Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
1
•
2. Buenas prácticas en tenencia de la Deben existir unidades homogéneas de tierra para ser
indiferentes a quien vende y de quien compra, sin reglas
tierra que afectan la distribución de tierras (venta al mejor
postor).
La reforma agraria promueve la estabilidad política y la • Debe existir libertad de entrada y de salida del mercado
legitimidad del estado (World Bank, 1993). Esto conlleva a (Stringer, 1989).
los efectos positivos de evitar conflictos sociales (Alesina y
Rodrik, 1994). En los últimos años, la tendencia a nivel La segunda condición es especialmente difícil de cumplir,
mundial ha sido de cambiar esfuerzos redistributivos por porque por su naturaleza, la tierra es heterogénea. Sobre la
programas para aumentar la seguridad de tenencia y tercera, la información asimétrica causa incertidumbre entre
eficientizar los mercados de tierras, es decir, reforma agraria los interesados con menor acceso a ella, lo cual reduce el
a través del mercado. número de transacciones.
2
2.5 Impuestos sobre la tierra ha poseían el 19.5% del área agrícola. Más de la mitad de las
fincas eran de áreas menores de una ha y con suelo de inferior
calidad (Simon y Stephens, 1982). A la vez, el 0.7% de las
Newbery (1987) señala que la eficiencia de un impuesto fincas con más de 70 ha cada una, representaban el 38.7%
sobre la tierra está “sin duda”, porque no distorsiona en los del área agrícola nacional.
precios de los productores, y por ende, en la selección de
cultivos o actividades a realizarse. Los impuestos sobre la
tierra pueden incentivar un uso productivo, ya que su
ociosidad tendría un costo explícito. 3.2 Programas recientes de reforma
El tema de valoración de tierras puede ser complicado.
Cuando el mercado es incompleto o hay pocas transacciones, La Fase I de la reforma agraria inició en marzo de 1980, con
es difícil asignar un valor de “mercado” a las tierras. Incluso, la expropiación de los inmuebles que excedían de 500 ha.
un impuesto sobre la tierra en Bangladesh en los años ochenta, Las tierras fueron asignadas a cooperativas de campesinos
tenía costos administrativos equivalentes al 50% de los sin tierra, inscritas en el MAG, dando preferencia como
ingresos gubernamentales del impuesto. Para enfrentar esa beneficiarios a los campesinos sin tierra que habían laborado,
dificultad, Skinner (1991) propone un índice sobre la calidad por lo menos, un año en las explotaciones afectadas. Se
de la tierra, basada en factores como clasificación de suelo, transfirieron un total de 215 mil ha a 37 mil beneficiarios,
distancia de caminos principales, e infraestructura de riego. con un promedio de 5.9 ha por beneficiario (cuadro 2). Sin
embargo, en algunas cooperativas de grandes extensiones,
superiores a 1,000 ha, la tierra promedio por beneficiario es
mucho mayor.
3. Reforma agraria y la evolución de La Fase II, también aprobada en marzo de 1980, permitía la
la tenencia de la tierra en El expropiación y distribución de las propiedades de entre 100
ó 150 ha (de acuerdo con el tipo de suelo) y 500 ha; esta
Salvador área representaba el 24% de la tierra agrícola del país. Esta
fase no fue implementada por presiones políticas de los
propietarios y por dudas sobre el resultado; muchas de estas
fincas eran administradas directamente por sus propietarios,
3.1 Contexto histórico y se pensaba que el país se arriesgaba a una pérdida de
divisas en café y algodón si “la continuidad en el manejo se
rompiera” (UCA, 1984).
Al realizar el último Censo Agropecuario en 1971, se pudo
percibir que muchos productores tenían poca tierra, y pocos En abril de 1980, se inició la Fase III de la reforma,
productores, una gran proporción del área cultivable expropiando tierras de cualquier tamaño que estuvieran
(cuadro 1). El 86.7% de los productores con menos de 3.5 explotadas bajo arrendamiento. Luego estas tierras fueron
transferidas a los arrendatarios, en parcelas de hasta 7 ha.
Cuadro 1 En total, se transfirieron 70 mil ha a 42 mil beneficiarios,
Distribución de fincas por tamaño, 1971 con un promedio de solamente 1.6 ha por beneficiario
(cuadro 2).
Tamaño % de % de
Fincas Área
de finca fincas área
En el artículo 105, la Constitución de la República de 1983
Total 270,868 100.0% 1,451,895 100.0% incluye un límite de tenencia de 245 hectáreas (350.5
0.7-3.5 ha 234,941 86.7% 283,311 19.5% manzanas); la limitación no es aplicable a las asociaciones
3.5-14 ha 24,762 9.1% 237,446 16.4% cooperativas. Esta medida impuso una fuerte restricción a la
14-35 ha 6,986 2.6% 215,456 14.8% producción agrícola en escala y truncó el interés de muchos
35-70 ha 2,238 0.8% 154,164 10.6% inversionistas extranjeros que buscaban establecer
> 70 ha 1,941 0.7% 561,518 38.7% plantaciones de gran escala para frutales y forestales en El
Salvador.
Fuente: Censo Agropecuario 1971
3
Cuadro 2
Beneficiarios de las reformas agrarias de
los años ochenta y noventa
Transferencias
Reforma Agraria Fase I Fase III Total
voluntarias
Beneficiarios 36,697 42,289 6,041 85,027
Hectáreas 215,167 69,605 10,922 295,694
Hectáreas/
beneficiario 5.9 1.6 1.8 3.5
En 1991, se aprobó el Decreto Legislativo No. 747, que otorgó mostraron dificultades importantes en la supervisión de los
varias opciones a los beneficiarios de la Fase I: continuar trabajadores.
con la propiedad en forma colectiva, convertir parte o toda la
cooperativa en tierras individuales para los asociados, o La historia de los beneficiarios del PTT es semejante a las
convertir la cooperativa en una empresa comercial. San cooperativas. El 69% de la superficie que había sido
Sebastián, et al, mencionan que en 1996, unos 10,000 transferida no fue cultivada en 1994/95. Del área cultivada,
beneficiarios de la Fase I habían optado por la propiedad 92% era utilizada para granos básicos, con rendimientos
individual de sus parcelas, mientras que 14,000 escogieron inferiores en 14% al promedio nacional para maíz, 38%
pequeñas parcelas para vivienda o huertos familiares. Al inferior para frijol y 46% para el sorgo (maicillo) (Mejía y
llegar al 2003, el total de beneficiarios que había utilizado Merlos, 1999). En encuestas realizadas a los beneficiarios
estas nuevas opciones, llegaba a 38,000. del PTT en 1998 y 1999, Molina (2000) encuentra que entre
los beneficiarios que habían recibido sus títulos individuales
La opción de distribución de tierras también ha sido utilizada de propiedad debidamente registrados, solamente el 40%
para apoyar a la desmovilización de los grupos armados. En estaban cultivando sus propias tierras, el 12 a 16% habían
octubre de 1992 se creó el Programa de Transferencia de alquilado sus parcelas a otros, y el 5 a 7% habían vendido sus
Tierras (PTT). En total, se transfirieron 106 mil ha a 37 mil terrenos. La baja rentabilidad y el pobre acceso a crédito,
beneficiarios, cada uno recibiendo en promedio 2.9 ha tecnología y canales de comercialización afectaron a la
(cuadro 2). utilización de las tierras.
4
censo agropecuario. Desde el 39% del área en fincas privadas del ISTA se entregaron 72,613 escrituras que respaldan y
mayores a 70 ha en 1971, al final de los años noventa, garantizan la seguridad jurídica de 11,339 ha, y más de
solamente 14% del área agrícola estaba agrupado en fincas 47,300 manzanas a 19,000 familias campesinas sin tierra.
privadas de 100 ha y más (cuadro 3). Los propietarios del Pero al llegar a mayo 2004, existían 601 proyectos pendientes
menor rango disponible, menos de 20 ha, poseían el 35% con 37,390 lotes y 58,482 solares en un área total de 73,671
del área. Luego, el sector reformado abarcaba 20% del área, ha. Además faltaban registrar 2,773 escrituras elaboradas, y
con 13% en propiedad asociativa, 5% en forma individual, el habían otros 135,000 pendientes de elaborar (MAG, 2004).
resto en sistemas mixtos.
Varios analistas señalan que las instituciones de reforma
El área promedio por finca de los 257 mil pequeños agraria usualmente tienen sus propios objetivos, incluyendo
propietarios, 2.1 ha por propietario, señala que todavía la su preservación. Entonces, un cambio de enfoque del proceso
mayoría de las instalaciones agropecuarias ni se acercan a de titulación y registro es necesario para finalizar el proceso
los umbrales estimados por FUSADES de 5 ha para salir de la de transferencia de tierras en forma definitiva.
pobreza extrema y 12 ha para superar la pobreza relativa.
En 1996, se inició un proyecto para modernizar el registro y 4.3.1 Restricciones para cooperativas
catastro de la propiedad en El Salvador, incluyendo la
digitación de los registros de propiedad. Se había estimado
que el 95% de las propiedades están escrituradas, pero Con el Decreto 719 de mayo de 1996, las cooperativas de la
muchos tienen desactualizada la información sobre el dueño. reforma agraria obtuvieron la opción de vender o arrendar
parte de sus tierras. Sin embargo, el proceso para las dos
En términos de la propiedad de la reforma agraria, existen opciones es engorroso. Según la ley, la decisión de efectuar
avances en la formalización de su tenencia, aunque el reto la venta tiene que ser tomada en Asamblea General
todavía es grande. Entre junio 1999 y mayo 2004, a través Extraordinaria, con el voto secreto favorable de dos tercios
Cuadro 3
Distribución de la superficie agrícola nacional
5
de los asociados legalmente inscritos. A la votación, deben sin título ni trámite, manifiestan que no han registrado sus
asistir dos delegados del Departamento de Asociaciones inmuebles debido al costo elevado (Amaya, et al, 2000).
Agropecuarias (DAA) del MAG y un delegado de la Fiscalía Cuando los costos para el catastro e inscripción de los títulos
General de la República (FGR). de propiedad sean mayores al 5% del valor de la tierra, existe
un incentivo para las transacciones del mercado informal de
El precio de venta no puede ser inferior al valor catastral. Si tierras (Tejo, 2003). En 1998, el costo de escrituración de
no está en el catastro, el precio es definido por tres peritos: una propiedad pequeña, por ejemplo, de 3.5 mz, fue
uno nombrado por la junta de vigilancia de la cooperativa, aproximadamente US$1,800, si no fuera necesaria la
otro por el Banco de Fomento Agropecuario y el tercero por medición de la propiedad (Molina, 1997). Es relevante
el Ministerio de Hacienda. comparar esta cifra con el ingreso de un pequeño productor,
que ganaba alrededor de US$120 mensuales, haciendo clara
Luego, se debe publicar un aviso en dos periódicos, en fechas la dificultad que tendría para cubrir el costo de escrituración.
diferentes y con intervalo de siete días entre cada una, con un
tamaño mínimo de tres columnas por doce pulgadas de Han existido programas especiales como el Programa de
página (la ley no especifica quien debe costear el aviso, pero Seguridad Jurídica Rural (PROSEGUIR), cuyo objetivo es
se supone que es la cooperativa). Por lo menos 30 días garantizar los derechos de propiedad de los beneficiarios
después de la publicación del segundo aviso, la venta se del PTT, pagando parte de los costos de trámites de titulación
realizará por medio de subasta pública no judicial en el ISTA, de las tierras. Sin embargo, para los otros pequeños
bajo la supervisión de representantes de la cooperativa, la tenedores, el costo de formalización de su tenencia sigue
FGR y del DAA. siendo prohibitivo.
6
de tierras rústicas. Se requiere un marco legal que Establecer un impuesto predial, con una estructura
proporciona un balance adecuado entre flexibilidad y sencilla para la valoración de las tierras. Puede ser
seguridad para los participantes, con suficientes garantías administrado o, por lo menos, transferido a los
legales, pero sin procesos engorrosos o costosos. municipios para financiar gastos locales, aliviando la
carga fiscal del gobierno fiscal e incentivando el uso de
la tierra. Para no causar una carga a las familias, se
puede considerar una excepción para tierras rústicas
de menor tamaño, por ejemplo, menores de 5 ha. El
5. Recomendaciones de política impuesto se debe aplicar a todo propietario, incluyendo
las cooperativas.
Agilizar y finalizar el proceso de transferencia y Ahn, Seung C., y José A. Méndez, 1998. “Inefficiency of the
escrituración de tierras del ISTA, subcontratando los land reform sector in El Salvador: evidence of
servicios pendientes de medición para agilizar su cierre, monitoring problems in cooperative organization”,
procediendo a su disolución y liquidación. La existencia Economics Department, Arizona State University.
de instituciones gubernamentales cuya función principal
es la distribución de tierras, crea distorsiones en el Alesina, A., y D. Rodrik, 1994. “Distributive policies and
mercado de tierras y genera incertidumbre. economic growth,” Quarterly Journal of
Economics, CIX(2):465-490.
Crear un Fondo para la Compra de Tierras, para
proporcionar crédito bajo condiciones preferenciales Amaya, Hernán Ever, Salvador A. Melgar, Manuel Antonio
para la compra de tierras por parte de la población Batres y Miriam Sorto, 2000. “La participación de
agrícola con menores recursos, en el mercado abierto, pequeños productores en el mercado de tierras
semejante al Fondo Social para la Vivienda. Esta medida rurales en El Salvador”, Serie Desarrollo Productivo
reconoce la función social de la tierra, aunque garantiza No. 93, CEPAL, Chile, noviembre.
el alivio de la pobreza para los beneficiarios. Sería
especialmente importante el apoyo con menores costos Banco Mundial y Fundación Salvadoreña para el Desarrollo
para el registro, como el programa PROSEGUIR. Económico y Social (FUSADES), 1997. “El Salvador:
estudio de desarrollo rural,” agosto.
Revisar los requisitos para la venta o arrendamiento de
tierras de las cooperativas, buscando la flexibilización o Comisión Económica para América Latina y el Caribe
eliminación de requisitos o procedimientos que agregan (CEPAL), 2001. “La estructura agraria y el
poco valor al proceso. campesinado en El Salvador, Guatemala y
Honduras”, Naciones Unidas, LC/MEX/L.492,
Aprobar un nuevo marco legal para el arrendamiento septiembre.
de tierras agrícolas, que debe contemplar medidas para
garantizar la seguridad, tanto para el propietario como Díaz, Manuel, Marco González, Karen Macours, Javier Molina
para el arrendatario. Otras opciones incluyen un contrato y Héctor Robles, 2002. “Arrendamiento de tierras
para reproducir libremente, es decir, un formato sencillo en América Latina: una alternativa de acceso a la
para los contratos, y un régimen especial para su tierra para los pobres rurales?”, FAO, Chile, octubre.
depósito, por ejemplo en las alcaldías, para evitar gastos
notariales. El plazo se debe establecer según el cultivo, Feder, Gershon, y David Feeny, 1991. “Land tenure and
o según el acuerdo entre las partes. property rights: theory and implications for
development policy”, The World Bank Economic
Review. V(1):135-153.
7
Food and Agriculture Organization of the United Nations Oficina Sectorial de Planificación Agrícola (OSPA), 1993.
(FAO), 1999. Good practice guidelines for “Evaluación del proceso de reforma agraria”,
agricultural leasing arrangements. FAO Land División de Seguimiento y Evaluación, Ministerio de
Tenure Series, Roma. Agricultura y Ganadería.
Hernández, Pedro Juan, Flora de Grajeda y Paul Ruben, 1992. San Sebastián, Clemente, Deborah Barry y Nelson Cuéllar,
“Mercado de tierras en El Salvador: espacios para 1996. “La deuda del sector agropecuario:
resolver la cuestión agraria?”, Centro de Estudios implicaciones de la condonación parcial”,
para el Desarrollo Rural, Universidad Libre de Programa Salvadoreño de Investigación sobre
Amsterdam, Oficina Regional Centroamérica, y Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA).
Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE),
octubre. Simon, Laurence R., y James C. Stephens, Jr., 1982. El Salvador
land reform 1980-1981: impact audit, Oxfam
Mejía, Enrique, y Enrique Merlos, 1999. “Análisis del uso del America, Boston.
suelo en las unidades productivas del PTT”,
Proyecto BASIS, Fundación Nacional para el Skinner, Jonathan, 1991. “If agricultural land taxation is so
Desarrollo (FUNDE). efficient, why is it so rarely used?”, The World Bank
Economic Review. V(1):113-133.
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), 2004. “Logros
del Ministerio de Agricultura y Ganadería, período Stringer, Randy, 1989. “Farmland transfers and the role of
1999-2004”, mayo. land banks in Latin America,” Land Tenure Center,
University of Wisconsin-Madison, abril.
Molina, Javier, 2000. “Derechos de propiedad, mercados de
tierra y crédito rural”, Reforma agraria. FAO/Roma. Tejo, Pedro, 2003. “Obstáculos en la activación de los
mercados de tierras de la región”, Mercado de
Molina, Javier, 1997. “Titulación de tierras agrícolas y su tierras agrícolas en América Latina y el Caribe:
relación con la política agraria y el desarrollo rural: una realidad incompleta. Pedro Tejo, ed., CEPAL
la experiencia del programa PROSEGUIR en El y GTZ, Santiago de Chile.
Salvador”, CARE, El Salvador.
Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA),
Newbery, David M.G., 1987. “Agricultural taxation: the main 1984. “La fase II de la reforma agraria y el art. 105
issues”, en David Newbery y Nicholas Stern, eds., de la constitución política: mito y realidad”, Boletín
The theory of taxation for developing countries. de Ciencias Económicas y Sociales, Año VII, No. 1,
Oxford, England: Oxford University Press. enero-febrero.
Oficina Coordinadora del Tema Agrario (OCTA), 1995. World Bank, 1993. The East Asian miracle: economic
“Primer perfil de beneficiarios del programa de growth and public policy. Oxford: Oxford University
transferencia de tierras,” Programa de Press.
Transferencia de Tierras, Ministerio de Agricultura
y Ganadería, San Salvador, El Salvador, julio.
e-mail: dees@fusades.com.sv
www.fusades.com.sv