. A dispensa da
Incabivel é a segurança contra autoridade que não disponha de
citação, conquanto constitua uma anomalia procedimental. encontra
competência para corrigir a ilegalidade impugnada. ll4 A impetração
justificativa na necessidade de simplificação e celeridade do processo
deverá ser sempre dirigida contra a autoridade que tenha poderes
do mandado de segurança. III
e meios para praticar o ato ordenado pelo Judiciário; tratando-se,
De acordo com o § 3Q do art. 6" da Lei n. 12.016/09. "considera- porém. de simples ordem proibitiva (não fazer), é admissivel o wrít
se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou contra o funcionário que está realizando o ato ilegal, a ser impedi-
da qual emane a ordem para a sua prática", do pelo mandado. Um exemplo esclarecerá as duas situações: se
Evita-se. assim, a alegação do subordinado de se ter limitado a a segurança objetiva a efetivaçãb de um pagamento abusivamente
cumprir ordens que recebeu do seu superior. Embora a lei estabeleça
a alternativa "ou" quanto à caracterização do coator, pode o impe- 112. STF. AJ 50/3; TJDF. AJ 50/439; TJSP. RT202l190. 266/208. 271/504. No
STJ, porem. há decisões aplicando a chamada "teoria da encampação'" entendendo
trante requerer a segurança simultaneamente contra quem praticou o que se toma parte legítima aquele que. sem estar legitimado em pnncfplO. acaba por
ato e contra quem mandou executá-lo. encampar o ato da autoridade que lhe é subordinada (STJ, RMS n. 15.040-SP, Rela.
Min. Eliana Calmon. RF3701299; EDRMS n. 16.057-PE. ReI. Min. Humberto Gomes
111. TRF-3' Região. ApCMS n. 1999.03.006824-3-MS. ReI. Des. Fed. Newton de Barros. DJU 17.11.2003, p. 202; REsp n. 574.981-RJ, Rela. Min. Eliana Calmon.
de Lucca, ReviSta Tributana 44/348. RF375/328; REsp n. 706.171-MG. Rela. Min. Eliana Calmon. RT8431204). No en-
No entanto. ameia na vigência da legislação anterior. o STJ decidiu que, "em:" tanto. "~lém da mani.festaçãO acerca do menta do mandamus por parte da autoridade
a~ontada coatora, eXige-se, para fins da aplicação da 'teoria da encampação', vinculo
bora a pessoa jurídica de direito público a que está v1ncuJada a autoridade coatara
não seja parte imcial no mandamus, a ela caberà suportar os efeitos patrimoniaIs da hlerarquico Imediato entre aquela autoridade e a que devena, efetivamente, ter figu-
decisão tina!, e, conseqüentemente, faz-se necessâria a mtimação pessoal do seu re- rado no feito" (STJ, AgRgMS n. 24.116-AM. ReI. Min. Félix Fischer. DJU2.62008).
presentante judicial, legitimado para recorrer da decisão concessiva da ordem" (REsp 113. Nesta linha. no STJ: RMS n. 7.164-RJ. ReI. Min. Ari pargendler, DJU
n. 704.713-PE. Rela. Min. Laurita Vaz,DJe 13.102008). Em linha semelhante. o STF 9.9.96, p. 32.343 ("a autoridade coatora no mandado de segurança não é aquela
entendeu ser nulo o processo de mandado de segurança a partir da falta de intunação qu~ dá ínstruções ou edita ordens genéncas, e SIm a que faz por individualiza-las,
da sentença à pessoa jurídica de direito público que suportará os respectivos efeitos, aplIcando-as em concreto"), e AgRgMS n. 4,467-DF. ReI. Min. Anselmo Santiago,
por violação ao devido processo legal (AgRgAgRgAI n. 431.264-4-PE. ReI. Min. DJU 16.9.96, p. 33.663 ("considera-se autoridade coatora a pessoa que ordena ou
Cézar Peluso. RePro 154/170). A Lei n. 12.016/09 estabeleceu essa obrigação sob a omite a práttca do ato impugnado e não o superior que o recomenda ou "baIXa normas
forma de notificar ou cientificar do feito à procuradoria ou departamento análogo da para a sua execução").
pessoa jurídica. 114. TJSP. RT321/141; TJSC.RT4921198.
66 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 67

retido, o mandado só poderá ser dirigido à autoridade competente deve - determinar a notificação da autoridade certa. corno medida de
para inclui-lo na folha respectiva; se visa á não efetivação desse economia processual, e. sendo incompetente. remeter o processo ao
mesmo pagamento, poderá ser endereçado diretamente ao pagador, juízo competente (CPC. art. 113, § 2Q).1l7-118 Isto porque a complexa
porque está na sua alçada deixar de efetivà-Io diante da proibição estrutura dos órgãos administrativos nem sempre possibilita ao im-
judicial. Essa orientação funda-se na máxima ad impossibília nemo petrante identificar com precisão o agente coator, principalmente nas
tenetur, ou seja, ninguém pode ser obrigado afazer o impossível. Se repartições fazendárias que estabelecem imposições aos contribuin-
as providências pedidas no mandado não são da alçada do impetrado, tes por chefias e autoridades diversas.
O impetrante é carecedor da segurança contra aquela autoridade, por
O coator poderâ pertencer a qualquer dos Poderes e a qualquer
falta de legitimação passiva para responder pelo ato impugnado. 11S
das entidades estatais ou às suas organizações autárquicas'ou paraes-
A mesma carência ocorre quando o ato impugnado não foi praticado
tatais, bem corno aos serviços concedidos, permitidos ou autorizados.
pelo apontado coator.
Considerar-se-à a autoridade federal, estadual ou municipal, para fins
Não obstante a logicidade desse entendimento, vem ocorrendo de mandado de segurança, quando as conseqüências patrimoniais
concessão de segurança inexeqüível contra autoridade que não é a do ato impugnado refletirem nas respectivas Fazendas ou entida-
coatora ou que não tem competência para praticar o ato ordenado. Tal
se verifica, p. ex., quando a ordem é dada a um Secretário de Estado 117. TJSP. RT 576/69. O STF e o STJ, entretanto. vêm consolidando a Jurispru-
para nomear um funcionário, ato da competência do Governador, dência no sentido de que a errônea indicação da autoridade coatora implica na extin-
única autoridade que poderia expedir tal decreto, mas que não fora ção do processo por ilegitimidade pasSIva ad causam, não cabendo ao juiz ou tribunal
chamada na impetração. Noutros casos, a ordem judicial determina a detenninar, de oficio, a SUbStItuIÇão da parte lmpetrada (STF, RMS n. 22.496-1-DF,
Rei.!vlin. Sydney Sanches, RT7421174; STF, MS n. 22.970-2-DF, ReI. Min. MoreIra
prática de um ato inferior contrário a um ato superior não invalidado. Alves. DJU 24.4.98. p. 5; STJ. MS n. 4.212-DF. ReI. Min. Vicente Cemlcchiaro.
Em todas essas hipóteses o mandado não pode ser cumprido, deven- DJU2.6.97. p. 23.751; STJ. MS n. 4.645-DF. ReI. Min. Milton Luiz Pererra,DJU
do o impetrado esclarecer a Justiça sobre a impossibilidade jurídica 16.6.97, p. 27.308; STJ. MS n. 3.850-DF, ReI. Min. Anselmo San"ago. DJU 18.8.97.
de sua execução."6 p. 37.778; STJ. REsp n. 4.839-DF. ReI. Min. Ari Pargendler. DJU 162.98, p. 3; STJ.
RMS n. 66-DF. ReI. Min. Adbemar Maclel. RSTJ 100/95; CComp n. 28.133-DF.
Muito se tem discutido - e os tribunais ainda hesitam - se a ReI. Min. Garcia Vieira. DJU 8.5.2000, p. 52; MS n. 13.696-DF. Rela. Min. Eliana
errônea indicação da autoridade coatora conduz à carência da im- Calmon, DJe 13.10.2008). Há, todavia, decisões em sentido contrário (p. ex., STJ,
petração ou admite correção para o prosseguimento do mandado RMS n. 24.217-PA. ReI. Min. Napoleão Nunes Mala Filho. DJe 10.11.2008). Por
outro lado, se a autoridade coatora indicada pelo impetrante efetivamente praticou
contra o verdadeiro coator. Sempre sustentamos que o juiz pode - e o ato objeto do writ, amda que fosse admmistratIvamente mcompetente para tanto,
será parte passiva legítima para responder à impetração (STJ. RMS n. 6.894-PA,
115. «Não há falar-se em direito líquido e certo a ser amparado por mandado de ReI. Min. José Dantas, RSTJ961376). Outras deCisões, amda, atribuem legitimidade
segurança quando o pedido deduzido na micial ê impossivel de ser atendido pela au- á parte que, embora não fosse, em principio, a legitimada, acaba por encampar o ato
toridade coatora" (STF.AgRgMS o. 24.189-DF. Rei. Min. Eras Grau, RTJ 196/173). da autoridade que lhe é subordinada (STJ, RMS n. 15.040~SP. Rela. Min. Eliana Cal-
No STJ, extinguindo a impetração por ilegitimidade passiva. na linha aqUI de- mono RF 370/299. e REsp n. 574.981-RJ. Rela. Min. Eliana CalmoD. RF 375/328).
fendida por Hely Lopes Merrelles: MS n. 12.700-DF. ReI. Min. Humberto Martins. Lembre~se, apenas, que se exige, para fins da aplicação da "teoria da encampação",
DJU29.6.2007. No caso. o mandado de segurança se dirigiu contra o Presidente do "vinculo hierárquico imediato entre aquela autoridade e a que deveria, efetivamente,
Banco Central do Brasil. porem objetivando afastar comandos de resoiução do Con- ter figurado no feito", como já mencionado (STJ, AgRgMS n. 24.116~AM. ReI. Min.
selho Monetário Nacional, "não podendo o Presidente do BAeEN dar cumprimento Félix Fischer. DJU2.6.2008).
a qualquer ordem emanada do Poder Judiciário na eventual hipôtese de provimento Se indicada na inicial a autoridade coatora correta, porem impetrado O manda-
deste mandamus". mus perante órgão judicial incompetente, cabe a aplicação do art. 113, § 211, do CPC,
I I 6. A propôsito, o antigo Tribunal Federal de Recursos decidiu: "A impossi- remetendo-se os autos a quem de direíto, consoante a jurisprudênCIa mrus recente do
bilidade jurídica do pedido não decorre apenas de sua inadmissão pelo ordenamento STF (AO n. 1.137-0-DF/AgRg, ReI. Min. Cézar Peluso. RT8421105).
jurídico, mas de sua inviabilidade, evidencíada pela propria situação fáuca que torna 118. O art. @, § 42, do projeto que deu origem a Lei n. 12.016/09, que previa a
induvidosa prImafaeie a sua unprocedêncla" (AI n. 41.593, j. 28.4.81, ReI. Min. possibilidade de o ímpetrante emendar a iniciai em dez dias, caso a autoridade coatora
Carlos Madeira). SUSCItasse ser parte ilegítima, foi vetado, quando da sanção à referida lei.
68 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 69

des por elas controladas ou delas tenham recebido a concessão ou Em tais casos, se proferida a decisão administrativa antes da senten-
autorização (ar!. 22 da Lei n. 12.016/09). As atribuições delegadas. ça e a nova autoridade responsável pela decisão tiver foro ou juizo
embora pertencentes à entidade delegante. colocam como coator o diferente da ínferior, os autos do mandado de segurança deverão ser
agente delegado que praticar o ato impugnado (STF, Súmula n. 510). remetidos ao juiz ou tribunal competente para proferir o julgamento.
Assim sendo. se uma autoridade municipal aceitar delegações do O particular beneficiàrio ou participe do ato impugnado deve
Estado-membro ou da União. responderà por essas atribuições como ser cientificado da impetração não para prestar ínformações (que são
autoridade estadual ou federal, perante os juízos privativos dessas privativas da autoridadecoatora), mas para apresentar a defesa de seu
entidades. direito como litisconsorte.
-', Nos órgãos colegiados. considera-se coator o Presidente que
subscreve o ato impugnado e responde pela sua execução; nos atas Ministério Público - O Ministério Público é oficiante necessá-
complexos. o coator e a última autoridade que neles íntervém para rio no mandado de segurança, não como representante da autoridade
seu aperfeiçoamento. mas a jurisprudência tem exigido a notificação coatora ou da entidade estatal a que pertence, mas como parte públi-
de todos os que participaram do ato; 1I9 nos atos compostos. o coator ca autônoma incumbida de velar pela correta aplicação da lei e pela
é a autoridade que pratica o ato principal; nos procedimentos ad- regularidade do processo. Dai porque, ao oficiar nos autos, não está
ministrativos. o coator e a autoridade que preside a sua realização. no dever de secundar as ínformações e sustentar o ato impugnado
quando verifique a sua ilegalidade.
A autoridade superior que, dentro de sua atribuição, avoca o
O dever funcional do Ministério Público é o de manifestar-se
ato ínferior. passa a responder por suas conseqüências, deslocando
sobre a impetração, podendo opínar pelo seu cabimento ou descabi-
o mandado de segurança para o juízo ou foro competente. Mas a
mento. pela sua carência e, no merito, pela concessão ou denegação
avocação só é admissivel antes de impetrada a segurança, mesmo
da segurança, bem como sobre a regnlaridade ou não do processo,
porque esta só cabe contra ato operante e exeqüível e aquela pres-
segundo sua convicção pessoal, sem estar adstrito aos interesses da
supõe o ato admínistrativo em formação e ainda não operante ou
Administração Pública na manutenção de seu ato.
não exeqüível. I20 Admitir-se a avocação do ato impugnado depois
de ínstaurada a ínstância judicial seria frustrar a finalidade corretiva Quanto aos fatos, o Mínistério Público não os pode negar ou
do mandado de segurança, com a deslocação sucessiva do feito, em confessar, porque isto é matéria das ínformações, privativa do impe-
razão da substituição do impetrado ao talante da Administração. trado, mas. quanto ao dirello, tem ampla liberdade de manifestação.
O que pode ocorrer - e freqüentemente ocorre - é a superação do ato dada a autonomia de suas funções em relação a qualquer das partes.
impugnado, por decisão de autoridade ou tribunal superior, quando o Da mesma liberdade desfruta o Ministéno Público para interpor os
mandado é admitido simultaneamente com recurso hieràrquico sem recursos cabíveis, com prazos duplicados. nos expressos termos do
efeito suspensivo ou com efeito suspensivo dependente de caução. ar!. 188 do CPC.
Segundo o ar!. 84 do CPC, a falta de intimação do Mínistério
119. STF.DJU 4.10.63. RDA 53/216; TJSP. RT343/189. 477/74. Público acarreta nulidade do processo, a partir do momento em que
120. Como visto acima. porém. o STJ vem aplicando a chamada "teoria da deveria oficiar no feito. se não for suprida pela manifestação superior
encampação". Quando o ato Impugnado foi praticado pela autoridade mferior. e mes- da Procuradoria-GeraL 121
mo na ausência de avocação previa. se a autoridade superior se opõe â impetração.
defendendo o menta do mesmo, passa a ser esta a legitimada passíva (neste sentido. Antes da edição da Lei n. 12.016/09, o STJ vinha decidindo
exemplificativamente. RF3701299 e 375/328; RT843/204). que não basta a mera intimação do órgão do MÍnistério Público no
No entanto. repita-se, "além da manifestação acerca do mento do mandamus
por parte da autoridade apontada coatora, exige-se, para fins da aplicação da <teoria 121. AJUfÍsprudência majoritária do STF e do STJ e no sentido de que a in-
da encampação', vínculo hieràrquico imediato entre aquela autoridade e a que de- tervenção do Ministério Público no Tribunal supre a falha na primeira msmncla, nos
veria, efeuvamente. ter figurndo no feito" (STJ. AgRgMS n. 24.\l6-AM. ReI. Min. processos em que a leI obriga a sua partlclpação (REsp n. 146.668-SP, Relo Min.
Félix Fischer. DJU2.6.2008). Peçanba Martms.RSTJ 1341199).
70 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 71

mandado de segurança, sendo indispensàvel que o parquet realmente julgado no prazo de que dispõem as partes,126 como também pode
oficiasse no feito. Interpretando o art. IOda Lei n. 1.533/51,122 o STJ utilizar-se do mandamus para impedir lesão a direito seu, líquido e
julgou nulo O processo onde não houvesse efetivo pronunciamento certo, mesmo que a sentença ou o acórdão admita recurso ao seu al-
do Ministério Público.123 cance. 127 Tratando-se de litisconsorte necessario não chamado à lide,
O Tribunal Pleno do STF já decidiu, porém, que se o mandado é cabível até mesmo o recurso extraordinário, em razão da nulidade
de segurança for indeferido de plano, a intervenção do Ministério do processo:"·
Público não é obrigatória. 124
";/ A propósito, ensina Raul Annando Mendes, em douta monogra-
fia, que: "O terceiro prejudicado pode recorrer extraordinariamente,
Em virtude do disposto no art. 12 e seu parágrafo úníco da Lei
segundo o art. 499 do CPC. O terceiro prejudicado é aquele que,
n. 12.016/09,125 a falta de pronunciamento do Ministério Público, no
embora não sendo parte na lide, sofre gravame com a decisão da ins-
prazo improrrogável de dez dias, não pode mais impedir o prosseguI- tância ordinária. É figura autônoma, isto é, não vinculada ao autor, ao
mento do feito, com a decisão da segurança. Conclui-se que, se dada réu ou ao prefalado litisconsorte. Defende direito seu, pelo quê não
ciência, o Ministério Público não se manifestar no prazo legal, tal depende de qualquer das partes no processo. Sua intervenção pode
fato não ensejará a nulidade do processo. Por outro lado, decorridos ocorrer depois da sentença, sem que se possa falar em supressão de
os dez dias, o impetrante podem notificar o Ministério Público para instância, ou violação do princípio constitucional do duplo grau
que devolva o processo. de jurisdição, pois o seu recurso provido devolve ii instância a quo
Quid]uris se houver interesse da Administração ou de incapaz todo o conhecimento da matéria". 129
a ser representado ou assistido pelo Ministério Público? A nosso ver,
devem intervir no feito outro membro da Procuradoria, funcionando 9. Litisconsórcio e assistência
um como parte autônoma e outro como defensor ou curador de quem
o exige. O litisconsórcio ti admitido no mandado de segurança por ex-
pressa disposição da lei que o regulamentaPO Há dúvidas quanto
Terceiro prejlldicado - O terceiro prejlldicado por decisão em
126. STF, RTJ 59/596, 100/1.316; RE n. 93.432-GO. DJU 13.3.81; RE n.
mandado de segurança para o qual não foi citado pode recorrer do
91.246-BA. DJU 18.12.81; TFR. AMS n. 79.056-RJ, DJU20.4.78; ApC n. 52.246-
RJ, DJU28.11.79; AMS n. 99.029-Ri, DJU27. 10.83.
122. o teor do dispositivo era o seguínte: ..Art 10. Findo o prazo a que se refere
127. STF,RTJ641777, 8V618, 87/96, 88/890, 100n42, 103/1.074, 104/257; RT
o item I do art 70. e ouvido o representante do Minístério Público dentro em cinco 517/227. Súmulan. 202 do STJ.
dias. 05 autos serão conclusos ao juiz. independente de solicitação da parte, para a
128. STF, RTJ71n2, 80/611, 87/479; RE n. 74.347-2-DF, DJU 19.5.78, p.
decisão. a qual deverá ser proferida em cinco dias, tenham sido ou não prestadas as
3.466.
ínfonnações pela autoridade coatora",
129. Raul Annando Mendes, Da InterposIção do Recurso extraordináriO, São
123. Neste sentido: REsp n. 13.948 AM. ReI. Min. Américo Luz, DJU
w
Paulo, Sara.va, 1984, p. 74.
18.11.91, p. 16.521; REsp n. 73.887-AM, ReI. Min. Mílton Luiz Pereira, DJU 130. Art. 24 da Leí n. 12.016/09, com a seguinte redação: "Aplicam-se ao man-
20.5.96; REsp n. 9.738-O-AM, ReI. Min. José de Jesus Filho, RSTJ 59/205; EDREsp dado de seguraoçaos arts. 46 a49 da Lei n. 5.869, de 11 dejaoelfo de 1973 -Código
n. 9.209-0-AM, ReI. Min. Peçanha Martins, RT7031159; EDREsp n. 9.271-8-AM, de Processo Civil",
ReI. Min. Antônio de Pádua Ribeiro, RDR 4/128; EDREsp n. 29.430-I-AM, ReI. Os art. 46 a 49 do CPC têm a segumte redação:
Min. Antônio de Pádua Ribeiro, RSTJ 96/17.
..Art. 46. Duas ou maIS pessoas podem litigar. no mesmo processo, em conjun-
124. AgRgMS n. 23.514-DF, ReI. Min. Maurício Corrêa, RTJ 173/511. to. ativa ou passivamente, quando: I - entre elas houver comunhão de direitos ou de
125. O art. 12 tem a segUInte redação: "Findo o prazo a que se refere o ínClSO I obrigações relativamente à lide; II - os direitos ou as obngações denvarem do mesmo
do caput do art. 7fJ. desta LeI, o juiz ouvirà o representante do Ministério Público, que fundamento de fato ou de direIto; m - entre as causas houver conexão pelo objeto
opinará, dentro do prazo improrrogável de 10 (dez) dias. Paràgrafo único. Com ou ou pela causa de pedir, IV - ocorrer afinidade de questões por um ponto comum de
sem o parecer do Ministério Público, os autos serão conclusos ao JUíz, para a decisão, fato ou -de direito. Parágrafo UlllCO. O JUIZ poderá. limítar o litlsconsórcio fac_u.L~~
a qual deverá ser necessariamente proferida em 30 (trInta) dias", quanto ao número de litigantes, quando este comprometer a rápidãSõíuÇãôao litígio
72 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 73

ao cabimento da assistência, embora tivesse sido esta admitida nas julgamento: no litísconsórcio irrecusável. a causa pertence a cada um
edições anteriores deste livro. l3l Efetivamente, o art. 24 da Lei n. isoladamente, mas, como é comum o interesse das partes e conexa
12.016/09, corresponde ao art. 19 da Lei n. 1.533/51. com a redação a relação de direito, a decisão do pedido de um influirà na do outro,
dada pela Lei n. 6.071/74,132 referindo-se tão-somente âs disposições razão pela qual o litisconsórcÍo não poderà ser recusado por qualquer
do Código de Processo Civil que tratam do litisconsórcÍo (arts. 46 dos litigantes: no litisconsórclO recusável. as pretensões são autôno-
a 49) e não às que regulam a assistência. Diante dessa previsão, mas, mas, como há afinidade entre as causas, por um ponto comum
caberà ao juiz verificar, preliminarmente, se ocorrem as hipóteses de fato ou de direito, permite-se a reunião das ações se com isto
estabelecidas no Código de Processo Civil (arts. 46 a 49) para deter- concordarem as partes, por economia processual e com o intuito de
minar, permitir ou negar o ingresso de terceiros no feito. Parece-nos se evitar decisões teoricamente conflitantes.
admissivel também o litisconsórcÍo no mandado de segurança cole- A propósito, observamos que, nas impetrações em que há be-
tivo, desde que a pretensão desses intervenientes coincida com a dos neficiários do ato ou contrato impuguado, esses beneficiários são
impetrantes originàrios. litisconsortes necessários, que devem integrar a lide, sob pena de
Convem distinguir, desde logo, as três modalidades de litíscon- nulidade do processo. 133 Pode também o terceiro prejudicado pela
sórcio possIveis em nosso Direito Positivo: o necessano, o irrecu- sentença ou a entidade a que pertence o coator ingressar no feito com
sável e o recusável, sendo que estas últimas espécies são também o recurso cabivel.
chamadas facultativo impróprio (litísconsórclo irrecusável, mas não Na prática, vinha sendo admitida a intervenção de litísconsorte
necessário) e facultativo próprio (o que não obriga a qualquer das ativo depois de estabelecida a relação processual, com a prestação
partes e pode ser recusado por ambasl. das informações pelo coator. Tal proceder foi devidamente rechaça-
No litisconsórcio necessário, a causa pertence a mais de um em
conjunto e a nenhum isoladamente, razão pela qual a ação não pode 133. STF, RTJ 641777; TJBA, RT 419/366; TAMG, RT 4381253; TJMG, RT
4771220; TJSP. RT39l/192, 430153.
prosseguir sem a presença de todos no feito, sob pena de nulidade do
Em matéria de mandado de segurança contra ato judicial. o beneficiário do ato
impugnado será sempre litisconsorte pasSIVO necessano (STJ, IUvIS n. 5.570-PA, Rei.
ou dificultar a defesa. O pedido de limitação interrompe o prazo para resposta, que Min. Adhemar Macie!, DJU 14.4.97, p. 12.702).
recomeça da intimação da decísão. O TFR editou a Súmula n. 145 sobre a matéria, dispondo que "extingue-se o
"Art. 47. Há litisconsórcio necessário. quando, por disposição de lei ou pela processo de mandado de segurança., se o autor não promover, no prazo assinado. a
natureza da relação jurídica, o JUIZ tiver de decidir a lide de modo unifonne para citação do litisconsorte necessãrio" O STJ contmua a aplicar o mesmo prmcipio
todas_as part~s,; caso em que aeIíêaéla da sentença dependem da citação de todos os (RMS n. 3.049-0-RJ, ReI. Min. Sálvio de Figueiredo. DJU 19.9.94; RMS n. 6.178-
~consol:tes no processo. Parâgrafo Unica. O JUiz ordenará ao autor que promova a SP, ReI. Min. Hélio Mosirnann, DJU 18.12.95, p. 44.539: EDREsp n. 60.069-3-RS,
citação de todos 05 liusconsortes necessários. dentro do prazo que assinar, sob pena ReI. Min. Milton LulZ Peretra. AASP 1995, p. 24-e; EDRMS n. 6.487, ReI. Min. Sál-
de declarar extinto o processo. vio de FigueIredo, DJU24.3.97, p. 9.017; RMS n. 6.860-RJ, ReI. Min. Cid Flaquer
"Art. 48. Salvo dispOSIção em contrário. os litisconsortes serão considerados. Scartezzmi, DJU22.9.97, p. 46.512). Ajurisprudência do STJ assmala., inciusíve,
em suas relações com a parte adversa., como litigantes distintos; os atas e as omIssões que não se aplica à hipótese a regra do § II:! do art. 267 do CPC, entendendo, portan-
de um não prejudicarão nem beneficiarão os outros. to, ser dispensâvel a intimação pessoal da parte, para que se decrete a extrnção do
«Art. 49. Cada litisconsorte tem o direito de promovera andamento do processo processo (RMS n. 6.507-RJ, ReI. Min. Vicente Leal, DJU 12.5.97, p. 18.844). Não
e todos devem ser intimados dos respectivos atas." obstante, se a parte requereu a cítação do litisconsorte e recolheu as custas judiclals,
131. Houve, na Vigência da lei anterior, jurisprudênCia e doutrina afinnando o mandado de segurança não pode ser extinto (STJ. RlvIS n. 7.635-GO, ReI. Min.
ser cabível no mandado de segurança apenas o litisconsórcio. mas não a asSistência Carlos Alberto Menezes Direito, DJU 14.4.97, p. 12.734; e, por analogia, a Súmuia
(p. ex.: STJ, AgRgMS n. 5.690-DF, ReI. Min. José Delgado, DJU24.9.2001, p. 232. n. 106 do STJ).
No STF, também pelo descabimento da assistência em mandado de segurança: MS n. No STF, v. ainda as Súmulas ns. 631 ("Extingue-se o processo de mandado de
24.414-DF, ReI. Min. CézarPeluso,j. 4.9.2003,RTJ 188/663). segurança se o impetrante não promove. no prazo assinado. a CItação do litIsconsorte
132. O art. 19 da Lei n. 1.533/51, com a redação dada pela Lei n. 6.071174, paSSIVO necessário") e 70 I ("No mandado de segurança impetrado pelo Ministério
dispunha o segumte: "Aplicam-se ao mandado de segurança os artigos do Código de Público contra decisão proferida em processo penal, é obngatória a Citação do réu
Processo Civil que regulam o litisconsórclO"_ como litisconsorte {Jassivo").
74 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 75

do pela Lei n. 12.016/09, em seu art. lO, § 2', que exige o ingresso na líde depois de cento e vinte dias do ato impugnado, porque isto
do litisconsorte antes de despachada a inicial. De fato, como já significaria prorrogação do prazo fatal de decadência estabelecido no
escrevemos nas edições anteriores, essa prática se nos afigura art. 23 da Lei n. 12.016/09. 139
atentatória aos principios processuais que regem o litisconsàrcio, Quanto ao assistente - embora não o consideremos, em tese,
pois que só é admissivel na instauração da lide ou no decêndio das cabível no mandado de segurança l40 -, pode ingressar nos autos a
, informações. 134 qualquer tempo, com aquiescência das partes, recebendo o proces-
<

i
,
""'--\. Quanto ao Iitísconsorte passivo, há que se distinguir o necessa- so no estado em que estiver e manifestando-se sempre na liuba do
i
no e o facultativo. Aquele terá que integrar a lide e poderá fazê-lo a assistido, pois não é parte na ação e não pode inovar a lide. Pode
qualquer tempo, espontaneamente ou por determinação do juiz; este apenas reforçar a postulação da parte a que assiste. Não se confunda,
só poderá ingressar no processo no decêndio das informações e com portanto, o assistente com o litisconsorte, pois cada um tem situação
aquiescência de ambas as partes, não cabendo ao juiz ordenar sua processual diferente na demanda. 141
participação no feito, mas tão-somente admiti-la se houver concor-
dância do impetrante e do impetrado. ':::\
10. Competência
Entendemos que, em virtude do texto dos arts. 6". caput,135 e
7., inc. II,I36 da Lei n. 12.016/09, a pessoajurldica interessada (que A competência para julgar mandado de segurança define-se pela
o coator integra ou á qual se ache vinculado, exercendo as suas atri- categoria da autoridade coatora e pela sua sede funcional. 142 Normal-
buições) é litisconsorte necessário, não se identificando com o im- mente, a Constituição da Repúblíca e as leis de organização judiciária
petrado. mas sofrendo os efeitos da sentença que vier a ser proferida. especificam essa competência, mas casos há em que a legIslação é
O não chamamento de litisconsorte passivo necessario nos omissa, exigindo aplícação analógica e subsídios doutrinários. É o
autos acarreta a nulidade do julgamento, e essa nulidade pode ser ar- que veremos a seguir.
güida e reconhecida até mesmo em recurso extraordinário interposto
A competência dos tribunais e juízos para o julgamento de
pelo terceiro prejudicado, no prazo comum para as partes. 137
mandado de segurança, mandado de injunção e habeas data está dis-
Quanto ao litisconsorte passivo facultativo, sua ausência no pro-
cesso não invalida a sentença, 138 como também não cabe seu ingresso 139. STF, RTJ6/630, RDA 56/285.
140. Entendemos. todavia. que pode caber a íntervenção da União ou de outras
134. o STJ recusa a formação do litisconsõrcio ativo em mandado de segurança pessoas Jurídicas de direito público que não sejam litisconsortes necessàrios no pro-
após o deferimento da limínar, por implicar em contrariedade ao prtncipío do juiz cesso, com base no arl 52. e respectivo parágrafo, da Lei n. 9.469. de 10.7.1997 (v.
natural (REsp n. 87.641-RS, ReI. Min. Ari Pargendler, DJU 6.4.98, p. 75; REsp n. o texto no Apêndice).
89.581-PR. ReI. Min. Ari Pargendler, DJU29.6.98, p. 139). No mesmo sentido: REsp
n. 24.743-RJ, ReI. Min. Edson Vidigal, DJU 14.9.98, p. 94. 141. No STF, não admitindo a figura do assistente em mandado de segurança:
135. Arl &1 da Lei D. 12.016/09: "A petição micíal. que deverá preencher os MS o. 24.414-DF, ReI. Min. Cézar Peluso, RTJ 188/663. No STJ, Igualmente afir-
requisitos estabelecidos pela lei processual. será apresentada em 2 (duas) V1as com os mando ser incabível a assistênCIa em mandado de segurança. mas citando doutnna
documentos que mstruirem a primeira reproduzidos na segunda e indicarâ, além da e jurisprudência nos dois sentidos: AgRgMS n. 5.690-DF. ReI. Min. Jose Delgado,
autoridade coatora, a pessoa juridica que esta mtegra. ã qual se acha Vinculada ou da DJU24.9.2001, p. 232. Em acórdão posterior, porem. o STJ admitiu o ingresso de
qual exerce atribuições". asslstente em mandado de segurança. afmnando a inexistência de óbice, a qualquer
136. Art. 7íJ. da Leí n. 12.016/09. me. II: "Ao despachar a inicial. o JUIZ arde· tempo e independentemente do grau de jurisdição, Justamente na linha preconizada
nara: (...) II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa por Hely Lopes Meirelles em edições anteriores do presente livro (REsp n. 616.485-
jurídica interessada. enviando-lhe cópia da ínícíal sem documentos, para que, que· DF, Rela. Min. Eliana Calmon, DJU 22.5.2006).
rendo. íngresse no feito; (...)", 142. STJ, CComp n. 17.438-MG, ReI. Min. Felix Fischer, DJU20.1O.97, p.
137. STF, RTJ31/238, 57/859, 88/890, RT 517/227; v. tb. SÚIDulas ns. 631 e 52.969: "Irrelevante, para fixação de competência. a matéria a ser discutida em Man-
701 do STF e 145 do extinto TIR. dado de Segurança, posto que é em razão da autoridade da qual emanou o ato, dito
138. STF, RTJ 68/442, RT 487/234,513/283. lesívo. que se determma qual o Juizo a que deve ser submetida a causa".
MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 77
76

criminada na Constituíção da República de 1988, cujos dispositivos Observamos que a Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Lei
estão transcritos no n. 1 do Apêndice.!43 Complementar n. 35, de 14.3.79) reafinnou a competência de todos
Quanto aos mandados de segurança contra atos das autoridades os tribunais para '~ulgar, originariamente, os mandados de segurança
federais não indicadas em nonnas especiais ou das entidades priva- contra seus atos, os dos respectivos Presidentes e os de suas Câmaras,
Turmas ou Seções" (ar!. 21, VI).!45
das, no exercício de delegação federal, a competência é das Varas da
Justiça Federal, nos limites de sua jurisdição territorial, com recurso Para os mandados de segurança contra atos das autoridades es-
para o TRF.!44 taduais e municipais, o juízo competente será sempre o da respectiva
comarca, circunscrição ou distrito, segundo a organização judiciária
143. A competência dos Tribunais Superiores definida na Constituição Federal de cada Estado, observados os princípios constitucionats e legais
costuma ser interpretada restritivamente. Assim, por exemplo. o STF se julgou incom- pertinentes. Lembramos que a Constituição atribui o julgamento do
petente para apreciar mandado de segurança unpetrado contra ato do Conselho Su-
penor do Ministério Público Federal. apesar de ser o órgão colegiada presidido pelo
Prefeito ao Tribunal de Justiça (ar!. 29, VlII), donde se conclUI que
Procurador-Geral da República (MS D. 22284-MS. Rei. pIo acórdão Mio. Umar Gai- os mandados de segurança, mandados de injunção e habeas dolo
vão. RTJ 179/616). Em outro caso decidiu-se que o STF é incompetente para aprecIar impetrados por essa autoridade ou contra ela serão julgados origina-
mandado de segurança contra ato praticado peto Vice-Procurador-Geral da República, riamente por esse Tribunal. 146
amda que no exercicio de delegação outorgada pelo Procurador-Geral da República.
tendo em vista a SÚInula D. 510 da Suprema Corte (MS D. 24.732-DF. ReI. Min. Celso As nonnas estaduais de organização Judiciária podem instituir
de Mello. Informattvo STF 348/3). Na mesma linha. o STJ editou a Súmula n. 177. Tribunais, Câmaras ou Varas privativos para a Fazenda Pública esta-
segundo a qual se considera incompetente para julgar, origmariamente, mandado de
segurança contra ato de órgão colegíado presidido por Mimstro de Estado.
No entanto, é importante observar que o STF vem se considerando competente e não pelo TRF, consoante a Súmula n. 55 do STJ ("Tribunal Regional Federal não e
para julgar os mandados de segurança impetrados contra atos do Conselho Nacional competente para julgar recurso de decisão proferida por juiz estadual não investido
de Justiça (CNJ). A competência originâna do STF em matéria de mandados de se- de jurisdição federal"), V. a decisão da la Seção do STJ no CComp n, 54.140-PB,
gurança está elencada na alínea "d" do inciso I do art. 102 da CF, e não lista os atos Rela. Min. Eliana Calmon, DJU 2.5.2006 (o caso era de mandado de segurança lm-
do CNJ. A alínea "r", do mesmO inCISO, porem, com a redação da Emenda Constltu- petrado contra dingente de concesslOnària de energia elétnca. no exercíCIO de função
cional n. 45, atribui ao STF a competência para julgar as ações contra o Conselho
U
delegada federal).
Nacional de Justiça e o Conselho NaCIonal do Ministério Público", e isto vem sendo Vale notar que o art. 22 da antiga Lei n. 1.533/51 considerava federal a autori-
o suficiente para o estabelecimento desta competência. ExemplificatIvamente, o STF dade coatora quando as conseqüênCias de ordem patrimonial do ato objeto do manda-
concedeu a segurança contra ato proferido pelo CNJ, no MS n. 26.700-RO, ReI. Min, mus tlvessem de ser suportadas pela União "ou pelas entidades autárquicas federais".
Ricardo Lewandowski. DJe 27.6.2008. Por sua vez, o arl 22 da LeI n. 12.016/09 refere-se à União e, genericamente, ás enti-
144. Se o ato impugnado tiver sido praticado por entidade privada. ou mesmo dades por ela controladas. Poder-se-ia COgItar de que, a partir da alteração iegisiatlva,
estadual, mas dentro do exercíCIO de delegação federal, a competência para o Julga- a competência paraJulgamento de mandado de segurança impetrado contra ato prati-
mento do mandado de segurança sero da Justiça Federal (STJ, CComp n. 15.575-BA, cado pordingente de sociedade de economia mista tivesse passado à Justiça Federal.
ReI. Min. Cláudio Santos, RDR 71162), No mesmo sentido: CComp n. 20,140-MG, Tal interpretação, todavia, parece esbarrar, em prinCiPIO, nas nonnas constitucionaiS
ReI. Min. SálvlO de Figueiredo TeixelIll, DJU 20.3.2000, p. 34; CComp n. 38.767- que prevêem a competência ratlone persanae da Justiça Federal (art. 109, mClSO I.
00, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 30.6.2003. p. 124; CComp n. CF 1988), nas quaís não se encontra alusão às SOCIedades de economia mista.
38.159-MS, ReI. Min. TeoriAlbino Zavascki, DJU 4.8.2003, p. 212, e RDR 28/210; 145. V. CF, art. 93; SÚInula n. 624; STJ. SÚInula n. 41.
CComp n.40.060-SP, ReI. Min. Castro Meira,DJU7.6.2004, p. 153;AgRgCComp n. 146. A diVIsão da competência entre os TJs e os TAs era definida pela Lei Orgâ-
52.414-PB, ReI. Min. TeoriAlbino Zavascki,RT847/154; REsp n. 849.121-SC, ReI. nica da MagIstratura Nacional (Lei Complementar n. 3Sn9. art. 108). Com o advento
Min. LUlZ Fux, DJU 12.5.2008. No I' TACSP: AI n. 1.081.888-3, Rei. Juiz Matheu, da ConStItuição de 1988, a competência dos TribunaiS passou a ser maténa defmida
Fontes, RT 809/261. na ConstituIção de cada Estado (arl 125, § ln). As competênCias originàrias dos Tri-
No STF, com relação à competência da Justiça Federal para o julgamento de bunaIS locais disciplinadas nas respectivas Constituições Estaduais devem ser enten-
mandado de segurança impetrado contra ato de Junta Comercíal, por ser órgão su~ didas numerns clausus. Assím. não prevista expressamente a competência originârla
bordinado admmIstratlvamente ao Estado, mas exercendo tecnIcamente autoridade para certo tlpo de processo, hâ de se seguir a regra geral de sua atribuição ao juízo de
federal: RE n. 199.793-I-RS, ReI. Min. Octávio Gallotti,RDB 10/139 eRTJl751778. primeiro grau, não podendo ser elidida por norma regimental (STF. RE n, 265,263-
Se o mandamus ttver sido ajUIZado erroneamente Junto á Justiça estadual, 6-00, ReI. Min. Sepúlveda Pertence, RT 815/167). Os TribunaIS de Alçada foram
porem, o eventual recurso deverá ser apreciado pelo respectivo Tribunal de Justiça, extintos com a Reforma do JudiciárIo aprovada através da EC n. 45/2004 (art. 42).
78 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 79

dual e municipal, suas autarquias e entidades paraestatais, segundo considerar-se-á federal a autoridade coatora se houver repercussão do
a conveniência do serviço forense, como poderão dar juizo privile- ato (objeto do litígio) sobre a União ou entidade por ela controlada
giado para determinadas autoridades responderem por seus atos em (ar!. 22 da Lei n. 12.016/09 15°).
mandado de segurança, desde que não desloquem a competência ter- Se a impetração for dirigida a juizo incompetente, ou no decor-
ritorial do foro natural. 147 Assim, um Delegado de Polícia respondera rer do processo surgir fato ou situação jurídica que altere a competên-
sempre na comarca em que atua, como um Secretário de Estado ou o cia julgadora, o Magistrado ou o Tribunal devera remeter o processo
Prefeito da Capital sera chamado necessariamente no foro da Capital ao juízo competente. 151
perante o juízo a que originariamente couber a impetração (Vara ou
A íntervenção da União, do Estado ou de suas autarquias no
Tribunal, conforme a organízação judiciária de cada Estado).
feito desloca a competência, respectivamente, para a Justiça Federal
Para a fixação do juízo competente em mandado de segurança, ou para a Vara privativa estadual. Mas para essa deslocação de com-
não interessa a natureza do ato impugnado; o que importa tO a sede petência hã de ocorrer interesse direto e jurídico do interveniente, e
da autoridade coatora e sua categoria funcional, reconhecida nas nor-
mas de organização judiciária pertinentes. 14'.14" Excepcionalmente, hunal de JuslIça (CComp n. 38.190-MG, Rei. Min. Ari Pargendler, DJU 19.5.2003,
p. 120). Ajurísprudêncla do STF e no mesmo sentido (BD no MS n. 25.087-9-SP,
147. STF, RDA 561296, RT2831825; TFR, RDA 591321; TJPR, RT 2481571; ReI. Min. Carlos Ayres Bntto. RePro 149/213). Sendo o ato Impetrado praticado por
TJRJ, RT 3041796; TJSP, RT 2771214,2971358; TASP, RT 2351386,2921475, juiz federal no exercício das atribUições de Juízado Especial Federal, a competênCia
" ' , 3141513; v. SÚInula n. 206 do STJ. para o julgamento é da respectiva Turma Recursal Federal. e não do TRF (STJ, REsp
--..::, 148. STF, RTJ92f931; TlSP, RJTJSP 421243. n. 690.553-RS, ReI. Min. Gílson'Ljipp,1:lJU-25.4.2005: RMS n. 16.124-RS, ReL
Em caso de impetração de mandado de segurança por autarquia federal contra Min. Félix Fischer, DJU 20.3.2006); a matéria também foi apreciada pela Turma
ato de juiz de direito estadual de prímeU"a ínstância. o Plenário do STF entendeu, por Nacional de Uniformização das Decisões das Turmas Recursals dos JUtzados Es-
maíana. que a competência para o julgamento era do TRF. A conclusão decorreu da peCIais FederaIS (proc. n. 2005.71.95.019553-6, Rei. JUIZ Federal Marcos Roberto
conjugação da norma COnstItuCIOnal que define a competência da Justiça Federal (CF. Araújo dos Santos, DJU 4.4.2008). Esta competência traz repercussões para efeitos
n
art. 109. com o principio processual da hierarquia (RE D. 176.881-9~RS, ReI. desig. de cabimento de recursos aos Tribunais Superiores, pOIS o STJ não vem admitindo
Min. !lmar Gaivão. DJU 6.3.98. integra do acórdão disponível na Internet. W1Vlv.Sif. recurso especial ou ordinário contra decisão de Turma Recursal (v. n. 17, adiante,
gov.brl. Na mesma linha: TRF-l' Região, MS n. 450,337-DF, ReI. Juiz Aloisio Pal- sobre Recursos).
melrn Lima. DJU21.8.2000, p. 3; TRF-5' Região, MS n. 50.934-PE, ReI. JuizAraken A Corte EspectaI do STJ, no entanto. por maioria. admitIu a impetração de
MarIZ, DJU29.8.97, p. 69.193. mandado de segurança perante o Tribunal de Justiça do Estado contra decisão
Em sentido oposto. a Iii Seção do STJ decidiu que o mandado de segurança im- de Juízado Especial Cível quando estava em questão o controle da competêncIa do
petrado pelo INSS contra juiz estadual deveria ser julgado pelo respectivo Tribunal de Juizado, e não o mérito de uma decisão. Afirmou o STJ que, embora não se admita
Justiça estadual, apesar de, naquela hipótese, o magístraclo lmpetrado estar no exer- a interferência da JustIça Comum no menta dos julgados dos Juizados EspeCiais. a
cício de competência delegada federal e de a impetrante ser uma autarquia federal autonomia destes últimos não pode prevalecer de modo absoluto quando se tratar de
(CComp n. 30.ot8-MA, ReI. Min. Mílton LUlz Pereíra, DJU 17.6.2002, p. 182). A 2' decisão acerca de sua propna competência para conhecer das causas que Ibes são
Seção do STJ tambem decidiu pela competêncía do Tribunal de Justiça estadual para submetidas. Nessa linha, é possível a Illlpetração do mandado de segurança junto ao
julgar mandado de segurança ímpetrado pela CEF contra ato de juiz estadual (CComp Tribunal de Justiça exatamente para o exerci'clO de tal controle (RMS n. 17.524-BA,
n. 3L210-SC, ReI. Min. Castro Filho. DJU 26.4.2004). Em julgados postenores, Rela. Min. Nancy Andrighi. DJU 11.9.2006). Em tais casos, o mandado de segurança
porém. o STJ aplicou o precedente do STF e reconheceu a competência do TRF para deve se dingtr ao tribunal ao qual está vinculado o juizo que praticou o ato reputado
julgar mandado de segurança ímpetrado por empresa pública federal contra ato pra- lesivo; se o ato foi praticado por Juizado EspeCIal Estadual, é o Tribunal de Justiça
ticado por juiz estadual (RMS n. 18.l72-SP, ReI. Min. Teori Albino Zavascki, DJU do respectIvo Estado que deve julgar a impetração. ainda que a matéria envolva a
4.10.2004; RMS n. 18.198-SPe 18.200-BA, ambos ReL Min. Francisco Falcão,DJU alegação de eventual competência da Justiça Federal (STJ, RMS n. 24.014-MG. Rela.
1.7.2005: CComp n. 46.512-RN. Rela. Min. Denise Arruda. DJU 5.9.2005; CComp Min. Nancy Andrlghi. DJU 10.3.2008).
n. 45.709-SP. ReI. Min. Luiz Fux,DJU 18.9.20061. 150. O art. 211 da Lei n. 1.533 tinha disposição idêntica, mas se referia tão so-
No TRF-311 Região, afinnando a competência do TJSP para julgar mandado de mente à União e às entidades autárquicas. O novo texto foi mais amplo. abrangendo
segurança ímpetrado contra ato de juiz estadual mesmo sendo a matéria afeta â Jus- também. além das autarquias, as demais entidades controladas pela União (como as
tiçaFederaJ: MS n. 98.03.024818-9-SP, ReL Des. Fer!. ManoelAlvarez, RT817140L empresas públicas e as socíedades de economia mista).
149. A 211 Seção do STJ decidiu que a competência para julgar mandado de 15!. STF, Pleno, AO n. 1.137-0-DFIAgRg, ReI. Min. Cézar reluso, RT
segurança contra ato de Juizado Especial Cível ê da Turma Recursal, e não do Tri- 8421105.
80 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 81

não apenas interesse indireto, fático ou circunstancial no desfecho Nem mesmo a Súmula n. 556 do STF autoriza a deslocação
da demanda. do mandado de segurança para Varas Cíveis, da JuslIça ordinária
Estadual, pOiS que essa Súmula só contempla os litígios de Direito
Varas privativas - Nas comarcas em que haja Varas privativas privado, em que as entidades paraestatais (empresas públicas e so-
das Fazendas Públicas o juizo competente para mandado de seguran- ciedades de economia mista) discutam questões decorrentes de atas
ça será sempre o dessas Varas, conforme o ato impugnado provenha negociais, e não de atas administrativos resultantes de suas funções
de autoridade federal, estadual ou municipal, ou de seus delegados, delegadas, assemelhadas às de concessionários de serviços públicos.
por outorga legal, concessão ou permissão administrativa. O que não E assim é porque, no primeiro caso, aquelas entidades aluam como
se concebe é que, havendo juizos especializados, possam as Varas partíclIlares, e, no segundo, seus dirigentes agem como alltoridades.
Cíveis comuns conhecer e decidir mandados de segurança contra Observamos, finalmente, que, com impropriedade, se têm de-
atas de autoridade ou de delegados do Poder Público, visto que a nominado de mandado de segurança "crimmal", "eleitoral", "traba-
competência dos juizes cíveis é unicamente para solucionar questões lhista". os que são impetrados perante essas Justiças. Há manifesto
de Direito Privado entre particulares, e não de Direito Público, entre equívoco nessas denominações, pois todo mandado de segurança é
os administrados e a Administração.lS2-1S3-154 ação civil, regida sempre pelas mesmas normas da Lei n. 12.016/09
e do Código de Processo Civil, qualquer que seja o JUizo competente
152. Nesse sentido decidiu o então Presidente do TJSP, Des. Young da Costa
para julgá-lo. Para fins de segurança não importa a origem do ato im-
Manso, em fundamentado despacho de suspensão de liminar (proe. 169-0), no qual
conclUIu que "a mleml deveria ter sido distribuída li Justiça Federal (por se tratar de pugnado, nem a natureza das funções da autoridade coatora, visto que
ato de delegado federal), e nunca a um dos Juizos CíveIS da comarca de São Paulo. todos se sujeitam ao preceito nIvelador do inc. LXIX do art. 5º da CF.
que têm çompetênc18 exclusiva para o exame e julgamento de causas de ínteresse
privado" (DJE 3.4.80, p. 10). Este despacho roí suscitado por petição do Prof. Ar- ~--.
noldo Wald. que demonstrou a incompetência da Vara Cível perante a qual estava 11. Petição inicial e notificação
sendo processado mandado de segurança contra ato de um dingente de sociedade de
economia mista federal. atuando por delegação da União. A petição inicial de mandado de segurança deverá indicar a
153. A Constiruíção de 1988 definiu a competência da Justiça Federal ratione autoridade coatora e a pessoa jurídica que integra ou à qual está vin-
personae no inCISO I do art. 109, ali incluíndo a União, as autarquias e as empresas
públicas federais. Como as sociedades de economia mista não são referidas no do pelo administrador de sociedade de economia mIsta ê de gestão. não tendo ocorri-
dispositivo constttucional. a competêncIa para julgamento de eventual mandado de do delegação do Poder Público. descabe o mandado de segurança, por mexisttr ato de
segurança contra atas de seus dirigentes será da Justiça Comum Estadual. mesmo que autoridade, conforme o art. ln, § 2.0., da Lei n. 12.016109. Mantemos, pOIS, o mesmo
a União seja a controladora. a não ser que exerçam competência delegada Como já entendimento referido na nota anterior, considerando que ou o ato e, de autoridade
exposto anteriormente, parece-nos, em principio, que esse entendimento se mantém, federal, estadual ou munICipal, ensejando a competência. respectivamente, da Justiça
porquanto se trata de norma constitucional, mesmo diante da redação do art. 2S1 da LeI Federal ou das Varas da Fazenda Pública Estadual ou Muntclpal da Justiça Estadual,
n. 12.016/09. que outorga à Justiça Federal a competência parajulgaros mandados de ou não hli ato de autoridade e descabe o mandado de segurança Cabe salientar, aliás,
segurança impetrados contra atas cUJos efeitos patnrnomals tenham de ser suportados Que as decisões do STJ não examinaram, nos casos acima citados, o cabImento do
por entidades controladas peia União, em cUJo gênero se íncluinam as sociedades mandado, mas tão-somente a competênCia para o seu julgamento.
de economia mista. Recorde-se que a antiga Lei n. 1.533/51. em seu art. 2.0., aludia Haveci sítuações, entretanto, a serem interpretadas restritivamente. em que
tão-somente às entidades autàrqulcasfederalS. o ato de dingente de sociedade de economia mista poderâ ser objeto de ataque por
Com relação à Rede Ferroviária Federal, v. CComp n. 17.441-RJ. STJ. ReL meio de mandado de segurança, quando ficar caracterizada a delegação do Poder
Min. César Asfor Rocha, DJU 17.3.97, p. 7.425. No menCIOnado caso, o STJ Público. li o caso, freqUentemente, de atos praticados no âmbito de privatizações de
entendeu ser competente o Juiz da Iii Vara da Fazenda Pública do Rio de Janeiro. sociedades de economia mista., que expressam deCIsões de caráter eminentemente
Tese análoga foi abraçada pelo STF nos CComp de 05. 0013705-MA, DJU28.8.95, governamental.
0004846-RS. DJU 16.8.93. e 0016544-MG, DJU 5.8.96, com base nas Súmulas ns. 154. O STJ vem decidindo que a competência das varas privativas. porem,
42, do STJ, e 251, 517 e 556, do STF. dependem da competência territorial para o julgamento. Neste sentido, foí editada a
Outras decisões salientam que, quando se trata de mandado de segurança contra Súmula n. 206. A existênCia de vara pnvativa só desloca a competência no mesmo
ato de dirigente de pessoa jurídica de direito privado praticado no exercíCIO de-dele- território, não tendo força para atrair processos CUjas competências temtonats sejam
gação do Poder Público Federal, a competência e da Justiça Federal. Se o ato pratica- de outras comarcas.
82 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 83

culada. Além de atender às exigências do art. 282 do CPC, deve ser a remeter cópia autenticada do mandado para o ministério ou órgão
apresentada com cópias de seu texto e de todos os documentos que a a que se achem subordinadas e ao Advogado Geral da União, ou a
iostruem, para encaminhamento ao impetrado, juntamente com o ofi- quem tiver a representação judicial da União, Estado, Municipio
cio de notificação. Essas cópias dispensam autenticação notarial, mas ou entidade apresentada como coatora (art. 92 da Lei n. 12.016/09).
devem ser rubricadas pelo advogado do impetrante, que responderá A norma reflete medida de cautela do legislador, com o fim de garan-
pela sua exatidão. Havendo necessidade de documento em poder tir que os prejudicados tomem ciência da decisão e possam exercer
do impetrado ou de repartição pública que o sonegue, o impetrante prontamente sua defesa.
, i( poderá pedir ao juiz que o requisite no origioal ou por cértidão, para A notificação de litísconsortes passivos deverá ser feita tambem
completar a iostrução do processo. 155 por oficio, a ser entregue por oficial de justiça nos limites ~erritoriais
~ Deferindo a inicial, o juiz ordenará a notificação pessoal do da comarca. Se residentes fora da comarca, o oficio deverá ser envia-
/ impetrado, o que e feito por oficio acompanhado das cópias da inicial do por via postal com aviso de recebimento, conforme determinação
e documentos, com a fixação do prazo de dez dias para prestação expressa da Lei n. 12.016/09. O que não se concebe é a expedição
das informações. No mesmo despacho, determinará que seja dada de precatória, por incompatível com a celeridade do processo do
ciência do feito ao órgão de representação Judicial da pessoa jurídica mandamus. E o que se recomenda na doutrina 158 e tem sido feito na
interessada e a intimação dos interessados que devam integrar a lide prática forense. I5• L:::::..
e se manifestará sobre a medida liminar, se pedida pelo impetrante. A Lei n. 8.710/93 alterou a sistemática do Código de Processo
A notificação do impetrado (coator), da pessoa jurídica e dos demais Civil em matéria de citações e intimações. De acordo com a atual
interessadosI 56 (litisconsortes passivos necessários) equivale à cita- redação do art. 222 do CPC, a regra geral e a da citação pelo correio,
ção, pois dela fluirá o decêndio para as informações e ingresso na perfeitamente aplicável ao rito célere do mandado de segurança.
causa. I57 Em caso de deferimento da liminar, as autoridades admi- O novo parágrafo tinico do art. 154 do CPC, introduzido pela Lei
nistrativas estão obrigadas, no prazo de 48 horas de sua notificação, n. 11.280/06, por sua vez, autoriza os Tribunais, no âmbito de suas
respectivas jurisdições, a disciplinar "a prática e a comunicação
155. Preceitua a Lei n. 12.016/09. art. 62: "A petição iniCIal. que deverá preen- oficial dos atos processuais por ineios eletrônicos", Esta utilização
cheros requisItos estabelecidos pela leí processual. sem apresentada em 2 (duas) vias prática das facilidades da informática poderá ser muito mteressante
com os documentos que instruírem a primerra reproduzidos na segunda e indicam. e agilizar ainda mais a realização das notificações e intimações, im-
além da autoridade coatora. a pessoa Jurídica que esta integra, aqual se acha vincu- primindo maior rapidez ao andamento do mandado de segurança. I60
lada ou da qual exerce atribuíções. § lll. No caso- em que o documento oecessàrio â
prova do alegado se ache em repartIção ou estabelecimento público ou em poder de Aliàs, a Lei n. 12.016/09 admite amplamente o uso de meios eletrô-
autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão ou de terceiro. o juiz ordenará. nicos, que deverão obedecer as regras da Infra-Estrutura de Chaves
preliminarmente, por oficío. a exibição desse documento em onginal ou em cópia Públicas Brasileira (ICP). A inicial quando requerida por fax ou
autêntica e marcam, para o cumprimento da ordem. o prazo de 10 (dez) dias. O escri-
vão extrami copias do documento para juntá-las â segunda via da petIÇão. § 211• Se a
outros meios eletrônicos deverá ter o seu texto origioal apresentado
autoridade que tiver procedido dessa maneIra for a própria coatora. a ordem far-se-à nos cinco dias subseqüentes (ar!. 4", § 22 ). O juiz também poderà
00 próprio instrumento da notificação". notificar a autoridade por meios eletrônicos, desde que assegurada
156. Art. 711 da Lei o. 12.016/09: "Ao despachar a imcíal. o juiz ordenará: a autenticidade do documento (art. 4", § 22 ). Note-se que, embora a
I - que se notifique o coator do conteudo da petição micíal. enviando-lhe a segunda Lei n. 11.419/06, que regulamenta o processo eletrônico, não exija
via apresentada com as cópias dos documentos. a fim de que. no prazo de 10 (dez)
dias, preste as informações; II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação
judicíal da pessoa jurídica ínteressada. envíando-lhe cópia da imcial sem documentos. 158. Celso Agricola Barbi, Do Mandado de Segurança, 3i1. ed.. Forense, p. 222.
'Para que, querendo, ingresse no feito; (...)", 159. Despacho do Des. Adriano Marrey, na Vice-Presidência do TJSP, nos MS
157. Não se arlmíte o aditamento â. petição ínicial depois de fixados os pontos os. 273.709-SP e 280.739-SP.
controvertidos do processo. uma vez notificada a autoridade coatora e prestadas as 160. Ampliando 2. possibilidade de utilização de melaS eletrôrucos no processo
informações (STJ, MS n. 4.196-DF, ReI. Min. Félix Fischer, DJU 17.8.98, p. 14). judicial em geral, em dezembro/2006 foi editada a Lei n. 11.419.
84 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 85

apresentação do original impresso, prevalece a legislação específica agravo ao colegiada (art. lO, § I", da Lei 12.016/09), como, aliás, já
do mandado de segurança. 161 decidiu o STJ,163
As íotimações aos advogados das partes serão feitas por pu- Anteriormente, o despacho de indeferimento da inicial, por
blicações no órgão oficial, na forma comum, mas a notificação do não adentrar o mérito da segurança, se confIrmado em apelação, ou
julgado, para ser cumprido pelo impetrado, deve ser feita direta e proferido em acórdão originário, não ensejava recurso ordinário ou
pessoalmente ao coator, por oficio do juiz, com ordem judicial. extraordinário. Este entendimento, todavia, foi superado com o ad-
~> Quanto ao Míoistério Público, receberá os autos após o prazo vento da Constituição Federal de 1988, que não restringe os recursos
para as informações, para manifestar-se dentro do prazo impror- extraordinãrios à decisão de mêríto. l64
rogável de dez dias (ar!. 12, capul, e paragrafo único, da Lei n. Apenas do acórdão no agravo "regimental" é que a parte poderá
12.016/09). eventualmente interpor o recurso ordinãrio para o STJ,165 que so-
Se na inicial houver pedido de requisição de documentos, e for mente é cabível contra decisão colegiada. l66 Se o mandado de segu-
caso de deferimento, o juiz ordenará, preliminarmente, a exibição rança for de competência origíoãria de Tribunal Superior, o recurso
dos originais ou o fornecimento de certidões ou de cópias autentica- cabível será o ordíoário para o STF (CF, art. 102, II, "a").
das, dentro de dez dias, e, após sua apresentação, ordenara a notifi-
cação e as íotimações devidas; se os documentos estiverem em poder ':0 12, Liminar
do próprio coator, a requisição será feita com a notificação (art. 6",
§§ 12 e 22 , da Lei n. 12.016/09). A medida liminar é provimento cautelar admitido pela própria
Indeferindo a inicial, por não ser caso de mandado de segu- lei de mandado de segurança "quando houver fundamento relevante
rança, por falha insuprível de requisitos processuais, ou quando e do ato impugnado puder resultar a íoeficácia da medida, caso seja
decorrido o prazo legal para impetração, os autos serão arquivados, finalmente deferida" (art. 72 , III, da Lei 12.016/09). Para a conces-
se desse despacho não for interposta apelação (art. 10, § 10, da Lei
12.016/09). Pela nova sistemática do Código de Processo Civil, o 163. RMS n. 1.292-RJ, ReI. Min. Waldemar ZveIter, RT685/183; RMS n.
juiz deverá, primeiro, mandar suprir as falhas da íoicial, no prazo 6.740-RJ, Rei. Min. Cid Flaquer Scartezzini, DJU29.9.97, p. 48.239.
de dez dias, e só após a omissão da parte é que proferirá o despacho 164. A mícíai do mandado de segurança não pode ser liminarmente indeferida
íodeferitório (CPC, ar!. 284, parágrafo único). Essa oportunidade por razões de mento (STJ, RMS n. 4.618-MS, ReI. Min. Félix Fischer, DJU5.5.97,
p. 17.602; RMS n. 12.532-DF, ReI. Min. Millon LUIZ PereIra, DJU23.9.2002, p.
de correção da íoicial se nos antolha de íoteira aplicação ao pro- 224), especialmente antes da instauração da relação processual, com a notificação da
cedimento do mandado de segurança, para economia e celeridade autoridade coatora e a intimação do Mínístério Público (TJPR, ApCiv n. 34.768-2.
processuais na impetração. 162 ReI. Des. Altarr PalimccI, ADV 1997, p. 739, ementa 80.658).
O art. 285-A do CPC, introduzido pela LeI n. 11.277/2006, diSCIplina que,
Se o mandado de segurança for da competência originária de "quando a matéria controvertida for unicamente de direito e no JUízo já houver sido
tribunal, e o relator indeferir a inicial monocraticamente, cabera proferida sentença de total Improcedência em outros casos idênticos. poderá ser
~nsada a citação e proferida sentença, reproduzindo-se o teor. da anteriormente
161. Também a Resoiução n. 350. de 29.112007. do STF. no art 40, dispõe que ?rolatãdâ», ·Cnou=se. assím. uma hipótese de "indefenmento da InICial" de plano.
a apresentação de petição eletrâmca com certificação digitai dispensa a apresentação com apreCiação do merito da demanda. antes inexistente no sistema processual brasi-
postenor dos origínals. leIrO. É de se esperar que esse dispositivo legal passe a ser empregado pelos juizes e
162. Em consonância com o entendimento de Hely Lopes Meirelles. admi- TribunaIS pátrios em casos de mandados de segurança repetitIvos.
tindo a detenmnação de emenda de imcIai de mandado de segurança: STJ, REsp n. 165. CF, art 105,11, "b"; RMS n. 7274-AM, ReI. Min. SálvlO de Figueiredo
38.957-RS, ReI. Min. Ari Pargendler, ADV 1997, p. 388, ementa 78.766 e REsp n. Teixeira, DJU 5.5.97, p. 17.053; RMS n. 7.824-RS, Rei. Min. Waldemar Zvelter,
94.503, ReI. Min. Ari Pargendler, DJU25.5.98, p. 79. Caso a lnícial do mandado de DJU 9.6.97, p. 25.532; RMS n. 6.477-RO, ReI. Min. Cid Flnquer Scartezzini, DJU
segurança esteja endereçada a órgão Judicial incompetente, cabe a remessa dos autos 17.11.97, p. 59.559.
ao JUizo competente. e não a extinção do feito (STF. Pleno, AOr n. L137-0.DF/AgRg, 1.66. "Da decisão singular do relator não cabe recurso ordinário para o STr'
ReI. Min. Cézar Peluso, RT 842/105). (RMS n. 15.805-SC, ReI. Min. Fontes de Alencar, DJU 9.6.2003, p. 306).
86 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 87

são da liminar, devem concorrer os dois requisitos legais, ou seja, da liminar do depósito do valor do tributo controvertido. Como o
a relevância dos motivos em que se assenta o pedido na inicial e a próprio Código Tributário Nacional, ao dispor sobre a suspensão
possibilidade da ocorrência de lesão irreparável ao direito do impe- da exigibilidade do crédito tributário, trata em locais diversos do
trante se vier a ser reconhecido na decisão de mérito - fomus boni depósito do montante e da liminar em mandado de segurança (art.
jUriS e pericu{um in mora. 167 A medida liminar não é concedida como 151, II e IV), entendia-se que a liminar acrescida do depósito podia
antecipação dos efeitos da sentença final, é procedimento acautelador constituir uma dupla exigência, sem fundamento legal. Alegava-se
do possível direito do impetrante, justificado pela iminência de dano que, ao condicionar a concessão da medida liminar à realização do
irreversível de ordem patrimonial, funcional ou moral se mantido o depósito, o Juiz estava, na verdade, indeferindo a liminarpo O STJ
ato coator até a apreciação definitiva da causa. 168 Por isso mesmo, chegou a decidir que, presentes os pressupostos, o juiz ef!! obrigado
não importa prejulgamento, não afirroa direitos, nem nega poderes à a concedê-Ia, vedada a imposição de caução. 17 ! 1/
Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável, . v
A Lei n. 12.016/09, em seu art. 7', mc. m, consignou expres-
, sustando provisoriamente os efeitos do ato impugnado. samente a possibilidade de condicionamento da liminar â prestação
~ Diante da reforma do Código de Processo Civil, que passou a de garantia, ao facultar ao juiz exigir do impetrante caução, fiança
admitir a figura da antecipação da tutela no procedimento ordinàrio ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa
(Lei n. 8.952/94, dando nova redação aosartS:27fe 461 doCPC), juridica interessada, Iitisconsorte passiva necessária.
manifestamo-nos no sentido de que caberia examinar se seria ou não
Embora teoricamente o reconhecimento de direito líquido e cer-
recomendável a atualização da legislação do mandado de segurança
para que passasse a contemplar, expressamente, uma medida liminar to não deva ser condicionado a uma contragarantia por parte do im-
não apenas cautelar, mas em determinadas sítuações também antecI- petrante, há casos nos quais tal procedimento se justifica no interesse
patória do provimento final. A Lei n. 12.016/09 a admitiu, ao proibir de ambas as partes, podendo o titular do direito lesado exercê-lo de
qu-éseja dada em
aeterrninadas hipóteses específicas. 169 imediato e tendo a autoridade uma garantia de pleno ressarcimento
no caso de modificação final da decisão proferida. Neste sentido,
A liminar não é uma liberalidade da Justiça; é medida acaute-
escrevemos na atualização da 16".edição deste livro, que "o condicio-
ladora do direito do impetrante, que não pode ser negada quando
ocorrem seus pressupostos, como também não deve ser concedida namento da concessão da liminar à prestação de garantia não nos pa-
quando ausentes os requisitos de sua admissibilidade. rece inconstitucional, embora, no passado, tenha havido decisão dos
Tribunais Superiores dispensando-a. Mas é preciso que o juiz tenha
Na vígência da Lei n. 1.533/51, tornou-se comum os juizes
um poder discricionário, ao fixar o montante e a forma da garantia, a
deferirem medida liminar em mandado de segurança admitindo a
prestação de caução, em que pese a inexistência de previsão legal
fim de não inviabilizar a utilização do recurso".
naquele diploma. Nos últimos tempos, a apresentação de caução Concebemos, pois, que se dê ao juiz. na matéria. uma faculdade
cresceu especialmente em matéria tributária, dependendo a eficácia que deverá exercer dentro dos critérios de razoabilidade e proporcio-

167. Como ocorre com todas as decísãesjudiciais, por exigência constitucíonal 170. STJ, EDREsp n. 107.450-MG, ReI. Min. Ari Pargendler, DJU 24.3.97.
(CF. art 93. IX), o deferimento da limmar deve ser fundamentado. não bastando a p.9.003.
mera afirmação genérica de estarem presentes seus requisitos, sob pena de nulidade: 171. RMS n. 273-SP, ReI. Min. Armando Rolemberg, DJU 5.11.90, p. 12.416;
STJ, RMS n. 25.462-RJ, Rela. Min. Nancy Andrighi, DJe 20.10.2008. RMS n. 360-SP, ReI. Min. Peçanl!a Martins, DJU23.9.91, p. 13.068; RMS n. 269-
168. TRF-3' Região. ApMS n. 97.03.024957-4-SP, Rela. Juiza Sylvi. Steiner, O-SP, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 22.11.93, p. 24.890; REsp n.
RT753/399. 73.394-MG, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros. DJU 18.12.95, p. 44.521; REsp
169. Art. 72 ) § SU. da Lei D. 12.016/09: "§ 511• As vedações relaCIonadas com a n. 83.893-MG, ReI. Min. José Delgado,DJU 15.4.96, p. 11.503; REsp n. 90.225-DF.
concessão de liminares prevIstas neste artigo se estendem a tutela antecipada a que ReI. Min. José Delgado, DJU 14.10.96, p. 38.946; RMS n. 448-0-SP. ReI. Min. César
se referem os arts. 273 e 461 da Lei n. 5.869, de 11 de Janeíro de 1973 - Código de Asfor Rocha. RSTJ 60/165; RMS n. 3.042-8-RJ, ReI. Min. Peçanha MartIns. RDR
Processo Civil". 2/184; REsp n. 47.818-SP, ReI. Min. Hélio Mosnnann, DJU 15.6.98. p. 99.

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88 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 89 " /
"r----

nalidade aos quais se refere a jurisprudência do Supremo Tribunal A mesma preocupação teve o legislador na edição da vIgente lei
Federal. discíplinadora do mandamus, ao estatuir a faculdade de o juiz exigtr
E interessante notar que. quando foi baíxada a Medida Provisó- garantia do impetrado.
ria n. 375. em 23.11.93 - que não se converteu em texto legislativo O juiz. desembargador ou ministro que conceder a liminar pode-
- previa no seu art. 52 que a decisão concessiva de medida liminar rá revogá-la a qualquer tempo. desde que verifique a desnecessidade
ou cautelar devia "estabelecer. quando necessário. como condição dessa medida. como poderá restabelecê-la se fatos superveruentes
da eficácia da concessão. a prestação de garantia acauteladora do indicarem sua conveniência. 174 Salvo se revogada ou cessada. seus
interesse exposto a risco", efeitos persistirão até prolação da sentença (art. 7". § 3". da Lei n.
Na ocasião. embora três dos ilustres Ministros do STF tenbam 12.016/09). '
entendido que a referida Medida Provisória era integralmente incons- Se e certo que a liminar não deve ser prodigalizada pelo Judiciá-
titucional, a maioria do Tribunal rejeitou a argüição de inconstitucio- rio, para não entravar a atividade normal da Adnunistração. tambem
nalidade em relação ao acima referido dispositivo legal. 172 não deve ser negada quando se verifiquem seus pressupostos legais.
---\ A matéria ensejou nova discussão em virtude da Medida Provi- para não se tomar inútil o pronunciamento final a favor do impetran-
sória n. 1.570. de 26.3.97. que no seu ar!. 22 acrescentou ao art. IQ da te. Casos há - e são freqüentes - em que o tardIO reconbeclmento
Lei n. 8.437. de 30.6.1992. um § 4". com a seguinte redação: "sem- do direito do postulante enseja seu total aniquilamento. Em tais
pre que houver possibilidade de a pessoa juridica de direito público hipóteses. a medida liminar impõe-se como providência de política
requerida vir a sofrer dano. em virtude da concessão da liminar, ou
de qualquer medida de caráter antecipatório. o juiz ou o relator deter-
judiciária. deixada à prudente discrição do juiz. !
A Lei n. 12.016109 proíbe a concessão de medida liminar "que
minará a prestação de garantia real ou fidejussória",
tenba por objeto a compensação de créditos tributários. a entrega de
O Supremo Tribunal Federal. apreciando aADIn n. 1.576. con- mercadorias e bens provenientes do exterior. a reclassificação ou
siderou inconstitucional o mencionado artigo. pela escassa maioria equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou a
de seis votos contra cinco. tendo sido vencidos os Ministros Marco extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza" (art. 7°,
Aurélio. Nélson Jobim, Octávio Gallotti. Sydney Sanches e Moreira § 2°).
Alves. 173
A Súmula n. 212 do STJ. conforme a redação alterada pela I'
A maioria entendeu que a mencionada disposição inviabilizaria Seção do STJ. em 11.5.2005, já previa que a "compensação de crédi-
ou. ao menos. dificultaria o amplo acesso à Justiça. Comparando os tos tributários não pode ser deferida em ação cautelar ou por medida
dois textos - da MP n. 375 Gulgado constitucional) e da MP n. 1.570 liminar cautelar ou antecipatória" ,175
(considerado inconstitucional em medida liminar) - verifica-se que
a diferença básica consiste na retirada, pelo segundo. da liberdade
de apreciação do juiz quanto à necessidade e forma da contraga- 174. O STJ decidiu que a liminar deferida peto relator, e confirmada pelo cole-
giada em Julgamento de agravo regimental, não pode ser depOIS revogada em despa-
rantia a ser prestada. encontrando-se fórmula razoável e eqüitativa cho smgular do relator (REsp n. 126.261-PR, ReI. Min. Jose Arnaldo. DJU29.9.9_7.
(proporcional) de solução do conflito de interesse. atendendo-se às p. 48.280). Entendemos, entretanto, que deve ser ressalvada a hipótese de revogaçao
peculiaridades de cada caso concreto e admitindo-se eventualmente da Iimmar em VIrtude de fato supervemente, não aprecmdo pelo coleglado quando do
o depósito da quantia em litígio quando for o caso, como ocorre es- julgamento do agravo regimental, Situação na qual o relator não estará se sobrepondo
ao entendimento da maioria.
pecialmente na área fiscal. 175. Com aLeí Complementarn. 104, de 10.01.2001, Introduziu-se no Código
Tributáno NaCIonal o art. 170-A. que desautonza a compensação antes do trânSIto
172. O acórdão do STF fOI publicado no DJU20.6.97, p. 28.467 (ADIn n. 975- em Julgado da decisão. Houve quem se insurgisse contra o dispositivo, alegando que
3-DF. ReI. Min. Carlos Velloso I. seria InconstitucIonal. mas a norma não foi objeto de declaração de InconstItuClQ-
173. DJU de 6.6.2003, p. 29 e InfonnatIVo STF 67/1. nalidade pelo STF. O STJ, ao alterar a redação da Súmuta n. 212, em 2005, teve a

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90 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 91
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~ A vedação à concessão de liminar que vise a obter liberação de poder-se-ia cogitar de eventual inconstitucionalidade dessas restri-
mercadorias e bens de procedência estrangeira já existia na legislação ções, considerando que desigualariam os impetrantes no mandado de
anterior (Lei n. 2.770, de 4.5.56). Tem-se entendido, entretanto, que segurança, em detrimento do servidor público, quando a Constituição
essa vedação só se refere a produtos de contrabando, e não aos bens da República não faz essa distinção ao instituir o mandamus. A Lei
importados ou trazidos para o Pais como bagagem sobre os quais as n. 12.016/09, todavia, tratou simplesmente de incorporar ao texto
autoridades passem a fazer exigências ilegais ou abusivas para seu norma legal já existente, que não foi objeto de declaração de incons-
desembaraço. tituCIOnalidade e sempre foi aplicada pela Justiça.
Os preceitos referentes aos funcionários (cuja proibição já cons- ALei n. 4.862, de 29.11.65, em seu art. 51, revogou o art. 39 da
tava das Leis 4.348, de 26.6.94 e 5.021, de 9.6.66, ambas revogadas Lei n. 4.357, de 16.7.64, que proibia liminar em maléríafiscal contra
pelo art. 29 da Lei n. 12.016/09) são extensivos aos servidores de a Fazenda Nacional, passando a admiti-Ia, pelo tempo limitado de
todas as entidades estatais e suas autarquias, dada a generalidade da sessenta dias. Com a Lei n. 12.016/09, essa proibição deixou de exis-
norma. 176-177 De acordo com o ar!. 14 da Lei n. 12.016/09, os recur- tir, ressalvados os casos de compensação em relação aos quais, como
sos de oficio ou voluntários, em tais casos, terão efeito suspensivo. visto, não é admitida a concessão da liminar.
A Lei n. 12.016109 não fixa prazo de vigência para a medida
oportunidade de ratificar o entendimento de que não cabe concessão de liminar para liminar, que se manterá em vigor até a prolação da sentença, salvo se
compensação de crédito tributâno.
revogada ou cassada (ar!. 7Q , § 3Q ). Estabelece ainda, no art. 7Q , § 4",
176. A Lei n. 8.076. de 23.8.90, proibiu as liminares contra a maíoría das leis
que constituíram o Plano Collor. que, deferida a liminar, o processo terá prioridade para julgamento.
177.A Lei n. 8.437. de 30.6.92 que dispõe sobre a concessão de medidas cau- Recorde-se. neste passo, que antenonnente a regra estabelecida
telares contra atos do Poder Público. transcrita no Apêndice, determina no seu art. para a subsistência da medida liminar era de noventa dias, contados
111, § 311.; «Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em parte, o objeto da data da respectiva concessão, prorrogáveis por mais trinta dias,
da ação", Como o caput do artigo se refere ao procedimento cautelar e às ações de
natureza cautelar ou preventiva. entendemos que a regra não se aplica ao mandado quando o juíz justificasse o acúmulo de serviço impeditivo do julga-
de segurança, pelo fato de o legislador a ele não se referir expressamente, como o fez mento de mérito neste prazo (art.l o, "b", da Lei n. 4.348/64, revoga-
em vários outros artigos da mesma lei, e aínda em virtude da natureza específica que da pelo art. 29 da Lei n. 12.016109). De qualquer modo, entendia-se
o mstituto tem no Direíto brasileiro. Neste sentido, hã decisão da lã Seção do STJ: que apenas o transcurso do prazo da liminar era Incapaz de acarretar
AgRgMS n. 8.l30-DF, ReI. Min. LUlz Fux, DJU3.6.2002, p. 139. No atua! sistema
constItucional brasileiro. no qual o amplo acesso à Justiça e o devido processo legal automaticamente a sua extinção, sendo necessário que o juiz decla-
são reconhecidos como direItos e garantias fundamentais, parte da doutrina tem rasse a cessação de seus efeitos, pois poderiam ocorrer situações
entendido que a proibição de concessão de medidas liminares e de constitucíona- excepcionais que justificassem sua subsistência por maístempo.'7 8
lidade no mínimo duvidosa (J. E. Carreira Alvun, "Medidas limmares e elementos
co-naturais do sistema de tutela jurídica", RT734/66). Pensamos que cabe aplicar. no
caso, o critério da razoabilidade, podendo o legislador fixar certas diretrizes para o no Código de Processo Civil as mesmas restrições existentes para o mandado de
magIstrado. como, aliás. tem entendido o STF. Neste sentido. a Exposição de Motivos segurança.
da Medida Provisória n. 1.570. do então Ministro da Justiça Nélson Jobim. e poste- "Tal como anotado l'elo Ministro Sepúlveda Pertence, 'essa últIma lei tradUZIU
riormente integrante STF, salienta que: resposta amanifestação daquele entusiasmado e bem intencIonado abuso da cauteiar
"Há muito vem o Judiciãrio, por intermédio do Supremo Tribunal Federal. inommada ( ... ) que vmha provocando um fenômeno lDUSltado na prática brasileira. a
reconhecendo a legitunidade de limitações ou condicionamentos ao poder geral de ruga do mandado de segurança para a ação cautelar mommada, porque. em relação a
cautela dos juízes. As Leis ns. 2.770, de 1956,4.348, de 1964, e a Lei n. 5.021, de esta. não vigoravam as vedações e limitações antecedentes do mandado de seguran-
1966. estabeleceram condicIonamentos expressos â liberação de bens importados e ça, nem mesmo a suspensão de liminar ou da sentença pelo Presidente do Tribunal
à concessão de vantagens pecuniárias. ã reclassificação ou à concessão de aumentos competente para o recurso' (ADIn 223, Relator Ministro Sepúlveda Pertence. RTJ
de serviços mediante decísão liminar em mandado de segurança. Tal como anotou o 132, p. 571 (587)."
Ministro Sepúlveda Pertence. tais precedentes não sofreram resístências quanto a sua 178. O Orgão Especial do TJRJ decidiu que a persistência da liminar após o
constltuclonalidade (ADIn 233, RTJ 132, p. 581 (586). Já sob o impéno da Consti- decurso·do prazo da Lei n. 4.348/64 era matéria de discncionariedade do magistrado,
tuição de 1988, a Leí n. 7.969, de 1989. estendeu às medidas cautelares disciplinadas em face do poder geral de cautela, recomendando-se a sua manutenção se SUbslStts-
92 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 93

A revogada Lei n. 4.348/64, no seu art. 2~, já estabelecia as conceder quanto da que denegar a liminar. Já nos casos de competên-
condições para decretação da caducidade da medida liminar, as quais cia originária dos tribunais, caberá agravo ao órgão competente do
foram mantidas no art. 82 da Lei n. 12.016/09: "será decretada a tribunal que integre, contra a decisão do relator que a concede ou a
perempção ou caducidade da medida liminar ex officio ou a requeri- denega (art. 16, parágrafo único l. Em caso de concessão da liminar.
mento do Ministério Público quando, concedida a medida, o impe- esta poderá ser cassada a qualquer tempo pelo Presidente do Tribu-
trante criar obstáculo ao normal andamento do processo ou deixar de nal competente para o recurso, desde que solicitado pela entidade
promover, por mais de 3 (três) dias úteis, os atos e as dílígências que interessada e ocorram seus pressupostos legais. 180 Desta cassação do
lhe cumprirem", Presidente cabe agravo regimental, sem efeito suspensivo, a ser in-
Na vigência da Lei n. 1.533/51, considerava-se irrecorrivel o terposto no prazo de cinco dias, para o Tribunal por ele pr~sidido.181
despacho que negasse a liminar. 179 Hoje, por força do art. 7~, § 1~, da Muito se discutiu acerca da persistência da medida liminar após
Lei n. 12.016/09, cabe agravo de instrumento tanto da decisão que a sentença denegatória do mandado. De início, os tribunais sustenta-
ram indiscriminadamente sua subsistência enquanto não transitasse
sem os motIvos que haviam ensejado a própria concessão da medida (AgRgMS D. em julgado a rejeição do mandamus,182 mas a jurisprudência mais
277/96, ReI. Des. Antômo Lindberg Montenegro, RDTJRJ35/130). recente do STF passou a considerar cessados seus efeitos com a sen-
179. Ajurisprudêncía predominante era no sentido de que. em mandado de
segurança oríginârio de tribunal, o despacho do relator que deferisse ou denegasse a
tença de denegação (STF, Súmula n. 405).183
medida liminar era ato sujeIto ao prudente arbftrio do juízo Vários regimentos inter-
nos de tribunais dispõem. inclusive. expressamente sobre o descabimento de agravo 180. Acórdão da Corte Especial do STJ admitiu que, concedida a limmar por
regImentai, sendo certo que deverão ser agora adaptados à LeI D. 12.016/09. O linico membro do TRF, o cabimento do pedido de suspensão da limmar ao Presidente do
recurso cabível seria, apenas no caso de concessão. a cassação ou suspensão pelo STJ. fundado na possibilidade de grave lesão ã ordem, ã saúde, ã segunUlça e à eco-
Presidente do Tribunal competente para o recurso. A favor desta irrecorribilidade, no nomia públicas, não afasta, no âmbito local. o cabimento de agravo regimental para
STF:AgRgMS n. 21.684-1-RO, ReI. Min. Sydney Sanches. DJU24.9.93, p. 19.575; apreciação de eventuais vicias na decisão. error in procedendo ou error in judicando
AgRgMS n. 21.21I-0-DF, ReI. Min. Sydney Sanches, RT687/212; TJSP, AgRgMS (AgRgPet n. 1.018-PR, ReI. Min. Antômo de Pádua Ribeiro, RSTJ 118117). Como v,s-
n. 11.975-0/6-01, ReI. Des. Odyr Porto, RT663/69; TJRJ, MS n. 776/93. ReI. Des. to, o entendimento foí mantido na LeI n. 12.016/09. que prevê ambas as possibilidades.
Paulo Sérgio Fabião, RDR 2/265. O STF decidiu, porém, que o pedido de suspensão de liminar deferida mono-
Considerando ser irrecorrivel o despacho denegatóno da liminar em mandado eraticamente por relator em Tribunal de segundo grau não depende do esgotamento
de segurança. o STJ já admitiu a impetração de outra ação de segurança diretamente da jurisdição no Tribunal de origem, com a prévia mterposIção do agravo regImental
contra a referida deCisão (R1v1S n. I I.115-SP. ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, no âmbito local. podendo ser encamínhado diretamente ao Presidente do Tribunal
DJU29.5.2000, p. 1I7). Superior para o qual caiba o futuro recurso (AgRgPet n. 2.455-PA, ReI. pi o acordão
Na doutrina, porém, já havia vozes discordantes. com argumentos de peso. e Min. Gilrnar Mendes. Informativo STF 300/1).
especialmente com exemplos nos quais a parte fica irremediavelmente prejudicada 181. Lei 12.016109, art. 15: "Quando. a requerimento de pessoajuridica de di-
pela ímpossibilidade de recurso. Neste sentido. por exemplo, um curto e objetivo reito público interessada ou do Ministéno Público e para eVItar grave lesão á ordem,
artigo do Min. Miguel Ferrante. "DeCIsão denegatória de liminar em mandado de â saude. asegurança e aeconomia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber
segurança. Recorribilidade", RF 305/341. Admitindo a interposíção de agravo regi- o conhecimento do respectlvo recurso suspender, em deCisão fundamentada. a exe-
mental contra o despacho do relator que indefere a medida liminar, houve também cução da liminar e da sentença, dessa decisão caberâ agravo, sem efeito suspensivo,
acórdão da I' Seção do STJ: AgRgMS n. 4.646-DF, ReI. Min. Adbemar Maclel. DJU no prazo de 5 (cinco) dias, que serâ levado a julgamento na sessão seguinte à sua
1.12.97, p. 62.657. mterposição" ,
Não obstante, o STF acabou por editar a Súmula n. 622. no sentido do desca- 182. STF,AJ 120/90. RT236/302; TJRS. RJ53/118; TJSP, RT227/148. A favor
bimento de agravo regimental contra decísão do relator - em casos de competênCIa dessa onentação, Y.: Alcides de Mendonça Lima, "Efeitos do agravo de peti1~0 no
originária de Tribunai, portanto - que concede ou indefere limmar em mandado de despacho conceSSIVO de medida limmar em mandado de segurança", RF 178/4 ; RJ
segurança. Hoje. a referida sUmula está superada, em face do disposto no art. 16, 28171, RT272/22. Contra: Seabra Fagundes, O Controle dos Atas AdminIStrativos
parágrafo Úfilco. da Lei n. 12.016/09. pelo Poder Judiciárta, 1957, p. 348. nota 4; Celso Agrícola Barbí, Do Mandado de
Com relação ao mandado de segurança impetrado na primeira instância, Segurança, 1960,p. 117.
encontram-se antigos precedentes do STJ admitindo a mterposlção de agravo de 183. SÚInula n. 405 do STF: "Denegado o mandado de segurança pela sentença,
mstrumento contra a decisão concessiva da liminar (REsp n. 213.716-RJ. ReI. Min, ou no julgamento do agravo. dela mteIposto. fica sem efeito a liminar concedida,
Garela Vieira, RDR 151214). retroagindo os efeitos da decísão contràna""
94 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 95

No mesmo sentido detennína o art. 72 , § 32 , que "os efeitos da Desde a substituição do agravo de petição pela apelação em
medida liminar, salvo se revogada ou cassada, persistirão até a pro- mandado de segurança, o juiz inferior já não podia modificar a
lação da sentença ", Não deve a liminar, afinal, subsistir sempre até sentença e alterar a situação do julgado após a decisão de mérito,
o trânsito em julgado da sentença denegatória, sob pena de se retirar gerando dificuldades para a preservação do direito a ser protegido
do juiz o poder de revogá-la quando verificasse sua inconveniência pelo mandamus. Diante dessa situação, entendemos que cabe ao
ou desnecessidade, ou seja, tomar irrevogável uma decisão caracte- Presidente do Tribunal e, subseqüentemente, ao relator da apelação
risticamente precária e provisória. Daí porque a lei facultou ao juiz prover sobre a liminar que se fizer necessária ou ínconveníente, após
que preside o processo a discrição necessária para conceder ou negar, a prolação da sentença. ISS
manter ou revogar a suspensão do ato, segundo as peculiaridades do Uma vez cassada a limínar ou cessada sua eficacia, voltam as
caso ajuizado. ls4 coisas ao status quo ante. Assim sendo, o direito do Poder Público
fica restabelecido in totum para a execução do ato e de seus con-
Nas edições anteriores. no silêncio da lei. entendíamos caber as seguintes dis- sectários, desde a data da limínar. Mas, se no periodo da suspensão
tinções (31' ed. deste livro, 2008, p. 91):
"Se o juíz cassa expressamente a limmar ao denegar a segurança. não nos pa-
limínar (ou da sentença concessiva da segurança, posterionnente
rece admissivei seu restabelecimento pela sÓ interposição do recurso cabível contra refonnada) forem praticados atos geradores de direito subjetivo para
a decisão de merito; se o juiz silencia na sentença sobre a cassação da liminar, e de o impetrante ou para terceiros, ou consumadas situações definitivas,
entender-se mantida até o julgamento da mstãncia superior. se o JUiZ expressamente tais atos e sítuações deverão ser considerados válidos e subSistentes,
ressalvar a subsistência da liminar até a sentença passar em julgado, toma-se mani- pois se constituíram ao amparo de uma ordem judicial eficaz durante
festa a persistência de seus eleitos enquanto a decisão estivesse pendente de recurso. sua vígência. 186-187
"Sendo a medida liminar uma providêncía cautelar, de preservação do direIto ,/
ínvocado pelo impetrante, é concedida por fundamentos diversos e independentes V"""
dos da deCIsão de merito. Por isso, não basta que o juiz se manifeste sobre o mérito, 13, Suspensão da liminar ou da sentença
denegando o mandado, para que fique automaticamente invalidada a medida liminar.
Ê preCISO que o julgador a revogue explicitamente para que cessem seus efeitos.
O s6 fato de denegar a segurança não unporta afirmar a necessidade da liminar, A suspensão da liminar ou dos efeitos da sentença concessiva é
porque ela visa a preservar os danos irreversíveis para o impetrante. e esta possibili- providência admitida pela Lei n. 11'.016/09 (art. 15) "para evitar gra_
dade pode subSistir atê que a sentença passe em julgado, negado o direito pleiteado. ve lesão á ordem, à saúde, á segurança e à economia públicas", Essa
Enquanto pende recurso, a sentença denegatória ê reformáveí, e, cama tal, nenhum suspensão cabe ao Presidente do Tribunal competente para conbecer
efeito produz em relação á suspensão provisõna do ato. O que sustenta ou invalida
a limmar. a nosso ver, ê pronunciamento autônomo do juíz sobre sua persistência ou
do recurso respectivo e só poderá ser requerida pela entidade ou
'--.;\ insubsistência"_ órgão interessado e pelo Ministério Público, o qual não era expressa-
~.) 184. Analisando as particularidades do caso concreto, o STJ já admitiu a mente autorizado pela antiga Lei n. 1.533/5 I. O dispositivo deve ser
concessão de medida cautelar para restabelecer liminar que fora cassada quando da Interpretado de fonna extensiva, no sentido de que não só a entidade
denegação da segurança, dando efeito suspensivo a recurso ordinário (AgRgPet n. pública, como também o órgão ínteressado têm legitimidade para
531-2-ES, ReI. Min. Antônio de Pádua Ribeiro, RSTJ99/l06). No mesmo sentido:
AgRgMC n. 3.485-RJ, ReI. Min. Garcia Vieua, DJU24.9.2001, p. 236; AgRgMC n.
5.557-RJ, Rela. Min. Eliana Calmon, DJU9.l2.2002, p. 316; REsp n. 463.159-SP. 185. A opinião de Hely Lopes MeireUes é hoje ainda mais arunl, tendo em Vista
ReI. Min. FranclUlli Netto. DJU 25.4.2005, p. 270. A possibilidade de o Tribunal os poderes concedidos ao relator, que pode atribUIr o efeito suspensIVO a agravos de
ad quem reV1gorar os efeitos de limmar cassada por sentença denegatóna de segu- InStrumento e apelações normalmente recebidos apenas no efeito devolutivo (CPC.
rança nos parece perfeitamente consentânea com as recentes reformas da legislação art. 558, com aredação da Lei o. 9.139/95).
processual cívil. notadamente com a redação dada ao art. 558 do CPC pela Lei D. 186. Nesse sentido, em diferentes casos, v.: STF, RTJ33/280. 33/501, 4lf251,
9.139/95, que dá ao relator o poder de conceder o efeito suspensivo a recursos que 41/593, 4lf857, 87/722, 104/1.284, RDA 1l4/288. 134/217, 1l9/828; TFR. Ag
não o tenham. Embora não menCIone a apelação em mandado de segurança, o dis- 39.074-RN, DJU7.11.79, p. 8.333.
positivo legal pode ser aplicado anaIogicamente. No STJ: REsp n. 422.587-RJ, ReI. 187. Na bibliografia referente ás medidas liminares destaca·se a obra de R
Min. Garcm Vieua, DJU28.1O.2002, p. 241; RMS n. 351-SP, ReI. Min. AntÔnIO de Reís Frtede, JUIZ Federal no Rio de Janeiro, mtitulada Aspectos FundamentaIS das
Pádua Riberro, RSTJ96/175. Medidas Liminares, Rio. Forense Universitária. 1993.
96 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 97

pleitear a suspensão da liminar, e ainda as pessoas e órgãos de Direi- de Direito Público interessada, senão tambêm ás pessoas e ás entida-
to Privado passiveis da segurança e que suportarem os seus efeitos. des privadas que tenham de suportar os efeitos da medida. A todos
A lei há que ser interpretada racionalmente, para a consecução dos aqueles que figurarem na ação de segurança. e que forem alcançados
fins a que se destina.!88-!S9 pela sentença concessiva do writ. deve conferir-se o direito de pedir
f
A propósito, decidiu o então Presidente do STF. Min. Antônio a suspensão da medida", !90
Neder. que "o direito de pedir a suspensão da segurança deve ser con- Sendo a suspensão da liminar ou dos efeitos da sentença uma
cedido não só ao Procurador-Geral da República e à pessoa jurídica providência dràstica e excepcional. só se justifica quando a decisão
possa afetar de tal modo a ordem pública, a economIa, a saúde ou
188. A questão tornou-se especialmente delicada apôs a expansão das conces- qualquer outro interesse da coletividade que aconselhe sua sustação
sões de serviços públicos a empresas privadas e as privatizações ocorridas nos últi- até o julgamento final do mandado.
mos anos. As concessionárias privadas, por exercerem servíços públicos, representam
mUlto mais do que seus proprios mteresses índividuaís. sendo delegatárías de funções Interpretando construtivamente e com largueza a "ordem públi-
de claro interesse público. ASSIm. na defesa dos mteresses da comunidade. devem tais ca". o então Presidente do TFR (e posteriormente Ministro do STF)
empresas privadas ter a possibilidade de requerer aos Presidentes dos Tribunais a sus- José Néri da Silveira explicitou que nesse conceito se compreende a
pensão de limmares ou seguranças que afetem a prestação dos serviços concedidos.
Esta é a interpretação raCIonal e construtiva que merece a lei. ordem administrativa em geral. ou seja. a normal execução do servi-
189. Um acórdão do STJ entendeu que as empresas públicas se equiparam âs ço público. o regular andamento das obras públicas. o devido exercí-
"entidades de direito público" para efeitos de legitimidade para requerer suspensão de cio das funções da Administração pelas autoridades constituídas."!
segurança. assim como as sociedades de economia mIsta que desempenham atividade Realmente, assim há que ser entendido o conceito de ordem pública
económica de interesse público. apesar da personalidade de direito privado que osten-
tam - na hipótese, reconheceu-se a legitimidade do pedido de suspensão de segurança para que o Presidente do Tríbunal competente possa resguardar os
por parte de concessionárias de servíços de telefonia (REsp n. 50284-SP. ReI. Min. altos mteresses administrativos. cassando liminar ou suspendendo
Peçanha Martins, DJU 12.6.2000, p. 87. RSTJ 136/152). No exercicio da Presidêncía os efeitos da sentença concessiva de segurança quando tal providên-
do STJ. na 8S n. 1.031-PE. DJU23.4.2002. o Min. Nílson Naves teve o ensejo de cia se lhe afigurar conveniente e oportuna. .. .'
aflrmar que, "para promover pedido de suspensão de segurança, ê parte legítima 'a ~-

pessoa jurídica de direito público mteressada' (art. 4i! da Lei n. 4.348/64) ou, con- Presentes os pressupostos de plausibilidade do direito invocado
forme a jurisprudência desta Corte, as empresas públicas e socIedades de economía e urgência na concessão da medida, o Presidente do Tribunal poderá.
mISta. quando pa!eote o inleresse público (v.g., AgRgPet n. 1.489-BA, AgRgSSeg n. inclUSIve. conferir ao pedido efeito suspensivo liminar. a teor do art.
632-DF. REsp n. 50.284-5-SP)"
Decisão semelhante âs do STJ já fora tomada pelo Tribunal Pleno do STF,
reconhecendo a legitimidade de empresa pública prestadora de serviço público para 190. STF. SS n. 114-SP. RTJ921939. No STJ. admitmdo o pedido de suspensão
pedir a suspensão de liminar que a afetava (AgRgSSeg n. 202~DF. ReI. Min. Rafael formulado por empresa pública - com personalidade jurídica de direIto privado -
Mayer. DJU 52.88. p. 1.380). quando no exercício de delegação do Poder Público: AgRgSS n. 632-DF, ReI. Min.
Antómo de Pádua RibeIrO. DJU 22.6.98, p. L
Em alguns casos mais recentes, ao longo do ano de 2005, e sempre com base
em interpretação ampliativa da legitimidade prevísta na Lei n. 8.437/92, foram adrm- 191. TFR, SS n. 4.405-SP, DJU7.12.79, p. 9221. Compreende-se no conceIto
tidas suspensões de liminares requeridas atê mesmo por empresas estritamente priva- de ordem pública a preservação da adequada prestação junsdiclOnal (STJ, Corte
EspeCIal. AgRg na SS n. 1.784. ReI. Min. Preso Barros Monletro, DJU 10.12.2007);
das, desde que concessionârias de servIços públicos, e por fundos de pensão ligados a 11 preservação do poder de autotutela da Admimstração (STJ, Corte Especial, AgRg
estataIS. São exemplos a SL n. 196~RJ, pedida pela Light, a SL n. 221-RJ, pedida pela na S8 n. 1.612. ReI. Min. Preso Barros Monteiro, DJU9.1O.2006); a manutenção do
Vang, e as SL ns. 128-RJ e 222-DF, requeridas por vârios fundos de pensão (PREVI. poder de polícia da Admmlstração (STJ, Corte EspeCial, AgRg na SLS n. 268, ReI.
PETROS. FUNCEF e outros), todas relatadas e deferidas pelo Min. Edson Vidigal Min. Preso Barros Monteiro. DJU 11.12.2006; STJ. Corte Especial, AgRg na SS n.
(dec1sões disponíveis na mtegra no sítio do STJ na Internet, http://www.stj.gov.br). 1.498, ReI. Min. Pres. Edson Vidigal. DJU29.8.2005); a interferência nos cnténos de
Na mesma linha, admitindo a legitimidade processual ativa de pessoas jurídicas de conveniência e oportunidade da Administração (STJ, Corte Especial, AgRg na SS n.
direito privado para o pedido de suspensão, desde que no exercício de função delega- 1.521, Rei. Min. Preso Edson VidigaI,DJU 10.4.2006); a preservação das competên-
da do Poder Público, como as concessionárias de serviço público: STF, SL n. III-DF, cias públicas das Agências Reguladoras (STJ, Corte Especial, AgRg na SLS n. 162,
Rela. Min. EUen Grncie. DJU2.8.2006; SL n. 251-SP. ReI. Min. Gilmar Mendes, DJe ReI. Min. Preso Edsnn Vidigal. DJU 1.8.2006; STJ, Corte EspeCIal, AgRg na SLS n.
4.8.2008; SL 274-PR, ReI. Min. Gilmar Mendes. DJe 3.2.2009; STJ, SL n. 313-CE. 163, Rei: Min. Preso Edson Vidigal. DJU27.3.2006; STJ, Corte EspeCIal, AgRg na
ReI. Min. Barros Monterro, DJU 2 1.9.2006. SL n. 57, ReI. Min. Preso Edson Vidigal. DJU 6.9.2004).

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J, ~.~:
98 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 99

15, § 4", da Lei n. 12.016/09. 192 A lei estatui, outrossim, que as limi- suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de
nares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma úníca eventual recurso especial ou extraordinário, na hipótese de indeferi-
decisão, podendo o Presidente do Tribunal estender os efeitos da mento do pedido suspensivo ou de provimento de agravo interposto
suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento contra decisão que tenha deferido a suspensão (art. 15, § 12 , da Lei n.
do pedido original (art. 15, § 5·).193 É de ressaltar que a interposição 12.016/09).196 Caberá o pedido para o mesmo órgão julgador na hi-
de agravo de instrumento contra decisão concessiva de limínar não pótese de desprovimento do agravo de instrumento interposto contra
tem o condão de prejudicar nem de condicionar de alguma forma o decisão concessiva de liminar (art. 15, § 22).197 .
pedido de suspensão, nas ações movidas contra o poder público e A Lei n. 12.016/09, assim como o fazia a legislação anterior do ~_.
seus agentes (art. 15, § 32 ).194 mandado de segurança, autoriza de forma expressa tão-somente o
A lei impõe ao Presidente do Tribunal o dever de motivar o reexame da liminar concedida. Não obstante, a sua denegação pode
despacho suspensivo de modo a evidenciar as razões que justificam ser tão prejudicial â parte quanto sua concessão. EqüitatlVO é que o
e legitimam o ato, mas fica ao seu alto critério a valoração da con- Presidente do Tribunal competente tanto possa suspender como con-
veniência e oportunidade da suspensão. 195 Se for suspensa a liminar, ceder ou restabelecer a liminar até o julgamento final do mandado,198
ou os efeitos da sentença, cabe agravo regímental, sem efeito sus- e assim já decidira o TJSP em acórdão pioneiro. 199
pensivo, como já vimos precedentemente. Caberá novo pedido de O Regimento Interno do STF defere competência ao seu Presi-
dente, a requerimento do Procurador-Geral ou da pessoa jurídica de
192. A norma já constava da Leí n. 8.437/92, art. 45', § 7fl , com a redação dada Direito Público interessada, para evitar grave lesão à ordem, à sande,
pela MP n. 2.180-35/01.
193. Anonnajá constava da Citada Lei n. 8.437/92, art 42, § 8.\1, com a redação
dada pela MP n. 2.180-35/01. 196. Mesmo antes da edição da Lei n. 12.016/09, as SÚInulas ns. 506 STF
194. A Lei n. 12.016/09 incorporou. nesse ponto. o art. 42, § &1, da Lei n. ("O agravo a que se refere o art 42 da Lei 4.348, de 26.6.1964, cabe, somen~e, do
8.437/92, com a redação dada pela MP n. 2.180-35/01. ~espacho do Presidente do Supremo Tribunal Federal que defere a suspensão da
195. Segundo o STJ. a apreCIação do Presidente do Tribunal se limita aos hrmnar, em mandado de segurança: não do que a denega") e a 217, STJ ("Não cabe
reqUisitos da lei - possibilidade de lesão grave a ordem, à smide, à segurança ou à agravo de deCIsão que indefere o pedido de suspensão da execução da liminar, ou da
econODlla públicas - não cabendo qualquer discussão a respeito do menta do manda- sentença em mandado de segurança") já não mais vigoravam. O Plenãrio do STF, em
do de segurança (STJ, AgRgSSeg n. 524-PE, ReI. Min. Bueno de Souza, RSTJ93/17, 2002, admitiu o agravo contra despacho do Presidente que indefenra a suspensão de
e AgRgSSeg n. 7l8-AM, ReI. Min. Antônio de Pádua Ribeiro, RSTJ 119/117; SSL segurança (SS n. 1.945-AL, v.Notiáas doSTF 19.12.2002, "STF confinna: usmeiros
n. 755-GO, ReI. Min. Barros Monterro, DJU 11.10.2007; SSL n. 784-RJ, ReI. Min. de Alagoas têm que pagar ICMS sobre exportações de açucar", Internet: stfgov.br, e
Barros Monterro, DJU 5.12.2007; Corte Especial, AgRg ED na SS n. 1.936, Rei. Min. DJU 2.8.2002), superando o entendimento sumulado (v. integra do voto do Relator
Preso César Asfor Rocha, DJU7.5.2009). De acordo com aiurí~PG!9-ªJ.19-ª-.IH:~gOl:p.!­ Min. Gilmar Mendes, lnJannollVo STF 63.2003, pp. 3-4). Jã a SÚlnula n. 217 do STJ
Dante do STJ o pedido de suspensão não se presta ao exame de error in procedendo fOi cancelada pela Corte Especial do STJ em 23.10.2003.
ou de errar ln judicando, o que deve ser perseguido atraves dos recursos preVIstos 197. Tais normas já constavam da Lei n. 8.437/92. art. 42, §§ 42 e 511, conforme
na leglslação processual (AgRgPet n. 1.236-RJ, DJU 13.5.2002, p. 136; AgRgPet n. redação dada pela MP n. 2.180-35/01.
1.323-ES, DJU26.52003, p. 242). O STF, por outro lado, vem entendendo que cabe ~98. A propósito, o então Presidente do TJSP, Des. Young da Costa Manso,
ao Presidente do Tribunal apreciar também a plausibilidade das alegações de mérito profe~u despacho restabelecendo liminar em mandado de segurança impetrado por
do ente público requerente da suspensão. requisito equivaiente ao do fomus bonijUrlS PrefeIto contra o Presidente da Câmara Municípal que lhe havia cassado o mandato,
de uma medida cautelar (AgRgSSeg n. 1.149-9-PE. ReI. Min. Sepúlveda Pertence, e, com a sentença denegatória da segurança, o Juiz revogou a liminar. Tendo havido
RT 742/162 - apreciando também a constitucionalidade do procedimento de sus- pedido de restabelecunento daquela limmar, o Presidente do Tribunai o acolheu para
pensão de segurança). O Plenário do STF, DO entanto. ressaltou. em outro julgado. a sustar o afastamento do Prefeito até o Julgamento da apelação, e justificou a decisão
possibilidade de concorrência e independência das vias, afirmando que "o pedido de por se ~tar de impetração de umãâutoridãde'côIitrnõutrà. 'Houve agravo regimentai
suspensão de segurança não impede a formulação, pelo mesmo requerente, de pedido e o Plenmo do TJSP, por maioria de votos, confinnou o despacho agravado (AgRg-
autônomo para a concessão de excepcional efeito suspensivo a recurso extraordinário MS n. 995-0, acórdão de 3.6.80. EsseJulgado se nos afigura Justo eJurídico, abnndo
articulado contra aquela mesma decisão. desde que observados os requisitos proces- novas perspectIvas para uma interpretação racional e construtIva dos casos de reexa-
suais própnos a cada uma das especies" (QO-Pet fi. 2.676-6-MS, Rei. Min. Gilmar me de limmares em mandado de segurança.
Mendes, DJU 8.9.2006). 199.AgRgnoMSn. 17.526-1,j. 18.10.81.
100 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 101

à segurança e à economia pública, para suspender, em despacho ,,' Inicialmente o STF entendia que se a liminar fosse concedida
fundamentado, a execução de liminar ou da decisão concessiva de pelo juiz de primeira instância e o Presidente do Tribunal local ne-
mandado de segurança proferida em única ou última instância pelos gasse a suspensão não seria cabível um novo pedido de suspensão
Tribunais locais ou federais (cf. arts. 297 e 317). dirigido ao Tribunal Superior?03
~ Suspensão de liminar - Liminar em mandado de segurança
No entanto, o Presidente do STJ já acatou pedido de suspensão
de liminar quando a medida fora concedida em primeira instância,
concedida por juiz de primeiro grau é passível de suspensão pelo suspensa pelo Presidente do Tribunal local e posteriormente resta-
Presidente do Tribunal competente,2oo nos termos do art. 15 da Lei belecida em sede de agravo regimentaJ.204 Considerou-se, naquela
n. 12.016/09. Quando a liminar é concedida pelo Presidente ou oportunidade, que a suspensão era relativa ao ato do Tribunal Re-
Vice-Presidente do Tribunal, já decidiu o STF, em sessão plenária gional Federal, que restabelecera uma liminar atraves da decisão no
de 8.5.86, que o pedido cabível era para o próprio Supremo, não o agravo regimental.
agravo regimental interposto perante o Tribunal estadual, porquanto
competente para apreciar esse pedido seria, no caso, o Presidente do O que em outra oportunidade a Corte Especial do STJ enten-
STF.201 deu inviável, por votação majoritária, é o pedido de "suspensão da
suspensão". A pedido do Estado da Bahia e de uma empresa pública
Com a criação do STJ, que é o órgão competente para julgar estadual, o Presidente do TJBA concedera a suspensão de uma limi-
os recursos, em única ou última instância, dos TRFs e dos Tribunais
nar obtida pelo Município de Barreiras, sendo que este, entâo, pediu à
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, entendemos que a
Presidência do STJ a suspensão da suspensão concedida localmente,
competência para cassação da liminar ou suspensão da sentença é de de modo a restabelecer a liminar de primeira instância. No STJ pre-
seu Presidente, coerentemente com o decidido, anteriormente, pelo
valeceu o entendimento de que "os dispositivos legais de regência
STF (art. 21, XIII, "c", do Regimento Interno do STJ), salvo se a
não autorizam o manejo de suspensão de liminar contra decisão
matéria for de indole constitucional.202 monocrática de suspensão de liminar" e "não há previsão legal para
pedido de suspensão da suspensão"}O'
200. Há acórdão do STJ no sentido de que não cabe recurso espeCIal sobre a
marena da suspensão da liminar (AgRgAI n. 121.340-MG, RSTJ93/179l. No mesmo Com a MP n. 2.180-35, de 24.8.2001. foram acrescentados os
sentido, STJ, AgRgAI n. 146.215-RJ, ReI. Min. Ari Pargend1er, RSTJ99/108, e REsp novos §§ 32 e 4" ao art. 4" da Lei n. 8.437/92, estabelecendo expres-
n. 116.832-MG, ReI. Min. Peçanha Martins, DJU28.2.2000, p. 73.
samente que, negada a suspensão da liminar no tribunal de segundo
201. ReeI 172-S-SP. RT 6121201. Ajurisprudência maIS recente, no entanto,
admite a interposIção do agravo regimentai no Tribunal local. sem prejuízo da possi w
grau, e negado tambem o respectivo agravo regimental, caberá novo
bilidade do pedido de suspensão da liminar para o Presidente do Tribunal Superior, pedido de suspensão ao STF ou ao STJ, sendo a matéria constitucio-
cada um com seus pressupostos específicos de cabimento (STJ, RSTJ 118/17). O nal ou legal, conforme o caso. Da mesma forma, de acordo com o
pedido de suspensão da liminar, porem. não depende da prévia interposição do agravo novo § 52, igualmente acrescentado pela MP n. 2.180-35, o novo pe-
regimental no ãmbito do Tribunal de origem (STF, AgRgPet n. 2.455-PA. ReI. para o
dido de suspensão aos Tribunais Superiores também pode ser formu-
acórdão Min. GiImar Mendes, Informativo STF 300/1 l.
Assim. o esgotamento recursal na instância de origem não e pressuposto do
lado depois de negado provimento, na segunda instância, ao recurso
cabimento do pedido de suspensão de liminar (STF. AgRgSL n. 118-RJ, Rela. Min.
Ellen Grncie, RT 872/111 l. pensão. Se o pedido de suspensão for ajUizado erroneamente junto ao STF, abordando
202. Na realidade. a matéria em discussão no mandado de segurança influirá matéria infraconstItuclonal. nada impede que seja refeito perante o STJ. ou vice-versa
na definição da competência para a apreciação do pedido de suspensão. Se o funda- (STF, AgRgSL n. 56-2-AM, Rela. Min. EUen Gracie, RT855/177l.
mento jurídico da decIsão a ser suspensa tiver índole constitucional, em princípio sem 203. RTJl65/812.
cabível ao final um recurso extraordinário ao STF - e, portanto. a competência para 204. Min. Antônio de Pádua Ribeiro. desp. 9.7.98 na Pet n. 980-SP. no caso da
a suspensão da liminar ou da sentença será do Presidente do STF. Sendo a matéria privatização da Telebrâs.
em questão de indole mfraconstítucional- e, portanto. estabelecida a competência do 205. AgRgSL n. 848-BA. ReI. para o acôrdão Min. Fernando Gonçalves, DJe
STJ no âmbito recursal-, estende-se ao Presidente do STJ a competência para a sus- 22.9.2008.
102 MANDADO DE SEGURANÇA
MANDADO DE SEGURANÇA 103

interposto contra a liminar concedida no primeiro grau. Assim, ficou


ultrapassada a posição anteriormente defendida pelo STF no sentido presidente do Tribunal vigorará até o trânsito em julgado da decisão
do descabimento do novo pedido. Tais dispositivos da MP 2.180- de mérito na ação principal". A lei, portanto, acabou consagrando a
35 foram considerados constitucionais pelo STF, no julgamento da jurisprudência do STF.21O A Lei n. 12.016/09 deixou de tratar da ma-
ADIn 2.251-DF, mterposta contra uma edição anterior das mesmas téria., mantendo, assim. o regime anteriormente vigente.
regras, por 7 votos a 4, em 23.8.2000. No mesmo sentido dispôs a Lei Deferida pelo Presidente do STF a suspensão da eficacia de
n. 12.016/09 (art. 15, § 10). medida Iimínar em mandado de segurança. a Justiça local não pode
Mantém-se, t':.davia, a competência do Presidente do STF para conceder tutela antecipada em ação ordinaria versando sobre o mes-
suspender as declsoes do STJ nos casos previstos pelo art. 15 da L . mo objeto. 211
n. 12.016109,j~ tendo sido a mesma exercida, mais recentemente, n~ O Mínistro Sepúlveda Pertence, no exercicio da Presidência do
tocante a declsao que reajustou o valor das aposentadorias em 147%. STF. acatou parecer do Procurador-Geral da República, Dr. Geraldo
O STF decidiu que, deferida a suspensão da execução de liminar Brindeiro, e entendeu que não seria cabível a suspensão de liminar
e~ mandado de segurança, o eventual julgamento de mérito conces- obtida peia parte. em sede de agravo de instrumento, mediante efeito
SIVO da segurança também deverá ficar com os seus efeitos automati- suspensivo. que revigorou liminar anteriormente revogada. Enquanto
camente Suspensos até o respectivo trânsito emjulgado.206 A decisão contracautela excepcional, a suspensão só deveria ser admitida nos
fundamentou-se no § 32 do art. 297 do Regimento Interno do STF casos expressamente previstos em. 212
, I segundo o qual "a suspensão de segurança vigorará enquanto pende; Contrariando a jurisprudência anterior da própria Corte Supre-
o recurso, ficando sem efeIto, se a decisão concessiva for mantida ma, o Pienario do STF admitiu a impetração de mandado de seguran-
pelo Supremo Tnbunal Federal ou transitar emjulgado"207 A matéria ça diretamente contra a decisão do Presidente da Casa que indeferira
acabou sendo objeto da SÚInula n. 626 do STF.20B a suspensão de segurança, concedendo, assim, uma liminar no novo
. O STJ,_ao contrário, decidiu que a suspensão da liminar vigora mandamus para deferir a suspensão antes pleiteada e negada.213
ate a prolaçao da sentença, dependendo a continuação da suspensão Se na instãncia inferior for cassada, revogada ou reformada a li-
- agora da sentença - de novo requerimento da parte interessada.209 minar ou sentença cuja suspensão se pediu. fica prejudicada a medida
. _A questão acabou merecendo tratamento legislativo, com a de contracautela. 214
edlçao do § 9" do art. 4J! da Lei n. 8.437/92, através da MP n 2 180
35, de 24.8.2001, estabelecendo que "a suspensão deferida'pel~ ~
14. Infonnações
206. Reei n. 718-PA. ReI. Min. Celso de MeUo,). 30.4.98. RTJ 1881762. As tnfonnações constituem a defesa da Administração. Devem
tence Z;;;. No mesmo sentido: STF. AgRgSS n. 780-PI. ReI. Min. Sepúlveda Per-
, :r 165/130, AgRgSS n. 2,906-I-PA. Rela. Min. EUen Gracíe, RT 85811 58, ser prestadas pela própria autoridade argüida de coatora,'15 no prazo
P~r D.utro lado, o Plenma do STF decidiu que.o pedido de suspensão da limmar
fica prejUdICado se. antes de ele ser aprecIado, já tIver sido proferida a senten a 210. O STJ vem acatando a regra do § 9' do arL 4Jlda Lei n. 8.437/92 (Reei n.
ação pnnclpal. .A. decISão fOi em maténa de ação cívil pública, mas o precede~ten: 1.141-BA. Rei. Min. Nilson Naves, DJU22,9.2003, p. 248; AgRgRecl n. 2.809-RJ.
plenamente.~phcavel aos mandados de segurança (AgRgPetn. 2.227-1-RS RIM" ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJe 10.11.2008),
Marco AurelIo, DJU24.5.2002, p. 54). • e. m,
211. STF. AgRgRecL n. 655-7. InJonnotivo STF 77, p. 4.
208: "A suspensão da limmar em mandado de segurança. salvo detennin _ 212. STF. Pet n. 1.247-0-Mr, DJU2.6.97, p, 23.679,
em C~~tráno da deCIsão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da dec~;:~
213. MS n. 24.159. Rela. Min. EUen Grade (v. NoticiOS do STF26.6.2002, "Su-
definitiva d~ concessão da segurança ou. havendo recurso, até a sua manutenção elo
Sup~emo Tnbunal Fede~l, desde que o objeto da liminar deferida coincida, to~ ou premo derruba ísenção tributária de distribuidora de petróleo", Internet: stj.gov.brl.
parcialmente, Com a da Impetração." 214. STF. QOAgRgPetn. 1.318-DF. Rei. Min. Celso de MeUo, RTJ 194/464,
i,i 209. STJ. REsp n. 97.838-RS, Rei. Min. Milton LuÍZ Pereírn.RSTJ99174. 215. TFR, AMS n. rOO.967-SP, DJU 1.3.84 e AMS n. 101.l67-SP. DJU8.3.84,
sendo Relator em ambas o Min. Carlos Maderra..
104 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 105

improrrogável de dez dias (art. 7", inciso II, da Lei n. 12.016/09).216 de litisconsortes: aqueles podem entrar no feito a qualquer tempo,
Podem ser subscritas por advogado, mas juntamente com a autorida- porque não se aproveitam da sentença; estes, como são alcançados
de responsável pelo ato sub judice, porque a responsabilidade admi- pelos efeitos da decisão, devem ingressar no mandado até a prestação
nistrativa é pessoal e intransferivel perante a Justiça. A Administra- das informações, salvo se o juiz o determinar posteriormente. Dai
ção só se faz presente em mandado de segurança até a prestação das por diante, são inalteráveis a lide e as partes. Em tese, com a Lei n.
informações, pela autoridade contra quem é impetrada a ordem.217 12.016/09, não mais caberia, todavia, a assistência.
Dai por diante, o processo pode - e deve - ser acompanbado por Ede se reiterar que a ausência de citação ou de ciência dada ao
procurador habilitado nos autos, mas as ordens de execução da segu- litisconsorte necessário no processo enseja a nulidade do julgamento,
rança serão sempre dirigidas â própria autoridade coatora e por ela que pode ser obtida até mesmo em recurso extraordinário.·como já
cumpridas direta e imediatamente, sob pena de incidir no crime de demonstramos precedentemente (n. 9).220
desobediência (art. 26, da Lei n. 12.016/09, e CP, art. 330). Somente f:;:.~
as intimações sobre a tramitação do processo e recursos é que serão 15_ Sentença
feitas na pessoa do procurador habilitado nos autos.
Nas informações, o impetrado deverá esclarecer minuciosamen- A sentença em mandado de segurança poderá ser de carência
te os fatos e o direito em que se baseou o ato impugnado. Poderá ofe- ou de merito, se antes não tiver sido indeferida a petição irncial por
recer prova documental e pericial já produzida. Se a prova depender não ser caso de impetração, não atender as exigências formais da lei
de outra repartição, fora de sua jurisdição, deverá indicá-Ia e solicitar ou quando decorrido o prazo legal para impetração (art. !O, da LeI
requisição pelo juiz. O que não se permite é o pedido de prova futura, n. 12.016/09). A carência ocorre quando o lITlpetrante não satisfaz os
a ser produzida em juízo. pressupostos processuais@as condições do direito de agrr, tal como
A falta das informações pode importar confissão ficta dos fatos previsto no art. 267, VI, do CPC.221 A sentença de mérito decidirá
argüidos na inicial, se isto autorizar a prova oferecida pelo impetran-
220. V. SÚlDula n. 631 do STF.
te. 218 As informações merecem credibilidade, até prova em contrário,
221. Na prática, ocorre de juizes afinnarem a carência de ação por falta de
dada a presunção de legítimidade dos atos da Administração e da provas que demonstrem o alegado direIto líquido e certo, extinguindo o processo
palavra de suas autoridades.219 sem Julgamento do menta. Em taIS situações, no entanto, a carência de ação não é a
Se com as informações vierem documentos, deve ser aberta solução maIS adequada, e o tribunal de segundo grau não está Impedido de apreciar
desde logo o merito da impetração. Asslm, já decidiu o STJ que: "Quando a senten M

vista ao impetrante para sua manifestação, e, após, os autos irão ao ça decide pela ínocorrência de direito líquido e certo, entendendo controversos os
Ministério Público, para seu parecer sobre todo o processado. fatos. ou porque certa circunstância deveria ter sido comprovada, decide de meritzs.
Com as informações encerra-se a fase instrutória do processo Destarte, se o Tribunai ad quem entender de modo contrário. vale dizer, entendendo
incontroversos os fatos, ou que é prescmdível a comprovação da circunstância que
de mandado de segurança e fecha-se a possibilidade do ingresso a sentença entendera de comprovação necessâna, podem completar o Julgamento,
de litisconsortes passivo no feito, salvo se o juiz determinar a inte- praticando a operação de fazer incidir a nonna de Direlto Positivo aos fatos incon-
gração da lide por litisconsorte necessário. Já vimos que o ingresso troversos. deferindo ou indeferindo a segurança, sem que isto represente víolação ao
do litisconsorte atívo não será admitido após o despacho da petição duplo grau de junsdição" (REsp n. 523-SP. Rei. Min. Carlos Máno Velloso, RSTJ
61372). Na mesma linha: EDRMS n. 14.881-DF. ReI. Min. Humberto Gomes de
inicial. Não se confunda, porém, a intervenção de assistentes com a Barros, DJU 15.12.2003, p. 181.Asolução ê consentânea ainda com a nova redação
do § 3' do art. 515 do CPC, dada pela Lei n. 10.352. de 26.122001, segundo a qual
216. O dispositivo manteve o teor do art 7n, me. l, da Lei n. 1.533/51, alterada nos casos de extinção do processo sem julgamento do merito o tribunal pode Julgar
pela Lei n. 4.348/64. desde logo a lide se a causa versar sobre questão exclusivamente de direito e estiver
217. TJSP, RDP 28/237. em condições de imediato julgamento. O STF. no entanto. decidiu que este disposi-
218. STF,RTJ6/192. tIvo legal -não se aplica em recurso ordinário constitucional referente a mandado de
219. TFR, AMS n. 84.840, DJU28.l1.79, ReI. Min. Carlos Mário Velloso. segurança, ficando restrito a hipóteses de competênCia ongmâna de JUízo, e não de
106 MANDADO DE SEGURANÇA
MANDADO DE SEGURANÇA 107

sobre o direito invocado, apreciando desde a sua existência até a sua a mesma razão de decidir em ambas as hipóteses. Embora se reitere
liquidez e certeza diante do ato impugnado, para concluir pela con- a ilegalidade em casos idênticos, haverá sempre necessidade de uma
cessão ou denegação de segurança. 222' 223 decisão para cada caso, sem que os efeitos da sentença anterior se
O mandado de segurança admite decisão repressiva e preventiva convertam em regra para as situações futuras. E assim é porque a
(art. 1°). E repressíva quando visa a corrigir ilegalidade já consu- sentença concessiva da segurança apenas invalida O ato impugnado,
mada; é preventiva quando se destina a impedir o cometimento de deixando intacta a norma tida por ilegal ou inconstitucIOnal até que
ilegalidade iminente. Em ambos os casos são necessárias a indicação outra norma de categoria igualou superior a revogue, ou o Supremo
do objeto e a comprovação da iminência da lesão a direito subjetivo Tribunal Federal suspenda sua execução em virtude de inconstítu-
do impetrante. Não basta a invocação genérica de uma remota POS- cionalidade. . k
sibilidade de ofensa a direito para autorizar a segurança preventiva; Entretanto, em casos especiais, pode a concessão de uma V--
exige-se prova da existência de atos ou situações atuais que eviden- segurança estender-se a atos futuros entre as mesmas partes, por
ciem a ameaça temida. decorrentes da mesma situação de fato e de direito, como, p. ex., no
Não se confunda - como freqüentemente se confunde - seguran- auferimento de uma isenção ou redução de imposto a prazo certo
ça preventiva com segurança normativa. O nosso sistema judiciário ou para determinada quantidade de mercadoria produzida ou im-
admite aquela e rejeita esta. portada parceladamente, ou, ainda, quando o ato impugnado venha
Segurança preventiva é a que se concede para impedir a con- a ser praticado sucessiva e parcialmente até completar o todo a que
sumação de uma ameaça a direito individual em determinado caso; o impetrante tenha direito. Nessas hipóteses, a segurança concedida
segurança normativa seria a que estabelecesse regra geral de conduta no primeiro mandado é válida e operante para todos os casos iguais
para casos futuros, indeterminados.224 A Justiça Comum não dispõe entre as mesmas partes, dispensando sucessivas impetrações, desde
do poder de fixar normas de conduta, nem lhe é perrnítido estender a que o impetrante requeira e o juiz defira a extensão da ordem pedida
casos futuros a decisão proferida no caso presente, ainda que ocorra na inicial.
Na sentença, o juiz deverá decidir sobre o pedido da inicial,
Tribunal Superior (EDRMS n. 24.309-DF, ReI. Min. Marco Aurélio, J. 17.2.2004, condenando o vencido nas custas. 225 Segundo o art. 25 da Lei n.
Informativo STF 337/3). 12.016/09, que consolidou o entendimento da jurisprudência do-
222. Aplica-se ao processo de mandado de segurança o art. 462 do Código minante (STF, SÚInula n. 512, contrariada, porem, por acórdãos do
de Processo Civil. cabendo ao juiz Rl'reciar os fatos supervenientes que possam ter
influência no julgamento da causa (STJ. RMS n. 6.566-SP. ReI. Min. Anselmo San- TJRJ, do TJRS226 e do próprio ST]227), não cabe condenação do ven-
tiago, RSTJ 94/362; RMS n. 11331-SP. ReI. Min. Francisco Peçanha Martins, DJU
28.102002, p.261). O princiPIO aplica-se em qualquer grau de jurisdição. Nesta li- 225. Julgado do TJPR entendeu que, concedida a segurança, as custas não
nh~ o STF extmgUlu impetração em sede de recurso ordinário por reconhecer a perda devem ser pagas pela própna autoridade coatora. mas pela pessoa jurídica de direito
do mteresse processual decorrente de fato superveniente (ato de autoridade superior â público a que ela esteja Vinculada (Remessa Necessana n. 50.700-0. Rel. Des. Teimo
apontada como coatom, ao qual seria ínoponível a eventual sentença no mandado de Cherem, ADV 1997, p. 627, ementa 80.084).
segurança): RMS n. 2I.I06-DF, ReI. Min. Sepúlveda Pertence, RTJ 165/508. 226. TJRJ, RDPG 31/159,34/139, eApC n. 31.201,J. 19.6.84; TJRS, RJTJRS
223. De acordo com a nomenclatura utilizada na Lei n. 12.016/09. na esteira 1021462.
da j~sprudência. dos tribunais superiores. a expressão "denegação da segurança" 227. Rompendo com uma tradição judiciária, que reiteradamente negava ho-
meluJ tanto a hipãtese de aprecíação do ménto quanto a extinção do processo sem norários de advogado nos mandados de segurança, a la Turma do STJ. em vános
Julgamento de menta, nos casos do art. 267 do CPC. em que se admíte a renovação julgados, entre os quais se destacam 05 referentes aos REsp ns. 6.860-RS e 17.124-0-
do pedido, desde que dentro do prazo decadencla! (art. 6", §§ 5' e 6"). RS, consagrou., por malOna, a tese de que são cabíveis 05 honorários, no caso. Outras
22~. Sobre a ~atureza da segurança preventIva e a invíabilidade de lmpetração
Tunnas do STJ continuaram a aplicar a SÚIDula n. 512 do STF. entendendo mcabivel
com carater normatIvo: STJ, RMS n. 15.943-RJ. ReI. Min. Jo~Amaldo da Fonseca. a condenação em honorários advocatíclOs no processo de mandado de segurança.
DJU8.9.2003, p. 344, citando a doutnna de Hely Lopes MeireIles. Na mesma linha: A Corte Especial, Julgando embargos de divergência entre acórdãos da @ Turma e
REsp n. 341.559-SP, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 15.12.2003, p. 186. da la Turma, acabou afastando definitivamente o principio da sucumbéncla no man-
dado de segurança. apesar de vários votos vencidos bem fundamentados (EDREsp
108 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 109

cido em honorários advocatícios. Nas edições anteriores. contudo. meio inidôneo para amparar lesões de natureza pecuniária. Absolu-
Hely Lopes Meirelles defendia seu cabimento. consoante o art. 20 tamente, não. A segurança pode prestar-se li remoção de obstáculos
do CPC. que finnou o principio da sucumbência em substituição ao a pagamentos em dinheiro, desde que a retenção desses pagamentos
da culpa ou dolo processual. Desde que o mandado de segurança é decorra de ato ilegal da Administração, como, p. ex., a exigência de
uma causa. vale dizer, uma ação civil, deveria haver a condenação condições estranhas li obrigação do credor para o recebimento do que
, I
I' do vencido em honorários, não importando que o rito dessa ação seja lhe é devido. Neste caso, o juiz poderá ordenar o pagamento, afastan-
especial, mesmo porque nas demais ações especiais o principio da do as exigências ilegais.no O que negamos. de inicio. e a utilização
, I' !
, '
sucumbência sempre foi aplicado sem restrições. da segurança para a reparação de danos patrimoniais, dado que seu
:::J 16. Execução 230. Assun, tem entendido o Superior Tribunal de JustIça que o mandado de
segurança é instrumento hábil para "assegurar ao impetrante o direito de preferência
A execução da sentença concessiva da segurança é imediata. no recebimento dos IDAs, respeitadas as datas dos respectIvos pagamentos. sem
qualquer distinção entre créditos escriturais e créditos cartulares" (Mandado de
especifica ou in natura. isto é, mediante o cumprimento da provi- Segurança n. 4.506, julgado em 9.4.97, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros). No
dência determinada pelo juiz. sem a possibilidade de ser substituída mencionado acórdão, entendeu o STJ que não é lícíto à União condiCIOnar o resgate
pela reparação pecuniária. Se houver danos patrimoniais a compor, de título á sua transfonnação em "titulo escntural". Na ocasião, o Ministro Peçanha
Martms afastou a mcidência da SúmuIa n. 269 do STF. entendendo que existe direí-
far-se-á por ação direta e autônoma, salvo a exceção contida na Lei to líquido e certo dos credores do Estado ao recebimento dos vaiares que lhes são
n. 5.021/66, concernente a vencimentos e vantagens pecuniárias de devidos, cabendo ao Poder Judiciário velar para que sejam mantidos os direItos de
servidores públicos, posteriores li impetração (arl. 14, § 40, da Lei preferênCIa de acordo com as datas de vencunento. sem qualquer distinção descabida.
n. 12.016/09), reconhecidos na sentença concessiva, os quais se li- Da mcsma forma, o STJ afastou a incidência da SÚlnu1a n. 269 do STF em mandado
de segurança que tratava de excfusão ilegal de parcelas de proventos do impetrante,
quidam por cálculo do contadorZ" e se executam nos próprios autos ainda que a concessão do writ viesse a resultar no pagamento das referidas verbas
da segurança. 229 Isto não significa que o mandado de segurança seja (RMS n. 3.172-PR, ReI. Min. Félix Fischer, DJU 10.62002,? 222). O que estava
em jogo no caso, confonne a lição de Hely Lopes Melrelles. era o afastamento de ato
n. 27.879-4-RJ. ReI. Min. Nílson Naves. RSTJ521349). O tema terminou objeto de ilegal, e não a cobrança pura e simples.
edição de SúmuJa também pelo Supenor Tribunal de Justiça (Súmula n. 105). No STF, em setembro/2004 decidiu-se que "é cabível a interposição de manda-
228.A liquidação por cálcuío do contador foi extinta a partir da Lei n. 8.898/94. do de segurança visando ao pagamento das parcelas retroativas oriundas de promoção
Se a apuração do valor da condenação depender apenas de cálculo aritmético. cabe na carrerra militar, uma vez que tal hipótese não consubstancia ação de cobrança, mas
ao credor Iniciar a execução mediante a apresentação de memória discnminada e tem o escopo de sanar omissão da autoridade coatora quanto ao integral cumpnmento
atualizada do cálculo. Atualmente, a liquidação de sentença é regida pelos arts._:l7S-~ das portanas editadas pelo Ministro de Estado da Justiça., restando íncontroversas a
~~15-H_g9__ÇRç,. com a redação dãI:êífi.1T232. de22J:2:2005. a qual revogou os liquidez e certeza do direito dos Impetrantes" (RMS n. 24.953-O-DF. Rei. Min. Carlos
arts. 603 a 611 do CPC. Velloso. RT 833/161).
Em principio. os efeitos financeiros da sentença mandamentai. quando cabíveIS. A l.íl Seção do STJ, em junhol2006. decidiu pelo cabimento de mandado de
se limitam a correr a parnr da data da ímpetração. não podendo retroagir (STJ, Pet segurança contra ato OmISSIVO do Ministro do Estado do Planejamento. Orçamento
n. 2.604-DF, Rela. Min. Eliana Calmon, DJU 30.82004). "Consoante a jurispru- e Gestão que extrapolou o prazo para o pagamento de indemzações a anistIados
dência do STJ, o pagamento de verbas atrasadas em sede de mandado de segurança políticos, não obstante a comunicação regular para pagamento feita pelo Ministro da
restringe-se ás parcelas existentes entre a data da Impetração e a concessão da ordem" Justiça e a previsão de dotação orçamentária (MS n. 11.506-DF. Rela. Min. Eliana
(STJ. Reei n. 2.017-RS. Rela. Min. Jane Silva, DJe 15.10.2008). V. a SÚlnula n. 271 Calmon, RT 855/21 1). Em linha similar, em novembro12006 a 3.í1 Seção do STJ con-
doSTF. cedeu mandado de segurança em face do Ministro da Defesa. o qual deixara de pagar
No entanto. em casos excepcionais, vem sendo admitida a retroatividade dos verbas prevIstas no orçamento para reparações econômlcas a anistiados políticos
efeitos financeiros resultantes da concessão da segurança., em prestígio da efetlvidade (MS n. 11.893-DF. ReI. Min. Nílson Naves. RT859/181). Em ambos os casos não
da deCISão judiCIal (STJ. MS n. 12.397-DF, ReI. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe se vislumbrou a lmpetração como substítutiva de ação de cobrança. mas tendo como
16.6.2008). escopo o afastamento de omIssão ilegal, cuja conseqUência era o pagamento, que
229. Sobre o tema., v. Daniel Roberto Hertei. "Execução e efetivação do man- configurava direito líquido e certo dos ÍInpetrantes.
dado de segurança", Revista Ibero-Americana de DireIto Público XXIl96-106, ln "Em se tratando de um ato administratIvo decisório passível de Impugnação por
trimestre/2006. melO de mandado de segurança, os efeitos financeiros constituem mera conseqUêncIa
!lO MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANçA

objeto próprio é a invalidação de atos de autoridades ofensivos de 12.016/09). O mandado vale como ordem legal para ' d'
~ireito individual líquido e certo.231
, d Olme lat
primento o que nele se determina, e, ao mesmo tem
' di' po, marca o "
A decisão -liminar ou definitiva - é expressa no mandado para mento a p ar!ir o qua o Impetraote, beneficiãrio da se"n~n . ,"
fi ' t d ,,--,ça, passa
que o coator cesse a ilegalidade. Esse mandado judicial é traosmitido a ad~ enr o asdas vantagens de,correntes do writ. Se o ato ordenado
por oficio ao iropetrado, sendo que, nos casos de urgência, poderá jU IClaImente epende de tramItação e formalidades admí ' tratj'
rfl'- d "., lllS vas
usar telegrama, radiograma, fax ou documento eletrônico (ar!. 13 e para sua pe elçao, evera IlllClar-se imediatamente seu processamen_
parágrafo único, com remissão ao art. 4º e seus parágrafos, da Lei n. to regular,
,.1-.1'
sob pena
..
de conSIderar-se desatendida a ordem• salvo nos
manuauo~ mexeQd,üveis, como j~ vimos precedentemente (n. 8), caso
do ato admmistrauvo impugnado. Não há utilização do mandamus como ação de em que o_lmpetra . o devera ofiCIar ao juiz. explicando a situação. 232 t;.:...
~\cobrança" (STJ. MS n. l2.397-DF. ReI. Min. Arnaldo Esteves Lima. DJe 16.62008).
~ 231. O STF e o STJ vêm decidindo que o mandado de segurança pode servIr
O nao atendImento do mandado judicial caracteriza o crime
para a devolução de multas ou sanções pecuniárias impostas ilegalmente ao impetran~ de desobediência à ordem legal (CP, art. 330 e art. 26 da Lei n.
te. A devolução do dinheiro e cons' d um efeito secwulário da senten a ue anula 12;016/09), e po: ele responde o impetrado renitente, sujeitando-se
~ rep~~o a reposição das AA!1es ao stl!-~o ante (no STF, RMS D. ~te mesmo a pnsao em flagrante, dada a natureza permanente do de-
22.739-DF, ReI. Min. Octávio Gallotti. RTJl64/l74; RMS n. 22.959-9-DF. ReI. Min.
Mauricio Corrêa. DJU 9.10.98; no STJ. REsp n. 29.950-4-SP, ReI. Min. Vicente Cer- lIto, sem prejUlZO das sanções administrativas e da aplicação da Lei
nícchiaro,DJU 1.3.93; REsp n. l69.226-SC, ReI. Min. Vicente Leal, RSTJ 109/365). n. 1.079, de 10.4.50. que disciplina os crimes de responsabilidade
Na mesma linha o acórdão da li Turma do STJ no REsp D. 410371-DF. Rei. Min. quando cabíveis. • ,
Francisco Falcão, DJU3.112003 e RT8221208. No caso, discutia-se a devolução de Cumpn'da a ordem jU 'd"IClal, exaure-se o conteúdo mandamen- ~
multa ilegalmente cobrada pelo Banco Central a uma instittllÇão financerra. Decidiu-
sc, por unanimidadc, na hipótese, não apenas que a devolução dos valores ilicitamente tal da sentença. restando apenas seu efeito condenatório para o
apropriados era cabível em sede de mandado de segurança. como resultado prático pagamento das CUStas,233 a ser exigido nos mesmos autos, na forma
do desfazimento da ilegalidade e da reposição das partes ao status quo ante, mas processual comum.
tambem que tal devolução deveria ser feita em especÍe, independentemente da expe-
dição de precatório. O STJ também acatou a viabilidade do mandado de segurança A execução provisória'34 foi estendida à sentença concessiva
para determinar a incidênCIa de correção monetária sobre os depositas em cruzados da segurança pela Lei n. 6.071. de 3.7.74. A Lei n. 12.016/09, em
novos bloqueados pelo Plano Collor (por exemplo: STJ. REsp n. 90.000-SP. ReI. Min.
Demócrito Rem.ldo, DJU 15.9.97; REsp n. l27.083-SP, ReI. Min. Humberto Gomes
de Barros, DJU9.l2.97; e particulannente o REsp n. 90.407-SP, ReI. Min. Ari Par- . 232.~A mexeqüibiI~dade da sentença tanto pode ser íntrinseca â própria deCisão
gendler, DJU24.8.98, p. 47), para corrigir o cálculo de juros ilegalmente reduzidos em (mcompetencla da autondade apontada como coatora para a prática do ato) quant
precatório judicial devido em decorrência de condenação Imposta à Fazenda (RMS n. pode decorrer de fato supervemente (por exemplo, se um deputado obtiver' a segu~
l5.963-PR. ReI. Min. LulZ Fux, RDR 36/241), bem como para assegurar o respeIto à rança p~ ser remtegrad,? no I?andato. q.u: fOI cassado, mas a legislatura já se tiver
ordem cronológica e â devida remuneração de correção monetária e juros no pagamen- encerrado, em tal sltuaçao, a mexeqülbdIdade deverâ ser Igualmente reconhecida.
to de IDAs (por exemplo: MS n. 6.735-DF. ReI. Min. José Delgado. DJU 8.5.2000, res~alvando-se ao Impetrante o a.cesso as Vias ordinârias para a reparação dos even-
p. 51; MS n. 8.60 l-DF, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 10.3.2003, p. 79). tual~ danos comprovados). Em SItuação idêntica ado exempio aqUi apontado o STJ
Em tais hipóteses, a concessão da segurança garante à parte o recebimento de determl- deCIdiu .que, "ante o decurso de prazo do mandato do prefeito municipal, m~stra-se
nadas verbas pecuniãrias como conseqüência lógica do reconheCImento da ilegalidade se~ objeto o mandado.de segurança para cassação de medida judicial que deter-
do ato praticado pela autoridade coatora. tal como no caso da devolução das multas minou o seu afastamento do cargo" (RMS n. 10.973-RN, Rei. Min. Castro Meira,
iliCItamente arrecadadas. Especificamente com relação aos critérios de correção mo- DJU 17.~1.2003.~. ~39). No ~~ Região considerou-se ter perdido o objeto a
netária e juros de IDAs, a 1a Seção do STJ decidiu recentemente, por maioria. voltar Imp~traçao qu~. objenvava garantrr a parte a realização de provas de um concurso
atrãs e modificar o entendimento já solidificado em inúmeros acórdãos anteriores, ves~bular que ja fora encerrado (RT 867/418). Em qualquer das hipÓteses a execução
passando a aplicar a SÚInula n. 269 do STF e concluindo pelo descabimento da via da lurunar ou da sentença serà juridicamente Impossível. •
processual do mandado de segurança (MS fi. 8.737-DF, ReL Min. Francisco Falcão, 233:~jurisprudê,n~ia consolidou-se no sentido do descabimento de condenação
j. 23.4.2003, Informativo STJ 170). Com a devida vênía, acreditamos que esta nova em honoranos advocaticlOs em mandado de segurança. consoante as Súmulas ns. 512
posição deveria ser revista, pois é exageradamente restritiva. retirando das partes uma do STF e 105 do STJ, tendo a Lei n. 12.016/09, por isso, a vedado expressamente
eficaz e célere arma processual de combate â arbitrariedade. Não hã que se confundir no seu art 25.
taís situações de repressão a um ato ilegal com os pedidos de Simples cobrança ou de ~ 23~: Sobre .execução provlsôría em mandado de segurança v. o excelente artigo
reparação de danos, que não são cabíveis pela via do mandado de segurança de Candldo R. Dmarnarco na RT5431125.
112 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 113

seu art. 14. § 3", trata da possibilidade de se executar provisoria- 17. Recursos
mente a sentença que conceder a segurança, ressalvando os casos
em que é vedada a concessão de liminar. Daí não se pode concluir Os recursos agora cabíveis. especificamente, em mandado de
segurança, com fulcro na Lei n. 12.016/09, são os seguintes: o agra-
que essa provisoriedade exija a caução e a carta de sentença referi-
das no art. 588 do CPC.235 E assim já se decidiu,>36 pois. se a limi- vo de instrumento, da decisão do juíz de primeiro grau que conceder
nar normalmente é executada independentemente desses requisitos, ou negar a lin1inar (art. 7", § 1"); nos casos de competência originária
dos tribunais, agravo da decisão do relator que conceder ou denegar
ilógico seria exigi-los para execução da decisão do mérito, ainda
a liminar, ao órgão competente do tribunal que integre (art. 16, pa-
que sujeíta a recurso.
rágrafo único); apelação, da decisão que apreciar o mérito, decretar
O mandado de segurança tem rito próprio e suas decisões são a carência ou indeferir a inicial (arts. 10 e 14: CPC, art. 296);238 re-
sempre de natureza mandamental, que repele o efeito suspensivo e curso de oficio ou voluntário, da sentença que conceder a segurança
protelatório de qualquer de seus recursos. Assim sendo, cumprem-se (art. 14, §§ 1" e 2");239 agravo regimental. do despacho do Presidente
imediatamente tanto a liminar como a sentença ou o acórdão conces- do Tribunal que suspender a execução da sentença ou cassar a limi-
sivo da segurança, diante da simples notificação pelo juiz prolator nar (art. 15: Regimento Interno do STF, art. 297); recurso especial
da decisão, independentemente de caução ou de carta de sentença, e extraordinário das decisões proferidas em única instância pelos
ainda que haja apelação ou recurso extraordinário pendente.237 tribunais, nos casos legalmente previstos: e recurso ordinário (art.
A provisoriedade da sentença não transitada em julgado só se maní- 18), qualquer que seja o valor da impetração,240 desde que o acórdão
festa nos aspectos que não tolhem a ordem contida na notificação do incida nos permiSSIVOS constitucionais (CF, arts. 102, II, "a", e 104,
julgado. Sem esta presteza na execução ficaria invalidada a garantia II, "b") e seja denegada a segurança.24 !
constitucional da segurança. Além disso, é de se recordar que para a
238. O art. 285-A do CPC, introduzido pela Le! n. 11.277, de 7.2.2006, disc!-
suspensão dos efeitos da sentença concessiva da segurança hã recur- plina que. "quando a matéria controvertida for unicamente de direito e no JUizo jã
so específico ao Presidente do Tribunal (Lei n. 12.016/09, art. 15), o houver sido proferida sentença de total improcedência em outros casos idêntiCOS.
que está a indicar que essa suspensão não pode ser obtida por via de poderá ser dispensada a citação e proferida sentença, reproduzindo-se o teor da
apelação ou de qualquer outro recurso genérico. anteriormente prolatada", Trata-se de hipótese de "indeferimento da imcial" de pla-
no. com apreciação do ménto da demanda. antes ineXIstente no sistema processual
A decisão denegatória da segurança ou cassatória da liminar brasileiro, do quai cabe apelação, na fauna do § ln do mesmo art. 285-A do CPC.
produz efeito liberatório imediato quanto ao ato impugnado, ficando Por outro lado, deve ser anotado que, de acordo com o § ln do art 518 do CPC.
introduzido pela Lei n. 11.276, de 7.2.2006. "o juIZ não recebem o recurso de apela-
o impetrado livre para pratica-lo ou prosseguir na sua efetivação ção quando a sentença estiver em conformidade com SÚInuia do Superior Tribunal
desde o momento em que for proferida. As intimações ou comunica- de Justiça ou do Supremo Tribunal Federal",
ções dessas decisões não são mandamentaís, servindo apenas para a 239. O reexame necessário é cabível mesmo quando a impetração se dinge
fluência de prazo para recurso, tendo em vista que não hã qualquer contra ato de SOCIedade de economia mista (STJ, REsp n. 254.063-PR, Rei. Min. José
Arnaldo da Fonseca, DJU29.4.2002, p. 274).
ordem judicial a cumprir quando a segurança é denegada ou a limi- A Lei n. 10.35212001 cnou o § 29. do art. 475 do CPC. afastando a remessa ex
nar é cassada ou revogada. officro, dentre outras hipóteses. nos casos em que o direIto controvertido for de valor
inferior a 60 salárIos mínimos. O STJ. no entanto, entendeu que tal dispositIvo não
se aplica nos mandados de segurança, prevalecendo para estes a regra específica do
235. O art. 588 do CPC foí revogado pelo art. 9'1 da Le! n. 11.232, de 22.122005. art 14, § ln, da Lei n. 12.016/09, que SUbStituI determinação idênttca constante do art.
A matéria de execução provisória e caução está hoje regulada pelo art. 475-0 do 12, parágrafo Unico, da Lei n. 1.533/51 (REsp n. 788.847-MT, Rela. Min. Eliana
CPC, rntroduzido pela mesma Le! n. 11.23212005. Calmon, DJU 5.6.2006).
236. TFR. Ap. n. 38.1l5-MG, DJU 11.6.76, e Ap. n. 84.890-SP. DJU 31.10.79; ~. 240. STF, RTJ85/972, 88/964.
TJRJ, RT519/226. No TRF-5' R., ApC n. 92.731-PE, RTJE 173/128. 241. Ajurisprudência vem entendendo que a expressão constitucIonal "deCIsão
-...;.>.

237. STF, RE n. 70.655-RS, DJU24.9.71, p. 5.135. denegatória'" tanto rnclui as decisões de denegação da segurança por questões de mé-
MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 115
114

rito quanto aquelas de extinçãO do processo sem apreciação do mérito. Assim, sempre Cabe ao STJ recurso especial contra decisão de unica ou última
que a segurança deíxar de ser concedida, a decisão será denegatóna, e o recurso
cabíveL nos mandados de segurança de competência ongínária dos tribunais será o instância dos TRFs ou dos Tribunais dos Estados, do Distrito Federal
ordinâno (no prazo de quínze dias), e não o especíaI ou extraordinãrio (neste sentido, e Territórios, quando "contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes
STF. RMS n. 21.106-DF, Rei. Min. Sepúlveda Pertence, RTJ 165/508; AgRgMS n. vigência; julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face
21.112-1-PR, ReI. Min. Celso de Mello, DJU29.6.90. p. 6.220; RMS n. 21.597-RJ, de lei federal; der a lei federal interpretação divergente da que lhe
ReI. Min. Celso de Mello. RTJ 1861217; STJ, RMS n. 4.965-5-SP. ReI. Min. LuiZ ' outro tn'bunaI" (CF" art 105, m, ''''
Vicente Cemicchiaro. RSTJ 71/163; RMS fi. 4.883-PI. ReI. Min. Fernando Gon- haja atn'butdo a a '''')
c.242 Ore-
çalves, RSTJ 92/378; RMS n. lO.275-MG. ReI. Min. Humberto Gomes de Barros. curso extraordinário, para o STF, só é admissivel quando a decisão
RSTJ 123/51). Mesmo o acórdão que julga prejudicado o mandado de segurança se "contrariar dispositivo desta Constituição; declarar a inconstitucio-
assemelha âquele que o denega, para efeitos de cabimento do recurso ordinâno (STJ, nalidade de tratado ou lei federal; julgar válida lei ou ato d~ governo
REsp n. 17.846-GO. ReI. Min. Ari Pargendler. DJU25.62001. p. 166). Em sentido
contrário, não conhecendo de recurso ordinário interposto contra acórdão que dera local contestado em face desta Constituição" (CF, art. 102, m, "a"
pela extinção de mandado de segumnça em razão da perda de objeto: STJ. RMS n. a H
C"), e "o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das
12.278-SP, ReI. Min. Milton Luiz Pereira, DJU 23.9.2002, p. 224. A mteIposição de questões constitucionais discutidas no caso" (CF, art. 102, § 3", com
recurso denominado como especial em lugar do recurso ordinárieF, cabível, é consi-
derada como erro grosseiro. afastando a aplicação do princípIO da fungibilidade e a redação da EC n. 45/2004).243
impedindo seu conhecimento (STJ. REsp n. 101.066-SP, ReI. Mio. João Otávio de Cabem, ainda, genericamente, os demais recursos contemplados
Noronha. RT 835/162). O recurso ordinàrío tem a mesma natureza de uma apelação. pelo Código de Processo Civil (art. 496), desde que no proce.ssa-
devolvendo ao Tribunal Superior o conhecímento de toda a maténa em discussão
(RMS o. 6.566-SP, ReI. Min.Anselmo Santiago,RSTJ941362). O STJ vem admitindo mento da impetração venham a ocorrer as sttuações que os ensejam,
a aplicação do prindpío da fungibilidade quando a parte denomina recurso ordinâno a saber, agravo de instrumento e embargos de declaração,244 bem
de apelação, aproveitando o ato processual e julgando o mérito do recurso (RMS n. como a apelação de terceiro prejudicado (CPC, art. 499) e o recurso
; 'i
1.634. Rei. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 16.3.98, p. 35. eRMS n. 12.550- adesIVO (CPC, art. 500). Até mesmo o incidente de uniformização de
RI. Reia. Min. Eliana Calmon. Infonnatívo STJ 88).
jurísprudência (CPC, art. 476), como é agora denominado prolixa-
O STF. no entanto, decidiu que o § 30 do art 515 do CPC, com a redação da Lei
n. 10.35212001. não se aplica em recurso ordimino constitucional referente a man- mente o prejulgado, eadmissível em mandado de segurança, perante
dado de segurança. ficando restrito a hipóteses de competência ongínária de juízo, e
não de Tribunal Superior. no caso, do STJ (EDRMS n. 24.309-DF. ReI. Min. Marco O STJ vem entendendo incabível o agravo de InStrumenta contra despacho do
Aurélio. DJU 30.4.2004). Segundo a referida regra, quando o processo for extinto Presidente do Tribunal a qua que inadmíte recurso ordinãno, por falta de preVIsão
sem julgamento do menta. o Tribunal poderá julgar desde logo a lide. se a causa ver- legal (AgRgAJ n. 457.477-RJ, Rela. Min. Eliana Calmon, DJU 12.8.2003). Deve
sar questão exclusivamente de direito e estiver em condições de imediato julgamento. ser salientado. no entanto, que. a exemplo da apelação, estando o recurso ordmano
O STF deu provímento ao recurso. mas devolveu os autos para o STJ proferir o novo devidamente preparado, e sendo tempestivo, o indeferimento d~ seu proce,ssamento
Julgamento. Na mesma linha: RMS n. 24.789-DF, ReI. Min. Eros Grau,RTJ 192/692, constituí usurpação da competência do Tribunal ad quem- razao pela qual deve ser
e RMS n. 22.180-5-DF, ReI. Min. Eros Grau, DJU 12.8.2005. No âmbito do STJ, po- admitida a reclamação no Tribunal Superior, para forçar sua admissão.
rem, há jurisprudência em sentido contrâno, admitindo a aplicação do 8ft. 515, § 3lJ, Não hli recurso ordinário para o STJ contra acórdão proferido em mandado de
do CPC em sede de recurso ordinário em mandado de segurança (RMS n. 15.877-DF, segmança Impetrado contra ato de JuiZado EspeCIal (STJ, AgRgAJ n. 347.549-SP,
ReI. Min. Teori Albino Zavascki. DJU 21.6.2004). Note-se que neste caso a parte Rel. Min. Ari Pargendler, DJU 4.6.2001. p. 179). Tampouco se admite o recurso
atacou a deCIsão do STJ junto ao S1F, e lá foram negados a suspensão da segurança ordinário de mandado de segurança julgado por Tunna Recursal de JUlZ8do Especl8l
e o efeito suspensivo ao recurso extraordinário. não obstante o defenmento ínicial de (STJ. RMS n. 13.295-BA. ReI. Min. Ruy Rosado de Aguíar, DJU 4.2.2002. p. 361).
uma limmar (v. a discussão no acórdão daApC n. 813-1·DF. Rei. deslg. Min. Cézar 242. Na linha da SÚInula n. 203 do STJ. não cabe recurso espec181 contra deCi-
Peloso. DJU 1.9.2006). Ainda no STJ, aplicando por analogia o art. 515. § 3'. do são proferida por ôrgão de segundo grau dos Juízados EspeCIais.
CPC, ao recurso ordinàno em mandado de segurança e citando vários precedentes: 243. V. a Leí n. 11.418, de 19.12.2006.
RMS n. 25.462-RJ, Rela. Min. Nancy Andrighi. DJe 20.10.2008. Tais decisões mdi- 244. Sustentamos antes o cabimento de embargos ínfringentes em apelações
cam a possibilidade de que o terna venha a ser rediscutido na Suprema Corte. decididas por maioria. mas o STF. pela Súmula .n. 597. dectaro.u mcabível ~sse
Na mesma direção do STJ, não vemos motivos para a não-aplicação da nonna, recurso em mandado de segurança. Ajurisprudêncla do STJ tambem se consolIdou
que ê salutar e contribuí para a celeridade e a economia processuSlS. no sentido do descabimento dos embargos tnfringentes em apelação em mandado
No silêncIO da legislação. deve-se entender o prazo para a interposição do recurso de segmança (Súmula o. 169 do STJ). A SÚlDula n. 294 do STF tambem já prevía a
ordinâno como sendo de 15 dias, por aplicação analógica do art. 33 da Lei n. 8.038/90 inadmissibilidade dos infringentes contra decisão do STF em mandado de segurança.
(STF. RMS n. 22.295-O-DF. ReI. Min. Marco Aurélio. DJU30.6.2000. p. 90). A LeI n. 12.016/09 é expressa em negar seu cabimento (art. 25).
MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 117
116

qualquer Tribunal. Não são cabíveis os embargos infringentes, por em que é vedada a concessão de Iiminar.248 Manteve a lei ora vigente
força do art. 25 da Lei n. 12.016/09, nem tampouco embargos de a sistemática trazida pela Lei n. 6.071, de 3.7.74, que, ao ensejo de
~ divergência, confo~e a jurisprudência do STF.245 adaptar as normas do mandado de segurança ao novo Código de Pro-
Quanto ao cabunento do agravo de mstrumento contra deci- cesso Civil, submeteu a sentença concessiva a recurso de oficIO e
são interlocutória proferida no curso do processo do mandado de declarou que poderia ser executada provisoriamente (art. 12, pará-
segurança, parece-nos que no andamento do feito podem sobrevir grafo unico, da antiga Lei n. 1.533/51, com a redação dada pela Lei
decisões inteiramente contrárias à lei processual e prejudiciais à par- n. 6.071/74). Essa "execução provisória", em mandado de segurança,
te. Ficarão sem recurso oportuno tais provimentos? Visto que a Lei difere daquela referida pelo art. 588 do CPC para as outras sentenças,
n. 12.016/09 especificou o cabimento de agravo de instrumento nas como já demonstramos precedentemente (n. 16).249 .
hipóteses que menciona, mas não excluiu a possibilidade genérica de Os prazos para recursos são os fixados no Código de Processo
agravo de instrumento previsto no art. 522 do CPC, entendemos que Civil, contando-se em dobro para a Fazenda Pública, para o Minis-
este pode ser aplicável na tramitação da segurança de modo excep- tério Público (art. 188)250 e para litisconsortes com procuradores
cional, como meio de impugnação de decisões nitidamente prejudi- diferentes (art. 191). Para responder ao recurso em contra-razões. o
ciais, quando não conflitar com as prescrições da sua lei especial nem prazo é o singelo para todas as partes, pois o Código não abriu eXCe-
contrariar a indole do mandamus. ção para o mandado de segurança e este, por SeU rito especialíssimo
~ O agravo de instrumento típico e a sua modalidade retida,246 afi- de remédio heróico, só admite alargamentos de prazos processuais
nal, não conflitam com a norma específica do mandado de segurança, quando a leI expressamente os determine. No caso, não Se pode en-
nem contrariam sua indole de remédio heróico, célere na sua tramita- tender que a ampliação genérica do art. 191 - "para falar nos autos"
ção, pois eSSeS recursos, não tendo efeito suspensivo, não impedem o -importe duplicação do prazo de contra-razões, pnvilégio, esse, não
caminhamento da impetração, nem obstaculizam Seu julgamento de especificamente concedido à Fazenda Pública, ao Ministério Público
mérito; apenas asseguram regularidade em seu processamento. Daí o ou às partes que tenham mais de um procurador nos autos. Essa a
SeU cabimento, como medida excepcional de resguardo procedimen- Unica interpretação que se coaduna com a natureza urgente e manda-
'. ,tal da segurança. mental das decisões em mandado de segurança.
.:c'l O efeito dos recursos em mandado de segurança é somente o Observamos, ainda, que somente a Fazenda Pública, ou seja,
devolutivo, porque o suspensivo seria contrário ao caráter urgente e a União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas autarquias, é
auto-executório da decisão mandamentaL247 Pontue-se que a Lei n.
12.016/09 não autoriza, entretanto, a execução provisória nos casos 248. Em relaçãO aos recursos contra deCisões concessivas de reclassificação ou
equiparação de servidores públicos, vencimentos e vantagens, a exceção já constava
. 245. O Plemino do STF. por malOna, entendeu incabíveis embargos de diver- da Lei n. 4.348/64. que nesses casos impunha o efeito suspensivo (arts. 5ll e 7U) •
gênCia opostos em face de acórdão proferido em sede de recurso ordinário em man- 249. A Lei n. 8.076/90. no seu art. lU, parágrafo Uxuco, sujeitava ao duplo grau
dado de segurança (EDRMS n. 22.926-DF, ReI. Min. Mw<o Aurélio,). 19.2.2003, de junsdição. determinando que somente produziriam efeitos apos a sua confirmação
lnfonnallvo STF 298/1 l. peio respectivo Tribunal, as sentenças concessIvas de mandado de segurança contra a
246. Na redação do art. 522 do CPC dada pela Lei n. 11.187, de 19.10.2005, legislação que constitui o chamado "Plano ColIor",
o agravo retido passou a ser a regra. ou a modalidade típIca, ao passo que o agravo O TRF da 3a Região proclamou a mconstituclOnalidade do referido paragrafo
de instrumento de apreciação imediata pelo Tribunal ad quem tornou-se a exceção. ónico do ar!. 12 da Lei n. 8.076/90, em sessão do seu Plenmo realizada em 25.4.91,
247. STJ. RMS n. 8.320-SP. ReI. Min. Peçanha Martins, DJU 19.12.97, p. no MS n. 90.03.375625-5. entendendo que a disposição legal impugnada limitava a
67.468. Em situações excepcionais. no entanto, a jurisprudência vem admitindo competência do Poder Judiciário, constítucíonalmente assegurada. Em decorrênCIa.
o efeito suspensívo à apelação contra a sentença denegatóna da segurança. ou ao foram denegados vãrios mandados de segurança impetrados pelo Banco Central ~ontra
recurso ordinário no caso de julgamento onginário em Tribunal, de modo a garantir atos de juizes de 111 instância que deixaram de aplicar a norma legal que o Tnbunal
a persístêncía dos efeitos da liminar até o julgamento do recurso, evítando o pereciw considerou InconstItucional (v. MS n. 37.791. reg. 90.03.38434-7, do qual foi Relatara
menta do direito do impetrante (v., portados: RMS n. 351-SP, Rei. Min. Antôruo de a d. Juiza Annarnana Pimentel. ln RTRF da 3a Região-71282 e ss., julho-setembrof91).
Pádua RibeIro, RSTJ96/175). V.. amda, ns. 6 e 12. supra. 250. I' TACSP, AI n. 748.149-0, Rel.JUlz Correía Lima, RT750/297.
MANDADO DE SEGURANÇA 119
118 MANDADO DE SEGURANÇA

que goza do privilégio da duplicação dos prazos para recurso, não e/ltidade a que pertencer o coator,2S4 sempre que concedida a segu-
se estendendo tal prerrogativa às entidades paraestatais (empresas rança ou a liminar, porque sobre ela recairão os encargos da conde-
públicas, sociedades de economia mista, fundações instituídas pelo nação ou da suspensão do ato (art. 14, § 2~, da Lei n. 12.016/09). Em
Poder Público, serviços sociais autônomos), nem aos concessionários geral, são aplicáveis nas impetrações todas as regras de tramitação
dos recursos que não forem incompatíveis com as especificidades
de serviços públicos que impetrarem ou responderem a mandado de
segurança. Essas entidades ou empresas de personalidade privada só do mandamus.
contarão o prazo em dobro se a lei federal lbes conceder expressamen-~ Na pendência do recurso, o recorrente pode manifestar a de-
te o privilégio, equiparando-as, para esse efeito, à Fazenda Pública. sistência a qualquer tempo, índependentemente de anuêncía das
demais partes, conforme o disposto no art. 501 do CPC.2~5 Mas não
A contagem do prazo para recurso em mandado de segurança
há desistência passivei do recurso ex officio (art. 14, § I·, da Lei n.
flui da intimação oficial do julgado, e não da notificação à autoridade
12.016/09).
coatora para o cumprimento da ordem (STF, Súrnula n. 392). Corre
''-,\ nas férias o prazo para recurso extraordinário e agravo. 2S1 Transitada em julgado a sentença concessiva ou denegatória da
segurança, desde que tenha apreciado o mérito, só por ação resciso-
.::;0. A interposição dos recursos pode ser feita pelos impetrantes, ria poderá ser desfeito o decidido, por constituir coisa julgada em
impetrados,252 Ministério Público, litisconsortes (não confundir sentido formal e material, como veremos a seguir. No entanto, se a
com simples assistentes), terceiros prejudicados,253 bem como pela decisão não decidir o mérito, não impedirá que, por ação própria, o
impetraote pleiteie os seus direitos (art. 19 da Lei n. 12.016/09).
251. STF, RT 5321268.
I
" ! 25~_ O ~TF decidiu. em ca,,? Isolado, que: "Em tema de mandado de segurança. Prevê o ar!. 17 da Lei n. 12.016/09, ademais que "nas decisões
O coator e notIficado para prestar mfonnações. Prestadas estas. sua intervenção cessa. proferidas em mandado de segurança e nos respectivos recursos,
Não tem ele legitimidade para recorrer da decisão deferitôna do mandamus. A legiti~ quando não publicado, no prazo de 30 (trinta) dias, contado da data
mação cabe ao representante da pesso8Jurídica mteressada" (acõrdão unânime da la
T., ReI. Min. Soares MOOoz, RE o. 97.282-9-PA, DJU 24.9.82).
do Julgamento, o acórdão senL$..ttQ.sJi.tui.d~LP_elas respectivas no~~
. Nas ediçõ~ anteriores~ discordamos desse entendimento. pois o impetrado, ,!qui&'}Í,gcil.S,. ÍIldep-el1~te.n.tem.ente...de revis~o" .
que mtegrou a lIde desde as mformações. não pode ser alijado do processo na fase Inspirando-se nos dispositivos do art. 17 da Lei n. 1.533/51, o
de recurso. Poderá haver apelação conjunta ou separada, sem exclusão do impetrado art. 20 da Lei n. 12.016/09 determinou que, à exceção do habeas cor-
como têm admitido os outros Tribunais e o próprio STF em casos anteriores. '
pus, os processos de mandado de segurança e os respectivos recursos
Em posição intermediária., decidiu a Corte Especial do STJ: "Tem legitimidade
para recorrer, no mandado. de segurança. em principio. o orgão público, e não o impe- terão prioridade sobre todos os demais procedimentos Judiciais.
trado, que age como substltuto processual da pessoa jurídica na pruneíra fase do writ.
Ao impetrado faculta-se. não obstante. a possibilidade de recorrer como assistente li- ~
ttsconsorcial, ou como terceU'O. apenas a fim de prevenir sua responsabilidade pessoal 18. Coisa jlllgada
por eventual dano decorrente do ato coator. mas não para a defesa deste ato em grau
recursat, a qual incumbe à pessoa Jurídica de Direito Público, por seus procuradores A coisa julgada pode resultar da sentença concessiva ou dene-
legalmente constituídos" (REsp o. l80.6l3-SFJEDiv, Rela. Min. ElÍllna Calmoo, RF gatória da segurança, desde que a decisão haja apreciado o mérito da
3801298). Citando este pre<:edente da Corte Especial. a 6' Turma do STJ decidiu que pretensão do impetrante e afumado a existência ou a inexistência do
u a autoridade coatora apenas tem legitimidade para recorrer de sentença que concede direIto a ser amparado.2S6 Não faz coisa julgada, quanto ao merito
a se~ça quando tal recurso objetiva defender interesse propno da dita autoridade",
E. maIS, que"o prefeito municipal. na qualidade de autoridade coatora, não possui o
254. STF, RTJ1l81377; TJSP. RT 828/212.
prazo dobrado para recurso, sobretudo porque o alcaide municipal não se confunde
255. Neste sentido. admitindo a desistência do recurso mesmO depois de mi-
com a Fazenda Pública, esta o ente que suporta o ônus da decisão do mandado de
ciado o julgamento, pendente de finalização por um pedido de vista: STJ, RMS n.
segurança" (REsp o. 264.632-SP, Rela. Min. Maria Thereza de Assis Moura, DJU
19.11.2007). Pacificando a controvêrsia., a Lei n. 12.016/09 estatui expressamente que 20.582-G0. ReI. deslg. Min. Luiz Fux, DJU 18.10.2007.
se estende à autoridade coatora o direIto de recorrer (art. 14, § 2-2 ). 256. Alfredo Buzaid, "Do maodado de segurança", RT258/35; Celso Agricola
Barbi.Do Mandado de Segurança, 1976, p. 255; STF, RT4591252.
253. STF, RTJ85/266, RT3411509.
120 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 121

do pedido, a decisão que apenas denega a segurança por incerto ou mas partes, incidente sobre objeto do mesmo ~ênero (mercadorias,
ilíquido o direito pleiteado, a que julga o impetrante carecedor do serviços, atividades etc.). Neste caso, não se venfica a cOlsaJulgada,
mandado e a que indefere desde logo a inicial por não ser caso de por faltar à decisão anterior um dos pres.supostos de sua ocorrênc~,
segurança ou por falta de requisitos processuais para a impetração ou ou seja, a vinculação da sentença pnmItiva ~e.~~~()ÉJ!~_(~nao
pelo decurso do prazo para impetração (art. 10 da Lei n. 12.(}16/09). a objeto do mesm.<!.-g~n.ero). Ter-se-á, aqui, apenas um precedente
Quando a lei diz que a decisão do mandado de segurança não judicial; nunca a coisajulgada, em acepção jurídica própna.
impedirá que o requerente, por ação própria, pleiteie seus direitos e Mas, desde que se forme regularmente a coisa julgada, em sen-
os respectivos efeitos patrimoniais (art. 19) e possibilita a renovação tença de mandado de segurança, tem "força de lei nos limites da lide
do pedido quando a sentença denegatória não lhe houver apreciado o e das questões decididas" (CPC, art. 468), e, portanto, não há razão
mérito (art. 6", § 6"), é de entender-se que a Justiça poderá manifes- para se permitir sua desconstituição por aç.ão ordinária, quando e
tar-se, sempre, sobre a matéria não decidida no mandado anterior. Daí certo que unicamente a rescisona podem faze-lo (CPC, art. 485). DaI
não se pode concluir, data venia dos que entendem em contràrio,257
porque o próprio STF, dando o exato sentido e alcance de sua Súmula
que, sendo a segurança denegada por qualquer motivo, ficará aberta a n. 304, consignou que, quando a decisão profenda em mandado de
via ordinàriapara a reapreciação da mesma questão. Não nos parece segurança conclui que não assiste direito ao impetrante, apreCIando
assim, porque tal exegese conduz à negação da coisajulgada, pelo só o mérito, o único modo de atacar ares judicata assim formada é a
fato de a decisão ser contrària á pretensão do impetrante. O que a lei ação rescisÓria.258 Com efeito, a expressão contida na indigitada SÚ-
ressalva é a composição dos danos pelas vias ordinàrias, exatamente mula, "não fazendo coisa julgada", equivale a dizer-se: quando não
porque essa indenização não pode ser obtida em mandado de segu- fizer coisa julgada contra o impetrante, não impede o uso da ação
rança. Por outro lado, assinala o legislador que o interessado poderá própria. Por outro lado, quando fizer coisa julgada, impede o uso de
renovar o pedido em outro mandado, enquanto o juiz não o denegar outra ação ou, mesmo, de outro mandado de segurança. Mas IstO so
pelo mérito. ocorre nas sentenças regulares, pois as sentenças nulas não fazem
Nada impede, entretanto, que a mesma parte impetre sucessi- coisa julgada, sabido que o ato nulo não gera efeitos jurídicos váli-
vos mandados de segurança com o mesmo objeto, desde que por dos, e, por isso mesmo, a decisão nula, ainda que supere os prazos de
fundamentos diversos. Já então não ocorre renovação do mandado, recursos específicos, pode ser atacada e invalidada por mandado de
MSe;;tido a qu~i se refere, opondo a restrição do art. 6", § 6". segurança, porque seus efeitos e sua execução não passam de atas
Haverá, em tal caso, impetração inteiramente nova, apenas entre as ilegais, produtos do abuso de poder, reprimíveis pelo mandamus nos
mesmas partes figurantes em mandado anterior. Nessas hipóteses não termos constitucionais.
há cOISa Julgada impeditiva do novo mandado, !l0rque não oc~. Quanto à coisa julgada no mandado de segurança coletivo,
mesma razão de pedir, embora confluam os dois outros reqUIsitos da que mereceu pela primeira vez tratamento da legislação ordinária,
res judicata. remete-se o leitor ao item subseqüente.
/ .
Para que sutja a coisa julgada, em sentido formal e material, é
indispensável a tríplice identidade de pessoas, cC!!!Sa e W<ztg,: as par- 19. Mal/dado de segllral/ça coletivo259
tes hão de ser as mesmas; o fundamento de pedir o mesma e o objeto
õ mesmo, e il;lc;apen..s assemelhad,,:Muitocomum é a repetiç;léidõ A Constituição de 1988 admitiu o mandado de segurança co-
ãtéi-aouSlvo, já considerado ilegal em outro mandado entre as mes- letivo, a ser impetrado por partido político com representação no

257. Seabra Fagundes, O Controle dos Atas Administrativos pelo Poder 258. STF. RTJ 55/698, RTJ 58/735.
Judiciáno, 1957. p. 337, mfine; Luiz Eulálio de Bueno Vidigal, Do Mandado de 259. Sobre o mandado de segurança coletivo, v.: J. J. Caimon de Passos, Man-
Segurança, 1953,p. 151. dado de Segurança ColelIvo, Mandado de Iryunção e "Habeas Data" - Constlluzção
124 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 125

interesses difusos, que deverão ser protegidos pela ação civil públi- acórdão do STJ defendeu igualmente a necessidade de anuência
ca.'66 Neste sentido, o parágrafo linico do art. 21 da Lei n. 12.016/09 dos associados, pois cada qual poderia preferir ajuizar a sua própria
estabelece, nos incisos I e II, que os direitos protegidos pelo manda- demanda, escolhendo e sustentando os argumentos juridicos que
do de segurança coletivo podem ser propriamente coletivos - quando entendesse mais relevantes.'6. Segundo esta decisão, a denegação
indivisíveis, porém pertencentes a um grupo ou categoria de pessoas da segurança coletiva seria oponível a todos os associados, os quais,
ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação juridica portanto, deveriam ter a opção de opinar sobre a impetração. Outras
básica - ou individuais homogêneos - da mesma forma pertencentes decisões judiciais sustentaram que a exigência de autorização seria
â totalidade ou a parte dos associados ou membros do impetrante. dispensável, pois a hipótese seria de legitimação extraordinária, e
Não se fez menção, na legislação, aos direitos difusos, o que reforça não se confunde com qualquer tipo de representação ou m'1lldato.269
. o entendimento aqui exposto. A matéria acabou sumulada no STF no sentido da dispensa da au-
'"
.2..> A natureza juridica desta substituição processual no mandado torização específica;270 essa desnecessidade da autorização especial
de segurança coletivo foi, no passado, objeto de debate na juris- foi explicitada no caput do art. 21 da Lei n. 12.016/09. Assim, não
prudência. Parte dos tribunais exigía que. a associação estívesse é necessária a autorização expressa em assembléia, bastando que a
expressamente autorizada por seus filiados para ajuizar a demanda, entidade impetrante se enquadre, por sua natureza e seus estatutos,
por cada membro individualmente ou através de assembléia?67 Um como um dos legitimados pela alínea "b" do inciso LXX do art. 52
da Constituíção, rol reiterado no art. 21 da Lei n. 12.016/09.
266. O Mirusténo Público tem impetrado alguns mandados de segurança na Quanto á extensão da coisa julgada, objeto de preocupação no
qualidade de defensor de direitos difusos. de guardião da ordem jurídica em gemI.
Algumas declsõesjudicíaís admítem esta modalidade de tmpetração (no STJ: RM.:S primeiro acórdão do STJ acima citado (RSTJ73/166), entendemos,
n. 5.895-DF, ReI. Mio. AssIS Toledo, DJU 5.2.96, p. 10410, e RDR 41225; RMS n. desde a promulgação da Constituição, que se deveria aplicar o
9.889-MG. ReI. Min. Gílson Dipp, DIU 15.3.99, p. 264). Como mencionado, enten- mesmo principio já inserto na legislação pertinente â. ação popular
demos que se um determinado ato é atentatório a direItos difusos, e não a direitos (art. 18 da Lei n. 4.717/65) e á ação civil pública (art. 16 da Lei n.
individuais, o Ministério Público poderá intervír para reprimi-lo. mas não pela via do
mandado de segurança. e, sim. atraves de ação civil pública. Do contrário se estaria 7.347/85), no sentido de que apenas a sentença de concessão da
consagrando um mandado de segurança coletivo anômalo, fora das hipóteses previs- segurança faz sempre coísa julgada coletiva. A denegação da ordem
tas expressamente na Constituíção (arl SII. LXX). coletiva, por outro lado, só prejudi~ria o~Yl<."illªl.l1Land_ªilº de segu-
Em impetração de Estado-membro da Federação em defesa de interesses da rança individual quando' fundada em mérito, e não quando baseada-
população local. contra ato do Presidente da República, o Tribunal Pleno do STF
decidiu que a tutela dos interesses difusos da população do Estado estaria processual- ;a falta da provapré-=CÕnstitUid~ dó·di~elto'líquido e certo alegado.
mente restrita ãs hipóteses prevIstas na Leí da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85), Afmal, em tais sítuações, a denegação da segurança ocorre sem que
e a impetração de mandado de segurança coletivo está sujeita aenumeração taxativa
do art 50. Lxx. da CF (partidos políticos. organizações smdicaís. entidades de clas- 268. @Turma, Rei. Min. LUlZ Vicente Cernicchiaro, RlvrS n. 3.365-1-GO,
se e assocIações): MS n. 21.059-RJ, ReI. Min. Sepúlveda Pertence, RTJ 133/652. RSTJ73/166
AdemaiS, em mandado de segurança ímpetrado pelo Procurador-Geral da República 269. Nesta linha, no STF, o RE n. 141.733-I-SP. ReI. Min. limar Gaivão, RT
afirmou-se que "a legitimidade ad causam no mandado de segurança pressupõe que 720/310, RE n. 181.438-I-SP, ReI. Min. Carlos Velloso, RT734/229, e RMS n.
o impetrante se afinne titular de um direIto subjetivo PfÔpriO" (S1F. Tribunal Pleno, 21.514-3-DF, ReI. Min. Marco Aurélio,ADV94. ementa 64.267. e. no STJ, o MS n.
MS n. 21.239-DF, ReI. Min. Sepúlveda Pertence, DJU23A.93, p. 6.920). 4.126-DF, ReI. Min. Demócrito Remaldo, RT729/134, e RMS n. 3.298-PR, ReI. Min.
° correto enquadramento dos casos de cabimento do mandado de segurança e
da ação civil pública é extremamente relevante. na medida em que são marcantes as
Jose Arnaldo. DJU24.2.97, p. 3.347 (integra do acórdão publicado na RSTJ96/363),
e amda o RMS n. 12.748-TO, Rela. Min. Eliana Calmon, DJU 11.3.2002, p. 217, e
diferenças em termos de legitimidade ativa e passíva, procedimento e competência MS o. 7.993-DF, Rela. Min. Launta Vaz, DJU23.11.2005.
°
para julgamento. acatamento de mandado de segurança com características de ação
civil pública nos parece ímplicar violação ao devido processo legal e afastamento do
270. No STF. v. acôrdãos unânimes do Tribunal Pleno: RE n. 193.382-8-SP.
ReI. Min. Carlos Velloso, RT738/224; MS n. 22.132-RJ, ReI. Min. Carlos Velloso,
juiz natural - garantias constitucionaís essenciais ao Estado Democrático de Direito. RTJ 166/166. Posteriormente, foi editada pelo STF a Súmula n. 629: nA lmpetração
267. TRF-4' Região, ApCMS n. 89.04.05981-0-RS, ReI. JUIZ Paím Falcão, de mandado de segurança coleuvo por entidade de classe em favor dos associados
RTJE 120/102, e TARS,ApC 0.190083980 Ret.Juiz Osvaldo Stefunello,RT6681159. independe da autorização destes",
126 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 127 . /
V
os indivíduos - verdadeiros titulares do direito debatido - tenham a Vale ressaltar que o art. 22..A da Lei n. 9.494/97, criado atraves
oportunidade de intervir no processo e produzir as suas razões e os de medida provisória sucessivamente reeditada,273 estabeleceu que
seus documentos. O caput do art. 22 da Lei n. 12.016/09 não chega "a sentença civil prolatada em ação de caráter coletivo proposta
a tocar neste ponto, apenas limitando subjetivamente os efeitos da por entidade associa~va na defesa dos i~teresses e direitos dos seus
I sentença "aos membros do grupo ou categoria substituídos pela associados abrangera apenas os subStItUldos que tenham, na data da
I, impetrante". Porém, não nos parece que o texto legal prejudique ou propositura da ação, domicílio no âmbito da competência.ter:'tonal
afaste a interpretação aqui defendida, podendo ser construída uma do órgão prolator", Por outro lado, o paragrafo umco dispoe que
exegese que alinhe o regime da coisa julgada no mandado de segu- "nas ações coletivas propostas contra entidades da Administração
~\ rança coletivo com aquele das demais ações coletivas. direta, autárquica e fundacional da União, dos Estados do Distrito
~ O § I" do art. 22, em dispositivo assemelhado ao do art. 104 do Federal e dos Municípios, a petição micial deverá obngatoriamente
CDC, estabelece que o mandado de segurança coletivo não induz estar instruida com a ata da assembléia da entidade associativa que
Iitispendência para as ações individuais, mas os efeitos da coisa jul- a autorizou, acompanhada da relação nominal dos seus associados
gada não beneficiarão o impetrante individual se este não requerer a e indicação dos respectivos endereços". O STJ vinha considerando
desistência do seu próprio mandado de segurança em trinta dias a par- estas regras aplicáveis aos mandados de segurança coletivos, exigindo
tir da ciência da impetração coletiva?71 Há, por sinal, jurisprudência a indicação do rol dos associados e a ata da assembléia de autorização
esclarecendo que "o ajuizamento de mandado de segurança coletivo para a impetração coletiva por associações e sindicatos?74 No entanto,
por entidade de classe não inibe o exercicio do direito subjetivo de considerando-se a jurisprudência do STF Citada acima, fazendo uma
postular, por via de writ individuai, o resguardo de direito líquido e clara distinção entre a legitimação constitucional extraordinária para
certo, lesado ou ameaçado de lesão por ato de autoridade, não ocor- a propositura de mandado de segurança coletivo,21' e aquela legitima-
rendo, na hipótese. os efeitos da Iitispendência". 272 Esta aproximação ção para a mera representação coletiva dos associados em juizo?76 a
das legislações para demandas coletivas, aliás, reforça o entendimento Suprema Corte não aplicou as regras do art. 22..A da Lei n. 9.494/97
de que o regime da coisa julgada seja semelhante, limitando-se os aos mandados de segurança coletivos. Com efeito, o STF acabou por
efeitos coletivos desta ás hipóteses de julgamento de merito. reformar uma das decisões do STJ· mencionadas acima - a do MS n.
Assim, dentro do prazo decadencial de 120 dias, o individuo 6.318-DF -, determinando a volta dos autos para que aquela Corte
inserido no âmbito de uma possível impetração coletiva pode op- julgasse o mérito da impetração, independentemente da indicação
tar por impetrar o seu próprio mandado de segurança individual; do rol dos associados da entidade impetrante ou da ata de assembléia
ajuizado também o mandado de segurança coletivo, ele poderá autorizadora do ajuizamento do writ. 277 Ajurisprudência mais recente
prosseguir com a sua ação individual (e aí a decisão de merito no do STJ passou a dispensar o requisito de autorização ou relação no-
seu processo, em relação a ele, prevalece sobre aquela do coletivo), minal dos substituídos para a impetração de mandado de segurança
ou pedir a desistência da sua impetração. Se não tiver impetrado a coletivo,278 entendimento alinhado com o texto do ar!. 21 da Lei n.
ação individual, e permanecer inerte, estará aderindo ao resultado 12.016/09. Em matéria de §§~.ordináriascoleti,,~, no entanto, e
final daquela coletiva. Evita-se, desta forma, que o indivíduo seja com base na norma constitucional prevista no inciso XXI do art. 5",
inadvertidamente prejudicado por uma impetração coletiva juridica-
mente deficiente ou mal fundamentada, pois reserva-se a cada um a 273. MP n. 2.180-35, de 24.8.2001.
274. I' Seção do STJ, o MS n. 6.307-DF, ReI. Min. Garcia Vieira, DJU
opção de perseguir o direito por sua própria conta e risco.
25.10.99, p. 33. e na 3' Seção o MS n. 6.318-DF, ReI. Min. Fenmndo Gonçalves,
271. Ver exaustivo acórdão do TRF-II Região. CItando vários outros preceden- DJU 11.9.99, p. 40.
!esJurisprudenciaIs sobre a maténa (ApCMS n. 1997.01.00.055740-2-DF. Rela. Juíza 275. CF, ar!. 5', LXX.
Assusete Magalhães. RT756/387). 276. CF, ar!. 5', XXI.
272. STJ, MS n. 7.S22-DF. ReI. Min. Vicente Leal.DJU 6.5.2002, p. 239. e MS 277. STF, RMS n. 23.566-DF, ReI. Min. Moreíra Alves. RT 803/14 L
n. 7.570-DF, ReI. Min. Vicente Leal, DJU 10.6.2002, p. 140. 278. Na 3' Seção, v. MS n. 7 .993-DF, Rela. Min. Launla Vaz, DJU23.l 1.2005.
128 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 129

o STF exige a autorização expressa dos filiados para o ajuizamento segurança coletivo, por não constar da relação dos legitimados aos
da demanda.279 quais se refere o texto constítucional.2 89
Os tribunais têm entendido que o direito alegado deve ter vín- O mandado de segurança coletivo segue o mesmo procedimeuto
culo com o objeto da entidade impetrante, ou com a atividade de individual, â exceção de que a liminar só poderá ser concedida após
seus associados, mas não se exige que este direito seja peculiar e a audiência do representante judicial da pessoa juridica de direito
próprio daquela classe (no STF, o já citado RE n. 181.438-1-SP 280). público pertinente. que deverá se pronunciar em 72 horas (art. 22, §
Mesmo em matéria fiscal é admissível a impetração coletiva se o 20. da Lei n. 12.016/09). Trata-se de repetição do que já constava do
direito líquido e certo for relativo ao não pagamento de um imposto art. 2° da Lei n. 8.437, de 30.6.92. 290
intimamente ligado à atividade dos associados da impetrante, como
já decidiram o STF281 e o TRF da 3' Região. 282 Segundo decisão 20. Qllestões processllais
do STJ, o mandado de segurança coletívo não é via adequada para
O mandado de segurança ainda apresenta questões processuais
Sindicato pleitear a tutela de interesse que não seja da categoria, de
debatidas pela doutrina e pela jurisprudência, sobre as quais tecere-
grupo ou de pessoas a ele filiadas. 283
mos breves considerações nas epigrafes que se seguem.
--i A OAB tem legitimidade para impetrar mandado de segurança
contra ato de efeItos concretos afetando o exercicio da advocacia e Tramitação nas férias forenses - Em razão de seu caràter emer-
suas prerrogativas,284 mas não contra atos estranhos à profissão.285 gencJaI e da preferência legal sobre todas as demais causas, ~xc<et-,,-­
. O mesmo raciocínio se aplica às associações de magistrados?86 o habeas COl'QUS (Leis ns. 12.016/09, art. 20, e 4.410/64. art. 10),
-, O partido político só pode impetrar mandado de segurança co- õiiiãllêlado--de segurança deve ser processado e julgado nas férias
letivo para a defesa de seus próprios filiados, em questões políticas, forenses coletivas, como, aliàs, já decidiram alguns Tribunais esta-
quando autorizado pela lei e pelo estatuto, não lhe sendo possivel duais?9l Não se justifica sua tramitação apenas para apreciação da
pleitear, por exemplo, os direitos da classe dos aposentados em lirmnar, pois que, se negada, contínua em nsco de perecimento o di-
geral,287 ou dos contribuintes, em matéria tributária.288 reito do impetrante, nem sempre restabelecido em toda sua plemtude
De acordo com a jurisprudência do STF, o Estado-membro da com a concessão final do mandamits; se concedida a liminar, poderâ
Federação não tem legitimidade ativa para impetrar o mandado de ser prejudicada a Administração pelo tempo em que ficou inibida de
atuar, até a denegação final da segurança. Em qualquer hipótese, não
279.AgRgRE n. 225.965-DF. ReI. Min. Carlos Velloso, lnJonnallVa STF 14013, se legitima a paralisação do feito durante as férias forenses coletivas,
e AO n. 152-RS, ReI. Min. Carlos Velloso. Infonnatívo STF 162/1; V., aínda: Paulo sob pena de se frustrar sua celeridade e desvirtuar seus objetivos
Brossard, "Legitimação processual de assocIação para representar seus filiados em
JUízo ou fora dele, mediante autorização específica". RTDP 45/149. constitucionais e legais de amparo pronto e eficiente de direitos
280. RT7341230. individuais ou coletivos lesados ou ameaçados de lesão por ato de
281. RE n. 157.234-5-DF, Rei. Min. Marco Aurélio. RT7241228. autoridade. No entanto. o STJ decidiu reiteradas vezes que devem ser
282. ApCMS n. 14.298. RTRF-3' Região 15/244. suspensos os prazos para interposição de recursos em mandados de
283. REsp n. J10.224-SP. ReI. Min. Humberto Gomes de Barros. DJU 17.5.99. segurança. por aplicação da regra geral do art. 179 do CPC.292
p.131.
284. TJSP. MS n. 136.826-1. ReI. Des. Jorge Almeida. RT665n9. 289. MS n. 21.059-I-RJ. ReI. Min. Sepúlveda Pertence. RF 3171213 e RT
285. TRF-2' Região. ApCMS n. 91.02.J7184-8·RJ. ReI. JUIZ Celso Passos. 669/215.
ADV92. ementa 60.603. 290. Segundo o STJ. a concessão da liminar. antes de decorrido o prazo para a
286. STF. MS n. 21.282-9-DF. ReI. Min. Carlos Velloso. RT7291116, e MS n. manifestação do Estado. no mandado de segurança coletivo. ê nula (REsp n. 88.583-
21.291-8-RJ. ReI. Min. Celso de Mello.ADV96. ementa 73.192. SP. ReI. Min. Humberto Gomes de Barros. DJU 18.11.96, p. 44.847).
287. STJ, MS n. 197-DF. ReI. Min. Garcia Vieira. RSTJ 121215. 291. TJPR, RT 522/175; TJSP. RT 192/274. 495/84. 534198.
288. STF. RE n. 196.J84-AM. Rela. Min. Ellen Gracle.DJU 18.2.2005. eRTJ 292. V.• p. ex.• REsp n. 489.903-RS, ReL Min. Jo,é Delgado. RF 3731243.
19411.034. citando precedentes.
130 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 131

É de se anotar, porém, que aEC n. 45/2004 limitQll a possi- da decisão de !llérito. Mas é óbvio que, se a impetração for feita com
bilidade de férias coletivas no âIDbito do Judiciário aos Tribunais desconhéClmento -dos fundamentos integrais do ato impugnado, pelo
§.l!Reriores, com o novo inciso XII do art. 93 da CF ("a atividade não fornecimento oportuno de certidão de inteiro teor desse ato, só
jurisdicional será ininterrupta, sendo vedado férias coletivas nos apresentada com as informações ou posteriormente a elas, pode o im-
juízos e tribunais de segundo grau, funcionando, nos dias em que não petrante adequar o pedido aos fundamentos do ato, até então não re-
houver expediente forense normal, juizes em plantão permanente"). velados pela autoridade coatora, pOIS que esta não hã de tirar proveito
~ yróprii\ malí~i~, e. feita essa adequação,-líciloé,lO jüizjulgar
'.. Julgamento no Tribunal- Dispõe a Lei n. 12.016, de 7.8.2009 ã causa levando em consideração o que ficou esclarecido nos autos.
que, na instância superior, os processos de mandado de segurança e
os respectivos recursos devem ser levados a julgamento na primeira Alteração dos flllldamentos - Não pode o Impetrante, nem o
sessão que se seguir á data "!!!..<lue forem conclusos ao relator (art. juiz, alterar os fundamentos do pedido na inicial. pois que, "no man-
20, § 12) e que, nos casos de competência originária do~tlibllllais, dado de segurança, a violação da norma jurídica é o próprio fato que
assegura-se a defesa oral na.se.ssão do julgaIDento (ârt. 16). Pode-se legitima a impetração". E compreende-se facilmente essa orientação
eniender, tanto no julgamento dos mandados de segurança de com- jurisprudencial, porque no mandamus não são os fatos que estão em
petência originária dos tribunais, quanto no julgamento de apelações litígio, mas sim a legalidade do ato da autoridade coatora perante o
e recursos ordinários. que a norma não exclui a necessidade de pu- direito líquido e certo do impetrante. Por isso e que a lide fica vin-
blicação em pauta nem o direito de as partes produzirem sustentação culada aos próprios fundamentos juridicos da impetração, não sendo
oral.293 admitido ao juiz apresentar outros fundamentos para conceder ou
denegar a segurança.295
Alteração do pedido - No curso da lide não pode o pedido em
mandado de segurança ser ampliado ou alterado, nem tendo em vista ArgI1ições incidentes - O processo de mandado de segurança
os adminiculos de novos documentos probantes, nem tendo por fun- não admite argüições incidentes, como a de falsidade, embargos
damento a informação da autoridade ou o parecer do representante do de terceiro, atentado, existência ou inexistência de relação jurídi-
Ministério Público. Assim vêm decidindo os Tribunais,294 com apoio ca etc. 296 E assim ê porque o rito especial do mandamus se baseia
analógico em disposição geral do Código de Processo Civil (art. 264) fundamentalmente na prova documental exibida pelo impetrante e
e atentos a que com a inicial e as informações fixam-se os pontos na informação da autoridade impetrada: aquela com presunção de
~~~ertidos da lide, esiãbIíiZi~se o pedido e de!imitií~seõ·ciímE~ validade formal; esta com presunção de verdade adminIstrativa. Se
uma ou outra contrariar a realidade, já não haverá direito líquido
293. Já decidiu o STJ, anteriormente. que a colocação do feito em mesa por par~ e certo a ser decidido no feito, sendo dispensãvel o procedimento
te do relator, sem a previa mtunação das partes, é causa de nulidade, sendo aplicàveis
as regras do art. 552 do CPC. Nesse sentido RM:S n. 8.442-Se. ReI. Min. Fernando incidental, pois que, ao final, será proclamada a inviabilidade do
Gonçalves. RSTJ 107/397; REsp n. 154.835-CE. ReI. Min. Adhemar Maciel, DJU mandamus, transferindo-se o litígio para as vias ordinárias, para me-
23.98. p. 72; RMS n. 5.783-RS. ReI. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, DJU
18.2.2002, p. 402. este último Citando ainda a SÚInula n. 117 do STJ. segundo a .:.,. ----
1II9r cogniçãoda causa.
~_.- Inadmissível é a discussão incidente, no boja
qual "a inobservância do prazo de 48 horas, entre a publicação e o julgamento sem a 295. STF, RTJ85/314; TJSP, RJTJSP 95/164.
presença das partes. acarreta a nulidade", A ausência de intimação da sessão de jul-
296. STF. Pleno, RTJ 40/227. E possível. no entanto, a declaração mcidente
gamento ao litisconsorte necessàno também acarreta a nulidade, por cerceamento de
de ínconstxtucIOnalidade de ato nonnativo no processo de mandado de segurança,
defesa (STJ. EDRMS n. 17.990-RS, ReI. Min. Félix Fischer, RT859/186).AnuJado o
matéria que ê estritamente de direito: STJ, EDRMS n. 11.603-ES. ReI. Min. Hum-
julgamento por falta de intimação dos advogados, a renovação deve ser precedida de
berto Gomes de Barros, DJU27.82001, p. 224; desde que a inconstituCIonalidade
íntirnação regular para o novo ato, sob pena de persistência da nulidade (STJ. RlvIS n.
em questão seja colocada realmente de modo mcidental e não se configure a irn-
14.950-SP,.Rel. Min. Ruy Rosado de Aguiar. DJU 30.9.2002, p. 262).
petração contra a lei em tese. com pedido principal centrado na declaração de sua
294. STF, RTJ 60/244, 631784; TJSP, RT 546/53; STJ. MS n. 4.196-DF, ReI. inconstitucIOnalidade: STJ. RMS n. 11.484-MG, Rei. Min. Aldir Passarinho Jr., DJU
Min. Félix Fischer. DJU 17.8.98, p. 14. 26.6.2006.
132 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 133

da impetração. Se, p. ex., a falsidade é evidente, desnecessário é o mologação da desistência do recurso, porém, ac~eta o tránsito em
incidente, porque será reconhecida mesmo sem essa formalidade; se 'ulgado da decisão recorrida, e, portanto não eqUIvale, em seus efel-
não é evidente, só poderá ser aclarada fora do mandado de segurança. {os, à desistência da própria impetração do mandado de segurança.
Não é possível desistir do recurso ex officio (art. [4, § [Q, da Lei n .
.../ Desistência da impetração - O mandado de segurança, visando
12.0[6/09).
unicamente à invalidação de ato de autoridade, admite desistência a
qualquer tempo, independentemente de consentimento do impetra- Prevenção de competência e litisconsórcio unitário - A regra
do?97 Realmente, não se confundindo com as outras ações em que há em mandado de segurança é a inexistência de prevenção de compe-
direitos das partes em confronto, o impetrante pode desistir da impe- tência por impetração anterior entre as mesmas partes e COIT';.Pedidos
tração, ou porque se convenceu da legitimidade do ato impugnado, conexos ou conseqüentes. Isto porque cada impetração representa
ou por qualquer conveniência pessoal, que não precisa ser indicada um feito processual autônomo.300 Não se aplicam, portanto, à ação de
nem depende de aquiescência do impetrado. Portanto, não havendo segurança as normas dos arts. [02 a 106 e 253 do CPC, conc~rnentes
simile com as outras causas, não se aplica o disposto nõ' § 4º do art. ii prevenção por conexão e continência. Nem se pode considerar a
I 'Wdõ CPC para a extinção do processo por desistência.298 impetração como feito acessório de qualquer outra c~u~a, por .n;als
Se a desistência for de recurso, e não da impetração em si, abrangente que seja a ação precedente. Mas, se a declsao do htigto
aplica-se o art. 501 do CPC, que autoriza a mesma a qualquer tempo, anterior afetar necessariamente a impetração posterior, ocorrera o que
independentemente da anuência de quem quer que se]a.299 A ho- a doutrina considera um Hlitisconsórcio unitário" 1que exige decisão
idêntica para todos os que se encontram na mesma situação fática_ e
297. STF. RTJ881290, 114/552; TIRS, acórdão unâníme do Plenário no MS u.
processual, impondo-se, neste caso, a prevenção do jUiZO e a reunlao
22.972,j. 7.5.79. No STF. reafirmando a possibilidade de desistênCia da Lmpetração,
a qualquer tempo. índependentemente da anuência do lmpetrado e sem necessidade das Causas por conexão. Tal é o que se verifica, p. ex., quand? vanos
de oitiva do Ministério Público: REIAgRg n. 167224-2. ReI. Min. Néri da SilveIra, acionistas impugnam separadamente uma mesma assemb[ela, que
DJU7.4.2000, lnformotívo STF 184/2; AgRgRE n. 232.049-9-RJ, ReI. Min. Mau- 301
não pode ser julgada válida por uma sentença e inválida por outra.
riCIO Corrê., RT809/173; AgRgRE n. 357.642-9-SP. Rela. Min. EUen Grncle, DJU
9.5.2003, p. 58; AgRgRE n. 287.978-SP, ReI. Min. Carlos Britto, lnformouvo STF O mandado de segurança com o objetivo de atribuição de
321/1; REn. 349.603-4-SC/AgRg, ReI. Min. Carlos Britto, RT835/157; EDivEDRE efeito suspensivo a recurso é intimamente ligado ao processo que
n. 167.263-3-MG, ReI. Min. Sepúlveda Pertence. RDR 34/130; AgRgRE n. 258.257-
o originou, e os tribunais consideram que ele gera prevenção para o
3-RS. ReI. Min. Sepúlveda Pertence, DJU 13.12.2006. A desistência pode se dar
até mesmo dep01s do Julgamento do recurso extraordinâno. se o acórdão ainda não futuro recurso a ele relacionado (ou e distribuido por dependência,
tiver sido publicado: STF, AI n. 37736l-7-DFIED/AgRg, Rela. Min. EUen Grncle, se O recurso já se encontrar no tribunal). Por outro lado, a profusão
RT837/142. recente de mandados de segurança na Justiça Federal, especíalmente
Uma decisão da 2a Turma do STF. no entanto, contranou a Jurisprudência con- em matéria trihutária, fez com que os feitos entre as mesmas partes
solidada da Corte e se manifestou contrariamente â possibilidade de deSistência do
mandado de segurança sem o assenttmento da parte contrâna se jã proferida sentença passassem a ser distribuidos por dependência. Embora tecnicamente
de mérito desfavorável ao ímpetrante (STF, AgRgAl n. 221.462-7-SP, ReI. Min. incorreta, esta forma de distribuição busca evitar que a parte frau-
Cézar Peluso. DJU 24.8.2007). Resta aguardar se este acórdão representam uma mu- de a livre distribuição e o princípio constitucional do juiz natural,
dança na orientação jurisprudenclal do STF, ou se ficará isolado em caso específico.
desistindo dos vários mandados de segurança até que consiga uma
298. STF, AgRgRE n. 262.149-8-PR. ReI. Min. Sepúlveda Pertence, RT
7921202; STJ, REsp n. 61.244-6-RJ, ReI. Min. Antôruo de Pádua RibeIro. AD V 1997, distribuição conveniente para a sua causa. 302
p. 403, ementa 78.857; AgRgRMS n. 12394-MG, ReI. Min. Hamílton Carvalhido,
RT 799/188; REsp n. 373.619-MG, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 300. TJSP. RT 482176,504/79.
15.12.2003, p. 187. 301. Jose Carlos Barbosa Moreira, LitlSCOnsÓrclO Unitano. Rio de Janeiro,
Em sentido contrário. mandando aplicar o § ~ do 3rt 267 do CPC aos mandados Forense. 1972, pp. 21 e 55. _ .
de segurança: STJ, RMS n. 11.l74-MG, Rela. Min. Eliana Calmon. RSTJ 133/167. 302 A Lei n. 11.280, de 16.2.2006. criou um novo inCISO li e modIficou a
299. STJ, RMS n. 20.582-00, ReI. deslg. Min. LuizFux.DJU 18.10.2007. redação d~ inciso II do art. 253 do CPC, ampliando as hipóteses de distribUição de

UNIVERSIDADE FUM:EC
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134 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 135

Atendimento do pedido antes da sentença - O atendimento do estimativa do impetrante. O impetrado podera impugnar o valor da
pedido antes da sentença tem suscitado dúvidas sobre se deve ser cansa, que será decidido de plano pelo juiz, ouvido previamente o
julgada a impetração pelo mérito ou considerado o perecimento do impetrante.306
objeto. 303 Entendemos que a segurança há que ser julgada pelo méri- Em razão da natureza constitucional do mandado de segurança,
to, pois a invalidação do ato impugnado não descaracteriza sua ilega- para recurso extraordinário é irrelevante o valor que se lhe atribnír.307
lidade originária; antes, a confirma. O julgamento de mérito toma-se
necessário para definição do direito postulado e de eventuais respon-
sabilidades da Administração para com o impetrante e regresso con- 21. A nova lei
tra o impetrado.304 Só se pode considerar perecido o objeto quando, A recente Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009, qne di.sciplina o
por ato geral, aAdministração extingue a causa da impetração, como, mandado de segurança individnal e coletivo marca uma nova fase na
p. ex., ao desistir de uma obra ou ao suprimir um cargo que estivesse história do instituto que foi - e continna sendo - tão importante para
em licitação ou concurso, e sobre o julgamento houvesse mandado a sociedade brasileira. Tendo surgido há 75 anos, com a Constituição
de segurança para alterar a classificação dos concorrentes. Nessas de 1934,308 preenchen uma lacuna decorrente das restnções ao uso do
hipóteses, sim, ocorrerá perecimento do objeto da segurança. habeas corpus que, a partir de 1926, passou a proteger tão-somente
a liberdade de locomoção. Para todos os demais direito individuaiS
Valor da causa - O mandado de segurança, como as demais que pudessem ser evidenciados, desde logo, concebeu-se um novo
ações civis, exige que na petição ÍDÍcial se declare o valor da cau- instituto que pudesse ter efeitos imediatos e obrigar a autoridade coa-
sa. Este valor deverá corresponder ao do ato impugnado, quando tora a restabelecer a situação jurídica anterior ao ato manifestamente
for suscetível de quantificação.'05 Nos demais casos, será dado por inconstitucional ou ilegal.
feitos por dependêncía, justamente para evitar expedientes de· burla ao principio do A primeira legislação da matéria foi elaborada em 1936309 e ou-'
JUIZ naturaL Ira, mais abrangente e moderna em 1951,310 tendo sofrido numerosas
303. No STJ. vem prevalecendo a opíníão pela extinção do processo. como no
MS n. 5.364-DF, Rei. Min. Ari Pargendler,DJU 16.2.98, p. 4 ("Atendida, rndependen-
modificações em textos esparsos. Havia, pois, no fim do século pas-
temente de ordem judicIai. a pretensão articulada no mandado de segurança, o respec~ sado, a necessidade imperativa de reunir todas as disposições referen-
tivo processo deve ser extinto sem Julgamento de menta, por perda de objeto"). No tes ao mandado de segurança num texto único e coerente, adaptado
mesmo sentido, no STJ, MS n. 4.l68-DF. ReI. Min. Luiz Vicente Cernícchiaro, DJU ás novas condições decorrentes da evolução do pais em mais de meio
1.6.98, p. 27; MS n. 3.875-3-DF, ReI. Min. Luiz Vicente Cemicchiaro, DJU 17.8.98,
p. 14; MS n. 7.220-DF, ReI. Min. Milton LulZ Pereira, DJU 23.9.2002, p. 216; RMS
306. TJRJ, Agn. 4.082, de 18.8.81.
n. 11.331-SP, ReI. Min. Francisco PeçanhaMartins, DJU28.l0.2002, p. 261.
Em sentido contrário, confonne a posíção de Hely Lopes Meirelles, e afir- 307. STF, RE n. 96.087-2-RS. DJU 12.4.82 e RT 562/253. No regime da Cons-
mando a continuação do interesse da parte mesmo apôs o atendimento do pedido. tituíção de 1988 não mais prevalece a restrição do valor da causa para efeito de
que. na hipôtese, fora a expedição de uma CND em obediência â liminar deferida cabimento de recurso aos tribunais superiores.
no mandamus, certidão. esta, cuja prazo já expirara por ocasião do julgamento: STJ, 308. O art. 113,33, da Consbtuição de 16.7.1934, assegurava o mandado de
REsp n. 294. 147-RS, ReI. Min. Homberto Gomes de Barros,DJU 18.3.2002, p. 176. segurança nos seguintes tennos:
304. Em matéria de ação popular. entendendo que a revogação do ato impugna- "Art 113. A Constituíção assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no
do, por si só, pode não ser sufiCIente para caractenzar a perda do objeto da demanda: paIs a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistênCIa, aseguran-
STJ, REsp n. 79.860-SP, ReI. Min. Ari Pargend1er, RSTJ951166. ça individual e à propriedade. nos teanos segumtes: (... ).
305. TFR. Ag. n. 39.597-RJ. DJU 10.10.79; TJRJ, Ag. ns. 2.665, de 17.4.80, "33) Dar-se-ã mandado de segurança para defesa de direito. certo e incontes-
4.082, de 18.8.81,4.087, de 18.9.81, e 4.089, de 5.1.82, eAp n. 17.505, de 16.3.82. tàvel. ameaçado ou VIolando por ato manifestamente inconstitucIonal ou ilegal de
Se o direito a ser protegido pela ímpetração do mandado de segurança possuir qualquer autoridade. O processo será o mesmo do habeas corpus, devendo ser sempre
expressão econômica imediata e quantificável. o valor da causa deve refletir o pro- ouvida a pessoa de direito público interessada. O mandado não prejudica as ações
veito econômico persegúido na ação (STJ. REsp n. 436.203-RJ, Rela. Min. Nancy petitórias competentes."
Andoghi, DJU 17.2.2003, p. 273, e REsp n. 745.595-SP, ReI. Min. Teoo Albiuo 309. LeI n. 191, de 16.1.1936.
ZavascU DJU 27.6.2005, p. 297). 310. Lei n. 1.533, de 31.12.1951, que foi comentada nas edições anteriores.
\ i
136 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 137

século. Devia. também, ser uma lei equilibrada e eficiente, permitin- Congresso Nacional em 7.8.2001, com uma Exposição de Motivos
do o julgamento rápido do litígio, garaotindo os direitos individuais que resume as inovações da Lei.
e respeitando o direito de defesa tanto da autoridade coatora como da É a seguinte Mensagem que transcrevemos pela sua importância
entidade pública que ela integra. histórica e pela sintese que fez do novo diploma legal:
A nova lei procurou atender a esses imperativos, tendo sido o
projeto inicialmente elaborado por uma Comissão de Juristas, que foi ~ Mensagem n. 824
nomeada, em 1996, pelo Ministro da Justiça e da qual participaram Srs. Membros do Congresso Nacional,
magistrados e professores.3ll
Nos termos do art. 61 da ConstitUIção Federal, submeto à elevada
O projeto de lei, que se transformou na lei vigente, foi encami- deliberação de Vossas Excelências, acompanhado da ExpOSição de
nhado pelo Advogado-Geral da União e pelo Ministro da Justiça ao Motivos dos Srs. Advogado-Geral da União e Ministro de Estado da
Justiça, o texto do projeto de lei que "Disciplina o mandado de segu-
311. A Comissão fOI nomeada pela Portaria n. 634. de 23.10.1996, que tem o rança individual e coletivo. e dá outras providênclas"-
seguinte teor:
Brasília, 7 de agosto de 200 I
"Considerando que a Constituição de 1988 imprimiu, em alguns aspectos, nova
conformação aos ínstitutos do mandado de segurança. da ação cívil pública, da ação EM! n. 00006 - AGUIMJ
popular e da representação interventiva; Em 16 de abril de 2001
"Considerando a instituIção do mandado de injunção e do habeas data; Exmo. Sr. Presidente da República,
"Considerando a nova conformação emprestada ao controle abstrato de normas Submetemos à consideração de Vossa Excelência o anexo projeto
! i I (ação direta de InconstItucionalidade) e a institUição da ação declaratôria de constItu- de lei que "Disciplina o mandado de segurança individual e coletlvo, e
cionalidade e da ação direta de inconstItucIonalidade por omIssão resolve:
dá outras providências". calcado em proposta da Comissão de juristas
"1. Constiturr, no âmbito do Mimstério da Justiça, COmI'ssão composta pelos
seguintes Jurístas: Ada Pellegrini Grinover, Ãlvaro Villaça de Azevedo. Antômo
constituída pela Portaria n. 634, de 23 de outubro de 1996, presidida
Janyr DaU' Agnol Júnior, Arnoldo Wald. Caio Tácito, Carlos Alberto DireIto. Gilmar pelo professor CalO Tácito e da qual foram Relator e Revisor, res-
Ferreira Mendes. Lmz Roberto Barroso. Manoei André da Rocha. Roberto Rosas e pectivamente, o professor Arnoldo Wald e o Ministro Carlos Alberto
Ruy Rosado de Aguiar Júníor, para: Direito.
"a} formular proposta de reforma das leis que dispõem sobre: 2. Decorridos maIS de sessenta e cinco anos da introdução do
"r - ação popular; mstituto do mandado de segurança no direito processual pela Carta
"II - ação civil pública; Política de 1934 e quase meio século após a edição da Lei n. 1.533, de
"m - mandado de segurança; 31 de dezembro de 1951, que o regulamentou de modo slstemàtico,
"IV - representação interventiva e evidenciou~se a necessidade de atualizar a legislação sobre a matéria,
"b) propor projetos de lei sobre: considerando as modificações constituclOnais acerca do tema e as al-
"I - mandado de inJunção; terações legais que sofreu. Não bastasse ISSO, o mandado de segurança
"II - habeas data: gerou ampla jurisprudência sobre seus maIS variados aspectos. que está
"rn - ação direta de inconstitucionalidade; sedimentada em sUmulas dos tribunaIS.
"IV - ação declaratôria de inconstitucionalidade; e 3. Nesse contexto, o projeto se integra no mOVImento de reforma
"V - ação direta de inconstitucionalidade por omissão. legal que busca a maior coerênCia do sistema legislativo, para facilitar
"2. A Comissão terá como Coordenador o Professor Caio TáCItO. o qual desig-
nará Relator.
o conhecimento do Direito vígente aos profissionaís da área e ao cida-
dão. mediante a atualização. por consolidação em diploma tinico, de
"3. A Comissão deverá concíuir seus estudos e apresentar as propostas deles
decorrentes no prazo de 120 dias. a contar da sua Instalação. todas as normas que regem a mesma matéria.
"4. Os trabalhos da Comissão, considerados de interesse público. serão reali- 4. Também inspiraram a COlOlssão importantes conqUIstas juns-
zados sem remuneração. prudencíais. como, por exemplo. sobre impetração contra decisões dis-
"S. O apOlo necessário à consecução dos trabalhos serã prestado pela Secretana ciplinares e por parte de terceiro contra deCIsões judiCIaIS. bem como
de Assuntos Legislativos. (... )." a adequada defesa pública, de modo a oferecer ao Poder Judiciáno os
138 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 139

elementos necessános a um julgamento imparcial. com a preservação 12. As vedações relacionadas com a concessão de liminares
dos interesses do Tesouro Nacional. estendem-se à tutela anteCIpada a que se referem os arts. 273 e 461 do
5. Em princípIo. foram mantidas a redação e a sistemática das re· Código de Processo Civil (art. 7", § S").
gras vigentes, a fim de evitar divergêncIas de ínterpretação em matérias 13. Na hipótese de paralisação do andamento do processo, por
sobre as quaís a jurisprudência já se consolidou. culpa do ímpetrante. ou omissão de atos ou diligências a seu cargo, o
6. Ao conceituar o mandado de segnrança e defirur o seu campo projeto prevê que seja decretada a perempção ou caducidade da medida
de atuação. o projeto mantém. em linhas gerais. o Direito anterior. liminar (art. 82 ).
indicando como destinatário qualquer pessoa tisica ou jurídica~ em 14. A fim de assegurar a adequada defesa da Admirnstração, a
garantia de direIto líquido e certo. Equipara ao conceito de autoridade proposta determina que a autoridade coatora remeta ao Ministéno ou
os representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores ao órgão ao qual está subordinada e à Advocacia-Geral da União ou
de entidades da Admmístração descentralizada e delegada. excluídos, entidade local correspondente o mandado notificatório com as infor-
contudo, do âmbito do instituto, os atas comercíaís de empresas pu~ mações cabíveis (art. 9").
blicas. sociedades de economia ~ éoncesslonáiios de serviços 15. Os casos de indeferimento da petição inicial e do recurso cabi-
públicos (art. I", § 2"). vel são esclareCidos, de modo adequado, assun como o momento até o
qUalSerá-adIDftido o litísconsórcío atívo. a fim de respeitar o principio
7. No caso de urgência da impetração e da comunicação da de- dó jUiz nàtuiál (lirt. 10). _.
CÍsão, a proposta admíte o uso de fax e de outros meios eletrônicos de
autenticidade comprovada, adotando o disposto na Lei n. 9.800, de ----r-b. DeCcirndo o prazo para que o coator preste as informações e a
26 de maio de 1999, que "permite às partes a utilização de sistema de
entidade. querendo. apresente a sua defesa, os autos serão encammha-
transmissão de dados para a prática de atos processuais" (arts. 4" e 13).
dos ao Ministério Público. se a matéria f9r.çfe i.nteresse público ou so-
,, ,
'
8. Na esteira da jurisprudência dos tribunais. o mandado de se-
cial, com o prazo ímprorrogáVel de -dez dias, para opinar. Em seguida.
op-rocesso serà concluso. com ou sem parecer, para que o magistrado
e
gnrança cabivel contra sanções disciplinares ou, independentemente profira sentença, no prazo de trinta dias (art. 12). Assim, em tese. o jul-
de recurso hierárquico. contra omissões da autoridade. apôs sua noti- gamento em primeiro grau de jurisdição deverá ocorrer em dois meses
ficação judicial ou extrajudicial. Igualmente calcado na doutrina e na a partir do íngresso do impetrante em juízo.
jurisprudência. o projeto considera autoridade coatora a que praticou 17. O projeto assegura à autoridade coatora o direito de recorrer,
o ato e aquela de quem emanou a ordem. Se suscítada pelo indicado matéria amda controversa na Junsprudência (art. 14, § 2').
coator a ilegitunidade passiva, admite-se a emenda da inicial no prazo
18. Com base em precedentes do Supremo Tribunal Federal e
de dez dias (art. 6").
do Superior Tribunal de Justiça, a proposta prevê a possibilidade de a
9. Para que a pessoajuridica de direito público mteressada possa pessoa Juridica de direito público SOliCItar a suspensão de medida limI-
apresentar a defesa de seu ato. o projeto determina que esta receba nar. ou sentença, ao presidente de um dos tribunaís superiores. quando
cópia da petíção inicial. extraída dos autos pelo cartório. sem docu- denegado pelo presidente do órgão julgador da segunda instânCia ou
mentos, sendo-lhe facultado o mgresso no feito (art. 7"). Tal medida já em agravo contra decisão deste (art. IS).
é utilizada em alguns Estados e se justifica em virtude das determina, 19. Abrigando maténa que. em grande parte, apenas consta dos
ções da Constituição vigente, que separaram as funções do Ministério RegImentos Internos, o projeto regula o processo do mandado de
Público e da Advocacia-Geral da União. segnrança nos casos de competência onginària dos tribunais (art. 16).
10. São mantidas. no projeto. as restrições impostas em leis 20. Não sendo publicado o acórdão no prazo de tnnta dias con-
especiais. que. em determinados casos. vedam tanto a concessão da tados da data do julgamento, é facultada sua SUbStituIÇão pelas notas
medida liminar como a execução da decisão antes de seu trânsito em taquígráficas. independentemente de revísão.
julgado. Também está prevista a possibilidade de o juiz exigir garantia 21. Regulam-se os recursos contra as decisões do mandado de
do lIDpetrante para que possa ser concedida liminar (art. 72 , III. e § 22 ). segnrança proferidas em Úlllca instância (art. 18).
11. Os efeitos da medida líminar, salvo se revogada ou cassada. 22. O projeto trata, aínda. do mandado de segnrança coletivo que,
são mantidos até a prolação da sentença, dando-se prioridade aos feItos embora cnado pela Constituição de 1988, ainda não mereceu discíplina
nos quais tenba sido concedida (art 7", §§ 32 e 4"). pela legislação ordinària (arts. 21 e 22).
140 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 141

23. Constam, amda, outras disposições a respeito do prazo para a mais de meio século. Com esse objetivo, define as hipóteses de aceI-
ímpetração do mandado de segurança, da inviabilidade da interposIção tação da ação e as de sua rejeíção, prevê a ordem dos procedimentos.
dos embargos ínfringentes e do descabimento da condenação ao paga- os limítes processuais. além de unificar as regras relativas ao writ in-
mento dos honorários de sucumbência, sem prejuizo da aplicação de dividual e ao coletivo, atualizando-as com espeque nas mais modernas
sanções no caso de litigância de má-fé (arts. 23 e 25). orientações jurísprudenciais e facilitruido. dessemodo, sobremaneira
24. O projeto equipara o não-cumprimento pelas autoridades a atuação dos profissionais do direito e o entendimento do cidadão
administratívas das decisões proferidas em mandado de segurança comum. cujas garantias. a propósito. expande.
ao cnme de desobediência previsto no art. 330 do Código Penal, sem E de se ressaltar que o presente Projeto de Lei, de autoria da
prejuizo da aplicação das sanções administrativas cabíveis (ar!. 26). Presidência da República, tem como origem a portaria conjunta da
25, Com essas medidas, além de complementar a legislação Advocacia-Geral da União, na epoca comandada pelo atualPresidente
ordinária em matérias nas quais e omissa. o projeto cuida de garantir do Supremo Tribunal Federal, MinIstrO GiImar Mendes, e do Minis-
maior eficiência ao instituto, conferindo poder coercítivo específico tério da Justiça, e e fruto do trabalho de uma comissão de renomados
às decisões nele proferidas e organízando mais adequadamente os juristas, presidida pelo Professor Caio Tácito, em que constavam. entre
serviços judiciários de modo a permitir o julgamento rápido das ações outros, como relator e revisor, o Professor Arnoldo Wald e o então
mandamentais. Ministro Carlos Alberto Direito.
26. Estas. em sintese. Sr. Presidente. as normas que ora submete- Já na justificação de motívos, extrai-se o fundamento e a neces-
mos ao elevado descortino de Vossa Excelência, destínadas a atuaJizar sidade de atualizar a legIslação sobre o mandado de segurança, hoje
e aprimorar o sistema judiciãrio vigente. em relação a Ínstituto que regida pela Lei n. 1.533, de 31 de dezembro de 1951, mcorporando as
tem garantido adequadamente os direitos individuaÍs e se tornou um alterações que sofreu, bem como a prátIca adminístrativa e a defesa
dos instrumentos mais lmportantes do Estado de Direito e do sístema da Fazenda Pública, os procedimentos nos tribunais e a junsprudêncIa
democrático. construída e consolidada ao longo de mais de meio seculo.
Respeitosamente: Assím. ao mesmo tempo em que optou-se por manter a redação
GiImar Ferreira Mendes - Advogado-Geral da União; Jose Gre- e a sistemática das regras vigentes. traz diversas ínovações. entre as
gori - Ministro de Estado da Justiça. quaIS destacamos: a) a possibilidade de uso de fax e meIOS eletrômcos,
em consonância com a LeI 9.800/99; b) amplia-se a possibilidade de
impetração do writ contra partidos políticos ou seus õrgãos~ c) a pessoa
oProjeto de Lei n. 5.067, de 2001, foi aprovado na Câmara dos jurídica de direito público ínteressada passa a receber cópÍa da iniCIai,
Deputados com três emendas de redação apresentadas pelo Relator para que possa apresentar a defesa de seu ato; d) acolhe ainda dispo-
Deputado Antonio Carlos Biscaia. A primeira complementou o texto sições de leIS especiais que tratam da concessão de liminares em sede
do § 4" do art. 6", para mandar observar o prazo decadeneial do man- de mandado de segurança; e) prevê a faculdade do juiz exigir garantía
dado de segurança no caso de emenda da inicial. A segunda emenda como condição para a concessão de liminar, e outras mdicadas no
explicitou, no art. 26, que o descumprimento de ordem judicial relatório.
constituía crime de desobediência. A terceira propôs uma inversão na A principal inovação do Projeto entretanto. reside na regulamen-
ordem entre os artigos 28 e 29. tação do Mandado de Segurança CoJetivo, previsto na Constituição de
1988, mas amda não disciplinado pela legislação ordinãna.
No Senado foram inicialmente apresentadas 14 emendas, poste- Acreditamos enfim. que a presente proposição trarâ enorme con-
riormente retiradas. No Parecer n. 941 de 2009 (projeto de Lei da Câ- tribuição ao processo judicial como um todo e em especial elementos
mara - PLC n. 125, de 2006), do Senador Tasso Jereissati, aprovado necessários a julgamento unparcial, em que se preservem os mteresses
pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, em 24.6.2009, dos particulares. em posição de equilíbrio com a admínistração, de
foí salientado que: forma rápida, mas justa.
Em relação às emendas apresentadas, conquanto louvâvel a
"No meríto, o PLC n. 125, de 2006, aprimora as regras do manda- iniCIatIva do nobre Senador Valter Pereira, que ofereceu á. matéria
do de segurança, que teve o seu disciplinamento original assentado ha quatOIze emendas. com o ínegável desejo de aprimoro-la. não temos,
142 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 143

desafortunadamente, como acolhê-las. Não obstante a juridicidade inicial, no caso de ser suscitada a sua ilegitimidade pela autoridade
de todas elas. optamos, em função da oportunidade rustórica que ora coatora.313
vívenciamos de dotar a legislação. imediatamente, de aperfeíçoamen~
Enquanto a lei anterior tinha 21 artigos, a nova lei tem 29 ar-
tos a tanto esperados pelos operadores do direito, por aprovar o texto
como veío da Câmara dos Deputados. fumado na convicção a respeíto tigos, sendo que grande parte do texto anterior foi mantida, com
do elevado nível técnico do projeto aprovado nessa Casa do Congres. eventuais pequenas modificações de redação para fins de atualização.
50 Nacional. Ocorre que. diante das circunstâncias, entendemos que Podemos afumar que a fmalidade da nova lei foi a moderniza-
retomar o projeto à Câmara dos Deputados. retardando ainda maIs a ção e simplificação do mandado de segurança, que tinha sofrido uma
vigêncía de medidas que se fazem já há muíto tempo mais do que ne- banalização, sendo quase transformado em ação ordinária e passando
cessàrías, não seria uma boa medida. Apenas por ísso, por estas razões a ter a demora, no seu julgamento, análoga ou um pouco menor do
de ordem prática. somos obngados a rejeitar as emendas apresentadas, que os demais feitos. Era preciso devolver ao mandado a agilidade
tendo em vista que, a nosso sentir, já etempo de entregar â sociedade
de verdadeiro comando de execução imediata contra a Administra-
uma legislação renovada e ínovadora. como a que ora se nos apresenta.
ção, que neste sentido era rustoricamente assemelhado ao habeas
Temos a convicção de que o texto já é um grande avanço no sentido de
regrar aquela que, ao lado do habeas corpus e do habeas data, fOnDa corpus, sem as dificuldades práticas de andamento que caracterizam
o triunvirato das ações judiciais cidadãs. sem as quais se toma índisCll~ os outros processos judiciais. Simplicidade, eficiência, rapidez no
tivelmente débil o exercício da cidadania e, especialmente, a proteção julgamento foram as diretrizes que a Comissão pretendeu dar à nova
contra os abusos perpetrados pelo Estado e seus agentes. legislação.
Convem ressaltar aínda que se poderia levantar a questão do Não lhe cabia, por outro lado, rediscutir determinadas restrições
prazo decadencíal para a propositura do mandado de segurança, flxado decorrentes da legislação anterior em relação â concessão de liminar
neste projeto em 120 dias, e que foi obJeto de alteração pelo Projeto de no mandado de segurança, no campo tributário e no direito adminis-
Lei do Senado n. 368. de 2007, de autoria do Senador Marco Macie!. trativo, especialmente em relação à classificação dos funcionários
Aprovado com emenda, por acordo, na CCI, em fins de 2008, esse
públicos, devendo tão-somente consolidar as normas existentes na
projeto alterou o prazo para 365 dias. Como foi decisão terminativa e
matéria.3l4 O mesmo ocorreu em relação aos casos de suspensão de
não houve recurso para apreciação em plenário. o PLS foi remetido á
Cãmara dos Deputados em 11 de fevereiro de 2009. A proposta aprova- segurança.3l5
da na CCI poderá ser incorporada á futura lei, que resulte do presente
projeto. caso seja aprovado. mediante oportuna alteração naquela Casa contagem do prazo de 120 dias em vista da ausência de penodo razoãvel para a pra w

tica do ato peja autoridade e, em especial, pela possibilidade da autoridade notificada


do Congresso Nacional, do objeto do PLS do Senador Marco Maclel,
não ser competente para suprir a omissão."
fazendo-o incidir sobre a nova lei e não sobre a Lei n. 1.531, de 1951." 313. "Art. @.Apetição iniciai, que deverá preencher os requisitos estabelecidos
pela lei processual, será apresentada em 2 (duas) VIas com os documentos que instrui-
o Presidente da República vetou o parãgrafo único do art. 5", rem a primeira reproduzidos na segunda e indicarâ. além da autoridade coatora, a pes-
que tratava do mandado de segurança contra omissões da autoridade, soa Jurídica que esta integra. â qual se acba vinculada ou da qual exerce atribuições. (... ).
no prazo de 120 (cento e vinte) dias, após sua notificação judicial ou "§ 41l. (Vetado) (o texto vetado tinha a seguinte redação: "SUSCItada a ilegitimidade
pela autoridade coatora, o impetrante poderá emendar a inicial no prazo de dez dias").
extrajudicial312 e o § 4R do art. 6º, que fixava prazo para a emenda da
"Razão do veto: A redação conferida ao dispositivo durante o trãrmte legislati-
vo pennite a mterpretação de que devem ser efetuadas no correr do prazo decadenctal
312. "Art. 52. Não se concederá mandado de segurança quando se tratar: (... ). de 120 dias eventuaIs emendas â petição inicíal com vistas a corrigrr a autoridade
"Parágrafo Unico. (Vetado)" (o texto vetado tinha a seguinte redação: "O man~ impetrada. Tal entendimento prejudica a utilização do remédio constitucional, em
dado de segurança poderá ser impetrado, independentemente de recurso hierárquico, especial, ao se considerar que a autoridade responsãveI pelo ato ou omissão impug w

contra omissões da autoridade, no prazo de cento e vínte dias. após sua notificação nados nem sempre é evidente ao cidadão comum," --_._. - -
judicial ou extrajudicIal"). 314. Quanto âs vedações à concessão de lirmnar:
"Razão uo veto: A exigência de notificação previa como condição para a pro w O art. 7JJ., § 2u• da Lei n. 12.016/09, proíbe a concessão de medida liminar que
positura do Mandado de Segurança pode gerar questionamentos quanto ao inicio da tenha por ohjeto (i) a compensação de créditos trihutànos; (ii) a entrega de mercado-
144 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 145

nas e bens provenientes do exterior; e (ili) a reclassificação ou equIparação de servi- Foi, pois, feito um grande esforço para dar maior velocidade e
dores públicos e a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento eficiência ao processo, antecipando-se os autores do anteprojeto às
de qualquer natureza.
metas do "Pacto Republicano" e da Emenda Constitucional n. 45,
(i) Compensação de créditos tributários: a SÚInula o. 212 do STJ. conforme
a redação alterada pela IA Seção do STJ em 11.5.05, jã previa que a "compensação fixando-se, para todas as partes e intervem entes no processo, prazos
de créditos tributários não pode ser deferida em ação cautelar ou por medida liminar rigidos que deverão ser obedecidos, com penalidades para os que não
- cautelar ou antecipatória", os obedecerem.
(ü) Entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior: o art. 1SI. da Lei
D. 2.770, de 4.5.56, já previa que "nas ações e procedimentos judiciais de qualquer
Ajurtsprudência dos tribunais foi adotada pela lei, em numero-
natureza. que V1sem a obter a liberação de mercadorias. bens ou coisas de qualquer sos artigos, aumentando a segurança Jurídica já, agora, considerada
especie procedentes do Estrangeiro, não se concedem, em caso algum, medida pre- como um princípio constitucional,316
ventiva ou limmar que. direta ou indiretamente. ímporte na entrega da mercadoria, Se houve grande preocupação de garantir os direitos do impe-
bem ou coisa",
Entretanto, como escrevemos no primeiro item desta primeira parte, entendia- trante. não se descuidou da defesa tanto do impetrado como da pes-
se que essa vedação referir-seRia apenas a produtos de contrabando. e não aos bens
importados ou trazidos para o País como bagagem sobre os quaís as autoridades fi- "§ 29.. O Presidente do Tribunal poderá ouvir o autor e o Ministéno Público, em
zessem exigências ilegais ou abusivas para seu desembaraço. setenta e duas horas. (Redação dada pela Medida ProvlSoria n. 2.180-35. de 2001)
[Não tem equivalente na Lei 12016109]
(ili) Reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão
de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza: já "§ 3l:!. Do despacho que conceder ou negar a suspensão. caberei agravo, no prazo
constava da antiga Leí 4.348, de 26.6.1994, que "não será concedida a medida limIDar de cinco dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte a sua interpOSIção.
(Redação dada pela Medida Provisoria n. 2.180-35. de 2001) (Norma constallte do
de mandados de segurança impetrados visando li reclassificação ou eqUIparação de
arL 15. "caput", "infine u , da Lei 12.016/09}
servidores públicos. ou a concessão de aumento ou extensão de vantagens" (art 52) e
"§ 4l:!. Se do julgamento do agravo de que trata o § 3l:! resultar a manutenção
que "o recurso voluntâno ou ex officio interposto de decisão concessiva de mandado
de segurança, que Importe outorga ou adição de vencimentos ou ainda reclassificação ou o restabelecunento da decisão que se pretende suspender, caberá novo pedido de
funCIOnai. terá efeito suspensivo" (art (}!l). suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de eventual recurso
especíal ou extraordinário. (Incluído pela Medida ProvisÓrIa n. 2.180-35. de 2001)
Por sua vez. no art. 1l:! da antiga Lei 5.021, de 9.6.1966, previa-se que "não se (O texto e'semelhanteao do arL 15, § II!., da Lei 12.016/09]
concedem limínar para efeito de pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias" "§ 5l:!. É cab[vel tambl!m o pedido de suspensão a que se refere o § 4l:!, quando
a servidor público civil. negado provimento a agravo de lDstnunento ínterposto contra a limmar a que se
Escrevemos no primerro item referido. que "poder-se-Ia cogitar de eventuai refere este artigo. (lneluido pela Medida Provisória n. 2.180-35, de 2001) [O texto é
inconstitucIonalidade dessas restrições. considerando que desigualariam os Impe- idêntico ao do art 15, § 21!.. da Lei 12.016/09]
trantes no mandado de segurança, em detrimento do servidor público, quando a "§ (}!l. A interpOSIção do agravo de instrumento contra liminar concedida nas
COnstituição da República não faz essa distinção ao instituir o mandamus. A Lei ações movidas contra o Poder Público e seus agentes não prejudica nem condiciona
n. 12.016/09. todavia, tratou simpiesmente de incorporar ao texto norma legal já o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo. (Incluído pela Me-
eXIstente, que não foi objeto de declaração de inconstttucíonalidade e sempre fOi dida ProVisóna n. 2.180-35. de 2001) [O texto é idêlltico ao do arL 15, § 31!.. da Lei
aplicada pela Justiça", 12.016/091
315. Em relação à suspensão de segurança: as normas relativas â suspensão "§ 7'J. O Presidente do Tribunal poderá conferir ao pedido efeito suspensivo
de segurança (art 15 e parâgrafos)já constavam do art. 49- da Lei 8.437/92. com reda- liminar, se constatar. em juizo previo. a plausibilidade do direito invocado e a urgên-
ção dada pela Medida ProvIsóna 2.180-35. de 2001, cujo texto eo seguinte: cia na concessão da medida. (Incluído pela Medida ProvISórIa n. 2.180-35. de 2001)
"Art. 49. Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conheCImento do [O texto é idêntico ao do arL IS, § 41!.. da Lei 12.016/091
respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas "§ 8lJ• As liminares cujo objeto seja idêntIco poderão ser suspensas em uma
ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério lÍnica deCIsão, podendo o Presidente do Tribunal estender os efeitos da suspensão a
Público ou da pessoa jurídica de direIto público interessada, em caso de manifesto liminares supervenientes, mediante SImples aditamento do pedido original. (Incluído
interesse público ou de flagrante ilegitunidade, e para evitar grave lesão à ordem, li pela MedidaProvlSórIa n. 2.180-35. de 2001) [O texto é idêntico ao do arL 15, § 51!..
saúde, à segurança e à economia públicas. [Este texto. semelhante ao do ari. 42 da da Lei 12.016/09]
antiga Lei 4.348/64~foi mantido no ari. 15, "caput", da Lei 12.016/091 "§ 9l:!. A suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito
"§ 19.. Aplica-se o disposto neste artigo li sentença proferida em processo de em julgado da decisão de mérito na ação principal. (Inciuído pela Medida ProvisÓrIa
ação cautelar inominada. no processo de ação popular e na ação CIvil pública, enquan- n. 2.180-35. de 2001)."
to não transitada emjulgado. 316. MS n. 24.268-MG, Rela Min. Elleo GmeIe,i. 5.2.2004,RTJ 19l1922.
146 MANDADO DE SEGURANÇA MANDADO DE SEGURANÇA 147

soa jurídica interessada, cuja atuação como litisconsorte necessário do - que se caracteri~a como líquido e certo - do poder exercido pela
foi definida, superando-se discussões processuais que existiam na autoridade coatora. A medida que vai aumentando a prepotêncía do
vigência da legislação anterior. Estado, impõe-se a criação de recursos mais eficazes para a defesa
Matéria controversa foi a faculdade de exigência, pelo juiz, em do indivíduo na suas relações com o Poder Público. Ao desenvolvi-
certos casos e ao seu critério. da caução para assegurar o ressarci- mento das atribuições da União deve corresponder maior intensidade
mento da pessoa jurídica. Além de prática consagrada por algnns tri- e celeridade na defesa dos direitos individuais. a fim de se manter o
bunais, trata-se de garantia dupla, tanto para o ímpetrante como para equilíbrio entre os interesses da coletividade e a liberdade de cada
a pessoa jurídica. Efetivamente, em certos casos, o juiz pode entender cidadão.
que o direito do impetrante é, à primeira vista, certo e líquido, mas O mandado de segnrança é, assim, o instrumento harmonioso e
não quer conceder a medida liminar se não souber que, no caso de aperfeiçoado que garante a liberdade individual. a dignidade humana
revogação ou cassação, a União ou outra entidade pública terá como e a intangibilidade das conquistas da civilização contra o arbítrio do
ser ressarcida de imediato. A caução razoável e facultativa tem sido poder governamental.
considerada uma exigência que não fere a Constituição e amplia o
campo de utilização do mandado de segnrança em litigios de grande
vulto. Não é aplicável, em nosso entender, aos ímpetrantes de menor
poder aquisitivo, pois os mesmos não terão litigios que justifiquem
a caução ou fiança. que só deveria ser exigida nos casos de grande
valor econômico.
Com a nova lei, será possível termos um mandado de segnran-
ça julgado em primeira instância em menos de dois meses e cuja
apelação não tarde mais do que um semestre, quando hoje as ações
ordinárias ainda demoram longos anos.
Cabe lembrar a situação especial, de maior densidade, do man-
dado de segnrança como instrumento de proteção do indivíduo ou do
grupo, contra atos ilegais e abusivos do poder, colocando-se, como
lembrava Alfredo Buzaid, em primeiro lugar na "gradação da eficiên-
cia das medidas judicíais".317
Em conclusão podemos afirmar que, para a nova lei, o mandado
é um processo de natureza e tramitação especial, que se torna neces-
sário e ímprescindível diante da maior densidade do direito defendi-

317. Alfredo Buzaid. nos seus artigos "Juicio de amparo e mandado de segu-
rança", publicado na Revista da Faculdade de Direito de São Paulo, v. 56, p. 221, e
I "Do mandado de segurança", publicado na RevISta de Direito Admmistrativo, v. 44.
p. 27, escreve que: "A adoção pura e simples do processo sumário como regra para
tratamento geral das causas em juízo, embora represente um elevado ideal da ciêncltl,
não basta para justificar a eXlgêncía da criação do mandado de segurança; a razão de
ser desse novo mstItuto, que visa á composíção de conflitos de interesse entre o par-
ticular e a adminIstração pública. não está tanto nas vantagens que podem resultar de
uma redução de atas e termos. quanto na necessidade de conferir uma tutela especial
a uma categoria de direitos públicos subjetivos".
AÇÃO POPULAR 149

nistrativos - ou a estes equiparados - ilegais e lesivos do patnmónio


federal. estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades para-
estatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos.
A Constituição vigente, de 5.10.88. mantendo o conceito da
Carta anterior, aumentou sua abrangência, para que o cidadão possa
"anular ato lesivo ao património público ou de entidade de que o
Estado participe, â moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
SEGUNDA PARTE património hÍstórico e cultural" (art. 5·, LXXIII). Assim, pós termo â
AÇÃO POPULAR dúvida se abrangeria também os atos praticados por entidádes para-
estatais (sociedades de economia mista, empresas públicas, serviços
1. Conceito. 2. RequISitos da ação. 3. Fins da ação. 4. Objeto da ação. 5. sociais autónomos e entes de cooperação), além dos órgãos da Admi-
Partes. 6. Competência. 7. Processo e liminar. 8. Sentença. 9. Recursos. nistração centralizada.
10. Cotsajulgada. 11. Execução.
E um instrumento de defesa dos interesses da coletividade,
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utilizável por qualquer de seus membros. Por ela não se amparam
direitos individuais próprios, mas sim interesses da comunidade.
1. Conceito O beneficiário direto e imediato desta ação não é o autor; é o povo,
titular do direito subjetivo ao governo honesto. O cidadão a promove
Ação popular l é o meio constitucional posto á disposição de em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cívica que a
qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos a<lmi-
Constituição da República lhe outorga.2
1. Sobre ação popular consultem-se: Seabra Fagundes. "Da ação popular". RDA Presentemente a ação popular acha-se regulamentada pela Lei
6/1, e tb. "Posição do autor nas ações populares", RDPG 2/1; João Coelho Branco,
"Ação popular", RDA 25/429; Nélson Carneiro. "Das ações populares cívís no Direito
n. 4.717, de 29.6.65, que lhe dá o rito ordinário, com algumas alte-
brasilerro", RDA 25/468: Rafael Bieisa, nA ação popular e o poder discricionârio da rações, visando à melhor adequação aos objetivos constitucionais de
Admímstração", RDA 38/40: José Frederico Marques. "As ações populares no Direí- legalidade administrativa.3 Mas observe-se que essa lei é anterior â
to brasileiro", RDA 52/42; Ovídio Bernrudi, "Ação de enriquecimento ilíCIto e ação
popular", RDA 68/412; Alfredo Buzaid, "Ação popular". RDA 84/321; José Carlos
Barbosa Morerra, "Ação popular", RDPG 121738, e tb. "Problemas da ação popular", "A ação popular e os atos das companhias mistas", ín O Direito na Década de 80.
RDA 85/395; R. A. Amaral Vierra, "Ação popular", RDA 89/443; Roberto Rosas, Ed. RT. 1985, p. 125; Wagner Brússo!o Pacheco. "Condições da ação popular", RDP
"Ação popular contra ato de Câmara MunIcIpal''' RDP 5/189~ Pinto Ferreira. "Da 721113; Geraldo Ataliba, "Ação popular na ConstItuição brasileIra", RDP 761110;
ação popular constItucional", RDP 20/32; Jorge Luiz de Almeida. "A ação popular Luiz Jose de Mesquita, "O Ministério Público na ação popular". RT 574/24; Alcebía-
e o Ministéno Público", RT 436/279; Ary Florêncío Guimarães. Aspectos da Ação des da Silva Minhoto Jr., Teona e Pratica da Ação Popular Conslltucional, Ed. RT,
Popular de Natureza Civil, Curitiba, 1957: Jose de Moura Rocha, Da Ação Popular, 1985; Péricles Prade, Ação Popular, Saraiva. 1986. Mais recentemente, Luiz Manoel
Recife, 1968: Jose Afonso da Silva, Ação Popular ConstitucIonal, 2& ed., São Paulo, Gomes Júnior, Ação Popular - Aspectos Polémicos, Rio de Janeiro, Forense, 2001.
Malheiros Editores. 2007~ Paulo Barbosa de Campos Filho, Ação Popular Constitu- 2. Tendo em vista que o autor popular litiga em prol da sociedade, e não em be-
cional, São Paulo, 1968; Jose Carlos Barbosa Moreira. "A ação popular do Direito neficio própno, é incabível a reconvenção em sede de ação popular. como já decidiu
brasileiro como instrumento de tutela jurisdicIOnal dos chamados 'direítos difusos"', o STJ: REsp n. 72.065-RS, ReI. Min. Castro Merra, RePro 137/201.
in Studi in Onore di Ennco Tul/io Liebman, IVI2.673. Roma, Giuffrê. 1979 (separata); 3. Esta lei resultou do Projeto Bilac Pinto (substitutIvo ao Projeto n. 2.466/52)
Mário Bento MartIns Soares. "Ação popular - Singularidades e controvêrslas do ins- e do Anteprojeto de nossa autoria, solicitado pelo ex~Ministro Seabra Fagundes, in-
tituto", RDP 53-54/179; Hely Lopes Meirelles. "Património de socíedade civil e ação cumbido pelo então Ministro da Justiça Mílton Campos de redigrr o texto final. Nosso
popular', in Estudos e Pareceres de Direito Público. rv/92, Ed. RT, 1981; António Anteprojeto era sintético e propunha um rito especial assemelhado ao do mandado
Raphael Silva Salvador. "Ação popular". Justiria 180/161; Arnoldo Wald., "Desca- de segurança, com expressa pemnssão para a suspensão liminar do ato impugnado,
bimento de ação popular, RT 557/34; "Ação popular para anulação de contrato", RT O que foi suprimido pelo Congresso Nacíonal ao votar a lei. Agora, pela estranha
521/53, e "Descabimento de ação popular",RT557/34; "Ação popular- Da ilegitimi- modificação íntroduzida pelo art. 34 da Lei n. 6.513. de 20.12.77 (que dispõe sobre
dade passiva da sociedade de economia mista" ,RT 600/28~ Sérgio de Andréa Ferreira. locaIS de mteresse turístiCO), acrescentou-se o § ~ ao art. 52 da Lei deAção Popular

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150 AÇÃO POPULAR ACÃOPOPULAR 151

Constituição de 1967 e à Emenda de 1969,4 pelo quê deve ser enten- têm qualidade para propor ação popular (STF. Súmula 365). Isso por-
dida à luz do novo texto constitucional. que tal ação se funda essencialmente no direito político do cidadão,
Entretanto, a ação popular vem sendo desvirtuada e utilizada que. tendo o poder de escolher os governantes. deve ter. também. a
como meio de oposição política de uma Administração a outra, o que faculdade de lhes fiscalizar os atos de administração.
exige do Judiciário redobrada prudência no seu julgamento, para que O segundo requisito da ação popular é a ilegalidade ou ilegiti-
não a transforme em instrumento de vindita partidária,5 nem impeça midade do ato a invalidar, isto é. que o ato seja contrário ao Direito.
a realização de obras e serviços públicos essenciais à comunidade por infringir as normas específicas que regem sua prática ou por se
que ela visa a proteger.6 desviar dos princípios gerais que norteiam a Administração Pública,
Vejamos. em síntese. as características da ação e as peculiarida- Não se exige a ilicitude do ato na sua origem, mas sim a ilegalidade
des de seu procedimento. na sua formação ou no seu objeto. Isto não significa que a Consti-
tuição vigente tenha dispensado a ilegitimidade do ato. Não. O que
o constituinte de 1988 deixou claro é que a ação popular destina-se
2. Requisitos da ação a invalidar atos praticados com ilegalidade de que resultou lesão ao
O primeiro requisito para o ajuizamento da ação popular é o de patrimônio público. Essa ilegitimidade pode provir de vicio formal
que o autor seja cidadão brasileiro. isto é. pessoa humana. no gozo ou substancial. inclusive desvio de finalidade. conforme a lei regula-
de seus direitos cívicos e políticos. requisito. esse. que se traduz na mentar enumera e conceitua em seu prôprio texto (art. 22 • "a" a "eH).
sua qualidade de eleitor. Somente o individuo (pessoa fisica) munido O terceiro requisito da ação popular é a lesividade do ato ao pa-
de seu título eleitoral poderá propor ação popular, sem o quê será trimônio público. Na conceituação atual. lesivo é todo ato ou omissão
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,
,, carecedor dela. Os inalistáveis ou inalistados. bem como os partidos administrativa que desfalca o erário ou prejudica a Administração,
políticos. entidades de classe ou qualquer outra pessoa jurídica, não assim como o que ofende bens ou valores artísticos. cívicos. cultu-
raís. ambientais ou históricos da comunidade. E essa lesão tanto pode
(Leí n. 4.717/65), para permitir a "suspensão liminar do ato lesivo impugnado", mas ser efetíva quanto legalmente presumida. visto que a lei regulamentar
sem quaiquer condicIOnamento, nem índicação do recurso cabível contra a limínar, o estabelece casos de presunção de'lesividade (art. 42), para os quais
que enseja a aplicação analólPca das limítações e dos recursos admissíveis em liminar basta a prova da prática do ato naquelas circunstâncias para conside-
de mandado de segurança. E o que procuraremos demonstrar, adiante, ao cuidar do
rar-se lesivo e uulo de pleno direito. 7 Nos demais casos impõe-se a
processo (n. 7).
Outra modificação introduzida pela mesma Lei n. 6.513177 está no § 11l: do art.
dupla demonstração da ilegalidade e da lesão efetiva ao patrimônio
lU da Lei n. 4.717/65, que recebeu o acrescuno de uma palavra, para proteção do protegivel pela ação popular.
patrimômo turistlco, mas isto já se achava compreendido, implicitamente, no texto Sem estes três requisitos - condição de eleitor, ilegalidade e
primitivo. No mais, o processo da ação continua o mesmo: rito ordinãrio com as mo-
dificações estabelecidas nos arts. 72 e 55. da Lei especial n. 4.717/65. lesividade -. que constituem os pressupostos da demanda. não se
4. E, obviamente, â ConstitUIção de 1988. viabiliza a ação popular.
5. A ação popular não deve ser utilizada para fins emmentemente políticos,
objetos da discricionanedade dos Poderes Executlvo e Legislativo. taIS como a con- 7. STF. RTJ 103/683. Embora haja casos de lesão presumida, esta presunção
testação à nomeação de Conselheiro de Tribunal de Contas do Estado (TJRJ. EI n. deve neceSSBnamente decorrer da lei, e admite prova em contrâno (STJ. REsp n.
!
; !
11/98, ReI. Des. Laerson Mauro, RevISta de Direito do TJRJ37/153) ou a cassação 400.075-MG. ReI. Min. Luiz Fux, DJU23.9.2002, p. 244). A reallesividade do ato
de mandato de parlamentar (TJR1, Duplo Grau n. 183/96. Rei. Des. Sérgio Cavalieri impugnado, ou a ocorrência de situação na qual a lesividade é legalmente presumida,
Filho,). 11.3.97), deve ser concretamente provada na ação. não bastando meras SUpOSIções (TJSP. ApC
6. A experiência vem demonstrando que a vigente Lei de Ação Popular está n, 149.490-1-6. ReI. Des. Alfredo Migliore. RT 6741116; TJRJ. Remessa Ex-OJlic1o n,
a exígir uma compieta reformulação em seu texto. não 56 para conceituar melhor 22/93. ReI. Des.ltamarBarbalho, RDR 2/341; TRF-2' Região.ApC n. 94.02.16495-
seus objetivos como para agilizar seu processamento e impedir que tais causas se 2, ReI. Juiz Alberto Nogueira, RT735/426). Por exemplo, não cabe ação popular para
eternízem na Justiça, sem julgamento. numa perene ameaça aos administradores sustar a discussão de projeto de ieí, por totai ausência de ieslvidade (TJSP. ApC n.
chamados a JUiZo. 36.791-1. Rel. Des. Camargo SampaIo. RT581169),
152 AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR 153

Embora os casos mais freqüentes de lesão se refiram ao dano Mas ti de observar-se que a ação popular não autoriza o Judiciá-
pecuniário, a lesividade a que alude o texto constitucional tanto rio a ínvalidar opções administrativas ou substituir criténos técnicos
abrange o patrimônío material quanto o moral, o estético, o espiritual, por outros que repute mais convenientes ou oportunos, pois essa
o histórico. Na verdade, tanto é lesiva ao patrimônio público a alie- valoração refoge da competência da Justiça e é privativa da Admi-
nação de um imóvel por preço vil, realizada por favoritismo, quanto nistração. O pronunciamento do Judiciário, nessa ação, fica limitado
a destruição de um recanto ou de objetos sem valor econômÍco, mas . unicamente à legalidade do ato e à sua lesividade ao patrimônio
de alto valor histórico, cultural, ecológico ou artístico para a coleti- público. Sem a ocorrência desses dois vicios no ato impugnado não
vidade local. Por igual, tanto lesa o patrimônio público o ato de uma procede a ação. lO ,/

autoridade que abre mão de um privilégio do Estado, ou deixa pere- Como assínalado no n. 1, a Constituição de 1988 alterou as
cer um direito por incÚTIa adminístrativa, como o daquela que, sem finalidades da ação popular, o que deflui da comparação do texto
vantagem para a Administração, contrai empréstimos ilegais e one- do art. 153, § 31, da EC n. 1 com a redação dada ao ar!. 52, LXXIII,
rosos para a Fazenda Pública. Tais exemplos estão a evidenciar que já transcrito. Alguns autores e acórdãos quiseram ver na ínovação
a ação popular é o meio idôneo para o cidadão pleitear a invalidação constitucional não só a ampliação do obJeto da ação mas, aínda, a
desses atos, em defesa do patrimônio público, desde que ilegais e mudança dos requisitos da mesma, dispensando a ilegalidade do ato
lesivos de bens corpóreos ou dos valores éticos das entidades estatais, desde que atentasse contra a moralidade pública. Na realidade, não
. autárquicas e paraestatais, ou a elas equiparadas. nos parece ter sido essa a intenção do legislador, que tão-somente
Desse entender não dissente Bielsa, ao sustentar, em substan- pretendeu valorizar novos ínteresses não patrimoniais, dando-lhes a
cioso estudo, que a ação popular protege interesses não só de ordem proteção adequada pela ação popular. Enquanto a sua finalidade, no
patrimonial como, também, de ordem moral e cívica. E acrescenta passado, era simplesmente patrimonial, visando à anulação de atos
textualmente o autorizado Publicista que "o móvel, pois, da ação lesivos ao patrimônío de entidades públicas, o constituinte de 1988
popular não é apenas restabelecer a legalidade, mas também punir ou admitiu sua utilização também em relação a valores não econômicos,
reprimír a imoralidade administrativa. Nesse duplo fim vemos a vir- como a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio
tude desse singular meio jurisdicional, de evidente valor educativo"g
Entender-se, restritamente, que a ação popular só protege o está restrito ao prejuízo material aos cofres públicos (STF. RE n. 170.768-2-SP. ReI.
patrimônio público material é relegar os valores espirituais a plano Min. I1mar Gaivão, RT769/146l.
secundário e admitir que a nossa Constituição os desconhece ou os Em certas situações os pnnclplos em jogo são tão relevantes que a lesividade
a autorizar o manejo da ação popular decorre da prõpria VIolação ii ordem Jurídica
julga índignos da tutela juridica, quando, na realidade, ela própria estabelecida. Por exemplo. a lesividade pode decorrer da Inobservância da obrigação
os coloca sob sua égide (CF, arts. 23, VI, 24, VI, 170, VI, e 225). de liCitar (STJ. REsp n. 582.030-DF, ReI. Mio. Teon Albino Zavascki, RDR 35/308.
Esta proteção constitucional não deve ser apenas nominal, mas real, e AgRgAl n. 636.917-DF, ReI. Min. João Otávio Noronha. DJU9.11.2007l, ou da
Violação à impessoalidade da Administração (TJSP, ApC n. 625.859.5/5-00, ReI. Des.
traduzíndo-se em meios concretos de defesa, tais como a ação po- Magalhães Coelho. RT863/249). Em taís casos, o prejuizo estritamente material pode
pular para a ínvalidação de atos lesivos desses valores. Se ao Estado ser difícil de provar, ou meramente potenCIai, mas a importância dos valores constitu-
incumbe proteger o patrimônio público, constituido tanto de bens cionais feridos e suficiente para Justificar o emprego da ação popular.
corpóreos como de valores espirituais, de irrecusável lógica ti que o 10. STF. RTJ96/1.370, 96/1.379. 103/638; TFR, EJ-TFR 38/1; TJRS. RJTJRS
cidadão possa compeli-lo, pelos meios processuais, a não lesar esses 97/247,1011357, RDP 19/186;TJSC,RDP 51-52/223; TJMG, RT576/223; TJSP, RT
434/88. 438/93, 503/65, 516/68, 527/66, 531181. 548/57.
valores por atos ilegais da AdmínlStração.9 No STJ: REsp n. 100.237-RS, ReI. Min.Ari Pargendler, DJU26.5.97, p. 22.510
- "O exame dos atos admimstratIvoS se dá sob o ponto de vista da respectiva legalida-
8. Rafael Bielsa, "A ação popular e o poder discnciommo da Admmistração", de e da sua eventualleslvidade ao patrimônio público (Lei n. 4.717, de 1965, art. 2(1),
RDA 38/40. ou simplesmente da legalidade nos casos em que O prejuizo ao patrimônio público é
9. Com razões assemelhadas às expostas por Hely Lopes MeirelIes, há acórdão presumido (Lei n. 4.717~·de 1965-. art. ~); o Julgamento sob o ângulo da conveniênCia
do STF entendendo que o prejuizo autorizador do ajUlzamento de ação popular não do ato admínístrativo usurpa competêncl'a da Administração",
154 AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR 155

histórico e cultural, mantendo-se sempre a exigência de ilegalidade. popular. A moral pura, quando afastada do direito positivo, envolve
Assim, exige-se o binômio ilegalidade-lesividade para a propositura crenças pessoais, inclusive religiosas, que podem variar de pessoa
da ação, dando-se tão-somente sentido mais amplo à lesividade, que para pessoa. Permitir que o juiz invalide um ato formalmente legal da
pode não importar prejuizo patrimonial, mas lesão a outros valores, Administração, sob o único fundamento de que este ato seria imoral,
,,--:protegidos ~ela Co~stituiÇão.ll _ . , , •, implica em colocar o administrador público em permanente incer-
_._, Nesta lmha, diversos acordãos continuam a eXIgIT o duplo VICIO teza. O Judiciário poderia, sob o pretexto da defesa da moralidade,
-lesividade e ilegalidade - do ato impugnado para que seja cabível estabelecer uma ou outra prioridade para a Administração, e, desta
a propositura da ação popular. 12 O STJ julgou que "para ensejar a forma, acabaria intervindo no âmbito da conveniência do ato, o que
propositura de ação popular, não basta ser o ato ilegal, deve ser ele não deve ser admitido dentro do sistema de separação trillartite dos
lesivo ao patrimônio público"," poderes. Aliás, neste aspecto, ajurisprudência continua repelindo a
intervenção do partiéular e do juiZ no poderdis~riciõíiano~daÃ..ilmi~
O desvio de poder da Administração, quando obedece a lei ape-
nis1!"x~~I'.úbh<:a, pois a conveniência e a oportunida_cl~-ºª.ª!!!'!I'ão da
nas formalmente, afastando-se de seus objetivos,já é há muito tempo
~<fníinistraçãonão estão-sujeitos ao controle judicial. l5 --
considerado como uma modalidade de ilegalidade dentro do nosso
Direito Administrativo, ensejador do cabimento de ação popular. 14 Admitir que qualquer cidadão conteste a validade de um ato ad-
ministrativo praticado por agente competente, de acordo com a lei e
A noção de pura "imoralidade", porem, nos parece excessiva-
os regulamentos aprovados pelos Poderes Constitucionais legítimos,
mente vaga e subjetiva para que se permita o ajuizamento de ação
apenas com base no conceito vago de imoralidade, e deixar a sorte da
II. STJ, EDivREsp D. 14.868-RJ, Rel. Min. José Delgado, RevISta de Diretto
Administração ao sabor variável e influenciável da opinião pública
Renovar-RDR 33/200. e dos humores políticos. Se a Administração age dentro da lei, sem
No TJRJ. v. interessante discussão do tema no caso do contrato entre o Muni- desvio de finalidade, não há como aceitar a intervenção do Poder
cipio do Rio de Janeiro e a Fundação Guggenheím para a construção de um museu.. Judiciário atraves da ação popular. 16
i cuja execução fOI suspensa em sede de ação popular. A deCIsão JudicíaI abordou os
! ' aspectos da ilegalidade e da lesividade de fonna ampla. aprecIando não apenas o O direito de propor ação p<?pular prescreve em cinco anos,
comprometImento financeíro do Munícipío. mas também outros aspectos imatenaís. consoante o art. 21 da Lei n. 4.717/65. Em princípio, conta-se a
como a submissão do contrato a legislação estrangeíra e a previsão de solução de prescrição a partir da data da publicidade do ato lesivo ao patrimônio
controvérsías através de arbitragem confidencial, no exterior, em víolação ao princí- público (STJ, AgRgAI n. 636.917-DF, ReI. Min. João Otávio Noro-
pIO da publicidade (AI n. 7.839/2003. ReI. Des. Ademir Paulo Pimentel, RDBMCA
221423). nba, DJU9.11.2007). É de se observar que atualmente a prescrição
12. Assim, por exempio, o TRF da 5i Região (Remessa Ex-Officio D. 85.024. deve ser decretada de oficio pelo juiz da causa, de acordo com a LeI
ReI. Juiz José Delgado, RF 334/328) e o TJSP (ApC n. 258.986-1, ReI. Des. Mu- n. 11.280, de 16.2.2006, que deu nova redação ao § 52 do art. 219 do
nhoz Soares, RJTJSP 179/17 e ApC n. 214.815-1-9. ReI. Des. Barbosa Pererra, CPC e revogou o art. 194 do CC de 2002.
RT 714/116). No TJRJ: ApC n. 10.690/00, Rela. Desa. Mariana Pereira Nunes, j.
13.3.2001, reg. 11.6.2001. No TRF-4' R.: ApC n. 2001.70.00.000102-3-PR, ReI. Des.
fedeml Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, RePro 1311219.
\\
3. Fins da ação
13. REsp n. 1l1.527-DF, ReI. Min. Garcia Vieira, DJU20.04.98, p. 23, inte-
gra do acórdão em RDR 14/226. De modo semelhante. a decisão nos EDeclREsp A ação popular tem fins preventivos e repressIvos da atívidade
n. 109.301-MG, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros. RSTJ 104/73, no REsp n.
250.593-SP, ReI. Min. GarcIa VieIra, DJU 4.9.2000, p. 126, no REsp n. 185.835- administrativa ilegal e lesiva ao património público, pelo quê sempre
RJ, ReI. Min. GarcIa Vieira, RDR 20/242, no REsp n. 400.075-MG, ReI. Min. LulZ
Fax, DJU23.9.2002, p. 244, e, ainda, em bem fundamentado acórdão da I' Seção, IS. TJSP, ApC n. 224.352-1/3, ReI. Des. Correia Lima, RF 334/365 e ApC
nos EDivREsp n. 260.821-SP, ReI. Min. João Otávio Noronha. RePro 140/206, RF n. 241.510-1, ReI. Des. Felipe FerreIra, RJTJSP 180/17; TRF-4' R .. ApC n.
3891278 e RDR 38/168. 2001.70.00.000102-3-PR, ReI. Des. Fed. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz,
14. Hely Lopes Meirelles. Direito Admimstrativo Brasileiro. 35!! ed.. São Paulo. RePro 131/219.
Malheiras Editores, 2009, p. 114. 16. Castro AguIar. "O pnncípio da moralidade adrmmstrativa", CDT 19/146.
156 AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR 157

propugnamos pela suspensão Iimínar do ato impugnado, visando â Em última análise, a finalidade da ação popular é a obtenção
preservação dos superiores interesses da coletividade. da correção nos atas administrativos ou nas atividades delegadas
Como meio preventivo de lesão ao patrimônio público, a ação ou subvencionadas pelo Poder Público. Se, antes, só competia aos
popular poderá ser ajuizada antes da consumação dos efeitos lesivos - órgãos estatais superiores controlar a atividade governamental, hoje,
do ato; como meio repressivo, poderá ser proposta depois da lesão, pela ação popular, cabe também ao povo intervir na Administração,
para reparação do dano. Esse entendimento deflui do próprio texto para invalidar os atas que lesarem o patrimômo econômico, adminIS-
constitucional, que a toma cabivel contra atos lesivos do patrimônio trativo, artístico, ambiental ou histórico da comunidade. Reconhece-
público, ~em indicar o momento de sua prop.o~itura. se, assim, que todo cidadão tem direíto subjetivo ao governo honesto.
Na ampla acepção administrativa, ato é a lei, o decreto, a re- Os direitos pleiteáveis na ação popular são de carnter civico-
solução, a portaria, o contrato e demais manifestações gerais ou administrativo, tendentes a repor a Admínistração nos limites da le-
especiais, de efeitos concretos, do Poder Público e dos entes com galidade e a restaurar o patrimônio público de desfalque sofrido. Por
funções p.fblicas delegadas ou equiparadas. Ato lesIVO, portanto, é isso mesmo, qualquer eleitor é parte legitima para propô-la como,
toda manifestação de vontade da Administração danosa aos bens e também, para intervir na qualidade de Iitisconsorte ou assistente do
interesses da comunidade. Esse dano pode ser potencial ou efetivo. autor, ou, mesmo, para prosseguir na demanda se dela desinteressar-
Assim sendo, não é necessário que se aguarde aconversão do atoem se o postulante origimirio (art. 6<', § 5Q).
fato administrativo lesivo ~ar" se intentar a ~ç!.D:_ Por fim, lembramos que a ação popular é inconfundível com
o mandado de segurança e colima fins diversos, razão pela qual
':::- ~~t~s'".lIl esses argumentos<!e..'!.aturez.<!..i!!riª,i~a,.~staria_ o
bom senso a aconselhar a invalidação dos atos lesivos, antes mesmo tais remédios judiciais não podem ser usados indistintamente (STF.
Súmula 101).
qUeproduiàniseusefeitos. De acrescentâi-se, ai,;.da, quecertói atas,
se consumados, seriam írreparnveis, tais como a destruição de bens Cada um tem objetivo próprio e específico: o mandado de se-
de valor histórico, ecológico ou artístico, a transformação de parques gurança presta-se a invalidar atas de autoridade ofensivos de direito
e logradouros públicos e outros mais que retiram a originalidade do individual ou coletivo, líquido e certo; a ação popular destina-se
objeto, da obra, ou da própria Natureza, o que justifica a sustação ã anulação de atas ilegítimos e lesivos do patrimônio público. Por
preventiva do ato. I7 aquele se defende direito próprio; por esta se protege o interesse da
comunidade.'9 ou, como modernamente se diz, os interesses difusos
Outro aspecto que merece ser assinalado é que a ação popular
da sociedade.2°
pode ter finalidade corretiva da atividade adminístrativa ou supleti-
va da inatividade do Poder Público nos casos em que devia agir por o cabimento de ação popular em face de omíssão da Administração, e citando a
expressa imposição legal. Arma-se, assim, o cidadão para corrigir a douIrma de Hely Lopes Melrelles: TJSP,ApC n. 153.521-5/8-00, ReI. Des. Torres de
atividade comissiva da Administração como para obrigá-Ia a atuar, Carvalho, RT788/242. No STI: REsp n. 889.766-SP, ReI. Min. Castro Meira, DJU
quando sua omissão também redunde em lesão ao patrimônio pó- 18.10.2007. A omissão hã de ser aferivei concretamente, porém, diante de uma obri M

gação de agir objetiva, não cabendo a ação popular diante de mera alegação gem!r1ca
blico.'8 de inércia do Poder Público em determinada área da Administração (TJSP, ApC n.
436.596-5/l-00, ReI. Desa. Regma Capistrnno, RT 850/265).
17. Neste sentido. reconhecendo o duplo carnter da ação popular. repressivo ou 19. Os Tribunats têm admítido a ação popular como adequada para a anulação de
preventivo: SIT, AOrn. 506-AC, ReI. Min. Sydney Sanches, RTJ 168122. resoluções de Câmaras Municipais que concedem ilegalmente remuneração a vereado--
18. Paulo Barbosa de Campos Filho, uAção popular constitucional", RDA 38/1; res (SIT, RDA 73/290; TJSP, RDA 58/166, 2691214, 280/175); para invalidar elevação
Orestes Ranelletti. Le Guarentigie della GiustizIQ nella Pubblica Amministrazione. de subsidios de Prefeito durante a legislatura (TISP, RT 264/483, 270/428, 273/436;
1934, p. 510. TASP, RT2321398, 237/447, 289n04); para anular venda ilegal de bem público (TISP,
O STJ já decidiu que a ação popular, na sua modalidade de ataque à omissão RDA 4612I5, 55/165,RT250/159, 2771270); para anular Isenção fiscal concedida ilegal-
da administração, não está SUjeita ao prazo prescricíonal de cinco anos do arL 21 da mente (TJSP, RDA 691241, RT313/178, 328/163); para anular verba pessoal de Deputa-
Lei n. 4.717/65 (REsp n. 36.490-SP, ReI. Min. Ari Pargendler, RSTJ90/107). Sobre dos (TJSP. RDA 99/227); para. anular autorização para extração de madeira em floresta
158 AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR 159

Advertimos. também. que a ação popular continua válida para a fases. Essa lei, conquanto haja alargado o âmbito da ação e desfeito
defesa do meio ambiente?1 embora seja mais própria. agora. a ação dúvidas sobre seu cabírnento, peca pelo excesso de casuismo e apre-
civil pública, ínstituida pela Lei n. 7.347. de 24.7.85, para resguardo senta defeitos de técnica em alguns de seus dispositivos. Advirta-se,
dos interesses difosos da sociedade. 22 aínda, que a norma em exame deve ser interpretada e aplicada à luz
do novo texto da Constituição da República (art. 52, LXXIII).
Ajurisprudência do antigo TFR entendia ser descabível a ação
popular quando o ato íncriminado não pode ser desfeito em virtude A lei regulamentar, além dos atos de entidades públicas cen-
de já ter produzido todos os seus efeitos. não devendo confundir- tralizadas e descentralizadas, acrescentou outros passíveis de inva-
I t
se com a ação de responsabilidade civil, que tem outros requisitos lidação, e tais são os de sociedades mútuas de seguros nas quais a
!' e finalidades distintas. Neste sentido decidiu, no AI n. 41.593-RJ, União represente os segurados ausentes; empresas públicas;.servlços
pela sua 3' Turma, que a impossibilidade da desconstituição do ato sociais autónomos; instituições ou fundações para cuja crlação ou
por motivos fáticos configura a inviabilidade da ação, por ter obJeto custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais
impossivel, corno bem salientou o eminente Min. Carlos Madeira. de 50% do património da receita ânua; empresas incorporadas ao
·I[ , relator do feito. património da União. do Distrito Federal, dos Estados e dos Municí-
_ _ _-o pios; e os de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvenciona-
i'
das pelos cofres públicos (art. 12 ). Abrangeu, assim. os atos de todas
4. Objeto da ação
as pessoas juridicas de Direito Privado nas quais o Poder Público
O objeto da ação popular é o ato ilegal e lesivo ao patrimônio tenba ínteresses econômicos predominantes em relação ao capital
público. partícular. 23 Mas a ação só é cabível contra atos dessas entidades
Regulamentando o parágrafo constitucional que ínstitui a ação (STF, RTJ95/1.l21).
popular (ar!. 141, § 38, da CF de 1946), a Lei n. 4.717, de 29.6.65, Dentre os atos com presunção de ilegitimidade e lesividade,
dispôs sobre o seu objetivo e tramitação processual em todas as suas sujeitos à anulação popular, a mesma lei enumera: I - a adnussão
ao serviço público remunerado CO!l1 desobediência ás condições de
protetora (TJSP, RDA 1101257; TJMG, RT 4371195); para anular criação de Secretana habilitação. ás normas legais, regulamentares ou constantes de ins-
Mumcipai contra a LeI Orgânica dos MunÍcípíos (TJSP. RDA 114/289); para anular truções gerais; II - a operação bancária ou de crédito real realizada
doação de bem público (STF. RTJ711497); para anular criação de cargo sem iniciativa
do Executivo (STF, RDA 128/550). O STJ já teve o ensejo de reafirmar que a ação po-
irregularmente; III - a empreitada, a tarefa e a concessão de servIço
i
• i pujar busca combater o ato lesivo ao patrimôruo público, e não a proteção de interesses público contratadas sem concorrência, ou com edital irregular. ou
de particulares (REsp n. 36.534-1-DF, ReI. Min. Hélio Mosimann, RT7181265). com limitação discriminatória para os concorrentes; IV - as modi-
20. Cf. Jose Carlos Barbosa Moreíra. UA ação popular do Direito brasileirO ficações Oll vantagens em contratos que não estiverem previstas em
como instrumento de tutelajurisrucional dos chamados 'interesses difusos .... separata
do v. IV dos Shldi in Onore di Ennco Tu/lio Liebman. Roma, 1979; Ada Pellegriní
lei ou nos respectivos ínstrumentos; V - a compra e venda de bens
Grinover. "A tutela jurisdicIOnal dos interesses difusos", RPGE 121111. móveis e imóveis realizada irregularmente ou por preço superior ou
21. Sobre o cabimento da ação popular em matéria ambientai, v.: STJ, REsp inferior ao real; VI - a concessão irregular de licença de importação
n. 889.766-SP, ReI. Min. Castro Meira, DJU 18.10.2007. Na doutrIna; LulZ Manoel e exportação; VII - a operação irregular de redesconto; VIII - o
Gomes Jr. e Ronaldo Fenelon Santos Filho, "Aspectos relevantes da ação popular
ambiental: diferenças em relação â ação popular disciplinada pela Lei n. 4.717/1965" .
empréstimo irregular concedido pelo Banco Central da República;
•1
RePro 144/38. IX - a emissão, quando efetuada sem observância das normas consti-
22. v., adiante, Terceíra Parte, sobre Ação Civil Pública. Como se verá na refe M
tucionais, legais e regulamentares que regem a espécie (art. 42).
rida Terceira Parte. ação civil pública e ação popular. embora possam cOMexistir, não
se confundem, tendo cada uma as suas finalidades especificas. A natureza da sentença
é diferente. num e noutro tipo de ação. Neste sentido, e ressaltando a maior abrangên- 23. No STJ. admitindo a ação popular contra o SEBRAE, entidade pamestatai.
cia da ação popular com relação à ação civil pública: TThfG, ApC n. 104.892-5. ReI. constituída na forma de servIço social autônomo e mantida por contribuições parafis-
Des. Cláudio Costa,ADV 1999, p. 356, em. 87.885. cais: REsp n. 530.206-SC, ReI. Min. José Delgado, DJU 19.12.2003, p. 358.
160 AÇÃOPOPULAR AÇÃO POPULAR 161

Afora os casos específicos acima indicados, rendem ensejo a Também ê incabível a ação popular contra ato de conteúdo
anulação pela ação popular os atos das entidades enumerados no art. jurisdicional, contra o qual as partes devem manejar os recursos
12 que contenham qualquer desses vícios: incompetência de quem os processualmente admissíveis, como decidiu o STF em ação proposta
praticou; vicio de forma; ilegalidade do objeto; inexistência dos moc contra a liminar concedida pelo Min. Nélson Jobirn estendendo o
tivos; ou desvio de finalidade (art. 2' e parágrafo único l. A própria lei "auxílio-moradia" aos juizes federais (AOr n. 672-DF, ReI. Min.
I íncumbiu-se de conceituar os vídos que enumerou comO ensejadores Celso de Mello,Informatívo STF 180/3; na mesma linha: STF, AgRg
i da anulação. mas admitiu tambem que outros podem ocorrer. segun- Pet n. 2.018-9-SP. ReI. Mín. Celso de Mello, DJU 16.2.2001 e RTJ
do a natureza do ato e as prescrições legais específicas para sua prá- 186/141). O STJ, no entaoto, já admitiu a ação popular como VIa
tica (art. 32). Deste modo. ficou evidenciado que a discriminação da própria para obstar a acordo judi(:~al, mesmo já passado emjulgado,
lei não e exaustiva. admitindo novas hípóteses de atos ou contratos se o cidadão demonstrar o "daiJ.õ ao erário resultaote da transação. Na
ínvalidáveis pela ação popular, desde que ocorram os pressupostos hipótese. tratava-se de acordo formalizado em ação de desapropria-
de ilegalidade e lesividade ao patrimônio público,24 a que se refere a ção (REsp n. 906.400-SP. ReI. Min. Castro Meira. DJU 1.6.2007).
nova Constituição da República.25
Dentre os atas ilegais e lesivos ao patrirnônio público pode estar ~ 5. Partes
até mesmo a le!cle efeitos concretos. isto é. aquela que já em si traz
as cons~qüênc'iasÍInediatas de sua ~tuação. como a que desaprop~ Já vimos que o sufeito ativo da ação será sempre o cidadã02' -
bens. a que concede isenções. a que desmembra ou cria municípios, pessoa física no gozo de seus direitos políticos -, IstO é. o eleitor; os
a que fixa limites territoriais e outras dessa especie. Tais leis só o são sujeítos passivos podem ser diversos. 29 Deverão ser citadas para a
em sentido formal. visto que materialmente se equiparam aos atos ação. obrigatoriamente, as pessoas juridicas. públicas ou pnvadas,
adminístrativos e. por isso mesmo, são atacáveis por ação popular
ou por mandado de segurança, conforme o direito ou o ínteresse por A propôsito. v. nosso parecer ln Estudos e Pareceres de Direito Público, IX/368
elas lesado,26 mas é incabível a ação popular contra a leI em tese. 27 e ss.
Os tribunaIS vêm seguidamente ressaltando que a ação popular não pode servIr
como subsbtuto da ação direta de Inconstitucionalidade, Justamente por não se prestar
24. Entendemos passiveI de invalidação por ação popular o registro de lotea- ao ataque li lei em tese (TJSC,ApC n. 21.944, Rei. Des. Xavier Vieira, RT623/155,
mento em desacordo com a legislação pertmente, porque tal ato, sobre ser ilegal, ê e ApC n. 01.001230-3. ReI. Des. César Abreu. RT 796/392; TJRJ. ApC n. 4.457/89.
Iesívo ao patnrnônio urbanístIco munIcipal. Essa hipótese, a nosso ver, enquadra-se ReI. Des. Cláudio Vianna de Lima, RDTJRJ7/213; TJSP. ApC n. 263.596-1/1, ReI.
nà conceituação ampla do art. 12 , § 112, da lei em exame, que considerapatnmômo pú- Des. Barreto Fonseca, ADV 1997, p. 724. ementa 80.590; ApC n. 77.119-5/0, ReI.
blico "os bens e direitos de valor econômlco, artístico. estétIco, histõrico ou turístico", Des. Sidnei Beneti. RT7831267; TJMG,ApC n. 178.622-7/00. ReI. Des. Hugo Bents-
25. A partir da Constituição de 1988, tem havido um grande número de ações san., RT 786/397). No STF há acórdão bem fundamentado rejeitando a utilização de
populares voltadas contra a publicidade dos orgãos públicos. via de regra se alegando a ação popular para disfarçadamente substituir a ação direta de Inconstltucionalidade
promoção pessoal dos governantes. A regra sobre a publicidade dos entes públicos ê ri~ por omissão, inclUSive usurpando a competência constitucIOnalmente reservada ã
gida (CF, art 37, § 111 ), e por vezes é Violada. dando margem â propOSitura da ação popu- Suprema Corte: Recl. n. I.017-SP, Rei. Min. Sepúlveda Pertence. Informativo STF
lar (p. ex.: TJSP, ApC n. 275.679.1/3-00. ReI. Des. Sérgio Pitombo. BoI. AASP n. 2.022. 383/3 e RTJI94/44.
p. 305-j;ApC n. 263.817-111. ReI. Des. Yoshiaki lchibara, RT7431263).Aquestão deve 28. O STF já sumulou que: "Pessoa jurídica não tem legitImidade para pro-
ser analisada com cuidado, porem. e caso a caso, pois muitas vezes a publicidade e ne- por ação popuiar" (Súmula 365). Nem o partido político tem legitimidade ativa
cessána na própna defesa dos mteresses estataís (TJRJ,ApC n. 2.035/94, ReI. Des. José para a propOSItura da ação popular (TJRJ, ApC D. 25.253/2001, ReI. Des. Waiter
Rodnguez Lema, RDR 4/3 I 7; EI n. 189/96. ReI. Des. Carlos Ferran,j. 18.12.96; Duplo d'Agostino, DJE 7.8.2003, p. 416).
Grau n. 33 li98, ReI. Des. Walter Felippe D' Agostino. DOE 29.1 0.98). 29. O pólo passivo da ação popular é carnctenzado por um litisconsórclo ne-
26. STJ. REsp n. 501.854-SC. ReI. Min. Luiz FUJ<, DJU24.11.2003. p. 222. cessário Simples (STJ. REsp n. 879.999-MA. ReI. Min. LUlz Fux. DJe 22.9.2008).
Sobre leIS e decretos de efeitos concretos v. o que escrevemos precedentemente, no Todas as pessoas elencadas no art. 6D da Lei n. 4.717/65 devem ser obngatonamente
D. 5 da Pnrnerra Parte. citadas para participar do feito, mas a SItuação de cada uma deve ser analisada indi-
27. TASP. RDA 38/256.·68/218. RT 220/367.310/509; TFR, RDA 144/91; vidualmente, sendo perfeitamente possivel' a procedência dos pedidos com relação a
TJDF. RDA 35/48; TJSP. RT 5 15n5. alguns réus e a improcedência com relação a outros.
AÇÃOPOPULAR AÇÃO POPULAR 163
162

em nome das quais foi praticado o ato a ser anulad030 e mais as auto- Em qualquer caso, a ação deverá ser dirigida contra a entidade
ridades,juncionários ou administradores que houverem autorizado, lesada, os autores e participantes do ato e os beneficiários do ato ou
aprovado, ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato lesivo ao patrimônio público. É o que se infere do disposto
contrato impugnado,31 ou que, por omissos, tiverem dado oportuni- no art. 62, § 22 ,
dade à lesão, como, também, os beneficiários diretos do mesmo ato A pessoa jurídica de Direito Público ou Privado chamada na
ou contrato (art. (2).32 Se a ação visar a ato ou contrato lesivo em ra- ação poderá contestá-Ia ou não. como poderá, até mesmo, encampar
zão de avaliação inexata, há de ser citado também o avaliador, como o pedido do autor. desde que isso se afigure útil ao interesse público,
co-responsável pela lesividade, podendo ser dispensado, neste caso, a juízo exclusivo do representante legal da entidade ou da empresa
o chamamento dos que apenas confiaram na avaliação. (art. 62, § 32 ).33 A inovação processual é das mais relevantes, pois
permite que o réu confesse tacítamente a ação, pela revelia, ou a con-
30. Se o ato questionado na ação foí praticado por sociedade de economIa fesse expressamente, passando a aluar em prol do pedido na ínicíal,
:I mista com personalidade e patrirnõnio próprios, descabe a inclusão do Estado, mero
controlador daquela., como reu na ação (STJ, REsp n. 879.999-MA. ReI. Min. LUlZ
Fux. DJe 22.9.2008).
em defesa do patrimônio público. Estas hipóteses são muito comuns
nos casos em que o ato ou contrato impugnado é da Administração
.1' i,, 31. A hipótese é de litisconsórcio passívo necessàno. e_ a ~l~ d!! citaçã~.~_e anterior e a lesividade só vem a ser descoberta pela Administração
" qualquer d(is' funcionàrios ou autoridades partiCIpes do ato ou con~!~ u:ng~gnado ~ subseqüente, não vinculada à conduta de sua antecessora. Mas nada
~nul~"d<: do l"'.'"essoJTJSC, ApC n. 01.001230-3, ReI. Des. César Abreu, impede que o próprío administrador em cuja gestão se praticou, ve-
RT796/392). No mesmo sentido: TJRJ, ApC n. 4.367/96. ReI. Des. AmauI)' Amnda
de Souza, RF 364/360, e TRF-4" R., ApC n. 2001.70.00.000102-3-PR. ReI. Des. rificando a ilegalidade e a lesívidade de tal ato. confesse a ação para
federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz. RePro 1311219. facilitar a restauração do direito.
32. Todos os beneficiários diretos do ato impugnado são litisconsortes pasSIVOS Os litisconsortes e assistentes do autor são expressamente ad-
necessários, e a falta. de sua citação para Ocontraditóri~__ e causa de nulidade abso- mitidos pela lei (art. 62, § 5º), de onde inferimos e sustentamos, nas
luta do procesS;;'(STJ, RESp n. 13.493-0-RS, ReI. -Min. Demócrito Reinaldo, RSTJ
43/332). primeiras edições, serem inadmissíveis os litisconsortes e assistentes
Na forma do inciso n do § 2D. do art. 7D. da Lei da Ação Popular. a citação dos passivos. Agora, penitenciamo-nos desse entender, por verificarmos
beneficiários pode ser feita mediante a publicação de edital, se asSlffi optar o autor. que a só referência à assistência e ao litisconsórcio ativos não exclui
No TJRJ: ApC n. 17.96212002, Rela. Desa. Leila Mariano, DJE 26.6.2003, p. 349. No os intervenientes passivos que tenham legítimo interesse na defesa da
entanto. esta regra deve ser interpretada com tempernrnentos, país o pedido de c1tação
editalícía deve ser fundamentado em necessidade pràtica para o bom desenvolVImen- causa, taIS como os funcionários não citados para integrar a lide mas
to da demanda. "Na ação popular, a CItaçãO não poderá ser realizada por edital se que, se procedente a ação e declarada sua culpa no ato ou contrato
conhecidos o reu. sua qualificação e endereço. em respeito ao direito â ampla defesa" lesivo, poderão ser regressivamente responsabilizados pelo dano (art.
(TJSC, ApC n. 01.001230-3, ReI. Des. César Abreu, RT796/392).
11). Estes. inegavelmente, poderão ingressar na ação como Iitiscon-
Note-se que a lei fala em beneficiáno direlo. o que significa dizer que o favo-
recido. remota ou indiretamente não deve ser incluído no pólo pasSIVO. ressalvado sortes ou assistentes do réu."
apenas ao próprio o direíto de ingressar no feito como assistente does) reu(s), se
qUIser e demonstrar efetivo interesse jurídico na causa. 33. No entanto, uma vez que tenha assumido uma pOSIção no processo, seja no
Em ação na qual se discutía a emissão irregular de títulos públicos. o STJ pólo passivo ou no ativo. a pessoa jurídica interessada não podem maIS mudar sua
decidiu que os adquírentes de boa-fé dos títulos em questão não podiam ser caracte- postura. As relações processuaIS se estabilizam com o oferecimento das contestações
rizados como "beneficiários diretos" da fraude. e, portanto. não eram litisconsortes dos réus ou da concordância com o pedido. Assim, por exemplo, tendo contestado a
necessmos na ação popular. sendo dispensável sua citação (STJ, RMS n. 14.351-SC, ação, não poderá a pessoa Jurídica de direito público depo1S passar a pugnar pela pro-
ReI. Min.Franclsco Falcão, DJU3.2.2003, p. 263, e RDR 26/191). cedênCia dos pedidos da ação popular. Neste sentido: Arnoldo Wald. «Ação popular
Sobre a necessidade de análise do comportamento e da boa-fé dos terce1- para anulação de contrato", RT 521/53. Na direção oposta, porem. admitindo que até
ros alegadamente beneficiários do ato ímpugnado na ação popular. STJ, REsp n. o momento do trânsito em julgado o ente de DireItO Público podena modificar o pólo
575.551-SP, ReI. desig. Min. José Delgado, DJU 12.4.2007. O acórdão eslá transcrito processual assumido: Luiz Manoel Gomes Jr., uAção Popular - Alteração do pólo pro-
e comentado por Lulz Manoel Gomes Jr. e Miriam Fecchio Chueiri, "Ação popular. cessual", RePro 125/183 e decIsão do TJSP no AI D. 455.896-5/0-00, RePro 141/210.
Contratação irregular. Devolução dos vatores recebidos. Inexistência de enriqueci- 34. TJPR. Ap. 1.314/75, j. 8.8.79. Serão Iitisconsortes passivos necessários na
mento sem causa. Necessidade da análise da boa-fé dos contratados", RePro 150/187. ação popular t~~!e-ª- que puderem vi~_~~~_~feras. ~dividuais atingidas,
164 AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR 165

o Ministério Público tem posição singular na ação popular: e impede que o autor popular desista expressamente da ação e com
parte pública autónoma'5 incumbida de velar pela regularidade do isso concorde o Ministério Público, para sua homologação regular,
processo, de apressar a produção da prova e de promover a responsa- se ambos se convencerem da inexistência de fundamento para seu
bilidade civil ou crimíoal dos culpados. prosseguimento e houver concordância dos réus.38
'c. '::, Como parte pública autónoma, o Ministério Público tem liber-
dade para manifestar-se, a final, a favor ou contra a procedência da Competência
i \
ação, pois O que a lei veda (ar!. 6", § 49-) e que assuma a defesa do
A competência para processar e julgar ação popular é de-
ato impugnado ou dos reus, isto e, que contradite a inicial, promova
terminada pela origem do ato a ser anulado. Se este fOl praticado,
provas ou pratique outros atos processuais contra os autores. Mas,
autonzado, aprovado ou ratificado por autoridade, funcionárIo ou ad-
na manifestação final, deverá opinar no sentído em que a prova
ministrador de árgão da União, entidade autárquica ou paraestatal
indicar, pela procedência ou improcedência da ação, por se tratar de
da União ou por e/a subvencionada, a competência é do juiz federal
conduta caractenstíca da Institnição.36 Se houver abandono da ação,
da Seção Judiciária em que se consumou o ato. Se o ato impugnado
caber-lhe-a promover seu prosseguimento, em lugar do autor omisso,
foi produzido por órgão, repartição, servIço ou entidade do Estado
I se reputar de interesse público seu julgamento (ar!. 92).37 Isso não
l', ou por e/e subvencIOnado, a competência e do JUiz que a organização
judiciária estadual indicar como competente para julgar as causas de
consoante a regra do art. 47 do CPC, pois a todos é assegurado o devido processo interesse do Estado. Se o ato impugnado foi produzido por órgão,
legal (CF, art. 5n, LIV), ímpondo-se a nulidade da relação processual na ausência de
eítação dos mesmos (STJ. REsp n. 480.712-SP, ReI. Min. Luiz Fux, DJU20.6.2005, repartição, servIço ou entidade de MunicípiO ou por este subven-
p. 124).
35. A posição do Ministério Público nas ações populares não é pacífica na gitimidade para propor ação popular'. Por uma questão de lógica, se a pessoa jurídica
doutnna, sustentando Paulo Barbosa de Campos Filho, em douta monografia, que não pode propor a ação isoladamente. tampouco poderá prosseguir na mesma sem a
é "de verdadeíro litisconsorte" do autor (cf. Ação Popular ConstituCionaL. 1968, p. presença de um cidadão ou do Ministério Público ao seu lado. Da mesma forma, se o
133), do que. com a devida vênia, discordamos, porque ele não está vinculado aos autor popular e o Ministério Público não recorrerem da sentença ou do acôrdão que
ínteresses do mlclador da ação. como. também. não se subordina aos interesses da extinguir ou julgar Improcedente a ação popular. a pessoa Jurídica de direito público
Admimstração na defesa do ato impugnado. mteressada não ostentará legitimidade ou mteresse para recorrer sozínha, e o eventual
Para José Afonso da Silva, o Ministério Público tem na ação popular uma recurso por ela interposto não deverá ser conhecido.
posição multifána, atuando como "a) oficIante e fiscal da lei; b) ativador das provas 38. Dependendo do desenrolar do processo, também e possível o pedido de
e auxiliar do autor popular, c) parte pnncipal: d) substítuto do autor. e) sucessor do extinção do processo com relação a!11guns reus e o prossegyimento ~_o-".tra QS dem.?~
autor; f) titular originário da ação popular. como simples cidadão" (cf. Ação Popu- sem que pãiã-tUilõseja IlI!cessâria a publicação dos editais referidos no art. 9U-dã Lei
lar Conslitucwnal. 211 ed .• São Paulo, MalheIros Editores, 2007, p. 190, e tb. in RT daAção Popular (STJ, REsp n. 556.386-SP, Rei. Min. João OtáVIO de Noronha, DJU
36617). Vê-se que este conceituado publicIsta admíte o Minístério. Público como 23.11.2007 eRF395/434).
"parte" na ação popular, embora lhe atribua outras posições menos relevantes. Sobre as funções do Minísterio Público na ação popular. v. o fundamentado
36. Esse entendimento tem sido sufragado pelo Ministério Público paulista. estudo de LUlz José de Mesquita., "O Mimstérío Público na ação popular', RT574/24.
pois em reiteradas oportunidades seus Membros. de primeira ede segunda mstânclas, Considera-se indispensável a oibva do Mimstério Público na ação popular, sob
manifestaram-se, a fmal, pela improcedêncta da ação popular, corno se pode confe- pena de nulidade do processo (STJ, REsp n. 80.108~PA, Rei. Min. Peçanha Martms,
rir nos seguintes casos: TJSP. ApC n. 257.746; 58 Vara da Fazenda Estadual. proc. DJU 11.9.2000, p. 233; a ementa referewse erroneamente a "ação cIvil pública". mas
1.040175; 6' Varo da Fazenda Estadual, proe. 1.196/77, e ApC n. 285.903, do TJSP. o corpo do acordão esclarece que a hipótese julgada era de ação popular). Ajunspru-
37. Sobre a noana do art. 92 da Lei n. 4.717/65 e sua obngatória observâncl3 dência dommante dos TribunaIS Superiores, no entanto, com relação aos processos
antes da exunção do feito, v.: STJ, REsp n. 554.532-PR. ReI. Min. Castro Meira, DJU nos quais a intervenção do Ministério Público é obngatóna, entende que se o Par-
28.3.2008. Note-se que o dispositivo legal se refere expressamente ao Ministério quel não tiver se pronunCIado na pnrneira mstâncla a falha pode ser suprida com a
Público ou a outro cidadão como possíveís continuadores da ação abandonada. As- manifestação no segundo grau de junsdição. Neste sentido, especificamente em caso
sim. deve entender-se que a pessoa jurídica de direito público mteressada, amda que de ação popular. admitindo que a manifestação oral do representante do Parquet na
tenha optado por secundar o autor popular. não poderá prosseguir sozinha na ação em sessão de julgamento supre a eventual ausência de mtervenção por escrito nos autos:
caso de abandono ou desistência por parte daquele. Não sõ a lei deixou de prever a TRF-1' R., ApC 96.01.34374-!-DF, ReI. Des. federal Carlos Costa Mayer Soares,
possibilidade. como a Súmula n. 365 do STF dispõe que "pessoa jurídica não tem le- RT837/360.

'I
II I
166 ACÃO POPULAR ACÃO POPULAR 167

cionado, a competência e do juiz da comarca a que o MunicípIO o ato lesivo; quando interessar simultaneamente ao Estado e ao Mu-
interessado pertencer e que, de acordo com a organização judiciária nicípio, será competente o Juiz das causas do Estado, havendo juizo
do Estado respectivo, for competente para conhecer e julgar as causas privativo dos feitos da Fazenda estadual (Lei n, 4.717, art. 5', § 20 )41
de interesse da Fazenda municipal (Lei n. 4.717/65, art. 52, e Lei n. Finalmente, a propositura da ação prevenirá a jurisdição do juizo
5.010/66, arts. 10 a 15).39 para todas as ações que forem posteriormente intentadas contra as
Esclareça-se que a ação popular, ainda que ajuizada contra o mesmas partes e sob os mesmos fundamentos, diz o § 3º do art. 52 da
Presidente da República, o Presidente do Senado, o Presidente da Lei n. 4.717/65, reafirmando princípio geral já previsto no Código de
Câmara dos Deputados, o Governador ou o Prefeito, serà processada Processo Civil.42
e julgada perante a Justiça de primeiro grau (Federal ou Comum).40
41. Se a rê da ação popular for SOCiedade de economia mista, em pnndpio a
Para fms de competência, equiparam-se aos atos da União, do competência e da Justiça Comum Estadual. mesmo que o controle acionário seja
Distrito Federal, dos Estados ou dos Municípios os atos das pessoas federal. a não ser que fique comprovado o mteresse jurídico da União, de autarquia
criadas ou mantidas por essas pessoas jurídicas de Direito Público, ou de empresa pública federal no processo, conforme a redação do art. 109, l. da
bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os Constituição (STJ, CComp n. 3.569-9-PB, Rei. Min. GarCia Vierra,ADV93, ementa
62.598, em ação proposta contra o Banco do Brasil).
das pessoas ou entidades por elas subvencionadas em relação às
A Lei n. 9.469/97 autonzou o mgresso da União nas ações em que soeíedades
'. quaIs tenham interesse patrimonial (Lei n. 4.717, art. 52, § 12 ). de economia mista sob seu controle sejam partes, mesmo que o seu interesse seja
'. Quando o pleito interessar simultaneamente á União e a qual- exclUSivamente econômico e mdireto (art. 52. caput e parágrafo único). Ingressando
quer outra pessoa ou entidade, serâ competente o juiz das causas da a União no feito. a competência sem deslocada para o foro federal. A Justiça Estadual
não tem competência sequer para rejeitar o mgresso da União no feito, pois so a
União, isto e, o JUiz federal da Seção Judiciária em que se verificou Justiça Federal pode decidir acerca do interesse manifestado formalmente nos autos
- os quais, portanto, devem ser imediatamente remetidos para o juízo federal (STF,
39. O Plenário do STF decidiu. em dezembro de 2000. que a competência para AI n. 514.634-RJ, Rei. Min. Celso de MeUo, Infonnatrvo STF38214; STJ, Súmula n.
processar a ação popular se afere não somente pela ongem do ato impugnado. mas 150: "Compete à Justiça Federal decidir sobre a eXIStência de mteresse juridico que
também peta finalidade que busca a demanda. Assim, entendeu ser de competênCia justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas").
da Justiça Eleitoral de primeira ínstâncía, e não da Justiça Federal. ação popular pro- 42. No caso da pnvatização da Cia. Vale do Rio Doce. em que houve uma ver-
posta contra os membros de TRE em função de alegadas irregularidades em eleição. dadeira enxurrada de ações populares. o STJ decidiu que"o Juizo da Ação Popular é
Tratando-se de matéria com cunho eleitoral. afastou-se a competência da Justiça universal''. Impondo-se a reunião de todas as ações conexas. com fundamentos juri-
Federal, para se fixar a da Justiça Eleitoral (AOr-QO n. 772-SP, ReI. Min. MoreIra dicos íguais ou assemelhados (CComp n. 19.686-DF, ReI. Min. Demócnto Reinaldo.
Alves, Infonnativa STF215/1). RSTJ 106/15; CComp n. 22.I23-MG, ReI. Min. Demócrito Reinaldo, DJU 14.6.99,
40. STF, Pet. n. 1.546, ReI. Min. Celso de MeUo. Infonnativo STF 121/3, p. 100). A necessidade de reunião dos processos a respeIto da pnvatlzação da Cia.
CItando vários precedentes; AgRgPet n. 2.018-9-SP. ReI. Min. Celso de MeIloo RT Vale do Rio Doce. mclusive para efeitos de julgamento conjunto das apelações no
788/173; STJ, RMS n. 2.621-PR, ReI. Min. Adhemar Maciel, DJU23.6.97, p. 29.072. TRF-I m Região, fOI reafinnada pelo STJ na ReeI. n. 2.259-PA. ReI. desig. Min. Jose
O Tribunal Pleno do STF. porém, por maioria. decidiu ser de sua competência ori- Delgado, DJe 17.11.2008. Acreditamos que a tendênCia deva ser no sentido da ado-
gtnaria o julgamento de ação popular na qual, pela sua natureza peculiar. a deCIsão ção da tese do 'Juízo umversal", atê como meio de Viabilizar a defesa dos réus, que
pudesse criar um conflito entre um Estado e a União (ReeI. 424-4-RJ. Rei. Min. é extremamente dificil em certos casos rumorosos de repercussão nacional - como
Sepúlveda Pertence, RT7381206). A competênCia origmàna do STF para julgar ação detenninados processos polêmícos de privattzação - nos quais ações populares são
popular em caso de potencial ~~ fede~~. com base no disposto no art. 102, ajUIZadas as centenas, por todo o território naCIonal. A concentração dos feitos num
l, "r', da CF. foi reafmnada nos julgamentos da ReeI. n. 3.331-RR. ReI. Mín. Carlos mesmo JUizo e uma forma de se dar aos rêus a possibilidade de exercerem o seu direi-
Britto, RT 857/175, e da ACOr/QO n. 622-8-RJ, ReI. desig. Min. Ricardo Lewan· to de defesa na plenitude, observando-se a garantia constitucIOnal do devido processo
dowski. DJU 15.2.2008. O STF também vem se considerando competente para as lega1. Evita-se. amda, a balb1!rdia jurídica de deCISÕes eventualmente contráditónas
açàes populares nas quais haja interesse de todos os membros da Magjstratura ou de aparecerem em diversos-pontos do pais. Concordando com o 'juízo universal" da
mais da metade dos membros de um tribunal, por aplicação da alínea "n" do mciso ação popular, e Citando o precedente da pnvatIZação da Cia. Vale do Rio Doce: TJSC.
1 do art. 102 da CF (AOr n. 506-AC, ReI. Min. Sydney Sanches, RTJ 168/22, e AOr ApC n. 01.001230-3, ReI. Des. César Abreu, RT796/392. Detenrunando a reunião
n. 672-DF, Rei. Min. Celso de Mello, Informativo STF 180/3). V. aínda a Questão de ações populares e ações ciVIS públicas com objetivos comuns de anulação de lici-
de Ordem na AOr n. 859-0-AP, ReI. para o acórdão Min. MauriCIO Corrêa, DJU tação sobre o Porto de ltaJai: STJ, CComp n. 36.439-SC, ReI. Min. LUlz Fux, DJU
1.8.2003, p. 102. 17.11.2003, p. 197,
168 AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR 169
'. ,
_.'
7. Processo e liminar A Constituição de 1988 isentou de custas e de ônus da sucum-
bêncla o autor popular, salvo comprovada ma-fé (art. so, LXXIII).
Processo - A ação popular, como consta da lei regulamentar,
segue o rito ordinário. com as seguintes modificações: no despacho Dúvidas têm surgido sobre se a ação popular corre nas férias
forenses. Entendemos que não, por se tratar de ação de procedimento
inicial o juiz ordenará a citação de todos os responsáveis pelo ato
ordimirio (art. 72), mas o pedido de suspensão liminar do ato impug-
impugnado e a intimação do Ministério Público, que é interveniente
nado (art. S2, § 4<') deve ser apreciado nas férias, por ter natureza
obrigatório na ação; requisitará os documentos necessários, mar-
análoga á dos "atos-necessmos á conservação de direitos" (CPC, art.
cando o prazo de quinze a trinta dias para atendimento; ordenará a
174, I), e mais que isso, de preservação do patrimônio público, que e
citação pessoal dos que praticaram o ato e a citação edital e nominal
a sua fmalidade primordiaL
dos beneficiários, se o autor assim o requerer (arL 7", I e II);43 deci-
dirá sobre a suspensão liminar do ato ímpugnado, se for pedida (art. Lembre-se que as férias coletivas do Judiciário são agora res-
S', § 4<'). Aos citados por edital, se revéis, dar-se-â curador especial. tritas aos Tribunais Superiores, desde que a EC n. 4S/2004 as vedou
expressamente "nos juizos e Tribunais de segundo grau", através do
Citada, a pessoa juridica interessada na demanda poderá contes-
novo inciso XII ao art. 93 da CF.
tar, abster-se de contestar ou encampar expressamente o pedido na '-, '.
-. '.
inícial (art. 6", § 3'). Tomada qualquer dessas posições, define-se a
- ' Liminar - A liminar em ação popular está agora expressamente
lide, não podendo mais alterar-se a defesa, mesmo que mude o gover-
admitida pelo § 4<' do art. S2 da Lei n. 4.717/6S, introduzido pelo art.
nante ou a direção da entidade." Se assim não fosse, a cada mudança
34 da Lei n. 6.513, de 20.12.77, que assim dispõe: "Na defesa do
de governo ou substituição de diretoria abrir-se-ia nova oportunida-
patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impug-
de de defesa, incompatível com a fixação da lide. A Administração
nado". Conquanto plenamente justíficavel esse j:>rovim~!!!o_caEtel~,
Pública é una e perene, dai por que .a mudança de seus agentes não
como já o haviamos proposto no anteprojeto com O qual colaboramos
modifica a situação processual assumida por seus antecessores.
para a feitora da lei de ação popular, não podemos aplaudir o enxerto
O prazo para contestação é de vinte dias, prorrogável por mais ~aragr~o em exame, porque feito sem eXigência de requiiÜtos
vinte, a requerimento dos interessados, se dificil a obtenção da prova mínimos para a concessão da liminar, nem flxação do prazo para sua
documental. Esse prazo é comum a todos os contestantes (art. 7", IV), vigênCia, nem indicação do recurso cabível desse despacho. Sem es-
sendo inadmissivel reconvenção, porque o autor não pleiteia direito ses condicionamentos, a liminar, ao invés de apresentar-se como um
própno contra o réu (STJ, REsp n. 72.06S-RS, ReI. Min. Castro Mei- instrumento de proteção ao patrimônio público, erige-se numa perene
ra, RePro 137/201). ameaça à Admmistração, pela possibilidade sempre presente de pa-
Se até o despacho saneador não houver requerimento de prova ralisação de suas obras e serviços - sem limites legais e sem prazo
pericial ou testemunhal, o juiz o saneará e concederá vista sucessiva - por simples arbítrio do juiz, em decisão soberana e irrecorrivel.
de dez dias ao autor e ao réu para alegações, sendo-lbe os autos con- As preocupações do Professor Hely Lopes Merrelles foram, pos-
c1usos nas quarenta e oito horas seguintes. Se houver prova a ser pro- teriormente, atendidas pelo legislador, pois a Lei n. 8.437, de 30.6.92,
duzida em audiência, o processo seguirá o curso ordinário (art. 7', V). determinou, no seu art. 1', § 3', que: "Não seni. cabível medida limi-
nar que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação". Embora a lei
43. Importante ressaltar, porém. que a citação editalícla e exceção, por unplicar faça alusão as medidas cautelares, mencionou de modo específico, no
notificação fieta do demandado, com grande risco de que este não tome efetIVs ciência
tempestIva da exístência da ação e tenha sua defesa prejudicada. Assím. não deve ser art. 12, § 22, que o disposto no parágrafo anterior não se aplicava ao
admitida em razão de simples pedido imobvado do autor, quando o réu a ser Citado processo de ação popular, devendo a contrario sensu ser considerado
tiver endereço certo e conhecido. "Na ação popular, a citação não podem ser realizada que o § 32 incide no referido processo.
por edital se conhecidos o teu., sua qualificação e endereço. em respeíto ao direIto à
ampla defesa" (flSC, ApC n. OL001230-3, ReI. Des. César Abreu, RT796/392). A nosso ver, embora o art. 22 da Lei n. 4.717/6S determine a
44. V. Amoldo Wald. "Ação popuiar para anulação de contrato", RT 521/53. aplicação subsidiária do Código de Processo Civil li ação popular, a
170 AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR 171

prévia existência de um regramento detalhado com relação á medida Dizer-se que na ação popular a liminar poderá ser cassada em
liminar (em especial as nonnas da Lei n. 8.437/92) exclui a aplicação agravo de instrumento, ou obstada por mandado de segurança, ou
da antecipaçã~ ~ tutela (nova r~dação dos arts; 273 e-461 do Código suprimida em correíção parcial, é desconhecer a realidade, O agravo
de Processo CIVIl, dada pela LeI n. 8.952/94). E a solução decorrente não tem efeito suspensivo e a fonnação do instrumento leva meses
da Lei de Introdução ao Código Civil, art. 22 , § 22 . Não obstante para completar-se e subir ao Tribunal;50 o mandad~ de segurança é
tem ocorrido a concessão de tutelas antecipadas, e a MP n. 1.570, d~ dispendioso e tardo no seu Julgamento, e a correlçao parCIal e ma-
26.3.97, no seu art. 12 , mandou aplicar-lhes as limitações já existen_ dequada, por visar a corrigir erro ín procedendo, e não in judicando.
tes para liminares em geral (Leis ns. 4.348/64, 5.021/66 e 8.437/92). Dai justificar-se o pedido de suspensão da liminar ao Presidente do
A inconstitucionalidade desta medida provisória foi suscitada mas o Tribunal, com aplicação analógica e construtiva das dispo~ições as-
STF denegou a medida liminar em relação ao seu art. 12 • A medida semelhadas do mandado de segurança, para evitar-se dano iminente
provisória foi depois convertida na Lei n. 9.494/97 (v. Apêndice de e irreparável, se consumado.
Legislação).
Sem esse controle, a liminar ora instituída deixa de ser um pro-
O STJ vem entendendo que a restrição do art. 22 da Lei n. vimento de proteção ao patrimônio público para erigir-se em ato de
8.437/92 (proibição de concessão de liminar antes da audiência da arbítrio do juiz, inaceitável dentro da ordem juridica vigente. Mas,
pessoa juridica de direito público, em prazo de setenta e duas horas), concedida com prudência e justificativa legal, a liminar impedirá o
não se aplica ás ações populares. 45 dano de muitos atos irreversíveis e a destruição de muitos bens in-
'.', Ora, é contrária à índole do Estado de Direito e do sistema substituiveis da Administração.
judiciário de duplo grau de jurisdição a decisão única e irrecorrivel. Também neste particular, o legislador seguiu a linha traçada
I' Assim sendo, não se pode conceber um despacho de tal gravidade e nas ediçães anteriores da presente obra, pois o art. 4º da Lei n. 8.437
com tal repercussão na vida administrativa do País sem limites, sem atribuiu ao Presidente do Tribunal, ao qual couber o conhecimento do
prazo e sem recurso algum. São de aplicar-se, portanto, por analo- respectivo recurso, competência para suspender, em despacho fim-
gia, nos seus efeitos cautelares, as mesmas regras processuais que damentado, a execução da liminar. nas ações movidas contra o Poder
regem a concessão da liminar em mandado de segurança, os mesmos Público, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa juridica
fundamentos justificadores da medida, o mesmo prazo de vigência e de direito público interessada. em caso de manifesto interesse público
os mesmos recursos (pedido de cassação ao Presidente do Tribunal ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão á ordem, à
competente para julgar o recurso de mérito e, subseqüentemente, saúde, á segurança e à economia públicas,SI
agravo regimental para o Plenário, se cassada a liminar).
Entretanto, os Tribunais não têm admitido o pedido de cassação da 50. o texto refere~5e ao regime do agravo de Instrumento antes das alterações
liminar pelo Presidente,46 entendendo cabivel o agravo de instrumento,47 das Leis ns. 9.139/95, 10.35212001 e 11.18712005.
o mandado de segurança" e até mesmo a correição parcia1.49 51. O STJ vem em algumas oportunidades flexibilizando a mterpretação da
lei, para reconhecer legitimidade também às sociedades de economia mista para o
pedido de suspensão de limmar. se presente o mteresse público, como pod: ocorrer no
45, REsp n. 73.083-DF, ReI. Min. Fernando Gonçalves, ADV 1998, p. 84, caso de concessionárias de servIços públicos (REsp n. 50.284-SP. ReI. Mm. Peçanha
ementa n. 81.723, e REsp n. 147.869-SP, ReI. Min. Adhemar Maciel, RSTJ 105/193. Martins, RSTJ 136/152; AgRgPet n. 1.489-BA, DJU22.1O.2001), Em oulros casos
4~. ODes. Young da Costa Manso, quando Presidente do TJSP. cassou liminar mais recentes. ao longo do ano de 2005. e com base em mterpretação elástica da le-
concedida em ação popular (prae. n. 487·0. DJE 3.9.80), mas seu despacho foÍ refor- gitimidade prevista na Lei n. 8.437/92, foram admitidas até mesmo as suspensões de
mado, por maIoria de votos, em agravo regimental, no qual ficou dito que o recurso liminares requeridas por empresas estritamente privadas. desde que concessionãrias
cabível contra a limínar seria o agravo de Ínstrumento. de servIços públicos, e por fundos de pensão ligados a estataís. São exemplos a SL
47. TJSP, RT 549/56. n. 196-RJ, pedida pela Ligh~ a SL n, 221-RJ, pedida pela Varig, e as SL ns. 128-RJ
48. TFR, MS n. 89.456-RJ, Plenáno,j. 3.6.80. e 222-DF, requeridas por vános fundos de pensão (PREVI, PETROS, FUNCEF e
: :! outros), todas relatadas e deferidas pelo Min. Edson Vidigal (decisões dísponivels
49. Conselho da Justiça Federal, proc. n, 240/CG-80-DF.
na íntegra no sitio do STJ na Internet: http://www.slj.gov.brj. Na mesma linha: SL n.
172 AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR 173
~

Em procedimento diverso daquele adotado em relação ao agravo de instrumento contra a decisão de concessão de liminar não
mandado de segurança (art. 15 da Lei n 12.016/09) faculta-se ao prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão.
Presidente do Tribunal ouvir, previamente, o autor e o Ministério No § 72 autoriza-se ao presidente do tribunal a deferir a suspensão
Público, em setenta e duas horas (art. <\Q, § 22 , da Lei n. 8.437/92, liroinarmente, se plausível o direito invocado e urgente a concessão
com a redação dada pela MP n. 2.180-35, de 2001). da medida. O novo § 82 permite a concessão da suspensão com
A partir da edição da Lei n. 9.139/95, o agravo de instrumento efeitos retroativos, tornando sem
,<,
efeito qualquer ato executivo que
passou a ser interposto diretamente no tribunal competente, e não tenha ocorrido, quando a liroilar tiver esgotado no todo ou em parte
mais na primeira instância, acelerando sensivelmente o seu anda- o objeto da ação ou tiver sido deferida em flagrante ofensa à leI ou à
mento. Por outro lado, o relator passou a ter o poder de atribuir efeito jurisprudência de Tribunal Superior. O § 92. por sua vez, .disciplina
suspensivo ao recurso nas hipóteses de dano irreparável ou de dificil que, havendo várias liminares com objeto idêntico, poderão elas
reparação e relevante argumentação de direito. Assiro, também ai ser suspensas em uma única decisão, a qual poderá ter seus efeItos
as preocupações de Hely Lopes MeireIles foram atendidas, pois o estendidos a outras limínares semelbantes supervenientes, mediante
agravo de instrumento transformou-se em mais um meio de defesa da simples aditamento ao pedido original. No julgamento da ADIn n.
Administração - e dos réus em geral- com relação ás liminares que 2.251-DF, o STF considerou todos estes dispositivos constituCIOnais,
possam colocar a sua atividade em risCO. 52 à exceção do § 82• cuja vigência foi suspensa. A Medida Provisóna
em tela foi sucessivamente reeditada, sendo a última versão a MP
A MP n. 1.984-18, de 1.6.2000, acrescentou os §§ 32 a 9" ao n. 2.180-35, de 24.8.2001, a qual se encontra em vigor por prazo
art. <\Q da Lei n. 8.437/92. De acordo com o novo texto legal, do indetermmado até que seja expressamente revogada ou aprovada, na
despacho que conceder ou negar o pedido de suspensão caberá fonna do art. 22 da EC n. 32, que modificou o regime jurídico das
, agravo em cinco dias - recurso, este, que poderá ser recebido com
i medidas provisórias. O antigo § 92 passou a ser o § 82 , e o dispositivo
efeito suspensivo (§ 32). Por outro lado, se for negado o pedido de tido como inconstitucional pelo STF não foi mais obJeto de reedição.
suspensão no segundo grau e também negado o respectivo agravo, F Ol introduzido ainda um novo § 92, estabelecendo que a suspensão
caberá novo pedido de suspensão ao Tribunal Superior competente deferida pelo Presidente do Tribunal vigorara até o trânsito em Julga-
para apreciação de futuro recurso extraordinário (STF) ou especial do da decisão de mérito na ação prinCipaL
(STJ) (§ <\Q).53 Na forma do § 52, o novo pedido de suspensão aos ~~\
Tribunais Superiores é cabível ainda quando negado proviroento,
na segunda instância, ao agravo de instrumento interposto contra a 8. Sentença
liminar deferida no primeiro grau. O § 6º explicitou que o eventual Sendo procedente a ação, o juiz deverá decretar. necessaria-
mente. a mvalidade do ato impugnado e as restituições devidas. con-
313-CE, ReI. Min. Barros Monteiro. DJU21.9.2006, em pedido formulado pela Cia. denando ao pagamento de perdas e danos os responsaveis pela sua
Energética do CearálCOELCE. No mesmo sentido: SL n. 765-PR, Rei. Min. Barros prática e os beneficiários de seus efeitos. ficando sempre ressalvada
Monteiro, DJU 8.10.2007; SL n. 789-AL, Rei. Min. Barros MonteirO, DJU 1.2.2008.
No STF, igualmente admitindo a legitimidade processual ativa de pessoas Jurídicas à Administração a ação regressiva contra os funcionários culpados
de direíto privado para o pedido de suspensão. desde que no exercício de função pelo ato anulado (art. 11 ).54 A lei distingue, portanto, três situações
delegada do Poder Público, como no caso das concessionârías de serviço público: SL
n. lll-DF, Reia. Min. EUen Oraeie. DJU2.8.2006; SL n. 251-SP, Rei. Min. Gilmar 54. OTFR, em acórdão da lavra do Min. Carlos MadeIra (AI n. 41.593-RJ) de-
Mendes. DJe 4.8.2008; SL 274-PR, ReI. Min. Gilmar Mendes. DJe 3.2.2009. cidiu que. na ação popular, "a sentença é preponderantemente constitutiva negativa,
52. V. ainda as Leis fiS. 10.35212001 e 11.18712005, que também modificaram mas também tem efeito condenatório". Sendo assim, só cabe a condenação em perdas
o regime dos recursos de ·agravo de lDstrumento e agravo retido. e danos se houver a desconstituíção do ato. Mais recentemente, o TRF da 2i1 Região
53. Para que se tenha acesso ao pedido de suspensão no Tribunal Supenor. decidiu no mesmo sentido. Se o ato for ilegal e lesivo deverá ser anulado e erradicado
porém. é precIso esgotar previamente a instância ordinária (STJ, AgRgSL n. 50-SC, do mundo jurídico; se for legal a ponlo de ser mantido, não cabe a condenação dos
ReI. Min. Édson Vidignl. RF 3771291). réus em indemzação por supostos preJuizos (Plenário, EIApC ns. 28.044-RJ e 28.045-
174 AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR 175

a serem consideradas na sentença: a do ato impugnado (decretação da", que são os honorários de advogado (CF, art. 5", LXXIII, parte
de invalidade), a dos responsáveis pelo ato (réus) e a dos benefici- íinal).57 ,
ários do ato (co-réus), todos, em princípio, solidários na reparação o art. 14 determina, expressamente, que, se o valor da lesão
do dano. Ficara para ser decidida em ação regressiva somente a ficar comprovado no curso da ação, sera indicado na sentença; se
responsabilidade dos funcionários culpados, que não tiverem sido depender de avaliação ou perícia, sen; apurado em execução. 58
chamados na ação popular. O mesmo artigo estabelece os seguintes critérios para a condenação
.-' Mas a só invalidação do ato impugnado não acarreta automa- e execução do julgado: quando a lesão resultar da falta de algum pa-
ticamente a condenação de todos os que o subscreveram, ou dele gamento, a condenação impora o recolhimento devido, com juros de
participaram com manifestações técnicas ou administrativas, em mora e multa legal ou contratual, se houver; quando a lesão resultar
razão do cargo ou da função que exerciam. Necessário é que tenham da execução fraudulenta, simulada ou irreal de contrato, a condena-
agido com culpa ou dolo, pois os que cumpriram ordens superiores, ção versará sobre a reposição do débito, com juros de mora;59 quando
ou atuaram no desempenho regnlar de suas atribuições funcionais, o réu condenado receber dos cofres públicos, far-se-á a execução por
não ficam sujeitos a indenizações ou reparações pelo ato invalidado. desconto em folha até o integral ressarcimento, se assim mais convier
'It' A condenação, neste caso, será apenas do superior que ordenou ou
i praticou o ato ilegal e lesivo e de seus beneficiários." Por benefi- 57. Há discussão se os réus devem ser condenados em honorãrios de advogado
I ciários entendem-se aqueles funcionários que auferiram vantagens quando a ação ejulgada extinta, sem exame do mérito, em virtude da anulação ou

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diretas e imediatas do ato invalidado, e não os que, posteriormente,
contrataram regularmente obras ou serviços decorrentes daquele ato.
revogação administrativa do ato impugnado. Aqueles a favor da impOSição dos ônus
da sucumbêncía entendem que a anulação administrativa do ato Implicaria o reconhe-
cimento da procedência do pedido (RDA 1231290). Ficando caractenzado que os teus
! Invalidado o ato impugnado, a condenação abrangem, ainda, as deram causa à instauração do processo e à sua posterior extinção. e reconhecendo-se
indenizações devidas,56 as custas e despesas com a ação feitas pelo a correção da atuação do autor popular, o STJ decidiu que e cabível a condenação
autor, bem como honorários de seu advogado (art. 12). dos reus nos ónus da sucumbêncuL, mesmo que o feito tenha sido extmto por falta
de objeto (REsp n. 98.742-SP, ReI. Min. Adhemar Maclel, DJU 23.6.97, p. 29.083;
I Nas ações julgadas improcedentes o autor ficará, "salvo com- AgRgREsp n. 472.163-RS, ReI. Min. Jose Delgado, DJU 10.3.2003, pp. 132-133).
I provada ma-fé, isento de custas judiciais e de ônus da sucumbên- Pode ainda ser invocada a SÚlnula n. 38 do TRF-4i Região, que embom não seja
,I específica para ações populares, afinna o princípio de que os ônus da sucumbêncJa
RJ. ReI. Juiz Silveno Cabra!,j. 23.5.96). Na mesma linha.. apontando a impossibilida- são devidos mesmo que a ação seja extinta em virtude da perda do objeto por causa
de de pedido re5sarcitório aos cofres públicos sem a anulação do ato tido como lesivo: superveniente. Não obstante, nem sempre a revogação do ato impugnado implica
TJMG,ApC n. 141.093-5, ReI. Des. Hugo Bengtsson,ADVI999, p. 564, em. 89.021. confissão de procedência da demanda, e como o autor é sempre isento das custas e
Como se verâ na Terceira Parte. a natureza essencialmente constitutiva negatIva honoMos (salvo comprovada má-fé), a imposição da sucumbêncla em hipótese de
(ou desconstttutíva) da ação popular ê um de seus grandes traços distintivos da ação extinção do feito por perda do objeto podena ser considemda como uma VIolação
civil pública à isonomia das partes litigantes (STJ. REsp n. 28.833-RJ. Rei. Min. César Rocha.
RSTJ 54/203; TRF-2' Região, ApC 95.0228931-5-RJ, ReI. Juiz Arnaldo Lima, DJU
55. Com relação aos beneficiários, é necessário avenguar se agíram de má·fé,
pois do contrârio pode ser injustificàvel condenã-los a índenízar a Administração. V. 27.2.97). Por outro lado. a revogação do ato impugnado, por si só, pode não ser sufi-
STJ, REsp n. 575.551-SP, ReI. deSlg. Mio. Jose Delgado, DJU 12.4.2007 e RePro
ciente para caracterizar a perda do objeto da ação popular (STJ. REsp n. 79.860-SP.
ReL Min. Ari Pargendler. RSTJ 95/166).
1501188.
56. Reiterando a natureza preponderantemente desconstitutiva da ação popular, 58. A liquidação deve se restringír ao quanhlm debeatur. ou seja. à quantifi-
o STJ já decidiu que o pedido condenatório na ação popular não e conseqüência ne- cação do dano indenízãvel. A sentença de procedênCia da ação popular pressupõe
cessária da anulação do ato ou contrato impugnado, poís demanda a prova efetlva do a prova da efetiva lesão ao patnmõnio público no curso da fase de conhecimento.
prejui'zo causado aos cofres públicos. Embora a lesividade ao patrimônio público seja Neste sentido: STJ. REsp n. 121.431-SP. ReI. Min. João OtávIO de Noronha. DJU
requÍsito da ação. a lesão pode ser unaterial. Assi~ "o pressuposto da indenização e 25.4.2005, p. 256, e RDR 331307.
o desfalque patrimonial causado por ação ou omissão dolosa ou culposa. A condena- 59. Pela Lei n. 6.899, de 8.4.81, regulamentada pelo Dec. n. 86.649, de
ção em perdas e danos não ê mera decorrência lógíca da anulação do contrato. mas 25.11.81, tomou-se obrigatória a correção monetána em todos os débitos reconheci-
se exige a prova do dano causado ao eràrio" (STJ. REsp D. 663.889-DF, ReI. Min. dcs em juizo. A necessidade de atualização monetária dos débitos em geral tambêm
Castro Merra, RDR 40/351). foi amplamente reconhecida no CC de 2002, notadamente nos arts. 389 e 404.
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176 ACÃOPOPULAR ACÃO POPULAR 177

ao interesse público; a parte condenada a restituir bens ou valores 9. Recursos


ficará sujeita a seqüestro e penbora, desde a prolação da sentença
condenatória (§§ I" a 4"). As sentenças proferidas em ação popular são passiveis de recur-
so de oficIO e apelação voluntària, com efeito suspensivo, e das deci-
Além da invalidade do ato ou do contrato e das reposições e
sões interlocutórias cabe agravo de instnlmento (art. 19 e parágrafos
indenizações devidas, a sentença em ação popular não poderá impor
da Lei n. 4.717/65, com a redação dada pela Lei n. 6.014/73), salvo
qualquer outra sanção aos vencidos. Sua natureza civil não comporta
condenações políticas, administrativas ou criminais. da decisão concessiva da liminar, que, no nosso entender, é passiveI
de pedido de cassação ao Presidente do Tribunal competente para o
Se, no tinal da ação, ficar comprovada alguma infringência de
recurso de mérito (v. n. 7, retro).6! Quanto à decisão denegatlÍria da
norma penal ou falta disciplinar, a que a lei comine pena de demissão
limmar, continuamos a sustentar que é irrecorrivel, mas a i ª Câmara
ou rescisão do contrato de trabalho, o juiz determinará, de oficio, a
do TJSP admitiu agravo de instnunento, embora negando-lhe provi-
remessa de peças ao Ministério Público, à autoridade ou administra-
mento pelo mérito (v. nota 46 do n. 7, retro l.
dor a quem competir a aplicação da pena.
A sentença, em qualquer hipótese, deverá ser proferida dentro de O recurso de oficio só será interposto quando a sentença con-
quinze dias da conclusão dos autos, sob pena de ficar o juiz impedido cluir pela improcedêncza ou pela carência da ação. Inverteu-se,
de promoção durante dois anos e, na lista de antigüidade, ter descon- assim, a tradicional orientação desse recurso (que nas outras ações
tados tantos dias quantos forem os do retardamento da decisão. Essas é interposto quando julgadas procedentes), para a melhor preser-
sanções só poderão ser relevadas pelo órgão disciplinar da Magistra- vação do interesse público, visto que a rejeição da ação popular é
tura quando o motivo do atraso no julgamento for justificado e com- que poderá prejudicar o patrimônio da coletividade. lesado pelo ato
provado pelo juiz (art. 7", parágrafo úmcol. Essas mesmas normas impugnado. Este recurso é manifestado por simples declaração do
devem prevalecer nos Tribunais, pois não se concebe que o processo juiz na conclusão da decisão, mas, se o magistrado o omitir, deverá
da ação popular seja preferente em primeira instância e deixe de o ser o Tribunal considerá-lo interposto e reapreciar o mérito do julgado
nas instâncias supenores. inferior que deu pela improcedênçia ou pela carência da ação, avo-
A sentença proferida em ação popular que for contráría aos cando o processo."'
interesses do Poder Público poderá ser suspensa pelo Presidente A apelação voluntária cabe tanto da sentença que julgar pro-
do Tribunal ao qual cabe conbecer do respectivo recurso, enquanto cedente ou improcedente a ação como da decisão que der pela sua
não transitar em julgado, ex vi do art. 4" da Lei n. 8.437, de 30.6.92, carência. Terá sempre efeito suspensivo e seguirá a tramitação co-
dependendo de requerimento do Ministério Público ou da pessoa mum prevista no Código de Processo Civil, com a só peculiaridade
juridica de Direito Público interessada,"o e só se justificando a de que, no caso de improcedência ou carêncIa da ação, poderá ser
suspensão quando houver ilegitimidade, evitando-se grave lesão â interposta tanto pelo vencido como pelo Ministério Público ou por
ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. O Presidente do qualquer cidadão.
Tribunal poderá ouvir, previamente, o autor e o Ministério Público e
de sua decisão caberá agravo, no prazo de cinco dias, para o órgão do 61. Conforme anotação anterior. na sIstemática da Lei n. 9.139/95 o agravo
Tribunal competente para conbecer do mesmo. de instrumento passou a ser viável como um recurso efiCiente contra a deCisão con-
cessiva da liminar. com a vantagem de poder ser interposto por qualquer reu, e não
60. Ajurisprudêncla vem flexibilizando o entendimento no tocante à legitimi- apenas por pessoa Jurídica de Direito Público. como ê o caso dos pedidos de suspen-
dade para o pedido de suspensão com base na Lei D. 8.437/92, admitindo-o mesmo são dingidos ao Presidente do Tribunal. Assim. hoje deve ser admitido o agravo de
quando formulado por pessoa Jurídica de direito pnvado, desde que no exercido de instrumento também contra a deCisão concessiva da liminar.
função pública delegada, como na hipótese de concesslOnãrias de serviços públi- 62. Caso a ação seJa julgada parcialmente procedente cabe o recurso de ofiCIO
cos; Exemplificativamente, v.: STF. SL D. II I-DF. Rela. Min. Ellen Gracle. DJU quanto a·parte da decisão que fOI contr..ria à pretensão do autor popular (STJ. REsp
2.8.2006; STJ, SL n. 313-CE, ReI. Min. Barros Monteiro, DJU 21.9.2006. n. 189.328-SP, ReI. Min. Milton Luiz Pereira. DJU 1.7.2002, p. 219).
178 AÇÃO POPULAR AÇÃOPOPULAR 179

o dispositivo legal permíssivo dessa apelação (art. 19, § 2


Q
está
)
julgada, tanto que, se não forem indicadas novas provas, o réu poderá
a indicar que o titular do recurso é o povo, representado pelo orgão pedir a declaração de carência da ação, argüindo a impossibilidade
incumbido da defesa da sociedade. Assira sendo, quando a ação é jul- de propor-se outra demanda com o mesmo fundamento e as mesmas
gada procedente, não se admíte recurso de terceiros ou do Ministério provas.
Público, so podendo apelar os réus atingidos pela decisão. Os Procu-
radores da República ou os Promotores Públicos atuam sempre em Considerando que a sentença de procedência da ação tem efeitos
erga omnes, entendemos que não cabe a declaração de inconstituciO-
defesa dos interesses da comunidade, em favor da qual é intentada
a ação popular. Dai por que a lei proibiu esses agentes públicos de nalidade de lei ou ato normativo em sede de ação popular. O controle
recorrer em prol dos réus chamados na ação. concentrado de constitucionalidade é da competência exclusiva do
Supremo Tribunal Federal, na forma do art. 102, I, "a", da ConstitUI-
No mais, as decisões e despachos interlocutórios em ação popu- ção Federal.
lar ficam sujeitos a todos os recursos do Código de Processo Civil,
com interposição e efeitos normais. Não se pode dizer que o juiz, na ação popular, poderia exercer o
controle difuso da constitucionalidade. O controle difuso tem como
Aplicando subsidiariamente o art. 191 do CPC, o STJ já decidiu sua caracteristica essencial a restrição dos efeitos da eventual decla-
que deve ser contado em dobro o prazo para a interposição de recur- ração de inconstitucionalidade apenas às partes litigantes. Como a
sos em ações populares quando houver litisconsorles com procura- sentença de procedência da ação popular é oponlvel erga omnes, uma
dores diferentes (STJ, REsp n. 230. 142-RJ, ReI. Min. Garcia Vieira, declaração de inconstitucionalidade nela embutida implicaria em
DJU 21.2.2000).
usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal.
-_.1
O problema tem sido mais analisado em termos de ações civis
10. Coisa julgada públicas, nas quais as sentenças também podem ser oponíveis erga
A sentença definitiva produzirá efeitos de coisa julgada oponivel omnes, e a mesma questão tem se colocado com freqüência (ver
erga omnes, exceto quando a iraprocedência resultar da deficiência adiante o n. 8 da Terceira Parte l. A jurisprudência, em especial do
de prova, caso em que poderá ser renovada com idêntico fundamen- Supremo Tribunal Federal, tem reêonhecido que a ação civil pública
to, desde que se indiquem novas provas (art. 18). Essa renovação da não pode se tornar uma forma paralela de declaração de inconstitu-
ação tanto pode ser feita pelo mesmo autor como por qualquer outro cionalidade, e o mesmo raciocínio, pelas mesmas razões, se aplica á
cidadão. ação popular.
Ii necessário, portanto, distinguir três situações: a) sentença que O Supremo Tribunal Federaljájulgou que é de sua competência
julga procedente a ação; b) sentença que julga iraprocedente a ação, exclusiva o julgamento da validade de lei em tese, e que o julgamen-
por ser infundada; c) sentença que julga improcedente a ação, por to deste tema por juiz de primeiro grau implica em "usurpação da
deficiência de provas. Nos dois primeiros casos a sentença decide a competência do Supremo para o controle concentrado", acarretando
questão de mérito e, quando definitiva, tem eficácia de cOisajulgada, a nulidade do respectivo processo (ReeI. n. 434-1, ReI. Min. Francis-
oponível erga omnes. Quer dizer, não pode ser admitida outra ação co Rezek, RF 336/231).
com o mesmo fundamento e objeto, ainda que proposta por outro Em matéria específica de ação popular, vários ares tos reconhe-
cidadão. Se for proposta, pode o réu argüir a exceção de coisa jul- cem que ela não se presta para substituir a ação direta de inconstitu-
gada. Mas, se a sentença julgou iraprocedente a ação por deficiência cionalidade (TJDF, RDA 35/48; TJSC, RT 623/155; TOO, RDTJRJ
dãjJí-'ova, não decidiu a questão de mérito, por isso não terá eficácia 7/213; TJSP, RT703/63). Aliàs, a Constituição especifica, em dispo-
de coísa julgada, podendo ser intentada outra ação com o mesmo sição que deve ser entendida como numerus clausus, os legitiraados
fundamento, desde que sejam indicadas novas provas. Significa ape- à propositura da ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 103),
nas que o julgamento de deficiência da prova é que se tomou coisa não sendo viável o seu ajuizamento por qualquer pessoa. A ação po-
180 AÇÃOPOPULAR AÇÃO POPULAR 181

pular, que pode ser proposta por qualquer cidadão, certamente não é São pessoas legitimadas para promover a execução popular: a)
o instrumento apropriado para a declaração de inconstitucionalidade o autor popular; b) qualquer outro Cidadão; c) o representante do
de lei com efeitos gerais. Mimstério Público; d) as entidades chamadas na ação, amda que a
O Presidente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por tenham contestado.
sinal, já teve a oportunidade de suspender urna medida liminar que A legitimação do Ministério Público para intentar execução da
fora concedida, em ação popular, por juiz de primeíra instãncia, para ação popular é subsidiária e condicionada, conforme o disposto no
o fim de sustar os efeitos de Resoluções do Conselho Monetário Na- art. 16.63
cional e Circulares do Banco Central, todas relativas ao Proer - Pro- Note-se que o representante do Ministério Público somente
grama de Estimulo à Reestruturação do Sistema Financeiro Nacional. deverá promover a execução se verificados a inercia do autor e o
No caso concreto, já havia Ação Direta de Inconstitucionalidade pe- desinteresse de outro cidadão, e após transcorrer o prazo de sessenta
rante o STF, sobre o mesmo tema, na qual a liminar fora mdeferida. dias da publicação do julgado condenatório de segunda instância. E
O Presidente do TRF - Juiz Leite Soares - reconheceu que a ação po- obrigado a promover a execução, verificados a inercia e o desinte-
pular não passava de urna renovação da ação direta, sendo incabivel resse, nos trinta dias subseqüentes, sob pena de falta grave. E se a
que um juiz proferisse uma decisão liminar sobre as normas em tese, sentença condenatória exeqüível for de primeira instâncza? A lei não
especialmente em sentido contrário ao já decidido pelo STF (SSeg n. o diz expressamente, mas é óbvio que também o Ministério Público
95.01.36857-2-DF, despacho de 20.12.95). poderá promover-lhe a execução, na omissão do autor popular, com
Nada disso significa, porém, que um ato que viole a Constitui- base no § 4" do art. 6".
ção não possa ser objeto de ataque em ação popular. A restrição diz A execução pode ser por quantia certa, quando a condenação
respeito a ato normativo, cuja declaração de inconstitucionalidade é versar sobre perdas e danos, ou impuser pagamento devido, ou de-
especificamente regulada na Carta Política. Nada obsta a que o ato terminar reposição de débito (art. 14, §§ 12 e 22 ), e para entrega de
puramente administrativo, quando contrário á Constituição Federal, COIsa certa, quando a condenação determinar a devolução de bens ou
seja impugnado através de ação popular. valores (art. 14, § 4").
Quando o reu condenado perceber dos cofres públicos, a exe-
11. Execução cução far-se-á por desconto em folha até o integral ressarcimento do
dano causado, se assim mais convier ao interesse público (art. 14,
A sentença transitada emjulgado constitui título para instaurar- § 32 ).
se a execução popular. Mas a "parte condenada a restituir bens ou A execução promove-se contra os réus condenados no proces-
valores ficará sujeita a seqiiestro e penhora, desde a prolação da so de conhecimento. Mas nem todos que contestaram a ação ficam
sentença condenatória" (art. 14, § 4"). Parece haver, aqui, ligeira sujeitos á execução. Desta estão excluídas as pessoas ou entidades
confusão. Se a condenação é para restituir bens ou valores, então a referidas no art. 12 da lei, pois o processo executório visa ao ressarci-
execução será para entrega de coisa certa. Pois "valores", aí, está mento da lesão que o ato impugnado causou ao patrimônio da pessoa
no sentido de coisas infungiveis. Essas é que devem ser restituídas. ou entidade sindicada. Não teria lógica que essa pessoa ou entidade,
Logo, não tem cabimento falar-se em penhora. O normal seria a ainda que tenha contestado a demanda, fosse condenada a pagar per-
imissão na posse. Mas, como se percebe do texto legal, a medida das e danos ou devolver bens ou valores a si mesma, como pondera
pode ocorrer desde a prolação da sentença condenatória. Conclui-se Jose Afonso da Silva em excelente monografia sobre o assunto. 64
que se trata de decisão de primeíra instãncia. Disso se mfere que a
lei instituiu, ali, não tanto uma medida executória, mas uma medida 63. STJ, AgRgEDivREsp n. 450.258-SP, ReI. Min. Lmz Fux, DJU 7.8.2006 e
cautelar incidente. Nessa hipótese, o termo seqiiestro está bem em- RT854/141.
pregado, mas penhora não. 64. José Afonso da Silva, Ação Popular Constltucional, 1968, p. 281.
182 AÇÃO POPULAR

Tendo em vista a aplicação subsidiária do Código de Processo


Civil às ações populares, por força do art. 22 da Lei n. 4.717/65, é
de ser observado o novo rito das execuções introduzido pela Lei n.
11.232, de 22.12.2005, no que couber.65

TERCEIRA PARTE
I! AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Ii 1. Conceilo e objelo. 2. Legitimoção das partes e os poderes do Minzste M

-!' no Público. 3. Foro e processo. 4. Responsabilidade do ren e a sentença.


5. A ação cIvil pública no mercado de capitaIS. 6. A ação cIvil pública e
a defesa do consumidor. 7. A ação CIvil pública no Estatuto da Criança
e do Adolescente. 8. A ação cIVil pública e as Infraçães da ordem econô~
mIca. 9. A ação de tmprobidade adminIStratIVa. 10. A recente evoillção
da ação CIvil pública. Usos e abusos. Análise de sua patologia.

1. Conceito e objeto
Aação civil pública, I disciplinada pela Lei n. 7.347, de 24.7.85,2
é o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos

1. Sobre a ação civil pública, v.: Antômo Augusto Mello de Camargo Ferraz.
Edis Milaré e Nélson Nery Jr., A Ação Civil Pública e a Tutela Junsdiczonal dos
Interesses Difusos, Saraiva, 1984~ Paulo Affonso Leme Machado, Ação Civil Pública
e Tombamento, Ed. RT, 1986~ Voltaire de Lima Marensi. "A ação civil pública e a
, I
tutela do meto ambiente", Ajuns 37/212. Dentre outros trabalhos, merecem destaque
as obras de Wolgran Junqueira FerreIra. A Ação Civil Pública, Julex Livros. 1987
[ ,
I' e Rodolfo Camargo Mancuso, Ação Civil Pública. 211 ed .• Ed. RT. E ainda. entre os
mais recentes. Rogério Lauria Tucci. nAção Civil Pública e sua AbUSIva Utilização
pelo Ministério Público", Ajurts 56/35, e Jose Rogério Cruz e TUCCl, "Código do
Consumidor e Processo Civil- Aspectos Polêmlcos", RT 671/32, e, do mesmo autor,
a conferência mtitulada. "Ação Civil Pública", proferida no I Ciclo de Estudos de
Direito Econômíco, realizado na Babia em junho de 1993, publicada peto InstJtuto
Brasileiro de Ciência Bancana naquele mesmo ano, pp. 221 e seguintes. No II Fórum
de Direito Econôm.tco. realizado em Foz do 19uaçu em 1995, trataram da matéria Ar-
noIdo Wald. Rogeno Lauria Tucci e Gilmar Mendes, CUjas palestras foram publicadas
pelo Instituto acima mencIOnado nos anais do conclave, 1995. pp. 97 a 136. Mais
recentemente: Humberto Theodoro Júmor, nAção Civil Pública. Operação Bancána
de Caderneta de Poupança. Inaplicabilidade de Ação Civil Pública. Inocorrêncl8 de
Relação de Consumo. Direitos Individuais Homogêneos. Carência de Ação e COJsa
Julgada", RT747/111; Galeno Lacerda, "Ação Civil Pública e Contrato de Depósito
65: Sobre o tema, v. Flávia Regina Ribeiro da Silva, uO cumprimento de sen~ em Caderneta de Poupança", RT7151l03; EIiana Calmon. "Ação Civil Pública. As-
tença na ação popular: algumas implicações da Lei n. 11.23212005", RePro 144/85. pectos Ligados â Competência", Revtsta AJUFE n. 55/46; Vera Lúcia R. S. Jucovsky,
186 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 187

Consumidor7 é todo aquele que se utiliza de produtos, atividades Bens e direitos 9 de valor artístico, estético, histórico, turistico
ou serviços de outrem, merecendo proteção do Estado (CF, arts. 5', e paisagistico são todos aqueles que constituem o patrimônio cultu-
XXXII, e 170, V).8
e Contratos. l2i1 ed .• Ed. RT. 1995, pp. 524 e ss. Nesta linha. reconhecendo que o
zar o manejo da ação civil pública (TJSP,ApC o. 273.480-515-00, ReI. Des.José San- mvestidor em caderneta de poupança não se caractenza como consumidor. acórdãos
tana, RT 838/21 7; ApC n. 365.030-5/8-00, ReI. Des. Walter Swensson, RT848/I2). do TlPR, ApC n. 38.377-7. ReI. Des. Maranhão de Loyola, RT 733/337, ApC n.
51.798-4. ReI. Des. Ângelo Zattar e ApC n. 46.398-7, ReI. Des. Jesus Sarrão. E do
Em matêna de desmatamento e obrigação de reflorestamento o STJ vem decI- I'TACSP, nos EI n. 643.209-9/01, relator o Juiz Opiee Blum. na ApC n. 579.654-5,
dindo que não se pode tmpor a obrigação de reparar o dano ambiental ao proprietário relator o JUIZ Carlos Alberto Hernández e na ApC n. 526.620-2, relator designado
da terra quejá a adquiriu desmatada (REsp os. 156.899-PR, 229.302-PR e 214.714- o Juiz Franklin NogueIra e ApC n. 580.677-5. ReI. Juíz Carlos Alberto Hemandez.
PR, todos relatados pelo Min. Garcia Vierra, RSTJl13n8. ADV2000, em. 92.237, e No STJ. após mtensos debates, prevaleceu o entendimento de aplicação genénca do
DJU27.9.99). Da mesma forma. se há poluição causada pelo Mumcípio, sem parti- Código de Defesa do Consumidor às atividades bancánas - posição consubstancmda
cipação do proprietário da área. este último não pode ser responsabilizado (TJSP, AI no enunCiado da SÚInuJa n. 297. segundo a qual "o Código de Defesa do Consumidor
n. 530.706.5/0-00. ReI. Des. Aguilar Cortez, RT 854/209). é aplicável às mstttuições financeiras". Ainda assím. a aplicação do Código de Defesa
7. Sobre consumidor, v.: Antônio Herman V. Benjamin. "O conceito jurídico do Consumidor âs operações de bancos não Significa que o JUIZ possa mterferir na
de consumidor', RT 628/67; Fábio Konder Comparato, "Proteção do cODsumidor: economia dos contratos bancânos sem que haja a prova cabal, caso a caso, da abusi-
importante capítulo do Direito Econômico", RDP 80/185. Consultem-se, ainda: vidade das taxas de juros e demaIS encargos empregados, mediante a demonstração
l. M. Othon Sidou, Proteção ao Consumidor. Rio, Forense, 1977; Carlos Alberto de que discrepam significatIvamente das médias praticadas no mercado, e não se
Bittar, Direitos do Consumidor, Rio. Forense Umversitâna, 1990; ComentariaS ao Justificam em decorrência de alguma peculiaridade de cada negocio partIcularmente
Código de Proteção do Consumidor, por diversos autores, coordenação de Juarez de considerado (v. acórdão da 2i1 S. do STJ no REsp n. 420.1 II-RS. ReI. Min. Ari Par-
Oliveua., São Paulo, Saraiva, 1991~ Geraldo VidigaI. Arnoldo Wald, Luiz Gastão Paes gendler, RDR 27/278).
de Barros Leães e Manoel Gonçalves Ferrerra Filho. Lei de Defesa do Consumidor, No STF a matéría foí objeto de decisão naADIn n. 2.591-DF. CUjO julgamento
publicação do IBCB (InstItuto Brasileiro de CiênCIa Bancária), 1991; As Garantias se encerrou em Junho/2006. tendo sido complementado por embargos de declaração
do Cidadão na Justiça, sob a coordenação do Mm. Sálvío de Figueiredo Teixeira, apreciados em 14.12.2006 (DJU29.6.2006 e 13.4.2007; v., ainda, RT855179). MUlto
São Paulo, Saraiva. 1993, e Arruda AlvIm e outros, Código do Consumidor Anotado, embora tenha prevalecido o entendimento de que as instItuições financeIras estão,
São Paulo. Ed. RT, 1991. Maria Antonieta Zanardo Donato. Proteção ao Consumi- em geral, SUjeItas âs normas do Código de Defesa do Consumidor, tendo em VISta a
dor: Conceito e Extensão, São Paulo, Ed. RT. 1994; Carlos Ferreira de Almeida, Os natureza de certas operações que pratIcam e a Importância das taxas de juros para a
Direitos dos Consumidores, Coimbra, Livraria Almedina. 1982. política económica., o JudiciárIo não pode pretender se substituir âs autoridades mo-
8. LeI n. 8.078/90 (Código do Consumidor). A legislação vigente define de netárias e modificar-lhes as deterrnmações. a pretexto de aplicar a lei consumerista.
modo específico o consumidor. o produtor. os serviços e os produtos. limítando a A matéria está bem explorada em vânos votos. em espeCial o do Relator deSIgnado,
sua mcidência em favor dos consumidores que adquirem ou utilizam os {lrodutos o Min. Eras Grau. Sobre o tema., comentando o acõrdão do STF. v.: Amoldo Wald,
ou os serviços na qualidade de destinatários finaIS. A Lei n. 10.671/2003 (Estatuto "A inaplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor ao custo do dinheIro",
de Defesa do Torcedor), por sua vez. equipara o torcedor de qualquer modalidade' RDB37/229.
desportiva ãõ-constifuidor. especíalmente para fins de defesa dos seus interesses em Cabe salientar. por fim. que. na ordem constttuclonai vigente, o usuário de
juizo (art. 40). servIço público não se confunde com o cQqsuI!l~dor. A CF. nos seus art:5. 175, parâ-
Por outro lado, em virtude da lei, os serviços que ensejam a prateção do consu- grafõUiiico, II, e 37, § 312 (com a redação da Emenda n. 19), trata especificamente
midor são tão-somente os fornecidos no mercado de consumo, mediante remunera- da diSCIplina dos direitos dos usuános de serviços públicos, ao passo que os direitos
ção, "inclusive os de natureza bancária. financeIra, de crédito e securitária, salvo as dos consumidores estão referidos no art. 512, XXXII. e no art. 48 do ADCT. A Carta
decorrentes das relações de. carnter trabalhista". Os servíços bancârios e finãnceiros Magna fez. portanto. uma distinção entre as duas categorias - ou seja: os usuãnos de
sobre õs·qtiaíS íncide o Código de Proteção ao Consumidor são tão-somente os presta- sefV1ços públicos, de um jado. e os consumidores em gerai, de outro. Sendo asSIm,
dos aos destinatários finais, que por eles são remunerados. Excluem-se. assun, da ârea na falta de previsão legislativa espectaI, não deve ser aceita a ação civil pública em
de íncidêncla da LeI do Consumidor todas as operações de poupança, de mercado de matéria de direitos índividuals homogêneos de usuârtos de serviços públicos, pois
capitais e os próprios depositos bancários. O entendimento dommante na doutrina é estes não se eqUIparam juridicamente aos consumidores. Sobre o tema, v. Amoldo
no sentido de não considerar maIS os empresttmos como sendo servIços ou produtos. Wald, LUlza Rangel de Moraes e Alexandre de M. Wald, O Direlto da Parcerza e a
'I De qualquer maneira, deve ser examinado se o mutuàrio ê realmente o destmatário Lei de Concessões, 2a ed., SaraIVa, 2004, pp. 164-166.
I,i· finai, o que não se coaduna com a própria finalidade do dinheiro, que continua 9. Sobre bens e direitos de valor artístico. estético, histónco, turistico e paisa-
: círculando e não é objeto de consumo. São, pois. serviços bancârios e financeiros gísttco. v.: Paulo Affonso Leme Machado. Ação Civil Pública e Tombamento, pp. 15
aos quais se aplica o Código do Consumidor a locação de caixa forte a particular e, e 16, e tb.'''Mirustérío Público, ambiente e patrimônio cultural", RevISta de lnfonna-
eventualmente. outras atividades análogas. Consulte-se Amoldo Wald. Obngações ção Legislativa 89/293.
188 ACÃO CIVIL PÚBLICA ACÃO CIVIL PÚBLICA 189

ral da comunidade, e, por isso mesmo, protegíveis pela ação civil tender que a ação civil pública venha a se tomar o remédio para to-
pública. dos e quaisquer problemas da sociedade contemporânea, e nem deve
Quanto aos bens a serem protegidos e ao próprio meio ambiente, ela mmar o sistema político, juridico e institucional que consagra a
não há necessidade de que estejam tombados, bastando que haja inte- liberdade de cada indivíduo vir ou não a Juízo reclamar aquilo que
resse público na sua preservação, mesmo porque o tombamento não entende devido. Se é verdade que as ações coletivas ajudam a desafo-
é condição da ação. Um rio, p. ex., nunca será tombado, mas nem por gar o Judiciário e a dar efetividade às decisões judiciais e à proteção
isso deixará de admitir a ação civil pública contra os seus poluidores. dos direitos difusos, não é menos certo que a regra geral no processo
i \ civil brasileiro ainda é a da ação individual, condizente com a ampla
Com o Estatuto da Cidade (Lel n. 10.257/2001), passou a ser
liberdade consagrada na Constituição Federal.
admítida a ação civil pública também em tema de defesa da ordem
urbanística. Espera-se que a ação civil pública possa representar o A Lei n. 7.347/85 (modificada pela Lei n. 8.078/90) é unica--
meio processual adequado para tomar efetiva a aplicação das inova- mente adjetiva, de caráter processual, pelo quê a ação e a condenação
doras normas de direito material do Estatuto da Cidade, na tentativa devem-básear-se em disposição de alguma norma substantiva, de
de solucionar os problemas cada vez maiores decorrentes da urbani- direito material, da União, do Estado ou do Müriicipio, que tipifique
zação acelerada e desorganizada no Brasil. lo ã1íiITação -a ser reconhecida e punida pelo Judiciário, independen-
temente de qualquer outra sanção administrativa ou penal em que
A MP n. 2.180-35 veio defrnir questões até certo ponto contro-
incida o infrator." Nem mesmo a ação popular exclui a ação civil
vertidas na jurisprudência, vedando explicitamente o cabimento de
ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos,
disponíveiS" (STJ. REsp n. 396.081-RS, Rela. Min. Mana Thereza de ASSIS Moura,
contribuições previdenciárias, FGTS e outros fundos institydonais DJe3.11.2008).
cujos beneficiários possam ser individualmentedeterminados (novo 13. O STF enfatizou que a ação civil pública não se pode fundamentar na ~~
parágrafo único do art. Iº da Lei n. 7.347/85). A norma legal tratou de dade, a não ser nos casos em que haja determmação legai expressa neste sentido. ao
esclarecer ainda mais o que já se podia depreender logicamente das julgar o Conflito de AtribUIções 35, em 2.12.87, peío seu Plenâno. sendo relator o
Min. Sydney Sanches. Tratava-se de ação civil pública mtentada pela Curadona de
regras antes vigentes. Os contribuintes" e os beneficiários de Jun.d~s Consumidores do Estado do Rio de Janeiro contra vãrios Bancos. com a finalidade
oficiais não são consumidores - e, portanto, não há lel que autorize de estabelecer novo regime J;lara o cheque especial. tendo sido SUSCitado o conflito
ii ação civil pública em defesa de seus interesses. l2 Não se pode pre- pelo fato de caber a regulamentação da matéria ao Poder LegIslatlVo e, por delegação
do mesmo, ao Conselho Monetãno NaCIOnal e ao Banco Central. O conflito foi jul-
ii·
, gado procedente, reconhecida a incompetência do Poder Judiciáno para estabelecer
No tema o STJ já decidiu que "não e possível unpor ao propnetâno atuaI que normas gerais em matéria bancaria, não cabendo ação civil pública para, modificar a
recrie prédio histórico destruído ou totalmente descaracterizado por obras feitas por legislação ou regulamentação eXistente. mesmo que seja com a finalidade de tornâ-la
terceiro décadas antes da aquisição, dando origem a novo prédio com características mais eqüilalIva (RT690/184).
distIntas" (REsp n. 1.047.082-MG, ReI. Min. Francisco Falcão, DJe 15.9.2008). A jurisprudênCIa pode ser considerada consolidada neste sentido, havendo
10. Sobre o Estatuto da Cidade, v.: Diógenes Gaspartni, O Estatuto da Cidade, VIDaS precedentes que afastam a possibilidade do emprego da ação Civil pública
NDJ, 2002~ Régís Fernandes de Oliveira., Comentanos ao Estahlto da Cidade, Ed. para amparar pretensão não respaldada pela legislação VIgente. ou no sentido de
RT. 2002; Adílson Abreu DaUari e SérgIO Ferraz (coords.), Estatuto da Cidade. Co- modificâ-Ia ou aditá-la, criando novas obngações ou vedações por via exclUSiva-
mentários a Lei Federal] 0.257/2001, 2i! ed.. Malheiros Editores, 2006. mente JudiCiaL Neste sentido. exemplificativamente, descabe ação civil pública
11. Sobre o descabimento de ação civil pública em matéria tributària, v. STF. para: mterfenr na competêncía do Banco Central para regular as auvidades bancárias
RE n. 195.056-PR, ReI. Min. Carlos Velloso, RTJ 185/302: STJ, REsp n. 737.232- (TJRJ, ApC n. 51.23212005. ReI. Des. Reínaldo Pinto Alherto, RDB 37/237, seguido
DF, ReI. Min. Teori Albino Zavascki. DJU 15.52006; e. em matéria previdenciária, dos comentanos de Rodrigo Garcia da Fonseca, "Ação CIvil pública. Descabimen-
v. STJ, AgRgREsp n. 404.656-RS, ReI. Min. Gílson Dipp, DJU 10.2.2003: REsp n. to. CompetênCia do Banco Central para regular a atIvidade bancária que não pode
369.822-PR, ReI. Min. Gilson Dipp, DJU 22.4.2003: REsp n. 502.61O·SC/AgRg, ser afastada pelo COC"); detenninar a interdição de cadeia e a remoção de presos
ReI. Min. Félix Fischer, DJU26.4.2004, p. 196. (TJSP, ApC n. 372.304.515-00, ReI. Des. Remaldo Miluzzl, RT 8561187); proibir a
12. "De acordo com tese adotada pela 31 Seção do STJ. o Ministéno Público fuhricação de cígarros (TJDF, ApC n. 2006.01.1.035955-3, ReI. Des. Jair Soares, RT
não tem legitimidade ativa ad causam para propor ação civil pública em defesa de di- 8571288);. alterar as regras de cobrança de taxas de lixai água e esgoto (TTh1G, ApC
reitos à percepção de beneficlOs previdenciários. por cuidarem de direitos índividuais fi. 1.0 I 05.03.10 1734-3/004. ReI. Des. Célia César Paduam. RT 8581352).
190 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PUBLICA 191

pública, visto que a própria lei admite expressamente a concomitân_ Apesar das diferenças entre as ações civis púbIícas e as ações
cia de ambas (art. IQ), bem como enseja medidas cautelares (TJSP, populares, que não podem ser desprezadas, é inegável, porém, que
RT637/80) e concessão de liminar suspensiva do fato ou ato impug_ ambas fazem parte de um mesmo sístema de defesa dos interesses
nado (arts. 4Jl e 12).14 difusos e coletivos. As regras aplicáveis a ambas, assim, devem
Embora o mesmo fato possa ensejar o ajuízamento simultâneo ser compatibilizadas e íntegradas numa interpretação sistemática.
de ação civil pública e ação popular, as finalidades de ambas as Dentro deste esforço de aproximação e coordenação das duas mo-
demandas não se confundem. Uma ação não se presta a substituir a dalidades de ações, e em virtude do silêncIO da Lei n. 7.347/85, é de
outra. Tendo em vista a redação do art. 11 da Lei n. 4.717/65, a ação se ter como aplicável às ações civis públicas, por aoalogia, o prazo
popular é predominantemente desconstitutiva, e subsidiariamente prescricional de cínco aoos previsto para as ações popular~s.17
I:
condenatória (em perdas e danos). A ação civíl pública, por sua vez, Por fim, entendemos que a ação civil pública não deve ser utili-
II como decorre da redação do art. 32 da Lei n. 7.347/85, é preponde- zada para a pura e sunples defesa do erário, o que não se coaduna com
rantemente condenatória, em dinheiro ou em obrigação de fazer ou as suas finalidades sociais, como já se decidiu na jurisprudência. JS
não fazer. 15 Ademais, a Constituição de 1988 vedou expressamente que o Minis-
A natureza distinta das sentenças proferidas nesses dois tipos tério Público atue como representante judicml ou consultor Jurídico
de ações, aliada às diferenças na legitiroidade para as causas, numa de entidades públicas (CF, art. 129, IX). A Fazenda e as empresas
e noutra hipótese, nos leva à conclusão de que não cabe ação civíl de capital público têm os seus próprios procUradóres, ple~anleníe
pública com pedido típico de ação popular, e vice-versa. Não obs- éãjiãcitados
,_o para a defesa de seus interesses, e não cabe ao Ministéno
-
tante, vêm se repetindo na prática diária do foro casos em que essas
distinções não são observadas pelos autores de ações civis públicas, 7301234 e TJMG. ApC n. 88.156-2, ReI. Des. Bernardino Godinho, ADV 1992, ementa
e já existe jurisprudência considerável sobre o tema. 16 60.l6S~ ApC o. 29.062-7, ReI. Des. Garcia Leão, JUrISprudênCia MineIra 128/23S; AI
n. 12.676-3, ReI. Des. José Loyol .. ADV 1995, ementa 68.249; ApC n. 22.962-5, ReI.
14. Sobre Política Nacional do Meio Ambiente v. a Lei D. 6.938, de 31.8.81 Des. Bernardino Godinho, ADV 1995, ementa 69.080; e ApC n. 10.061-0. ReI. Des.
(com as alterações introduzidas pela Lei D. 7.804, de 18.7.89), que deu as diretrizes José Loyola,RT7161253. Ressaltando as diferenças entre as duas modalidades de ações.
para a mencíonada Lei n. 7.347/8S. e apontando a maior abrangênCia da ação popular com relação â ação civil pública:
TJMG. ApC n. 104.892-5, ReI. Des. Cláudio Costa, ADV 1999, p. 356, em. 87.885.
A regulamentação da ação civil pública decorrente da legislação sobre sua utiliw
zação em â.reas específicas é objeto dos ns. S a 8 desta parte do Livro. 17. STJ, REsp n. 406.545-SP, ReI. Min. LulZ Fux. DJU9.12.2002, p. 292; REsp
n. 727.13I-SP, ReI. Min. LulZ Fux, DJU 23.4.2008; REsp n. 764.278-SP, ReI. Min.
15. O assunto foi mUlto bem explorado em artigo de Luís Roberto Barroso, Teori Albino Zavascki. DJU 28.S.2008. Em outro sentido, defendendo a incidênc18
nAção Popular e Ação Civil Pública. Aspectos Comuns e DistintIVOs", Cadernos de generica do prazo presencianal comum - vtntenário no regIme do Código Cívil de
Direito Constitucional e Ciência Política, n. 4, Ed. RT, pp. 233 e seguintes, e por 1916, e hoje reduzido a 10 anos, de acordo com o art. 205 do CC de 2002: STJ, REsp
Rogêno Launa TUCCI, "Ação Civil Pública e sua Abusiva Utilização pelo Ministério n. 331.374-SP, ReI. Min. Francisco Falcão, DJU8.9.2003, p. 221.
Público", Ajuns 56, pp. 47/49. O STJ, por sua vez, decidiu que: "Aação Civil pública Em materia de melO ambiente hã decisão do STJ entendendo que "!l_.<!s:.~o de .
não pode ter por objeto a condenação cumulativa em dinherro e em cumprimento ~~~ç"ª?~r~cup~!'3-çãO ambiental é ím.Qrescri~'y~I" (REsp n. 647.483-SC, ReI. Min.
de obngação de fazer ou não fazer. Se o legislador ordinârio disse 'ou', estabeleceu João Otávio Noronha, DJU22.1O.2007). Por outro lado, com base no art 37, § SU,
ele a alternativa" (REsp n. 94.298-RS, ReI. Min. Gare .. Vierra, DJU 21.6.99, p. 76). da CF, tambêm há precedente do STJ afumando a lmprescritibilidade da ação CIvil
Segundo o referido Julgado. que se baseou no art. 311 da Lei n. 7.437/85 e CUJa íntegra pública vísando à recomposição do patrimõnio público (REsp n. 403.IS3-SP, ReI.
se encontra publicada em RDR IS/204, o pedido da ação Civil pública deve se res- Min. José Delgado, RDR 351209).
tringir ou a uma condenação em dinheiro. ou a uma obrigação de fazer ou não fazer, A partir da VIgência da LeI n. 11.280, de 16.2.2006, a prescrição passou a ser
descabendo a cumulação de ambos os pleitos. Na mesma linha: REsp n. 247. I62-SP. passível de reconhecimento ex officio pelo juiz. na forma da nova redação do § 5.11 do
ReI. Min. Garcia Vieire, DJU 8.5.2000, e REsp n. 205.153-GO, ReI. Min. FrancISCO art 219 do CPC, combinada com a revogação do art. 194 do CC de 2002.
Falcão, DJU21.82000, p. 98, RSTJ 139155. 18. TJMG, ApC n. 90.19314. ReI. Des. Fernandes Filho. ADV 1998, p. 211,
16. Neste sentido, rejeitando a propositura de ação cívil pública com pedido ementa 82.743. No STJ: REsp n. 77.064-MG. ReI. Min. Hélio Moslrnann. DJU
caracteristico de ação popular, seja por impossibilidade jurídica vu por ilegitimidade· 4.10.99, não conhecendo do recurso especial do Mimsteno Público, que fora consI-
de parte: TJSP, AI n. 274.440-1, ReI. Des. Sérgío Pitombo. RJTJSP 1811122 e RT derado parte ilegítima para a defesa do erário munícípal.

..i
192 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 193

Público substituí-los em juizo, propondo ações civis públicas que ver- Assim, é razoável dizer que, depois de uma tolerância inicial,
sem exClusivamente sobre os interesses pecuniários destasentfdãdes. o Judiciário passou a reagir a uma tendência de hipertrofia da legiti-
Esta lfuha de raciocinio é reforçada por uma decisão da I' Turma d~ mação do Ministério Público em matéria de ações civis públicas, e
STJ na qual se reconheceu legitimidade âs empresas públicas para vem apresentando uma linbajurísprudencíal mais cautelosa e menos
o ajuizamento de ações civis públicas em matérias de seu interesse ampliativa. Nessa linha, a defesa do "patrimônio público" que se
(REsp n. 236.649-PB, ReI. para o Acórdão Min. Humberto Gomes de entende cabivel por parte do Ministério Público é de ser interpreta-
Barros. DJU 5.6.2000, p. 125. Ajurisprudência da l' Seção do STJ, no da no sentido de defesa da sociedade como um todo, de mteresses
: .. entanto. acabou se dirigindo noutro sentido, admitindo o ajuizamento realmente difusos, e não de direitos individualizáveis, ainda que
da ação CIvil pública, pelo Ministério Público, para a defesa do erário: pertencentes a entidades públicas. É dentro de tal espiritp que se
EDREsp n. 107.384-RS, Rela. Min. Eliana Calmon, DJU21.8.2000; deve entender a Súmula n. 329, editada pelo STJ em agosto/2006
AgRgEDREsp n. 167.783-MG, ReI. Min. Ari Pargendler, DJU (segundo a qual "o Ministério Público tem legitimidade para propor
9.10.2000, p. 119); REsp n. 331.374-SP, ReI. Min. Francisco Falcão, ação civil pública em defesa do patrimônio público"), bem como a
DJU 8.9.2003, p. 221). Em outro julgado mais recente, porém, a 2' jurisprudência do STF na matéria, na mesma direção (AgRgAl n.
Turma do STJ decidiu pela ilegitimidade ativa do Ministério Público 491.081-SP, ReI. Min. Carlos Velloso, RTJ 190/791; AgRgRE n.
Federal para manejar ação civil pública com o objetivo de condenar 368.060-SP, ReI. Min. Eros Grau, RT 844/169; AgRgRE n. 302.522-
servidores públicos à devolução de valores percebidos a maior a ti- SP, ReI. Min. Gilmar Mendes, RT 873/124).
tulo de vencimentos e gratificações. A Turma entendeu que inexistia
qualquer interesse difuso ou coletivo, cabendo à União defender seus
.1-
2. Legitimação das partes e os poderes do Ministério Público
direitos pecuniários e buscar o ressarcimento dos montantes pagos a
maior aos seus próprios servidores (REsp n. 673.135-RJ, Rei. Min. A Lei n. 7.347/85 deu legitimidade ativa ao Ministério Público
Francmlli Netto, DJU 20.6.2005, p. 225). Posteriormente a ln Turma e âs pessoas jurídicas estatais,19 autárquicas20 e paraestatais,2' assIm
afastou a legitimidade do Ministério Público para discutir, em ação ci- como às associações destinadas à proteção do meio ambiente ou à
vil pública, o direito à reversão de bem imóvel ao domíniO municipal,
por se tratar de matéria de interesse ordinário do MuniciplO. Na referi- 19. Acórdão do ln TACivSP recusou legitimidade a um MuniCípio para a pro-
da decisão afirmou-se: "A função institucional do Ministério Público, positura de ação CIvil pública por ~!Bt__de.per!inência !e_mât1ca, afirmando não lhe
caber a defesa dos mteresses mdividuais homogéneos ou coletlvos de certos grupos
de promover ação civil pública em defesa do patrimônio público, de consumidores. A legitimidade do Município sô sena cabível em temas relaCIOna-
prevista no art. 129, III, da CE deve ser interpretada em harmonia dos ás atívidades e competências municípais (AI n. 1.069.770-2, ReI. JÚIZ Campos
com a norma do inciso IX do mesmo artigo, que veda a esse órgão Mello). V. a integra do acôrdão e a crítica de Lmz ManoeI Gomes Jr., discordando da
decisão, ln RT 8051133-15 L
assumir a condição de representante judicial ou de consultor jurídico
No STJ. acórdão da 311 Turma admitiu a legittmidade atíva do Distrito Fede-
das pessoas de Direito Público. Ordinariamente. a defesa judicial do rai "para promover ação civil pública, Visando à proteção de mteresses ou direitos
patrimônio público é atribuição dos órgãos da advocacia e da consul- coletivos de asSOCiados, na referida unidade federattva, de empresa prestadora de
taria dos entes públicos, que a promovem pelas vias procedimentais serviços de saude" (REsp n. 168.051-DF, ReI. Min. Antômo de Pádua Ribeíro, DJU
20.6.2005).
e nos limites da competência estabelecidos em lei. A mtervenção do
i 20. Segundo o STJ, porem, "autarquia estadual não tem, em regra, legitImidade
Ministério Público, nesse domínio, somente se justifica em situações
! para propor ação CIvil pública" (REsp n. 1.1011.789-PR, ReI. Min. José Delgado.
especiais, em que se possa identificar, no patrocínio judicial em defe- DJe 27.8.2008). A legitimidade expressa na lei está restrita às hipóteses relativas ás
sa do patrimônio público, mais que um interesse ordinário da pessoa fmalidades mstitucíonais de cada entidade.
jurídica titular do direito lesado, um interesse superior, da própria 21. Em interpretação elástica do texto legal. a }.II Turma do STJ entendeu que as
empresas públicas têm legitimidade para a propositura de ação civil pública (REsp D.
sociedade" (REsp n. 246.698-MG, ReI. Min. Teori Albino Zavascki. 236.699-PB. ReI. para o·Acórdão Min. Humberto Gomes de Banos. DJU 5.6.2000.
RF 381/327 e RDR 33/295). p.I25).
194 AÇÃO ClVIL PÚBLICA AÇÃO CML PÚBLICA 195

defesa do consumidor,u para proporem a ação civil pública nas Con- para O ajuizarnento dessa ação, por sua independêncta mstitucional
dições que especifica (art. 5'). Posteriormente, a Lei n. 11.448/2007 e atribuições funcionais. 24 Além disso, está isento de custas e hono-
acrescentou a Defensoria Pública no rol dos legitimados à sua propo-
situra. 23 Eevidente que o Ministério Público está em melhor posição uma espécie de Ministério Público "paralelo" em matéria de ação civil pública. Cada
um. Defensona e Ministério Público. tem suas atribuições dencadas na Constituição,
e fom delas as respecavas atuações não estarão legitimadas.
22. A ação coletlva proposta por associação que tenha por finalidade a defesa do
24. A CF. no seu art. 127, define asfunçães do Mimstério Público. esclarecen-
.• iI consumidor tambem abrange os consumidores não associados â autora (STJ. REs? n.
132.502-RS. ReI. Min. Barros MonteIrO. DJU IO.112003, p. 193; REsp n. 648.485_ do que esta Incumbido da defesa da ordem jurídica. do regeme democrático e dos
PRlAgRg, Rela. Min. Nancy Andnghi, RT833/190; REsp n. 651.037-PR, Rela. Min. interesSes sociaIS e individuaIS mdisponíveiS. E. no art. 129. TIl, lhe dá competénclG
Nancy Andnghi. DJU 13.9.2004. p. 241) e independe de autonzação especial ou da i;;;;promover o mquerito civil e a ação CiVil pública, para a proteção do patrimómo
apresentação da relação nommal dos associados (STJ. REsp D. 805.277-RS. Rela. público e social. do meIO ambiente e de outros Interesses difusos e coletivos.
Min. Nancy Andnghi, DJe 8.10.2008). Ampliando essa atribUIção. a Lei Complementar n. 75, de 20.5.93. que dispõe
Por outro lado, "as assocíações têm legitimidade atlva para propor ação civil sobre a organízação. as atribuições e o estatuto do Mimsténo Público da União,
pública vIsando li proteção de direItos e ~~S5J!~ _c;lj~<?s. coletivos ~ mdividu,!ls atribUi ao mesmo tempo competência para proteção de interesses individuais bomo~
bomogêneos. como substItuta processual- Legitimação extraordinária. mesmo que gêneos (art. 60), ora fazendo referência tão-somente aos indisponíveis (art. 6º-, Vil.
não se -trãte-de relação de consumo" (STJ, REsp n. 667.939~SC. Reta. Min. Eliana "d'}, ora não estabelecendo tal restrição (art. 6'1, XII).
Calmon, DJU 13.8.2007). Entendemos que a lei complementar só pode atribuir ao Mínistério Público a
AJurisprudêncIa do STF, no entanto, ê mais restritiva. Interpretando as normas defesa de interesses difusos e coietivos, não abrangendo a sua competêncIa a defesa
de defesa do consumidor em conjunto com a CF, em especIal o art. 50.. XXI. a Su~ de direitos índividuaís homogêneos disp6nívels: -
prema Corte vem entendendo que a legitimação da associação para a propositura de ,. . E o entendimento defendido por Rogen~ Launa Tucci (Ajurzs 56/43) e pela
ação coietiva depende de expressa autorização dos filiados (sobre o tema, com um jurisprudêncJa (acórdão da 4' C. Cível do TJSP na Ap. 162.175-1/4. RJTJSP 136/39.
apanhado dos precedentes, v. Paulo Brossard, "Legitimação processual de asSOCIação do qual fOI relator o emmente Des. Ney Almada e no quaí proferiu deciaração de voto
para representar seus filiados emjulzo ou fom dele. mediante autonzação específica", o Des. Cunha de Abreu).
RTDP 45/149). A matéria mereceu, mcluslve, tratamento legislatIvo. com o art. 2D-A Assim já julgou o TRF da 511 Região (Ape n. 44.336-RN, ReI. Juiz Nereu
da LeI n. 9.494/97, criado por medida provisória sucessivamente reeditada (v. :tvIP n. Santos, RTJE 154/107), em acórdão no qual fOI citado um precedente do TRF da 4l'
2.180-35, de 24.8.2001), estabelecendo que "a sentença civil prolatada em ação de Região (ApC n. 27.520-SC, ReI. Juiz Teori Albino Zavascki).
caráter colettvo proposta por entidade associativa na defesa dos interesses dos seus No mesmo sentido manifestouMse o então Presidente do TRF da 3íl Região, Dr.
associados abrangerá apenas os substituídos que tenham, na data da propOSitura da Homar Cais. na SSeg 1.336-SP. na qual proferiu despacho, em 4.3.93, cassando a
ação, domIcílio no âmbito da competêncía temtorial do órgão prolator". liminar, concedida em primeira instância, por ter fundada dúvida quanto â idoneidade
23. Na doutnna, defendendo que a interpretação da Lei n. 11.448/2007 em da ação CIvil pública para a obtenção do pretendido resuitado (a revisão dos critenos
consonância com a CF. em espectai o art. 134. restringe a atuação da Defensona PÚ- de reajuste das prestações de financiamento pelo PES - Plano de Equivalência Sala-
blica âs causas ligadas às suas finalidades mstítucíonalS: e, portanto. _~ó pode ela agir ria!), "bem como quanto à legitimação do Ministério Público Federal para intentá-Ia
processualmente em defesa de pessoas comprovadamente carentes: André LUIS Alves na defesa de mteresses nitidamente pnvados" (DOE. Poder Judiciâno de São Paulo,
de Melo. "Defesa dos pobres. LimItes da Defensoria para ajuízar ação civil pública", 8.3.93, p. 112).
Consultor Jurldico. 27.8.2007, hup://conjur.estadao.com.brlstalldtext/58900.1. Em rdêntica posição já tinha assumido o Presidente do TRF da 311 Região nas SSeg
mterpretação um pouco mais ampla, admitindo que, além dos economicamente ca- 1.314 e 1.334, referentes a casos do seguro do PROAGRO. tendo na ocasião enten-
rentes, a Defensaria Pública também pode defender os interesses daqueles que sejam dido que não se legitima o Ministério Público no caso de propositura da ação civil
"SOCialmente vulneráveis", ou "necessitados do ponto de vista organizacional": Ada pública "na defesa de interesses nitidamente privados e plenamente dispomveis"
Pdlegrini Grinover. 'Legitimidãae da Defensaria Pública para ação civil pública'. O STF pacificou o entendimento no sentido de que o Mimsténo Público não
RePro 165/299. Em linha stmilar, afinnando que em matéria de direito do consurm- tem legitimidade ativa para discuttr a constitucionalidade ou legalidade da cobrança
dor hã uma presunção de fragilidade do consumidor perante o fornecedor do produto de tributos, pois o interesse do contribuinte é essencIalmente mdividual e disponivel
ou serviço, que autorizaria o manejo da ação clvil pública pela Defensaria: Manna (RE n. 195.056-1-PR, ReI. Min. Carlos VeUoso, RTJ 185/302; RE n. 213.631-0-
Mezzavilla Verri, "Legiamidade da Defensaria Pública na Lel da Ação Civil Pública: MG, ReI. Mio. limar Gaivão, RTJ 173/288; RE n. 206.781-4-MS, ReI. Min. Marco
há limites?", RePro 153/170. Aurélio, RT7941l93). Da mesma fonna, assoctações de defesa de consumidores não
De nossa parte. entendemos que a legitimidade da Defensaria Pública está vin- têm legitimidade para a proposItura de ação CIvil pública na defesa de direitos dos
culada diretamente âs suas funções defmidas na Constituição Federal. as quaís não contribulOtes (AI n. 382.298-RS/AgRg, ReI. Min. Gilmar Mendes, RTJ 190/360). O
podem ser ampliadas pela legíslação ordinària. Portanto, o tema deve ser mterpretado STJ tampouco admite a propOSItura de ação Civil-pública para discussão da constitu-
com razoabilidade e cuidado, de modo a não transformar a Defensoría Pública em CIOnalidade de tributos, pOIS o contribuinte não se eqUipara ao consumidor (REsp n.
196 AÇÃO CML PÚBLICA AÇÃO CML PÚBLICA 197

rários no caso de improcedência da demanda. Mas, mesmo que não 2.5.2006; REsp n. 776.639-SC. Rei. Min. FrancISCO Falcão, RT 851/176; REsp n.
seja o autor da ação, deverá nela intervir como fiscal da lei (art. 5', 920.217-RS, Rela. Min. Eliana CalmoD, DJU 6.6.2007). Em tais hipóteses não se
caracteriza um interesse público e SOCIal relevante, a ponto de autorizar a atuação
§ 1'), e, se, decorridos sessenta dias do trânsito em julgado da sen- do Mimstério Público. Como afirmou o Min. Alilir Passarinho Jr.• o fato de urna
causa envolver pessoas de baIXa renda não pode impressionar por si só, pOIS existem
57.465-0-PR, ReI. Min. Demócrito Reinaldo, RF 334/313, RTJE 147/184, REsp n. a Justiça Gratuita e a Defensona Pública, e não cabe ao Ministéno Público invadir
97.455-SP, ReI. Min. Demócrito Reinaldo, DJU 10.3.97, p. 5.903). A matéria acabou o exercício da Advocacia e interferir em relações estrItamente privadas (REsp n.
objeto de explicitação legislativa com o novo parágrafo único do art. }Jl. da Lei n. 198.223-MG, ReI. Min. Aldir Passarinbo Ir.. DJU 27.6.2005). Por outro lado, mais
7.347/85, introduzido pela MP n. 2.180-35, segundo o qual é vedado o cabimento recentemente, em caso envolvendo direItos relativos ao DPVAT, a 2a Seção do STJ,
de ação civil pública em matéria tributária. V.• mais recentemente: STJ. REsp n. por unanimidade. reafirmou a impossibilidade de aJutzamento de ação civil pública
845.034-DF. Rel. Min. José Delgado, DJU 11.6.2007. citando diversos precedentes. relativa a "direItos mdividuaís identificáveis e disponíveis, cuja defesa é própria da
Por sua vez., o pró{'rio Hely Lopes Meírelles. em parecer que deu, em matêria Advocacía'" e que "o fato de a contratação do seguro ser obrigatória e atihgrr a parte
de seguro médico, em 20.4.90. reconheceu que o Ministéno .público só tem com- da população que se utiliza de veiculos automotores não lhe confere a característIca
petêncIa para defender interesses e direitos difusos. e não os mteresses individuaIS. de indivisibilidade e indisponibilidade, nem sequer lhe atribui a condição de interesse
de relevânCia social a -ponto-dê1Oiiiá-Ia defensável via ação coletiva proposta pelo
mesmo quando homogêneos.
Ministêrio Público" (REsp n. 858.056-GO, ReI. Min. João Otàvio de Noronha, DJe
Mais recentemente. a ilegitimidade do Ministério Público nos casos de defesa 4.8.2008). A orientação deste julgado da 2i1 Seção, aliás, deve prevalecer sobre uma
de direitos individuais homogêneos. que se caracterizam pela sua disponibilidade, já decisão anterior da 3 il Turma, também em matéria de DPVAT. admitindo o cabimento
foi reconhecida pelo STJ em varias decisões de sua li!. Tunna. destacando-se, entre de ação civil pública movida pelo Parquet estadual (REsp n. 855.165-GO, Rela. Min.
outros, os acÓrdãos referentes aos REsp ns. 35.564 e 47.016-9. dos quais foram rela- Nancy Andrighi, DJe 13.3.2008 - acórdão impugnado por embargos de divergênCIa
tores, respectivamente, os emmentes Mins. Garcia Vieira e César Asfor Rocha. nos amda não julgados). A SImples chegada de casos como estes aos TribunaIS Supeno-
quaiS foi enfatizado que: "O Mimstério Público não tem legitlOlidade para promover e
res, porem, demonstração suficiente do grau de exagero e banalização em que se
ação civil pública para Impedir a prática de aumento de mensalidade escolar, {'ais chegou nos últImos tempos em tennos de utilização abUSiva deste nobre mstrumento
não se trata de defender direito difuso, nem de interesses ou direitos colctivos" (j. processual coletivo, que corre o nsco de desnaturação justamente em função de taIS
10.9.93 e 11.5.94). desvios (v. n. lO, adiante).
Esta jurisprudência consolidou-se no âmbito da lil Turma do STJ. como se Ainda assim, diante de casos excepcionais. verdadeiras situações de vida ou
vê de diversos outros arestas (REsp n. 37.171-6-SP, ReI. Min. Garcia Vieira, DJU morte. envolvendo problemas sérios de saúde com pessoas carentes, o STJ ocasio-
26.9.94, p. 25.608, REsp n. 53.074-I-SP, ReI. Min. Garcia Vieira. REsp n. 59.164- nalmente admite a ação civil pública movida pelo Mimstério Público em favor de um
3-MG. ReI. Min. César Asfor Rocha. RSTJ 78/114). Não obstante. a 4.iI. Turma tem ou alguns mdivíduos (p. ex.: REsp n. 699.599-RS, ReI. Min. Teori Albino Zavascki,
acórdãos em sentido contrano. admitindo a legitimidade do Minístério Público nos DJU26.22007; REsp n. 854.557-RS, ReI. Min. Luiz Fux, DJU 18.10.2007). Essa
casos de direítos coletivos do art 81, parágrafo único, II, do CDC (REsps ns. 38.176. legitimação extraordinàna, porém., só pode ser reconhecida quando hã leI específica,
DJU 18.9.95 e 39.757-0, DJU 24.4.95). Na mesma linha: REsp n. 457.579-DF, ReI. como ocorre com o Estatuto da Criança e do Adolescente, sendo msuficiente a alega-
Min. Ruy Rosado de Aguiar, RF 371/311. Na 2i!. Tunna vem-se admitindo que o ção genenca de mteresse público (REsp n. 620.622-RS, Rela. Min. Eliana Calmon,
Ministério Público defenda mteresses individuais homogêneos através de ação civil DJU27.92007). V. aInda os EDivREsp n. 819.01O-SP, ReI. Min. TeoriAlbinoZavas-
pública. desde que demonstrado o interesse social relevante - como é a hipótese de cId, 29.9.2008, considerando o direito li saude como mdisponivel.
financiamentos habitacionals. por exemplo (AgRgREsp n. 229.226-RS, ReL Min. O STF, por sua vez, admitiu num acórdão a legitimidade auva do Mimsteno
Castro MelIll, RT828/172). Esta pOSIção, defendida pela 2' Turma e tambem pela 3' Público para o aJuizamento de ação CIvil pública "com vistas â defesa dos ínteresses
Turma (REsp n. 635.807-CE, Rela. Min. Nancy Andrighi, DJU 20.6.2005, p. 277), de uma coletividade" (RE n. 163.23I-SP, ReI. Min. Mauricio Corrêa, RTJ 178/377 - a
acabou se mostrando majoritária no âmbito da Corte Especial (REsp n. 171.283·PR/ hipótese versava sobre interesses dos alunos de um colégIO l. O precedente vem sendo
EDiv, ReI. Min. Peçanha Martins, DJU27.6.2005, p. 204), revertendo ajurisprudên- acatado no âmbIto do STF (ver RE n. 190.976-5-SP, ReI. Mm. limar GaIvão. DJU
cia subseqUente da própria 1i!. Turma (REsp n. 826.64I-RS. ReI. Mm. Teori Albino 62.98, p. 26-e). Em ambos os casos, entendeu o Excelso Pretóno que, sendo a educa-
Zavascki, RT 8531202 - num caso a respeito de forneCImento de medicamentos). ção "amparada conStituCIOnalmente como dever do Estado e obrigação de todos (CF,
Mesmo assim. nem aqueles julgadores mais benevolentes na aceítação da art. 205)" conseqüentemente estarIa o Minlsténo Público investido de legitimidade
legitimidade do Ministêrio Público em matéria de ação civil pública admitem a ad causam, por ser tratar de mteresses coletivos. O STF acabou por editar a Súmula n.
1! proposítura da ação para a defesa de um grupo restnto e reduzido de pessoas, ou de 643. segundo a qual "o MinIsténo Público tem legitimidade para promover ação civil
uma única pessoa. ainda que menor e carente, pois o Parquet não pode se transmudar pública cUJO fundamento seja a ilegalidade de reajuste de mensalidades escolares",
de substituto processual em representante de indivíduos específicos (STJ. REsp n. Em linha similar, o STF decidiu que era paSSIveI o ajuizamento de ação civil pública
682.823-RS, Rela. Min. Eliana Calmon. DJU 18.4.2005; REsp n. 94.307-MS, ReI. pelo Ministério Público para discutir as verbas orçamentànas destinadas à Educação,
j,
Min. João Otávio Noronba, DJU 6.62005; REsp o. 664.139-RS, ReI. Min. Castro pOIS em questão uma regra constitucional estabeiecendo mvestImentos minimos (CF,
MelIll, DJU 20.6.2005; REsp n. 236.161-DF, ReI. Min. Aldir Passarinho Jr., DJU ar!. 212): RE n. 190.938-MG, Rei. Min. Carlos Velloso, InJonnativo STF 419/3-4. Da
198 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 199

mesma fonn~ o STF também admitiu a legitimidade do Minísteno Público para a tença condenatória, a associação autora não promover a execução,
propositura de ação cívil pública voltada a discutir o preço de passagem em transporte deverá fazê-lo o Ministério Público (ari. 15).2;
coletivo (RE n. 379.495-SP, ReI. Min. Marco Aurélio. DJU 20.4.2006).
A Corte Especial do STJ admitiu a legitimidade do Ministério Público para o A prioridade do Ministéno Público para a propositura da ação
manejo de ação civil pública em defesa dos princípios regentes do acesso a cargos e das medidas cautelares convenientes está implícita na própria lei,
públicos por meio de concurso, pois configurado o interesse social relevante. No quando estabelece que "qualquer pessoa poderá e o servidor público
caso. fora aberto um novo concurso público para cargos de professores universltârios,
embora houvesse vários candidatos aprovados em concursos anteriores, aguardando deverá provocar a rniciatlva do Ministério Público, ministrando-lhe
convocação (EDivREsp n. 547.704-RN, ReI. Min. Cartos Alberto Menezes Direito, informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e rndi-
I
,
iI
DJU 17.4.2006).
A tendência mais atual daJunsprudência, portanto, parece indicar no sentido de
cando-lhe os elementos de convicção" (ari. 6<'). A mesma lei determI-
na, ainda, que os juizes e TribunaIS que, no exercício de suas funções,
que, para surgrr a legitimidade do Parquel na seara da ação civil pública em tema de
direitos individuais homogêneos, faz-se necessâria a presença de elementos de indis- "tiverem conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura da
cutível interesse público e social na demanda. AssIm, é indispensàvel que, pairando ação civil, remeterão peças ao Ministério Público para as providên-
ao lado dos interesses individuais homogêneos em questão, haja também relevantes cias cabíveis" (ari. 72 ), e finaliza concedendo ao Ministério Público
aspectos públicos e sociais, como os relativos aos direítos â educação, â saude, ao
transporte, ã moradia ou à moralidade e fi eficiência da Admínistração, ou outros SI- a faculdade de "instaurar, sob sua presidência. znquérito civil,26 ou
milares. Como exemplos recentes desta linha jurisprudencial podem ser citados: STF,
EDeclAgRgRE n. 470.135-9-MT, ReI. Min. Cézar Peluso, RT 865/125; AgRgRE n. niveis. é inviável a defesa de tais direitos por intermédio da ação cívil pública" {REsp
472.489-RS, ReI. Min. Celso de MelIo, DJe 28.8.2008; STJ, REsp n. 470.675-SP. n. 578.677-PE, ReI. Min. José Arnaldo da Fonseca, RF 380/321 l.
ReL Min. Humberto Martm" DJU29.10.2007; EDivResp D. 644.821-PR, ReI. Mia Os limItes para o emprego da ação civil pública tampouco podem ser ampliados
Castro Merra., DJe 4.8.2008. Sobre os limItes dessa atuação de caráter eminentemente se a demanda for proposta por asSOCIação. em lugar do Ministeno Público. Assim,
socIal do MinIstério Público. v.: Teori Albino Zavascki, Processo Co/etivo. São Pau- p. ex., o STJ decidiu que descabe o aJuizamento de ação civil pública para obstar a
lo, Ed. RT, 2006, pp. 240-242. cobrança de muitas de trânsito em determinado Municipio. "por se tratar de direitos
A nosso ver, entretanto. a postura maís adequada é aquela proclamada em individuaIS homogêneos. identificãvels e divlslveis" dos condutores de veIculas lo~
ementa da lavra do Min. Garcia Vierra do STJ:"A legitimidade do Ministéno Público cais. que sequer podem ser caracterizados como consumidores (REsp n. 727.092-RJ.
epara cuidar de intere~es_~~i~.i~ 4ifusos ou c,?I~~:Ytls, : ..!!ã~p.arapatroc!nar ~!reitQs ReI. Min. FrancISCO Falcão, DJU 14.6.2007).
mdividuaIs privados e êIlsponíveis" (REsp n. 141.491-SC, DJU 4.5.98, p. 88). No Deve-se salientar que, em ação civil pública Intentada pelo IDEC contra InS-
iiiesiiiõSêiiuao é ã-emenia' clã lávrn do Min. Jose Delgado. no REsp n. 91.604-SP, tituição financerra, com a finalidade de pleitear a diferença de correção monetária,
DJU 15.6.98. p. 15: "O ordenamento jurídico concebe os interesses difusos como em favor dos poupadores. em decorrência de plano económICO, o mesmo desistiu da
sendo aqueles formados por elementos axíológicos cuja titularidade excede a esfera ação antes da cítação do réu, tendo o Ministéno Público assumido o pólo atlvo da
meramente individuai do ser humano, por pertencerem a todos que convivem em demanda, ratificando a inicial. Posteriormente, a ilegitimidade do autor fOi SUSCItada
ambiente SOCIal. Os direitos difusos se caracterizam pela impo!l?ibilidade de sua pelo reu e reconhecida pelo representante do Ministério Público funcionando na Vara,
~~entação, IStõ é. de alcançarem. apenas. um indivídu~: A extensão de entendi- como fiscal da lei, ensejando a extinção do processo pelo JUIZ (sentença da JUlZa
mento de InclUir na categona de direitos difusos ou coletivos, interesses puramente de Direito Dra. Lígia DonatI CaJon. de 5.10.93. nos autos 1.122/93. da comarca de
índividuais. gera desprestígio para a ação cívil pública, instrumento legal que os Osasco, confirmada em Apelação n. 641.143-8. ReI. JUIZ Roberto Caldeira Banoni).
protege, em face de descaracterizar a verdadeira função para a qual tal entidade pro-
cessua! foi cnada. A defesa de um grupo formador de um estamento social defmido A ilegitimidade ativa do Ministério Público foi também reconhecida em manda-
não se enquadra no âmbito da ação civil pública e, para tanto. não tem legitimidade o do de segurança ímpetrado contra sentença proferida em ação visando adissolução de
Mimstério Público". Em ação CIvil pública movida em defesa de mteresses de servi- SOCIedade admmistradora de cartão de crédito. tendo o acordão da 8a Câmara do TJSP
dores públicos do Estado de Goiás. a 511 Turma do STJ teve o ensejo de se manifestar sido da lavra do emmente Des. Régts de Oliveira (MS n. 190.511-1/9,]. 19.5.93).
na mesma linha, ressaltando que "os servidores públicos do mencionado Estado Reconheceu a decisão que havia direito líquido e certo do rêu de não ser processado
integram uma parte e não a coletividade como um todo. sendo certo que os mesmos pelo Ministério Público, por falta de competência do mesmo (RT 70017 1 e ss.).
possuem sindicato ou ente representatIVO equivalente que os possa defender em juizo. 25. A nova redação do art. 15 concede igual iniciativa aos demaIS legitimados.
A grandeza do MinIStério Público não pode servir de subsídio para legitimã-Io na de- 26. Sobre o inquerito civil merece transcrição a seguinte manifestação do Mi-
fesa destes interesses,já que a legitimação para tanto só ocorreria em caso de direitos nistro Jose Celso de Mello Filho. quando Assessor do Gabinete Civil da Presidência
mdisponíveis" (AgRgREsp n. 298.634-GO, ReI. Min. Gilson Dipp, DJU 25.2.2002, da República: "O projeto de iei que dispõe sobre a ação civil pública institui, de modo
p. 429). Ainda na 511 Turma do STJ. em maténa de vencimentos e beneficias de serví- inovador, a figura do inquérito civil. Trata~se de procedimento meramente adminis~
dores públicos: ''Tratando~se de interesses individuais. cujos titulares não podem ser trativo, de carâter pré-processual. que se realiza extrajudicmlmente. O mquérito civil,
enquadrados na definição de consumidores, tampouco caracterizam-se como indispo- de instauração facultativa, desempenha relevante função mstrumental. COnstitUI melO
200 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 201

requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, é possível em sede de ação direta, no controle concentrado de constitucionalidade, na
informações, exames ou peridas, no prazo que assinalar, o qual não fonna e com a legitimação estabelecidas na Constituíção. No STF, o leading case do
Plenâno foi o RE n. 195.056-I-PR. ReI. Min. Carlos Velloso, recurso do Mimsténo
poderá ser inferior a dez dias úteis" (art. 8", § I·). Público do Paraná contra o Mumcípio de Umuarama, acórdão publícado no DJU
Mas esses poderes atribuídos ao Ministério Público para a pro- 30.5.2003, Seção I, p. 30. e RTJ 185/302. A orientação foi mantida no Julgamento do
positura da ação civil pública não justificam o ajuizamento de lide RE n. 213.631-0-MG, ReI. Min.lImar Gaivão. DJU7.4.2000, p. 69. integra na RTJ
173/288. e ainda no RE n. 206.781-4-MS, ReI. Min. Marco Aurélio. RT7941I93. e
temerária ou sem base legalP nem autorizam a concessão de liminar nn AgRgRE n. 248.191-SP, ReI. Min. Carlos VeUoso. RTJ 183/751. A ilegitimidade
para a impugnação à cobrança-de tributos atraves de ação civil pública estende-se as
destinado a coligir provas e quaisquer outros elementos de convicção, que possam associações de defesa de consumidores: AI n. 382.298-RS/AgRg, ReI. Min. Gilmar
fundamentar a atuação processual do Mimstério Público. O inquénto clvil. em suma, Mendes, RTJ 190/360. No STJ a questão também foi pacificada. depOis de diversos
configura um procedimento preparatóno, destinado a viabilizar o exercícío respon- acórdãos da 111 e da 211 Tunnas.Assim, a III Seção do STJ, por unanImida'de, profenu
silvei da ação civil pública. Com ele. frustra-se a possibilidade, sempre eventual, acórdão afastando a possibilidade de ajuizamento pelo Mimsterio Público de ação
de mstauração de lides temerànas. A instauração do inquérito civil não obrigará o Civil pública em defesa de contribumtes (EDlREsp n. 181.892-MG, Rei. Min. GarcIa
Mimstério Público ao aJuizamenta da ação civil pública, desde que lhe pareçam m- Vieira. DJU 8.5.2000). Sobre a matéria há interessante artigo do Min. CarIos Mário
suficientes os elementos de convicção coligidos. Os titulares da ação civil pública, as da Silva Velloso, "Processo Judiciai tributário: medidas JudiCIaIS que o integram e
associações, inCIUS1Ve, possuem legitimidade autônoma para o ajuizamento da ação a legitimidade do Ministério Público para a ação Civil pública que tem por objeto o
civil pública. Podem ajUlzà-la antes do Ministério Público, ou durante a tramitação não-pagamento de um tributo", RDB 6/13. O tema em questão acabou sendo objeto
do ínquêrito civil ou, aínda, após eventual arquIvamento do mquerito civil" (nota de explicitação iegislativa com o novo paragrafo imico do art. lU. da Let n. 7.347/85,
constante do processo relativo ao projeto de que resultou a Lei n. 7.347/85). introduzido pela MP n. 2.180-35, segundo o qual ê vedado o cabimento de ação civil
Na linha do texto do Min. Jose Celso de Mello Filho, acima transcrito. a jU- pública em matéria tributària. V., maís recentemente: STJ. REsp n. 845.034-DF, ReI.
risprudência vem entendendo que a instauração do inquérito civil como antecedente Min. José Delgado, DJU 11.6.2007, citando diversos precedentes.
a propositura da ação cívil pública ê facultativa (neste sentido, p. ex.: STJ. REsp A possibilidade de ajuizamento de ação civil pública para a defesa de direitos
n. 152.447-MG. ReI. Min. Milton Luiz Pereira, DJU 2522002, p. 203, e REsp n. mdividuais disponíveIS restnngeMse, segundo a jurisprudênCia mais atual, e em cara-
476.660-MG, Rela. Min. EHana Calmon, DJU 4.8.2003, p. 274). Sobre o terna, v., ter extraordinário, as hipóteses de defesa de direítos homogêneos de consumidores
p. ex.: STJ, RMS n. 8.716-GO, ReI. Min. Milton Luiz Pereira, DJU25.5.98, p. I!. (conforme definição da legislação especifica), e desde que taIS direitos se instram
Entendemos, no entanto, que a fase préVIa do inquérito é altamente recomendável. num contexto de direitos sociais reconhecidos na Constituição. Assim, por exem-
por proporcionar uma chance aos mdiciados de apresentarem suas razões antes do plo, admite-se a ação CIvil pública para a discussão sobre mensalidades escolares,
ajuizamento da ação, eVitando at1tudes açodadas ou irrefletidas por parte do Minis- considerando-se que o direito à educação é protegido constItucionalmente. enquanto
tério Público. As provas colhidas no inquento, porém. têm valor relativo. e poderão interesse de toda a SOCiedade. No STF, o primeiro caso a ser decidido fOi o RE n.
ser contrariadas por outras provas produzidas no curso da ação. em obediêncía aos 163.231-3-SP, ReI. Min. MauríCiO Corrêa, RTJ 178/377. Posteriormente. o RE n.
pnnCÍ'plOs do contraditóno e do devido processo legal (v. REsp n. 476.660-MG, cita- I90.976-5-SP. Rei. Min. limar Gaivão, e o RE n. 185.360-3-SP, Rei. Min. Carlos
do acima, e REsp n. 644.994-MG, ReI. Min. João Otávio Noronha, DJU21.3.2005). Velloso, RDR 14/107, e SúmuJa n. 643. O mesmo entendimento vem prevalecendo
Sobre o tema, v.• amda: RonaIdo Pinheiro de Queíroz.. uA eficácia probatóna do no STJ. em diversos acôrdãos da 311 e da 411 Turmas (p. ex.: REsp n. 255.947-SP, ReI.
inquérito cívil no processo judicial: uma análise crítica da jurisprudência do STJ", Min. Carlos Alberto Menezes Direíto. RF366/21 O, em matéria de direito à aquisição
RePro 1461189. de casa própria). Na doutnna, v. o artigo de Amoldo Wald, "A ação Civil pública e o
Caso, no curso do inquérito cívil. o Ministério Público pretenda ter acesso a Direito Bancâno: a recente evolução junsprudencial", RDB 3/49. ASSim, podem ser
ínformações cobertas por proteção legal de Sigilo. é necessário que busque ordem objeto de ações Civis públicas, com temperamentos, pretensões relatIVas a direitos
judicial para compelir ã sua produção, pois do contrário a parte que as detém pode se como a educação, a saúde, a moradia, o transporte - enfim, questões de aita relevân-
recusar a fornecê-las (TJRJ, MS n. 2003.004.01033,j. 24.9.2003). cia pública e social, tratadas claramente na Constituição Federal. Traçando os limites
Nrdoutrina, defendendo a imperatividade da observânc1a do procedimento do dessa atuação de caráter emínentemente social do Mimsténo Público: Teori Albino
inquérito civil prévío em certas circunstâncias, de modo a preservar os direitos constI- Zavascki, Processo Co/etivo, São Paulo. Ed. RT, 2006, pp. 240-242.
tucionaiS dos réus desde antes da propositura da ação civil pública: AdíIson de Abreu Fora de tais SItuações extraordinárias, que merecem interpretação cautelosa e
Dallan, "Obngatonedade de realização de inquérito civil", RTDP 26/68. construtiva, impossível o ajutzamento de ação civil pública para a defesa de direitos
27. A jurisprudêncIa já se pacificou no sentido de que não cabe o ajlllzamento individuais, privados e disponíveIS, ainda que presente uma relação de consumo.
de ação CIvil pública para a discussão sobre cobrança de tributos. De um lado, o Nesta linha, dentre outros: STJ. REsp n. 141.491-SC, ReI. Min. Garcia VieIra, RT
interesse do contribuinte é individual e disponível, não se confundindo a figura do 7571149 e RF 346/260; REsp n. 171.283-PR, ReI. Min. Gare .. Vieira, DJU 10.5.99;
contribuinte com a do consumidor. regulada esta por legislação específica. De outra REsp n. -143.215-PB, ReI. Min. Gilsnn Dipp, DJU 7.12.98; REsp n. 114.908-SP.
parte, a discussão sobre a inconstitucionalidade de tributos com efeitos erga omnes só ReI. Min. José Arnaldo da Fonseca, DJU 13.9.99. E mesmo que haja um interesse
202 AÇÃO CIVIL PUBLICA AÇÃO CIVIL PUBLICA 203

suspensiva de obras e serviços públicos ou particulares, regularmente Se o Ministério Público se convencer da inexistência de funda-
aprovados pelos órgãos técnicos e administrativos competentes, sob mento para a propositura da ação, promoverá o arquivamento dos
a simples alegação de dano ao meio ambiente. A petição inicial hã autos do inquerito civil ou das peças informativas. fazendo-o moti-
de vir embasada em disposição de lei que tipifique a ocorrência ou o vadamente e remetendo sua manifestação ao Conselho Supenor da
fato como lesivo ao bem a ser protegido, apresentando ou mdicando Instituição, para a deliberação final e as providências subseqüentes
as provas existentes ou a serem produzidas no processo, não bastando (ar!. 9·, §§ I' a 4"). Ajuizada a ação, dela não pode desistir o Minis-
o Juizo subjetivo do Ministério Público para a procedência da ação. 28 tério Público, por ser indisponível o seu objeto,29 mas, a final, diante
das provas produzidas, poderá opinar pela sua procedência ou impro-
socialmente relevante, e em tese passível de proteção pela via da ação civil pública, cedência, como o faz nas ações populares, cabendo ao juiz acolher
a defesa do MinIstério Público deve ser genénca, relativa a todos que se encontrem
em deternllnada SItuação, não se podendo aceítar a ação movida pelo Parquet para
ou não sna manifestação. Observamos. ainda, que, se a assocIação
a defesa de mteresses específicos de um ou outro mdivíduo. O Ministério Público autora desistir ou abandonar a ação, o "Ministério Público assumira
pode atuar na ação cívil pública como substituto processual da sociedade, mas não a titularidade ativa" (ar!. 5', § 3·).30
como representante de pessoas determinadas. No STJ, v. REsp D. 485.969~SP. DJU
4.4.2005, e REsp n. 682.823-RS, DJU 18.4.2005 (ambos Rela. Min. Eliana Calmon). A legitimidade ativa também dependerá, caso a caso, das atrI-
Por outro lado, tampouco se admíte a ação civil pública com o propÓSito de buições de cada órgão do Ministério Público. O STJ já julgou que,
discutIr a conveniência dos atos administratIvos legalmente afetos ao Poder Execu- sendo a matéria de atribuição do Mimstérío Público Estadual, não se
tivo. "As atividades de realização dos fatos concretos pela Admmistração dependem admite a propositura da demanda pelo Ministério Público Federal,
de dotações orçamentànas prévias e do programa de pnoridades estabelecido pelo
governante. Não cabe ao Poder Judiciário. portanto, determmar as obras que deve sequer em litisconsórCÍo ativo (RMS n. 4. 146-8-CE, ReI. Min. Vicen-
edificar. mesmo que seja para proteger o melO ambiente" (STJ, REsp n. 169.876-SP, te Leal, RSTJ 82/336).31 No entanto, iniciada a ação pelo Ministério
ReI. Min. José Delgado. RSTJ 114/98 e RTJE 173/103). "Ao Poder Executivo cabe a Público Estadual. decidiu-se que o Parquet Federal tem legitimidade
análise da conveniência e oportunidade da realização de obras públicas" (AgRgREsp
n. 263.173-GO. ReI. Min. Paulo Medina. DJU 10.3.2003, p. 144). A ação civil pu- para prosseguir com a ação na instância especial. inclusive recorren-
blica não pode quebrar a harmonia entre os Poderes, não autorizando o Judiciário a do (STJ, EDREsp n. 114.908-SP, Rela. Min. Eliana Calmon, DJU
substituIr a Adrmnistração Pública no exercícío do seu poder discricionário assegu- 20.5.2002, p. 95, e Revista de Direíto Privado 13/300).
rado na Constituição e nas leiS. O JUizo de conveniência e oportunidade de atos da
Admímstração não pode ser transferido para o juiz da causa, que só pode obrigar o
admirustrador a praticar um ato vmculado. nunca. um que esteja dentro da sua esfera nando prioridades. realizações de obras ou alocações de recursos para finalidades
de discncíonariedade (STJ, AgRgREsp n. 252.083-RJ, Rela. Min. Nancy Andrighi. específicas. Tal como a ação popular, a ação civil pública não pennlte que o Julgador
DJU 26.3.2001, p. 415; TJSP, ApC n. 126.386-5/8-SP. ReI. Des. Vandercl Alvares. substitua os cntenos de oportunidade e conveniênCia do administrador público pelos
AASP2.23812.034. eRF3611183; TJRJ.ApC n. 14.225/2001. ReI. Des. Jayro FerreI- seus própnos (TJSP. ApC n. 236.237-1. ReI. Des. Walter TheodóSlo. RJTJSP 177/9.
ra. DJRJ 5.9.2002, p. 349). EI n. 217.788-1. ReI. Des. Marcus Andrade. RJTJSP 1811206).
O Ministerio Público também não pode, através de ação cívil pública, questio- 29. A propÓSIto, já decidiu o TJSP que: "Proposta ação CIvil pública pelo Mims-
nar a conveniêncIa da legislação regular e formalmente aprovada pelo Poder Legisia- tério Público, não pode mais dela deSistir, devendo prosseguir até o encerramento do
tivo. Como já decidiu o STJ: "O interesse local ê extenorizado pela vontade política. processo, isto e. até a prolação da sentença, uma vez que, partindo-se do conceito da
A lei local reflete o anseio da comunidade mediante a boca e a pena dos legisladores obngatoriedade de propô-la, decorre, naturalmente, a indisponibilidade desta mesma
eleitos pelo povo da região. Em conseqüência, o Ministério Público não pode, via ação" (RT 635/201).
ação civil pública, opor-se avontade manifestada pela comunidade através de lei. por- 30. Pela nova redação dada ao art. 52. § 311, a assunção da ação pelo MinIStériO
quanto os legísladores eleitos sobrepõem-se ao Parquet na revelação da real vontade Público caberá se a desistência for mfundada (art 112 da Lei n. 8.078/90).
comum. ( ... ). Exsurgíndo lei local defmido a necessidade de pedágio da via, impõe-se 31. Tratando-se de ação envolvendo socíedade de economia mista, ainda que
respeitar a vontade da comunidade, vetando-se ao Ministério Público transmudar-se de controle federal. o STJ já decidiu pela competência da Justiça Estadual e pela le-
em senhor dos mteresses sociais. contrapondo-se aos mesmos, a revelar-se <mais rea- gitimidade auva do Ministéno Público Estadual (STJ, REsp n. 200.200·SP. ReI. Min.
lista do que o rei'" (REsp n. 434.283-RS, ReI. Min. Luiz FUJ<, DJU 5.5.2003, p. 225). Mílton Luiz Pereira. v. Notícias do STJ28.8.2002, "STJ: Ministério Público Paulista
Sobre o tema, v. a nota de rodapé 13, retro, no ítem 1 desta Tercerra Parte. é parte legítima para propor ação contra Codesp", Internet: stj.gov.br). v., ainda:
28. A pretensa defesa do meio-ambiente não autoriza o Ministério Público ou Teori Albino Zavascki, "Ação civil pública: competênCia para a causa e repartição de
o Judiciário a ingressarem na órbita das atribuições do Poder Executivo. detenni- atribuições entre os órgãos do Minísténo Público", RDR 39/15.
204 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 205

A legitimação passiva estende-se a todos os responsáveis pelas fato lesivo ao meio ambiente ou ao consumidor pela facilidade de
situações ou fatos ensejadores da ação, sejam pessoas fisicas ou jurí- obtenção da prova testemunhal e realização de pericia que forem
dicas, inclusive as estatais, autárquicas ou paraestatais, porque tanto necessárias à comprovação do dano. Se, porém, a União, suas autar-
estas como aquelas podem infringir normas de Direito Material de quias e empresas públicas forem interessadas na condição de autoras,
proteção ao meio ambiente ou ao consumidor, incidindo na previsão rés, assistentes ou opoentes, a causa correrá perante os juízes federais
do art. 12 da Lei n. 7.347/85 e expondo-se ao controle judicial de e o foro será o do Distnto Federal ou o da Capital do Estado, como
suas condutas. 32-33 Em matéria de litisconsórcio a norma do art. 47 n.
determina a Constituição da República (art. 109, 35-36 Sendo o Es-
do CPC é aplicável subsidiariamente às ações civis públicas. Assim,
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havendo litisconsórcio necessário, todos os litisconsortes deverão ser 35. Acatando a posíção aqUi defendida por Hely Lopes MeireUes. o TRF
citados, sob pena de nulidade processual (STJ, REsp n. 405.706-SP, da 11 Região entendeu que o foro da Justiça Federal, por emanar da Constituição.
ReI. Min. LuizFux,ADV2003, p. 31, em. 104.388 eDJU23.9.2002, prevalece sobre o foro do local do dano (AI n. 94.01.03278-5-DF, ReI. Juiz Nel-
son Gomes da Silva, RePro 76/258). Na mesma linha, no TRF da 4A Região: AI n.
p.244). 1999.04.01.022654-7-SC, ReI. JUIZ José LulZ Borges Germano.RT774/428. O STJ.
porem, vinha decidindo que o foro deveria ser sempre o do local do dano, e se o caso
3, Foro e processo fosse de competência da JustIça Fed!ral o feito sena processado perante o JUIZ de Di~
relto Estadual local, com eventums recursos para o Tribunal Regional Federal da res-
A ação civil pública e as respectivas medidas cautelares deverão pectiva região, na forma dos §§ 22, 32 e 42 do artigo 109 da ConstItuição (CComp n.
2.473-0-SP, ReI. Min. Antômo de Pádua RibeIrO. RSTJ39/49, CComp n. 3.389-4-SP,
ser propostas no foro do local onde ocorrer o dano (arts. 22 e 4").34 ReI. Mio. Hélio Mosimann. RSTJ 50/30. CComp n. 15.411 ~R1, ReI. Mm. Demócrito
E justifica-se a fixação do foro na comarca em que se der o ato ou Reinaldo, ADV 1997. ementa 77.061). A maténa acabou objeto da Súmuia 183 do
STJ: "Compete ao Juiz Estadual, nas comarcas que não sejam sede de vara da Justiça
Federal, processar e julgar ação Civil pública, ainda que a União figure no processo."
32. o STJ entende ser o Estado parte passiva legítima para responder por ação
O STF. no entanto, julgou um caso em sentido contrário ao da Súmula n. 183 do STJ,
civil pública proposta em razão de danos ao melO ambiente: REsp n. 88.776-GO.
decidindo que o JUIzo federal tem competênCIa temtonal e funCIOnal sobre o local de
ReI. Min. Ari Pargendler. DJU 9.6.97, p. 25.501. No entanto, em principio não se
pode impor a obrigação de reparar o dano ambiental aquele proprietáno que já tenha qualquer dano e que o afastamento da jurisdição federal somente poderia ser admI-
adquirido a terra desmatada (STJ, REsp n. 156.899-PR, ReL Min. Garcia Vieira, tido em caso de regra legal ou constitucional expressa, como na hipótese das causas
RSTJ 113178). Da mesma forma. "não ê passivei ímpor ao propnetário atuaI que previdencianas mencionadas no § 32 do art. 109 da CF, o que não ocorre em maténa
recrie prédio histórico destruido ou totalmente descaracterizado por obras feitas por de ação CIvil pública, na Lei n. 7347/85. O julgado foi unânime, pelo Plemino do
terceiro décadas antes da aquiSIção. dando origem a novo prédio com caracteristicas STF (RS n. 228.955-9-RS, ReI. Min.l1mar Gaivão, DJU 14.4.2000, p. 56). ASSim, o
distintas" (STJ, REsp n. 1.047.082-MG, ReI. Min. Francisco Faicão, DJe 15.9.2008). STF adotou o entendimento exposto no texto original de Heiy, determínando que a
33. Sobre Mirustério Público e Ação Civil Pública, v. Teori Albino Zavascki, Justiça Federal processe e julgue todas as ações civis públicas em que forem partes
"Ministério Público, ação CIvil pública e defesa de direítos índividuais homogêneos", a União. suas autarquias ou empresas públicas. mesmo que não haja Vara Federal na
RF 333/123; LUCia Valle Figueiredo, "Ação Civil pública. Ação popular. A defesa comarca do locai do dano, uma vez que sempre havere um juiz federal com jurisdição
dos interesses difusos e coletivos. Posição do Ministêno Público", Revzsta AJUFE n. sobre aquela região (da Capital ou de cidade próxima). O Citado acórdão do STF. cuja
55/26; Galeno Lacerda. "Limites li atuação do Minísténo Público, no que concerne integra fOI publicadanaRTJ 172/992 e naRT779/167, acabou levando a la Seção do
no inquento civil e à ação civil pública. Limites no controle da atividade bancãria. STJ a cancelar o verbete da Súmula 183. no julgamento dos EDeclCComp n. 27.676-
Distinção entre operações e servíços de bancos. Só os servIços se enquadram nas BA, ReI. Min. José Delgado, DJU 5.3.200 1. p. 118. A jurisprudênCIa consolidou-se,
relações de consumo, sujeitos à fiscalização do MP", RF 333/194; Hugo Nigro portanto, no sentido de índicar como competente o foro federal que ostente com-
Mazzilli. "Das ações coletivas em matéria de proteção ao consumidor. O papel do petência terntorial e funCIOnal sobre o local onde ocorreu o dano discutido na ação
Ministério Público", JustUia 160/158; Luis Daníel Pereíra Cintra e Marco Antonio civil pública sempre que configurada uma das situações do art. 109, I, da CF. Neste
Zanellato. "O Mimstêrio Público e a defesa coletiva dos interesses do consumidor", sentido: STJ, CComp n. 90.722-BA, ReI. Min. TeonAlbino Zavasclci, DJe 12.8.2008.
JustUla 160/236; Nelson Nery, "O Minístério Público e sua legitimação para defesa 36. O art. 109, I. da CF não se refere ao Ministério Público Federal. ASSim.
do consumidor emjulzo", Juslitia 160/244. mesmo que este seja o autor da ação, a competência não será. desiocada para a Justiça
34. Não hã prerrogativa de foro para o julgamento de ação Civil pública., que Federal se a União ou suas autarquias ou empresas públicas não forem partes. Neste
deve ser processada na primeira instância mesmo que figure corno réu um Minístro sentido. na la Seção do STJ: nA propositura pelo Miwstêrio Público Federal de ação
de Estado ou o Presidente da República (STF, Pel n. 1.926~DF. ReL Min. Celso de civil pública com vistas à defesa de interesses difusos ou coletivos não é suficiente
Mello, InJonnolivo STF 181103). para a fixação da competênCIa da Justiça Federal" (CComp n. 34.204-MG, ReI. Min.
206 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PUBLICA 207

tado, suas autarquias ou entidades paraestatais interessados na causa, parágrafo único do art. 2· da Lei n. 7.437/85, introduzido pela MP n.
mesmo que a lei estadual lhes dê Vara ou Juízo privativo na Capital, 2.180-35, de 24.8.2001, "a propositura da ação prevenirá aJunsdição
ainda assim prevalece o foro do local do dano, pois a legislação es- do juizo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam
tadual de organização judiciária não se sobrepõe à norma processual a mesma causa de pedir ou o mesmo obJeto" 40 Entendemos que, de
federal que indicou o foro para a ação civil pública.37 acordo com a natureza da competência funclOnal que rege a matéria,
A competência para processamento da ação civil pública é de só cabe esta prevenção para as ações propostas em cada Estado da
natureza funcional (Lei n. 7.347/85, art. 22 ), e portanto absoluta e im- Federação, não se admitindo, por exemplo, que uma ação proposta
prorrogável.'· Assim, não se admite a reunião de ações propostas em em São Paulo possa fazer prevenção para outra ajuizada no Rio de
Estados diferentes, mesmo que sejam conexas. 39 De acordo com o Janeiro, ou vice-versa Cada uma das ações proporcionará uma deci-
são no âmbito da respectiva competência, como determina inclusive
Luiz Fux.. DJU 19.12.2002, p. 323). Sobre a matéria.. v. ainda o D. 9. tratando da ação o art. 16 da Lei da Ação Civil Pública. Se o pedido formulado na
de Improbidade admmistrativa. inicial de cada ação civil pública ajuizada nos diferentes locais, sobre
37. Neste sentido. no STJ. REsp D. 67.345-3-SC. ReI. Min. Demócnto Rei- o mesmo tema, pretender extrapolar a regra do art. 16, então, caso a
naldo. RSTJ 92/81. E entendimento pacífico no STJ que os Estados não têm foro
pnvilegiado, como a União. e sim juízo privativo, quando a ação e ajuizada em local caso, se deverá aferir a hipótese de incompetência absoluta - se hou-
que tenha Varas da Fazenda Pública (STJ. REsp n. 190.615-RS, ReI. Min. Garcia ver um foro adequado para a apreciação de tal pedido - ou, então, de
Vieira. DJU8.3.99). Entretanto, se houver Vara privativa da Fazenda no foro do local impossibilidade Juridica do pedido. Porém, não parece adequada a
do dano, dela será a competência nestes casos, combinando-se as normas federais e reunião de ações sujeitas a juízos de competência absoluta diversos,
estaduais. Note-se que o conceíto de entidades paraestatais inclui sociedades de eco-
nomia mista. como já decidiu o TJSP com relação à Eletropaulo (AI D. 017 .702~5-1.
ReI. Des. Yoshiaki Ichibara. RT7341317). Da mesma forma. atendido o requiSIto do 22.693-DF, ReL Min. José Delgado, RSTJ 120/27). Neste último caso, porem, as
local do dano, poderá haver deslocamento da competência para Varas especializadas vânas ações discutiam a privatização das empresas do Grupo Telebrâs, havendo.
dependendo do assunto tratado na ação e das regras de orgamzação judiciária de cada portanto. a alegação de um mesmo dano, sem um local definido de sua ocorrênCia,
Estado. Em São Paulo, por exemplo, a ação civil pública versando sobre materia de razão pela qual não se pode dizer que a jurisprudênCIa anterior esteja ultrapassada.
acidente de trabalho deve ser julgada na Vara de Acidentes de Trabalho. e não em Há deCisão do STJ determinando a reunião de ações civis públicas e ações po-
Vara Clvel (2'TACSP,AI n. 474.031, ReI. JUIZ S. Oscar Feltrin,AASP 1995, p. 2). pulares com fim comum de anulação de determinada liCitação: CComp n. 36.439-SC,
38. Sobre o tema: Jose Carlos Barbosa Morerra. "A expressão 'competêncla Rei. Min. Luiz Fux, DJU 17.11.2003, p. 197.
funcional' no art. 2' da Lei da Ação Civil Pública", RF380/179. Em hipótese de relação de continência entre ação proposta na Justiça Estadual
Em ação civil pública na qual se discutIa se a competência para o creden- e outra demanda antenor já em curso na Justiça Federal. ambas no mesmo Estado
ciamento e a autorização do funcionamento de entidade de ensmo era federal ou do Rio Grande do Sul, o STJ decidiu pela reunião dos processos na JustIça Federal
estadual, o STF entendeu caracterizada a hipótese de conflito federatIvo, atraindo (CComp n. 22.682-RS, ReI. Mln. FranclUlli Netto, DJU 12.5.2003, p. 206). Na
a competência ongmária da Corte Suprema. nos termos do art. 102, I. "f', da CF mesma linha: STJ, CComp n. 40.534-RJ. ReI. Min. Teorí Albino Zavascki, DJU
(ReI. Min. Sepúlveda Pertence. Infonnativo STF 398/3). Em outro caso no qual se 17.5.2004; CComp n. 90.722-BA, ReI. Mln. Teon Albino Zavasckí, DJe 12.8.2008.
víslumbrou um potencial conflito federativo o STF voltou a afirmar sua competência Nada impede. aliás, a reunião de ações ciVIS públicas conexas propostas em
originaria. nos termos do art. 102, 1., "f', da CF, e avocou a ação cIvil pública: RecI. Varas diferentes num mesmo foro, medida que é recomendável e segue as regras
n. 5.066-PR, ReI. Min. Joaquim Barbosa, DJe 14.10.2008. A mera presença no pólo gerais de conexão do Código de Processo Civil (TJRJ, AI n. 2.35512000. ReI. Des.
passivo de autoridades sujeitas a foro especial em matéria penal ou de mandado de LUIZ Fux. RF 358/265).
segurança, porém, em prinCipIO, não ê suficiente, por sí sô. para acarretar a compe- A competênCia do juizo falimentar não se estende para a apreciação de ação
tência origimma do Tribunal Superior (Pel n. 3.482-GO, ReI. Min. Carlos BrUto, civil pública referente a dano ambiental em imôveI da massa (STJ, CComp n. 40.971-
Informativo STF 397/8). RJ, ReI. Min. Barros Monterro. DJU 15.9.2004, p. 113).
39. Neste sentido, STJ, CComp n. 17.137-PE. ReI. Min. Ari Pargendler, DJU 40. No STJ, reumndo mais de 20 ações que combatiam o aumento de tarifas
2.9.96, p. 31.017, tendo ficado decidido que "a ação cívil pública ajuizada no Estado de telefonia autonzado pela ANATEL. com base no mencionado dispositivo legal:
de São Paulo não atrai aquela proposta no Estado de Pernambuco. para Julgamento CComp n. 39.590-RJ, ReI. Min. Castro Meira, DJU 15.9.2003 e RDR 27/239. Na
simultâneo, ainda que sejam conexas em razão da identidade de pedidos e de causas mesma linha. v. lirmnar do Min. Edson Vidigal no CComp n. 57.559-DF, relativo â
de pedir; são ações sujeItas a jurisdições diferentes". Noutra decisão maís recente, prorrogação dos contratos de concessão de telefonia fixa. deferida em 22.12.2005
porem, admitiu-se a reunião de ações propostas em Estados diferentes (CComp n. (íntegra dispomvel no sítio do Tribunal na Internet http://www.stj.gov.br).
208 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 209

pois o Direito Processual não admite que a conexão prorrogue a com- suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer do
petência absoluta, como se observou acima. respectivo recurso, formulado, a qualquer tempo, pela pessoa jurídica
Quanto ao processo dessa ação. é o ordinário, comum, do Códi- de Direito Público interessada, para "evitar grave lesão ii ordem, à
go de Processo Civil,4! com a peculiaridade de admitir medida limi- saúde, à segurança e à economia pública" (art. 12, § 1º).45 Em vir-
nar suspensiva da atividade do réu, quando pedida na inicíal, desde túde do disposto no art. 40, § 2", da Lei n. 8.437/92, o Presidente do
que ocorram o fumus bani juris e o periculum ln mora.42 A liminar Tribunal podem ouvir, previamente, o autor e o Ministério Público,
não poderá esgotar, no todo ou em parte, o objeto da ação (art. I", em cinco dias. E a razão daquele pedido está em que, muitas vezes,
§ 3", da Lei n. 8.437) e só poderá ser concedida após ter sido ouvido, a medida liminar, tolhendo obras, serviços ou atividades essenciais ii
em setenta e duas horas, o representante judicíal da pessoa jurídica comunidade, afeta o interesse público e justifica sua cassação até o
de Direito Público (art. 2" da Lei n. 8.437/92).43 Dessa liminar cabe julgamento fmal da causa. Do despacho concessivo da liminar cabe
agravo, interposto pelo réu (art. 12),44 e também pedido de sua agravo regimental para urna das Câmaras ou Turmas Julgadoras, no
prazo de cinco dias da sua publicação (art. 12, § I", infine).
41. Há decisões entendendo ser descabida a denunciação da lide em ação civil A MP n. 1.984-18, de 1.6.2000, acrescentou sete novos pará-
pública. Sendo a responsabilidade do reu da ação civil pública, vía de re~ objetiva, grafos ao art. 40 da Lei n. 8.437/92, disciplinando detalhadamente a
a denunciação implicaria na introdução de fundamento novo na demanda. ou seja., matéria de suspensão de liminares pelos presidentes dos tribunais e
na discussão em torno da culpa ou dolo na produção do dano (TJSP, AI D. 224.273-
112. Rei. Des. Antonio Mannsur, RT716/161). Tambemjá se afastou a denunciação
da lide em razão da incompetência do juiz da ação cívil pública para apreciação da execução da medida" (STJ, REsp n. 152.041-MG, ReI. Min. Mílton Luiz Pereira,
lide secundána (TJPR. AI n. 51.802-3, ReI. Des. Ulysses Lopes, RT743/3761. En- DJUI9.I!.200I).
tendemos que, na ausência de vedação expressa à denuncíação da lide em ação CIvil 45. Como a legitimidade para o pedido de suspensão da liminar e restrita às
pública, e aplicando-se o Código de Processo Civil subsidiariamente (art. 19 da Lei pessoas jurídicas de direito público, os demais réus eventualmente prejudicados
n. 7.347/85), o cabimento da intervenção de terceiros deve ser analisado caso a caso. pela liminar poderão pedir o efeito suspensivo para o seu agravo, se presentes os
Já se decidiu que são aplicã,veis â ação CIvil pública os prazos recursaís do pressupostos da Lei n. 9.139/95. No regime antenor, podia ser concedido o efeito
Código de Processo Civil (STJ, REsp n. I28.081-RS. ReI. Min. Gan:ia Vieira. RSTJ suspensIvo através da lmpetração de mandado de segurança (TJMO, AgRgMS n.
111161). Nesta linha, entendemos aplicâvel tambem a regra que concede o prazo em 5.571. Relo Des. Ayrton Mala. RT 664/134), o que, em nosso entendimento, ainda
dobro aos litisconsortes com procuradores diferentes. p'ode ocorrer excepcionalmente. como, por exemplo, no caso de fénas do tribunal.
E de se salientar, no entanto, que o STJ vem em alguns casos ampliando o leque dos
42. Há doutrina entendendo obrigatória a realização prévia do inquérito cívil legitimados para o pedido de suspensão de limmar, flexibilizando a interpretação da
como antecedente â propositura da ação civil pública e/ou_de sua medida cautelar, lei e reconhecendo legitimidade também às sociedades de economia mista quando
salvo em hipóteses excepcionais, como uma forma de garantia dos direitos constitu- presente o interesse público, como pode ocorrer no caso de concessionárias de
cionais dos reus (Adílson Abreu Dallari, "Obrigatonedade de realização de inquénto servtços públicos (REsp n. 50.284-SP, ReI. Min. Peçanha Malims, RSTJ 136/152;
civil", RWP 26/68). Ajurisprudência majontáría, no entanto, vem entendendo que a AgRgPet n. 1.489-BA, DJU22.1O.20011. Posteriormente. ao longo do ano de 2005,
instauração prevía do inquérito civil é facultativa (p. ex.: STJ, REsp D. 152.447-MG, e com base em mterpretação elásttca da legitimidade preVIsta na Lei n. 8.437/92, o
ReI. Min. Mílton LUlz Pererra, DJU25.2.2002, p. 203). Presidente _do STJ admitIu até mesmo suspensões de liminares requeridas por em-
43. A concessão da liminar antes de decorrido o prazo de setenta e duas horas presas estntamente pnvadas. desde que concessiomirias de serviços públicos, e por
após a intímação do representante do Estado vem sendo considerada nula (STF, fundos de pensão ligados a estataiS. São exemplos a SL n. 196-RJ. pedida pela Light,
AgRgPet n. 2.066-SP, Rei. Min. Carlos Velloso. RTJ 186/147; STJ, REsp n. 88.583- a SLn. 221-RJ, pedida pela Vang, e as SLns. 128 RJ e 222-DF, requeridas porvanos
M

SP. ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 18.11.96, p. 44.847). Há decisão no fundos de pensão (pREVI, PETROS, FUNCEF e outros), todas relatadas e deferidas
mesmo sentido do TJPR. AI n. 37.681-2, ReI. Des. Silva Wollf, ADV 1995, emenla pelo Min. Edson Vidigal (decISões disponí'vels na integra no sítio do STJ na Internet
70.855. Ainda no STJ, REsp n. 74.l52-RS, ReI. Min. Gan:ta Vieira. DJU 11.5.98, p. (http://www.slj.gov.brl.Namesmalinha:STJ.SLn.3l3-CE.Rel. Min. Barros Mon-
7; AgRgREsp n. 303206-RS, ReI. Min. Francisco Falcão, DJU 18.2.2002, p. 256; terro, DJU21.9.2006; SL n. 765-PR. ReI. Min. Barros Monteiro. DJU 8.10.2007; SL
MC n. 4219-MG, ReI. Min. Garda Vierra, DJU 17.62002, p. 192; REsp n. 220.082- n. 789-AL. ReI. Min. Barros Monteiro, DJU 1.2.2008. No STF, igualmente admitindo
GO, ReI. Min. João Otávio Noronha, DJU20.6.2005, p. 182; REsp n. 667.939-SC, a legitimidade processual ativa de pessoas jurídicas de direito pnvado para o pedido
Rela. Min. Eliana Calmon, DJU 13.8.2007. Na mesma linha. no TJRJ: Processo do de suspensão, desde que no exercicío de função delegada do Poder Público, como as
Conselho da Magistratura n. 761/95, ReI. Des. Marcus Faver,j. 8.2.96. concesslOruirias de serviço público: STF, SL n. III-DF, Rela. Min. EUen Graeie. DJU
44. "Conta-se o prazo para a interposição de agravo de instrumento, contra 2.8.2006;SL n. 251-SP, ReI. Min. Gilmar Mendes, DJe 4.8.2008; SL 274-PR. ReI.
deferimento de liminar em ação civil pública, da juntada aos autos do mandado de Min. Gilmar Mendes, DJe 3.2.2009.
210 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 211

ampliando o cabimento de tais pedidos pelos legalmente legitimados. Declaratória de Constitucionalidade n. 4-6-DF, ReI. Min. Sydney
Um deles, o § 82 , que permitia a suspensão de liminares com efeitos Sanches, tendo o STF deferido a medida liminar com efeitos erga
retroativos, foi considerado rnconstitucional pelo STF, no julgamento omnes, para o fim de cassar todas as tutelas antecipadas deferidas
da ADIn n. 2.25 I-DF. A medida provisória em tela foi sucessivamen- contra a Fazenda com base na inconstitucionalidade do dispositivo
te reeditada, sendo a última versão a MP n. 2.180-35, de 24.8.2001 legal (DJU21.5.99). O STJ vem aplicando o referido art. I" da Lei n.
(em vigor por prazo indeterminado, por força do art. 20 da EC n. 32). 9.494/97 na apreciação dos pedidos de suspensão de tutelas anteci-
O antigo § 92 passou a ser, agora, o § 82 , e se introduziu um novo padas (AgRg/SSeg n. 718-AM, ReI. Min. Antônio de Pádua Ribeiro,
§ 9º. mas o dispositivo tido como inconstitucional pelo STF não foi RSTJ 119/17). Uma decisão mais recente da Corte Especial do STJ,
mais objeto de reedição. porém, entendeu, por unanimidade, ser descabido no regime da Lei
Como a liminar é especificamente tratada na Lei n. 7.347/85, n. 8.437/92 o pedido de suspensão de ato executório de cumprimen-
entendemos que não se aplica â ação civil pública a antecipação da to de antecipação de tutela (AgRgPet n. l.307-PE, ReI. Min. Paulo
tutela (nova redação dos artigos 273 e 461 do Código de Processo Costa Leite, DJU 18.12.2000). Noutro caso, postenor, novamente
Civil, dada pela Lei n. 8.952/94).46 Tal como opinamos com relação admitiu-se a possibilidade de pedido de suspensão de antecipação
à ação popular, esta é a solução decorrente da Lei de Introdução ao de tutela (STJ, AgRgPet n. 1.489-BA, DJU 22.10.2001, p. 259). A
Código Civil, art. 22 , § 2º. Não obstante, tem ocorrido a concessão nosso ver, seria preferível escolher uma das seguintes alternativas:
de tutelas antecipadas, e vem se admitindo a suspensão das mesmas ou se entende incabivel a concessão da tutela antecipada na ação,
pelo Presidente do Tribunal, nos mesmos moldes da liminar (neste ou se permite sua suspensão pelo Presidente do Tribunal ad quem.
sentido, despacho do Presidente do TJRJ, Des. Thiago Ribas Filho, O que não parece adequado é que se possa obter a antecipação de
na Suspensão de Execução de Liminar n. 972.955, DJE 4.2.97, pp. tutela mas não esteja ela sujeita ao pedido de suspensão pelo Poder
4/5); e no STF, igualmente admitindo a suspensão de tutela anteci- Público. Resta aguardar uma maior sedimentação da junsprudência
pada concedida no segundo grau de jurisdição: AgRgSL n. 118-RJ, na matéria.
Rela. Min. Ellen Graeie, RT 872/111. A Medida Provisória n. 1.570, Outras disposições processuais são estabelecidas pela lei em
de 26 de março de 1997, no seu art. 12 , mandou aplicar ás tutelas exame, a saber: a multa cominada liminarmente só é exigível do réu
antecipadas as limitações já existentes para liminares em geral (Leis após o transito em julgado da decisão favorável ao autor, mas será
4.348/64,5.021/66 e 8.437/92). A inconstítuclOnalidade desta Medi- devida desde o dia em que se houver configurado o descumprimento
da Provisória foi suscitada mas o Supremo Tribunal Federal dene- da cominação (art. 12, § 2º); havendo condenação em dinheiro, a
gou a medida liminar em relação ao art. 1º da Medida Provisória.47 indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um
A Medida ProvIsória foi depois convertida na Lei n. 9.494/97 (v. Conselho Federal;48 ou por Conselhos Estaduais de que participarão
Apêndice de Legislação l. O Presidente da República propôs a Ação necessariamente o Ministério Público e representantes da comunida-
de, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados
46. Nesta linha. o STJ já teve o ensejo de afirmar que "a natureza jurídica da li- (art. 13); o juiz poderá conferir efeito suspensivo a qualquer recurso,
minar proferida em ação CIvil pública ediversa da tutela antecipada regulada pelo art.
273 do CPC"; e que "a limmar proferida em ação CIvil pública possui regulamentação
para evitar dano irreparável ao recorrente (art. 14); o autor da ação
e requisitos próprios. como estabelecido na Lei n. 7.347/85" (REsp n. 161.656-SP. não está, em princípio, obrigado a adiantar custas, despesas ou hono-
ReI. Min. Francisco Peçanha Martms. DJU 13.8.2001). Em sede doutrinãria, o Min. rários periciais (art. 18).49
Teori Albino Zavasck.i aduzíu que os pedidos de antecípação de tutela extrapolam os
limites das atribuíções do Ministério Público, pOIS antecipam as prôpnas medidas
executivas e. asSIm, teridem a individualizar a finalidade da prestação jurisdicional 48. Este fundo está regulamentado, no âmbito federai, pelo Dec. 92.302, de
em beneficio de pessoas específicas, configurando mteresses particulares, em defesa 16.l.86.
dos quals não compete ao Parque! agIr (Processo Co{etivo, São Paulo, Ed. RT, 2006, 49. STJ, REsp n. 508.478-PR, ReI. Min. José Delgado, DJU 15.3.2004, p. 16l.
p.241). Em decisão posterior, no entanto, o STJ asSIm se manifestou: "Processual
47. ADIn n. L576-DF, ReI. Min. Marco Aurélio, Informativo STFn. 67, p. L civil - Ação civil pública - Adiantamento das despesas necessàrias à produção da
212 AÇÃO ClVlL PÚBLICA AÇÃO ClVlL PÚBLICA 213

o valor da causa deve ser fixado segundo as regras gerais do cipação em linhas de fmanciamento em estabelecimentos oficiais de
Código de Processo Civil. No entanto, dadas a natureza e as finalida_ crédito; suspensão de sua atividade (art. 14, r a IV).
des da ação civil pública, freqüentemente este valor será a princípio A Lei n. 7.347/85, mantendo a responsabilidade objetiva do réu,
inestimável ou imensurável, e em tais situações deverá ser observado aditou que a ação civil pública poderá ter por objeto a condenação em
um critério de razoabilidade.5o (neste sentido: TRF-I' Região, AI n. dínbeiro ou o cumprimento de obngação defazer ou não fazer (art.
2004.01.00.046425-5-MG, ReI. Des. Fed. Daniel Paes Ribeíro, RT 32 ). Esta imposição judicial de fazer ou não fazer é maIS racional que
858/413). a condenação pecuniária, porque, na maioria dos casos, o interesse
público é mais o de obstar â agressão ao meio ambiente ou obter
4. Responsabilidade do réu e a sentença a reparação direta e ín specie do dano do que de receber qualquer
quantia em dinheiro para sua recomposição, mesmo porque quase
O réu na ação civil pública tem responsabilidade objetiva pe- sempre a consumação da lesão ambiental é írreparável, como ocorre
los danos causados ao meio ambiente; por isso mesmo o autor não no desmatamento de uma floresta natural, na destruição de um bem
precisa demonstrar culpa ou dolo na sua conduta. Basta evidenciar o histórico, artístico ou paisagístico, assim como no envenenamento
nexo de causalidade entre a ação ou omissão lesiva ao bem protegi- de um manancial, com a mortandade da fauna aquática. 52 Na conde-
do no processo. 51 Essa responsabilidade objetiva provém da Lei n. nação à obrigação de fazer ou não fazer, o Juiz determinará o cum-
6.938, de 31.8.81, que, ao dispor sobre a Política Nacional do Meio primento da sentença ln specie, sob pena de execução específica ou
Ambiente, estabeleceu expressamente que "é o poluidor obrigado, de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível,
independentemente de existência de culpa, a índenizar ou reparar independentemente de requerimento do autor (art. 11).53
os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua
Em matéria ambiental, justamente em razão do interesse público
atividade" (art. 14, § 12). Essa mesma lei relacionou as sanções ad-
de reparar o dano da forma mais efetiva possivel, sendo, ai, relevan-
ministrativas aplicáveis ao poluidor, sem prejuízo das penalidades
tes também a rapidez para a solução do problema e a mitigação da
definidas pela legislação federal, estadual e municipal, a saber:
degradação ocorrida, pode ser admissivel um acordo com os .polui-
multa simples ou diária; perda ou restrição de incentivos e beneficios
dores, mediante termo de ajustamento de conduta, especialmente
fiscais concedidos pelo Poder Público; perda ou suspensão de parti-
quando for verificada a impossibilidade fálica de retorno ao status
quo ante (nesta línba, no STJ: REsp n. 299.400-RJ, Rela. desig. Mín.
prova pericíal-Art. 18 da Lei n. 7.347/85 - .cPC, art. l~. Não e~ste, mesmo em se
tratando de ação CIvil pública. qualquer preVIsão nonnatlva que Imponha ao deman-
Eliana Calmon, DJU 2.8.2006). Embora a transação não seja a regra
dado a obrigação de adiantar recursos necessàríos para custear a produção de prova em ações civis públicas, trata-se de instrumento que pode funcionar
requerida pela parte autora. Não se pode confundir inversão do ônus da prova (= ônus em casos específicos com grande eficácia, viabilizando a melhor
processual de demonstrar a existência da um fato) com mversão do ônus financerro de
adiantar as despesas decorrentes da realização de atos processuais. A teor da SÚInula 52. O STJ já decidiu que em maténa de dano ambiental. em principio. não hã
n. 2321STJ, 'a Fazenda Pública, quando parte no processo. fica sujeíta â. exigênCia do que se falar em condenação por "dano moral coletivo". O dano moral vlOcula-se aos
depôsíto preVIa dos honorários do perito'. O mesmo entendimento deve ser aplicado sentimentos de dor e de sofrimento psíquico de caráter individual, incompatíveis com
ao Ministéno Público nas demandas em que figura como autor, inclusíve em ações a noção de transindividualidade, de indeterminabilidade do sujeito passivo e indivi-
civis públicas - Recurso especíal a que se nega provimento" (REsp n. 846.529-MS. sibilidade da ofensa e da reparação (REsp n. 598281-MG, ReI. Min. Teori Albmo
ReI. Min. Teon Albino Zovascki, DJU7.5.2007). Zavascki, DJU 1.6.2006).
50. Neste sentido: TRF-l' Região, AI n. 2004.01.00.046425-5-MG, ReI. Des. 53. "Havendo mais de um causador de um mesmo dano ambiental, todos res-
Fed. Daniel Poes Ribeiro, RT 8581413). pondem solidariamente pela reparação. na forma do art. 942 do CC. De outro lado. se
51. "A responsabilidade CIvil do Estado por omissão é subjetiva, mesmo em se diversos forem os causadores da degradação ocorrida em diferentes locais, ainda que
tratando de responsabilidade por dano ao meío ambiente, uma vez que a iliCItude n~ contiguos, não há como atribwrMse a responsabilidade solidária adorando-se apenas o
comportamento omissIvo é aferida sob a perspectiva de que deveria o Est,ado ter agl- critério geográfico, por falta de nexo causal entre o dano ocorrido em um determinado
do conforme estabelece a lei" (REsp n. 647.483-SC. ReI. Min. João OtáVIO Noronha, lugar por atividade poluidora realizada em outro local" (STJ, REsp n. 647.483-SC,
DJU 22.1 0.2007). ReI. Min. João OtáVIO Noronha. DJU 22.1 0.2007).
214 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CML PÚBLICA 215

justiça possível, já que freqüentemente o ideal não existe, pois não ti iniciaL59 Diz, ainda, a Lei n. 7.347/85 que "a sentença civil fará coisa
realizável na prática. 54 julgada erga omnes, exceto se a ação for Julgada improcedente por
A defesa do reu na ação civil pública é restrita á demonstração deficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poden;
de que: a) não é o responsável pelo ato ou fato argüido de lesivo ao intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova
meio ambiente;55 ou b) não houve a ocorrência impugnada; ou c) a prova" (art. 16).60-61-62 O art. 2" da Lei n. 9.494, de 10 de setembro
ocorrência não é lesiva ao meio ambiente e sua conduta está auto-
rizada por lei e licenciada pela autoridade competente. Inútil será a 59. Como se viu no n. 1 desta TerceIra Parte, a ação Civil pública não ê cabível
para a desconstltUlção de determinado ato, pois este é um provimento jurisdiCional
alegação de inexistência de culpa ou dolo, porque a responsabilidade ÜplCO de ação popular.
do réu é objetiva. A mesma situação processual ocorre quando a ação 60. Na ação Civil pública não hã adiantamento de custas. emolumentos, hono-
visa à proteção ao consumidor.56 No entanto, em respeito às garantias rários periciaiS e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora,
constitucionais e legais do devido processo legal e do contraditório, salvo comprovada ma-fé, que enseja o ônus da sucumbêncla (CF, art. 512, LXXVII, ln
pode o réu produzir todas as provas necessmas à sua defesa. Neste fine; art. 18 da Lei n. 7.347. com a redação do arl 116 da Lei n. 8.078). No caso de
litigâncta de mfi-fé, a associação autora e seus diretores responsãvels pela propositura
particular, é importante ressaltar que a jurisprudência vem correta- da ação serão solidariamente condenados ao pagamento do décuplo das custas, sem
mente anotando que as provas eventualmente colhidas na fase do prejUízo da responsabilidade flor perdas e danos (art. 17 da Lei n. 7.347, com a reda-
inquérito civil têm valor relativo, e podem ser refutadas por contra- ção do art. 115 da leI n. 8.078).
provas idôneas produzidas no curso da ação civil pública.57 Asenten- 61. Como a sentença proferida na ação Civil pública faz coisa julgada erga
omnes entendemos que ela não pode ser utilizada com a fmalidade de declarar a
ça poderá condenar o réu na indenízação ou na obrigação de fazer ou inconStituCIOnalidade da lei, criando uma nova forma de controle não prevista pela
não fazer. 58 com as cominações processuais, conforme o pedido na Constituição e que violaria os principios bãsícos da Federação. Efetivamente. no
sistema vigente admite-se o controle da constitucionalidade, no caso concreto, pelo
54. Efetxvada a transação entre o autor da ação civil pública e o reu, não pode o JUIz smgular, e, de forma geral e abstrata, pelo STF, ao julgar a ação de argUição de
assistente ativo pretender desconsiderar o acordo e prosseguir no feito (STF. AgRgPet inconstitucIOnalidade. Ocorre que, especialmente nos casos da liberação de cruzados
bloqueados pelo Plano ColIor e na discussão dos efeitos da Lei n. 8.177, que regu-
n. 3.755-RR, ReI. Min. Carlos Britto,RT8731101).
lamentou a correção monetária dos créditos do Sistema Financeiro de Habitação. va-
55. Há decisão do STJ no sentido de que. se o particular adquinu a terra já
rias Juízes federaiS concederam limmares Pa!a suspender a aplicação da leI no âmbito
desmatada, não pode ser obrigado. em ação civil pública., a reparar o dano ao qual
de sua jurisdição. Tivemos, aSSim, leis federaiS que deixaram de ser aplicadas em
não deu causa (REsp n. 156.899-PR, ReI. Min. Garcia Vieira, RSTJ 113178). No mes-
vanos Estados, erga omnes mfringindo-se as normas constitucIOnais que asseguram
mo sentido. TJPR. ApC fl. 39.990-4. ReI. Des. Altair Pabtuccl, ADV 1998, ementa
a identidade e a unidade do Direito federal aplicado em todo o Pais. Várías decisões
84.168. dos Tribunais Regionais e do STJ acabaram suspendendo essas limmares. Na reali-
Na mesma linha. se há poluição causada peio Munidpio. sem partIcipação dade, entendemos que a ação civil pública não pode ser um sucedâneo local da ação
do proprietario da ârea. este último não pode ser responsabilizado (TJSP, AI n. de argUição de mconstitucionalidade, que tem foro próprio e exclusivo. O STF vem
530.706.5/0-00, ReI. Des. Aguilar Cortez, RT854/209). se manifestando contra esta tentativa de usurpação de sua competêncJa exclUSiva
56. Um acórdão do TJSP considerou que em matéria de ação civil pública para para o controie concentrado da constitucionalidade das leiS, que emana do art. 102, l,
reparação de danos a interesses difusos presume-se a solidanedade passiva dos réus "a", da Constituição Federal. Diversas liminares foram concedidas em Reclamações
(AI n. 268.306-2-0. ReI. Des. Paulo Franco. RT7351282). V., .mda, também no TJSP, nas quais o STF suspendeu as decisões de Juizes e tribunats locaiS que tratavam de
o AI n. 351.579-5/5. ReI. Des. Rui Stoco. RT825/145. Esta presunção, a nosso ver, inconstItuCIOnalidade de iels em sede de ações CIVIS públicas (neste sentido, Recla-
não pode ser tida como absoluta, pois pode haver casos em que a parcela de respon- mações ns. 562-3 e 560-7, ReI. Min. Moreira Alves. DJU2.1O.95; 559-3, Rei. Min.
sabilidade de cada um dos réus esteja perfeitamente delimitada, não se justificando a Carlos Velloso,DJU3.10.95; 561-5, Rei. Min. OCtáVIO Gallott,DJU28.9.95; 597-6,
imposição da solidariedade. ReI. Min. Marco Aurélio, DJU 28.3.96). Ao Julgar o ménto das reclamações, porém,
57. STJ. REsp n. 476.660-MG. Rela. Min. EHan. Calmon,DJU 4.8.2003, p. 274. o Plenmo do SrF, em certos casos, entendeu serem as mesmas descabidas por ra-
58. "Ação civil pública - Condenação cumulativa - Impossibilidade. A ação zões processuais, devendo a matêna ser aprecIada em sede de recurso extraordinâno.
civil pública não pode ter por objeto a condenação cumulativa em dinheiro e cum- Quanto ao menta do problema. no entanto, a questão fOI exammada em profundidade
pnrnento de obrigação de fazer ou não fazer. Se o legíslador ordinário disse ou, es- no acórdão unânime do Plemirio. na Reclamação n. 431-1-SP, ReL Min. FranCISCO
tabeleceu ele a alternativa" (STJ, REsp n. 94.298-RS, ReI. Min. Garcia VielIll. RSTJ Rezek (RF 336/231), e no voto vencido do Min. Marco Aurélio na Reclamação n.
121186). Na mesma linha: STJ, RESp n. 205.153-GO, ReI. Min. Francisco Falcão. 597-6-SP (RDB 1I129), assim como no parecer do Procurador-Geral Geraldo Brindei-
RSTJ 139155. ro, referente ao mesmo processo (CDT20/65). Ainda no STF: Reciamação D. 1.503-
216 AÇÃO CIVIL PÚBLICA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 217

3-DF, liminar deferida pelo Min. Mareo Aurélio, AASP 2.167/1; ReeI. n. 2.224-2-SP, de 1997, dá nova redação ao art. 16 da Lei n. 7.347/85, restringindo
ReI. Min. Sepúlveda Pertence, DJU 10.2.2006 e RePro 137/196. os efeitos da coisa julgada erga omnes aos "limites da competência
Da mesma forma, o STJ já decidiu que "a ação cIvil pública não pode ser utili- territorial do órgão prolator". A alteração esclarece melhor a extensão
zada com o fito de obter declaração de inconstitucíonalidade de norma legal" (AgR-
gAI 288.093-GO, ReI. Min. Gareia Vieira.. DJU 12.6.2000, p. 86). Na mesma linha: do texto já vigente, sem modificação substancial, na medida em que,
"Incabível a utilização da ação civíl pública objetivando a declaração de ínconstitu- pelo princípio federativo, não faz sentido a decisão do Poder Judiciá-
cíonalidade. ainda que incidental, de norma municipal" (STJ, REsp n. 135.184-GO, rio de um Estado ter efeitos gerais também em outro. 6)
ReI. Min. Mílton Luíz Pereira, DJU23.4.2001, p. 122); "A ação civil pública não
se presta como mstrumento de controle de constitucíonalidade. não substituindo a Em virtude do disposto no art. 4" da Lei n. 8.437, a sentença, até
ação direta de ínconsutucionalidade. objetivando declaração de inconstitucIonalida_ o seu trânsito em julgado, poderá ter os seus efeitos suspensos pelo
de de leI municipal" (AgRgRE