CUADERNO DE TRABAJO

CURSO: GERENCIA SOCIAL I

Lic. Otto Arenales Callejas

oearenales@yahoo.com

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 INTRODUCCIÓN
Las recientes transformaciones estructurales que se han producido a nivel mundial, han redefinido las
formas de interacción entre las personas, las formas de producción, las formas de vinculación entre
los distintos actores.
Los cambios en los contextos internacionales se presentan como un conjunto de restricciones y
oportunidades que impactan sobre los decisores locales (nacionales, provinciales y municipales).
El futuro de nuestro país, de nuestros departamentos y municipios depende de la capacidad de los
decisores para enfrentar exitosa y creativamente este conjunto de restricciones y oportunidades,
ensayando formas de inserción y desarrollo compatibles con una visión de una sociedad integrada y
con espacio para el crecimiento de todos y cada uno.
Los principales desafíos que enfrentan nuestros decisores son los siguientes:

• El crecimiento de la economía, compatibilizando aumentos en la competitividad de las

organizaciones y en el stock de empleo productivo.

• La reducción sostenida de la pobreza, y el mejoramiento de la distribución del ingreso

nacional.

• La reconversión de importantes sectores de la actividad productiva, desarrollando una masiva

recalificación de las capacidades laborales y gerenciales.

• La creación de una red de seguridad social que proteja a vastos sectores durante los períodos
de reconversión y recalificación.

• La sostenida inversión en capital humano (educación, salud, nutrición, capacidades

organizaciones).
Estos desafíos requieren de una política social renovada. La misma, incluyendo la salud, la educación,
el desarrollo social, la vivienda y otros sectores, tiene la característica distintiva de dirigir sus
acciones directamente a las personas y comunidades, modificando sus capacidades y facultades
propias, e interviniendo en forma específica en las posibilidades reales de ejercicio de los derechos
humanos. La política social no sólo tiene como objetivo las personas y comunidades, sino que sus
esfuerzos se encaminan directamente a fortalecer los recursos propios que aquellas presentan. Según
manifiesta Bernardo Kliksberg, la política social tiene un compromiso ineludible con la formación y
mejoramiento del capital humano y capital social de un país, formas de capital indispensables para un
desarrollo constante y equitativo.
Las acciones de política social son esencialmente inversiones en capital humano y social, en el
desarrollo de capacidades y en el desarrollo de una institucionalidad integradora. En política social, el
concepto de gasto social carece de pertinencia conceptual. El concepto clave es el de inversión
social. La realidad de las transformaciones sin embargo, nos revela que vastos contingentes de la
población guatemalteca no han mejorado su condición de vida paralelamente al crecimiento
económico observado. Más aún, importantes segmentos de guatemaltecos se han incorporado al
terreno de la vulnerabilidad social, en gran medida debido al desempleo, la precarización laboral y la
caída de los ingresos.
Para lograr significativas y sostenidas mejoras en la calidad de vida de nuestra gente varios son los
caminos complementarios a seguir. Entre los mismos se encuentra aumentar la inversión social,
realizar transformaciones en el modelo de acumulación en el sentido de una distribución más
equitativa del ingreso, profundizar la reforma fiscal buscando la progresividad de los impuestos y
mejorar la gestión de la política social.
Este último es el aspecto sobre el cual se desarrolla el concepto de Gerencia Social. En este punto,
mucho es lo que todavía queda por hacer para mejorar la gestión de la política y los programas
sociales. Esta área de gobierno requiere de una jerarquización real, y para ello, es necesario

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modernizar su funcionamiento y capacitar a los tomadores de decisión para lograr resultados que
impliquen mejoras tanto en la efectividad, calidad y eficiencia de los programas sociales. Hacer las
cosas bien, en cualquier actividad, representa un desafío cotidiano donde están en juego el prestigio y
el orgullo personales. En la política social más que en otra área de acción, hacer las cosas bien tiene
antes que nada fuertes condiciones y requerimientos éticos. Cuando la calidad de vida está en juego,
cuando la libertad y la justicia son valores a alcanzar, hacer las cosas bien es una obligación.
El mejoramiento de la gerencia social, en todo lo que ello implica (redefinición de las estructuras y
funciones, reingeniería de procedimientos, formación del recurso humano, mejoramiento de la
programación social, su monitoreo y evaluación y el gerenciamiento del recurso humano), tiene un
fuerte impacto en la calidad de los servicios sociales prestados y en la eficiencia de la inversión, todo
esto en un período de restricciones presupuestarias.
En la aldea global donde vive actualmente la humanidad, cada vez más cerca, gracias a los medios
masivos de comunicación, es evidente que las formas de control social se confunden todavía más,
sobre todo en los grandes centros urbanos.
El impacto en la sociedad que ha generado la crisis actual del capitalismo, demanda que se vuelvan a
ensayar modalidades de intervención hasta ahora consideradas en desuso frente a las nuevas
tecnologías, pero aún utilizadas y perfeccionadas en los países en vías de desarrollo o
subdesarrollados. En por ello que un nuevo enfoque que se le da al trabajo social es el de Gerente
social:
El Gerente social debe aportar mayor complejidad a la situación incorporando todas las variables
posibles, otros aspectos a tener en cuenta es el monitoreo y la evaluación. Los Trabajadores Sociales
deben recuperar su protagonismo, ampliando nuestros criterios de análisis de la realidad,
formándonos para el nuevo desafío y no quedarnos subsumidos y mimetizados en un profundo
desaliento acompañando la vertiginosa caída de las instituciones que históricamente se han ocupado
de la “cuestión social”.
El gerenciamiento social no es, como muchos piensan, el traslado de modelos exitosos desde el campo
empresarial, sino desarrollar una lucha de conjunto contra la pobreza, articulando tareas, buscando
nuevas formas de abordaje a la realidad, mejorando el nivel de eficiencia en el uso de los recursos,
planificando y evaluando. La gerencia social si bien no va a resolver los problemas estructurales, que
comprenden más del modelo de producción y de las relaciones internacionales, debe ser tomada
como un instrumento efectivo para una política social agresiva, protectora de los más débiles y para
un modelo de desarrollo productivo orientado hacia el desarrollo humano. La propuesta busca:

• Optimizar los recursos públicos

• Apertura real a la participación ciudadana en la gestión de los programas sociales.

• El aporte de los programas a las particularidades necesidades de los pobres con el pleno
respeto de sus endoculturas.

• Garantizar la transparencia y el control de los recursos empleados.

Los trabajadores sociales se han mimetizado con las instituciones oficiales, las que a partir de los
aspectos económicos tienen cada vez menos recursos para una demanda creciente en calidad y
cantidad. Si sumamos a esta la débil conciencia gremial, las posturas dogmáticas, la poca capacidad
de negociación y una actualización profesional deficiente, el cuadro desde una imagen pesimista lo
podríamos calificar como desalentador. Si lo tomamos como un obstáculo y un desafío sería un
estimulo vital para iniciar un nuevo proceso de reconceptualización del trabajo Social. Sólo la
creatividad, el compromiso, el estrechar filas, la redefinición de un nuevo rol, la actualización
profesional y el aventurarnos en el espacio público, sería el soporte de una nueva forma de
reinserción social.

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PRIMERA SEMANA

LECTURA

Antecedentes históricos de la administración de la gerencia social

La administración, definición e importancia
Las organizaciones formales y la administración
Para Peter Drucker, la administración es la actividad más importante de nuestra sociedad.
Efectivamente, de una posición insignificante al principio del siglo, la administración se ha transfor-
mado en la actividad central de nuestra civilización.
Lo anterior no implica que en épocas anteriores no hubiese necesidad de administración, de
administradores, ni de aplicar principios administrativos; por el contrario, la administración es tan
antigua como el hombre; pero el origen de su estudio sistemático es relativamente reciente, aunque
los conocimientos administrativos se han ido acumulando durante muchos siglos. Su práctica se fue
acentuando a medida que la sociedad se fue haciendo más compleja. La evolución de la sociedad creó
necesidades que debían ser satisfechas por organizaciones formales. Los bienes y servicios
proporcionados por individuos o grupos pequeños informales (el hogar, pequeños talleres familiares),
pasaron a ser proporcionados por grandes grupos que constituyen organizaciones formales.
Este significativo paso de grupos pequeños de cooperación informal a los grandes grupos formales
exigió que una o varias personas -administradores- asumieran la responsabilidad de coordinar los
esfuerzos individuales y de grupos. Tal exigencia -demanda de administradores- es independiente de
la naturaleza de los bienes o servicios suministrados por el grupo y del período histórico en que se
viva. La evocación de algunas empresas y organizaciones, tales como la construcción de la Pirámide,
la conquista de América, la erección de la Antigua Civilización China, del Antiguo Egipto, o del
Imperio Romano, demuestran que la aparición de grupos formalmente organizados no es un fenómeno
exclusivo de nuestro siglo. Ha sido una característica de las sociedades complejas en toda la historia
de la humanidad.
Es decir, el hombre siempre ha tenido la necesidad de organizar actividades cooperativas.
A partir del inicio del estudio formal de la Administración, a principios de siglo, se ha pretendido que
tal acción cooperativa se haga consciente y sistemáticamente, por medio de una serie de principios.
Estos principios han sido desarrollados por la Administración como su cuerpo doctrinal, junto con su
propia tecnología.
Dirigir esa acción cooperativa de los grupos organizados formalmente, de una manera consciente y
sistemática, es ADMINISTRAR. Quien realiza esa acción, es un ADMINISTRADOR.
Afirmar que esta acción es sistemática significa que debe estar orientada por objetivos determinados
en forma acertada, y que estos han sido formulados adecuadamente según las necesidades; que
además han sido elaborados planes, también adecuados a esas necesidades; que ha sido diseñada una
organización de acuerdo con esos objetivos y que existe coordinación de las diversas actividades y un
oportuno control de las mismas. Tal como afirma Terry
"Administrar, implica el logro de objetivos por parte de personas que aportan sus mayores esfuerzos
de acuerdo con acciones preestablecidas"
Dicho de otro modo administrar implica saber:

• ¿Qué puede hacerse?

• ¿Qué se va a hacer?

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 • ¿Cómo se va a hacer?

• ¿Con qué se va a hacer?

• ¿Cómo lograr que se haga?

• ¿Cómo saber cuándo se ha realizado?

Para que ocurra lo anterior es necesario un ambiente donde las personas, trabajando juntas, puedan
desempeñarse bien, lo cual exige una interacción de aportes y restricciones de tipo económico,
psicológico, político, social y técnico.
Si se adopta esa concepción de la administración, el administrador debe tener claro que su tarea
consiste fundamentalmente en utilizar con eficiencia los esfuerzos del grupo, es decir, que las tareas
operativas correspondientes se llevan a cabo mediante el esfuerzo de los miembros del grupo. No
cabe, por lo tanto, la tendencia a realizar las cosas personalmente. El administrador -según lo
expuesto- debe poseer una aptitud según la cual, por medio del trabajo cooperativo de grupo, pueda
utilizar al máximo, en forma eficaz y racional los recursos a su disposición. Por lo tanto, se asocia la
administración con un grupo.
En el mismo sentido anterior pueden ser expuestas algunas definiciones de administración
aportadas por tratadistas de ese campo.
Para J. D. Mooney, la administración es el arte o técnica de dirigir e inspirar a los demás, con base en
un profundo y claro conocimiento de la naturaleza humana.
Koontz y O'Donnell la definen como la dirección de un organismo social y su efectividad en alcanzar
los objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes.
Tal y como se expuso anteriormente, para Terry, consiste en lograr objetivos predeterminados por
parte del grupo.
Quizá la definición más conocida de administración es aquella según la cual administrar consiste en:
Lograr que las cosas se realicen por medio de otros y obtener resultados a través de otros.
Si analizamos la cantidad de tiempo que pasamos en contacto con organizaciones formales, tales
como hospitales, clínicas, escuelas, empresas mercantiles, organizaciones gremiales, partidos
políticos, etc., se concluye que éstas están en toda nuestra vida y es imposible eludirlas. Esto
convierte a la administración en una de las actividades humanas más importantes, pues la tarea de
administrador consiste en crear y conservar un ambiente adecuado para que grupos de personas
puedan trabajar eficazmente en el logro de objetivos comunes.

La administración: ¿arte, ciencia o técnica?

Puede concluirse de las definiciones anteriores, que la finalidad de la Administración es la de
organizar y coordinar los grupos sociales, para poder obtener la mayor eficiencia y eficacia en el logro
de sus objetivos. Para ese fin coordina la estructuración y el funcionamiento de los organismos
sociales - la empresa, la Universidad, la Iglesia, el Estado, el partido político, etc., entendidos todos
como aquella unión consciente de personas que persiguen un objetivo común. Tal uniformidad no
existe, sin embargo, cuando analizamos la posición que adoptan diversos autores sobre la naturaleza
científica de la administración.
Para algunos tratadistas la administración es una Ciencia, para otros es un Arte. Hay quienes afirman
que en tanto una Ciencia como un Arte. También es percibida como Ciencia y Técnica. Lo anterior
puede verse ejemplificado en el cuadro siguiente.

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 Naturaleza de la administración según varios tratadistas

NATURALEZA TRADISTAS CIENCIAS ARTE CIENCIA Y ARTE TÉCNICA

F.W. TAYLOR X

H. FAYOL X

G. TERRY X

P. DRUCKER X

H. SIMÓN X

L. GULICK X

L. URWICK X

B. KLIKSBERG X

Según algunos autores la administración es Ciencia porque posee un cuerpo organizado de

conocimientos, que la explica en términos de verdades generales. Otros autores la conciben como
Arte en cuanto es conocimiento práctico que permite obtener el resultado deseado.
Administrar es, por lo tanto, la habilidad y la capacidad adquirida mediante la experiencia, pero
también por la observación y el estudio, para aplicar el conocimiento administrativo con el fin de
alcanzar los resultados deseados.
Una posición muy común es aquella según la cual la administración es percibida como Arte y Ciencia
que se complementan.
La administración como Arte exige creatividad, basada en la comprensión de la Ciencia Administrativa
y condicionada por ella. Si una mejora, también la otra debería mejorar; es necesario un equilibrio
entre ambas.
Según los estudios del lenguaje administrativo, pocos autores se han abocado al planeamiento y
análisis del problema, de tal forma que las disparidades de criterio, se deben en esencia a
imprecisiones terminológicas y semánticas.
En este sentido KLIKSBERG afirma que el asignarle el calificativo de Arte a la administración, obedece
a desconocimiento lingüístico o conceptual de las diferencias que guarda con el conocimiento
artístico.
La administración no entraña -como arte- una actitud de carácter espiritual desarrollada por métodos
intuitivo-vivenciales, ni su objeto es la creación artística.
Los conocimientos administrativos, afirma KLIKSBERG, pueden pertenecer a la esfera del
CONOCIMIENTO CIENTÍFICO O A LA DEL CONOCIMIENTO TÉCNICO.
Pertenece al campo del conocimiento científico porque su objeto de estudio: LA ORGANIZACIÓN,
como todo otro fenómeno de lo natural o social, encauza su comportamiento dentro de determinadas
regularidades que permiten su conocimiento científico y la posibilidad de estructurar una ciencia.

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Por otro lado, existe la posibilidad de un conocimiento técnico de la organización, o sea de una
tecnología administrativa, basada en el conocimiento científico obtenido de la organización y que
vendría a ser empleado en el manejo de la misma a fin de orientarla a sus objetivos deseados.
Según lo anterior, la administración es un vocablo que engloba dos conceptos:

"ES UNA CIENCIA QUE TIENE POR FINALIDAD LA EXPLICACIÓN DEL

COMPORTAMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN Y TAMBIÉN UN CONJUNTO DE
TÉCNICAS APLICABLES A LA CONDUCCIÓN DE LAS ORGANIZACIONES"

Antecedentes de la teoría administrativa

Anteriormente afirmamos que la administración es tan antigua como el hombre. Con ello queremos
decir que la administración como ACTIVIDAD PRACTICA, existió desde que dos o más personas
unieron sus esfuerzos para el logro de objetivos comunes. Por lo tanto, tradicionalmente han existido
tareas administrativas.
Durante los siglos pasados, las funciones administrativas se llevaban a cabo como parte de otras
funciones y muchos de los que participaban en la administración no se identificaban como administra-
dores. Sin embargo, la administración ha constituido una gran preocupación para las sociedades
organizadas en toda la historia de la civilización. En consecuencia, los antecedentes de la teoría
administrativa son muy numerosos.
Casi no hay filósofo, historiador o biógrafo importante que no haya escrito sobre las organizaciones
administrativas. Entre los más notables de la antigüedad se citan por ejemplo los siguientes:

• Platón (propone los principios de especialización)

• Aristóteles (los criterios de organización)

• Sócrates (la universalidad de la administración)

También en las civilizaciones antiguas se encuentran abundantes pruebas de administración en los
registros del gobierno, el ejército y los tribunales. Por ejemplo:
Egipto, es el país más antiguo en el establecimiento de una administración BUROCRÁTICA estatal.
En la Antigua China, según Galvan Escobedo, se practicó un sistema de administración de empresas,
un servicio civil bien desarrollado y se tenía un entendimiento claro de muchos de los problemas de la
administración pública, similares a los de hoy.
En el Imperio Griego y Romano, se manejaron sus asuntos de una manera eficaz, gracias a la
comprensión y empleo de una serie de principios administrativos.
Tales antecedentes de la administración tienen una gran importancia pero sólo constituyen un
conjunto de prácticas administrativas aisladas, que se llevaron a cabo en distintas partes del mundo
impuestas por determinadas necesidades del momento o circunstancias históricas. La administración
como objeto de estudio surge con el movimiento denominado CAMERALISMO.
Los cameralistas eran un grupo de intelectuales y administradores alemanes y austriacos. Sus
actividades se iniciaron en 1550 y florecieron en el siglo XVIII. Su movimiento prosperó en Alemania y
Austria.
Desarrollaron principios de tecnología administrativa, destacaron la especialización de funciones, el
cuidado con el adiestramiento y selección de personal. Se preocuparon por el establecimiento del
interventor en los asuntos del gobierno, la simplificación de los procedimientos legales y de los
trámites administrativos.
La Administración en el Siglo XX

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Aún cuando el movimiento de los cameralistas contribuyó a la organización sistemática de la
administración, su filosofía no prosperó fuera de Alemania y Austria.
El nacimiento de la nueva teoría administrativa aún requirió nuevos aportes; por ejemplo, el que fue
dado por el movimiento de derecho administrativo, a partir de la Revolución Francesa. La
contribución de políticos y administradores públicos también fue importante. Estos propugnaban el
logro de la eficiencia en el manejo de los asuntos del gobierno. Para ello era necesario cambiar la
improvisación por la previsión; esto mediante el empleo de la metodología científica que permitiera
establecer sólidos principios de racionalidad administrativa.
De esta forma, a principios del presente siglo surge la moderna teoría de la administración.
Se considera que tal evento ocurrió como consecuencia de dos movimientos denominados
ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA Y ADMINISTRACIÓN GENERAL E INDUSTRIAL, nombres que corres-
ponden precisamente a las publicaciones básicas de sus dos respectivos autores.
En efecto, 1903 marca el inicio de la ciencia moderna de la administración con la teoría del
norteamericano Frederick Taylor, sobre administración de talleres y sus principios de administración
científica.
Mientras en los Estados Unidos Taylor precisaba el pensamiento administrativo, en Francia Henry
Fayol llegaba independientemente a sus propias conclusiones en su obra sobre la ADMINISTRACIÓN
GENERAL E INDUSTRIAL. Su contribución fue tan importante o más que la de Taylor.
Ambos coincidían en que existen principios administrativos que pueden ser enseñados y aprendidos.
En general se adjudica a ambos, Taylor y Fayol, el título de "Padres de la Administración".
Tal calificativo se debe a que las obras de ambos autores dieron origen a una infinidad de trabajos
que buscarían de allí en adelante sistematizar el estudio de la disciplina. Esa enorme corriente
literaria ha crecido ininterrumpidamente, con un amplio campo de conocimientos, abarcando
experiencia, práctica y teoría.
Lo anterior no debe hacernos pensar que la administración surgió como un hecho aislado.

La administración tal y como la conocemos hoy, parte de la realidad

histórica derivada del nacimiento de la sociedad industrial, como una
consecuencia y necesidad de ésta.

Los grandes inventos que dieron origen a la Revolución Industrial y las condiciones sociales que
generaron, hicieron necesaria la formulación de una serie de principios que permitieron optimizar los
grandes recursos acumulados por los grupos capitalistas, propietarios de los medios de producción.
Dado el avance de la ingeniería, correspondió a ésta dar una respuesta a la necesidad planteada de
racionalizar el empleo de los recursos humanos (mano de obra) y materiales a fin de incrementar las
utilidades de las grandes empresas. Precisamente este aporte procedente de la ingeniería, conduce a
una visualización del trabajo humano como una extensión de la máquina.
Taylor y Fayol, ambos con experiencia en el campo de la ingeniería, condicionados y estimulados por
ese ambiente, responden a las necesidades de éste, constituyéndose en los iniciadores más
connotados de la ingeniería industrial y del ESTUDIO SISTEMÁTICO DE LA ADMINISTRACIÓN.
Tanto Taylor como Fayol tuvieron sus seguidores hasta la década de los treinta. Su enfoque de la
administración, centrado en los factores vinculados con la productividad, descuidó un tanto el
carácter eminentemente humano y sistémico de la administración.

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Alrededor de 1930 y como producto del análisis de los resultados de investigaciones experimentales,
ganó adeptos la idea de que las personas constituyen el aspecto más importante de la administración.
En consecuencia se inicia un nuevo enfoque de la administración, que a diferencia de las teorías de
Taylor y Fayol se interesa por el estudio de las relaciones entre las personas que deben trabajar
juntas para el logro de objetivos comunes. Es el movimiento denominado de las RELACIONES
HUMANAS.
Tal movimiento se amplía con el enfoque del COMPORTAMIENTO HUMANO vigente en la actualidad.
Este es mucho más amplio y completo que el anterior. No se queda soto en las relaciones humanas,
sino que incursiona en el estudio de la conducta del hombre, tanto considerado éste individualmente,
como formando parte de grupos sociales.
Al iniciar la década de los cincuenta, la computadora permitió darle un énfasis creciente a los
métodos cuantitativos en el análisis de la administración.
Significó un nuevo enfoque de esta materia, la aplicación de la matemática y la estadística.
En años más recientes, otros enfoques, tales como la concentración en la toma de decisiones y en los
sistemas, han penetrado en la corriente principal del pensamiento referido a la administración.
Si comparamos el desarrollo de la teoría administrativa con el de otras ciencias, se concluye que su
desarrollo comprende un período sorprendentemente corto. No obstante, ese desarrollo ha sido
proporcionalmente rápido. Puede afirmarse que ha sido revolucionario. Tal situación en la formación
de la teoría administrativa, ha incidido para que actualmente existan diferentes enfoques o maneras
de estudiar y conceptuar la administración y diferentes formas de hacer administración.
Estos enfoques que engloban las teorías administrativas, con frecuencia son denominados ESCUELAS
O CORRIENTES DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO. En algunos casos constituyen modificaciones o
funciones de conceptos anteriores. En otros casos, el aporte de profesionales de distintos campos,
tales como economía, psicología, sociología, ciencias políticas, matemáticas, etc., han contribuido a
crear nuevas conceptualizaciones sobre la administración y en consecuencia se han estructurado
nuevas teorías sobre ésta.
El conocimiento de las principales teorías y escuelas administrativas constituye un tema de
trascendental importancia en el estudio de la administración. Su análisis permite al futuro
administrador, determinar cómo surgieron y desarrollaron, y en qué contexto se practicaron. Este
será el objeto de estudio en el resto de la Unidad.
Dado que nos ocuparemos en esta Unidad de las teorías de la administración, es indispensable dedicar
algún esfuerzo que permita aclarar la palabra teoría. Para ello emplearemos, adaptado a nuestro
medio, el símil expuesto por Huse y Bonditch en su obra El Comportamiento Humano en la
Organización.
La elaboración de una teoría se desarrolla de un modo muy parecido a la colonización de América. Un
colonizador abrió un pequeño claro en el bosque. Otros hicieron sus pequeñas talas y construyeron sus
ranchos o casas. Más tarde, cuando éstas se fueron aproximando unas a otras, empezaron a surgir
caminos, que finalmente se convirtieron en carreteras.
La conducción de la teoría de la administración se ha producido de un modo muy parecido. En una
parte del bosque, alguien abrió un claro (teoría) mientras otra persona elaboraba otra teoría indepen-
dientemente. Ahora las teorías están conectadas entre sí por caminos y carreteras conceptuales. No
obstante, las teorías de la administración son revisadas y modificadas continuamente (3).
En el resto del texto nos proponemos mostrar cómo han tenido lugar esos nuevos progresos, y su
relación con los del pasado.
Principales Escuelas o Corrientes del Pensamiento Administrativo

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El extraordinario desarrollo de la teoría administrativa ocurrida en el presente siglo; el hecho de
constituir la administración una de las actividades más importantes del presente; la enorme corriente
literaria.
Sobre el tema que ha crecido ininterrumpidamente y la amplia gama de enfoques sobre la teoría
administrativa, han creado una gran confusión sobre qué es la teoría administrativa y la ciencia
administrativa y cómo se debe estudiar la administración. Esto justifica la frase bastante conocida de
Harold Koontz, según la cual la situación actual en este campo constituye "La jungla de la teoría
administrativa".
Efectivamente, existen diversas formas de agrupar las escuelas administrativas, según los tratadistas
de la materia. Tal situación puede visualizarse mejor en el cuadro que se presenta en este
documento. En el mismo puede notarse cómo la teoría administrativa, para su estudio, es agrupada
en formas diversas, según los distintos autores.
Las teorías de la organización y de la administración difieren de dos modos. Primero la teoría de la
organización se ocupa de la estructura de las relaciones interpersonales y de la organización como un
mecanismo social para fomentar la colaboración humana.
La administración por su lado se preocupa entre otras cosas de la adquisición y utilización de recursos.
Considera en gran parte la organización como un vehículo para lograr una salida o un objetivo.
Segundo, la teoría moderna de la organización es una disciplina relativamente nueva, un
desarrollo de los últimos años.

Escuelas o corrientes del pensamiento administrativo según varios autores

KOONTZ Y O'DONNELL GEORGE R F. C. MURDICK R. G.MURDICK A. RÍOS S. Y A.

TERR J. E. ROSS PANIAGUA

Operacional Administración por Jurídica De comporta- Científica

Costumbre miento

Empírica Administración Productiva Empírica Humano-

Científica Relacionista

Comportamiento Comportamiento Burocrática Cuantitativa Estructuralista

Humano Humano

Sistema Sistema Social Psicológica Teoría de la Neohumano

Social Decisión Relacionismo

Teoría de las Teoría de la Decisión Política Proceso

Decisiones Administrativo

Centro de Medición Cuantitativa

Comunicaciones

Matemática Proceso Administrativo

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Trabajo individual

1. Investigue qué contribución hicieron a la administración las siguientes

personas: Woodrow Wilson , Adam Smith, Roberto Owen
2. Explique por qué la principal contribución para la sistematización de
la teoría administrativa se originó en la ingeniería.
3. Investigue qué hechos favorecieron el nacimiento de la corriente
administrativa, según la cual las personas constituyeron el aspecto
más importante de la administración.
4. Con la ayuda de algunos textos, identifique en una Institución Estatal, las características
principales de la Burocracia.

Autoevaluación
1. ¿Cómo se ha sentido con la lectura realizada?
2. ¿Qué sentimientos concretos han llegado a su mente?
3. ¿Puede señalar al menos tres valores que estén implicados en el trabajo de esta primera
semana? Enumérelos en orden de importancia y justifique su respuesta.

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SEGUNDA SEMANA

LECTURA

Administración y gerencia
La administración determina los objetivos específicos y los fracciona en metas para que las diversas
áreas de la organización intenten alcanzarlas. Esta función implica crear y establecer las políticas. La
gerencia está relacionada con la conducción y la ejecución de las políticas establecidas por la
administración.
Definimos al gerente como alguien que se esfuerza por alcanzar objetivos cuantificables, relacionados
con los fines del subsistema, y un administrador como aquel que se esfuerza por llegar a objetivos no
cuantificables, independientemente del efecto final de su consecución. Otra visión establece que la
diferencia entre administración y gerencia es que un administrador es típicamente un gerente que
trabaja en organizaciones públicas o no lucrativas, más que en una empresa mercantil. Algunos
ejemplos pueden ser los administradores de instituciones educativas, de hospitales, etc. En todos los
casos, este enfoque sólo se aplica a quienes supervisan a otras personas. Tanto el administrador como
el gerente tienen las mismas funciones, responsabilidades y calificaciones, sólo que ejercidas en
organizaciones de distintos tipos (finalidades).
El proceso administrativo
Un proceso administrativo es la aplicación de principios y de funciones para la consecución de
objetivos. Las diversas funciones del administrador, en conjunto, conforman el proceso
administrativo.
Por ejemplo: planeación, organización, dirección y control, consideradas por separado, constituyen
las funciones administrativas; cuando se toman como una totalidad para conseguir objetivos
conforman el proceso administrativo.
El proceso administrativo como todo proceso tiene que ser dinámico, evolutivo, con cambios
permanentes y continuos. Los elementos del proceso administrativo actúan entre sí; cada uno de ellos
afecta a los demás.
El proceso administrativo consiste en:

a) La división del trabajo basado en la especialización funcional.

b) Una jerarquía de autoridad perfectamente definida.
c) Un sistema de reglas que especifiquen los derechos y obligaciones de cada puesto.
d) Un sistema de procedimientos para controlar las situaciones de trabajo.
e) La impersonalidad de las relaciones interpersonales.
f) Promoción y selección de los empleados con base en su competencia técnica.

Gestión
Concepto y Alcance de Gestión
En términos generales los conceptos de administración, gerencia y gestión, son sinónimos a pesar de
los grandes esfuerzos y discusiones por diferenciarlos. En la práctica se observa que el término
management es traducido como administración pero también como gerencia. En algunos países la
administración está más referida a lo público y la gerencia a lo privado. En los libros clásicos se toman

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como sinónimos administración y gerencia. A veces, aparece gestión como equivalente a
administración.
Lo esencial de los conceptos administración, gestión y gerencia está en que los tres se refieren a un
proceso de "planear, organizar, dirigir, evaluar y controlar" como lo planteara H. Fayol al principio del
siglo o Koontz.
Se debe destacar que en los textos de administración así como en sus funciones prácticas no aparece
la palabra ejecución, pues si somos esquemáticos podríamos decir: unos hacen y otros administran. El
gerente busca que los grupos y personas logren objetivos específicos en desarrollo de la misión de la
organización.
A pesar de la esencia común a los tres conceptos, algunas personas le dan un alcance diferente a la
administración, la gerencia y la gestión. A la gerencia, muchos expertos le están dando una
connotación más externa, más innovadora y de mayor valor agregado en contraste con la
administración que la consideran más interna, más de manejo de los existente o de lo funcional.
Algún conferencista hacía un símil con la famosa alusión bíblica: "Al administrador le dan tres denarios
y conserva tres denarios. Al gerente le dan tres y devuelve más".
El profesor Augusto Uribe defiende esa concepción de gerencia. La define como "El manejo
estratégico de la organización". Para ello el gerente se encuentra con dos variables: política y
tecnología, y requiere de los siguientes instrumentos: visión sistémica de la organización,
información, creatividad e innovación.
En esa concepción, al gerente le corresponde una mirada al entorno de modo que la organización
pueda generar desarrollo: tomar recursos y producir más recursos. Al administrador le corresponde
más el mantenimiento y conservación. De manera similar el profesor Carlos Valencia ha defendido en
sus cursos una concepción del gerente para enfrentar lo horizontal, lo transversal de la organización,
lo cual lleva a la innovación que se materializa en lo fundamental por proyectos. A la administración
se le concibe funcional o vertical.
La experta en gestión curricular, Julia Mora M., planteó los dos niveles de la gestión: El lineal o
tradicional donde es sinónimo de administración: "Por gestión se entiende el conjunto de diligencias
que se realizan para desarrollar un proceso o para lograr un producto determinado". Se asume como
dirección y gobierno actividades para hacer que las cosas funcionen, con capacidad para generar
procesos de transformación de la realidad.
Con una connotación más actualizada o gerencial la gestión es planteada como "una función
institucional global e integradora de todas las fuerzas que conforman una organización". En ese
sentido la gestión hace énfasis en la dirección y en el ejercicio del liderazgo.
Con lo anterior hemos tratado de dejar en claro que los tres conceptos tienen una esencia común que
no incluye la operación o ejecución. También hemos ilustrado que a la administración se le puede dar
un alcance (¿o actitud?) más conservador.

En el presente diagrama es
posible visualizar las
diferencias que se presentan
entre Administración,
Gerencia y Gestión del
conocimiento, logrando
establecer que la gestión del
conocimiento incluye tanto los
componentes de la
administración como de la
gerencia, mas aquellos
elementos que facilitan la

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realización de la gestión.

Veamos ahora el concepto de Gestión

Gestión del latín gestio: acción administrar. Gestión, dirección. Actividad profesional tendiente a
establecer los objetivos y medios de su realización, a precisar la organización de sistemas, a elaborar
la estrategia del desarrollo y a ejecutar la gestión del personal. En el concepto gestión es muy
importante la acción, del latín actionem; que significa toda manifestación de intención o expresión de
interés capaz de influir en una situación dada. El énfasis que se hace en la acción, en la definición de
gestión es la diferencia que se tiene con el concepto de administración. La gestión no es considerada
una ciencia disciplina. Podemos considerarla como parte de la administración, o como un estilo de
administración.

Trabajo individual

1. Elabore un cuadro comparativo entre administración, gerencia y

gestión, haciendo ver sus congruencias y diferencias.
2. Defina cuáles son los aportes de la administración a la gerencia, de la
gerencia a la gestión.
3. Resuelva el caso “urge contratar gerente”
4. Resuelva el caso “La reprimenda”

Autoevaluación
1. ¿Antes de la lectura qué conocía Usted acerca de la administración y la gerencia?
2. ¿Recomendaría la lectura de la semana a otros estudiantes? ¿Por qué?
3. ¿En una escala de 1 a 10, cómo se califica Usted en la comprensión de lo que es
administración, gerencia y gestión?

14
TERCERA SEMANA

LECTURA

El enfoque de la gerencia social

La Nueva Gerencia Pública (NGP)

En los años ochenta, algunos países desarrollados (Reino Unido, Canadá, Australia, Nueva Zelandia,
principalmente) lanzan un conjunto de iniciativas orientadas a la modernización de los sistemas de
administración pública, bajo un nuevo enfoque denominado New Public Management" o "nueva
gerencia pública" (NGP). (Meneguzzo, 1998). NGP consiste básicamente en la adopción de modelos
organizativos flexibles, la descentralización de actividades, y la introducción de mecanismos de
mercados (competencia entre organismos públicos, contrataciones externas con el sector privado
lucrativo y no lucrativo, modernización de arreglos administrativos, experimentación con nuevas
fórmulas de gestión de los servicios). En la práctica ha significado cambios profundos en las
estructuras, sistemas y prácticas de la gerencia pública, que no son meramente administrativos
porque apuntan a modificar el gobierno mismo de lo público.

El NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organización y

gestión de las administraciones públicas. Puede ser visto como un enfoque desde el cual se intenta
hacer una transferencia de la lógica de gestión privada a las organizaciones públicas (Lane, 1995).
La OECD ha jugado un papel crucial en la difusión de este enfoque, documentándolo y difundiéndolo
en diferentes textos y promoviendo eventos destinados a debatir experiencias enmarcadas en dicho
enfoque (OECD-PUMA, 1996). De acuerdo a esta organización, los estímulos más importantes para
introducir y desarrollar un conjunto de intervenciones orientadas a redefinir el papel de los gobiernos
y de las administraciones públicas se resumen en los siguientes puntos:

• déficit presupuestario en las finanzas públicas;

• insatisfacción de las demandas sociales;
• ineficacia en el manejo de los programas;
• presiones para alcanzar altos niveles de competitividad en la economía mundial;
• internacionalización de problemáticas económicas, sociales y culturales.

Para responder a tales desafíos se diseñan soluciones caracterizadas por la búsqueda de una reducción
de costos de los servicios, mediante modalidades de oferta más eficaces (contratación y cogestión);
redimensionamiento de las instituciones públicas e introducción de nuevas fórmulas de gestión;
evaluación del desempeño y mejoramiento del control social de la gestión; descentralización-
transferencia de responsabilidades del gobierno a las OSC; introducción de estándares explícitos de
calidad de los servicios públicos; integración de la ética en la administración pública; mejoramiento
de la información al público; y un mayor control ciudadano de la gestión (Meneguzzo, 1998).

Según Hood (1991), uno de los factores que conducen a la aparición del NGP es el surgimiento de una
clase administrativa socialmente heterogénea, menos tolerante de estatismo y de enfoques
universales de las políticas públicas. Asimismo, incide en su auge el cambio técnico, que tiende a
desdibujar los límites que separan la gestión pública de la privada, sometiendo la gestión pública a
una lógica tecnicista, economicista, propia del sector privado. Es precisamente esa pretensión de
universalidad técnica lo que pone en juego los valores y criterios de decisión inherentes a la gestión
de las políticas públicas, pudiendo resultar en diseños que afecten de manera significativa la
condición de la ciudadanía y el desarrollo de la vida pública.

De una manera muy resumida, podríamos decir que el NGP es un enfoque muy limitado de gestión
pública, porque promueve un conjunto de valores y criterios de políticas muy circunscritos a los
imperativos de reducción de costos y de "hacer más con menos", mediante una gerencia de mejor

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calidad y un diseño estructural diferente. De este modo, no promueve otros valores como equidad,
sostenibilidad, ética y democracia participativa.

Componentes del NGP

Prédica Significado. Gerencia profesional La accountability exige clara asignación de

responsabilidades por las acciones, y para ello las organizaciones deben contar con gerentes activos,
visibles y con poder discrecional en sus cúspides.

Estándares explícitos y medición del desempeño La accountability exige clara fijación de metas y
objetivos, junto con indicadores de logro, expresados en términos cuantitativos.

Énfasis en control de resultados La asignación de los recursos y recompensas debe estar vinculada a la
medición del desempeño, y el esfuerzo debe estar centrado en resultados.

Cambios hacia la desagregación de unidades Se tiende a crear unidades "gerenciables", que separen
los intereses de provisión de los de producción, para lo cual se establecen contratos dentro y fuera del
sector público, asegurando de esta forma el logro de la eficiencia.

Cambios hacia una mayor competencia en el sector público Para mejorar estándares y bajar costos se
promueve la competencia mediante contratos y ofertas.

Énfasis en mayor disciplina y frugalidad en el uso de los recursos Se insiste en "hacer más con menos",
reduciendo costos directos, aumentando la disciplina en el trabajo, resistiendo a las demandas de los
gremios y sindicatos, etc.

Énfasis en adoptar estilos gerenciales propios del sector privado Se introduce mayor flexibilidad en el
empleo y remuneración, y se usan las herramientas gerenciales del sector privado.

La implementación de la NGP en Nueva Zelandia es considerada por varios autores (Hood, 1991;
Boston et al, 1996; Aucoin, 1995) como el resultado de un movimiento exitoso de reforma social de
gran coherencia y rigor intelectual, a diferencia de los casos del Reino Unido y Australia, que son de
corte más gerencialista y pragmático. En Nueva Zelandia la reforma enmarcada en el enfoque del NGP
formó parte de una estrategia integral de reforma económica y política con miras a fortalecer el
desarrollo económico. Los cambios introducidos mediante el NGP consistieron en el manejo de nuevos
instrumentos y técnicas de gestión, la adopción de un estilo y modo de gobierno distinto al tradicional
y el desarrollo de una cultura distinta sobre los servicios públicos (Boston et al, 1996).

El modelo de Nueva Zelandia apuntó a "funcionar mejor y costar menos", proponiéndose como metas
las siguientes: i) mejorar la eficiencia y la eficacia del sector público; ii) hacer el sector público más
receptivo a las demandas de los "clientes"; iii)reducir gastos; y iv) aumentar la accountability de los
gerentes. Para ello se valió de los siguientes instrumentos: privatización-comercialización de los
servicios públicos; fijación de estándares y medición de resultados; definición de responsabilidades
gerenciales; y extensa contratación con terceros.
Gobernación pública (GP).

En los últimos dos años se advierten pasos que buscan redefinir al menos parcialmente los contenidos
del NGP, para dar entrada a otra visión de la gerencia pública conocida como Gobernación Pública
("public governance"), visión que busca superar algunas de las limitaciones del enfoque del NGP. Las
críticas principales que desde el enfoque de gobernación pública se plantean al NGP se refieren a su
excesiva cercanía al mundo de las empresas privadas y a su enfoque mecanicista e insensible a las
exigencias que surgen de las especificidades de los procesos de gestión de las administraciones
públicas, principalmente en el área de las políticas sociales (Hood, 1991). Ante tales limitaciones, se
producen intentos de elaboración de un nuevo paradigma centrado en el desarrollo de las capacidades
de gobierno junto con una importante participación de los actores involucrados en la formación e

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implementación de las políticas públicas, la promoción de la organización de redes y una
armonización de la gestión con el contexto económico y social (Meneguzzo, 1998).

El principal documento donde se expone el enfoque de Gobernación Pública (GP) es el Informe sobre
el Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial, centrado en el tema A Estado en un mundo en
transformación". En dicho informe se desarrollan los principales elementos del enfoque de GP, los
cuales son: la construcción de instituciones para un sector público capaz y las relaciones Estado-
sociedad.

Desde este enfoque, se presta una atención particular al papel de las instituciones en la acción de
gobierno y a los incentivos para reorientar el comportamiento del Estado. Se trata de lograr una
administración pública eficaz para promover el crecimiento y reducir la pobreza, mediante la
formulación de políticas bien concebidas y la prestación de bienes y servicios básicos al menor costo
posible. Según el enfoque de GP, los cimientos de una administración pública eficaz serían los
siguientes:

desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central para formular y coordinar políticas, con apoyo
en mecanismos que permitan tomar decisiones con conocimiento de causa y en forma disciplinada y
responsable, y mediante procesos que admitan la participación y supervisión de las partes
interesadas; desarrollar sistemas de prestación de servicios eficientes y eficaces; y establecer un
sistema de función pública integrado por funcionarios motivados y capaces, con un sistema de
contratación y ascensos basado en el mérito, una remuneración justa y una fuerte mística de trabajo.

Como vemos, el nuevo componente que este enfoque agrega con respecto al anterior, es el primer
punto que está referido al fortalecimiento de la capacidad de gobierno. Los otros dos componentes
son comunes a los dos enfoques. El fortalecimiento de las instituciones para la elaboración de
políticas constituye el elemento central del enfoque de GP. Su importancia reside en el hecho
ampliamente aceptado de que los sectores públicos eficaces de todo el mundo han contado, en
general, con las siguientes características: una fuerte capacidad de formulación de políticas
macroeconómicas y estratégicas; mecanismos para delegar, disciplinar y debatir políticas entre
organismos de gobierno; y vínculos institucionalizados con las partes interesadas ajenas al gobierno,
que favorecen la transparencia y la responsabilidad, propiciando el intercambio de información.

El fortalecimiento de las instituciones tiene como fin lograr gobiernos eficaces, y se apoya en
estrategias que acerquen el Estado a la sociedad, a fin que el Estado responda mejor a las demandas
sociales. Así, en el referido informe se plantea que las políticas y los programas deben reflejar la
enorme diversidad de los intereses de la sociedad, a partir de una mayor participación ciudadana en
el diseño y provisión de bienes y servicios, mediante asociaciones entre Estado, empresas y
organizaciones cívicas. Se argumenta que la participación es un medio para aumentar la
responsabilidad del Estado frente a los ciudadanos, y que es función del Estado reducir las diferencias
de ingresos entre ricos y pobres, prestar atención sanitaria a la población, proveer servicios a los
ancianos, ayudar a los desempleados, asistir a la industria, etc.

Se insiste en la necesidad de alcanzar el desarrollo de la base institucional de la participación

mediante un sistema de reglas, normas y relaciones que facilite una acción coordinada y permita a los
ciudadanos emprender iniciativas de cooperación para el beneficio mutuo: El aumento de las
posibilidades de manifestar la propia opinión y de participar puede mejorar la capacidad del Estado
de tres maneras. En primer lugar cuando los ciudadanos pueden expresar sus opiniones y reivindicar
públicamente sus demandas en la forma dispuesta por la ley...En segundo lugar, la opinión popular
puede atenuar los problemas de información y disminuir los gastos de las transacciones... En tercer
lugar, la aparición de entidades privadas y ONG como posibles alternativas a los servicios públicos que
los ciudadanos desean... y contribuir a mejorar la prestación de los mismos.

Como vemos, el enfoque de GP apunta a mejorar la calidad de la gerencia pública, qua campo de
ejercicio de gobierno, recurriendo a dos elementos estratégicos para lograr eficiencia y eficacia,
como lo son el desarrollo de la capacidad técnica y gerencial de las administraciones públicas y la

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institucionalización de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones y gestión de
las políticas públicas, lo que obligaría a la creación de nuevas reglas del juego que pauten las
relaciones de cooperación buscadas entre Estado y sociedad civil.

En el enfoque de GP, la participación ciudadana adquiere el carácter de instrumento de la eficiencia y

la eficacia. Se trata de una participación que garantizaría un entorno estable y "despolitizado" (no
conflictivo) para la gestión de las políticas públicas, en la medida en que ayudaría a filtrar demandas
sociales mediante una priorización de las mismas, mejoraría la imagen de los gobiernos en la opinión
de los ciudadanos, y reduciría el gasto público mediante la privatización de ciertas áreas ó la co-
gestión de programas y proyectos sociales. El énfasis en la participación de la sociedad civil en el
gobierno público, propio de este enfoque, sujetándola al logro de la eficiencia y la eficacia, no lo
hace demasiado distinto del NGP, aunque agrega una dimensión fundamental de los procesos de
formación de las políticas públicas con un sentido de equidad y sostenibilidad.

La gerencia social constituye un nuevo enfoque de gestión de las políticas y programas sociales. La GS
se refiere a un cuerpo de conocimientos y prácticas emergentes que sirven de apoyo a la intervención
de los actores sociales involucrados en la resolución de los problemas que entraban el desarrollo
social.

La GS como cuerpo de conocimientos y prácticas, es un proceso en plena construcción, que si bien

adopta elementos teóricos y metodológicos consolidados, provenientes de distintas disciplinas, agrega
continuamente nuevos elementos que se van generando con el análisis sistemático de experiencias.
Ello plantea la necesidad de adoptar un enfoque heurístico, que permita una construcción continua
del conocimiento en dicho campo, de modo tal que a partir de la evaluación sistemática de
experiencias y mediante líneas de investigación/acción, se avance progresivamente hacia su
consolidación (Kliksberg, 1997).

La GS tiene su propia especificidad y autonomía, que la hace distinta de la gerencia privada, movida
por otra lógica y propósitos, y también de la gerencia burocrática tradicional, rígida, centralizada,
poco transparente y participativa. Su singularidad estaría dada por las características propias de las
políticas sociales en sociedades profundamente desiguales, instituciones débiles y democracias
precarias.

En general, los programas sociales se caracterizan por tener objetivos sólo realizables en el mediano y
largo plazo, a diferencia de los proyectos económicos que se orientan al corto plazo. Asimismo, los
programas sociales están afectados por las variables del entorno, de carácter político, cultural,
cognitivo, económico, capital social, tradiciones, etc, que generan incertidumbre y frenan el carácter
innovador que puedan tener, jugando a favor o en contra de ellos. Otra característica de los
programas sociales es que para asegurar su viabilidad socio-política es preciso asegurar la intervención
de diferentes actores en su diseño y ejecución. También la implementación de los proyectos sociales
se ve afectada por la acción de un "campo de fuerzas", que refleja las relaciones de poder entre
actores, lo que exige habilidades gerenciales para el manejo de conflictos y el logro de acuerdos.

De igual modo la sostenibilidad y efectividad de los programas sociales depende en buena medida del
grado de participación comunitaria alcanzado en el diseño e implementación de los programas y
proyectos. La participación ciudadana se relaciona también con la exigencia de rendir cuentas y
transparencia de la gestión, lo que a la vez se apoya en las funciones de monitoreo y la evaluación,
que cumplen con el cuádruple papel de rendición de cuentas y responsabilidad gerencial, apoyo a la
toma de decisiones oportuna y la gerencia adaptativa, generación de aprendizaje organizacional, y
control ciudadano de la gestión.

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Ahora bien, ¿cuál es el perfil deseable de un gerente social comprometido con la construcción de
sociedades equitativas y democráticas? Los gerentes sociales se enfrentan a problemas complejos, de
muy difícil manejo, en contextos caracterizados por el conjunto de dilemas e impasses. Para lidiar
con esas situaciones difíciles, los gerentes sociales deben desarrollar distintos tipos de capacidades,
relacionados con los siguientes aspectos:

• El manejo de la complejidad: el gerente social necesita contar con las habilidades necesarias
para enfrentar la inestabilidad el entorno, captando e interpretando adecuadamente las
señales de una realidad incierta, mediante actitudes abiertas frente a la incertidumbre y el
recurso a instrumentos no tradicionales de percepción e interpretación.
• El logro de la articulación social: el gerente social debe actuar como propiciador de procesos
que empoderen a la comunidad para ejercer el control sobre las decisiones que afectan su
bienestar, contribuyan al desarrollo del capital social y a la profundización de la democracia
participativa.
• La concertación: la conducción de iniciativas sociales que involucran a distintos actores,
organizaciones y niveles de gobierno, obliga a desarrollar habilidades gerenciales para
impulsar negociaciones y lograr concertaciones, vencer resistencias y movilizar acuerdos
institucionales que aseguren la implementación de los programas.
• La gerencia de fronteras tecnológicas: los gerentes sociales deben asumir la dirección de
organizaciones innovadoras, altamente flexibles, participativas y eficientes en el logro de sus
objetivos y misión. Debido a los cambios continuos en las variables críticas del entorno, y a
los cambios observables en las estrategias de los actores, la gerencia social está
comprometida con el desarrollo de modelos organizacionales que permitan una adaptación
flexible de las estructuras a tales cambios, sin menoscabo de la eficiencia. Ello hace que la
gerencia social se oriente hacia una gerencia del cambio y la innovación, con base en el
trabajo en equipos interdisciplinarios, el desarrollo de un pensamiento estratégico, y la
adopción de un estilo gerencial flexible, adaptativo, participativo y experimental, que
permita el aprendizaje organizacional y buenos niveles de desempeño.
• El desarrollo de una ética de compromiso social: los gerentes sociales deben estar
activamente comprometidos con los fines de las políticas sociales, dotados de una alta
vocación de servicio a las comunidades y preparados para contribuir eficazmente al logro de
la articulación social, la concertación y la participación ciudadana en la gestión de las
políticas sociales.

Entonces la Gerencia Social:

• Abarca los procesos de diseño e implementación de los programas sociales impulsados para
mejorar las condiciones y calidad de vida de la población, en forma integral y universal.
• Es un campo interdisciplinario e intersectorial de conocimientos y de prácticas, que apoyan
los procesos de toma de decisiones estratégicas y la implementación de acciones públicas y
sociales, orientadas al logro del bienestar social.
• Puede ser entendida como la gerencia del cambio, que requiere de enfoques flexibles y
experimentales, y de visiones holísticas y transformadoras de la realidad social.
• Requiere de un conjunto de herramientas o instrumentos que apoyen el logro de objetivos y
metas.

Principios de la Gerencia Social

La gran limitación para el éxito de las políticas sociales en países como Guatemala, es la falta o
ausencia total de articulación entre los objetivos económicos y sociales. De un lado está, como
objetivo prioritario, el logro de niveles de crecimiento elevado y sostenible en el tiempo; y de
otro lado, la reducción de los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión al interior de la
sociedad: como sí estos objetivos fueran mutuamente excluyentes.

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La articulación de estas dos dimensiones permitirá avanzar en la mejora de las condiciones de
vida de nuestros habitantes, logrando que los beneficios del crecimiento económico contribuyan a
reducir la pobreza y la desigualdad y sacando a tantas personas de la llamada “trampa de
pobreza”, situación de la cual no podrán salir sin la implementación de políticas y programas
sociales que vayan más allá del simple asistencialismo.

Si no se alcanza este equilibrio, el trabajo desde la Gerencia Social es inútil, o por lo menos no
alcanzaría grados de eficiencia aceptables. Los elevados niveles de pobreza, de exclusión social
y cultural, de exclusión respecto al aprovisionamiento de bienes y servicios básicos, obligan a
cualquier política a que se plantee desde una consideración real y sensata de las poblaciones
beneficiarias del mismo.

El desarrollo de una Gerencia Social cuyo objetivo básico sea la obtención de resultados
administrando el capital social, articulando a su vez un nuevo compromiso ético con la sociedad,
requiere de la aplicación de los principios siguientes:

1. Reducción de la desigualdad.
2. Reducción de la pobreza.
3. Fortalecimiento de estados democráticos.
4. Fortalecimiento de la ciudadanía.
5. Impulso a las organizaciones sociales a que asuman cada vez con mayor propiedad su papel de
gestión del desarrollo, que busquen optimizar el beneficio social, procurando como tales el
mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades y personas.
6. Potenciar la descentralización y la participación ciudadana.
7. Identificar las mejores prácticas de los programas sociales, que tengan como referencia un
servicio de calidad y uniforme a los usuarios.
8. Desarrollo de una gerencia de tipo adaptativa hacia los resultados.
9. Formación de gerentes con capacidad de administrar la incertidumbre, articular recursos,
concertar, gestionar la tecnología y comprometido con el alcance de los resultados deseados.

Desafíos de la Gerencia Social

1. El objetivo final de las organizaciones públicas o privadas es crear valor público por medio de
su gestión, la que debe contribuir significativamente a la reducción de la pobreza y de la
desigualdad, así como al fortalecimiento de los estados democráticos y de la ciudadanía.
2. Los recursos públicos, que son limitados o escasos frente a las necesidades o deseos públicos,
son asignados por un proceso político que determina que es prioritario. Las organizaciones
públicas y sociales deben competir efectivamente por esos recursos escasos.
3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus agencias deberían
hacer, expresada a través de los procesos de deliberación y representación política, por ello
las organizaciones públicas responden a varios mandantes.
4. Las personas tienen múltiples roles en su relación de intercambio con las organizaciones
públicas, éstas deben dar servicios pertinentes y de calidad a los clientes, beneficiarios y
obligados, pero a su vez tienen la obligación de informar, responder, rendir cuentas y tratar a
todos con el respeto correspondiente a su condición de ciudadanos.
5. El alcance de la gestión pública, está compuesto por un carácter de las redes
interinstitucionales al que se llamará “macro gestión” y un proceso organizacional interno
denominado “micro gestión”.
6. Los resultados no deben entenderse como la entrega de productos y servicios únicamente,
sino deben estar concentrados en los impactos de esos productos y en la calidad de los
procesos que los producen particularmente.

20
Fundamentos de la gerencia social

Para comenzar, se debe señalar que el concepto de gerencia social se da en un tiempo y en un

lugar determinados, previo conocimiento de la situación social que afecta a los países, en este
caso a los de América Latina en general. A tal efecto resulta importante analizar la estrecha
relación entre la gerencia social y la política social y económica materializada en los planes de
desarrollo regional o nacional.

La gerencia social no puede separarse del contexto económico y sociocultural, ni del patrón de
desarrollo vigente hoy en el mundo. A pesar del modelo económico hegemónico centrado en la
lógica del mercado (neoliberalismo) y de la agudización de la pobreza en América Latina, surgen
instrumentos y conocimientos que permiten actuar con mayor eficiencia y eficacia en el terreno
social para avanzar hacia una forma de desarrollo más humana y sostenible.

Una de las preocupaciones en Latinoamérica para resolver los grandes déficits sociales es elevar
los presupuestos destinados al desarrollo social. Tales inquietudes, compartidas por la banca
multilateral y el sector financiero internacional, apuntan a hallar fórmulas para optimizar las
inversiones en educación, vivienda, salud y seguridad social, entre otros.

Los países en vías de desarrollo se ven abocados a establecer nuevos pactos y nuevas alianzas con
la banca multilateral a fin de conseguir recursos frescos mediante los cuales iniciar programas de
inversión social. Uno de los requerimientos centrales del Fondo Monetario Internacional y de la
banca multilateral es que dichos países reduzcan las funciones del Estado para que garantice los
derechos sociales y civiles, y se inserte en una "onda eficientista".

En aras de reducir el déficit fiscal, se impone así la privatización de las principales empresas del
Estado que prestan servicios básicos (agua, luz y energía) y, lo que es aún más grave, se exigen
reformas del sistema de seguridad social para que entre a competir en el terreno del mercado
libre.

Dimensiones de la Gerencia Social

Las dimensiones de la gerencia social son tres. En primer lugar, la gerencia social puede
considerarse un instrumento sobre el cual recae la responsabilidad de diseñar e implementar las
políticas o programas sociales o societales. Esta categoría de lo societal comprende, por una
parte, la esfera de la política social (organización de los servicios sociales y redistribución de
riqueza e ingresos) y, por la otra, todos los puntos del ciclo de reproducción de la vida social
(producción, distribución, consumo y acumulación), sobre los cuales se estructura la sociedad.

En segundo lugar, la gerencia social puede verse como un campo de conocimiento en proceso de
construcción, experimentación y sistematización que va configurando un perfil de gerente social
con inmensos desafíos y retos en la gestión.

Finalmente, la gerencia social puede entenderse como un movimiento profesional demandado

hoy por innumerables organizaciones, tanto públicas como privadas. De hecho, es cada vez mayor
el número de universidades de América Latina que introducen en sus programas cursos de
especialización o diplomados sobre el tema, motivadas en buena medida por la tendencia
creciente de la banca multilateral y las organizaciones internacionales a canalizar recursos
económicos a través de las instituciones sociales y por el afán de preparar expertos en la
formulación y ejecución de políticas, programas o proyectos sociales, buscando sin lugar a dudas
producir transformaciones en la administración, la planeación y el seguimiento de los programas
y proyectos de carácter social, ya sean estatales, en el nivel local, regional o nacional, ya en el
contexto de la cooperación internacional.

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Ante la crisis que atraviesa el Estado benefactor y ante los cambios mundiales de paradigmas, la
política social se asume ahora como un ejercicio de inclusión social para diseñar estrategias que
se traduzcan en una sociedad más integral, justa y sostenible. Forzosamente tenemos que
pensar, por lo tanto, en nuevas formas de gestión de políticas en las que el gerente social cumpla
el papel de coordinador de planes o programas sociales y esté en condiciones de trazar criterios
de eficiencia y eficacia institucional, lo mismo que de conocer el medio cambiante y turbulento
en que se mueve.

Pero en términos de política social, el tema de la gerencia de ninguna manera se puede resumir
en un conjunto de herramientas de gestión y operativas para la implementación de las políticas.
La gerencia no es sólo un conjunto de tecnologías neutrales, sino que debe estar enmarcada en
una estrategia global, de la cual sea ésta la expresión eficiente de una modalidad de gestión.

Impulsar el cambio es otro eje transversal que debe recorrer la gerencia social. Si el cambio está
ausente en la acción gerencial para el desarrollo es imposible hablar de gerencia social. De ahí
que frecuentemente se reclame de ella que no sólo se ajuste a las transformaciones que se van
presentando, sino que, además, se anticipe a ellas.

La dimensión política tampoco puede estar ausente como eje transversal y debe entenderse como
un conjunto de iniciativas que reviertan en los ciudadanos, porque la gerencia social es, ante
todo, un ejercicio de construcción de ciudadanía. La escuela, la calle, la familia, las iglesias, las
organizaciones comunitarias y los medios de comunicación, entre otros, son los espacios donde se
construye la ciudadanía: en ellos se forma o se deforma al ciudadano y su cuidado compete a la
sociedad civil.

Cambio de paradigmas

La gerencia social se desarrolla en un tiempo y un espacio determinados y debe tenerlos en

cuenta para responder a necesidades sentidas de la población con las soluciones más adecuadas.
Lo dicho hasta aquí deja claro, no obstante, que para que esto sea factible hace falta un cambio
de paradigmas, toda vez que, en un mundo cada vez más internacionalizado y globalizado, los
nuevos gerentes deben estar en capacidad de lidiar con la complejidad y la incertidumbre.

Un gerente social debe ser capaz de armar redes, de negociar y llegar a consensos pertinentes
con la participación de los grupos involucrados, y de trabajar con diseños organizacionales que
maximicen la flexibilidad y den prioridad al desarrollo del personal y el talento humano.
Igualmente, debe procurar que las organizaciones aprendan y busquen conformar organizaciones
inteligentes totalmente adaptables. En ese cambio de paradigma, los siguientes son algunos
requisitos que ha de llenar la gerencia social para ser eficiente:

No trabajar aisladamente sobre metas educativas o de salud, sino con un enfoque

interinstitucional unificado y articulado que maximice el impacto de todos los actores. Es
necesario aprender a trabajar en red.

Diseñar redes con la intervención de todos, aprovechando a fondo las posibilidades de cada
uno de los miembros de la red y minimizando los sesgos negativos.

La gerencia de políticas y programas sociales debe ser de tipo netamente adaptativo, con un
estilo de máxima flexibilidad que permita reajustar los programas sobre la marcha.

La participación de los involucrados o beneficiarios es crucial. Debe ejercerse promoviendo,
facilitando y apoyando la participación a pesar de su complejidad.

La descentralización puede acercar los programas a las necesidades reales y favorecer la
participación de la sociedad civil.

Debe incorporarse gerencia de avanzada en numerosos aspectos, entre ellos, la
profesionalización de la gerencia social, la capacitación de los recursos humanos, la

22
 instalación de un sistema de información moderno y la evaluación de los programas sociales
con metodologías no tradicionales que den cuenta de los resultados sobre la marcha y no de
manera expost.

Trabajo individual

1. ¿Por qué es importante conocer el concepto de Nueva Gerencia

Pública, para comprender la Gerencia Social?
2. Defina con sus propias palabras “Gerencia Social” e indique sus
diferencias con el concepto tradicional de gerencia.
3. Identifique las tres dimensiones de la Gerencia Social, citando y
describiendo un ejemplo por cada dimensión identificada.
4. Identifique los elementos en los que se centra la Gerencia Social.

Autoevaluación
1. ¿Qué cosas nuevas aprendió con la lectura?
2. ¿Qué conceptos no le quedan claros y necesitaría profundizar con una investigación?
3. ¿Puede señalar al menos tres valores que estén implicados en el trabajo de esta semana?
Enumérelos en orden de importancia y justifique su respuesta.

23
CUARTA SEMANA

LECTURA

LA ESPECIFICIDAD DE LA GERENCIA SOCIAL

Nora Bleinstein

La gerencia social, es sin lugar a dudas un tema arraigado en las organizaciones e instituciones
que promueven procesos de desarrollo social. Así como existe gerencia de ventas, gerencia
general, gerencia administrativa, etc., existe también una gerencia social referida a programas
específicos de desarrollo social o comunitario, que presenta ciertas características muy propias
de su conducción y su forma de realizarla.

Cuando buscamos la especificidad de lo social, no pretendemos sostener que hay principios

totalmente diferentes en la gestión social, que los normales en una gestión general de la
administración en sí misma. Se busca afirmar que existen rasgos y características distintivas en
las cuestiones o problemas sociales y en su tratamiento para resolverlos. El gerente social debe
analizar la forma más adecuada de tratar con estas características, tomándolas muy en cuenta
pues adquieren una fuerza especial que determinan nuevas formas de gestión, diferentes de las
que normalmente se aprenden en la administración general.

Los programas sociales y la situación en la que operan, conforman un cuadro muy especial. De
hecho, características propias de los programas sociales, dificultades de tipo organizacional en su
ejecución y un medio ambiente socio- político muy particular obligan a ejercer un tipo de
gerencia diferente de la que se puede practicar en otras áreas.

¿Por qué la Gerencia Social?

En términos pragmáticos desde los años noventa, los programas sociales se ubican en un lugar
especial en la actividad humana, principalmente en los países en vías de desarrollo, debido a la
creciente demanda social generada por las condiciones externas de la situación social que les
afecta.

Existe desde entonces, un mayor consenso sobre una nueva visión de la relación desarrollo social
– desarrollo económico: desarrollo social no únicamente como deseable en sí mismo, sino también
como requisito de un avance económico sustentable.

La gerencia social surge como respuesta a la preocupación inicial por el uso “eficiente” y
“eficaz” de los recursos en el campo social: interés de los organismos internacionales para que
sus préstamos o financiamiento destinado a programas sociales, tengan una adecuada gestión.

Aunque la gerencia social no tiene principios totalmente diferentes de la administración pública,

si posee características distintivas de los programas sociales que requieren formas diferentes de
gestión.

Se reconoció la especificidad y complejidad de los programas sociales, surgiendo de

consideraciones prácticas más que de planteamientos técnicos. La agenda particular de
problemas gerenciales de los programas sociales, exigen respuestas específicas diferentes a las de
la administración pública.

En síntesis diremos que la gerencia social se ejerce para gerenciar los procesos de desarrollo
social con enfoque de autosostenibilidad.

24
Características intrínsecas de problemas y programas sociales

Los problemas sociales que se pretenden enfrentar son altamente complejos, por lo cual tienden
a ser débilmente estructurados y a ser definidos de manera no rigurosa. Esto se debe a que es
difícil aislar ciertas líneas causales, las cuales, en general, tienden a confundirse unas con otras.
Por ejemplo, la delincuencia juvenil está asociada - como problema- a la estructura familiar, al
mercado de trabajo juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicológica de los jóvenes y a
varios otros factores. Esto quiere decir que un problema de esta naturaleza, cuyas raíces causales
pueden trazarse en tan diferentes direcciones, difícilmente puede ser estrictamente definido
como un problema educacional o económico o cultural y, por consiguiente, no se puede sugerir
un claro curso de acción.

Los programas sociales no persiguen un objetivo único sino objetivos múltiples, los cuales en
muchos casos son inconsistentes y, en algunas circunstancias, contradictorios. Sus metas son
definidas de manera ambigua, lo cual obedece no sólo a problemas técnicos sino también a
necesidades tácticas para garantizar su legitimidad y asegurar su aprobación por los organismos
cooperantes.

En el transcurso de la implementación, las metas tienden a ser redefinidas, dentro de cierto

rango. Una de las razones que explica estas modificaciones y redefiniciones reside en el proceso
de aprendizaje social que experimenta una organización al desarrollar un programa. En efecto,
las dificultades que los gerentes de los programas van encontrando en el transcurso de la
ejecución y las críticas que reciben al respecto los induce a identificar los principales problemas
que los aquejan y, a medida que dan respuesta a esos problemas, van introduciendo
modificaciones y alteraciones en el o los programas de manera progresiva, con lo cual se va
produciendo un cambio incremental acumulativo que puede terminar por redefinir las metas (el
fenómeno de la "deriva" del programa).

Las tecnologías utilizadas tienen carácter blando. La casi totalidad de los programas sociales
utilizan tecnologías blandas, lo que significa que las supuestas relaciones causales que vinculan
los insumos y las actividades a los productos, resultados e impactos no responden a un
conocimiento cierto y válido sino que, en el mejor de los casos, constituyen hipótesis que
requieren verificación. Si esto es verdad para las tecnologías de producción de servicios sociales,
mucho más lo es con relación a los impactos últimos que se predican a partir de los resultados.

25
Esto, porque aún cuando un programa social se implemente correctamente puede, de hecho, no
conducir al estado final que se ha buscado.

Más aún, buena parte de los programas sociales tienen bases teóricas débiles, las cuales a
menudo no se hacen explícitas en los programas. Para que un programa consiga los objetivos que
se proponen es primordial que esté basado en un modelo adecuado de los factores críticos que
afectan la situación-problema, es decir que requiere que en su base -en la cual se vinculan los
diferentes pasos y fases- operen relaciones causales válidas. Esto constituye una condición
necesaria pero no suficiente para el éxito, pues están presentes otros factores que también
afectan los resultados, como es el caso de una adecuada implementación.

Cualquiera que sea la naturaleza del modelo causal que subyace a un programa, el proceso
tecnológico está constituido por un conjunto de variables críticas que explican su éxito o fracaso.
La implementación de un programa social que utiliza una tecnología blanda, basada en una
hipótesis central - debe ser vista como una ocasión especial para poner a prueba dicha hipótesis.

Dada esta debilidad en los programas sociales, no se podrá entender el éxito o fracaso del
conjunto de sus actividades, a menos que se haga un serio intento de explicitar los modelos
teóricos subyacentes. De hecho, la falta de un interés por el conocimiento teórico que sirve de
sustento a la intervención social ha contribuido a retardar la comprensión de los programas
sociales, su utilidad y sus limitaciones.
Con relación a estas cadenas causales es posible distinguir, entre aquellas relativas a la
tecnología central o sustantiva usada, vale decir, aquella que afirma el enlace de los principales
factores relacionados secuencialmente para producir el resultado esperado y aquellas otras
cadenas causales relacionados con los procesos administrativos u organizativos necesarios para
que se alcancen las metas y que definen la capacidad de implementación. Ambos aspectos son
débiles en la práctica de la implementación de programas sociales y es necesario desarrollar un
movimiento de investigación y de aprendizaje a partir de "buenas prácticas".

Factores organizacionales

En los programas sociales, ciertos fenómenos de tipo organizacional necesitan ser identificados y
caracterizados pues tienen serias consecuencias para la implementación de programas sociales y
sus resultados. Entre ellos cabe destacar los siguientes:

La complejidad e incertidumbre rodea la ejecución de un programa social. Esta complejidad

e incertidumbre se refiere tanto al medio interno como al medio externo.

La ejecución de programas sociales se encarga cada vez menos a una sola organización. Por el
contrario, se le asigna a una serie de organismos que deben operar en red. De allí la
extraordinaria importancia que poseen las relaciones sociales, las relaciones inter-
organizacionales e inter-gubernamentales y la gerencia de redes en el desarrollo de los
programas correspondientes.

En la ejecución de cualquier programa social existe un gran número de instancias o centros
de decisión en los varios niveles jerárquicos de cada organización y en cada una de las varias
y diferentes organizaciones participantes. Esta larga cadena de nódulos hace que los
programas sigan un complejísimo sistema decisorio, por lo cual los ejecutores y los
involucrados, para evitar bloqueos necesarios, desarrollan constantes procesos de
negociación que terminan por alterar el programa y, en todo caso, hacen que el tiempo de
ejecución sea muy incierto y termine alargándose mas allá de todo los esperado.

La notable división y fragmentación que existe en la administración social, afecta la
ejecución de los programas. La defensa de los espacios burocráticos y de los intereses
institucionales por parte de los funcionarios junto al carácter interorganizacional de los
programas sociales, contribuyen a generar poderosas dinámicas de conflicto y consenso que
se expresan en la así llamada "política burocrática" y que afectan de manera importante el

26
 desarrollo e implementación de los programas. Estas dinámicas de interacción política se
expresan, en serias diferencias de opinión entre los funcionarios participantes en la ejecución
de los distintos programas sociales, a lo que hay que agregar el rol de los asesores o
consultores.

Existen muy diferentes perspectivas para asumir el programa por parte de los gerentes
sociales. Debido en parte a que poseen diferentes valores, intereses y conocimientos, y por
consiguiente, tienen una percepción distinta a veces de los programas sociales.

La concepción del programa que posee un directivo superior es de carácter general, global y
fuertemente integrada, mientras que la que tiene un ejecutor inmediato y directo tiende a ser
particular y fragmentada. Este fenómeno es más agudo en aquellos casos en que los programas
sociales demandan un alto grado de conocimientos y habilidades por parte de los gerentes
sociales. Esto aún puede complicarse más cuando hay varias organizaciones encargadas de
ejecutar el programa. En tal situación, el programa puede realmente consistir en la suma de
elementos de acuerdos negociados entre los distintos representantes de cada organización, en el
terreno y los grupos beneficiarios, sin tomar demasiado en consideración lo que se haya escrito
en el programa propuesto.

Especialmente en situaciones en que la intención el sobre el programa es relativamente vaga, en

que la comunicación no es simple o directa y en que el control jerárquico hacia los subordinados
es débil, los implementadores en bajos niveles jerárquicos - que interactúan cara a cara con los
beneficiarios - tienen un alto grado de discreción para actuar y, por lo tanto, son actores de la
mayor importancia en la lograr los resultados propuestos en el programa o proyecto.

Finalmente, los conocimientos sustantivos sobre los requisitos mínimos a cumplir para asegurar la
correcta puesta en práctica de los programas sociales son bastante escasos. Los conocimientos
sobre implementación exitosa están en sus inicios y dado los contextos inciertos, complejos y
turbulentos donde se desarrollan estos programas, siempre será necesario descansar en la
habilidad y capacidad de los gerentes sociales para adaptar la ejecución del programa a las
circunstancias específicas de cada situación.

Por último consideremos que la gerencia social en Guatemala, se ejerce en un contexto

caracterizado no sólo por agudas crisis y recursos limitados, sino además por una administración
con limitaciones y problemas. Se opera en un marco institucional inadecuado y débil, con
demasiadas normativas destinadas en particular al ejercicio de un control estrictamente formal,
con una proliferación exagerada de organismos actuando en un mismo espacio y con una misma
problemática.

Factores del medio ambiente social y político

El medio ambiente en el que se desenvuelven estos programas se caracteriza por la presencia de

múltiples actores que tienen intereses directos comprometidos en el programa. Estos actores son
los involucrados, esto es, los actores que serán afectados positiva o negativamente por el
programa y que con una alta probabilidad desarrollarán alguna estrategia para apoyar u oponerse
al referido programa.

Estos actores sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del programa a fin de que sus
intereses y valores sean tomados en cuenta en la ejecución del programa o proyecto. Varios de
estos grupos forman coaliciones para actuar con más poder e influencia. Estas estrategias se dan
en un contexto estructurado por la situación general de la comunidad y por las normas básicas del
programa. Con todo, sus estrategias tienen un efecto sobre el programa, sobre sus metas y sobre
su duración.

27
Rediseño de la gerencia social

Algunos elementos que permitirían gerenciar el rediseño y las funciones en el terreno social son:

El desarrollo de redes. Una concepción de gerencia interinstitucional relacionada con

aquellas entidades u organismos que marchen en direcciones semejantes mediante redes
organizacionales. Se trata de desarrollar sinergias y crear redes horizontales, con un punto de
coordinación instrumental y sin jerarquización.

La articulación de las políticas económicas con lo social. El propósito de marchar hacia un
sector social modernizado tecnológicamente, mucho más cercano a los niveles máximos de
decisión gubernamental, que pueda proyectar una imagen de mayor peso en el conjunto del
aparato público y la sociedad.

Dada la naturaleza de los programas sociales, aplicar un tipo de gerencia adaptativa, abierta
y flexible que encuentre su hábitat propicio en modelos de gestión descentralizados.

El fomento de la participación comunitaria. Para movilizar el cuantioso potencial de
participación de la sociedad civil, introducir instancias organizativas específicamente
dirigidas a identificar y promover la concertación y desarrollar capacidades especializadas
para los problemas técnicos particulares que la misma plantea.

La creación de una carrera orgánica, así como la introducción de criterios avanzados y
modernos de selección, promoción, compensación, evaluación y desarrollo de la gerencia
social.

La exigencia a los gerentes sociales de una preparación más amplia que la tradicional. La
tarea real excede por completo la del gerente de los libros de texto ortodoxos, a quien se
enseña de modo sumamente formal a planificar, coordinar, organizar, dirigir y controlar.

La habilidad gerencial más valiosa no es necesariamente la de saber ceñirse a la planificación

preconcebida del proyecto o su itinerario, sino la capacidad para innovar, experimentar,
modificar, improvisar y conducir, talentos que suelen desanimarse o suprimirse por la rigidez del
diseño y los procedimientos centralizados de gerencia. Lo que conduce al éxito es la habilidad de
los gerentes para diseñar y gestionar simultáneamente y para probar continuamente nuevas ideas
y métodos, cualesquiera que sean las circunstancias en que se encuentren.

Definiciones y aproximaciones al concepto de Gerencia Social

En la matriz estadocéntrica la política social era responsabilidad exclusiva del Estado, quien
mediante sus organizaciones y bajo un enfoque centralista diseñaba, ejecutaba y financiaba los
proyectos y programas sociales. Al hacer crisis el modelo de Estado interventor, surge una nueva
concepción, la matriz sociocéntrica, en el diseño y realización de la política social y de la
prestación de servicios sociales básicos que se va a caracterizar por: la pluralidad de actores y
sectores (Estado, Sector Empresarial, Sector Social, movimientos sociales, participación
ciudadana y comunitaria); descentralización en la toma de decisiones y asignación de recursos;
cofinanciación y recuperación de costos; subsidio a la demanda (competencia, libertad de elegir y
creación de cuasimercados) en vez de subsidio a la oferta; identificación y focalización de
beneficiarios; y evaluación con relación costo – impacto en vez de gasto público social.

En el tránsito de la matriz estadocéntrica a la sociocéntrica hizo aparición el modelo neoliberal

del Estado el cual tuvo influencia en el diseño de la política social y en los fines del desarrollo
social.

Las consideraciones anteriores darían a entender que la Gerencia Social es ya un campo del
conocimiento o una disciplina unificada en torno a teorías y métodos. Aún se debate si la
Gerencia Social es un modelo de gestión, una técnica o un instrumento de control y evaluación de
proyectos sociales. Veamos algunas definiciones:

28
Para la CEPAL: “La gerencia social puede ser entendida, en términos generales, como el conjunto
integrado de principios, prácticas y técnicas que permiten mediante su aplicación producir
cambios significativos en al menos una condición de bienestar en la población – objetivo a la que
es referido, mediante el uso efectivo y racional de los recursos. Sus principios son: el impacto, la
equidad, la focalización, la articulación, la flexibilidad y la participación social. La expresión
operativa de la gerencia social se encuentra en la gestión de programas y proyectos sociales”.

Bernardo Kliksberg: “Gerencia social eficiente tiene que ver con optimizar el rendimiento de los
esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento de los grandes déficits sociales de la
región, y el mejoramiento del funcionamiento y resultados de la inversión en capital humano y
capital social”.

Para el Departamento Nacional de Planeación (D.N.P) y la Escuela Superior de Administración

Pública (ESAP), de Colombia: “La Gerencia Social puede entenderse como el conjunto de
conocimientos, procedimientos y acciones que se aplican para ejecutar la política social
mediante la dirección, coordinación y concertación de programas y proyectos dirigidos a lograr
desarrollo humano de la población asentada en los respectivos territorios. La Gerencia Social
debe conducir a la obtención de metas determinadas de Desarrollo Social Y Humano, mediante el
uso eficiente y racional de recursos. Es una herramienta que deben incorporar las instituciones
públicas y sociales en sus planes y programas de desarrollo para promover el mejoramiento y
calidad de vida.

La trabajadora social María Victoria Muñoz: “La Gerencia Social es una propuesta alternativa que
tiene como objetivo la construcción de una nueva sociedad en donde los distintos actores
sociales, entre ellos las instituciones del sector social, se integren en un proyecto que, más allá
de la racionalidad instrumental y la racionalidad estrictamente económica, apunte a desarrollos
humanos y colectivos más amplios, en donde la razón de ser de cada institución (su misión y
visión) sea una respuesta estructurada a los retos de la sociedad moderna. (...) La Gerencia
Social no solo busca una modernización institucional sino también, y fundamentalmente, una
propuesta de modernidad, donde el desarrollo no sólo sea crecimiento económico sino también
calidad de vida, posibilidad de expresión espiritual y social a través de los programas
institucionales”.

El economista Miguel Cerón Hurtado: “La Gerencia Social es un instrumento que permite el
manejo eficiente, eficaz, pertinente y productivo de los recursos sociales para lograr objetivos de
calidad de vida mediante la solución de las necesidades humanas tanto fisiológicas”.

Extrayendo lo común de las anteriores definiciones encontramos que la gerencia social es un

campo de conocimiento en formación que dispone de la focalización, la articulación, la
flexibilidad y la participación social. (...)variadas herramientas e instrumentos para mejorar la
gestión social de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.

La Gerencia Social es una estrategia que se basa en los criterios de la equidad, la eficacia, la
eficiencia y la sostenibilidad, que permite orientar la toma de decisiones, las acciones a seguir y
el seguimiento y evaluación de los resultados alcanzados.

Es un concepto en constante evolución. Sin trascender las diferencias de base debe compararse
con la gerencia privada convencional pero con un elemento clave: la construcción de valor
público.

La Gerencia Social trasciende la rentabilidad económica y procura la rentabilidad social. Hoy, en

la problemática existente, la gerencia social no debe ser solamente una preocupación por la
distribución equitativa del ingreso, sino también por la distribución equitativa del conocimiento.

29
La gerencia social es una propuesta específica para la gestión de políticas y programas en las
áreas sociales. Esta amplia definición da cuenta de un enfoque producto de la convergencia por
un lado de distintas disciplinas y campos temáticos y por otro de reflexiones y aprendizajes
originados desde la propia práctica de las intervenciones sociales. En tal sentido, una forma de
esquematizar el enfoque de la gerencia social es entenderlo como la intersección de al menos
tres vertientes temáticas distintivas: la gerencia pública, los estudios de políticas públicas y los
aportes desde las áreas de desarrollo social.

Se trata de un enfoque que se instala en un doble nivel: en el plano de la acción y en el del

conocimiento. En el primer caso, implica un conjunto de prácticas, técnicas, competencias y
acciones en el marco de las intervenciones sociales del Estado y que, en tanto ejercicio reflexivo
y crítico sobre las mismas, permite generar aprendizaje organizacional. Mientras que a su vez, a
nivel del conocimiento recupera las contribuciones de distintas disciplinas y se reconoce
interdisciplinario.

Pero además, ambos planos se combinan. Así la gerencia social como enfoque presenta una fusión
de los distintos saberes y de los aprendizajes desde las mismas experiencias, de este modo
produce una mirada propia sobre los problemas. Es decir, construye un enfoque de características
transdisciplinarias, donde los objetos y las metodologías de origen de cada disciplina y de cada
modalidad de intervención tienden a trasvasarse y redefinirse en un ensamble que siempre
contiene objetivos ligados al desarrollo social pero sin apartarse de la reflexión y el sentido
crítico sobre la acción.

De este modo, las políticas sociales, y más específicamente la gestión y las prácticas gerenciales
en estas áreas, se constituyen en objeto de análisis, de reflexión y de intervención desde un
enfoque que se destaca por su hibridés y por no acotarse a los límites de sus matrices epistémicas
originarias. En tal sentido, la gerencia social a través de esa mezcla particular de las tres
vertientes mencionadas (estudios de políticas públicas, la gerencia pública y el desarrollo social)
genera una dimensión propia que trasciende los ámbitos tradicionales de injerencia y en parte los
lineamientos de cada una de éstas.

La gerencia social se trata de un campo de conocimientos y de prácticas que propone asegurar

que las políticas y programas sociales respondan de manera valiosa, eficaz y eficiente a
problemas importantes para la ciudadanía, promoviendo así el logro de un desarrollo social
equitativo y sostenible. Por “desarrollo social” entendemos un proceso dinámico,
multidimensional, que conduce a mejoras sostenibles en el bienestar de los individuos, familias,
comunidades y sociedades, en un contexto de justicia y equidad. Como tal, el proceso de
desarrollo tiene que ver con la reducción de pobreza e inequidad, el crecimiento económico,
mejoras en la competitividad en la economía globalizada, sostenibilidad ambiental, mejoras en
las condiciones de vida y el desarrollo del capital humano y capital social, en la estrategia
motivada por objetivos económicos y compromisos éticos con las generaciones pasadas, actuales
y futuras que conforman la sociedad.

La gerencia social se ocupa de explorar preguntas prácticas del ¿qué hacer? y ¿cómo hacer? para
promover el desarrollo social de manera eficaz, eficiente, equitativa y sostenible en espacios
democráticos. Se enfoca en las estrategias y métodos específicos que los gestores pueden utilizar
para interactuar con situaciones problemáticas relacionadas con el desarrollo social o al
desempeño de las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados
resultados valiosos.

30
Trabajo individual

1. Después de la lectura defina el campo de acción de la Gerencia Social.

2. Indique cuáles son las principales características de la Gerencia Social.
3. ¿Explique que hace diferente a la Gerencia Social, de otros campos de
gerencia?
4. Proceda a resolver el caso “organizando a la comunidad”
5. Resuelva el caso “El brujo alcalde”

Autoevaluación
1. ¿Cómo se ha sentido con la lectura realizada?
2. ¿Cuál es la idea central de la lectura?
3. Elabore un mapa conceptual sobre la especificidad de la gerencia.

31
QUINTA SEMANA

LECTURA

EL VALOR PÚBLICO EN LA GERENCIA SOCIAL

Tomado de material de estudio INDES.

Traducción realizada por C. Gustavo Gutiérrez de parte del texto de Kelly, G. y S. Muers (2003) Creating
Public Value: An analytical framework for public service reform. Strategic Unit, Cabinet Office.
http://www.strategy.gov.uk

Introducción al concepto

Esta sección establece el concepto de “valor público” y su relevancia para el debate actual sobre
la reforma del servicio público. Explora cómo el valor público se vincula con la relación
Estado/ciudadano, las “preferencias públicas” y las nociones de valor del sector privado. El valor
público se refiere al valor creado por el Estado a través de servicios, leyes, regulaciones y otras
acciones.

En una democracia, este valor es definido en última instancia por el público mismo. El valor es
determinado por las preferencias ciudadanas expresadas a través de una variedad de medios y
reflejados a través de las decisiones de los políticos electos.

El valor “añadido” por el Estado es la diferencia entre los beneficios obtenidos por las decisiones
públicas y los recursos y poderes que los ciudadanos deciden dar a su gobierno. En el valor
público subyace un contrato implícito – y a veces explícito. La legitimidad del Estado en su
conjunto generalmente depende de cuán bien crea valor.

El concepto de valor público provee un punto de referencia con el cual medir el desempeño de
las políticas e instituciones públicas, tomar decisiones sobre la asignación de recursos y
seleccionar sistemas apropiados de entrega.

Para que algo tenga valor no es suficiente que los ciudadanos digan que es deseable. Solo es de
valor si los ciudadanos, sea individual o colectivamente, están dispuestos a renunciar a algo a
cambio de ello. Los sacrificios no solamente se dan en términos monetarios (i.e. pagando
impuestos o cargos). También pueden involucrar conceder poderes coercitivos al Estado (e.g. a
cambio de seguridad), revelando información pública (e.g. a cambio de servicios/información
más personalizada), brindando tiempo (e.g. como miembro del ejército) o brindando otros
recursos personales (e.g. sangre). La idea de costo de oportunidad es por lo tanto central a la
idea de valor público: si se afirma que a los ciudadanos les gustaría que el Estado produzca algo,
pero no están dispuestos a renunciar a nada a cambio, entonces no resulta creíble que dicha
actividad realmente vaya a crear valor2.

Como regla general, las cosas claves que los ciudadanos tienden a dar valor se ubican en una de
estas tres categorías: resultados, servicios y confianza. Estas se superponen a alguna medida. Sin
embargo, proveen una manera útil de analizar las dimensiones del valor público y se exploran con
mayor detalle más adelante.

El valor y los valores están íntimamente vinculados. Vistos a través de los ojos del valor público,
la ética y los valores de cualquier organización pública, proveedor de servicios o profesión deben
ser juzgados por cuán apropiados son para la creación de valor en términos de: mejores

32
resultados, mejores servicios y/o mayor confianza. Valores inapropiados pueden conducir a la
destrucción del valor público.

Algunos análisis sobre los roles del Estado obtienen conclusiones a partir de principios teóricos.
En contraste, el enfoque que proponemos está basado más en la evidencia empírica: las
definiciones de valor probablemente cambiarán constantemente como resultado de la
experiencia y el debate públicos. De manera similar, las visiones del Estado sobre cómo
maximizar mejor el valor también son definidos por la experiencia y por la evidencia de lo que
funciona.

En el Reino Unido, es posible entender mejor varias de las actuales reformas como dirigidas a
aumentar el valor público, a diferencia de las reformas anteriores que estaban mucho más
enfocadas en la reducción del gasto. Ejemplos incluyen: las medidas dirigidas a mejorar la
experiencia de los pacientes en el sistema nacional de salud; el estímulo a una mayor capacidad
elección; y el uso de las escuelas como activos comunitarios disponibles para los grupos
ciudadanos.

Los lentes del valor público también ayudan a explicar por qué, contra toda predicción, la
mayoría de sociedades occidentales han mantenido sistemas ampliamente universales de
provisión de salud, educación y asistencia pública. Un factor determinante de esto lo constituyen
los altos costos de transacción de los modelos de mercado, pero también lo constituye la
percepción de la mayor equidad de los sistemas no basados en el mercado. Esto ayuda a explicar
el importante rol de la rendición de cuentas – por ejemplo en las escuelas – como un orientador
del desempeño, el cual constituye un complemento vital a las inspecciones y a los controles
verticales. También explica el importante rol de la concursabilidad. Mucha de la experiencia de
los últimos 20 años ha demostrado que el valor público se maximiza mejor no por medio de los
mercados privados ni por el monopolio de la provisión pública. Más bien, como la experiencia del
Reino Unido en las prisiones, el empleo y los servicios de asistencia pública lo demuestra, la
combinación de instituciones públicas fuertes y la competencia de organizaciones privadas y no
lucrativas logran el mejor balance de rendición de cuentas, innovación y eficiencia.

El valor público y las preferencias públicas

Las preferencias públicas constituyen el corazón del valor público. En una democracia, sólo el
público puede determinar lo que es verdaderamente de valor para él.

La economía social convencional brinda una explicación utilitaria, donde el valor descansa en el
propio interés individual, derivado primariamente a través del consumo de bienes y servicios
(incluyendo la recreación). Estas preferencias individuales son consideradas como dadas y fuera
del alcance de los hacedores de política. Ellas cumplen una “función social objetiva”. El rol de la
política es entonces asegurar que los recursos se usen para conseguir estos objetivos en una
manera eficiente. La eficiencia puede ser tanto de asignación (“¿estamos haciendo las cosas
correctas?”) como técnica (“¿estamos haciéndolas de la manera adecuada”?). En relación con el
uso de recursos, esto se traduce en “¿estamos gastando recursos en las áreas correctas?” (e.g.
prevención vs. cura); y, dentro de cada área, “¿estamos siendo costo efectivos?” (e.g. evitando
desperdicios administrativos).

En la práctica, la gente expresa preferencias definidas por un conjunto mucho más amplio de
objetivos públicos, por ejemplo, una distribución justa o el mantenimiento de fuerzas de paz en
otros países. Aunque en teoría esto debiera ser compatible con la economía social tradicional, en
la práctica las técnicas analíticas que este enfoque emplea raramente dan un reconocimiento
adecuado a estas preferencias públicas (en contraste con su bien establecida capacidad para
valorar los beneficios privados de consumir bienes y servicios no comerciales, como el cuidado de
la salud). Por esta razón, las preferencias públicas para un Estado confiable, para el debido

33
proceso y para el tratamiento justo raramente figuran dentro de las técnicas convencionales de
toma de decisión.

Las preferencias públicas se forman socialmente en la familia, entre amigos y en el debate

público. Una larga tradición de pensamiento político que se remonta a Platón, a través de
Tocqueville hasta comentaristas contemporáneos como Robert Reich y Michael Sandel sostiene
que el compromiso ciudadano en los asuntos públicos es deseable precisamente porque desafía y
cambia las preferencias subyacentes.

Las preferencias también dependen de los comportamiento de los demás. Por ejemplo, uno
podría apoyar un cambio hacia un sistema de transporte público diferente en la medida que los
demás miembros de la comunidad también lo apoyen y estén dispuestos a utilizarlo. Las
preferencias interdependientes de este tipo son comunes a lo largo de muchas áreas de política
pública y deben ser resueltas a través de procedimientos colectivos que permitan que las
aspiraciones públicas se formen, se expresen y reciban legitimidad. Un buen gobierno requiere
que los ciudadanos y sus representantes revisen continuamente los valores y objetivos
compartidos a través del proceso del debate público.

La existencia de preferencias públicas amerita decir algo con relación a la explicación

convencional de “fallas de mercado” para la acción estatal. Bajo este enfoque tradicional, el
gobierno debería involucrarse solo en producir o comisionar la producción de bienes y servicios
que el mercado halla difícil de proveer. Puesto de otra forma, la justificación para la
intervención del Estado se basa en criterios objetivos: problemas técnicos en la producción de la
cantidad óptima de ciertos bienes y servicios a través del mercado (e.g. bienes públicos). Una
perspectiva de valor público acepta esta justificación para la actividad del Estado pero va más
allá al reconocer que los ciudadanos pueden querer que el Estado actúe para provocar o prevenir
un determinado curso de acción aún cuando no se verifiquen los típicos rasgos de fallas de
mercado. En otras palabras, este enfoque reconoce una justificación inherentemente subjetiva –
o basada en valores – para la intervención estatal. Podría – por ejemplo – ser perfectamente
posible para alguien crear un mercado razonablemente funcional para bienes o servicios
controversiales – por ejemplo, el comercio de órganos humanos de países en desarrollo. De
acuerdo a la economía social tradicional, esto llevaría a ganancias para ambos, compradores y
vendedores. En estas circunstancias, la regulación estatal para reducir los límites de la actividad
del mercado podría crear valor público, aunque la intervención no se origine en una falla del
mercado.

Además de ganar una mejor comprensión de las preferencias establecidas, el Estado también
tratará de predecir y quitar sustento a actitudes y expectativas emergentes. En algunos temas,
para cuando el público haya desarrollado una clara preferencia, los problemas podrían haberse ya
presentado y sería demasiado tarde. Los líderes políticos preferirán identificar y evitar icebergs
políticos antes de consultar a la ciudadanía como les gustaría que se repare el buque después que
ha colisionado.

Los líderes políticos querrán también influenciar y acomodar las preferencias públicas: existe,
con base, valor en un líder que crea nuevas preferencias y las satisface, en vez de simplemente
atender las preferencias ya existentes (lo mismo es cierto en el sector privado: las compañías
más exitosas anticipan e influencian las preferencias antes que simplemente responder a ellas).
En efecto, existe evidencia que el interés público en temas específicos aumenta conforme los
políticos enfocan su atención en ellos. La idea del político que influye sobre las preferencias
tiende a dar lugar a preocupaciones sobre el paternalismo. Sin embargo, existen contrapesos
poderosos (como las consideraciones electorales, la prensa libre y las instituciones de la sociedad
civil) que probablemente evitarán que los líderes busquen imponer visiones que se aparten de la
opinión popular. En cambio, los liderazgos políticos exitosos con frecuencia implican la utilización
y el moldeamiento de los patrones de preferencias conforme estos empiezan a emerger.

34
Los componentes del valor público

Esta sección se desarrolla en mayor detalle algunos de los componentes claves del valor público,
dividido en tres categorías amplias de: servicios, resultados y confianza. También subraya qué es
lo que genera valor en estas áreas.

Existen muchas cosas que el Estado puede hacer que serán valoradas por el público. Pero todas
las áreas importantes de valor se encuadran dentro de tres amplias categorías: servicios,
resultados y confianza.

El valor creado por los servicios para los usuarios

Los ciudadanos derivan beneficios del uso personal de servicios públicos que son muy similares a
los beneficios derivados del consumo de aquellos comprados del sector privado. Por ejemplo, los
programas de la BBC no son inherentemente distintos de los programas con pagos de suscripción;
algunos de los servicios de ventas de mercadería provistos por la Oficina Postal no son
inherentemente distintos de aquellos provistos por otros comerciantes. Otros servicios públicos
pueden no enfrentar competencia directa, pero sin embargo son usados o experimentados
individualmente. Ejemplos de esto incluyen el sistema de salud, las escuelas, las universidades,
las guarderías infantiles, los servicios sociales y los servicios de asistencia pública. Sea implícita o
explícitamente, y aun cuando otros factores sean también crucialmente importantes, el público
siempre hace una evaluación entre el costo de (por ejemplo) los servicios de salud y el nivel de
servicio recibido.

En estas áreas, la satisfacción del usuario es crítica para el valor público. Probablemente, este es
más el caso de un público más demandante y consumista, cuyas expectativas están influenciadas
por su experiencia de los servicios privados. En el pasado se daba poca atención a la satisfacción
de los usuarios – la mera existencia del servicio era considerada suficiente, y el público estaba
con frecuencia agradecido sea cual fuese la calidad del servicio.

La evidencia sugiere que la satisfacción del usuario será probablemente influenciada por un
amplio rango de factores, incluyendo:

• El servicio al cliente: Del sector privado sabemos que la manera como la gente es tratada por
el personal figura apenas por detrás de la calidad y el precio del producto en la
determinación de su satisfacción.

• La información: Existe una fuerte correlación ente la satisfacción con diferentes servicios y el
nivel de información que la gente recibe sobre los mismos.

• La elección: Existe evidencia que mejores niveles de elección pueden impulsar la satisfacción
del usuario aun si estos no tiene un impacto claro sobre los resultados del servicio.

• El uso de servicios y la defensa: El hecho que la gente use servicios específicos, en

contraposición con solo haber oído de ellos a través de los medios de comunicación, resulta
significativo en la determinación su nivel de satisfacción. La evidencia de que la gente cada
vez más se inclina a confiar en aquellos cercanos a ellos más que en las instituciones, hace
evidente que una herramienta potencial para impulsar la satisfacción lo constituye la defensa
de consumidores por los usuarios del servicio.

Existe evidencia que la satisfacción es mayor en servicios considerados como importantes por los
usuarios.

Los esfuerzos para mejorar los niveles de satisfacción debieran basarse en un entendimiento de la
importancia relativa de los diferentes factores en relación a la satisfacción, así como en la

35
manera en que ésta varía a lo largo de diferentes áreas de servicio. En la actualidad, existen
enormes diferencias en nuestra comprensión de estos temas aunque, como el cuadro abajo lo
indica, existen algunas enseñanzas útiles provenientes de otros países.

Existe también evidencia que la ética y cultura de una organización son muy importantes en
determinar la medida en la cual los servicios destruyen o crean valor. La extensa literatura sobre
gerencia ofrece distintos modelos para comprender estas variables culturales en el desempeño:
una distinción comúnmente usada es entre cultura (sistemas fundamentales de actitudes y
creencias), clima (características comportamentales explícitas, e.g. como los gerentes tratan al
personal) y valores (tomando una perspectiva individual antes que organizacional sobre las
prioridades y motivaciones del personal). Todos estos aspectos están vinculados y pueden afectar
el desempeño de una organización de servicio público y su habilidad de crear valor.

El valor creado por los resultados

El Estado ha buscado cada vez más enfocar su atención en los resultados. Los resultados genuinos
son hoy vistos como mejores metas que las limitadas medidas de actividad o producto, las cuales
corren el riesgo de ser distorsionadas. Un buen ejemplo es el uso de la mortalidad infantil como
meta en países en vías de desarrollo. Esta meta de resultado captura un conjuntos de otros
factores; es claramente deseable; y es menos vulnerable al riesgo de distorsión por la agencias
involucradas que otras medidas más limitadas (tales como número de vacunaciones).

Determinar el valor a través del impacto de medidas objetivas de resultado no es fácil. Puede
involucrar complicadas (y cuestionables) evaluaciones de causalidad: ¿fue la acción estatal X la
causa del resultado social Y? En la mayoría de áreas existen aun diferencias considerables en
nuestro entendimiento de cómo crear valor a través de resultados: o tenemos un conocimiento
limitado de los que causa un resultado, o si tenemos una comprensión razonable de las causas,
entendemos poco sobre la efectividad de las diversas herramientas de presión política. Sin
embargo, a lo largo de un amplio rango de áreas de política, la sofisticación de las herramientas
de política está mejorando de manera continua.

El hecho que el valor público pueda ser producido como un esfuerzo conjunto de ciudadanos y
Estado es particularmente importante en el caso de los resultados. El Estado solo no puede
producir una menor criminalidad y una mejor salud: las normas sociales de comportamiento son
importantes. Por ejemplo, una mejor dieta y el ejercicio son tan críticos para los resultados de
salud como la entrega de servicios. El cambiar estas normas puede constituirse en una de las más
poderosas herramientas para un Estado que busca crear valor a través de resultados. Ha habido
notables éxitos (tales como reducción en el manejo bajo los efectos del alcohol); pero falta
entender como los Estados pueden de manera efectiva cambiar el comportamiento4, y en muchos
casos el público aun sobreestima lo que el Estado puede y no puede hacer.

El valor creado por la confianza/ legitimidad

La tercera fuente de valor público es la confianza, legitimidad y confiabilidad. La confianza se

ubica en el corazón de la relación entre ciudadanos y Estado. Es particularmente importante en
relación a los servicios que influencian la vida y la libertad (salud y seguridad). Pero también
importa para muchos otros servicios – incluyendo los servicios sociales y la educación. En estos
casos, aún cuando se cumpla el servicio formal y las metas de resultado, una falla en la confianza
podría destruir efectivamente el valor público.

Durante las décadas de los 80s y 90s se produjeron pérdidas severas de la confianza pública en
muchas instituciones públicas, incluyendo el ejecutivo, el parlamento y el poder judicial. Crisis
paralelas de confianza afectaron algunas compañías privadas. En algunos casos, las causas

36
podrían encontrarse en las percepciones de que estas instituciones no desempeñaban sus tareas
centrales muy bien. En otros casos, las percepciones de falta de integridad y compromiso ético
fueron también críticos. Estas tendencias ahora parecen estar moviéndose en la dirección
opuesta; sin embargo, ellas son recordatorios de que ninguna institución pública debería dar por
sentada su legitimidad.

Vivir en un Estado organizado abierto, democrático y justo ofrece beneficios adicionales a

cualquier mejora que produzca en la calidad de las políticas medida por resultados. Alienta un
sentimiento de pertenencia, reduce el resentimiento hacia las acciones del gobierno (legitimidad)
y aumenta la confianza en que el Estado tomará con probabilidad las mejores decisiones.

La gerencia social se fundamenta en la propuesta de que la esencia de la gerencia en los ámbitos

públicos radica en la generación de valor público (Moore, 1998), a través de la entrega de
servicios y la ejecución de programas y proyectos.

El concepto de valor público da un punto de referencia que ayuda a los que

ejercen la gerencia social a mantener una dirección estratégica en sus
acciones. Permite guiar las decisiones con base en una reflexión sencilla:
¿lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la sociedad?
¿Estamos logrando algo que la sociedad misma ha identificado como valioso?
¿algo que la sociedad estaría dispuesta a sacrificar algo para poderlo lograr?

Detengámonos un momento para reflexionar sobre lo que significa “valor público":

El “valor” en general, se relaciona con la capacidad de generar gozo, deleite o bienestar; brota
del calce entre necesidades y/o deseos y las oportunidades que se abren o los servicios que se
entregan. Necesariamente se relaciona con preferencias, satisfacciones y bienestar.

El Valor Público se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la ciudadanía colectiva,
o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva.

Las preferencias públicas necesariamente están en el corazón del valor público. (Kelly y Muers, p.
6). No obstante, el “público” no se trata de una mera agregación de preferencias individuales,
sino de una decisión colectiva, realizada en la arena política, con respecto a lo que es valioso y
prioritario (y lo que debe ser producido) para el conjunto social. Se produce “valor público” en la
medida que avancemos hacia “la sociedad que queremos”. Alford (2002) señala:

“Los ciudadanos tienen deseos y aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es decir,

concepciones acerca de cómo deberían ordenarse las cosas, de qué debería recibir quien o de
qué nuevos valores deberían promoverse, que se fundan en motivaciones o fines sociales y
normativos. En su forma más extrema, algunos ciudadanos podrían apoyar una política particular
aún cuando ellos, personalmente, perdieran como resultado de su implementación, porque la
consideran inherentemente valiosa o beneficiosa para la sociedad en su conjunto...”

El valor público surge de respuestas eficaces a problemas relevantes para los ciudadanos y los
beneficiarios o usuarios; la apertura de nuevas oportunidades para generaciones actuales y/o
futuras; la construcción de comunidad, ciudadanía, democracia y capital social; y la misma
realización de procesos públicos que demuestran el buen uso de recursos públicos. Busca
impactos más allá de la simple buena y eficiente entrega de servicios, en la creación de valor
público radica la noción de fortalecimiento del Estado democrático, la construcción de
ciudadanía y la ampliación de oportunidades para los ciudadanos.

37
El enfoque en el valor público brinda a la gerencia social un enfoque estratégico que prioriza la
respuesta a los ciudadanos y el mantenimiento de confianza y legitimidad a través de la buena
entrega de productos o servicios. (Kelly y Muers, 2002) Implica que importan los resultados que
los servicios, proyectos o programas causen entre las poblaciones objetivo, pero también
importan los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los
procesos que se establecen entre las organizaciones responsables por una creación de valor
público y las comunidades generan valor en sí mismos.

Con un enfoque en el valor público, importan no sólo los resultados de

las intervenciones sino también los procesos aplicados para generar
dichos resultados, ya que genera valor por sí mismo la interacción entre
las organizaciones responsables por una creación de val or público y los
ciudadanos.

Evidentemente, este concepto nos obliga a preguntar ¿Cómo se determina lo que es valioso
para el público? No hay ninguna voz que pueda hablar por la colectividad social en su conjunto.

Por lo contrario, distintas “voces” en la sociedad corresponden a visiones e intereses

particulares; los distintos intereses promueven prioridades y estrategias diferentes. Tratándose
una decisión colectiva, los mecanismos de expresión y decisión con respecto a lo que es valioso
siempre van a ser imperfectos: representación política, espacios públicos de deliberación y
concertación. La noción de valor público propone la necesaria utilización de dichos mecanismos –
con todas sus imperfecciones – para determinar lo que se considera valioso.

Esto implica que el ejercicio de la gerencia social tiene que contemplar acciones que ayudan a
discernir y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que genera valor para el "público".
Obliga a los que ejercen la gerencia social a estar pendientes de las percepciones y reacciones
del público, para mantener diálogos sobre lo que resulta valioso y lo que hay que repensar.

El enfoque en valor público obliga a los gerentes sociales a

abandonar el cómodo espacio burocrático o tecnocrático de un
entender abstracto de lo que constituye el “bien común” y
ejercer procesos iterativos e interactivos que ayudan a discernir
y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que genera
valor para el “público”.

En otras palabras, conduce a esfuerzos por escuchar la “voz ciudadana” no sólo representados
por los grupos que tienen mayor acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a diversos
grupos e intereses que componen la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploración continua
de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la
gerencia pública como los que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del
bienestar, por los propios ciudadanos.

Finalmente, otra implicación del enfoque en la generación de valor público consiste en la

necesidad de disponer de un gobierno con capacidad de respuesta (“responsiveness”). De acuerdo
a Goetz y Gaventa (2001), por esta última se entiende a la medida en la que una agencia de
servicio público demuestra receptividad a los puntos de vista, quejas y sugerencias de los
usuarios, y es capaz de incorporarlas en su propia estructura, cultura, y patrones de
comportamiento para articular la generación de valor público.

38
Naturalmente, una condición básica para la existencia de un Estado con capacidad de respuesta
en la generación de valor público es una administración pública que funcione. Esto último implica
no sólo un gobierno más eficaz y eficiente con múltiples capacidades gerenciales, políticas y
administrativas y adecuados mecanismos de rendición de cuentas, sino también un Estado abierto
de manera continúa a las aspiraciones y demandas de los ciudadanos. (Ver Repetto, 2004)

Trabajo individual

1. Investigue en su comunidad, durante los últimos cinco años, qué

proyectos han generado valor público y cuáles no.
2. Explique cuál es la diferencia entre valor público y utilidad o ganancia.
3. ¿Por qué es importante para un gerente social procurar generar valor
público?
4. Resuelva el caso “El proyecto de agua potable”

Autoevaluación
1. ¿Cuál fue lo nuevo que aprendió con la lectura?
2. ¿Qué sugerencias haría Usted a un gerente social para generar valor público?
3. ¿Puede señalar al menos tres valores que estén implicados en el trabajo de esta primera
semana? Enumérelos en orden de importancia y justifique su respuesta.

39
SEXTA SEMANA

LECTURA

La GERENCIA DE LA GERENCIA SOCIAL

La gerencia social entiende la gerencia en un sentido amplio, de manera similar a la que

proponen Metcalf y Richards (1990): el proceso de asumir responsabilidades por el desempeño de
un sistema. (p. 37) Entendida así, la gerencia abarca mucho más que una aplicación rutinaria de
un diseño pre-establecido de un plan, programa o estrategia. No se limita a rutinas de
“ejecución”, sino consiste en un ejercicio de coordinación estratégica de procesos y prácticas
que proponen generar algo que resulta valioso.

El INDES propone que la gerencia social no es un campo restringido a las funciones ejecutivas
ejercidas por los individuos que tienen autoridad formal dentro de las organizaciones, sino se
trata de un compromiso de la organización en su conjunto.

Los roles y responsabilidades van a variar entre diversos individuos, según su responsabilidad y
autoridad dentro de la organización. Pero, la gerencia social imprime en la organización una
visión y compromiso, que podrá afectar la forma de actuar de todo su equipo.

La gerencia social consiste en una buena práctica que se ejerce tanto al nivel de los responsables
por la construcción de las políticas macro, como también por los directivos sectoriales y
territoriales, como también por los que interactúan cotidianamente con los usuarios de los
servicios sociales y con las comunidades objetivo de las políticas sociales.

Combinando la reflexión sobre la esencia de la gerencia social (radicada en la generación de valor

público) y la definición de gerencia que acabamos de analizar, podríamos asociar la gerencia
social con el asumir responsabilidad por el desempeño de un sistema que genera resultados
valiosos para los usuarios y ciudadanos.

La gerencia social consiste en asumir responsabilidad por el desempeño de un sistema que facilita
y coordina la generación de resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos.

Profundicemos sobre diversos elementos de esta reflexión:

“Asumir responsabilidad...” La responsabilidad de la gerencia social radica en una

responsabilidad frente a los superiores jerárquicos y políticos, pero en última instancia, en una
responsabilidad frente a los ciudadanos, pues de ellos se deriva toda autoridad para actuar en el
ámbito público. Así la gerencia social tiene que caracterizarse por una responsabilización (o
“accountability”), lo que alude, a su vez, a dos características de la acción gerencial:

El asumir de un compromiso con la responsabilidad del logro de resultados que la sociedad

prioriza, o sea, un compromiso con resultados que los ciudadanos, mediante acción y deliberación
en la arena política, han identificado como valiosos. Sentirnos efectivamente responsables ante
usuarios y ciudadanos con capacidad de deliberación nos permite superar una concepción
formalista, jerárquica y correctiva de nuestra responsabilidad como funcionarios públicos,
orientada más a controlar el cumplimiento de las normas que a responder a las necesidades y
aspiraciones ciudadanas (Barzelay, 1998).

La capacidad de y voluntad para rendir cuentas frente a los ciudadanos y ciudadanas. Esto, a su
vez, nos obligan a poner en marcha y gestionar mecanismos institucionales que permitan a los

40
usuarios y ciudadanos ejercer control sobre la acción del gobierno y de las organizaciones
públicas (CLAD 2000).

“...por el desempeño de un sistema que genera resultados..” Un enfoque en resultados nos

remite inmediatamente a una reflexión que busca distinguir nuestros fines (aquellos resultados
valiosos para los ciudadanos y usuarios) de los medios (los procesos, las actividades e inversiones
y las funciones que ejercemos). Nos obliga a pensar sistémicamente en la orquestación de
procesos, actividades e inversiones y la coordinación entre unidades, departamentos y
organizaciones, para poder lograr resultados para los ciudadanos. debemos entonces sentirnos
responsables por el desempeño global de los sistemas o procesos que permiten producirlos y no
sólo por nuestra unidad, función u organización.

“..resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos.” Tradicionalmente las organizaciones

públicas definen qué es de “interés público” en función a los conocimientos técnicos de los
expertos en el área de política del cual se trate. Sin duda estos conocimientos son útiles y
necesarios, pero sólo si son capaces de establecer un diálogo fructífero con las demandas y
aspiraciones de los usuarios y ciudadanos. La orientación hacia la comunidad y el ejercicio de una
continua mirada hacia afuera de nuestras organizaciones son así elementos indispensables de una
gerencia preocupada por generar resultados valiosos (Barzelay 1998, Moore 1998). La
participación de los usuarios y ciudadanos en el establecimiento de metas para nuestros
programas, e incluso su participación activa en la generación de los servicios (tema al que
haremos referencia en la unidad 1.2) es así un ingrediente necesario para la gestión de programas
sociales.

Lo SOCIAL de la Gerencia Social

La gerencia social deriva una naturaleza especial de la naturaleza particular de los problemas que
se proponen superar o evitar y de las características de las organizaciones y programas del medio
o sector social. (Sulbrandt, 2004) Consideremos las siguientes características de los problemas
sociales:

1. Los problemas sociales son complejos:

Los problemas sociales son complejos. Resultan de y se asocian con múltiples dinámicas y causas
entremezcladas. Esta complejidad hace que no sea sencillo formular el problema de manera

41
precisa ni proponer fácilmente acciones para enfrentarlo. Como consecuencia las políticas y
programas sociales suelen tener múltiples objetivos, a veces inconsistentes entre sí y hasta
contradictorios, siendo que unas actividades respondan a unos objetivos y otras a otros.

2. Los problemas sociales son dinámicos:

Los problemas sociales son dinámicos, es decir, cambian a lo largo del tiempo. Esto obliga a que
los programas sociales tengan objetivos móviles, que requieren reformulación de manera
continua con el fin de seguir siendo pertinentes y relevantes. El aprendizaje que tienen las
organizaciones, gestores y directivos involucrados en los programas sociales, influye también en
este proceso de redefinición de los objetivos.

3. Tecnologías blandas

Las estrategias que se definen para enfrentar problemas sociales necesariamente dependen de
tecnologías blandas. Toda acción que busca resolver un problema requiere de una tecnología (o
metodología, si se prefiere), es decir, un conjunto de conocimientos y herramientas que permiten
proponer acciones para generar determinados resultados, los cuales se cree que tendrán impacto
sobre las causas del problema en cuestión. Así, una tecnología establece relaciones entre :
insumos – acciones – resultados – efectos. Una tecnología es dura si las relaciones entre insumos y
acciones por un lado y resultados – efectos por otro, son probados, con alto grado de
certidumbre.

4. Mejoras en las condiciones y calidad de vida

Los objetivos de las políticas y los programas sociales se refieren a mejoras en las condiciones y
calidad de vida de los individuos, las familias y/o las comunidades. Actúan sobre personas
individuales y sobre las relaciones entre personas. Como tal, tienen una naturaleza que no cabe
cómodamente en los compartimientos sectoriales que caracterizan las organizaciones del ámbito
social. Su carácter multidimensional exige la intervención de organizaciones con mandatos y
capacidades muy variadas. A ello, se agrega que muchas veces intervienen organizaciones de
diversos niveles de gobierno (nacional y sub nacional). La coordinación intra organizacional
resulta así necesaria.

5. Instancias, organizaciones y actores sociales

Por estas mismas razones, los programas sociales exigen la intervención de un número amplio de
instancias, organizaciones y actores sociales, dado que están vinculados directamente a algunas
de las causas o dimensiones que componen el problema. Esto complica significativamente el
sistema de toma de decisiones en los programas.

6. Población objetivo

Los cambios en lo social requieren que la población objetivo “ponga de su parte” para que se
generen los logros deseados. Dicha población no puede recibir pasivamente los servicios sociales,
sino tienen que interactuar con los servicios o las intervenciones para poder generar el cambio
deseado. Concretamente, un paciente tiene que entender y aplicar las recomendaciones del
médico para que el servicio de salud rinda su resultado esperado; los ciudadanos tienen que
asimilar y actuar sobre las campañas de concientización para que éstas puedan conducir a un
cambio de actitudes. Esta característica – que es constitutiva de lo “social” – introduce

42
exigencias sobre la gestión, para asegurar que haya interacción efectiva con usuarios y
beneficiarios de los servicios y las intervenciones.

Estas características constituyen desafíos para la generación de valor para los ciudadanos en los
ámbitos de las políticas y programas sociales. La gerencia social propone enfrentar dichos
desafíos, y por ende, ha adquirido las siguientes características (Mokate y Saavedra, 2005):

Características

1. Adaptativa

Es adaptativa, pues debe reformular de manera continua las acciones a realizar para responder a
objetivos múltiples y móviles, así como a un mejoramiento de las tecnologías en uso. Obedece
además a la necesidad de ser lo suficientemente flexible para poder adaptarse a las reacciones
de los usuarios y beneficiarios con los cuales interactúa. La adaptabilidad responde también a la
existencia de distintas visiones por parte de un número significativo de actores que
constantemente interactúan y negocian entre sí. Los cambios que se producen en la manera
como los actores conciben el problema y las acciones necesarias para enfrentarlos exigen así una
gestión adaptativa. Finalmente, la adaptabilidad es también necesaria para responde a
problemas que muestran una dinámica de permanente cambio.

2. Integral

Es integral, pues debe considerar la complejidad e interrelación de los problemas sociales (puesta
de manifiesto en la existencia de objetivos múltiples). Así, los programas sociales deben buscar
capturar la integralidad del problema que enfrentan, considerando las diversas dimensiones y
causas que en el intervienen.

3. Interorganizcional

Recurre a la gestión interorganizacional, promoviendo el trabajo en redes, puesto que es la única

manera de perseguir objetivos múltiples y responder a dimensiones diversas.

43
4. Estratégica

Es estratégica, en el sentido que adapta flexiblemente sus planes, programas y proyectos,

decisiones y acciones, a las dinámicas de su entorno social, político e institucional, con el fin de
asegurar que logre generar valor público especificado en su misión y visión organizacional.
Articula los recursos a su alcance (organizacionales, humanos, financieros, políticos y técnicos)
con el fin de lograr el cambio social esperado.

5. Participación y concertación

Promueve la participación y la concertación de objetivos y prioridades entre actores que tienen

distintas visiones del problema y de las soluciones, así como distintos grados de poder. El
necesario involucramiento de distintos actores y organizaciones exigen a los gerentes realizar un
continuo esfuerzo de concertación. La deliberación entre los involucrados (y los ciudadanos en
general) en los ámbitos políticos es el principal mecanismo del cual disponemos para identificar y
seleccionar resultados valiosos.

6. Responsabilización

Promueve la responsabilización (“accountability”) de las organizaciones y personas dedicadas a

enfrentar los problemas sociales, pues la necesaria “orientación hacia la comunidad” exige
hacerse responsable ante los usuarios y ciudadanos de los recursos utilizados, las acciones
realizadas y los resultados e impactos logrados.

Adicionalmente, como destaca el texto sobre el enfoque de gerencia social del INDES, la gerencia
social promueve una perspectiva ética, centrada en los valores de responsabilidad, solidaridad y
compromiso con la equidad.

Se guía además por criterios de eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad, que es

indispensable tomar en cuenta a fin de lograr un desarrollo social sostenible.

En síntesis, entonces, proponemos que la gerencia social consiste en el

proceso de asumir responsabilidad por coordinar funciones de
desarrollo, implementación y evaluación de estrategias con el fin de
generar resultados que responden de manera eficaz y eficiente a
problemas sociales que son importantes para los ciudadanos. Ello,
mediante la gestión adaptativa, integral, participativa y responsable de las
políticas y programas sociales. Combina y coordina esfuerzos de gestión
programática, gestión política y gestión organizacional. Y, todo esto, con la
finalidad de promover el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible.

Trabajo individual

1. ¿A qué se refiere la lectura con la gerencia de la gerencia social?

2. ¿Cómo podría explicar la complejidad en la gerencia social?
3. Identifique un ejemplo de una situación compleja y de una situación
adaptativa.
4. Resuelva el caso “Modernización del Estado”

Autoevaluación
1. ¿Qué cosas nuevas aprendió con la lectura?
2. ¿Qué conceptos no le quedan claros y necesitaría profundizar con una investigación?
3. ¿Cuál es la idea central de la lectura?

44
SÉPTIMA Y OCTAVA SEMANAS

LECTURA

EL GERENTE SOCIAL

Retos del gerente social

El gerente social deberá tener como retos primordiales, además de una comprensión detallada
del programa social y las necesidades de los grupos sociales vulnerables, contar con un sistema de
información preciso y ordenado, enmarcado en una estrategia comunicativa que se dirija a la
comunidad a la cual sirve como profesional experto. Otras características que se mencionan a
continuación ayudan a comprender aún más la enorme importancia de los gestores y los gerentes
sociales:

El gerente social debe aprender a leer la diversidad, entendiendo las lógicas de las
culturas locales y el entorno regional.

Debe ser un traductor, es decir, ser capaz de actuar como intérprete y facilitador de
los procesos comunicativos y sociales que se dan en el tejido cultural y social.

Ante todo, ha de ser un excelente negociador.

Debe mantener la historia en la memoria. El desarrollo no es sólo construir, también
es preservar.

Tiene que estar conectado con el mundo, pues deberá construir redes e intercambiar
información y experiencias, aprender de otros y mostrar los éxitos.

Debe ser un gestor de oportunidades y saber aprovechar las que se le presenten.

Debe ser un jugador a largo plazo: el desarrollo es un proceso con una meta virtual
que nunca se alcanza.

Debe producir hechos en el corto plazo.

¿Qué hace un gerente social?

¿Qué tipo de gerentes?

¿Qué estilo gerencial puede ser el apropiado para un programa social? ¿qué tipo de problemas
concretos tiene un programa social en la práctica y, por lo tanto, qué perfil de gerente es
necesario tratar de formar en materia social? Estos y otros interrogantes semejantes tienen una
importancia de primer orden porque los recursos humanos son el punto definitivo en donde se
decide el éxito de los programas en la práctica. Quien conduce los programas sociales tiene a su
vez un rol estratégico en cómo se resolverán. Así, por ejemplo, el gerente definirá si hay
participación o todo lo contrario, o si se "declama" participación, pero no se hace nada en
efectivo. ¿Cómo desarrollar capacidades gerenciales apropiadas?

Un primer punto es que el gerente tiene que estar formado por su tarea. En América Latina se
parte con frecuencia de la suposición de que, si se trata de un programa masivo de salud, será un
médico el gerente adecuado, o si son programas de educación, educadores. En la práctica no ha
funcionado mucho el esquema, independientemente de los méritos que pudieran tener unos u
otros por la antes señalada especificidad de la gerencia social que hay en un programa social
exceden normalmente ampliamente las posibilidades de alguien que tiene una calificación
especializada, en determinado campo, pero no una preparación para ese tipo de problemas de
conducción.

45
En segundo lugar, tampoco resuelve el problema reemplazar a los médicos, educadores, y otros,
por administradores profesionales.

En América Latina los administradores profesionales han sido con frecuencia entrenados sólo
para manejar estructuras burocrático-formales. Se les enseña acerca de organigramas, manuales
de normas, descripciones de puestos, mandar memorándum. Ello no habilita para lidiar con un
programa social, donde están presionando los lobbies, los políticos, la población asistida y
cotidianamente se producen variaciones, e incluso una parte de la población puede desaparecer
porque la tierra donde está asentada se hace inhabitable.

Se debería marchar hacia un tipo de gerencia más sofisticada que atienda la impredecibilidad y
variabilidad que surge de la práctica de la gestión social. Como se indicó anteriormente, la
mayor parte de los problemas que se presentan no estaba en la planificación previa y tampoco
estaba dentro de los supuestos más probables. Fueron deviniendo de la realidad porque la
realidad implica que de pronto hay recortes en el gasto social, que cambiaron al ministro, que un
grupo local ha armado una coalición de poder para impedir que los suministros lleguen por tal
lado y trata de que lleguen por el otro, y así sucesivamente, y además múltiples variables que
derivan de la dinámica con la comunidad con la que se está actuando. Algunas son negativas
como las anteriores y otras pueden ser positivas, como que aumentó el nivel de madurez de la
comunidad respecto a la situación, que está en condiciones de pasar etapas más avanzadas.

La gerencia en el campo social es, como sugiere Rondinelli, una gerencia en donde no hay un
diseño previo y una acción posterior, sino que ambos deberían fusionarse en el día a día. Hay que
actuar, retroalimentar, y se necesita una gerencia totalmente adaptiva.

Se debe formar recursos humanos para ese tipo de trabajo, que requiere un perfil ad hoc. Por
ejemplo, uno de los rasgos del perfil de un gerente que pueda hacer gerencia adaptiva es que
tiene que haber un cambio muy importante en estructuras mentales básicas. Así nuestros
gerentes en América Latina en casi todos los campos están entrenados para basarse en el pasado.
Proyectar datos históricos en presupuestos, marketing, programas sociales.

Ese estilo es cuestionable por cuanto nos hallamos en un tiempo de cambios acelerados cuando lo
que viene es bastante distinto de lo anterior. Es necesario ser capaz entonces de trabajar
oteando el futuro, a través de métodos más finos que la mera proyección del pasado.

Además, nuestros gerentes están acostumbrados a pensar en términos de un escenario único. Un

gerente adaptivo tiene que ser capaz de pensar en términos de escenarios múltiples. Puede ser
que pase (a), (b), (c) o (d) ¿qué haré en cada caso? Se requiere un entrenamiento para
reemplazar el estilo de pensamiento uniescenario por el multiescenario.

Se necesita un gerente social con altísima sensibilidad hacia la comunidad, que esté sintonizado
con la gente. Una escuela europea, de pensamiento en materia municipal, la Public Service
Orientation, subraya que las burocracias municipales en Europa han estado ofreciendo servicios
permanentemente en función de su formación, conocimientos, el "estado de las artes" en el
campo, lo que les parece más moderno. Esa escuela enfatiza que hay que partir al revés de lo
que la comunidad está considerando sus prioridades básicas, de lo que le "duele" a la comunidad".
Estos son algunos de los rasgos del gerente deseable en el campo social.

Las líneas de trabajo planteadas respecto a los problemas estratégicos de gerencia social
abordados: articular la política económica y la social, el recambio de la estrategia global para
trabajar en materia de pobreza, articular el sector social internamente sobre la base de redes,
estructurar organizaciones ligadas a la gerencia de avanzada la descentralización, y la gerencia
adaptiva parecen ser caminos promisorios para mejorar la efectividad final de los programas
sociales.

46
Ante todo, el gerente social es un experto en humanidad. Para ser experto en humanidad, el
gerente social debe tener un corazón amplio y generoso. Su relación con personas y con
situaciones humanas copa buena parte de su pensar y hacer. Aunque no necesariamente tenga
que detentar diplomas en psicología, sí tiene que manejar un buen caudal de recursos e
intuiciones que le permitan acercarse y relacionarse con una variedad amplia de caracteres
humanos.

En su haber tiene que tener una disposición y capacidad de escucha. Es evidente esta actitud de
escucha en temas específicos de su gestión. No todo se sabe y se conoce. Por el contrario, al paso
del tiempo, uno se convence de que se tiene necesidad de ampliar las perspectivas y contenidos
en temas supuestamente sabidos. Prestar atención, concentrándose en atender y entender los
mensajes que vienen de los colaboradores y de los miembros del equipo, supone una buena dosis
de humildad y de reconocimiento de las limitaciones personales. Esta actitud de escucha se debe
extender a tratar de captar los mensajes que vienen del exterior, sean estas personas,
organizaciones o situaciones específicas y de contextos sociales. El gerente social debe de ser
capaz de leer lo que la realidad le está apuntando.

No pocas veces se demanda del gerente social una capacidad de escucha para atender
dimensiones personales, tanto de los que componen la organización como de personas externas a
la misma. No sé si los manuales de gerencia consideren este caso, pero la experiencia indica que
son momentos privilegiados para ejercer la gratuidad presente, en alguna manera, en toda
relación humana y de abrir oportunidades de superación de barreras y de posibilidades para un
mayor compromiso.

Solamente si existe una actitud de escucha, se podrá dialogar. La experiencia muestra que
muchos de los supuestos diálogos no han sido sino monólogos disfrazados. El diálogo nace de la
valoración hacia el otro, del reconocimiento de que el otro es sujeto de valores, digno de ser
respetado y escuchado, portador de su verdad que puede llegar a ser, también, mi verdad. Todo
diálogo supone desarrollar la capacidad de saber esperar, no necesariamente para imponer los
propios puntos de vista, sino más bien para que caigan los propios prejuicios que impiden captar y
procesar las propuestas del otro. En este sentido hay que desarrollar una alta capacidad de
paciencia, normalmente dirigida a uno mismo. Parte de la sabiduría consiste en saberse tener
paciencia.i

El gerente social, además de saber escuchar y dialogar, debe de ser capaz de confrontar. La
confrontación tiene que ver con que todos carguemos con la realidad y con nuestro compromiso.
Confrontarse a sí mismo, ante todo, y a cada uno de los colaboradores con la misión, con los
procesos y con los resultados. Confrontar supone temple personal y mantenerse lejos de
posiciones autoritarias destempladas. La confrontación se convierte en un momento pedagógico
importante para el crecimiento y desarrollo personal.

Otra cuestión es la relación de los distintos ritmos de las diversas instancias de la organización y
los peligros del democratismo. El gerente social fundamentalmente se presenta como el que
empuja o “tensa” la cuerda para que los equipos o instancias den más de sí, no se atasquen en
exigencias endógenas del mismo equipo, en discusiones y debates que no tienen fin y puedan así
responder responsablemente a la realidad.

El trabajo social, no puede llevarse a cabo sin altas cuotas de motivación, que requieren
constante renovación. Los procesos son arduos y lentos, expuestos constantemente a pequeños
fracasos, o a que las expectativas sobre las metas propuestas no se vean satisfechas o se
mantengan lejanas. En medio de contextos no fáciles, el gerente social deberá cuidar de la
calidad de su propia motivación que nazca de la fuente de su libertad y compromiso. Debe de
vivir, pues, con alto grado de ilusión y esperanza, de modo que la misma le salga por los poros, y
sea capaz de neutralizar y superar los efectos de tantas pequeñas frustraciones paralizantes.

47
Para terminar este apartado, hay un rasgo que da sustento a todas estas características del perfil
del gerente social. En la base de su perfil, tiene que haber un fundamento de fe. En primer lugar,
tiene que tener fe en sí mismo, en sus potencialidades, en su persona como valor, con todas sus
limitaciones. De ahí, se derivarán el respeto a sí mismo y la autoestima. Estará, así, en
condiciones para relativizar con libertad muchos de sus intocables absolutos y reírse un tanto de
sí mismo. Esta fe se debe extender a las personas del entorno de la organización y del entorno
social. Creer en el otro, en que también es valioso y digno de respeto, especialmente si aparece
débil y excluido, hermano y compañero de camino, es la condición para que la gestión del
gerente social y de la organización sea creíble. Así, el gerente social se convierte en hombre o en
mujer de fe.

Como todo gerente, el gerente social tiene una serie de funciones que desempeñar pero, además,
en cuanto el gerente social tiene que cumplir algunas funciones propias de su condición. Sin
embargo, antes de responder la pregunta sobre las funciones es necesario identificar los
principales objetivos que los gerentes persiguen.

Objetivos de la Gerencia Social

Como objetivos de la gerencia social podemos citar:

Obtener resultados: las actividades deben tener el impacto esperado en la resolución o

alivio del problema objetivo.

Generar valor público: satisfacer las necesidades y crear oportunidades que los
ciudadanos caracterizan como importantes o prioritarias a través de la participación
democrática. El valor público refleja a base ética de una sociedad y se define por medio
de un proceso político (negociación entre intereses, aspiraciones y demandas) y
conflictivo (no es fácil determinar que es valioso, cuan valioso y para quién).

Construir ciudadanía. Colaborar para la creación de las condiciones en las que los
ciudadanos puedan ejercer sus derechos y asumir sus responsabilidades sociales.

Desarrollar una ética de compromiso social y de solidaridad.

Promover la equidad, lo que implica compromiso con brindar respuestas a las necesidades
en forma igualitaria y con sentido de justicia.

Fortalecer la democracia participativa, creando mecanismos y capacidades para que los
ciudadanos y ciudadanas participen plenamente en la formación, ejecución y evaluación
de las políticas y programas sociales.

Lograr que los programas o proyectos sociales logren sostenibilidad.

Lograr la articulación social entre grupos sociales significativos (género, étnicos, etc.)

A fin de lograr esos objetivos, el gerente debe desarrollar una serie de funciones. Entre ellas es
posible distinguir dos categorías centrales:

la funciones estratégicas;

las funciones operativas.

Ambas son esenciales para un eficiente desempeño.

Desde una perspectiva del más alto nivel gerencial, hay por lo menos seis funciones estratégicas
críticas:

Monitorear el medio ambiente

Se trata de identificar y mantenerse actualizado sobre las cuestiones y tendencias externas a la

organización, ya sea en la administración pública o en el medio ambiente político, social y
económico y su relación con las políticas y prioridades de la agencia. Supone un conocimiento

48
crítico del entorno, la aceptación de su complejidad y ambigüedad, la capacidad de construir
mapas políticos, el identificar a los involucrados y sus intereses y la capacidad de construir
alianzas y coaliciones estratégicas.

Interpretar

El gerente tiene que interpretar adecuadamente todos los datos sobre el medio externo e interno
de forma tal que le permita identificar oportunidades de largo plazo, generar una visión de
futuro, actualizar la misión efectiva de la organización; dar a conocer a los subordinados las
políticas, prioridades, cuestiones y tendencias de la organización y la manera en que estas
orientaciones serán incorporadas en las actividades y productos de sus unidades.

Representar

Representar la organización, lo que implica explicar, promover y defender sus actividades ante
personas y grupos externos y frente a las autoridades del sector público. Supone manejar el
posicionamiento institucional.

Coordinar

Desempeñar funciones de vinculación e integración de las actividades de las diversas unidades al

interior de la organización y de ellas con las actividades de otras agencias u organismos. Mantiene
la estructura y el flujo del sistema protegiendo su continuidad. Necesita ser una persona
confiable de la cual se puede depender.

Planificar la organización

Esto supone desarrollar y tomar decisiones sobre las metas, objetivos y prioridades de largo y
mediano plazo y elegir entre cursos alternativos de acción. Se trata de mantener una clara señal
de misión, establecer direcciones precisas y los medios que permitirán lograr las metas.

Conducir la unidad de trabajo

El gerente social clarifica las expectativas y transforma los planes en acciones concretas, para lo
cual se deben establecer objetivos y prioridades de corto plazo, instaurar un calendario,
implantar secuencias de actividades, asignar los responsables de las tareas y vigilar las
correspondientes operaciones logísticas.

Inicia estas actividades de manera decisiva. Programa de acuerdo a la visión y a los planes
estratégicos, rediseña la organización y delega efectivamente.

Para llevar a cabo estas funciones de tipo estratégico- aunque secundariamente también es cierto
para funciones de tipo operativas - se requiere de una serie de competencias generales. Se
entiende por competencias a repertorios de comportamientos que algunas personas manejan o
dominan mejor que otras, lo que las hace eficaces en una situación determinada. Hay un
conjunto de competencias generales que son fundamentales para el desarrollo de las tareas más
altas de la gerencia. En primer término aparecen las competencias valóricas entre las cuales se
destacan la vocación de servicio público, la sensibilidad social, la probidad y conducta ética y la
lealtad institucional. En segundo término, aparecen las competencias cognitivas que supone que
el gerente practique un pensamiento sistémico, analítico y conceptual. Junto a esto debe mostrar
capacidades creativas. Un último conjunto de competencias son las sociales, las que tienen que
ver con la presencia personal, las habilidades expresivas, la capacidad de interacción en la
diversidad y la cultura general del gerente.

En el nivel inmediatamente inferior, hay una serie funciones operativas a desempeñar y que
deben ser partes importantes del trabajo de un gerente social. Entre las más importantes figuran:

49
Presupuestar

Esta función crítica implica preparar, justificar, negociar y administrar el presupuesto de la

organización.

Administrar los recursos materiales

El cumplimiento de esta función asegura los suministros, equipos e instalaciones; supervigila las
compras y contratos y, además, monitorea las operaciones logísticas.

Gestionar el personal

En el nivel superior esta función supone generar líderes, desarrollar equipos comprometidos,
crear un ambiente de aprendizaje, institucionalizar valores de confianza y cooperación y el
manejo de relaciones con organizaciones gremiales. En los aspectos más operativos, implica
proyectar el tipo y número de personal necesario para la organización y poner en marcha las
funciones de reclutamiento, selección, promoción y evaluación del desempeño.

Supervisar

Dirige y controla el trabajo cotidiano del equipo de la organización programa o proyecto y

estimula y reconoce el buen desempeño. Esto implica estimular un trabajo en la máxima
capacidad del equipo, la creatividad y la innovación, el entusiasmo y orgullo y el aprendizaje
frente a los errores.

Monitorear la unidad de trabajo

Mantiene actualizado el estado de situación de las actividades en la organización, identifica las

áreas-problemas y toma acciones correctivas como la reasignación de tareas, el reordenamiento
del calendario, la revisión de recursos, etc.).

Evaluar el programa

Se evalúa el grado de cumplimiento de metas y la efectividad / eficiencia de las operaciones de

la organización y se identifica los medios para mejorar su desempeño.

Estas funciones determinan lo que hace el gerente. Ellas se deben complementar con una serie
de requerimientos de acción que definen el "cómo hacerlo" para alcanzar un grado alto de
efectividad.

A partir de esta primera circunscripción de significado, de descripción de las principales

funciones de un gerente social, es importante explicitar que el enfoque de Gerencia Social, no se
limita al gerenciamiento” de los programas / organizaciones del área social, sino que abarca una
concepción sistémica integradora, como plantea Kliksberg, según la cual, para enfrentar el
cuadro crítico de pobreza que atraviesa América Latina, es necesario emprender
simultáneamente planes y acciones destinados a :

• redefinir un modelo de desarrollo para cada sociedad, lo cual implica pensar procesos
urgentes, pero de impacto en el mediano y largo plazo ;
• instrumentar políticas redistributivas, a partir de distintas políticas fiscales, en
procesos de corto y mediano plazo y
• apuntar a una drástica eficientización de los programas sociales masivos de superación
de la pobreza, es decir, emprender un nuevo estilo de Gerencia Social, en los
procesos inmediatos y de corto plazo.

50
Ello resulta tanto más relevante cuando una de las (justas) críticas que se suele hacer a la
Gerencia Social deviene de la comprensión acotada a una simple eficientización en el uso de los
escasos recursos destinados al área social. En otras palabras, entendemos legítimo cuestionar la
mala administración de los recursos al mismo tiempo que hacerlo con los otros dos aspectos,
fundantes y complementarios entre los tres. De todos modos, debemos reconocer que en América
Latina hemos transitado una larga tradición de un dudoso Estado de bienestar, en el cual el estilo
de gerenciamiento de la cosa pública estuvo más bien asociado a la ineficiencia y al clientelismo
(éste, sí, eficiente), por lo cual no resulta ocioso replantearse los términos estrictamente
gerenciales, en este nuevo marco de comprensión de un nuevo rol del Estado, que, precisamente,
en aras de aumentar su eficiencia, privatizó, desreguló y descentralizó todo lo que pudo, pero no
logró con ello consolidar la democracia política en el plano social.

También es útil recordar que, en los sucesivos procesos de reforma de Estado, ha sido rota la
relativa estabilidad del empleo público, ya sea por una drástica reducción salarial, ya sea por la
implementación de programas de retiro voluntario que, en gran medida, inauguraron una etapa
de alianzas con las organizaciones del tercer sector, que actualmente cumplen buena parte de
las funciones del empleo público en el área social. En otras palabras, el empleo público también
se precarizó y buena parte del área social dejó de ser patrimonio de los “empleados públicos”
para ingresar a un estilo de gerenciamiento más parecido al sector público no estatal, con lo cual
también se reconfiguraron los programas y los ejecutores de programas sociales, ahora
focalizados y atendidos por nuevos prestatarios.

No hay duda, pues, de que el área social debe ser motivo de atención renovada, tanto por la
complejidad de su especificidad, como por su nueva reconfiguración: no es posible producir los
resultados necesarios, si no partimos de la comprensión del carácter multiinstitucional,
multiactoral y de alta imprevisibilidad de sus prácticas, que demandan una gerencia
permanentemente adaptativa, a la vez que altamente eficiente. De esta comprensión, nace la
opción de revisar la el enfoque epistemológico con que se operó previamente, para aportar
algunos avances en materia de complejidad a la gerencia de los procesos sociales, postura quizás
mucho más frecuente en el ámbito de las terapias que en la administración pública.

En síntesis, nos interesa resaltar aquí que la resignificación de Gerencia Social que más nos atrajo
fue la inevitable demanda de resultados que esta expresión conlleva. Desde el mismo nombre, no
se espera de un gerente social que cumpla reglamentos o produzca explicaciones para sus
fracasos dentro de la normativa vigente, sino que apunte a llevar a cabo las acciones que
producirán los resultados esperados... Quizás, la interpretación más generativa sea, en este
sentido, la que postula la responsabilidad sobre el todo compartida por los distintos actores
sociales a nivel de resultados finales y no más sobre cada una de sus partes o funciones
especializadas, como evoca la comprensión tradicional (burocrática) de las funciones propias del
Estado.

Las nuevas herramientas de la intervención

A partir de nuestra experiencia profesional, se han sintetizado tres paquetes de habilidades que
se presenta como “herramientas”. Es necesario aclarar que, en cada contexto, la presentación e
introducción de cada uno de ellos implica la realización de un largo trabajo previo de diagnóstico
participativo y la exploración colectiva del sentido común de la organización/ proyecto en que
están involucrados los participantes.

Estas habilidades han sido transformadas en “herramientas” a los efectos de plantear la

posibilidad de que “operen” sobre el rediseño de las distintas prácticas al interior de las
organizaciones o grupos humanos multiinstitucionales, como ocurre en la gestión de los

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programas más diversos, que abarcan desde la distribución de un vaso de leche en la escuela o
entrega de alimentos a la familia, hasta la puesta en marcha de un emprendimiento productivo,
individual o comunitario. Si conviene aquí denominar genéricamente gerente social a los que
tienen a cargo tal tipo de actividades, resultará también más fácil comprender qué clase de
procesos e interacciones debe afrontarse en la práctica cotidiana. Para ello, se han integrado en
tres grupos de habilidades: procesuales, relacionales y actitudinales.

Las cinco habilidades procesuales del gerente social: indicadores meso

Empezaremos por nombrar las herramientas que derivan de esta primera definición del mismo
Kliksberg. Para él, los principales “dilemas de decisión en Gerencia Social son la “turbulencia” en
los objetivos, la complejidad política de los procesos de implementación, la accesibilidad a los
beneficiarios, la relevancia del estilo de gestión, las dificultades de coordinación entre los
distintos actores sociales y etapas de los proyectos, la necesidad de descentralización y, la
evaluación y gerencia de los distintos procesos”. En consecuencia, el perfil deseable de gerente
social debe incluir necesariamente:”capacidad para gerenciar complejidad”, “orientación a la
articulación social”, “capacidades para la concertación”, “gerencia de frontera tecnológica” y
“formación hacia el compromiso”.

En nuestra propuesta, estas necesidades se satisfacen a partir del cultivo permanente de las
siguientes habilidades de:

1. Administrar la incertidumbre
2. Articular los recursos existentes en redes de ayuda
3. Ejercitar permanentemente la capacidad de concertación
4. Utilizar la tecnología apropiada a cada contexto
5. Actuar hacia el compromiso con los resultados deseados.

Administrar la incertidumbre

Si tenemos en cuenta la naturaleza misma de los procesos de gerenciamiento del área social,
constatamos que variadas circunstancias contribuyen a que tanto los objetivos como las
estrategias de consecución de los mismos cambien permanentemente, también por distintas
razones: ya sea porque varía en el tiempo la conformación de la población destinataria, o porque
los censos no alcanzan a definirla con precisión o, aún, porque tal definición es distinta en el
momento del planeamiento que en el de la ejecución de los programas, aparecen nuevos factores
que inciden sobre los destinatarios, hay permanentes variaciones de tipo físico (climático,
hidrográfico, de impacto en las cosechas que deberían garantizar la provisión de alimentos para
el programa, para dar un ejemplo), pero también técnico, institucional o político sobre el
entorno inmediato.

Resulta, entonces, difícil planificar para situaciones de estabilidad, si queremos definir en pocas
palabras el contexto permanente de los programas sociales. Pese a que la regla es la
inestabilidad y no la estabilidad, hacia dentro de los grupos de trabajo, no se han encontrado
disposiciones de aceptar que la incertidumbre es constitutiva del campo y, luego, de diseñar
estrategias permanentes para enfrentarla y esta situación tiene alto impacto sobre la producción
de resultados. Es por ello muy útil plantear en forma anticipada esta característica y, una vez
logrado el diagnóstico del equipo, trabajar en el sentido de diseñar diagramas de opciones y
caminos críticos, si posible en exceso, en lugar de atenerse a secuencias de actividades que
generalmente no se cumplen como previstas.

En los grupos de trabajo, la mala administración de la incertidumbre suele ser también una buena
oportunidad para justificar la no responsabilidad de algunos sobre los pasos siguientes, si los
anteriores no se dieron como previstos. Esta suele ser una habilidad a la cual los responsables de

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las distintas actividades se adjudican generalmente bajos puntajes individuales y bajos puntajes
de equipo, por lo cual es importante construir consenso acerca de lo constitutivo de la
incertidumbre en el operar cotidiano.

Articular los recursos existentes en redes de ayuda

Otra de las habilidades que los involucrados en la gestión del área social reconocen como crítica
es la de articular los (siempre escasos) recursos existentes para el logro de los (casi siempre
máximos) objetivos deseados. Se trata aquí de apuntar a lograr muy distintas formas de
articulación para que la eficiencia aumente significativamente, tanto a nivel del equipo de
trabajo de una misma organización como también a nivel de distintas
organizaciones/instituciones que comparten una misma problemática. En realidad,
frecuentemente, somos víctimas de poner “la problemática” en el centro de la escena y no “las
personas” y en todo caso la calidad de vida de las mismas.

Con la actual focalización de la política social y la descentralización creciente resultante de las

transferencias de responsabilidades de la administración nacional a nivel provincial y luego
municipal, se carecen de los mecanismos institucionales necesarios para el aprovechamiento
máximo de los recursos, pero también de los mecanismos conceptuales básicos para ello.
Tratamos entonces de ejercitar el pensamiento en red, tanto a nivel del equipo como a nivel de
“pares” de otras instituciones. Sabemos que, en la práctica, hay “pobres” atravesados por varios
programas sociales (porque han “aprendido” a tener acceso a ello, más allá o incluidas las formas
clientelares básicas de acceso a tales “beneficios”) al mismo tiempo que hay muchos que quedan
afuera de todos.

¿Cómo hacer para que esta práctica se vuelva rutinaria? La respuesta que nos da nuestra
experiencia es la capacitación y el entrenamiento para el pensamiento en red, aun como
ejercicio intelectual, aun fuera del contexto de intervención, para que la práctica termine por
mostrar las ventajas para todos de contar con recursos de terceros que, solos, carecen de la
posibilidad de hacer impacto sobre los fenómenos a que se abocan. Es importante recordar que,
en el contexto de organizaciones y proyectos sociales, el pensamiento en red a que nos referimos
debe ser siempre desarrollado entre miembros de distintas tribus, es decir, entre actores sociales
muy distintos (políticos, técnicos, funcionarios de carrera, administrativos, líderes comunitarios y
vecinos), portadores de esquemas conceptuales y prácticas muy distintos.

Es también en esta situación que adquiere importancia el enfoque epistemológico constructivista

lingüístico, en tanto permite legitimar las distintas lecturas y flexibilizar las condiciones para la
coordinación de acciones entre (im)pares. Si estamos abiertos a la legitimación del otro, es más
probable “ver” nuevas posibilidades de coordinación de acción, lo que significa también tener
nuevos recursos para la acción. Finalmente, es importante reconocer que la práctica sostenida de
la articulación en redes construye nuevas categorías de pensamiento y acción, es decir, nuevos
observadores.

Ejercitar permanentemente la capacidad de concertación:

Si bien habíamos anticipado que el enfoque epistemológico constructivista facilita

significativamente las operatorias de las nueve habilidades aquí planteadas, no es menos cierto
que es en el ejercicio de la capacidad de concertación permanente que ese aporte se expresa con
mayor claridad. Asimismo, ésta es una habilidad crítica en la Gerencia Social, en la cual distintas
instituciones se entrelazan continuamente y el carácter político permanente de las distintas
legitimidades se manifiesta con mayor dramatismo. Cuando un programa social debe atender a
una situación de brindar alimento para que un alumno pueda estudiar ¿cómo definir a qué
institución le toca la mayor responsabilidad? ¿a la Escuela? ¿ a Salud ? ¿ a Acción Social ? Es en
esta situación que se plantean las grandes dificultades del gerenciamiento inter-institucional,

53
fuentes de la ineficiencia antiética a la cual nos hemos referido anteriormente y que se traduce
en más desnutrición y analfabetismo hoy, y desempleo, violencia, criminalidad y exclusión social
mañana, en nuestras sociedades que hoy parecen definitivamente dualizadas.

Pese a que no pretendemos hacer la apología de un enfoque teórico y metodológico, nos parece
relevante señalar los cuellos de botella críticos que no son necesariamente tenidos en cuenta a la
hora de buscar soluciones. Las dificultades de la gerencia inter-institucional se comprenden
dentro de la racionalidad política que atraviesa la vida de las instituciones: es tan “real” y
materia de intervención como cualquier otro aspecto, material o no. Por otro lado, si
entendemos a la política como el arte de manejar permanentemente conversaciones conflictivas,
todas legítimas, es comprensible la necesidad de entrenarnos para la concertación permanente.
En Gerencia Social es imprescindible aceptar esta práctica como constitutiva de la vida de las
organizaciones o proyectos que se hacen cargo de redistribuir recursos a los sectores más
postergados de la sociedad. En este cuadro, es también comprensible que se deba priorizar la
negociación permanente a la mediación como práctica organizacional.

De nuestra experiencia profesional, tomamos como ilustrativo el testimonio de un participante

que sostuvo que, con el nuevo enfoque, “podía “ver” a los participantes de otras instituciones
como “socios” y no más como “adversarios” empecinados en lograr “sus” metas en desmedro de
las del proyecto integrado”.

Utilizar la tecnología apropiada a cada contexto:

Cuando nos propusimos explorar lo que Kliksberg plantea como “gerenciar la frontera
tecnológica” y que se refiere a la necesidad de elegir en cada situación el camino que más se
adecua a lograr la eficientización del funcionamiento de la organización o proyecto, nos pareció
que era necesario introducir no sólo el aspecto “duro” de la tecnología, es decir, qué tipo de
artefactos materiales se utilizan, sino, también complementarlo con el aspecto “blando”,
relacional, de cualquier proyecto u organización del área social. Esta extensión del concepto de
tecnología a los aspectos humanos y relacionales pone el acento en prácticas que condicionan,
frecuentemente más que los artefactos, la vida de las organizaciones y los resultados de los
proyectos.

Para redefinir esta habilidad dentro de nuestro enfoque de trabajo, hemos partido de la premisa
de que la tecnología apropiada para cada caso es aquella reconocida por la mayor parte de los
integrantes como válida/útil u óptima, es decir, hemos aplicado un criterio de promover la
participación de los protagonistas en la definición de la modalidad de componer la tecnología
integral, blanda y dura, más allá del modelo burocrático tradicionalmente vigente en el contexto
del sector público latinoamericano.

El resultado es una flexibilización permanente del estilo de gestión, con la adopción de modelos
de organización de tipo matricial o por proyectos, que permite la rotación de los recursos
humanos según las variaciones de la realidad y metas cambiantes que conocemos como parte de
la rutina de ese campo. Hemos podido verificar que, frecuentemente, el modo de hacer las cosas
no necesita ser homogéneo y que, cuando se homogeneiza, puede hacerlo por emulación de
líderes naturales que saben ganarse el lugar entre sus pares. Lograr, entonces, una gerencia de
frontera tecnológica puede ser la oportunidad de incorporar la creatividad y responsabilidad de
elección del grupo, a servicio de la obtención de los mejores resultados. Ello implica una
“liberación” del factor tecnología - en lugar de una sujeción a él - y produce equipos de trabajo
competentes en utilizar paloma mensajera o comunicación satelital, en distintas posibilidades de
arreglos organizacionales, en función de los requerimientos de cada caso.

54
Actuar hacia el compromiso con los resultados deseados:

Como síntesis de las habilidades precedentes, es fácil reconocer que si en nuestra práctica
logramos complementar las cuatro enunciadas previamente, llegaremos casi indefectiblemente a
esta última. Sin embargo, preferimos expresarla autónomamente para discriminar situaciones
especialmente relevantes en el caso de la gestión de los programas sociales, que demandan
postergar lealtades corporativas de todo tipo y tener presente, en todo momento, las
necesidades del beneficiario final. Todos conocemos el riesgo de confundir nuestra
responsabilidad con éste con la responsabilidad de lograr los objetivos del “proyecto” o la
organización en que estamos insertos. En la práctica, es necesario contar con posturas flexibles,
eficientes mecanismos de monitoreo que garanticen rapidez en las respuestas correctoras y con
la habilidad - permanente - de generar consenso para compartir la responsabilidad en el cambio
de decisiones que se deben tomar en el curso de las acciones en marcha.

En nuestro entender, ello requiere un alto grado de identificación con los objetivos del
programa/organización: ésta es la que genera, a su vez, la disposición a hacer lo necesario - y no
lo planificado o lo “debido” - para llegar a los resultados deseados. En este sentido nuestro
aporte ha sido el de desplegar la noción de compromiso de modo de hacerla más “tangible” y
pasible de modificación, desde el enfoque que practicamos: al compromiso actitudinal -
traducido en el ejercicio de búsqueda permanente de alternativas - agregamos la habilidad de
seleccionar, promover y articular las competencias necesarias al logro de los objetivos. En otras
palabras, proponemos la comprensión de compromiso como la articulación continúa del
“cumplimiento de promesas relevantes” con “aprendizajes renovados” que mejoren la eficiencia
de las interacciones.

El enunciado producido como “aprendizaje” por un grupo de trabajo en un taller reciente lo

expresa así: “ (Aprendimos que...) tan importante como el compromiso con el proyecto es la
habilidad de articular las mejores competencias del grupo. Así como tan importante como la
presencia de las mejores competencias en el grupo es el compromiso sostenido de ponerlas a
servicio de los objetivos perseguidos. Necesitamos cultivar la actitud de gerentes sociales tan
comprometidos como competentes, como la gravedad de la situación demanda. Necesitamos
gerentes sociales que hagan a cada integrante de su proyecto sentirse como gerente social él
mismo, responsable de los resultados finales del proyecto y no de su función específica”.

Las cuatro habilidades relacionales del gerente social: indicadores micro

Así como hemos definido anteriormente los cinco indicadores procesuales como Indicadores Meso,
los Indicadores Micro se conforman a partir de la evaluación de las habilidades individuales de
generar visión compartida en la coordinación de acciones en el grupo, organización o proyecto y
se expresan en cuatro habilidades:

1. Establecer relaciones
2. Escuchar al otro como legítimo
3. Construir consensos para definir la acción
4. Acompañar de manera sostenida y responsablemente los procesos acordados.

Estas habilidades, que se han denominado relacionales, estuvieron, hasta hace relativamente
poco tiempo, subsumidas en lo que se relacionaba con la “vida privada” de las organizaciones,
diseminadas en varios enfoques de Dinámica Grupal, distantes, en general, del interés de
planificadores y evaluadores de las políticas públicas. Su disciplina era más la Psicología que la
Administración, y sus actividades se organizaban más en la consultoría de resolución de
problemas que en la planificación de la rutina. No eran parte de los objetivos relevantes de los
proyectos, como si fueran “datos” pre-existentes, con los que se contaría siempre y

55
permanentemente. En otras palabras, como si fueran opcionales o secundarios y no parte
constitutiva y relevante de los procesos. Como para los “niños-problema” en la escuela, plantear
el tema era más bien visto como hablar de la “organización-problema”: anticipar una desviación
de la normalidad...

Actualmente, gracias al efecto no planeado de las distintas reformas de Estado, en las nuevas
reconfiguraciones que han resultado de éstas, las fronteras entre los estilos de gestión de lo
público y lo privado se han ido rediseñando, aun sin incluir corrimientos epistemológicos, aun
dentro del mundo de hegemonía de las objetividades materiales. El tema empieza a ser
descubierto en distintos ámbitos reformadores. Un ejemplo claro de ello es, por ejemplo, la
implantación de los criterios de Calidad Total aplicados a las organizaciones del sector público y
el premio nacional instituido a tal efecto por la Secretaría de la Función Pública, que muestra el
interés en complementar los aspectos de la gestión que tradicionalmente estuvieron ubicados en
el sector privado. Nuestro interés aquí es mostrar cómo, desde el enfoque constructivista
lingüístico, hemos articulado ambos campos, el de la administración y el de gestión de los
recursos humanos, en simultaneidad, trascendiendo el abordaje reduccionista de la
disciplinariedad acotada. Las estrategias que hemos utilizado en nuestra propuesta consistieron
esencialmente en:

• desprivilegiar cualquier lectura al interior del grupo de trabajo, en la etapa de discusión de

alternativas, aceptar el disenso como constitutivo (además de inevitable y necesario) y, por lo
tanto, operar dentro de la existencia de una multiplicidad de opiniones/diagnósticos de la
realidad, buscando prioritariamente términos de estabilidad de sentido y consenso para la
definición de cursos de acción, antes que para el nivel diagnóstico ;
• alternar permanentemente la lectura de los niveles meso (procesuales) y micro
(interaccionales) para la evaluación, monitoreo y redireccionamiento de los cursos de acción.

Es en esta perspectiva que configuramos nuestro abordaje de la complejidad, como articulación

permanente de indicadores micro y meso, partiendo del enfoque epistemológico constructivista
lingüístico.

Si aceptamos que la evaluación de cualquiera de los Indicadores Meso desarrollados

anteriormente implica, en la práctica, hacer un diagnóstico cualitativo que debe ser consensuado
al interior del grupo a cargo de la gestión del proyecto/organización social (más allá de los
indicadores cuantitativos fijados en cada caso), aparece con claridad que la búsqueda de
acuerdos de sentido requiere competencia en la práctica de relaciones entre personas y es en
esta observación que intervienen las habilidades del nivel micro. Evaluar “mi” competencia en
articular los recursos existentes (y expresarla en el Indicador Meso 2), requiere incluir - como
habilidades personales - mi capacidad de construir el vínculo con mi interlocutor, escucharlo
como legítimo otro, construir consenso con él acerca de las próximas acciones que nos involucren
y, luego, acompañar el proceso hasta los resultados deseados.

No es posible evaluar, por ejemplo, la habilidad dos del nivel meso (ni ninguna otra del mismo
nivel) si no incluimos al interior de ese proceso el conjunto de las habilidades micro que
acabamos de enunciar. No es suficiente que alguien conozca el algoritmo de construcción de una
secuencia de coordinación de acciones, sino y principalmente que lo realice permanentemente
en la práctica, hasta la conclusión del algoritmo en cuestión, es decir, hasta el logro de los
resultados. Dicho de otro modo, el compromiso y competencia al que nos hemos referido en el
Indicador cinco se expresan también a través de la totalidad los pasos de los cuatro indicadores
micro. Al igual que las habilidades procesuales, las habilidades relacionales son habilidades
lingüísticas de construir consenso, diseñar y llevar a cabo distintas clases de conversación, en las
cuales hacemos declaraciones, pedidos, ofertas y promesas. A la vez, cuando nos referimos a
tales habilidades lingüísticas, no nos referimos sólo a la capacidad de diseñar las conversaciones
necesarias, sino, y quizás principalmente, a la de generar los contextos para que las

56
conversaciones se lleven a cabo hasta lograr los resultados deseados. Nuestro abordaje reconoce
un nivel de complejidad complementaria cuando identifica tales habilidades relacionales como
habilidades “emocionales”, además de “lingüísticas” propiamente dichas.

Sostenemos, entonces, que las habilidades de diseñar y llevar a cabo las conversaciones
necesarias al interior de las organizaciones/grupos de trabajo ponen en juego competencias que
involucran los dos niveles simultáneos de interacción, si aceptamos aislarlos arbitrariamente: el
del lenguajear y el del emocionar, en los términos planteados por Maturana. Si bien no nos
extenderemos aquí sobre este aporte, suficientemente explorado en el campo de las terapias,
vale la pena señalar que ello no ha ocurrido en la misma medida en otros campos. Quizás sea éste
el aporte más innovador de nuestra propuesta, en la medida que, en los distintos ámbitos de
intervención, hemos articulado, permanentemente, las condiciones de producción de los distintos
discursos a las condiciones de producción de las respectivas emociones que los acompañan, y a la
inversa, hemos considerado cómo determinadas emociones o estados de ánimo producen o
alteran los respectivos discursos que los acompañan o suceden, teniendo a ambos como espacios
de diseño y no simplemente de observación resignada.

A tal efecto, hemos construido los Indicadores Micro, de modo de introducir en el ámbito de la
Gerencia Social la capacitación de los distintos actores de generar emociones en sus respectivos
contextos de interacción. Este saber a cuya construcción apuntamos deviene así un saber hacer y
no simplemente tener "la información" o "el conocimiento" acerca de las distintas materias, un
hacer que se puede expresar en términos de producción de las emociones o estados de ánimo
necesarios para desarrollar las conversaciones requeridas en cada caso.

Como hicimos anteriormente para los indicadores procesuales, reflexionaremos brevemente

acerca de las condiciones de desempeño y evaluación de las habilidades, individuales o de
equipo, en los cuatro tipos de interacción que se traducen en Indicadores Micro:

1. Establecer relación :

Se trata de una habilidad muy básica, que reconocemos estar presente en la comunicación
humana, como habilidad que todos poseemos, con mayor o menor grado de eficiencia en los
distintos ámbitos, que varía además en las distintas relaciones particulares y en distintas
situaciones de una misma relación. Asimismo, le podemos reconocer sin dificultad estilos
particulares o características personales. Lo que no es tan obvio es considerarla materia de
diseño en los distintos ámbitos de intervención. En el caso de la gerencia pública, con frecuencia
se la considera “una propiedad de las personas”, relativamente estable y poco tangible, para ser
intervenida o rediseñada.

En este campo, hemos podido mostrar cómo es posible analizarla, deconstruirla en términos de
“danza” emocional y lingüística y luego modificarla, al solo efecto de poner en evidencia que es
materia de rediseño. Una práctica relativamente sencilla ha sido la utilización de
videograbaciones de situaciones de simulación entre los participantes, con el uso de la técnica de
Resolución de Casos de Estudio. Un aspecto conceptual que hemos abordado sistemáticamente en
la deconstrucción de esta habilidad ha sido la observación de los distintos dominios que
intervienen en la “competencia” de establecer relación, como son la confianza y el compromiso,
vistos como espacios de construcción permanente en las conversaciones privadas que acompañan
las distintas actividades de “establecer relación”.

En los términos de nuestro abordaje, esta habilidad puede ser definida como la capacidad de
crear el contexto para ser escuchado, a través de la generación de la emoción y los juicios del
otro sobre las posibilidades que le abre entrar en conversaciones con el que tuvo la iniciativa.

57
2. Escuchar al otro como legítimo :

Una de las prácticas sostenidas en el proceso de la comunicación humana es el comentario.

Aparece, al menos en nuestra cultura, en las situaciones más diversas, como confrontación
permanente con nuestras expectativas. Decimos, asimismo, en el sentido heideggeriano más
elemental, que el fenómeno nos es transparente, en el sentido de que no advertimos su presencia
y entidad, por lo cual es necesario desarrollar estas ideas para avanzar sobre el tema. Es decir,
para provocar los comentarios del lector sobre esta idea.

Dicho de otro modo, nunca estamos preparados para observar desde la nada: ni las condiciones
climáticas del día que acaba de amanecer, ni el sonido del teléfono que suena o la primera
aparición de una “manchita” en un cuadro con el que convivimos desde hace años. El comentario
está siempre presente, es parte de nuestro estar lanzados en el mundo y, Piaget mediante,
haciendo analogías desde nuestra experiencia previa, nos indica por qué camino debieran ir las
cosas para que el mundo estuviera ordenado. O, simplemente, un poco mejor. Este fenómeno,
de la transparencia del comentario, si bien es materia de investigación y diseño en algunas
actividades profesionales, como lo son la práctica del terapeuta y la publicidad como espacios de
generar / modificar el deseo, permanece prácticamente inabordado en aquellas situaciones en
que es crítico para construir el sentido y generar consenso, como es el caso de las conversaciones
que acompañan la gestión de los proyectos sociales.

Si aceptamos, como propone Humberto Maturana(1990), que la obscenidad nunca está en el

cuadro, sino en la mirada de un Observador que es, como nosotros, un legítimo otro”, es posible
empezar a desprendernos de nuestros comentarios como producciones lingüísticas privilegiadas
en relación a la observación de cierta “realidad” y la consecuente “recomendación”
acomodadora.

Desde nuestra propuesta, enraizada en la epistemología constructivista lingüística, que sostiene

que no hay nada fuera de nuestras mentes y que todo son interpretaciones, es posible resignificar
el comentario como la legítima manifestación de un lenguajear y un emocionar que busca
encontrarse con aliados para emprender proyectos comunes. Aunque del dicho hay hecho hay un
trecho demasiado complejo, que tarda siempre muchos conflictos en instalarse, éste también
puede ser visto como un proceso de rediseño de la forma de pensar y actuar desde esta postura,
epistemológica y de fuerte impacto ético, como hemos anticipado al comienzo de estas
reflexiones.

He aquí un aspecto muy polémico de nuestras intervenciones en el ámbito de la política, al que

consideramos como el arte de manejar permanentemente conversaciones conflictivas, todas
legítimas, como propone Flores(1997). Nuestra práctica permitió diseñar una serie de ejercicios
en los cuales es posible jugar a detectar “el comentario”, a salirse de él e inventar comentarios
alternativos desde distintos roles (simulados o no), a adivinar el comentario del otro y a diseñar
posibilidades de interacción que den distinto grado de satisfacción a ambos, estables en el corto
plazo pero inestables en el mediano, y así sucesivamente. Una de las propuestas más productivas
resultó ser la inclusión del comentario “Qué interesante !” impuesto a las situaciones de
conflicto, frente a la confrontación con opiniones divergentes con las nuestras.

3. Construir consenso para definir la acción :

En la medida que se avanza sobre la capacidad de escuchar al otro desde la posición de

legitimidad, resulta significativamente más fácil definir cursos de acción sin comprometer
nuestras opciones ideológicas/teóricas/técnicas más respetadas (por nosotros). Es mucho más
fácil acordar sobre un curso de acción si se reconoce que ésta es la mejor acción posible hoy, con

58
los recursos que tenemos, que si debiéramos adscribir al “paquete” de fundamentación / cursos
de acción.

Hemos comprobado que relativizar el valor de las interpretaciones permite asumir con mucho
más responsabilidad y compromiso los cursos de acción del grupo/equipo de trabajo. Se reconoce
fácilmente que éstos pueden cambiar si es necesario y se acepta que el “juego” que se está
jugando es el de tener resultados y no el de tener la razón, como desarrollaremos en el aparte
referido a las habilidades actitudinales. Por otro lado, es frecuente en Gerencia Social reconocer
que los cursos de acción generalmente cambian desde su planificación hasta su realización, por lo
cual la atención puede, legítimamente, pasar al plano de la observación de los resultados de los
procesos, en los que se intenta obtener el mayor grado de participación posible de la población
beneficiaria. Para ello, es fundamental la habilidad de construir consenso.

4. Acompañar sostenida y responsablemente los procesos acordados

En la gestión de proyectos sociales, como en otros ámbitos de la vida, frecuentemente se

constatan dificultades de seguimiento de las distintas actividades, como si ésta fuera una
actividad de menor relevancia y el mero hecho de acordar, elegir y ponerlas en marcha
garantizara el éxito en su realización. Nuestra experiencia ha demostrado que, si logramos
jerarquizar el monitoreo tanto como el diseño y la evaluación, esta habilidad mejora
significativamente. Con frecuencia, es posible detectar, al interior de los equipos, integrantes
cuyo perfil se adecua a ese tipo de tarea, generalmente desvalorizada. Así, si de entrada ellas
son valorizadas, a través de estrategias muy variadas, es posible mejorar dramáticamente los
resultados buscados. Cuando ello no es posible, es necesario llegar a acuerdos permanentes con
el grupo/equipo de trabajo para que la mayor cantidad posible de miembros sea capaz de ejercer
esas tareas y rotar en su ejercicio, si fuera factible, luego de cierto período mínimo que
garantice la posibilidad de responsabilizarse por las tareas y no fragmentarlas demasiado.

Por último, antes de desarrollar algunas ideas acerca de las habilidades actitudinales, nos parece
importante indicar que, en nuestra experiencia, los mejores resultados se obtienen cuando el
grupo/equipo logra combinar en una proporción adecuada la alternancia entre la
observación/redireccionamiento de los Indicadores Micro y Meso, es decir, cuando los flujos de
procesos y interacciones personales cambian su dinámica de integración previa, al mismo tiempo
que mejoran la producción de resultados. Más aún, como en la teoría física cuántica en la cual las
partículas ahora son y luego no son, se trata aquí de buscar en cada caso las estrategias para
lograr un nuevo estado de funcionamiento del equipo que permita mejorar los resultados para los
beneficiarios, a la vez que el reconocimiento y crecimiento personal de los integrantes del
equipo.

Las habilidades actitudinales del gerente social: del automatismo explicativo a la reflexividad
responsable

En tercer término, nos referiremos a las habilidades que hemos denominado actitudinales y que,
en nuestra experiencia, se revelaron las de mayor facilidad de incorporación a la práctica cuando
se trata de procesos de intervención de corta duración. Frecuentemente, en nuestra práctica
profesional empezamos por ellas y no por las desarrolladas anteriormente, porque permiten
visualizar con mayor claridad las situaciones conflictivas más frecuentes.

De modo muy general, la propuesta es ubicar las cuatro habilidades en dos columnas enfrentadas,
correspondientes a dos “paradigmas” diferenciados, que denominaremos aquí, a los efectos de
simplificar la presentación, el tradicional y el nuevo, considerando como elemento de

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diferenciación entre ambos el particular rol del lenguaje. En el primero, el lenguaje tiene el rol
de “descriptor” de la realidad”, mientras en el segundo es “creador” de la realidad y generador,
por lo tanto, de otro tipo de posibilidades”. Al reunir en cuatro puertas de entrada básicas
(conflictos, culpa/justificaciones, juego de “tener razón” y problemas) las percepciones de
obstaculización más frecuentes en las situaciones que nos interesan, podemos enunciar la
herramienta resultante en dos columnas, que pasan a representar la “lectura de la realidad”
desde el paradigma tradicional (columna izquierda) y desde el nuevo paradigma (columna
derecha). La puesta en práctica de esta herramienta consiste en correr la interpretación del
paradigma tradicional al nuevo.

• Conflictos - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Diferencias ( con el legítimo Otro) (1)

• Culpa, justificaciones - - - - - - - - - - - - - - La pregunta sobre mi responsabilidad(2)
• Juego “tener razón” - - - - - - - - - - - - - - - - - - Juego “tener resultados” (3)
• Problemas - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - PROYECTOS (4)

Una forma muy sencilla de transferir este aprendizaje a determinado grupo/equipo de trabajo es
pedirles - antes de la presentación de la herramienta - que hagan un diagnóstico de la situación,
identificando los principales conflictos, las posibles causas de los mismos, las razones por las
cuales las principales situaciones conflictivas no se pudieron revertir hasta el momento y,
finalmente, cuáles son los problemas críticos del proyecto/organización en ese momento. Si el
grupo es suficientemente pequeño, es conveniente trabajar en dos etapas: primero
individualmente y luego en pequeños grupos, en los que integrantes de distintas áreas se puedan
escuchar. Luego, se trata de llegar a un diagnóstico por consenso en cada subgrupo y se buscan
soluciones. Frecuentemente, es posible verificar que los mismos grupos proponen “corrimientos”
del viejo paradigma al nuevo y estos aportes pueden ser mostrados al grupo según el esquema
propuesto arriba. En este caso, suele ser importante recorrer las distintas etapas en el orden
propuesto a los efectos de generar nuevos proyectos o alternativas de curso de acción, según el
caso.

Si bien las herramientas son complementarias entre ellas, hemos presentado las capacidades
actitudinales en tercer lugar porque, desde la perspectiva del interventor (docente o consultor),
es más fácil “visualizar” cómo se construyen las herramientas dentro de este recorrido. La
actitud identificada con el nuevo paradigma - constructivista lingüístico - corresponde así a la
postura interpretativa de ruptura de las lecturas privilegiadas, a la aceptación del otro como
legítimo otro y a la primacía de la interpretación sobre los “hechos” sociales, a la aceptación de
la causalidad como un proceso inestable de producción de significado, pasible de revisión en todo
momento. Si tenemos en cuenta que el paradigma tradicional, aristotélico-newtoniano, de
causalidad lineal, presente en las teorías de la administración tradicionales, también está
presente en el pensar y actuar de la vida cotidiana, es decir, en nuestro sentido común, podemos
comprender la dificultad de instalarse en el “nuevo” paradigma y aceptar la posibilidad de operar
con este mecanismo (en sí mismo reduccionista) de alternar conflicto o diferencia como formas
excluyentes.

Como esta clase de procesos suele ser muy lenta, proponemos aceptar igualmente todas las
“concesiones” necesarias para evitar la parálisis en la acción y facilitar la transición a un nuevo
modelo, que está, dicho sea de paso, en construcción en muchos nichos disciplinarios, a los que
debiéramos acceder periódicamente, para hacernos cargo del contacto permanente con la
legitimidad de los otros Otros fuera de nuestro círculo inmediato. Éste es un camino crítico en
Gerencia Social: la construcción de sentido compartido en contextos multi-institucionales y
multiactorales.

60
En nuestra experiencia, hemos obtenido resultados muy movilizadores al trabajar con preguntas
generativas, como propiciatorias de nuevas conversaciones entre los integrantes del
grupo/equipo de trabajo. Éstas han facilitado la exploración de las cuatro “puertas de entrada”
que integran esta herramienta. Aunque la batería de preguntas debe ser diseñada especialmente
en cada caso, hay algunos recaudos que mejoran significativamente los resultados buscados, en el
caso, el hacer emerger distintas posibilidades de interpretación de lo que está “ocurriendo”, para
generar nuevas posibilidades de coordinación de acciones responsables de los resultados finales
del proyecto en cuestión. Entre estos recaudos, podemos incluir la práctica de la escritura
automática individual y privada (que garantiza el acceso a las creencias y mitos que en general
no nos atrevemos a compartir en público, pero que son fundamentales para generar confianza en
el otro) y el enunciado de las preguntas en forma parcial y sucesiva por el docente/consultor, de
modo que el “paquete” completo no condicione las respuestas. Por otro lado, es recomendable
que el estilo de preguntar sea el más cercano posible al de diálogo de los integrantes. A título de
ejemplificación, algunas de las preguntas más utilizadas por nosotros han sido:

1. ¿ Qué pasa cuando alguien en mi equipo se niega a hacer lo que me parece obvio que es la
mejor solución ? (...) ¿ Me enojo ? (...) Me aíslo ? (...) ¿ Hago de cuenta que está todo
bien y soporto la jaqueca en mi casa ?
2. ¿Alguna vez me pasó descubrir que una solución que parecía no muy inteligente lo era?
(...) ¿Lo pude reconocer públicamente? (...) ¿Lo hago habitualmente?
3. ¿Me cuesta admitir mis errores? (...) ¿Trato de “explicar” detenidamente por qué pasó?
(...) ¿O simplemente sigo las actividades previstas sin preocuparme con las justificaciones?
4. Cuándo algo sale mal en mi trabajo ¿encuentro rápidamente el culpable? (...) ¿Me
pregunto qué pude hacer hecho y no hice? (...) ¿Qué podría hacer si volviera a repetirse
una situación similar?
5. ¿ Defiendo mis ideas y modos de hacer las cosas hasta las últimas consecuencias ? (...)¿
Reconozco y valorizo habitualmente a mis compañeros de equipo ? (...) ¿ De qué modo ?
(...) ¿ Soy reconocido por ellos ?
6. ¿Qué opino acerca de mi conducta como miembro de un equipo? (...) ¿Estoy cómodo?
(...)
¿Prefiero trabajar sólo o siempre con las mismas personas?
7. ¿Qué creo yo que opinan de mi mis compañeros de trabajo? (...) ¿Qué grado de importancia
le doy a esas opiniones? (...) ¿Puedo hablar públicamente sobre este tema? (...) ¿Expreso
de alguna manera mi opinión sobre ellos?
8. ¿Qué consecuencias tienen en los resultados del trabajo de la organización los distintos
conflictos en su seno, latentes o manifiestos?
9. ¿Cómo se podría evitarlos?

10. Cuándo algo sale mal ¿ se me ocurre preguntarme acerca de mi responsabilidad en las
actividades del proyecto/organización ? (...) ¿ Creo que siempre hice lo mejor que pude ?
(...)¿ O sólo lo que “debía”, según acuerdos PRE-establecidos ? (...) ¿ Qué podría hacer en
el futuro si tal situación se volviera a dar ?
11. Cuando observo los problemas de la organización ¿a quién creo - honestamente - que les
tocaría resolverlos?
12. ¿Cuántas veces en los últimos meses he generado (o ayudado a hacerlo) nuevos proyectos
o actividades para mejorar el funcionamiento global de la organización/proyecto? (...)
Cuando he estado ausente de esas iniciativas ¿cuál ha sido mi respuesta a ellas? (...) ¿He
contribuido con su implementación? (...) ¿He aportado nuevas sugerencias?

Como hemos señalado anteriormente, hay permanentes evidencias en la vida de las

organizaciones/proyectos sociales que la actitud interpretativa más corriente, es decir, la actitud
“automática” es la de la columna izquierda. La construcción de la actitud reflexiva responsable

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(columna derecha), que proponemos construir desde el nuevo paradigma, requiere un
entrenamiento sostenido, y en lo posible guiado, para instalarse como norma. Entendemos que
cultivarla es crítico para el área social. El proceso de cambio resulta mucho más sencillo si
emprendido desde el enfoque propuesto, cuya “realidad” fluida podemos reconfigurar con mucho
más facilidad. Por lo tanto, en favor del rumbo que elijamos.

Trabajo individual

1. ¿Cuáles son las funciones de un gerente social?

2. ¿Cuáles son las habilidades que debe desarrollar un gerente social?
3. ¿Por qué cree Usted, qué es importante conocer el contexto para
desarrollar la acción gerencial?
4. Construya el perfil ideal de un gerente social.
5. Resuelva el caso “Las habilidades del gerente”
6. Resuelva el caso “Reportaje en el periódico”

Autoevaluación
1. ¿Qué cosas sabía acerca del gerente social y que cosas nuevas aprendió?
2. ¿Qué recomendaciones haría a una organización al momento de contratar a una persona
para que se haga cargo de la coordinación de los programas y proyectos?
3. ¿Qué agregaría Usted a la lectura?

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NOVENA SEMANA

LECTURA

IDEAS GENERATIVAS: LAS PREMISAS DEL NUEVO PARADIGMA GERENCIAL

A efectos de rescatar las principales ideas generativas que dieron origen a nuestras
investigaciones y a la construcción de las herramientas que acabamos de proponer, las
enunciaremos muy brevemente, indicando cuando sea posible, sus inspiradores. Algunos son
autores seminales de distintas corrientes de la epistemología constructivista, otros no. Algunos
están presentes en estas ideas, otros en el posterior desarrollo de las herramientas.

• No hay nada fuera de nuestras mentes: todo son interpretaciones. Esta postura ha sido
ampliamente discutida y polemizada en las últimas dos décadas, en muy variados ámbitos y,
precisamente, la terapia familiar sistémica, la mediación y la negociación se encuentran entre
los más afectados por su adopción, aun relativizando su aplicabilidad en los distintos contextos
institucionales. No la profundizaremos, pues, por optar por hacerlo en sus corolarios
inmediatos.

• Una clasificación de las distintas interpretaciones acerca de nuestras observaciones

permite reconocerles dos grandes familias: las de foco hermenéutico (explicaciones
tranquilizantes) y las de foco pragmático (explicaciones generativas). En primer lugar,
señalamos aquí la característica de “interpretaciones” acerca de “nuestras observaciones”,
para evitar explícitamente la problemática referencia del acceso a lo “real”. En segundo
lugar, llamamos la atención en esa categorización arbitraria a la hegemonía sobre los aspectos
lógicos, de la producción discursiva, en la que se ponen en juego la defensa de marcos
teóricos, metodologías, ideologías y toda clase de preferencia (no siempre manifiesta), sin
advertir que la tautología final sería llegar a la conclusión de la misma premisa o mito del (a)
que se partió. Como si fuera necesario, cada vez que se apela a un pensamiento ajeno, volver
a “demostrarlo” lógicamente con los “datos empíricos”, que, lamentablemente, no son otra
cosa más que “nuestras observaciones”. Este tipo de interpretación - que denominamos
también explicaciones tranquilizantes o ansiolíticas - en general obvia la participación del
hablante en la producción discursiva y, frecuentemente, más aún, en las acciones que dieron
origen a lo que se quiere explicar. Un recurso típico de esta operatoria es el uso de ciertas
muletillas generalizantes como “Se debe...”, “La vida..., “La sociedad” o “El grupo...” El
ejemplo de interpretación: “Dadas la escasa participación de los vecinos, se han agotado las
mínimas condiciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos del proyecto”, oculta
perfectamente las responsabilidades de los distintos actores sociales que debían,
precisamente, ocuparse de crear las condiciones para tal participación y parece, además,
atribuir a los vecinos el fracaso del proyecto. En nuestras actividades de capacitación y
consultoría, hemos comprobado que la mayoría de los enunciados que componen los
diagnósticos grupales del estado de situación de proyectos sociales pertenece a esa categoría
“tranquilizante”. Somos expertos en producir piezas retóricas que explican prolijamente qué
ha pasado, principalmente cuando debemos justificar nuestros fracasos en producir
resultados.

La alternativa de foco pragmático, o explicaciones generativas, sin dejar de lado la lógica

discursiva, pone el énfasis en el análisis de los resultados y arriesga establecer relaciones de
causalidad que puedan atribuir responsabilidades a los distintos participantes. Es posible
trabajar para lograr una o más versiones “responsables” del enunciado arriba, a partir del
“desglose” de los compromisos no cumplidos en el curso de las actividades. Por ejemplo: “El
equipo de comunicación no logró reunirse con los vecinos más que en una ocasión. La
actividad prevista inicialmente no fue remplazada por ninguna alternativa. Los vecinos no
fueron consultados luego de la realización del censo acerca de la vigencia y prioridad de la

63
 problemática”, hasta llegar a “Debemos encontrar con urgencia nuevos mecanismos que
garanticen la realización del proyecto o la posibilidad de utilización de los recursos para otra
finalidad, si la prioridad cambió”. Si bien esta alternativa parece impensable a primera vista,
no es raro que se produzcan situaciones similares a ésta. De todos modos, a los efectos de
nuestra discusión, es importante llamar la atención para el impacto de la cultura burocrática
(experta en explicaciones tranquilizantes) y de la posibilidad de su transformación en cultura
gerencial (experta en producir resultados).

• Las ideas son cárceles de larga duración, fuera de las cuales no podemos vivir. En la
comprensión de que las mismas ideas a las que adherimos para comprender nuevos fenómenos
se transforman en “cárceles” cuando envejecen y tratamos de aplicarlas a otros contextos, de
distinta complejidad o por simple evolución temporal, sostenemos la posibilidad de generar
nuevas ideas-llaves, cada vez que nos deparamos con ideas-cárceles que producen
imposibilidades en el avance de metas significativas para el proyecto u organización. Este
concepto nos ha permitido flexibilizar las “certezas” explicativas tan frecuentes en la actitud
profesional y a la vez causa del encierro a escuchar propuestas distintas a las habituales,
primer paso para abrir la puerta a la auténtica legitimidad del Otro.

Por otro lado, es importante aclarar que el trabajo sobre metáforas (como las ideas-cárceles o
llaves) tal como se observa en distintos abordajes constructivistas/construccionistas sociales,
apunta a reconstruir nuevos órdenes del “lenguajear” a partir del “emocionar”. La
ambigüedad de la metáfora, en tanto no permite “fijar” el significado, no se distrae en el foco
lingüístico y trabaja fundamentalmente sobre la emoción antes que sobre el aspecto racional.

Finalmente, completamos esta secuencia con dos ideas generativas que se explican por sí mismas
y despliegan toda una gama de impactos posibles para los que se animan a ponerlas a prueba:

• El Otro es siempre un legítimo Otro en todo su derecho

• Es mi elección ver al Otro como mi patrimonio

Los resultados más visibles del cultivo sostenido de estas premisas, reflejados en nuestras
prácticas de la vida cotidiana y de la vida profesional han sido:

una nueva visión del mundo, las organizaciones y las biografías individuales como
numerosas y abultadas interpretaciones acompañadas de tan sólo muy escasos hechos;

una nueva visión de la comunicación como coordinación de acciones en el lenguaje,
organizada en conversaciones para posibilidades y conversaciones para la acción, que
pueden ser permanentemente rediseñadas;

una nueva forma de analizar el contexto organizacional en términos de los compromisos
lingüísticos básicos de pedir/ofrecer, prometer, afirmar y declarar ;

una nueva comprensión de las prácticas comunicacionales como procesos permanentes de
negociación : negociación de sentido, seguida de construcción de consenso, seguida de
negociación de condiciones de satisfacción, seguida de nueva negociación de sentido...

Las nuevas prácticas: ¿Qué clase de hacer es conversar?

Las nuevas prácticas, originadas en/y fundantes a la vez del cambio de postura epistemológica,
se traducen en nuevas habilidades lingüísticas complejas (de impacto sobre el lenguaje y las
emociones), las que se corporeizan a su vez en nuevos tipos de conversaciones que cambian el
curso de los acontecimientos en la medida que hacen impacto sobre los resultados de los
proyectos sociales. Interpretaciones tranquilizantes empiezan a dar lugar a interpretaciones
generativas, las quejas y las justificaciones son remplazadas por la búsqueda de soluciones, con
la adopción de criterios de responsabilidad compartida y ampliada.

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La posibilidad construir nuevas prácticas conversacionales instaura la semilla de nuevas prácticas
sociales al interior de los grupos de trabajo. Que sus miembros se sientan convocados a ampliar
su espectro de utilización, permanece como nuestro desafío y nuestra expectativa, puesto que
trabajamos sobre personas y no sobre puestos o clientes.

Aceptar que el lenguaje no describe la realidad, sino que la crea, permite mirar desde otra
perspectiva estas nuevas habilidades lingüísticas elementales, que están vinculadas a un tipo de
“hacer” que se concreta en el mismo momento de su enunciado. Un pedido se concreta cuando lo
hacemos, al igual que una promesa o una afirmación. Tales habilidades se expresan, así, en
tiempo real y comprometen al hablante en la construcción de su identidad pública: empezamos a
“ser” lo que afirmamos, declaramos, pedimos, ofrecemos y prometemos. Empezamos a “ser” las
interpretaciones de nuestra responsabilidad frente a la coordinación de acciones con los demás,
en proyectos que están destinados a cambiar el orden social en sus términos menos éticos: los de
la inequidad imperante en nuestras latitudes. Vale el desafío.

Las operaciones elementales que permiten el rediseño conversacional pueden ser sintetizadas en:

1. Discriminar permanentemente hechos de interpretaciones.

“Hay 50 niños en esta aula” (hecho)

“Las aulas están superpobladas” (interpretación)

2. Identificar interpretaciones hermenéuticas e interpretaciones pragmáticas, posición de

justificación y posición de responsabilidad frente a los diagnósticos consensuados.

“No es posible trabajar en esta situación de inestabilidad político institucional,

en un régimen burocrático que nos impide flexibilizar la gestión.” (posición de
justificación)

“Debemos encontrar la forma de atenuar los efectos de la turbulencia política

en nuestra institución, logrando acuerdos que nos permitan cumplir con los
objetivos del Programa.” (posición de responsabilidad)

3. Definir con la mayor precisión posible los estándares de nuestras declaraciones y juicios.

“El nivel de cumplimiento será ADECUADO cuando logremos llegar al 60%

de la población objetivo en los seis primeros meses del Programa.”

4. Definir con la mayor precisión posible las condiciones de satisfacción de nuestros pedidos,
ofertas y promesas.

“Los Informes deberán contener la evaluación de todos los indicadores

previstos en el formulario entregado al comienzo de las actividades.
No se aceptarán formularios incompletos. El plazo de entrega es el
Viernes a las 14hs en la oficina de 1er. Piso.”

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Escuchar al Otro como legítimo otro.

Escuchar las explicaciones (a veces tranquilizantes) del Otro es una forma de entender su
“historia”, es decir, el conjunto de valores y creencias de que él es portador en el momento
mismo de su manifestación. Llevarlo a la explicación de responsabilidad es la forma de
escucharlo como legítimo otro responsable de los resultados de los demás. Cuando sus historias
nos provocan emociones indeseadas, podemos recordar la fórmula de tomar distancia de la
confusión entre “lo que el mundo me está diciendo” y “lo que creo que el mundo es” : “ ¡ Qué
interesante !”

Aceptar el No del (legítimo) Otro y prometerlo con la misma libertad.

“No haré lo que me pides” es tan legítimo en nuestra respuesta como en la del Otro,
independiente de las posiciones ocupadas. ¿Estamos abiertos a escucharlo o a decirlo?

¿CÓMO LO HACE?

Para llevar a cabo las funciones antes señaladas, el gerente necesita operar con una serie de
orientaciones y competencias apropiadas para asegurar la efectividad del trabajo. Entre las
principales se encuentran:

Óptica amplia: Esta óptica gerencial debe abarcar la organización y el entorno y al mismo
tiempo, esa mirada tiene que ayudar a mantener un equilibrio entre las consideraciones de corto
y largo plazo.

Perspectiva estratégica: Se trata de recolectar, evaluar y analizar la información disponible;

efectuar diagnósticos situacionales y organizacionales; identificar oportunidades de largo plazo,
anticipar situaciones comprometedoras y tener un juicio lúcido y ponderado.

Sensibilidad al medio ambiente: Estar en sintonía con la organización y con el entorno; estar
consciente de la importancia de los factores no-técnicos como son los políticos, sociales,
económicos, tecnológicos, ecológicos y legales que están operando en ese medio ambiente.

Liderazgo: Voluntad de conducir y gestionar a nivel individual o grupal, correr riesgos y aceptar
responsabilidad por la conducción. No se trata sólo de cumplir el mandato tradicional, sino de
poner de manifiesto un espíritu emprendedor.

Flexibilidad: Estar abierto a nueva información; mostrar flexibilidad conductual y adaptabilidad;

ser innovador; tolerar la tensión y la ambigüedad producto del cambio.

Orientación a la acción: Ser pro-activo, mostrar independencia; aceptar riesgos calculados;

resolver problemas; actuar de manera decisiva; mostrar iniciativa y motivación de logro.

Focalización en resultados: Estar preocupado por la obtención de metas; mostrar tenacidad,

energía e iniciativa. Tiene un deseo de servir bien a los ciudadanos-clientes.

Capacidad de comunicación: Tener habilidad para hablar, escribir y escuchar de manera que le
permita la construcción de relaciones positivas y el manejo de conflictos.

Sensibilidad interpersonal: Tener conocimiento de sí mismo y darse cuenta de los impactos

sobre otros, sensibilidad a las necesidades / fortalezas / debilidades de los otros. Ser capaz de
negociar, persuadir y resolver de conflictos.

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Competencia técnica: Especialización técnica en el campo sustantivo del saber que corresponde
a su gerencia.

Lo anterior se refiere a todo gerente social y, por consiguiente, los gerentes sociales deben
realizar ciertas funciones y poseer ciertas habilidades y competencias para desempeñarlas, pero
como se ha establecido previamente, hay una serie de circunstancias y elementos que lo obligan
a tener, además, otras características muy específicas.
Dado que las políticas o programas sociales persiguen fines más allá de la gerencia o que la
gerencia persigue fines sociales, se hace necesario desarrollar otras actividades que son
exclusivas o a lo menos muy importantes en la gerencia social. El gerente debe trabajar para
lograrlas combinando habilidades y competencias aplicadas específicamente a estos logros.

Entre las principales actividades se encuentran:

• Mejorar su organización asegurando flexibilidad, eficiencia y efectividad en el logro de

los resultados esperados. (Rediseño y desarrollo organizacional).
• Realizar una gerencia interorganizacional estableciendo redes funcionales (Gerencia de
redes funcionales).
• Complementar y asociar su trabajo con las organizaciones de la sociedad civil (Gerencia
de asociaciones estratégicas).
• Promover el involucramiento de los beneficiarios en todos los aspectos del programa o
proyecto. Su participación tiene varias consecuencias sociales positivas. (Gerencia de la
participación y gerencia de involucrados).
• Manejar la participación comunitaria como un medio para proveer información casi en
tiempo real para la toma de decisiones, conocer los problemas y dificultades encontradas
en el desarrollo del programa, involucrarlos positivamente en el desarrollo de las tareas
(Gerencia participativa y gerencia de la participación).
• Gestionar la descentralización. (Gerencia de la descentralización y de las relaciones
inter-departamentos).
• Desarrollar una gerencia adaptativa, al implementar en un medio incierto medidas
altamente innovadoras. Se trata de una estrategia para incorporar la innovación y
solventar la falta de experiencia o conocimientos en la implementación. (Gerencia
adaptativa).

Los estudios de H. Mitnzberg y de J. Kotter, entre otros, han ayudado a clarificar los papeles
centrales de los gerentes que han tenido éxito en su trabajo y de paso, han contribuido a
despejar algunos mitos acerca de ellos. En primer lugar frente, a la idea repetida de que el
gerente efectivo es sobre todo que un planificador sistemático y reflexivo, los estudios realizados
en las últimas décadas han mostrado que los gerentes trabajan a un fuerte ritmo, por largas horas
cada día y están orientados centralmente a la acción. En este sentido, no se sienten satisfechos
con actividades sólo reflexivas.

La conducta que muestran los gerentes en estos estudios empíricos aparece poco sistemática,
está orientada a elementos estratégicos de la organización, es limitadamente reflexiva, algo
informal, más bien reactiva y no demasiado bien organizada. En estos casos, la gerencia se
caracteriza por un trabajo realizado en largas horas de trabajo siguiendo una secuencia no muy
ordenada de cortos episodios y que utiliza casi siempre la comunicación verbal. Durante estas
conversaciones no se toman grandes decisiones, los tópicos son muy variados y, en muchos casos,
no parecen estar relacionados de forma directa con la situación de la organización. El directivo
tiende a no dar órdenes, pero trata de influir sobre los otros, no les dicen que hacer pero pide,
persuade o amenaza. (Mintzberg).

67
Por su parte, para John Kotter, el gerente tiene que encontrar la respuesta a dos preguntas
centrales:

¿Qué hacer a pesar de las incertidumbres, de la gran diversidad de actividades y del

grado de innovación?

¿Cómo obtener que las tareas se realicen a través de un amplio y diverso conjunto de
personas, teniendo muy poco control sobre ellos?

A fin de dar respuesta a la segunda pregunta, los gerentes desarrollan desde que se hacen cargo
de la situación, una red de relaciones y contactos de cooperación con los funcionarios y gente
que ellos sienten que son imprescindibles para llevar adelante la agenda. Estos individuos pueden
ser o no subordinados directos del gerente, de manera tal que las relaciones se establecen en
diversas direcciones: hacia arriba, hacia abajo, hacia adentro y aún, hacia afuera de la
organización.

Una vez establecida la red, el gerente procede a utilizarla para cumplir con su agenda. Estas
redes no sólo ponen en ejecución los puntos de la agenda sino que además tienden a crear un
ambiente favorable hacia el gerente y sus propósitos. El directivo usa la red para influir sobre los
individuos dentro y fuera de la red, en forma directa o indirecta. Al respecto, el gerente, más
que órdenes, pide o sugiere a los miembros de la red que hagan algo, a sabiendas de que debido
a la relación que se ha establecido entre ellos, el otro va a cumplir con lo solicitado.
Obviamente, la calidad de un gerente se aprecia en la cantidad de gente que puede movilizar y
en los resultados que obtiene.

Estas pautas de conducta de los altos gerentes pueden resultar difíciles de entender y de aceptar.
Aparentemente se trataría de una conducta irracional, sin embargo, pueden ser altamente
funcionales para el desempeño del directivo. Esto supone por parte de la gerencia la elaboración
y utilización de marcos analíticos que puedan cumplir adecuadamente con estas funciones. Al
utilizarlo y tratar de cumplir con su tarea de gerente, el directivo opera de una manera peculiar.

Trabajo individual

1. Defina lo que es para Usted un paradigma, un paradigma gerencial.

2. Identifique al menos tres paradigmas presentes en Usted, que
considere que debe cambiar, indicado por qué y cómo.
3. Identifique las tres dimensiones de la Gerencia Social, citando y
describiendo un ejemplo por cada dimensión identificada.
4. Identifique como un gerente social puede superar la incertidumbre.
5. Elabore un anuncio para reclutar y contratar a un gerente social.

Autoevaluación
1. ¿Qué cosas nuevas aprendió con la lectura?
2. ¿Qué conceptos no le quedan claros y necesitaría profundizar con una investigación?
3. ¿Cómo se siente después de realizar la lectura y sus actividades, que emociones le
embargan?

68
DECIMA SEMANA

LECTURA

DE LA IMPLEMENTACIÓN TRADICIONAL A LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS

SOCIALES: LA GERENCIA ADAPTATIVA

Todo lo que se ha expresado hasta ahora sobre las bases de la gestión, sobre los papeles que
desempeñan los altos gerentes, sobre la especificidad de las políticas y programas sociales y,
finalmente, sobre los cambios recientes en las políticas sociales, apunta a que las formas
tradicionales de gestionar un programa que opera bien en casos de actividades relativamente
rutinarias y en entornos plácidos tendrán serias limitaciones para enfrentar con éxito las
exigencias especiales de la gerencia de programas sociales.

La tradicional implementación burocrática programada en políticas y programas sociales se inicia

con la puesta en marcha de una política pública que determina las pautas consistentes de acción,
los mecanismos y las operaciones mediante las cuales se deberían lograr las metas, los resultados
y los impactos. Cuando los ambientes son plácidos y las acciones son rutinarias, es posible aplicar
una estrategia de implementación mecánica. Se parte de una concepción de la organización como
una estructura básicamente jerárquica, se toma las grandes metas y se las subdivide en metas
más manejables, estableciendo procedimientos para alcanzar cada una de ellas. Al respecto,
trata de estandarizar las tareas, establecer rutinas con relación a las actividades y a la toma de
decisiones, mediante reglas, normas y procedimientos. Tanto las tareas como las relaciones entre
los participantes quedan regidas por dichas normas poniendo de manifiesto la gran importancia
del sistema normativo establecido. Los criterios técnicos con los cuales se opera suponen que las
normas se cumplen en toda su extensión. El hecho que sean utilizadas como criterios para evaluar
el trabajo y a los propios gerentes es un signo de la importancia de esas normas.

A fin de ejecutar el programa se lleva a cabo una planificación total, omnicomprensiva de las
acciones necesarias para cumplir con los objetivos. La autoridad se expresa a través de la
jerarquía, el estilo de liderazgo consiste fundamentalmente en dar órdenes a los funcionarios y,
en especial, a aquellos en niveles inferiores de la organización. Todo el sistema de toma de
decisiones es centralizado, consiguientemente, las comunicaciones tienden a ser de tipo vertical
y formal a lo cual se agrega que todos los mecanismos de coordinación buscan, en primer lugar,
establecer grados de control.

Una de las principales desventajas de estas estrategias de gerencia basada en una estricta
estructura jerárquica es que tienen muy poca capacidad para tolerar errores y menos aún para
corregirlos con rapidez. En este sentido, es difícil que estas organizaciones así conducidas puedan
aprender de la experiencia. Es posible que tengan experiencias pero es muy poco probable que
experimenten un aprendizaje. (Senge).

Uno de los mayores errores de este enfoque es que sobre-enfatiza la capacidad de los directivos
para afectar la conducta del equipo y asegurar los resultados finales. Esto supone ignorar el
hecho de que las autoridades públicas tienen una capacidad limitada para guiar las conductas de
los implementadores - en especial los ejecutores directos - en el nivel local, de los grupos
beneficiarios y de otros actores sociales vinculados al programa.

Implementación adaptativa

Como lo ha señalado Rondinelli, la estrategia gerencial para poder actuar en ambientes de muy
alta incertidumbre, en especial cuando se implementan tareas innovadoras - como es el caso en
buena parte de los nuevos programas sociales - es muy diferente de lo que postula la
implementación burocrática mecánica.

69
En los casos en que se sabe qué se persigue con una política o programa, pero las guías de
implementación son amplias, es necesario negociarlas y llegar a acuerdo con los principales
grupos de involucrados; cuando se sabe lo que se quiere, pero las tecnologías son blandas o las
actividades son muy variadas y cambian continuamente de acuerdo a cambios en el entorno del
programa se necesita además realizar una gerencia adaptativa.

En estos casos, los programas y las actividades deben ser planeados y gerenciados de una manera
flexible y responsable. Los planes y acciones se deben ajustar a los cambios en las condiciones
del entorno y el gestor debe actuar más como un facilitador que como un contralor. Debe usar
incentivos para guiar a sus subordinados y colaboradores a fin de que cambien sus conductas,
obtengan beneficios para ellos mismos pero, por sobre todo, implementen de manera adecuada
el programa o proyecto social. El trabajo se basa en la experimentación y en el aprendizaje, por
consiguiente, el gerente se mueve de manera incremental hacia la obtención de los resultados
mejorando la efectividad y su eficiencia.

Para poder operar con eficiencia en ambientes complejos y cambiantes con tipos de políticas o
programas innovadores y con tecnologías blandas, es necesario cambiar la perspectiva jerárquica
por otra que opere "de abajo hacia arriba" y en que la comunicación fluya en todas direcciones.
Entender el proceso gerencial de esta manera significa que se considera que el punto de partida
apropiado de la implementación no lo constituyen sólo las grandes decisiones organizacionales
sino también - de manera muy significativa - las conductas reales de los implementadores y
actores involucrados que operan sobre el programa. Estos actores, tienen sus propios intereses y
desarrollan sus estrategias frente a las actividades del programa y, por consiguiente, van
generando nuevas formas de operar. La gerencia debe hacer de estos cambios una oportunidad de
experimentación y de aprendizaje. Es en este sentido que las metas deben ser tomadas de
manera experimental.

Tanto para la obtención de las metas como para hacer viable la implementación y asegurar un
acceso a la información necesaria debe buscarse el involucramiento de los beneficiarios e
involucrados en todas las fases del proyecto. Pero, por sobre todo, la participación de los
beneficiarios necesita ser estimulada, tratando de que junto con la producción del servicio se
ponga énfasis en la construcción de la capacidad del grupo beneficiario y, como resultado, se
pueda obtener, más adelante, la sustentabilidad del programa y, en algunos casos, un
aprendizaje por parte de los clientes que les permita desarrollar sus capacidades como
ciudadanos.

El gerente debe estar preparado para modificar y alterar los procesos y cuasi-rutinas, si de
acuerdo a los análisis de la información de seguimiento o monitoreo o de algunas formas de
evaluación, se muestran como inadecuados o inefectivos.

Dado que parte del medio organizacional está constituido por otros organismos públicos o
privados con los cuales tiene que trabajar en la implementación de la política, el gerente debe
explorar las mejores maneras de hacer una gerencia estratégica usando redes inter-
organizacionales (alianzas estratégicas) e inter-gubernamentales (programas descentralizados).

Finalmente, sin tratar de ser exhaustivo con esta lista de temas, la tolerancia y el manejo de
errores es central en una gestión adaptativa. Dado nuestro nivel de conocimientos y la situación
en que se ejecutan las políticas, es necesario tomar riesgos y lo más probable es que se cometan
errores. No se trata de ser irresponsable y de cometer cualquier tipo de error. Hacemos
referencia a aquellos que suceden aún cuando se ha aplicado a la situación, un grado de
conocimientos y un cuidado profesionalmente adecuado y, sin embargo, se fracasa. Lo
importante en estos casos radica en detectar los errores y aprender de ellos para mejorar la
situación del proyecto en el futuro.

70
Esta estrategia de implementación aparece como especialmente adecuada a los actuales
esfuerzos por introducir nuevas políticas sociales e innovadores programas. Su aplicación supone
que quienes son entrenados como gerentes sociales aprendan como llevar a cabo una serie de
procesos de forma diferentes de aquellas en que tradicionalmente se han gestionado los
programas públicos o tradicionales.

De acuerdo a lo anteriormente expresado, esta estrategia implica que el gerente debe saber y
tener las habilidades y competencias para:

• Llevar a cabo una planificación incremental, no una comprehensiva o global.

• Tomar decisiones de manera descentralizada y no centralizada.
• Ejercer una autoridad colegial, no una jerárquica.
• Desarrollar un liderazgo participativo no uno basado de órdenes.
• Utilizar una comunicación interactiva, formal e informal, no una comunicación vertical y
formal.
• Llevar adelante procesos de coordinación que pretenden facilitar la acción, no su control.
• Efectuar un monitoreo que ajuste la actividad a la estrategia y al plan y no que busque la
conformidad con el plan.
• Ejecutar un control de tipo ex-post y no ex-ante, que en estos casos carece de sentido.
• Hacer un uso limitado de reglas y regulaciones, pues ellas se están desarrollando.
• Hacer que el personal cumple objetivos, no pretender que desempeñe funciones que
tienden a poco claras.
• Desarrollar en el personal una alta tolerancia a la ambigüedad y no una intolerancia de
esta situación, pues difícilmente encontrará situaciones claras.
• Operar y gestionar una estructura orgánica y no una típicamente jerárquica.

Esta estrategia de gestión adaptativa tiene la ventaja de asumir una posición más realista sobre
el proceso de implementación. En primer lugar, toma en cuenta a los actores envueltos en una
situación problema - la cual es la fuerza que motiva la propuesta de un programa o proyecto - y
analiza sus conductas, sus percepciones, sus intereses específicos y las estrategias que
desarrollan; en segundo término, toma en consideración los problemas que plantea el uso de
tecnologías blandas; y finalmente, considera las dificultades constantes en los procesos de
implementación, particularmente de aquellas actividades que suponen una profunda innovación.

Todo ello obliga al gerente social realizar serios esfuerzos de adaptación y ajuste del programa o
política a las nuevas circunstancias que van emergiendo. Esta es la única estrategia que le
permitirá obtener metas y resultados que estén tan cerca como sea posible de lo que
inicialmente se programó. Los trabajos de seguimiento y de evaluación concomitante pueden
arrojar luces sobre una parte considerable de los principales cambios que se presenten en el
medio ambiente durante la ejecución, sobre las debilidades de la tecnología o del propio proceso
de implementación y son absolutamente centrales para que el gerente obtenga la información
adecuada a fin de poder practicar una gerencia adaptativa.

Por último es necesario considerar que el gerente, para asumir bien sus tareas de implementar un
programa o proyecto tratando de conseguir los resultados y los efectos esperados,
necesariamente debe haber tomado parte en la discusión del diseño o por lo menos tener
claridad del mismo. En esa fase, puede contribuir de muchas maneras, pero la principal es
indicando a los diseñadores las capacidades administrativas necesarias para implementar el
programa en diseño y las restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades.

Además, dado su conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles
influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. Por otra parte su relación con los
evaluadores, en particular con los evaluadores de estudios concomitantes, es absolutamente

71
central para su adecuada conducción de la implementación. Un gerente separado del proceso o
del ciclo completo de vida del programa o proyecto será un conductor seriamente limitado en su
capacidad de ejecución. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los diseñadores y a los
evaluadores, confinado estrictamente a su rol de implementador, necesariamente tenderá a
responder en forma burocrática en su conducción, cumpliendo con lo que se espera de él,
interesándose por los productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos
de la política. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del gerente sea el
óptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso del programa o proyecto.

La gerencia por sí sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de los malos diseños
de programas y proyectos, de erróneas decisiones sobre ellos, del recorte excesivo de recursos
financieros, de la pérdida de personal capacitado, de la fijación de tareas casi imposibles, etc.
Con recursos limitados a su disposición, gerentes capaces asegurarán una implementación
exitosa, pero no se puede pedir que la gerencia produzca milagros.

En este sentido, es necesario distinguir entre aquellos aspectos que escapan al control o
influencia del gerente, de aquellos que están en el límite y, finalmente, de otros que están bajo
su control. El directivo puede y debe responder por estos últimos y, eventualmente, por los
intermedios, sin pretender su responsable por aquellos que no controla.

Dos consideraciones finales

Considerando que la gerencia de las políticas y programas sociales tiene que ser hecha de manera
adaptativa, en la gran mayoría de los casos hoy en día, hay dos temas que merecerían ser
tratados pero que no se puede hacer en esta oportunidad. Nos limitaremos a mencionarlos: el
primero de ellos es el tipo de formación que se debe dar a los gerentes actuales y futuros para
dirigir estas políticas. Cuando se forme un gerente social, como afirma Kotter, es necesario no
sobre-enfatizar las herramientas formales, los problemas no ambiguos y las situaciones que tratan
de forma simplista las relaciones humanas.

La mayoría de los programas desarrollados hoy ponen demasiado énfasis en las capacidades
analíticas y buscan forman buenos analistas, pero no ponen el debido énfasis en las habilidades y
capacidades de la ejecución de acciones y en el logro de los resultados. Por el contrario, se
requiere contar con una fuerte orientación a la acción, con un amplio desarrollo de habilidades y
competencias y con el uso de "juicios fundados" y la "intuición", conceptos que en apariencia
parecen ser muy vagos pero que pueden ser poderosos recursos si responden a la utilización casi
automática de marcos implícitos por parte de los gerentes. (Senge) (Mintzberg).

Al formar gerentes para los sectores sociales se hace necesario destacar los aspectos relacionados
con el trabajo en ambientes complejos, en situaciones ambiguas y en la toma de decisiones en
esas condiciones, tratando de guiar la acción, de obtener resultados y de aprender de la
experiencia.

El segundo punto es desarrollar el rol del gerente o implementador en el ciclo de la política

pública. El fenómeno de las políticas públicas implica un ciclo completo de vida que, en una
primera aproximación, aparece como un proceso lineal y que va desde la identificación y
definición del problema a enfrentar, pasando por la creación de alternativas que podrían ser
utilizadas en su solución, a una toma de decisiones respecto de aquella alternativa que de
acuerdo a criterios explícitos sea la mejor, para luego ordenar su implementación y, finalmente,
realizar una evaluación de lo ejecutado. En la práctica, el proceso es no sólo interactivo, sino
también fuertemente iterativo, produciéndose bucles entre prácticamente cada una de las
diferentes fases. Esto es de la mayor importancia. En su versión lineal, el gerente está encargado
de la implementación mientras los diseñadores determinan la política y los evaluadores estudian
si se aplicó bien y se sirvió para algo. Esta visión fragmentada del proceso, que supone que el

72
gerente no participa de la formación y diseño de la política sino solo de la ejecución, puede
llevar a graves errores.

El gerente, para asumir bien sus tareas de implementar una política tratando de conseguir los
resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber tomado parte en la discusión del
diseño. En esa fase, puede contribuir de muchas maneras, pero la principal es indicando a los
diseñadores las capacidades administrativas necesarias para implementar el programa en diseño y
las restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Además, dado su conocimiento de
primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles influencias, puede advertir sobre
eventuales futuros problemas. Por otra parte su relación con los evaluadores, en particular con
los evaluadores de estudios concomitantes, es absolutamente central para su adecuada
conducción de la implementación. Un gerente separado del proceso o del ciclo completo de vida
de la política será un conductor seriamente limitado en su capacidad de ejecución. Cuando al
gerente se le cercenan los accesos a los diseñadores y a los evaluadores, confinado estrictamente
a su rol de implementador, necesariamente tenderá a responder en forma burocrática en su
conducción, cumpliendo con lo que se espera de él, interesándose por los productos, pero sin
preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la política. A fin de que esto no suceda
y, por el contrario, que el aporte del gerente sea el óptimo, es importante integrarlo en todas las
fases del proceso de la política pública.

La perspectiva presentada en este trabajo destaca con claridad el papel crítico del gerente social
en la implementacion de políticas y programas sociales y, en especial, en la prestación de
servicios sociales. Sin embargo, se debe destacar que el hecho de poner énfasis en la conducción
no significa que se predique un "gerencialismo", es decir, una perspectiva que supone que "el
elemento crítico" de toda política social sea la gerencia. El éxito de las políticas y programas
sociales tiene múltiples bases y, por cierto, una de ellas es la gestión. No obstante, ella no es la
única base relevante, aunque sea especialmente relevante en los sectores sociales de América
Latina y el Caribe.

La gerencia por sí sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de los malos diseños
de políticas, de erróneas decisiones sobre ellas, del recorte excesivo de recursos financieros, de
la pérdida de personal capacitado, de la fijación de tareas casi imposibles, etc. Con recursos
limitados a su disposición, gerentes capaces asegurarán una implementación exitosa, pero no se
puede pedir que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario distinguir entre
aquellos aspectos que escapan al control o influencia del gerente, de aquellos que están en el
límite y, finalmente, de otros que están bajo su control. El directivo puede y debe responder por
estos últimos y, eventualmente, por los intermedios, sin pretender su responsable por aquellos
que no controla.

Trabajo individual

1. ¿Si usted fuera nombrado “Director de planificación municipal”, como

prepararía la implementación de los programas y proyectos
municipales?
2. ¿Por qué para un gerente social es importante la implementación
adaptativa?

Autoevaluación
1. ¿Se siente en capacidad de diferenciar la implementación adaptativa de la
implementación tradicional? ¿Por qué?
2. ¿Cuál es la idea central de la lectura?
3. ¿En una escala de 1 a 5, como se ubica en la comprensión de lo que es la implementación
adaptativa?

73
DECIMA PRIMERA SEMANA

LECTURA

¿QUÉ ES Y CÓMO SE MIDE LA POBREZA?

Tomado de: Olmedo Beluche

EUMED
Materiales de CEPAL
La pobreza

La preocupación por la pobreza se ha expresado por siglos, aun cuando su prioridad en la agenda
de la acción política no siempre ha sido elevada. Sus diferentes significados y manifestaciones
han sido materia de estudio de historiadores, sociólogos y economistas principalmente, lo que ha
dado como resultado una gran variedad de definiciones.

El Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española define el sustantivo pobreza

como “necesidad, estrechez, carencia de lo necesario para el sustento de la vida”. Boltvinik al
respecto comenta: i) los términos de pobreza y pobre están asociados a un estado de necesidad y
carencia y ii) dicha carencia se relaciona con lo necesario para el sustento de la vida. Esto
significa que la pobreza es una inevitable situación de comparación entre lo observado y una
condición normativa (Boltvinik, 2000a: 30).

Por su parte Amartya Sen (1981a: 310) Premio Nóbel de Economía señala que ante todo para la
conceptualización de la pobreza hay que definir quién debe de estar en el centro de nuestro
interés, en un sentido lógico, la pobreza es una característica de los pobres, como un grupo que
forma parte de la sociedad, y en los cuales debemos de centrar nuestro análisis para conocer sus
características. Lo anterior no debe significar que se niegue la interrelación e influencia que
existe con los no pobres del mismo grupo social.

Así mismo Sen señala el concepto de pobreza a partir de las capacidades, es decir lo que la gente
puede hacer, definiendo la pobreza como la ausencia de capacidades básicas que le permiten a
cualquier individuo insertarse en la sociedad, a través del ejercicio de su voluntad. En un sentido
más amplio, la pobreza no es cuestión de escaso bienestar, sino de incapacidad de conseguir
bienestar precisamente debido a la ausencia de medios. En resumen Sen afirma que la pobreza no
es falta de riqueza o ingreso, sino de capacidades básicas (Sen, 1992).

Paul Spicker (1999: 151-160) reconoce once posibles formas de identificar esta palabra: como
necesidad, estándar de vida, insuficiencia de recursos, carencia de seguridad básica, falta de
titularidades, privación múltiple, exclusión, desigualdad, clase, dependencia y padecimiento
inaceptable. Todas estas interpretaciones serían mutuamente excluyentes, aunque varias de ellas
pueden ser aplicadas a la vez, y algunas pueden no ser aplicables en toda situación.

Gary Fields (2001) define la pobreza como la incapacidad de un individuo o una familia para
disponer de los recursos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas.

Peter Townsend (1993:446) analiza tres concepciones de la pobreza que se han desarrollado en el
siglo XX, la pobreza como privación relativa, como subsistencia y como necesidades básicas.
También define la pobreza como la situación en la que viven aquellos cuyos recursos no les
permiten cumplir las elaboradas demandas sociales y costumbres que han sido asignadas a los
ciudadanos: están material y socialmente carenciados en una variedad de formas que se pueden
observar, describir y medir.

74
David Gordon (2004:51) toma como referencia la definición de pobre dada por el Consejo de
Europa en el año de 1984 en donde se entenderá por pobre a aquellas personas, familia o grupos
de personas cuyos recursos resultan tan limitados que se traducen en su exclusión del nivel de
vida mínimamente aceptable en el estado miembro en el que vive.

El interés mostrado por los científicos sociales, no es más que una expresión de la importancia
que el tema de la pobreza ha cobrado a nivel internacional. La internacionalización de la pobreza
ha traído como resultado, que los organismos internacionales más importantes hayan entrado al
debate de la pobreza. Instituciones como el Banco Mundial, la Organización de las Naciones
Unidas, a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y distintos bloques
económicos se han preocupado por buscar soluciones para este problema.

El Banco Mundial (1990:324) define la pobreza como la imposibilidad de alcanzar un nivel de vida
mínimo. Para llegar a esta definición el Banco Mundial tuvo que responder a las siguientes
preguntas: ¿cómo medimos el nivel de vida?, ¿qué queremos decir con nivel de vida mínimo? y
¿cuánta pobreza hay?

La Organización de la Naciones Unidas por medio del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo presentó por primera vez la expresión pobreza humana, basada en el concepto de
capacidades de Sen y definió la pobreza como la negación de opciones y oportunidades de vivir
una vida tolerable (PNUD, 1997).

Por lo anterior, una persona se considera pobre cuando se encuentra en una situación precaria en
la que carece de capacidades de desarrollo y que están por debajo de un estándar mínimo
aceptado socialmente, lo que se manifiesta en situaciones de escasos ingresos, insalubridad,
desnutrición y vulnerabilidad a las enfermedades y a las inclemencias del medio ambiente, que
inciden negativamente en sus oportunidades de sobrevivir y mejorar su calidad de vida.

Es importante aclarar que el concepto de pobreza es equiparable con el de desigualdad, sin

embargo como lo señala Sen (1981a: 313) analizar la pobreza como un problema de desigualdad o
viceversa, no le haría justicia a ninguno de los dos conceptos. Es claro que ambos conceptos
están relacionados, pero ninguno de los dos sustituye al otro. Es decir, una transferencia de
ingresos de una persona de ingresos altos a otra con ingresos menores, puede resultar en una
reducción de la desigualdad, pero podría dejar la percepción de la pobreza intacta.

En este mismo tenor el Banco Mundial (1990: 323), señala que pobreza no es lo mismo que
desigualdad, la pobreza se refiere al nivel de vida absoluto de una parte de la sociedad, y que
por su parte la desigualdad se refiere a los niveles de vida relativos en la sociedad en general. Es
decir, con un determinado nivel de desigualdad se podría encontrar un nivel de pobreza nulo, en
donde nadie es pobre, así como también un nivel de pobreza máxima en donde todos son pobres.

Otro concepto que frecuentemente se utiliza como un sinónimo de pobreza es el concepto de

marginación. En el año de 1978 en México, la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginales, COPLAMAR, definió la marginación para caracterizar aquellos
grupos que han quedado al margen del los beneficios del desarrollo nacional y de los beneficios
de la riqueza generada, pero no necesariamente al margen de la generación de esa riqueza, ni
mucho menos de las condiciones que la hacen posible (COPLAMAR, 1982: 22).

En el año 2000 el Consejo Nacional de Población define la marginación como un fenómeno

estructural que se origina en la modalidad, estilo o patrón histórico de desarrollo; ésta se expresa
por un lado, en la dificultad de propagar el progreso técnico en el conjunto de la estructura
productiva y en las regiones del país, y por el otro, en la exclusión de grupos sociales del proceso
de desarrollo y del goce de sus beneficios (CONAPO, 2000:11).

75
En base a las definiciones anteriores, podemos suponer, que si bien la marginación y la pobreza
son fenómenos similares, no describen la misma situación. En la pobreza, generalmente se define
a la población que se encuentra con algún grado de carencia o necesidad, y por su parte, en la
marginación hacemos referencia a aquellos grupos de la sociedad que se encuentran excluidos y
que no se ven beneficiados por el desarrollo del país. Es decir, se puede ser pobre pero no
excluido de la sociedad, así como también se puede ser pobre y participar en la generación de la
riqueza de un país y recibir algunos beneficios.

Enfoques de la Pobreza: Absoluto y Relativo.

Si bien la discusión de la pobreza tiene antecedentes en los principales economistas clásicos del
siglo XVIII, a mediados del siglo XIX, Marx al hablar del valor de la fuerza de trabajo, hacía notar
que para su conservación, el ser viviente necesita una cierta suma de medios de vida, y el
hombre como ser viviente y social, requiere de una suma de víveres y medios de vida que habrá
de ser por fuerza suficiente para mantener al individuo en su estado normal de vida y de trabajo
(Marx, 1967: 124).

Marx, sin embargo, hace notar que las necesidades naturales varían con arreglo a las condiciones
naturales de cada país y que el volumen de estos medios, así como el modo de satisfacer
necesidades son de suyo un producto histórico que depende del nivel de cultura y de las
condiciones y hábitos existentes. Sin embargo, también señala que en un país y en una época
determinados, la suma de medios de vida necesarios constituyen un factor fijo (Marx, 1967:124).

Lo anterior, son los fundamentos que dan lugar a dos conceptualizaciones o enfoques importantes
sobre la pobreza: una que la considera un fenómeno relativo y otra un fenómeno absoluto.

Esta misma visión la comparte Sen (1984:325) quien la plantea de la siguiente manera: ¿el foco de
atención debería ser la pobreza absoluta o la pobreza relativa? ¿Debería estimarse la pobreza con
una línea de corte que refleje un nivel debajo del cual la gente está absolutamente pauperizada,
o un nivel que refleje los estándares de vida usuales de un país en particular?

Robert MacNamara, quien fuera presidente del Banco Mundial, destacó la importancia de
distinguir entre la pobreza absoluta y la relativa. La última se refiere a la que existe en las
naciones industrializadas, lo que significa que algunos ciudadanos son pobres en comparación con
sus vecinos. Las personas que viven en un estado de pobreza relativa en Australia pueden estar
mejor que los pensionados en Gran Bretaña, y estos no son pobres si los comparamos con los que
existen en Malí o Etiopía. La pobreza absoluta, por otro lado, es pobreza según cualquier
estándar (Dieterlen, 2003:31).

Por lo tanto, el enfoque relativo, se basa en que las personas tendrían a percibir su propio
bienestar en función del bienestar de los demás. Según este criterio la pobreza de una persona
dependerá de cuanto tenga su grupo social de comparación, y no tener tanto como él implica una
condición de pobreza relativa.

Peter Townsend es considerado uno de los promotores más importantes del enfoque relativo,
quien señala que cualquier conceptualización rigurosa de la determinación social de las
necesidades, refuta la idea de necesidades absolutas. Y una relatividad completa se aplica en el
tiempo y en el espacio. Las necesidades de la vida no son fijas, continuamente están siendo
adaptadas y aumentadas conforme ocurren cambios en una sociedad y en sus productos
(Townsend, 1979:17-18).

Por su parte, el enfoque absoluto sostiene que las necesidades son independientes de la riqueza
de los demás y no satisfacerlas revela una condición de pobreza en cualquier contexto o grupo
social.

76
Amartya Sen, es uno de los estudiosos de la pobreza desde la perspectiva absoluta, sostiene que
hay un núcleo irreductible de privación absoluta en nuestra idea de pobreza, que traduce
manifestaciones de muerte por hambre, desnutrición y penuria visible en un diagnóstico de
pobreza sin tener que indagar primero el panorama relativo. Por lo tanto, el enfoque de privación
relativa complementa y no suplanta el análisis de pobreza en términos de privación absoluta
(Sen, 1981b:17).

Cuando examinamos el enfoque absoluto versus el relativo, es importante tener claro el espacio
del que estamos hablando. Si se acepta la tesis de la capacidad como elemento central del nivel
de vida, podemos clarificar la disputa del enfoque absoluto y el enfoque relativo para
conceptualizar la pobreza. Con esto podemos afirmar que la pobreza es una noción absoluta en el
espacio de las capacidades pero con frecuencia tomará una forma relativa en el de los bienes o
sus carencias (Sen, 1982:415).

Resumiendo, la pobreza absoluta hace referencia a el espacio de las capacidades, entendidas

estas como las necesidades a las que se enfrenta la población, como por ejemplo, el hambre, el
vestido, etc., las cuales se presentan en todos los grupos sociales. Por su parte la pobreza
relativa hace referencia a la manera en cómo se satisfacen estas necesidades que dependen de
las características culturales, temporales y sociales de la población de referencia.

Tipos de Pobreza: Urbana y Rural.

Uno de los elementos más importantes en el conocimiento de la pobreza, es el saber identificar a

los grupos poblacionales que se encuentran en esta situación, ya que la pobreza se puede
manifestar de maneras distintas. Por tal motivo, es necesario conocer las características
particulares de cada grupo para ejecutar acciones con la mayor eficacia posible.

La pobreza es un fenómeno que afecta tanto a las poblaciones urbanas como a las rurales, pero
que se manifiesta de manera diferente. Por tal motivo, es necesario considerar la pobreza rural y
urbana como dos fenómenos con características distintas y que deben de estar delimitados para
un mejor cálculo y análisis con el propósito de que los resultados que se obtengan sean reales.

La pobreza rural y la pobreza urbana se originan por procesos distintos pero relacionados, y lo
más importante, la forma de combatirla también será por medio de mecanismos diferenciados, ya
que las maneras de satisfacer las necesidades de las poblaciones urbanas y rurales son distintas.
Las causas de la pobreza urbana y rural son diferentes, por ejemplo, la causa de la pobreza de
una familia rural que depende de una pequeña parcela de tierra y que enfrenta una mala cosecha
no es la misma que la de una familia que habita en una colonia marginada, cuyo principal
generador de ingresos ha perdido su trabajo debido a una recesión económica.

Por lo tanto es importante diferenciar la pobreza en el ámbito rural y en el ámbito urbano, ya

que pobreza rural difiere mucho de la pobreza urbana en varios aspectos importantes. Por
ejemplo, existen diferencias en las fuentes de ingresos entre los pobres rurales y los urbanos, la
presencia de grupos indígenas es mucho mayor en las zonas rurales y los sistemas de producción,
al igual que los riesgos económicos y de otros tipos que enfrentan los habitantes en condiciones
de pobreza en las zonas rurales, así como sus estrategias para enfrentarlos difieren de las de
aquellas personas que se encuentran en zonas urbanas. Los habitantes en condiciones de pobreza
de las zonas urbanas están rodeados de servicios y oportunidades, que no están al alcance de
aquellos que habitan en las zonas rurales. En cambio, los habitantes de las zonas rurales en
condiciones de pobreza se benefician de redes de seguridad como la agricultura de subsistencia y
vínculos dentro de la comunidad local que no están al alcance de los pobres urbanos (Banco
Mundial, 2005a: 3-5).

77
Complementando lo anterior, el mismo Banco Mundial (2005b: 60-61) señala que las personas que
viven en zonas rurales pueden obtener sus alimentos de una manera más económica que los
habitantes de las zonas urbanas, por lo cual sus necesidades de ingreso son distintas entre estos
dos tipos de población.

Diferenciando la pobreza en rural y urbana, Boltvinik (2000b: 89) señala que la pobreza será un
fenómeno predominantemente rural o urbano en función de tres variables: i) el nivel de corte
urbano o rural, es decir el corte que hace de una localidad rural o urbana, el cual puede ser por
el número de habitantes o por su actividad económica principal, ii) la definición diferencial (o
igual) de las líneas de pobreza entre los medios urbano o rural, ya que el uso de líneas de
pobreza más bajas en el ámbito rural tiende a disminuir la pobreza en relación con el uso de
líneas iguales; y iii) el nivel absoluto de las líneas de pobreza utilizadas, mientras más bajas son
estas más se identifica como predominante la pobreza rural.

En la actualidad se tiene un reconocimiento de que la mayoría de la población en condiciones de

pobreza se encuentra en las zonas urbanas, sin embargo esta situación de pobreza se caracteriza
por ser moderada. Mientras que las pobreza extrema se identifica en su mayoría con zonas
rurales, aunque el número de pobres sea menor con relación a las zonas urbanas, iniciándose un
fenómeno de urbanización de la pobreza. Es decir en las zonas rurales hay menos pobres pero que
son más pobres en comparación con la pobreza de las zonas urbanas y en las zonas urbanas
existen más pobres pero que son menos pobres comparados con la pobreza rural.

Determinantes de la Pobreza.

Los estudios sobre la pobreza generalmente describen las características y patrones de este
fenómeno, pero no se preocupan por explicar sus causas. Una explicación satisfactoria sobre
cuáles son los determinantes de la pobreza es importante para eliminarla.

El Banco Mundial analizó los principales determinantes de la pobreza (The World Bank, 2005: 124–
136) y obtuvo como resultados que las causas que explican mejor la pobreza son las
características a nivel regional, las características a nivel local y las características a nivel
individual y del hogar.

A nivel regional, se encontró que existen un gran número de características que están asociadas
con la pobreza. Donde principalmente la pobreza es mayor en áreas geográficamente aisladas con
una escasa fuente de recursos naturales, escasas lluvias y otras condiciones climáticas adversas.

Otra importante característica regional que afecta a la pobreza se relaciona con un buen
gobierno, una buena política ambiental, estabilidad política, económica y de mercado, la
participación ciudadana, la seguridad y la libertad de expresión.

A nivel local, la infraestructura es el mayor determinante de la pobreza. Por ejemplo, los

indicadores desarrollados de infraestructura que han sido frecuentemente usados en diferentes
ejercicios incluyen la cercanía a caminos pavimentados, a mercados importantes, si la localidad
cuenta o no con electricidad, la disponibilidad de escuelas y centros médicos, así como la
distancia a los centros administrativos locales, el acceso a empleos y la distribución de la tierra.

Por último, dentro de las características de los hogares y los individuos las más importantes son
las demográficas, las económicas y las sociales. Dentro de las características demográficas se
encuentran los indicadores de tamaño de hogar y su estructura, la tasa de dependencia que
refleja el número de miembros del hogar que no trabajan y que son dependientes y el sexo del
jefe de familia. Además del ingreso o el consumo, existen otras características económicas
relacionadas con la pobreza como son el tipo de empleo, las horas trabajadas y los derechos de

78
propiedad. En las características sociales encontramos indicadores como la salud, la nutrición, la
educación y la capacidad de refugiarse de las inclemencias del tiempo.

Sin embargo, como podemos observar encontrar un conjunto de características que causan y
expliquen el fenómeno de la pobreza, es solo un lado del fenómeno ya que como lo señala el
Banco Mundial, existen un importante número de técnicas econométricas para identificar las
causas de la pobreza, pero son menos exitosas para encontrar el origen de estas causas, por
ejemplo, se puede comprobar que la falta de educación provoca pobreza, pero no se puede
explicar fácilmente por que las personas tienen una escasa educación.

Medición de la Pobreza.

La razón más importante para medir la pobreza señala Ravallion (1992: 1) no es la necesidad de
obtener un simple número para algún lugar y en alguna fecha, sino más bien para poder realizar
comparaciones de la pobreza, ya sea entre países o a través del tiempo. Decir que la pobreza
existe es solo el primer paso.

Históricamente, el estudio científico de la pobreza se remonta a comienzos del siglo XX. Atkinson
(1987) señala que antes de esta fecha se habían realizado algunas estimaciones sobre la pobreza,
pero que fue Booth entre 1892 y 1897 el primero en combinar la observación con un intento
sistemático de medición de la extensión del problema, elaborando un mapa de pobreza de
Londres. Posteriormente, Rowntree en 1901 realizó un estudio para medir la pobreza en York, y
utilizó un estándar de pobreza basado en requerimientos nutricionales. A partir de entonces se
han desarrollado nuevos conceptos sobre la medición del bienestar y nuevas metodologías para
medir la pobreza.

La medición de la pobreza se ha convertido actualmente en el campo de investigación más

prolifero. Se han realizado una gran cantidad de estudios para determinar cuál es el método más
adecuado para la cuantificación de este fenómeno. El cual sin embargo, dependerá en gran
medida de la definición y el enfoque que se le dé a la pobreza.

Este debate en torno a la cuantificación de la pobreza es importante pues revela la compleja

conceptualización que existe sobre este tema, así como las diferentes maneras de abordarlo. Sin
embargo, el renovado interés en este fenómeno se debe a que hasta hace poco tiempo en el
medio académico se escuchaban voces escépticas sobre la utilidad de este tipo de información
sobre la pobreza, ya que pensaban que el fenómeno era tan obvio que resultaba innecesario
dedicar esfuerzos para medirla. Dichos estudios se basaban principalmente en hacer diagnósticos
de las causas de la pobreza, de sus manifestaciones y repercusiones.

Actualmente, tantos los académicos, los gobiernos y las organizaciones internacionales se ocupan
del tema de la pobreza, buscan soluciones para enfrentarla y conocerla con más claridad, para lo
cual se hace imperativo recurrir a la medición del problema, para un mejor diagnóstico, ya que
resolver el problema de la pobreza deja de ser un imperativo moral, para convertirse en un
imperativo económico, en un mundo en que las naciones deben competir (Boltvinik, 1992: 302).

Para el Banco Mundial (1990: 323), librar de la pobreza a las personas dependerá en gran medida
de un mejor conocimiento de cuantos pobres existen, donde viven y, sobre todo por qué lo son.
La respuesta a cada una de estas preguntas no resulta fácil. Así mismo en cada ejercicio de
medición no solo se presenta un dato cuantitativo de los pobres, sino que hay un diagnóstico y
juicio de lo que es la pobreza, una distinción entre lo importante y trivial en la pobreza, una
identificación de un grupo de personas bajo la categoría de pobres y un agrupamiento de los
pobres en un contexto social, lo que proporciona una imagen global de la pobreza.

79
Existen al menos cuatro motivos para medir la pobreza (The World Bank, 2005b 10-12). Primero,
mantener a los pobres en la agenda, ya que si la pobreza no se midiera sería fácil olvidarse de
ellos, debido a que la pobreza se podría ignorar si son estadísticamente invisibles. Por lo tanto la
medición de la pobreza es necesaria para que sea incluida en la agenda política y económica de
un país. Un segundo motivo es la capacidad de identificar la pobreza si se desea intervenir
directamente con el propósito de reducir o aliviar la pobreza. Tercero, para monitorear y evaluar
los programas y políticas de intervención elaboradas para la población pobre, y finalmente, para
evaluar la efectividad de las instituciones cuyo objetivo principal es combatir la pobreza.

En esta misma dirección, una fuerte justificación para la medición de la pobreza es propuesta por
Ravallion (1998:116) quien argumenta que una medida creíble de pobreza puede ser un poderoso
instrumento para centrar la atención de los políticos en las condiciones de vida de los pobres.

Detrás de cada medida de pobreza hay un concepto analítico, el cual debe de incluir dos
ejercicios bien definidos (Sen, 1981a: 311): i) un método para incluir a un grupo de personas en la
categoría de pobres (identificación) y ii) un método para integrar las características del conjunto
de pobres en una imagen global de la pobreza (agregación).

El camino más común hacia la identificación de la pobreza consiste en definir un conjunto de

necesidades básicas o mínimas y considerar la incapacidad de satisfacer estas necesidades como
prueba de pobreza.

Los métodos explicados anteriormente son útiles para la identificación de las personas pobres, sin
embargo, es importante contar con una medida que indique la extensión y situación real de la
pobreza. Dentro de las ventajas que ofrecen las diferentes medidas de pobreza es la facilidad
para comparar entre distintas situaciones y sobre todo para evaluar la efectividad de las políticas
sociales.

Una buena medida de pobreza deberá (Ravallion, 1998): i) permitir calcular los efectos de los
programas, de las crisis o políticas gubernamentales en la pobreza, ii) permite comparar la
pobreza en el tiempo, iii) permitir hacer comparaciones con otros países y iv) detectar a los
pobres con el propósito de mejorar su condición.

Para obtener una buena medida de pobreza es necesario que esta cumpla con una serie de
axiomas. El enfoque axiomático fue incorporado por Sen (1976) y posteriormente extendido o
modificado por diversos autores. Este enfoque plantea que las medidas de pobreza deben cumplir
con una serie de condiciones.

El axioma focal señala que el índice de pobreza debe ser independiente de los niveles de ingresos
de los individuos que están por encima del umbral de la línea de pobreza. Esta propiedad trata de
preservar que el valor del índice no dependa del ingreso de los no pobres.

El axioma de monotonicidad establece que la reducción de los ingresos de los pobres debe hacer
crecer el valor del índice. Esta condición que es elemental significa que debe de haber una
correspondencia entre la medida de pobreza y la distancia de los pobres respecto de la línea de
pobreza.

El axioma de simetría considera que el valor del índice no se altera cuando dos personas de la
población intercambian posiciones.

El axioma de independencia a la replicación dice que si varias poblaciones se agrupan el índice de

pobreza será el mismo.

80
Según el axioma de transferencia una transferencia de ingresos de una persona pobre a uno
menos pobre debe traducirse en un aumento del índice de pobreza. Por lo tanto, el axioma exige
que la medida de pobreza sea sensible a la distribución de ingresos bajo la línea de pobreza y
sobre todo que asigne una ponderación mayor a los más pobres.

Una extensión de este axioma es el de la sensibilidad a las transferencias incorporada

originalmente por Kakwani (1980), que señala que la transferencia a un pobre que proviene de
una persona con renta superior a él tendrá tanto mayor impacto en el índice en la medida que
sea más pobre el que la transfiera. El grado de pobreza del donante se puede calcular a partir de
su posición en la escala de ingresos o de su nivel de ingresos.

Foster, Greer y Thorbecke (1984) incorporaron el axioma de monotonicidad en subgrupos, el cual

significa que el índice de pobreza debe crecer cuando aumente en un subgrupo y permanezca
igual en los demás. Así se garantiza que un cambio en el ingreso de algunos individuos afecte, en
función directa a la pobreza de cualquier subgrupo en el que estos individuos se encuentren

Por último el axioma de descomposición subgrupal dice que el índice de pobreza global puede
calcularse como la suma ponderada de los índices de los subgrupos.

¿Cómo se mide la pobreza?

Definido el concepto de pobreza, el siguiente paso consiste en encontrar una metodología

adecuada para estimar su incidencia en la sociedad. Si para definir el concepto de pobreza
existen perspectivas diferentes, respecto al método para estudiarla también hay enfoques
distintos.

De todas las posibles, dos han sido las metodologías privilegiadas para el análisis de la pobreza: el
método de la línea de pobreza (LP) y el método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI).

El primero, el de la línea de pobreza, ha sido el más utilizado en América Latina. Dicho en pocas
palabras, el método de la línea de pobreza consiste en la estimación del costo de una canasta
básica de alimentos y servicios para una familia tipo, con relación a la cual se demarca la
pobreza. Mediante una encuesta se comparan los ingresos promedio de las familias con el costo
de dicha canasta. La capacidad o incapacidad para cubrir el costo de la canasta con los ingresos
familiares dirá de qué lado de la línea se clasifica a la familia.

Se clasifica como pobres a las familias cuyos ingresos no alcanzan para satisfacer el costo de la
canasta básica, y se considera en extrema pobreza a las familias cuyos ingresos ni siquiera
alcanzan para cubrir la canasta básica de alimentos, sin añadir otros gastos.

Algunos especialistas internacionales prefieren utilizar los conceptos de pobreza relativa

(secundaria) y pobreza absoluta (primaria). Refiriéndose a la primera como una "marginación de
la vida social normal", es decir, "cuando no se alcanza un mínimo existencial que responda a las
convenciones sociales y culturales"; entendiendo por la segunda, "cuando se ve amenazada la
subsistencia física (expresada en términos de alimentación indumentaria, vivienda)" (3).

Ningún método es perfecto, y al de la línea de pobreza se le puede señalar como defecto que no
mide el consumo o satisfacción real de las necesidades por parte del grupo familiar, sino su
capacidad potencial (ingreso) para cubrir dichas necesidades. Es decir, una encuesta basada en
este método no pregunta a las familias si efectivamente consumieron tales o cuales alimentos
necesarios para una dieta balanceada, sino que se centrará en conocer la cuantía de sus ingresos
monetarios, lo que le indicará al investigador si tienen la capacidad o no de cubrir el costo de la

81
canasta básica. Por eso, a éste se le ha llamado también el método indirecto para estimar la
pobreza.

Por supuesto, la canasta básica no constituye un criterio arbitrario, establecido en abstracto, sino
que se construye a partir de un estudio de campo en que se establecen los hábitos de consumo
acordes a las tradiciones culturales del país o región, y al estrato social. Para determinar la
canasta básica hay que establecer también el tamaño promedio de las familias, la cantidad de
adultos promedio, etc., lo cual conlleva también dificultades que no abordaremos.

Establecida la canasta básica, sobre la que se harán las estimaciones, es preciso revisarla
periódicamente para actualizarla, puesto que los hábitos de consumo varían con el tiempo. Pese
a los problemas señalados, el método de la línea de pobreza, dada la mensurabilidad de sus
resultados, ha sido el más utilizado por los gobiernos y los organismos internacionales.

El otro método, el de las necesidades básicas insatisfechas, define una serie de necesidades
elementales, y una norma para medir el grado en que las familias las alcanzan o no. Si la familia
no logra satisfacer alguna de las necesidades señaladas se la clasifica como pobre.

Las necesidades básicas establecidas por esta metodología como variables a medir son cuatro: las
referentes a las condiciones de la vivienda familiar (tipo de vivienda, estado, grado de
hacinamiento); las referidas a la estructura físico sanitaria (agua potable, drenajes de aguas
negras); el acceso al sistema educativo (escolaridad); y, por último, los ingresos familiares, para
conocer la capacidad de satisfacer el resto de las necesidades, especialmente alimentación.

Este método ha cobrado auge a partir de los censos de población y vivienda de la década de los
ochenta. Con él se han elaborado los llamados mapas de pobreza que demarcan, sobre la base de
los criterios mencionados (vivienda, servicios públicos y educación), los corregimientos y distritos
de mayor incidencia de la pobreza. Su defecto principal está en su sesgo hacia los problemas de
vivienda e infraestructura físico sanitaria.

En la medida en que estos dos métodos, el de la línea de pobreza (LP) y el de las necesidades
básicas insatisfechas (NBI), centran su concepción de pobreza en problemas distintos, se produce
el hecho curioso de que tienden a no coincidir la cantidad de pobres, y quiénes deben ser
considerados como tales, si se comparan los resultados de ambos métodos entre sí. La
intersección entre el conjunto de pobres estimado por la LP y el conjunto calculado por el
método NBI es muy pequeña.

Recientemente se ha propuesto integrar ambas perspectivas en un sólo método, que se ha

denominado medición integrada de la pobreza (MIP). Mediante éste, se trataría de complementar
ambas visiones de la pobreza con el objetivo de tener un conocimiento más preciso acerca de
ella.

Mediante el método NBI se identificaría la satisfacción o no de necesidades referentes a: servicios

de agua y drenaje, nivel educativo de los adultos y asistencia escolar de los infantes,
electricidad, vivienda, mobiliario hogareño, tiempo libre, recreación y cultura.

Mediante el método LP se estimaría el grado de satisfacción de necesidades como: alimentación,

vestido, calzado y cuidado personal, higiene personal y hogareña, transporte, comunicaciones
básicas y otros gastos corrientes del hogar.

La atención de salud y reproducción biológica sería analizada por un procedimiento mixto, con el
objeto de identificar en qué medida es satisfecha esta necesidad por la vía de los servicios
públicos gratuitos o recurriendo a la medicina privada.

82
Para determinar la línea de pobreza se calcula una canasta básica sobre las base de las
necesidades consideradas en el método de LP (alimentación, vestido, transporte, etc.); y se
comparan los ingresos familiares con dicha canasta, pero, como se ha separado un grupo de
necesidades para ser estudiadas por el método de la NBI (especialmente relacionada con vivienda
y servicios públicos), debe restarse de los ingresos las erogaciones dedicadas a estos rubros (pago
de vivienda, educación, etc.).

El método MIP permite una comprensión mejor y mayor del fenómeno de la pobreza, puesto que
permite analizar los diversos tipos de pobres y sus condiciones de vida. Se pueden distinguir por
medio de esta metodología por ejemplo: los pobres que, viviendo en un medio urbano o
suburbano con infraestructuras adecuadas, no logran satisfacer sus requerimientos mínimos por la
vía del ingreso familiar; o los pobres que, poseyendo ingresos mínimamente adecuados, viven en
un medio carente de infraestructuras adecuadas para la vida humana; o aquellos que sufren
carencias estructurales y de ingreso a la vez.

La utilización de la medición integrada de la pobreza hace posible la elaboración del concepto de

pobreza crónica, compuesto por "aquellos cuyos ingresos son insuficientes para satisfacer
necesidades esenciales de consumo corriente (línea de pobreza, LP) y de manera simultánea
sufren carencias de tipo estructural (necesidades básicas insatisfechas, NBI)" (6).

Finalmente conviene señalar que, desde 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), ha elaborado el llamado Índice de Desarrollo Humano (IDH), metodología que
pretende integrar y superar a las anteriores. A partir de sus conceptos definitorios
(productividad, equidad, sostenibilidad y potenciación), el IDH pretende medir, "desde la
perspectiva del ser humano", factores económicos, sociales, políticos y culturales que determinan
su desarrollo.

La metodología del IDH se sustenta sobre tres indicadores esenciales: esperanza de vida al nacer,
nivel educacional (alfabetización de adultos y tasa combinada de matrícula primaria, secundaria
y terciaria) y Producto Interno Bruto real, que debe reflejar el nivel de ingresos. El IDH establece
una escala para la clasificación de los países, en la que su posición indica cuán lejos está de la
"meta" de desarrollo óptimo estimada a nivel mundial (7).

El IDH no muestra la real distribución del ingreso en la sociedad; a la vez que la alta tasa de
escolarización y sanidad no dice mucho de los ingresos reales de los trabajadores. Tal vez por
eso, para sorpresa de muchos, en las estimaciones del IDH Panamá aparece como un país de
desarrollo intermedio.

Trabajo individual

1. Defina con sus propias palabras lo que entiende por pobreza.

2. Identifique al menos tres causas por las que existe pobreza en
Guatemala.
3. Investigue en qué consiste el Índice de Desarrollo Humano; el método
de Medición Integral de la Pobreza.

Autoevaluación
1. ¿Después de la lectura, se siente por los niveles de pobreza existentes en el país? ¿qué
sentimientos le embargan?
2. ¿Cuál es la importancia que tiene el conocer la pobreza para un gerente social?
3. ¿Qué aspectos considera que debe profundizar en su estudio?

83
DECIMA PRIMERA SEGUNDA

LECTURA

DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS O SOCIALES

Las Políticas Públicas: Productos del Sistema Político.

Con el objeto de desarrollar esta idea general planteada, las Políticas Públicas como productos
del Sistema Político. Debemos de partir, primero del hecho de identificar dónde se ubican las
políticas públicas, cuál es su universo, es decir dónde se encuentran, aunque claro está, que la
afirmación como tal, las políticas públicas como productos del sistema político, lleva inmersa de
manera a priori, su ubicación. Tenemos pues, que iniciar hablando de lo que es un sistema
político, definiendo un Sistema Político, es decir a que nos referimos cuando evocamos este
concepto. En segundo lugar, dónde opera un Sistema Político, cuál es su campo de acción, cuáles
son sus elementos esenciales. Con lo cual, una vez claro de qué estamos hablando, podamos ya
entrar de lleno al campo de las políticas públicas, es decir que todo esto nos sirva como marco de
referencia para poder definir lo que son las Políticas Públicas, los elementos que las componen,
así como su
desarrollo e
importancia.

Como nota previa

a la noción de
sistema político,
es necesario que
tengamos en
cuenta la
importancia del
estudio de la
política,
fenómeno tan
viejo como la
humanidad
misma. Y más aun de ver a la política como una ciencia, como algo que se puede analizar,
observar y que requiere de métodos particulares para poder entenderla. La aparición de esta
como ciencia (politología, estudio de la Ciencia Política) se da con la democratización del Estado
liberal. Aquí en este período según nos explica Caminal, “el poder, el Estado o, incluso el
gobierno ya no ocupa todo el espacio del análisis político y ceden una parte del mismo a la
organización y funcionamiento del sistema político, que cobrará mayor importancia con el
transcurso del tiempo y en relación directa al proceso de democratización”. “Cuando la política
ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se hace anónima en decisiones
tan trascendentes como la elección de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una
manera distinta: haciendo uso como en la sociología y la economía, del método empírico y las
técnicas estadísticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de
proponer o explicar teorías normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar,
también, el proceso político, las instituciones, la administración y el sistema político como un
conjunto cohesionado”. Poder estudiar la política a través de la Ciencia Política nos proporciona
una herramienta importante que nos sirve para comprender el sistema político.

Estas valoraciones de Caminal, recogen la importancia del estudio de la Ciencia política, de

estudiar y analizar el sistema político, formular interrogantes que nos ayude a entenderlo de
mejor forma. Entendiendo mejor un sistema político podemos comprender la importancia de las
políticas públicas como producto del sistema.

84
La idea de Easton:

Tenemos que dejar claro que partimos de la idea Eastoniana de Sistema Político, es decir,
analizar, entender, tratar de comprender mejor a la Política en general mediante una visión
sistémica. Todo esto con el objeto de poder dar una mejor explicación y matización a la idea de
las Políticas Públicas como productos del Sistema Político.

Easton, define al Sistema Político como “aquellas interacciones por medio de las cuales se
asignan autoritariamente valores en una sociedad”. El asignar valores autoritariamente, se
refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, que hay inmerso en el concepto la
idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de interpretar la vida política como una serie
compleja de procesos, la misma, señala Easton, “es un sistema de conducta incorporado a un
ambiente a cuyas influencias está incorporado el Sistema Político, que a su turno reacciona
frente a ellas”. Esta idea lleva implícita varias nociones. Por un lado las interacciones políticas de
una sociedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vacío, es preciso
verlo en ambientes, sea físico, biológico, social, psicológico, la vida política forma un sistema
abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino más bien algo que es propenso a un cambio de
forma constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y en
consecuencia adaptarse a las circunstancias. La importancia de aceptar la idea del cambio, la
capacidad de respuesta y adaptación del sistema político, según Easton, constituye uno de los
elementos fundamentales, para iniciar el estudio de los fenómenos político que nos permita
formular un complejo análisis teórico.

Para definir mejor este mecanismo de estudio de la política como sistema, Easton ha utilizado la
denominación de inputs y outputs, los inputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y
circunstancias ambientales, en tanto estos se vinculan con la persistencia del sistema político,
aquí Easton se detiene un poco y aclara que para mejor entender, lo que nos interesan como
inputs son los referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de
acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, las demandas y
apoyo indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican
y modelan el funcionamiento del sistema político.

Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuencias resultantes, no
de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los miembros del sistema. Preocupa ver
cómo funciona el sistema político, añade Easton. Aquí también aclara que los outpus importantes
son los llamados, outputs políticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades.

Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los
segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de vía,
circuito denominado por Easton feedback loop (circuito de retroalimentación). El circuito de
retroalimentación, permite a las autoridades, quienes son las que dirigen un sistema político,
tener una idea de cómo está la tensión en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta
forma la autoridad podrá recibirlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs.
Se da pues, un flujo de inputs outputs en el sistema, van y vienen, es un movimiento constante.
Las autoridades tienen que satisfacer los inputs ya que, de no hacerlo comienza a existir
interferencia en el circuito, esta comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede
ocasionar que el sistema comience a entrar en tensión y pueda llevar al mismo a entrar en crisis.
En toda esta idea está el hecho que las autoridades deben de buscar como mantener la tensión
baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo que les va a permitir la persistencia
del sistema y que el mismo no entre en crisis.

Es en este proceso de retroalimentación, información que va y viene, demandas, apoyo, así como
respuestas que se dan o se abstienen de darse, es donde aparecen las políticas públicas, que son
como ya hemos señalado, los productos del sistema político.

85
Qué es un sistema político:

El hecho de plantear la idea sistémica de Easton como forma para tratar de estudiar el complejo
mundo de los fenómenos políticos, nos permite acercarnos un poco al concepto de sistema
político]. ¿Qué se entiende por sistema político?

El sistema político puede entenderse como un conjunto conformado por los siguientes elementos:

“En primer lugar, lo integran los elementos institucionales(a cuya expresión formalizada aquí se
le denomina régimen político) que representan los poderes políticos y sus reglas de interacción
par consigo mismo y para con la sociedad, pero también a las normas, escritas o
consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su
transmisión, a su enajenación y a sus constricciones. En segundo término los actores
institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para
transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del
gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la
sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se refiere, derivados tanto de
elementos estrictamente culturales como de experiencias históricas. Finalmente debe señalarse
que la existencia de un sistema político “de carácter nacional” se encuentra inmerso en el
entramado internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la
actuación de otros sistemas políticos de carácter igualmente nacional, bien como resultado de
acciones del propio sistema internacional”.

Como podemos apreciar es una definición bastante completa y compleja que abarca una serie de
ideas y elementos. Elementos tales como: “El régimen político, integrado por el estado, poderes
y su entramado institucional, la Constitución Política y las leyes fundamentales reguladoras de la
política, la sociedad y la economía; los actores sociales, en los que se den cabida los partidos
políticos, los grupos de presión, y los movimientos sociales; la cultura política, y el escenario
internacional” .

Lo importante en la identificación de un sistema político es que en el, en su interior todos los

elementos que lo componen se encuentran interactuando, no están de forma jerárquica, no
existe ningún elemento que sobresalga o esté encima del otro. En este interactuar, una variación
en una de sus partes puede llegar a afectar a la totalidad del sistema. En el mismo sistema,
también se dan diferentes tipos de relaciones como las de poder, de mando, de obediencia, de
satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo
interesante del sistema es que siempre está en un continuo movimiento, que genera cambios y
transformaciones, en algunos más que en otros. Tratar de entender estas relaciones, estos
cambios y transformaciones, representa una de las tareas fundamentales de la asignatura Ciencia
Política, plantearse los problemas, buscar un método adecuado para poder explicar los
problemas, y brindar, más que respuestas a los mismos, ideas que nos permitan pensar de nuevo
en temas que en el entramado de estas relaciones vayan surgiendo con el avance del tiempo.

Así pues, la idea de sistema político se nos presenta como algo integral, como un todo, algo que
para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta distintos factores, componentes, y
es aquí donde las políticas públicas como productos del sistema político, su análisis y estudio
cobra gran importancia e impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima
de “tranquilidad” o de “inestabilidad”, sirven pues como un posible mecanismo de evaluación del
sistema político.

Como vemos el sistema político tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se desenvuelve y
que muchos son los elementos que entran en juego en este desenvolvimiento. Se parte de la idea
misma que el hombre necesita vivir en comunidad y regirse por reglas mínimas de convivencia, y
que en esta comunidad se necesita personas que dirijan la comunidad.

86
Las políticas públicas:

En uno de los elementos constitutivos de la noción de sistema político, encontramos lo llamado

“políticas públicas”. Se encuentran en el elemento institucional, llamado régimen político. Tal
como señala Alcántara (1995)”Las mismas se consideran como determinados flujos del régimen
político hacia la sociedad”. “Son concebidas como “productos del sistema político”, no deben
entenderse como partes exógenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los
resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema
político adscrito al ámbito del Estado”.

En otras palabras podemos decir que las políticas públicas son las acciones de gobierno, es el
gobierno en acción, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como
señala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratégico de recursos para aliviar los
problemas nacionales. “Strategic use of resources to alleviate national problems of governmental
concerns”]. Se trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para
volver a colocarlos en ella.

Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo como suyas,
luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus funciones básicas eran las de
policía, de defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, donde el
estado se va haciendo cada vez más intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario
de los ciudadanos, ya este interviene en la economía, en la educación, en el trabajo, en la
producción, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad mayor de demandas
y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza el mismo a captar
grandes cantidades de dineros( en su mayoría originado de los impuesto) por parte de los
ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de programas y servicios que van en beneficio de los
propios ciudadanos. Es así como a través de estos programas y servicios sociales surgen las
políticas públicas, de allí su importancia de estudio a través de formas sistémicas y analíticas.

El estudio de las políticas públicas como bien plantea Pallares, debe realizarse, plantarse bajo
tres cuestiones: “Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su actividad,
cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian”]. En ese sentido, estudiar las
políticas públicas representa como lo señalan Y. Dror (1971) y T. Dye (1976), en tratar de
“analizar Qué hacen los gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce”

¿Qué son las políticas públicas?

Las políticas públicas son “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando
directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre
la vida de los ciudadanos”. Pallares señala que a esta definición genérica de políticas públicas
hay que agregarle algunas consideraciones, tales como:

1- Las políticas públicas deben ser consideradas como un “proceso decisional”. Es decir por un
conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Estas
decisiones normalmente tienen una secuencia racional.
2- Los casos de “inacción”. “Una política puede consistir también en lo que no se está
haciendo” Heclo (1972).
3- Para que una política pueda ser considerada como pública tiene que haber sido “generada, o
al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y
organizaciones gubernamentales”.

Una vez establecida esta definición de políticas públicas con sus debidas connotaciones,
trataremos de abordar algunos de los instrumentos que utilizan las instituciones de gobierno que
elaboran políticas públicas, que vienen a ser instrumentos de acción de las políticas públicas.

87
Dichos instrumentos son: “Las normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la
persuasión”.

En primer lugar, las normas jurídicas, éstas, según señala Pallares, constituyen el único recurso
propio y exclusivo del Estado. “Es a través de las normas jurídicas que los poderes públicos
autorizan y establecen las actividades que constituyen las políticas, y también, limitan la
discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan”.

En segundo lugar, los servicios de personal, elaborar las políticas requiere de servicios de
personal, infraestructura humana, organizativa y de material. Son las distintas personas con
grado de especialización que son utilizadas en la Administración Pública, y son las encargadas de
elaborar las políticas, la realización práctica, descansa sobre sus hombros.

Como terceros instrumentos, aparecen los recursos materiales, aquí se destacan principalmente
los financieros. Para poder llevar a cabo las políticas públicas es necesario que la Administración
tenga recursos, esta los obtiene en su mayoría del pago de impuestos que los ciudadanos hacen.

Sin recursos financieros, la Administración no podría realizar la inmensa mayoría de políticas que
realiza. Un cuarto elemento, es la persuasión, este representa un instrumento efectivo muy
importante, señala Pallares, ya que “los ciudadanos consideran al gobierno como legítima
expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de la sociedad”.

Actualmente suele definirse a la política social como acciones llevadas a cabo desde los gobiernos
para acercar a las personas de menores recursos los bienes y servicios que hoy por hoy están
vedados a ellos por una situación de “POBREZA”. En este marco las diferencias en las acciones
que son consideradas habitualmente como positivas o negativas radican en la “forma” en que se
realiza esta intervención, donde la consideración más tradicional es la de asistencia –la provisión
de bienes y servicios a los que no pueden acceder a ellos por insuficiencia de ingreso- y la
promoción –donde la distribución de bienes y servicios se combina con una política que promueva
la transformación hacia una situación de autonomía de quienes están siendo “parte” de esa
política social.

Conviene destacar que ha habido un paulatino corrimiento desde una concepción de las políticas
sociales más universal -con base en educación, salud y seguridad social- hacia la proliferación de
planes y programas de “lucha contra la pobreza”. Este cambio, que se evidencia en los últimos
quince años, oculta dimensiones de análisis que comprometen la lectura de la exclusión social y,
por ende, la pertinencia de las políticas sociales. En otras palabras, la pobreza como eje de las
políticas sociales deja afuera de las políticas públicas a diversas situaciones de exclusión cuyo
análisis ha merecido la atención de muchos especialistas. La exclusión puede afectar tanto a
personas como a territorios por motivos muy diferentes a lo que conocemos tradicionalmente
como pobreza.

Cuando las políticas sociales quedan reducidas (como dispositivos) a las de lucha contra la
pobreza se restringe el concepto de política social como política pública generadora de
condiciones para la inclusión social. Esto es particularmente distorsivo en contextos como los de
América Latina, con una amplia desigualdad social y una proporción alta de pobreza estructural,
como también en países que, como la Argentina, atraviesan por procesos de pauperización de
amplios sectores medios. En estos casos, las situaciones de pobreza y exclusión social responden
más a las variables macroeconómicas que a las acciones de programas sociales que actúan
fundamentalmente en la pequeña escala territorial (municipio). Esto distorsiona no solo el
concepto sino la percepción respecto a la efectividad de las políticas sociales ya que, en tanto no
se modifique la distribución de la riqueza producida, la tendencia es a leer impactos negativos en
la aplicación de programas sociales porque no se reducen los niveles de exclusión por pobreza de
ingresos ni se logran mejores niveles de bienestar o satisfacción con la democracia en la
población.

88
Simultáneamente a este desplazamiento en la concepción y práctica de la política social con eje
en la pobreza, han aparecido nuevos emergentes de desigualdad que el concepto tradicional de
pobreza no llega a captar desde un punto de vista conceptual e interpretativo. Tales
desigualdades están vinculadas, por ejemplo, a la precariedad laboral, a los déficit de
aprendizaje, a la discapacidad y la dependencia, a la sobrecarga de tareas de cuidado en el
hogar, al debilitamiento de las relaciones comunitarias, la ruptura de vínculos afectivos, o las
fracturas de ciudadanía etno-cultural. Es en el marco de estas realidades que los conceptos de
exclusión e inclusión social nos permiten aprehender nuevas situaciones derivadas de múltiples
esferas de desigualdad, así como las acciones institucionales, asociativas y comunitarias que
pretenden hacerles frente en pos de la transformación hacia sociedades inclusivas.

En este contexto es que se plantea como necesario acordar en definir a la política social como a
las políticas públicas de inclusión social, donde las acciones orientadas a los aspectos materiales
de la vida cotidiana –accesos a la educación, salud, hábitat e ingresos- son solamente un aspecto
vinculado a la dimensión económica (redistribuir) en el análisis de las políticas de inclusión. El rol
del Estado se estructura entonces en base a su capacidad para la articulación de actores dotados
de autonomía en el desarrollo de un proyecto concreto. Ello implica construir un tipo de
liderazgo relacional y concretar acciones conjuntas a partir de la autonomía y especificidad de
cada uno de los actores, desde una visión y unos objetivos estratégicos compartidos y claramente
definidos. Eso significa que los gobiernos deben asumir, más allá de la gestión de las propias
competencias, un rol promotor en la articulación de los diferentes actores que intervienen en la
acción social.

Cambia así la concepción misma de gobierno. Este deberá ahora centrarse en la habilidad para
crear un entorno viable de participación de la pluralidad de instituciones y entidades con
capacidad de acción y decisión en el territorio. Construir consenso sobre temas claves y conseguir
compromisos concretos de acción.

En palabras de Manuel Castells, la exclusión social es el proceso por el que determinados

individuos y grupos ven sistemáticamente bloqueado su acceso a posiciones que les permitirían
una subsistencia autónoma dentro de los niveles sociales determinados por las instituciones y los
valores en un contexto dado. Castells, Manuel (1998), La era de la información. Economía,
sociedad y cultura, vol. 3. Alianza Editorial 1997, pp. 97-99, Madrid.

¿Qué se entiende por política social?

Dentro de los objetivos fundamentales del estado está el cautelar la adecuada calidad de vida de
las personas en su territorio, y desde los años 20 el concepto de política social se ha utilizado
como una forma para agrupar aquellas acciones ejercidas para el logro de este objetivo.

La política social es definida como una forma de intervención a nivel macro y que parte del
estado en función de lograr algún tipo de justicia dentro de la sociedad concordante al modelo de
desarrollo definido por el mismo estado.

Desde el marxismo aparece como un concepto a criticar, esto considerando que la política social
tendría un objetivo de "legitimación del funcionamiento de la sociedad en especial en lo que se
refiere a la explotación, dominación y predominio de una clase social sobre el resto de la
sociedad" es decir la aplicación de la política social no soluciona el problema estructural sino que
mantiene en status quo las demandas de las personas que sufren la explotación en espera de la
satisfacción de sus necesidades por medio de la aplicación de la política, la que siempre da una
solución paliativa pero no genera cambios en la sociedad.

89
En los países industrializados la adopción de las políticas sociales fue anterior en el tiempo
respecto a Latinoamérica, sin embargo, en estos países fueron incorporadas rápidamente debido
a los altos niveles de pobreza existente. En las regiones subdesarrolladas las políticas sociales de
salud, vivienda, educación y seguridad social, constituyen herramientas fundamentales para el
mantenimiento de la paz social y son un intento dentro del sistema de mejorar la equidad y la
justicia social.

La política social como un contrato

Pensemos en una política social de intervención directa sobre la población, en que esta tiene que
reaccionar activamente a los estímulos de las autoridades, colaborar, en una palabra, para que la
política tenga éxito: la educación preescolar, por ejemplo. Esta política es como un contrato
entre la entidad del gobierno encargada de llevarla a cabo y los beneficiarios de ella, que serían
en este caso las familias con niños pequeños. Es un contrato porque para que la política tenga un
mínimo de éxito y sustancia, ambas partes se tienen que comprometer, al comenzar el proceso
de ejecución, a realizar una serie de acciones, renunciar a otras, y contribuir con recursos
(tiempo de trabajo frecuentemente en el caso de los beneficiarios pobres) para lograr los
objetivos de la política.

Toda la literatura sobre las políticas sociales participativas muestra hasta la saciedad que sin la
participación de los interesados y beneficiados es difícil alcanzar el éxito. Un déspota
benevolente e ilustrado que, desde lo alto de su poder, diseñara una política social perfecta en
beneficio de sus súbditos, particularmente de los más necesitados y marginados, y la impusiera
coercitivamente, no tendría ninguna garantía de éxito si los recipientes no cooperan. En la
resolución de los problemas y necesidades de muchos grupos, especialmente de las comunidades
pobres, la participación activa de los beneficiados ha demostrado repetidamente ser esencial,
como puede verse en la literatura sobre fondos sociales y como se manifestó en la Conferencia
sobre el Hambre en el Mundo (Banco Mundial, Washington, Diciembre 1993). La política social no
puede limitarse a un compromiso unilateral, más o menos creíble, del gobierno. Sin una
participación y compromiso de las comunidades no hay política social posible. Eso nos permite
analizar en abstracto una política social como una relación contractual, aunque todavía tenemos
que determinar qué clase de relación contractual es esa.

Las partes

El compromiso de las partes que intervienen en una determinada política social como agentes y
pacientes quizá no se exprese ni se pueda expresar en la forma de un contrato formal, según los
usos y el sistema legal del país en cuestión, pero no hay duda de que la política crea compromisos
reales y establece un marco de relaciones que especifica, normalmente en líneas generales, en
qué consisten y cómo se tienen que cumplir esos compromisos. Por ejemplo, los beneficiarios se
comprometen a cumplir determinadas horas de trabajo y contribuir con ciertos materiales o
transportarlos para construir las escuelas, organizarse para asegurar el funcionamiento del
sistema escolar local; efectuar el mantenimiento de los edificios, llevar a sus hijos a la escuela,
apoyar, ayudar y vigilar a los maestros, y en general, prestar la colaboración que requiere el
buen funcionamiento de la política en cuestión. Una política de vacunación y salud preventiva, de
alfabetización de adultos, de vivienda mínima, de población, etc., no son concebibles sin la
participación activa de los beneficiarios.

Por su parte la institución pública encargada de llevar a cabo las medidas que conforman la
política también adquiere con respecto a los beneficiarios de la misma, identificados o
potenciales, compromisos específicos de realizar acciones, aportar recursos, movilizar personal, y
llevar a cabo todas las operaciones complementarias necesarias para alcanzar las metas y
objetivos de la política. Este es el compromiso que mejor entiende la sociedad, porque es

90
producto de las obligaciones generales del gobierno democrático de atender a los problemas
sociales de la población en la medida en que ésta no los puede resolver por sus propios medios. El
peligro que existe es concebir las políticas sociales como compromisos unilaterales, es decir, por
parte del gobierno únicamente, sin que los receptores tengan otra obligación que la de no
obstruir la acción del estado en los terrenos en que éste es competente, y el derecho de sacar el
mejor partido posible de las acciones del gobierno. Estas consideraciones nos llevan, pues, a
concluir que el tipo de políticas sociales que hemos tipificado se pueden concebir en abstracto,
inductivamente, como contratos entre partes que voluntariamente se ponen de acuerdo para
alcanzar conjuntamente objetivos determinados.

Algunas precisiones conceptuales

¿Se pueden considerar como contratos todas las políticas públicas? La pregunta no es relevante a
nuestra tarea. Lo que aquí nos importa es cierto tipo de políticas sociales y si se pueden
considerar o no como contratos. Si las demás políticas públicas pueden considerarse así o no es
algo que no afecta nuestra búsqueda. Las política sociales, como las entendemos, son políticas
sociales específicas, es decir, dirigidas a grupos determinados, basadas en criterios teóricos y que
incluyen procedimientos de focalización y delimitación de los beneficiarios. Son políticas para
segmentos sociales concretos, establecidas para resolver problemas concretos. Me imagino que
todas las políticas públicas que sean dirigidas a grupos concretos probablemente también se
pueden analizar como contratos. Por ejemplo, una política comercial para proteger a los
productores de bananas se puede analizar con una relación por la que dos partes, el ministerio de
comercio respectivo, en nombre del estado, y los productores, se obligan a realizar acciones
específicas.

Una política general, que no tiene como destinatario un grupo específico sino que está dirigida al
bien de la sociedad en general, como por ejemplo la política anti-inflacionaria, es más difícil de
concebir como un contrato entre el estado y la sociedad, aunque no imposible. Pero en este caso
se diluye mucho la fuerza de la aplicación del concepto de contrato, a no ser que se considere
que toda política pública es el resultado de un contrato implícito entre los grupos beneficiados
por esa política y el estado6. Pero entonces ¿Cómo considerar la relación entre el estado y los
grupos que pueden ser afectados negativamente por esa política? ¿Sería un contrato para
perjudicarlos? Dejamos planteada la duda porque el seguimiento de este tipo de cuestiones,
aunque apasionante, nos apartaría del tema a desarrollar.

Un problema diferente plantean las políticas sociales del bienestar, como la ayuda a las madres
solteras con hijos dependientes, el subsidio de desempleo, el de invalidez, y otros de
prestaciones que ofrecen las políticas orientadas al bienestar. El problema estaría aquí en que los
beneficiarios no tienen ninguna obligación de hacer cosas determinadas, de poner una
contraparte a las prestaciones gratuitas del gobierno. Ya hemos indicado que la aplicación de la
teoría de los contratos tienen una validez restringida a un cierto tipo de políticas sociales,
aquellas que exigen alguna actividad por parte de los recipientes para poderse beneficiar de las
medidas de la política. Sin embargo, si se mira bien se verá que las prestaciones sociales también
tienen la naturaleza de un contrato, porque muchas de ellas son el resultado de un contrato de
seguro, en que el beneficiario ha estado aportando determinadas cantidades en el pasado, con
vista a recibir la protección necesaria en caso de “siniestro”: desempleo, enfermedad, accidente
laboral y básicamente la jubilación.

Fuera del caso de la pura beneficencia, en que el donante no espera ningún tipo de
contraprestación. En otros tipos de prestaciones se supone que el subsidio crea la obligación para
el receptor, de buscar activamente las formas de salir de su situación (caso del subsidio de
desempleo), al facilitarle los medios de subsistencia solamente por un período determinado.
Puede ocurrir que no todos los desempleados acepten esta obligación pero ello no afecta la
esencia del convenio. No sería pues descaminado concebir esta relación como un contrato, pero

91
debemos admitir de que la tesis de este análisis se concentra en aquellas políticas de desarrollo
social que afectan la producción y distribución de “bienes públicos” en los sectores sociales
(educación, salud pública, vivienda, urbanismo, etc.), más que en las políticas puramente
redistributivas.

Otra dificultad proviene de que frecuentemente los interesados no han pedido las políticas que se
les proponen, ni se les ha consultado sobre sus necesidades y preferencias, ni han intervenido en
su diseño y negociación: simplemente se les imponen desde arriba. Más aun, si se les hubiera
consultado, los interesados habrían hecho las cosas de manera diferente a la que propone el
gobierno. ¿No es necesario el libre albedrío para sellar un contrato? Efectivamente si no hay
libertad, no se puede hablar de contrato. Por ello, nos referimos aquí a políticas sociales bien
planteadas, con una razonable participación de la comunidad, no impuestas por la fuerza. O sea
que hablamos de políticas sociales en un contexto democrático: la imposición de soluciones no es
el tipo de política que analizamos en este estudio. Se descuenta que nos referimos a políticas que
realmente benefician a los destinatarios, porque responden básicamente a sus necesidades
reales, y de alguna manera reflejan sus deseos, aunque no nos limitamos en este análisis a
políticas expresamente reclamadas por los interesados (las que se conocen como “demand-
driven”, aunque el término tiene más aplicación con referencia a proyectos).

Pero debemos enfrentar el caso especial que presentan los “bienes meritorios”. Tomemos el caso
de la vacunación contra la poliomielitis, cuya necesidad puede no ser advertida en algunas
comunidades. El estado velando por el bienestar de toda la comunidad y en nombre de todos los
padres de familia que quieren y exigen la campaña de vacunación, se ven obligados a forzar e
imponer la vacunación, incluso estableciendo penalidades para los padres que no lleven a sus
hijos a los puestos de salud. Los que no quieren la vacunación, claramente no entran en un
contrato con quien se la impone; ¿por qué se van a comprometer a nada? De lo que se trata aquí
es de transformar la política de vacunación de ser una imposición unilateral a convertirse en un
contrato voluntario, ofreciendo la información necesaria y los incentivos para ganarse las
voluntades de los padres recalcitrantes. Más aun, si se partiera de la premisa de que la política
de vacunación debe tener la naturaleza de un contrato, se diseñaría y se negociaría de tal
manera que resultara atractiva para todos los posibles beneficiarios. Aunque hay que reconocer
que a veces no hay más remedio que imponer las medidas que requiere el bien general.

El estado tiene la responsabilidad del bien común de la sociedad, la que no está condicionada a
que, los presuntos beneficiarios acepten o no la acción del gobierno. El Estado es una parte que
puede y debe actuar unilateralmente en casos de urgencias sociales, sin esperar a que se lo pidan
o a que los interesados se comprometan por su parte a determinadas prestaciones. En estas
circunstancias ¿cómo se puede hablar de contratos? No hay duda que en algunos casos, como en
el de los bienes meritorios, el estado se ve obligado a actuar como un padre con hijos menores
para prevenir daños más graves que la limitación parcial y temporal de su libertad. Pero esto no
es el caso general en los sectores sociales. Las grandes necesidades y urgencia que existen no se
pueden remediar si el estado no se asocia con los interesados para resolver los problemas de
estos. No es una cuestión de derecho, es una cuestión de hecho que refleja la experiencia de
muchos años intentando resolver los problemas sociales con esquemas paternalistas que no
funcionan.

Por último, diremos que por contrato se entiende normalmente un documento con fuerza legal,
elaborado según las normas del derecho vigentes en cada país, cuyo cumplimiento puede
convertirse en una obligación penal (el no cumplimiento puede dar lugar a una pena) por medio
de la intervención de los tribunales de justicia. El término contrato, como se usa en este ensayo
supone un sentido nuevo o un sentido tan amplio que carece de la fuerza coercitiva que tiene un
documento legal.

En efecto, en este ensayo usamos el concepto de contrato en un sentido amplio, pero no tan
amplio que pierda toda capacidad de obligar a las partes contrayentes. Lo usamos como una

92
categoría del análisis económico de las organizaciones que en la actualidad es frecuente en la
ciencia económica.

La teoría económica de los contratos

Los economistas suponen que las personas sólo hacen lo que les conviene o lo que perciben como
conveniente (la motivación humana, incluso en nuestra relación con las cosas materiales, es más
compleja que eso: también hay comportamientos altruistas y solidarios). Sería conveniente, como
veremos luego, que quienes diseñan una política social para los pobres supongan que los pobres
tienen comportamientos centrados en ellos mismos y en sus necesidades, precisamente porque su
situación personal es muy desesperada. Esto sería una aproximación adecuada para tipificar ese
comportamiento en un modelo de interacción con otros agentes, pero sin olvidar que entre los
pobres hay mucha solidaridad. La idea que queremos poner de relieve es que no se debe suponer
en los pobres un comportamiento económico distinto al de los ricos en sus motivaciones. Por otra
parte, también debemos suponer que las entidades del estado y los funcionarios que las dirigen u
operan tienen sus intereses particulares, y no siendo entidades perfectas (en el sentido de
entidad/principal), también actúan en gran medida centrados en ellos mismos, en su
conveniencia, normalmente política (aunque también puede haber intereses personales) y no
solamente en los intereses de los gobernados.

En fin, suponiendo un comportamiento convenientista (sit venia verbo!) por no decir egoísta
(aunque este término es más castizo y claro) en las dos partes que intervienen en la política
social, el problema de la motivación, que es esencial para que funcionen las organizaciones y
para que las políticas sociales tengan éxito, se plantea como la necesidad de que en lo posible,
las acciones individuales tengan en cuenta no sólo cómo el que toma una decisión se ve afectado
por ella, sino también cómo esa decisión afecta a los demás.

Pero no es fácil. ¿Cómo se consigue tener en cuenta los intereses de los demás desde un
comportamiento egocéntrico que sólo busca la conveniencia propia? Una manera es haciendo un
arreglo, poniéndose de acuerdo entre las partes y obligándose cada una a tener en cuenta los
intereses de la otra de una manera y en una medida determinada por las dos. Sí se llega a tratos
o acuerdos entre personas que reconocen sus intereses mutuos y acuerdan conformar sus
comportamientos de una manera que sea mutuamente beneficiosa. Estos acuerdos pueden
abarcar las acciones que cada cual debe llevar a cabo, aquellas de las que se debe abstener, los
pagos o prestaciones que deben fluir del uno al otro, reglas y procedimientos para resolver casos
futuros y en general, el comportamiento que cada cual puede esperar de la otra parte. Esto
equivale a reconocer los límites que puede tener el seguimiento del interés propio, o reconocer
los efectos que el interés de los demás puede tener en el interés propio. En teoría económica nos
referimos a estos acuerdos como contratos, sin importarnos si tienen o no la condición legal de un
documento contractual formal.

Así definido, el contrato es un tipo de comportamiento colectivo derivado del motivo individual
de buscar la mayor conveniencia personal, que se supone como la piedra angular de la economía
neoclásica, y por lo tanto compatible con él. Esto hace del contrato una categoría analítica,
dentro del esquema neoclásico de explicación de los fenómenos, que sirve para examinar
situaciones y problemas con el rigor del análisis neoclásico. Hay que resaltar que estos acuerdos
son voluntarios, que sólo se entra en ellos y se aceptan como vinculantes si las partes los
encuentran individual y mutuamente ventajosos, si se pueden formular a medida de las
necesidades individuales en circunstancias variadas, y si en las relaciones efectivas pueden
desempeñar las mismas funciones que los contratos formales y aun más, aunque frecuentemente
estos contratos sean completamente inarticulados e implícitos, sin poder alguno ante la ley.

93
Aplicación a la política social

Ahora bien, si aceptamos que una determinada política social es un contrato en el sentido
explicado, podemos aplicar el marco conceptual de la economía de los contratos al análisis de las
políticas sociales participativas. Con ello podremos relacionar entre sí, de una manera lógica y
articulada, un buen número de observaciones, experiencias, comentarios, evaluaciones y
recomendaciones, que llegan a los que diseñan, analizan y ejecutan políticas sociales y que
normalmente están inconexas, yuxtapuestas en el mejor de los casos y resultan difíciles de
interpretar con vistas a la práctica. Y lo que es más importante del análisis “positivo” (en el
sentido que se usa en “Economía positiva”) de políticas sociales, realizado por medio de la teoría
de los contratos, se podrían deducir proposiciones normativas o directrices para hacer que la
formación de política sociales sea más eficiente o incluso establecer las condiciones que debe
tener una política social para tener éxito.

La teoría de los contratos ha surgido en el contexto de la búsqueda de una adecuada disposición

de incentivos para motivar a los agentes a hacer lo que es bueno para la organización y la
empresa de la que forman parte. Básicamente todo se ha desarrollado en el sector privado de la
economía, pero recientemente se han comenzado a discutir los probemos específicos del diseño
de incentivos para el sector público. El hacer que las políticas sociales funcionen es también un
problema de diseñar incentivos para todos los participantes, tanto los agentes como los
pacientes. Para diseñar un conjunto adecuado de incentivos puede ser útil considerar la política
social como un contrato. Y no es sólo una cuestión de utilidad. Es que, puestos a describir esos
programas y proyectos como una categoría económica abstracta, no encontramos otra más
apropiada. Porque, ¿qué alternativas hay para conceptualizar los programas y proyectos con
categorías económicas? Son transacciones de mercado, como una compra-venta hecha entre
partes anónimas en la que una parte vende la obra física, materiales, capital humano, etc., a
cambio de prestaciones intangibles como lealtad política, mayor obediencia a las leyes, mejor
comportamiento ciudadano, incluso algo de dinero, etc.) ¿Son las políticas, programas o
proyectos sociales una colección de transacciones individuales en una especie de mercado
competitivo? Esta manera de concebir las cosas distorsiona la realidad y genera más preguntas de
las que responde. En primer lugar porque sería difícil fijar un precio, unos términos de
intercambio de prestaciones de unos por prestaciones de otros, los problemas de información
que esto supone serían difíciles y los costos de transacción enormes. Los programas serían, como
las empresas para Ronald Coase, arreglos institucionales para ahorrar costos de transacción
prohibitivos, cuya naturaleza habría que determinar. Además en todo caso las prestaciones que
se intercambian no son instantáneas, en un mercado “spot”, sino que se van desplegando en el
tiempo y habría que venderlas a futuro, lo cual ya supone un contrato.

Los programas y proyectos se podrían concebir como transferencias unilaterales de naturaleza

redistributiva, acciones del gobierno por medio de las cuales se traspasan gratuitamente recursos
a determinados ciudadanos en virtud de criterios de equidad, sin pedir, ni esperar nada de ellos.
Esto parece excluir en principio la participación de los beneficiarios y caería, por lo tanto, fuera
del ámbito de las políticas sociales que contemplamos en este trabajo.

Mientras no se haga constar otra cosa, los programas y proyectos de las políticas sociales en su
forma económica abstracta se toman en la literatura como transacciones del mercado simples o
compuestas (compras de insumos y venta de la producción, intercambio de información, compra y
venta de bienes y servicios, etc.), que se rigen por las leyes de la oferta y la demanda. Por todo
lo dicho resulta evidente que esta conceptualización del comportamiento de los participantes en
un programa social es muy defectuosa. De ahí la necesidad de buscar otro tipo de
conceptualización económica de los programas y proyectos. Si consideramos que los programas y
proyectos de una política social exigen que los beneficiarios deben ser parte activa del proceso, y
queremos que en la operación misma se dispongan incentivos que muevan a esa participación que
consiste tanto en aportar esfuerzo como en vigilar el cumplimiento de la entidad ejecutora, lo
obvio y natural es conceptualizar esa política como un contrato. Lo cual no sólo es útil sino

94
también necesario, porque el concepto económico de contrato es el que mejor se adapta para
describir el proceso que se quiere poner en marcha. Un contrato específico que las dos partes
deben hacer algo para lograr objetivos definidos de común acuerdo, contiene una disposición de
incentivos para que cada parte haga lo que ambos esperan de ella, e implica que el cumplimiento
es obligatorio y que el no cumplimiento coloca a la parte que no cumple en desventaja y sujeta a
sanciones que pueden imponer terceras partes. Concebida como contrato, la política social se
inserta en una estructura económica formal, articulada, comparable a otros muchos fenómenos
económicos de los que se puede extraer semejanzas y lecciones. Esto ayuda a entender la
naturaleza económica de la operación y suministra el sistema lógico que se puede usar para sacar
conclusiones de importancia práctica para las políticas sociales.

La política social como contrato incompleto

En la literatura económica se llama contrato completo al que especifica precisamente lo que

cada parte tiene que hacer en toda circunstancia posible e imaginable, y como repartir los costos
y beneficios resultantes en toda eventualidad (incluyendo aquellas en que se hubiera violado los
términos del contrato), de tal manera que cada parte individual llegue a la conclusión de que lo
mejor es respetar los términos del contrato. Es decir, nadie tendría excusas (o motivos
verdaderos) para no cumplir el contrato, bajo el pretexto de que una situación dada no habría
sido prevista en él. Aplicando esta definición al dominio de la política social, podríamos concluir
que si la política social fuera como un contrato completo, descontada la existencia de un buen
diseño, sería un éxito completo es infalible porque todos los participantes, de un lado y de otro,
se verían suficientemente motivados a comportarse como estaba previsto y a llevar a cabo todas
las acciones necesarias, según el diseño, para alcanzar los objetivos en la medida y el tiempo
acordados. Se resolvería así el gran problema de la motivación de los múltiples participantes en
la puesta en práctica de los planes, en cuyo caso todo el problema de la ejecución de la política
social estaría en el “momento tecnocrático” del diseño de la política. Pero ¿podemos suponer que
la política social es un contrato completo?

Condiciones para el contrato completo

a) Las partes tienen que poder y querer.

• Prever todas las contingencias posibles que podrían exigir racionalmente una modificación de
los términos del contrato.
• Describir precisamente y sin ambigüedades todas esas eventualidades, para que se sepa con
anticipación de que situaciones se puede tratar.
• Identificar exactamente cual eventualidad de las previstas ha ocurrido de hecho.

Se suponen conocimiento, dominio del lenguaje y juicio perfectos.

b) Las partes tienen que ser capaces y querer:

• Determinar un curso de acción concreto y eficiente para cada posible eventualidad, así como
los pagos o prestaciones (del tipo que sean) que tienen que acompañar las acciones.

c) Las partes, una vez que se ha cerrado el contrato, tienen que estar satisfechas y dispuestas a
atenerse a los términos del mismo, lo que implica:

• Excluidas de acuerdo mutuo la renegociación futura del contrato más adelante, porque la
mera probabilidad de renegociación quitaría credibilidad al contrato.

95
• Que cada parte pueda determinar libremente si los términos del contrato se están respetando
y, si fueran violados, que pueda y quiera hacer cumplir la actuación que se acordó.

Aplicando estas condiciones a una política social nos daría una política muy diferente de las que
normalmente se trata de ejecutar. Más aun, si hubiera contratos completos y sin costos entre el
público y el gobierno para regular el suministro de bienes públicos, contratos que no dejaran
necesidades sin satisfacer razonablemente16 y fueran plenamente aceptados por las partes, no
habría necesidad de las políticas sociales y que consideramos aquí. Pero en el sector social los
contratos completos son inalcanzables: considerar todas las eventualidades que puedan seguirse
de la aplicación de determinadas medidas a un sector social, poder describirlas sin ambigüedades
y reconocerlas cuando ocurran es una tarea imposible. Nos faltan conocimientos, capacidad
verbal para describirlas y el juicio crítico suficiente para reconocer cada posibilidad individual en
una situación histórica concreta. Acordar de antemano entre funcionarios y beneficiarios lo que
habría que hacer en cada caso es algo que, dada la naturaleza de las partes (que son grupos
humanos), resulta inimaginable. Más difícil aún resulta suponer que acepten libremente la
condición de no renegociar el contrato, que supone unas relaciones de conocimiento mutuo y
confianza que ni remotamente existen, entre los sectores de menores recursos y los funcionarios
del gobierno. La existencia misma de políticas sociales, programas de lucha contra la pobreza y
otros remedios, es una prueba de que no hay contratos completos en este campo.

En resumen diremos que no es posible, que se den contratos completos en ningún campo de la
actividad humana sea privado o público. Para nosotros las principales limitaciones son las
siguientes:

• Previsión parcial, es decir, la imposibilidad de preverlo todo

• Lenguaje impreciso para describir adecuadamente situaciones complejas
• Costo elevado en calcular soluciones y diseñar planes

Estas limitaciones (y otras) se resumen en el concepto de racionalidad limitada, que es la

racionalidad que normalmente tiene la gente real y que hace que no se puedan nunca tener en
cuenta todas las eventualidades, soluciones y resultados de determinadas acciones acordadas.
Las políticas sociales, como tantas otras actividades humanas, también están sujetas a las
posibilidades de una racionalidad limitada, lo cual hay que reconocer para diseñar la acción y
actuar en consecuencia. En contra de algunos economistas, que rechazan el concepto porque
creen que introduce un comportamiento irracional en el discurso económico, la racionalidad
limitada no implica que los agentes económicos no quieran comportarse y actuar racionalmente.
Admite simplemente, que en la práctica puede que no lo hagan plenamente por las limitaciones
ya mencionadas.

Lo normal es que surjan situaciones no previstas en los contratos, aun en los más estudiados,
como existen situaciones no previstas en la ejecución de una política social. El problema con las
situaciones no previstas o no bien descritas e identificadas, es que dan lugar al comportamiento
oportunista, que entre cosas que luego veremos, puede llevar al repudio o rechazo del contrato.
Esto pasa mucho no solo en el mundo de los negocios, sino también en el proceso de ejecución de
políticas sociales, cuando ante situaciones no previstas se pierde de vista el hilo conductor de la
política, se producen fallas de comunicación y surgen otros problema que levan a un
comportamiento oportunista por parte de los participantes, llegándose al abandono de
compromisos previos o a la renegociación unilateral del contrato. De estos accidentes hay mucha
experiencia en los programas y proyectos del sector social, donde frecuentemente los
beneficiarios dejan de participar activamente o cambian el comportamiento esperado o la
dirección de su actividad, y el estado reformula unilateralmente el programa, asigna menores
recursos o se retira de él. Por desgracia, la variedad de comportamientos oportunistas es casi
infinita!

96
De ser pues como contratos, las políticas sociales serían contratos incompletos o imperfectos,
formas de relaciones entre grupos humanos que todavía pueden analizarse como contratos
aunque dejan lugar a muchas situaciones que aparecen como defectos de previsión. Estas
situaciones, sin embargo, se pueden analizar como defectos con relación a un contrato completo,
lo cual permite reunir y relacionar situaciones diversas que se presenten en la ejecución de las
políticas sociales del tipo que analizamos, en base a lo que tiene de común: el ser resultado de
un contrato incompleto. Los problemas a que dan lugar estos contratos nos remiten a dos tipos de
soluciones: el diseño de un muestrario coherente de incentivos y de instituciones, organizaciones,
normas y comportamientos necesarios para administrar o gestionar las políticas sociales, así como
el apoyo de una toma de decisiones adaptativa y secuencial, como un medio de lidiar con los
contratos incompletos. Los dos tipos de solución nos apartan de la consideración del “momento
tecnocrático” como momento crucial de la conformación de políticas sociales, que, como hemos
visto sólo tendría esta importancia en caso de que la política social en cuestión fuera como un
contrato completo.

Como entendemos las políticas públicas

Reciben este nombre el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que realiza un gobierno,
para solucionar los problemas que en determinado momento son considerados como prioritarios,
sea por reclamo de los ciudadanos o por decisión de los propios gobiernos.

Son decisiones de una autoridad legítima, tomadas dentro del ámbito de sus atribuciones
(competencia), conforme a procedimientos legalmente establecidos y que se expresan en forma
de leyes, normas, actos administrativos.

En la sociedad se expresan demandas -reclamos para que el gobierno garantice a través de su

intervención la solución a determinadas situaciones consideradas problemáticas por quienes las
padecen- cuando tales cuestiones se expresan de manera explícita conforman lo que se
denomina “agenda social”- No todos los actores (grupos sociales con diferentes características)
tienen la misma capacidad de presión para lograr que sus reclamos sean atendidos. Además las
acciones de los gobiernos siempre satisfacen unos intereses y desatienden otros- por lo que los
reclamos antes de pasar a ser analizados para su tratamiento por el sistema político pasan un
filtro selectivo- Las cuestiones sociales que realmente son analizadas por el sistema político como
cuestión problemática integran lo que se denomina “agenda política”. A veces ocurren en la
sociedad civil hechos que por la trascendencia y la repercusión que adquieren obligan a modificar
la agenda política.

El gobierno en sus diferentes niveles: nacional, departamental, municipal (local) está conformado
por un conjunto de funcionarios políticos que actúan por representación y que son los que
deciden QUÉ HACER- conforman lo que se denomina SISTEMA POLÍTICO son cargos que se
desempeñan transitoriamente mientras duran los mandatos electorales y responden
esencialmente a las lógicas y los intereses político-partidarios.

El otro conjunto de personas que por lo general de denominan “agentes” de la administración

pública funcionan como el “brazo operativo” del sistema político, son los responsables de poner
en acción “ejecutar” las decisiones políticas – conforman el denominado sistema administrativo
es el que sabe el CÓMO HACER (aplicación de las normas para concretar las decisiones políticas).

De este modo la satisfacción de las demandas de la sociedad es una consecuencia de la acción

tanto del sistema político que resolvió Qué Hacer (etapa de la formulación de las políticas
públicas) como del sistema administrativo que puso en práctica su conocimiento sobre Cómo
Hacer (etapa de la ejecución de las políticas públicas), pensar por ej. En la cantidad de
requerimientos normativos que deben cumplirse en un llamado a licitación para compras de
insumos.

97
Sistema político: Está integrado por el conjunto de funcionarios políticos, electos a través del
sistema de representación democrática. Asumen representando los intereses de un partido
político y el compromiso que éstos asumen con la sociedad.- Son cargos que se desempeñan
transitoriamente mientras duran los mandatos electorales. Desde la perspectiva teórica más pura
responden esencialmente a las lógicas de los intereses político-partidarios, en la práctica se
mezclan intereses de poder de origen diverso. En cualquier caso para el sistema político la
aceptación de sus decisiones y el logro de resultados que obtenga de la sociedad resulta
fundamental por cuanto esta es la fuente de su legitimidad ante la sociedad

Sistema administrativo: Lo integran los empleados de la/las administraciones públicas,

permanecen en sus funciones independientemente del mandato de los funcionarios políticos, son
los responsables de que se cumplan los procedimientos administrativos, conocen las normas (en
sus diversas manifestaciones) por ello son el brazo operativo del sistema político. Aunque no
tienen representación política, desarrollan sus propias fuentes de poder, la característica
fundamental de este sistema es que está conformado por organizaciones que son relativamente
autónomas e interdependientes a la
vez, y muy ligadas al sistema político.

Requiere ser analizado desde dos

perspectivas: como problema
político, ya que desarrolla sus propios
espacios de poder, a partir
fundamentalmente de la información
privilegiada que maneja, - son la
memoria institucional- y como
problema instrumental según la
capacidad de gestión – es decir los
resultados que son capaces de
producir.

Como se advierte la interacción entre

política y administración debiera ser
sumamente ágil y dinámica basada en
lógicas compartidas de
funcionamiento para garantizar el
resultado de las políticas en
correspondencia con la satisfacción
del interés general. Sin embargo la
realidad está bastante lejos de
responder a esto.

Tanto el sistema político como el administrativo, tienen lógicas contradictorias en su

funcionamiento y esto provoca consecuencias negativas para la producción de resultados de las
políticas públicas, como consecuencia de ello, muchas veces pese a contar con los recursos
necesarios las demandas de la sociedad no se ven satisfechas.-

En los cuadros siguientes se sintetizan los problemas principales que por años caracterizaron el
funcionamiento y la relación al interior de las Administraciones Públicas y que es precisamente lo
que hoy se trata de modificar y mejorar con las reformas.

Para que la gestión sea transparente y los gobiernos rindan cuenta de sus actos en tanto
“representantes” de la sociedad se requiere:

98

Capacidad Institucional para interpretar y dar respuesta a las necesidades sociales con
responsabilidad;

Ser eficaces y eficientes en la asignación y el manejo de recursos;

Estar dispuesto a rendir cuenta de los resultados de sus acciones

99
100
¿Cómo puede definirse el estado frente a las políticas sociales?

Protector

El estado protector define sus relaciones desde una perspectiva de contención de los
movimientos sociales en desarrollo, la política social aparece como un elemento fundamental a la
hora de contener las demandas del proletariado que comienza a ubicarse territorialmente en las
periferias de las grandes urbes y a plantear necesidades cuya cobertura apela a la noción de
justicia social y al amparo de legislaciones internacionales a exigir implementación de respuestas
estatales que generen sea desde la salubridad, instrucción, seguridad social e incorporación
laboral, que implican una fuerte presión sobre el mantenimiento del orden político imperante so
pretexto de "una integración nacional capaz de permitir la conducción democrática".

Benefactor

El estado benefactor orienta las políticas sociales en función de una mayor equidad y justicia
social con una visión redistributiva generalizada a toda la población y con alto porcentaje
comparativo del PIB asignado al gasto social.

La postura frente al abordaje de los problemas que impiden el desarrollo está orientada a
permitir una cobertura universal por medio de la asignación de una gran cantidad de recursos a la
implementación de la política, lo que se traduce, al ponerlo en términos de mercado, en un
subsidio de la oferta.

Subsidiario

La asignación de recursos en el marco de la política social está dada por la disminución del gasto
fiscal por medio de la privatización de los servicios sociales de los estratos medios altos y de una
focalización de los escasos recursos en la población más pobre la que debe esforzarse por hacer
un aporte en la satisfacción de sus necesidades, es decir, el financiamiento es la mayoría de las
veces compartido, asignándole al sector privado el rol de proveedor de bienes y servicios
transables en el mercado, lo que se traduce en un subsidio a la demanda.

Subsidiario focalizado

Mantiene los criterios del estado subsidiario incorporando nuevos conceptos que permiten un
mayor control de la gestión de la implementación de la política por parte de los privados.
La idea es capta la oferta privada supervisando la mantención del concepto de calidad de vida y
el mejoramiento de la condición de vulnerabilidad concibiendo el gasto social como una inversión
social, es decir, promoviendo la instalación de capacidades en los propios individuos que
signifiquen su integración a la estructura social productiva.

En teoría la asignación de recursos para la implementación de la política social se ve de modo

complementario a la política económica pero no supeditada a ella, es decir se guardan las
reservas necesarias de modo tal de no desproteger los grupos focalizados en periodos de crisis.
Sin embargo, el sustento ideológico que subyace a este tipo de políticas hace inoperante la
propuesta ya que el estado se ve disminuido en sus recursos debido a que entrega a la gestión
privada la mayoría de las empresas por tanto no cuenta con ganancia para generar la reserva.

101
La polémica acerca del rol

Desde siempre nuestra profesión ha perseguido una definición respecto al rol que le cabe cumplir
en la sociedad, frente a lo que comprendemos la existencia de dos categorías que hemos querido
definir como formas y/o posturas que puede asumir el trabajo social, en la medida que pueden
ser reconocidas en el ejercicio de la acción social en un mismo periodo histórico, diferenciándose
por los valores subyacentes al ejercicio de cada una de ellas. Estas posturas son determinadas por
la relación que se establece con el modelo de desarrollo, la concepción de individuo y sociedad y
las expectativas de las que son depositarios los y las trabajadores sociales.

Posturas que puede asumir el trabajador social

Analítico – crítico

Se comprende esta postura como la asumida por el profesional que cuestiona el modelo, haciendo
la crítica constructiva a la política social que aplica en función de su perfeccionamiento y/o
modificación.

Lo que provoca retroalimentación constante que puede manifestarse tanto en aportes que
contribuyan al perfeccionamiento de la política como en tensiones y crisis para asumir los
cambios necesarios entrando en confrontación con los diseñadores y financistas de ésta.

Funcional - pragmático

Opera en la implementación de la política social buscando su eficiencia dentro de las

expectativas de orden preestablecidos

¿Qué ha pasado a través de la historia?

102
Matriz de análisis

Períodos Rol del Características de Prioridad de las Rol del Trabajo Social Ejercicio de la Profesión
históricos Estado la Política Social políticas públicas.

Funcional Analítico

1920 – Protector Creciente auge Relaciones Asistencial y de Contenedor de la demanda Fomento de la organización social
1964 del estado en la laborales beneficencia con un individual y organizada de y de la incorporación de las
provisión de Condiciones de fuerte énfasis en la la población. personas a dichas organizaciones.
servicios sociales trabajo y educativo en el nivel
con remuneración individual de modo tal
características Orientada a la que permitiese la
universales. satisfacción de solución de la
necesidades problemática específica La población es promovida y
Educación presentada por el organizada en función de
La política está demandar una respuesta efectiva
orientada a Salud (nutrición y usuario, a través del La población es contenida
mortalidad infantil) adecuado en función de cautelar el a su666
mejorar las
condiciones Vivienda aprovechamiento de los desborde de las demandas
sociales de los Seguridad social beneficios de la política en relación de los recursos 3+6s necesidades
habitantes del social. destinados por el estado
país bajo el para la satisfacción de
sustento Educador social informal, éstas.
ideológico de la lo que se manifiesta en la
contención adaptación de los Actúa en relación con la
demandas de los habitantes rurales a la demanda institucional y a
movimientos ciudad y reforzamiento la política existente.
sociales de los hábitos de higiene
emergentes. y cuidados de la salud en Propuestas innovadoras en la
la población. formulación de políticas .y
Centralismo sistemas de atención a las
territorial y Énfasis en la intervención personas.
administrativo de caso social

Gasto social
emergente.

1964 – Benefactor La política social Desarrollo del Fuerte énfasis en nivel de

103
1973 emerge de la modelo de intervención de grupo y
creciente sustitución de comunidad
movilización de la importaciones.
población y se Inversión en Promoción social
construye con servicios sociales.
ésta, al igual que Ampliación de la
en el periodo cobertura e
anterior se inversión en:
orienta al Salud
mejoramiento de Vivienda
la calidad de vida Educación
de la población Previsión
sin embargo el
sustento
ideológico se
orientaba a la Políticas social
participación de disociada de la
la sociedad activa económica.
en la
implementación
de las soluciones
a sus demandas.

Se privilegia la
organización
como forma de
optimizar la
implementación
de la política.

El estado norma
financia y ejecuta
la política social.

Centralismo
territorial y
administrativo.

Gasto social
creciente.

104
1973 - Subsidiario Financiamiento Se privilegia el La profesión sufre un duro Trabajadores sociales Promoción de la organización y
1989 de políticas acceso individual a golpe dado por el cierre compromiso con la defensa de los
supeditado a un los beneficios de la de escuelas y por una Funcionales al sistema derechos humanos.
aporte de parte política. fuerte limitación en el
de los ejercicio de esta. Coordinación con la cooperación
beneficiarios. que administran la política
internacional.
Lo que implicó un
Privatización de retroceso en el rol social.
Reconstrucción de la red social.
la asignado a la profesión ya
implementación que se volvió al desarrollo
de las políticas asistencialista.
sociales.
Se vuelve a poner énfasis
Política social en la atención individual
subvencionada a contribuyendo a la
la económica. atomización de la
sociedad y reduciendo los
Beneficios impactos de la
entregados a intervención.
través de
subsidios
individuales.

Descentralización
administrativa
pero no
económica ni
política.

Gasto social
minimizado en
función de
criterios
económicos.

1990 - "Integrador" Se ha aumentado Se oriento el gasto Reconocimiento gradual Ejecutor de las Experiencias críticas y
a la un poco el gasto social, en la salud, del rol de promotor social propositivas pero sin una

105
fecha social, educación, del trabajador social. normativas institucionales proyección más generalizada,
recuperación de vivienda. tanto como estrategia de política
las políticas Que incluye las tres vigentes. social como estrategia gremial.
sociales, estrategias de
continuando con intervención social, con
los lineamientos las ideologías que
económicos y sustentan a cada una de
políticos del ellas.
período anterior.
Subsidiaridad del
Estado.

106
Dilemas, desafíos y propuestas.

Del análisis posible de obtener desde esta matriz hemos decidido ordenar las ideas en torno a
dilemas, desafíos y propuestas; dilemas entendidos como cuestionamientos que ubican al trabajo
social en la encrucijada de tomar posición frente al rol del estado en la definición de las políticas
sociales; los desafíos se relacionan con aquellos aspectos pendientes de incorporar en el ejercicio
de la profesión y por último las propuestas involucran diseñar escenarios posibles para la
instalación y el desarrollo de los puntos anteriores.

Dilemas.

Para el trabajo social resulta imprescindible al menos en términos éticos y políticos resolver:

• La coexistencia de dos posturas (analítico crítico y funcional pragmático) frente al rol

del Estado.
• El compromiso político versus el apoliticismo.
• Propiciar la apertura del Estado versus su repliegue en manos de los privados.
• Rol de formuladores versus implementadores de la política social.
• Delegar la formulación teórica a otras disciplinas producto de la práctica avasalladora
versus una actitud sistematizadora propositiva de pensamiento teórico.

Desafíos.
• La participación reglamentada en la retroalimentación de la política, es decir la
creación de instancias que coordinen a trabajadores sociales con competencia y
experiencia en áreas determinadas, delegando en ellos la revisión de la formulación
de la política social y el monitoreo de su ejecución.
• Estructuración e implementación de coordinaciones sociales que recuperen la noción
de ciudadanía e incorporen explícitamente a la sociedad civil en la formulación e
implementación de la política social.
• Visualizar las acciones políticas necesarias para denunciar y superar los problemas
instalados como productos no esperados de las transformaciones neoliberales.

Propuestas

• Un trabajo social comprometido con los sujetos de intervención por sobre intereses
institucionales que atenten contra ellos.
• Un trabajo social comprometido si bien col el presente también como la memoria
histórica y el futuro de los sujetos de intervención.
• El desarrollo de una estructura gremial con la fuerza para influir en la opinión pública
y en el imaginario cotidiano de la población.
• Fomento de la participación social en función de la formulación de políticas en orden
de promover la noción de ciudadanía.
• La promoción de la necesidad de adecuar los conocimientos a las experiencias de cada
grupo a través de la sistematización como un ejercicio colectivo de evaluación y
rearticulación de las políticas sociales
• Advertir y abordar las deficiencias proactivamente de los problemas sociales
generados por las reformas neoliberales.

107
Trabajo individual

1. ¿Cuáles son las principales diferencias entre política pública y política

social?
2. Defina que entiende por política pública y por política social.
3. Investigue en su comunidad, la existencia de al menos tres políticas
públicas, elabore un resumen ejecutivo de cada una.
4. Resuelva el caso “Pobreza urbana en Guatemala”

Autoevaluación
1. ¿Cómo se ha sentido con la lectura?
2. ¿Qué cosas nuevas aprendió?
3. ¿Qué importancia tiene en la definición de políticas públicas la participación ciudadana?

108
DECIMA TERCERA SEMANA

LECTURA

¿CÓMO SE ELABORAN Y ANALIZAN LAS POLITICAS PUBLICAS?

Una vez definida las políticas públicas, procedemos a hablar un poco a cerca de la elaboración y
análisis de las políticas públicas.

¿Cómo se elaboran las políticas? y ¿cómo deberían elaborarse? Han existido dos modelos que han
tratado de dar respuestas a estas interrogantes. Por un lado encontramos el modelo racional, de
H. Simon (1947, 1960 y 1983). Este modelo plantea tres momentos, el primero, consiste en
recoger información e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los problemas
presentes o posibles. Como segundo momento, se refiere a definir todas las alternativas posibles
para enfrentar cada problema. En tercer lugar, se trata de hacer un análisis omnicomprensivo de
todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias.

Este modelo presenta las siguientes críticas: El hecho mismo que el autor reconoce que su
modelo a nivel de aplicación práctica, raramente el proceso de decisión se produce de manera
tan lógica, racional y claramente orientada. Otra crítica a este modelo es la idea de que todo
proceso de elaboración parte de cero, que toda elaboración de una política pública parte de su
raíz, lo cual es un error ya que en la actualidad vemos como no existe prácticamente una política
que parta de cero, casi todas en su inmensa mayoría son políticas que han sido planteadas con
anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Con todo esto
estaríamos planteando un poco la idea del incrementalismo, el otro modelo que ha sido
planteado en la elaboración de las políticas pública.

El modelo incremental, planteado por Ch. Lindblom(1959, 1968, 1979). Este es un modelo que
pretende resolver algunos problemas que presenta el modelo anterior como las limitaciones
humanas,, el enorme coste del análisis bajo este modelo( el racional), la inexistencia de métodos
de previsión y de evaluación satisfactoria, y el conflicto de intereses, frente a todo esto, el
modelo incrementalista, parte del hecho que en la práctica, la elaboración de las políticas tiene
como punto de partida la situación existente anteriormente, este plantea sólo pequeños cambios
o modificaciones de manera incremental. Este modelo presenta críticas. Por un lado,
Etzioni(1967) señala como objeción principal la falta absoluta de criterios que guíen el proceso en
el. Es decir las direcciones básicas del proceso. Por otro lado aparece la idea de que el
gradualismo del modelo incremental no parece permitir el planteamiento de innovaciones
básicas. Y por otro lado el proceso de ajuste mutuo favorece a los actores mejor organizados y
con más recursos de poder última, ha llevado a Lindblom a reconocer que la desigual distribución
del poder no permite que el proceso de ajuste mutuo desempeñe la función que inicialmente
pensaba.

En la actualidad, existe sin embargo acuerdo bastante general que acepta el modelo incremental
como descripción genérica del proceso de elaboración de las políticas públicas.

El análisis de la elaboración de las políticas públicas:

El punto de partida para el análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”. Este enfoque o
idea, intenta según afirma Pallares, “analizar los factores que inciden en el desarrollo de una
política a través de los diferentes estadios de su “proceso vital”, es decir desde el inicio de su
elaboración hasta su terminación o reciclaje”. De esta forma vemos como Lasswell(1956 y 1971)
en su esquema de “ciclo vital”, ha sido el punto de referencia a esta idea. De nuevo la idea

109
Eastoniana de Sistema político juega un papel muy importante a la hora de analizar el “ciclo”, ya
que la misma sirve de complemento.

Así pues nos encontramos que a la hora de analizar un esquema cíclico no se debe plantear como
algo estricto y rígido de cómo debe elaborarse una política, sino “como una sistematización que
permita plantarse las cuestiones con posibilidades de anticipación y previsión. Una política se
redefine continuamente en su proceso de aplicación y puede estar sujeta a cambios en función de
su rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos para su evaluación y cambio, este será
más difícil y se hará con menor capacidad de orientación”.

Una vez explica la idea del ciclo y su vinculación con la idea del sistema político, nos toca
abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una política pública. Hogwood y Gunn(1984),
tomando como punto de partida del esquema de Lasswell, distinguen nueve fases en el proceso
vital de las políticas públicas, las cuales Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del
proceso. “La formulación de las políticas, la implementación o su proceso de aplicación práctica
y la evaluación de su rendimiento.”

1. La formulación de las políticas públicas:

La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos:

A) Establecimiento de la agenda política.

B) La definición de los problemas.
C) La previsión.
D) Establecimiento de objetivos.
E) La selección de la opción.

El establecimiento de la Agenda política:

No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el régimen político, ni mucho
menos pasan a ser políticas públicas. Sólo aquellas que por algunas circunstancias, motivos,
momentos, razones, logran ser problemáticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad
de actuar sobre ellas, de realizar, crear una política frente a ellas. Para esto se requiere
recepcionar las demandas, captar información, sea esto por medio de mecanismos institucionales
o informales. En este proceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así como diversas
fuentes.

Aquí cabe preguntarnos, ¿por qué ciertos tipos de demandas son los que logran penetrar al
régimen político y se convierten en políticas públicas, por qué unas entran a la agenda y otras
no?. La respuesta no es sencilla y no está todavía clara, pero en su mayoría los expertos en la
materia han coincidido en que se debe a la idea de distribución del poder en la sociedad, así
como existen estudios empíricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o
amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de interés humano, si afectan a un
amplio número de personas, si tienen que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad. En fin,
“las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones que d un
proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos”.

La definición de los problemas:

Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de
haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos.

110
Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas y consecuencias
que se derivan de ellos.

Esta etapa es muy importante en el proceso de definición de la política pública, ya que mucho de
los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas.

La previsión:

La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro, de que se hace para dar
respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todavía
no se presenta y se prevé que en futuro podrá presentarse. Es toda esta idea de lo actual,
presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las
técnicas de previsión representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista.

Establecimiento de objetivos:

Determinar los objetivos para la elaboración de políticas actuales o de futuro representan una de
las orientaciones básicas para la configuración de la política. Se trata de establecer
características genéricas del futuro deseado en un ámbito determinado. Por supuesto que
conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo
del desarrollo de la política puesta en marcha se van a dar. Ejemplo, el clima político interno y
externo, el aspecto económico, el entorno internacional, entre otros.

Selección de la opción:

Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual se inicia una
vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opción concreta. De esta
forma, como señala Pallares, “una opción es seleccionada mediante los procedimientos de
decisión y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la
implementación”.

2. La implementación:

El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayoría de

los autores en materia de implementación coinciden que no existe una separación radical entre la
formulación y esta. Es difícil determinar dónde acaba la formulación y empieza la
implementación, esto se debe por un lado al hecho mismo como señala Pallares, de “la dificultad
de definir qué es una política”. Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un
continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que
quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen
político es el encargado el responsable de la implementacción de las políticas públicas.

3. La evaluación y la continuidad o cambio:

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los objetivos establecidos,
pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos
como en los no previstos. Consiste la evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en
el que están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las
realizaciones de la política más en la línea de espera”, Pallares. Es decir, la política que se ha
puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ella y dónde tenemos que
cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines planteados o se tiene que modificar?. ¿Es eficaz o
no?

111
Como hemos podido ver las políticas públicas representan un tema que aparece como de mucha
importancia en el estudio de las Ciencia Política, por qué se afirma esto? El mismo, las políticas
públicas envuelven en ella una serie de conceptos tan básicos del sistema político, se trata por un
lado de estudiar la democracia, bajo la idea de participación ciudadana en el proceso de
elaboración, y de intervención en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, está la
gobernabilidad en peligro o no?. Una buena política pública ayuda a que esta idea de
gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada. Todo lo anterior
implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno como externo, que veamos lo
endógeno como lo exógeno. Que se analice por otro lado la idea de cultura política, es decir, en
este caso, por qué unas sociedades exigen más que otras, por qué participan más que otras?. En
general está es básicamente la idea de políticas públicas y su importancia a la hora de estudiarlas
y analizarlas, como se ha señalado, sirven para evaluar el sistema político, es decir que si las
mismas andan bien pues el sistema por ende lo estará, por el contrario si estas no funcionan de
forma adecuada, el sistema presentará ciertas interferencias que podrá, dependiendo del grado,
crisis o movimientos fuertes, lo importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo
anterior, se entiende en buena lógica, que buscarán como corregirlo.

Diseño de políticas municipales y políticas públicas locales

Marco de referencia

En términos generales, la política es definida como el arte de gobernar, a través de decisiones

que aseguren la buena marcha del estado, el bienestar de la población y el orden público.
Puntualmente, se le define y acepta como la habilidad con que se conduce un asunto o se
emplean los medios para la consecución de un fin determinado.

En ese mismo sentido, puede decirse también que la política son las orientaciones o directrices
que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado.

La propia definición de política también estable que es el conjunto de actividades que se

orientan hacia un sector de la realidad, puede ser social, económica, territorial, ambiental, así
aparecen políticas sociales, las políticas económicas, las políticas territoriales o las políticas
ambientales, según la incidencia de las acciones, es decir se construyen sobre temas específicos.

Las políticas están asociadas a la gestión, a la toma de decisiones a corto plazo, éstas se tienen
que observar en las decisiones diarias y son el marco de referencia de estas decisiones.

En los ámbitos de gobierno se reconocen las políticas por la actuación de los gobernantes, así
pueden existir políticas escritas y evidentes de conocimiento público, pero también pueden
identificarse políticas no escritas y que, sin embargo, rigen la actuación de los gobernantes.

Es responsabilidad o tarea de la política:

Creas las condiciones necesarias para construir realidades económico – sociales deseables.

Tomar las decisiones apropiadas para resolver los problemas y conflictos que pueden afectar
el bienestar de la comunidad.

Atender al “quehacer” y “como hacer”

Las políticas locales, se conciben adscritas a un territorio, se dan en el marco de lo que se conoce
como región, departamento, municipio o espacio que se reconoce como local.

112
¿Qué debe facilitar?

“Las políticas locales deben facilitar la interrelación armoniosa de los principios y valores de la
comunidad, con los objetivos, estrategias y acciones que se fijen para organizar y liderar los
procesos de desarrollo local. De este modo se contribuye a facilitar la convivencia local”.

¿Qué deben permitir?

Las políticas locales deben permitir la interrelación armoniosa de los objetivos, estrategias y
acciones establecidas por el gobierno local con participación de la sociedad civil, para orientar,
condicionar y determinar el comportamiento del sector público y privado de la población, en la
consecución del desarrollo local.

Las políticas municipales

En el nivel de los gobiernos locales, las políticas municipales son orientaciones, así como las
normas y procedimientos, para dar cumplimiento a las funciones y competencias que la
Constitución, Leyes de descentralización, Código Municipal y otras normas le reconocen, para
lograr los objetivos y resultados del desarrollo local que se buscan.

Por tanto las políticas municipales son aquellas que al margen del proceso de formulación son
reconocidas por la municipalidad.

Las políticas municipales son las orientaciones que siguen los gobiernos locales para alcanzar o
aproximarse a los objetivos de desarrollo local, mediante el cumplimiento de sus funciones y
competencias. Comprenden las normas y los procedimientos necesarios para darles
cumplimiento.

La ausencia de políticas eficaces o las deficiencias de las políticas se reflejan en buena medida
en hechos como la existencia de normas que no se cumplen, planes que no se aplican, actividades
sin importancia, problemas que no sólo no se resuelven, sino se agravan.

Ante esta situación, lo que importa en el fondo es encontrar soluciones óptimas, desde la
racionalidad científica y técnica, que cuenten con la fuerza persuasiva suficiente para imponerse
en el debate político y aplicarse de manera eficaz.

Las políticas municipales deben ser consideradas como mecanismos institucionalizados para la
negociación de intereses entre actores diferentes. En tal sentido, el compromiso de cumplir con
los resultados de esa negociación debe ser considerada como obligación característica de las
sociedades pluralistas y democráticas.

Trabajar políticas municipales exige revalorizar la política como arte de organizar y conducir la
sociedad y sus instituciones y organizaciones sociales a partir de principios y valores relacionados
con la cultura del trabajo, del ahorro, la prevención, de la democracia, de la paz, de la
planificación, de la solidaridad y del desarrollo en general.

113
Áreas de gestión municipal que necesitan políticas

Entre las principales áreas de gestión que requieren de políticas municipales tenemos:

Desarrollo económico y gestión empresarial

Servicios públicos: agua potable y alcantarillado, aseo público, electrificación

Medio ambiente y recursos naturales

Energía

Ecoturismo

Desarrollo urbano

Vivienda, servicios e infraestructura

Participación ciudadana

Seguridad ciudadana

Desarrollo de capacidades

Descentralización y democracia local

Construcción de ciudadanía

De población, salud reproductiva y planificación familiar

Cultura e identidad

Recreación

Salud

Educación

Desarrollo humano y equidad social y de género

Las políticas específicas por áreas de gestión tienden a poner énfasis en determinados aspectos,
según la naturaleza de los problemas que tratan de enfrentar.

Políticas públicas locales

Son un conjunto de actividades que se definen para ejecutar en espacios y/o formas de
participación pública, de manera que parten de la iniciativa y decisión de los actores de un
ámbito determinado. Los beneficios que se logran principalmente son la articulación de las
iniciativas en curso y el compromiso de los actores que toman decisiones.

Las políticas públicas locales viven de sus actores y del comportamiento de éstos, los cuales
orientan valores, intereses y motivos diversos.

La sociedad civil debe estar presente en la formulación de políticas

Las políticas públicas son orientaciones de acción para enfrentar los problemas que afectan a las
personas (mujeres, varones, niños, niñas, adolescentes, adultos mayores) y otros sectores
poblaciones, del municipio y sus comunidades. Actualmente, el estado y el sector privado son los
participantes más activos en la formulación de políticas que afectan los recursos para el uso
social y las propuestas de desarrollo. Pero sin la participación de la sociedad civil organizada
esta formulación es incompleta.

Hoy el desarrollo de las políticas públicas asume, por un lado, la optimización de los recursos del
estado, por otro, el proceso de constitución de ciudadanía como expresión democrática. Esta
doble dinámica conlleva la lógica de la administración eficiente de los recursos que surgen de la
sociedad y la eficacia de los resultados que se busca para consolidar la justicia social y la
igualdad de oportunidades con equidad, a través de la iniciativa de los ciudadanos y ciudadanas
en distintos niveles territoriales.

114
Relación entre política municipal y política pública

Una política de la municipalidad se convierte en política pública, al someter esta a procesos de

concertación desde el momento en que la política de la municipalidad está sujeta al consenso de
la población que se verá afectada por dicha política.

De igual forma una política pública, puede convertirse en política de la Municipalidad, cuando
esta toma como referencia las necesidades y actividades prioritarias, que fueron concertadas con
las ciudadanas y ciudadanos del municipio y que sirvió de base para la política pública municipal,
en base a ello se define la política de la municipalidad, o sea, que la política pública sirve de
marco de referencia para la política municipal.

Implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas

La participación en lo público

Las políticas públicas no pueden estar desligadas de la participación. Y esa participación tiene
que ser, a la vez, proceso y resultado.

La participación tiene que ver, en primer lugar, con incidencia e influencia determinante en la
construcción de las políticas. Por ejemplo, en el diseño de los planes y programas. En segundo
lugar, tiene que ver con el control y la auditoria puesta en práctica durante el proceso. Y,
tercero, con el resultado. Es decir, en la evaluación del impacto alcanzado por el proceso.

Entonces, participación en las políticas públicas significa incidencia: en el diseño, en la auditoria

y en la evaluación del impacto. Las tres cosas y no una sola de ellas.

A la vez, cabe destacar que estamos hablando de la ciudadanía como una categoría en el
conjunto de los derechos políticos, civiles, culturales y sociales. Estos derechos importan
obligaciones y corresponsabilidades. No podemos reconocer la necesidad de incidencia
poniéndonos de la vereda del frente y diciendo que se trata de un problema del Estado. De igual
manera, no podemos decir desde el Estado que es un problema de la sociedad civil.

La idea de políticas sociales a la cual refiero, involucra en forma conjunta y co-responsable al

Estado y a la sociedad civil. Hay que construir o reconstruir instancias de participación que vayan
más allá de la tradicional participación en las estructuras políticas.

Incidir en políticas públicas hoy

Politizar las políticas

Las políticas sociales no pueden ser consideradas como un mero instrumento del Estado. Las
políticas sociales son genuinamente tales, si son el resultado de la interacción entre el Estado y la
sociedad civil. Y no se logra esa interacción social simplemente garantizando la supervivencia o la
subsistencia de los ciudadanos. La política social no puede ser entendida simplemente como
asistencia. La asistencia es parte de las políticas públicas, pero las políticas públicas no se
pueden agotar en ella.

Si afirmáramos eso, estaríamos rompiendo la lógica de derechos de la cual se habla

constantemente. Es necesario que la parte de la gestión estatal vinculada a políticas públicas
tenga que ver con procesos educativos y de constitución de ciudadanía.

115
El valor de las diferencias y los conflictos

Lo anterior trae varios problemas. Uno es que tenemos que asumir que todos y todas somos
diferentes, tenemos miradas distintas, y que eso es una enorme riqueza. Parece tan obvio, pero
nuestras prácticas no lo dicen así.

Hay un principio que algunos filósofos llaman principio de alteridad: el otro y la otra valen porque
son diferentes y porque me enriquecen desde su diferencia. Al pensar desde allí, cambian algunas
lógicas. Como la lógica de la guerra, en donde el triunfo es la aniquilación del diferente.

Entonces, construir políticas públicas desde una lógica de derechos supone reconocer la
diferencia y darle valor. Darle sentido a la existencia de otros y otras que piensan diferente y
entender que su opinión y su aporte son importantes para la construcción. No es un acto de
benevolencia escucharlos, sino que es una obligación que es parte de la construcción de la
participación ciudadana. Y tampoco es un acto de benevolencia del Estado escuchar a los actores
en el territorio, sino que es una obligación que le corresponde.

Criterios para el diseño de políticas integrales y articuladoras. Tomando este principio como
marco y criterio general, surgen una serie de consideraciones que especifican qué implica
trabajar en políticas públicas hoy: Pensar políticas sociales hoy significa, además, pensar en
políticas sociales integradas. Es decir, reconstruir y construir espacios básicos de socialización
que atraviesan crisis profundas. Fundamentalmente: la familia –no refiero necesariamente a la
familia tradicional, sino que hablo de familia como espacio de contención –, la escuela y el
trabajo.

Pensar políticas sociales integradas implica trabajar integralmente en torno a estos tres núcleos:
pensar en la articulación de recursos, circuitos administrativos, gestiones compartidas, que sean
consistentes en torno a estos tres ejes, por tipo de prestaciones y por tipo de beneficiarios. Todo
esto supone además tener un oído muy abierto a los beneficiarios. Y, además, redefinir y
repensar el Estado.

Segundo, significa, del mismo modo, hacer gestiones integradas. Esto conlleva recurrir a otros
mecanismos. A formas de asociación entre el Estado y la sociedad civil: algunas experimentadas,
otras semi-experimentadas y otras que todavía no nos imaginamos.

En tercer lugar, en distintos niveles, han ido surgiendo y se han ido desarrollando experiencias
importantes de consejos consultivos. Consejos que son modos de asociación diferentes: consejos
consultivos de política social, alimentarios, de economía social. Distintas cosas que hablan del
modelo de asociación del Estado y de la sociedad civil. Es una herramienta que debe ser
trabajada intensamente y que forma parte integral de una reforma política que hay que pensar.
Es decir, la reforma política no es reformar el estatuto de los partidos políticos. Eso es una parte.
La reforma política pasa por repensar los modos de participación en las políticas públicas.

Cuarto, cabe señalar que pensar en políticas públicas hoy significa buscar y hacer efectivos los
modos para que estos espacios tengan realmente incidencia: en el diseño, en la auditoria social y
en la evaluación de resultados.

Por último, es necesario subrayar lo dicho antes: si todo eso no se hace desde el reconocimiento
de la alteridad, la pluralidad y la diferencia, no tiene futuro y no es posible.

Cosechar los frutos

El fortalecimiento de las relaciones con los ciudadanos es una buena inversión para mejorar el
diseño de políticas, al igual que un elemento fundamental de buen gobierno. Ello proporciona al

116
gobierno nuevas fuentes de ideas relevantes para el diseño de políticas, de información y de
recursos para la toma de decisiones. Así mismo y no menos importante, contribuye a desarrollar
la confianza del público en el gobierno, elevando la calidad de la democracia y fortaleciendo la
capacidad cívica. Dichos esfuerzos contribuyen a fortalecer la democracia representativa, en la
cual los problemas juegan un papel crucial.

Al fortalecer las relaciones con los ciudadanos, los gobiernos deben garantizar lo siguiente:

• Qué la información sea completa, objetiva, confiable, relevante, fácil de encontrar y

entender;
• Que las consultas tengan metas y reglas claras que definan sus límites y la obligación del
gobierno de rendir cuentas por el uso de la contribución de los ciudadanos;
• Que la participación se lleve a cabo con la flexibilidad y tiempo suficiente para permitir el
surgimiento de nuevas ideas y propuestas por parte de los ciudadanos, así como los
mecanismos necesarios para su integración en los procesos de diseño de políticas del gobierno.

Para fortalecer el compromiso y la capacidad

Los gobiernos deben invertir el tiempo, los recursos y el compromiso necesarios para preparar los
marcos legales, políticos e institucionales adecuados. Deben también desarrollar las
herramientas apropiadas y evaluar su propio desempeño en lo respectivo a la implicación de los
ciudadanos en el diseño de políticas.

Las medidas de información, consulta y de participación activa en el diseño de políticas con un

diseño deficiente e inadecuado, pueden minar las relaciones entre gobierno y ciudadanos. Los
gobiernos pueden buscar informar, consultar y comprometer a los ciudadanos para mejorar la
calidad, credibilidad y legitimidad de sus decisiones de política…. Únicamente para generar el
efecto opuesto si los ciudadanos se dan cuenta de que sus esfuerzos para estar informados,
presentar propuestas y participar activamente son ignorados, no tienen impacto alguno en las
decisiones tomadas o no se les rinden cuentas adecuadamente.

La definición de las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos en el diseño de políticas

Las relaciones entre gobierno y ciudadanos cubren un amplio espectro de interacciones diferentes
en cada etapa del ciclo del diseño de políticas, desde su elaboración y su puesta en marcha hasta
su evaluación. Para entender lo anterior es importante considerar las definiciones siguientes:

• Información: una relación de sentido único en la

cual el gobierno genera información y la difunde a
los ciudadanos. Cubre tanto el acceso “pasivo” a la
información a solicitud de los ciudadanos como las medidas “activas” aplicadas por el
gobierno para difundir la información entre ciudadanos.
• Consulta: una relación de doble dirección en la cual
los ciudadanos plantean propuestas al gobierno. Se
basa en una propuesta previa por parte del gobierno
en torno al tema público sobre el cual se busca opinión de los ciudadanos y les solicita
información.
• Participación activa: una relación asociativa con el
gobierno, en la cual los ciudadanos activamente se
comprometen en el proceso de diseño de políticas.
Reconoce a los ciudadanos la facultad de hacer propuestas sobre las diversas alternativas y
establece un dialogo en torno a la correspondiente política pública, aunque la responsabilidad
de la decisión final o la formulación de la política recaiga en el gobierno.

117
Principios orientadores para implicar a los ciudadanos en la elaboración de políticas públicas

1. Compromiso: se requiere del liderazgo y un fuerte compromiso en todos los niveles (por
parte de políticos, altos funcionarios y servidores públicos) en términos de la
información, la consulta y la participación activa en el diseño de políticas.
2. Derechos: Los derechos de los ciudadanos para acceder a la información, plantear
propuestas y participar activamente en el diseño de políticas deben estar firmemente
asentados en la ley o la política en cuestión. Las obligaciones del gobierno de responder
a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos debe también estar claramente
establecida. Las instituciones independientes de supervisión, o su equivalente son
esenciales para la efectividad de estos derechos.
3. Claridad: Los objetivos de la información, la consulta y la participación activa, y sus
límites, debe estar claramente definidos desde el principio. Los papeles y
responsabilidades tanto de los ciudadanos (en lo que concierne a las contribuciones que
realizan) como del gobierno (en lo que respecta a la toma de decisiones por las cuales
deben rendir cuentas) debe quedar claros para todos los participantes.
4. Tiempo: La consulta pública y la participación activa deben llevarse a cabo tan pronto
como sea posible en el proceso de diseño de políticas, con el objeto de dar entrada a una
gama más amplia de soluciones y elevar la probabilidad de una puesta en práctica
exitosa. Los plazos para realizar consultas deben ser suficientemente largos para que la
participación sea eficaz. La información debe ser constante en todas las etapas del ciclo
de políticas.
5. Objetividad: La información suministrada por el gobierno durante el proceso de diseño
de políticas debe ser objetiva, completa y accesible. Todos los ciudadanos deben ser
objeto del mismo trato al ejercer sus derechos de acceso a la información y la
participación.
6. Recursos: Se requieren recursos financieros, humanos y técnicos suficientes para lograr
la eficacia en la información, consulta y participación activa en el diseño de políticas.
Las autoridades públicas y los funcionarios deben ser formados y orientados para que
adquieran las habilidades y conocimientos necesarios y debe promoverse una cultura
organizativa que apoye sus esfuerzos.
7. Coordinación: Las iniciativas para informar, solicitar propuestas de los ciudadanos y
consultarlos, deben estar coordinadas en todos los niveles de gobierno para mejorar la
gestión de la información, garantizar la coherencia de las políticas, evitar la duplicación
y reducir el riesgo de “hartazgo de consultas” entre los ciudadanos y las organizaciones
de la sociedad civil. Los esfuerzos de coordinación central no deben hacerse a costa de
la capacidad de innovación y de la flexibilidad de las unidades administrativas
correspondientes.
8. Rendición de cuentas: Los gobiernos tienen la obligación de rendir cuentas por el empleo
que hace de los recursos que reciben de los ciudadanos en forma de propuestas, consultas
públicas y la participación activa. Las medidas para garantizar que el proceso de diseño
de políticas es abierto, transparente y escrutable desde el exterior, son cruciales para
aumentar la responsabilidad general del gobierno y la administración.
9. Evaluación: Los gobiernos requieren de herramientas, información y capacidad para
evaluar su desempeño en el suministro de información, la conducción de consultas y la
atracción de la participación de los ciudadanos y han de adaptarse a nuevas necesidades
derivadas de los cambios constantes en las circunstancias que afectan el diseño de
políticas.
10. Ciudadanía activa: Los gobiernos se benefician de los ciudadanos activos y de una
sociedad civil dinámica y pueden tomar medidas concretas para facilitar el acceso a la
información y la participación, crear conciencia, fortalecer la educación cívica y las
aptitudes de los ciudadanos, al igual que para apoyar la creación de capacidades entre
las organizaciones de la sociedad civil.

118
Trabajo individual

1. Construya un diagrama que permita visualizar el ciclo del diseño de las

políticas públicas.
2. ¿Para Usted, por qué es importante el diagnóstico en el proceso de
diseño de las políticas públicas?
3. ¿A qué trata de dar respuesta una política pública?
4. Resuelva el caso “Política pública a favor de la primera infancia”
5. Plantee la relación entre las políticas sociales y trabajo social.

Autoevaluación
1. ¿Qué cosas nuevas aprendió con la lectura, que cosas no sabía, que cosas ya conocía?
2. ¿Se parece el ciclo de diseño de las políticas públicas al ciclo de diseño de un proyecto?
3. ¿Cómo considera que una política pública puede ser exitosa?

119
DECIMA CUARTA SEMANA

LECTURA

Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de las políticas públicas

Estos términos pueden ser entendidos como:

un conjunto mínimo de criterios que brindan pautas y normas para el análisis y formación
de políticas y programas

un conjunto prioritario de criterios, por relacionarse con la misma relevancia e impactos
de las políticas y programas y por haber logrado un uso convencional y común en el
dialogo sobre políticas y programas.

un conjunto particularmente relevante para el análisis de iniciativas apoyadas con
dineros públicos, pues reflejan algunos aspectos del rol de Estado (en la promoción de
equidad) y de las demandas sobre la manera en que se usan los recursos fiscales
(eficiencia y equidad).

Estos cuatro términos forman parte de la jerga cotidiana de los que participan en la formación, la
gestión y la evaluación de políticas y programas.

No obstante, son términos tan frecuentemente utilizados que se han vuelto ambiguos. Son
términos que se utilizan de muchas maneras; sus definiciones generales incorporan conceptos
ambiguos, de tal manera que se prestan para múltiples interpretaciones. La falta de una
definición única de cada criterio puede contribuir a confusiones, malos entendimientos y
recomendaciones erróneas en la discusión de políticas.

A continuación, se discutirán de manera resumida diversas interpretaciones de estos criterios.

Donde bien quisiéramos proponer una única definición de los criterios, dicha definición sería una
mera propuesta entre muchas otras que han venido antes. En su lugar, tratamos de aportar una
recopilación de diversos entendimientos de cada término, con el fin de aportar sensibilidad con
respecto a las referencias que diferentes individuos pueden estar haciendo al usar un mismo
término. Así, se espera generar una mayor sensibilidad con respecto a las diversas maneras en
que cada criterio puede ser entendido. Consideramos que esta sensibilidad puede mejorar
nuestros análisis y diálogos

La palabra "eficacia" viene del Latín efficere que, a su vez, es derivado de facere, que significa
"hacer o lograr”. La palabra "eficacia" viene del Latín efficere que, a su vez, es derivado de
facere, que significa "hacer o lograr".

Algo es eficaz si logra o hace lo que debía hacer. La eficacia de una política o programa podría
entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Un programa es eficaz si
logra los objetivos para que se diseñara. Una organización eficaz cumple cabalmente la misión
que le da razón de ser.

Para lograr total claridad sobre la eficacia, hace falta precisar lo que constituye un "objetivo".
Particularmente, necesitamos estipular que un objetivo bien definido explicita lo que se busca
generar, incluyendo la calidad de lo que se propone. Asimismo, un objetivo debe delimitar el
tiempo en que se espera generar un determinado efecto o producto. Por tanto, una iniciativa
resulta eficaz si cumple los objetivos esperados en el tiempo previsto y con la calidad esperada.

Cabe destacar que la eficacia contempla el cumplimiento de objetivos, sin importar el costo o el
uso de recursos. Una determinada iniciativa es más o menos eficaz según el grado en que cumple
sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la oportunidad, y sin tener en cuenta los costos.

120
De los cuatro criterios propuestos, parece existir mayor consenso o mayor uniformidad con
respecto al significado de "eficacia".
Eficacia vrs. Efectividad Entendemos que "eficacia" y "efectividad" son sinónimas y se pueden
utilizar en forma intercambiable.

Vienen las dos palabras de la misma raíz etimológica y sus definiciones generales (de diccionario)
son parecidas. El Diccionario Webster’s asocia los dos términos directamente, pues utiliza
efectividad ("effectiveness") para definir eficacia ("efficacy").

No obstante, la aceptación de que la eficacia y la efectividad sean sinónimas no es universal. Por

ejemplo, Cohen y Franco (1993) indican que la "eficacia" mide "el grado en que se alcanzan los
objetivos y metas... en la población beneficiaria, en un período determinado... " mientras que la
"efectividad" constituye la relación entre los resultados (previstos y no previstos) y los objetivos.
Así, estos autores proponen la efectividad como una medida que reconocería resultados
diferentes a los que fueron esperados en la delimitación de los objetivos de la iniciativa.

La definición y la interpretación de la eficiencia resultan más complejas que en el caso de

eficacia. Hay muchas más interpretaciones del concepto de eficiencia y algún grado de prejuicio
en contra del concepto.

Esta falta de consenso sobre la definición de eficiencia se reproduce en los diccionarios. El

Diccionario de la Real Academia Española permitiría pensar que la eficacia y la eficiencia sean
sinónimas, pues presenta exactamente la misma definición para los dos términos. María Moliner
presenta una definición con una matiz ligeramente diferente que parece sugerir que la eficiencia
califica la manera en que los objetivos sean realizados. El Diccionario Larousse explícitamente
incluye en su definición tanto los insumos utilizados como los resultados logrados.

Curiosamente, todos los diccionarios del inglés que consultamos incorporan la relación medios-
fines (o "insumos-logros") en su definición de eficiencia, aunque muchos diccionarios del
castellano no incluyen ninguna referencia al uso de insumos o recursos.

En las aplicaciones de eficiencia al análisis de políticas, la eficiencia típicamente se asocia con

una relación entre medios y fines. Se propone que un programa es eficiente si cumple sus
objetivos al menor costo posible.

Ernesto Cohen y Rolando Franco (1983) definen la eficiencia como "la relación entre costos y
productos obtenidos". Marlaine Lockheed y Eric Hanushek (1994) señalan que "…un sistema
eficiente obtiene más productos con un determinado conjunto de recursos, insumos o logra
niveles comparables de productos con menos insumos, manteniendo a lo demás igual".

Conforme a estas definiciones, nosotros entendemos la eficiencia como el grado en que se

cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. El no cumplir cabalmente los
objetivos y/o el desperdicio de recursos o insumos hacen que la iniciativa resulta ineficiente
(o menos eficiente).

La eficiencia frecuentemente se interpreta de manera "minimisista" . Como sugieren Lockheed y

Hanuschek (1994), las "consideraciones de eficiencia han recibido mala imagen, en parte porque
algunos las equivalen a la minimización de costos." Es importante que ninguna de las definiciones
señala que la eficiencia se logra sencillamente minimizando costos. Más bien se pone un estándar
a la minimización de costos: cumplir el objetivo, a mínimo costo o generar el mayor logro, para
un determinado costo.

121
Eficiencia técnica y eficiencia económica

La eficiencia técnica examina la relación entre el producto o resultado generado y la cantidad de

un determinado insumo utilizado en su generación. En contraste, la eficiencia económica analiza
la relación entre el producto o resultado generado y el valor (o costo) de los diversos insumos y
recursos utilizados en su generación.

Eficiencia y eficacia

Si la eficacia mide el grado en que se cumplen los objetivos y la eficiencia, el grado en que se
cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible, uno podría concluir que para ser
eficiente, una iniciativa tiene que ser eficaz. Concretamente, nosotros consideramos que la
eficacia es necesaria (sin ser suficiente) para lograr la eficiencia.

Indicadores de eficacia y eficiencia

Las definiciones de eficacia y eficiencia que hemos propuesto señalan que cualquier indicador de
eficacia tendrá que incorporar alguna evidencia o medición de logro o resultado y los indicadores
de eficiencia tendrán que incluir esas mediciones y los estimativos de los costos asociados. Como
tal, indicadores de eficacia pueden ser insumos a la formulación y estimación de indicadores de
eficiencia.

En la entrega de servicios educativos, hay amplia tradición en el manejo de indicadores de

eficacia: tasas de cobertura o matriculación, tasas de repitencia y mediciones objetivas del
aprendizaje. Un sistema educativo podrá ser juzgado como más o menos eficaz, según los
indicadores de esta naturaleza. Vale la pena considerar algunos.

En la entrega de servicios de salud, se suele documentar los logros por medio de unos indicadores
de acceso a los servicios de salud y por indicadores de salud que son considerados aproximaciones
al estado general de salud de la población. incluyen tasas de mortalidad y morbilidad, tasas de
acceso de la población a servicios de salud, etc.

Un ejemplo de análisis de eficacia y eficiencia: los fondos de inversión social

Los múltiples estudios y análisis de los fondos de inversión social en América Latina nos arrojan
ejemplos de aplicaciones de los conceptos de eficacia y eficiencia en el dialogo y debate sobre la
bondad de determinadas estrategias para promover el desarrollo social. En su corta historia, los
fondos de inversión han sido criticados por no ser eficaz en el logro de los objetivos que le dieron
razón de ser, han sido aplaudidos por ser eficientes en la satisfacción de otras necesidades (no
necesariamente los objetivos de los primeros fondos) y han sido sujetos de una redefinición de
objetivos, de tal manera que se rescaten las bondades (eficiencias) del fondo en la satisfacción
de algunas necesidades básicas de las poblaciones pobres de América Latina y el Caribe.

Equidad

El concepto de equidad se fundamenta en tres valores sociales: igualdad, cumplimiento de

derechos y justicia. Estos valores son lo suficientemente aceptados que el concepto de "equidad"
– por lo menos retóricamente – goza de cierta aceptación universal. Hay amplio consenso con
respecto a la prioridad que se debe asignar a la equidad como pauta o estándar para las políticas

122
públicas. No obstante, la aceptación universal se sostiene en parte por la ambigüedad con que
típicamente entendemos estos valores.

De estas definiciones, se puede concluir que el entendimiento de la equidad depende de una

interpretación del derecho natural, de las leyes y/o del concepto de "justicia". Por ende, es un
concepto que va a ser interpretado según los valores, las tradiciones y la ética social.

La interpretación de la equidad se puede tratar en términos filosóficos, valorativos y jurídicos, en

su aplicación al análisis de derechos humanos y desarrollo de la ciudadanía. Asimismo, se puede
desarrollar en el contexto económico, refiriéndose a la propiedad, los ingresos y el consumo. Este
trabajo propone aplicar el concepto de la equidad al análisis de políticas y programas sociales.

En el contexto de políticas y programas sociales, se ha asociado el concepto de equidad

típicamente con algún concepto de igualdad. No obstante, se han propuesto diferentes
interpretaciones de la igualdad asociada con equidad. Específicamente, se ha hecho referencia a
la "equidad vertical" – el tratamiento igual para todos los diversos grupos e individuos de la
sociedad y a la "equidad horizontal" – "igual tratamiento para iguales". La promoción de la
equidad vertical insinúa que la equidad es equivalente a la igualdad absoluta. En contraste, la
equidad horizontal abre la puerta a la tolerancia de tratamientos diferenciados, con el raciocinio
de que los individuos y grupos son diferentes y pueden ser tratados en forma diferenciada sin ser
"injusto". Es más, la equidad horizontal podría conducirnos a pensar que el tratamiento
diferenciado es justo, ya que podría tener el fin de corregir o ajustar diferencias ya existentes
entre diversos grupos o individuos. Intervenciones desigualitarias (por ejemplo, focalizadas en
poblaciones pobres) por parte de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
resultarían consistentes con sus roles de correctores y compensadores de inequidades existentes
en la distribución de ingresos y riquezas.

El contraste entre la equidad vertical y la horizontal es fundamental en nuestras sociedades

actuales, caracterizadas por grandes desigualdades entre diversos individuos y grupos sociales. En
estos contextos, el "tratamiento igual" de toda la sociedad podría resultar "igualitario" sin ser
"equitativo". Es decir, sería "igualitario" sin necesariamente ser "justo". En ese sentido, la equidad
resulta ser un término que no tiene una definición técnicamente precisa, pues no es sinónimo de
"igualdad", particularmente en contextos que se caracterizan por desigualdades entre diferentes
segmentos de la población. La interpretación de la "equidad" depende de algunos juicios
valorativos de la sociedad.

No obstante, e independientemente de la interpretación "horizontal" o "vertical" que se elija, la

discusión de equidad involucra algún análisis o alguna referencia a la igualdad o desigualdad. Por
tanto, un desafío pendiente para la interpretación del concepto de equidad radica en preguntar
¿igualdad de qué?.

Asimismo, nos vemos obligados a preguntar ¿igualdad hasta qué punto? Recordando que nuestra
referencia a la igualdad aparece como una primera aproximación a la equidad, nos obligamos a
cuestionar si la igualdad que se busca es absoluta o si, por el contrario, se propone que todos los
individuos – por igual – logren cierto nivel "socialmente aceptable" del derecho u oportunidad que
se busca garantizar.

La coexistencia de sistemas públicos de entrega de servicios sociales y sistemas privados de mejor

calidad a mayor precio para el usuario indica que nuestras sociedades no están pretendiendo
generar igualdad absoluta. La coexistencia de los dos sistemas refleja una tolerancia de
desigualdades, siempre y cuando los ciudadanos logren un nivel "aceptable" de oportunidades,
insumos, acceso, capacidad de uso y/o resultados.

En términos prácticos, la igualdad absoluta tiene sus límites. No hay país en el mundo con los
recursos suficientes para garantizar para todos sus ciudadanos todos los servicios de educación,

123
de salud y de bienestar que podrían ser demandados. En algún determinado momento, la
sociedad se ve obligada a delimitar lo que está en capacidad de garantizar. Por tanto, la equidad
deja de asociarse tan estrechamente con "igualdad" y empieza a dominar el concepto de
"justicia".

La sociedad se obliga a interpretar lo que resulta ser "aceptable". Hoy en día, las sociedades
están explícitamente tomando estas decisiones en la medida que reconocen explícitamente que
los recursos públicos nunca serán suficientes para atender todas las demandas sociales. Por tanto,
se ven en la obligación de delimitar lo que la sociedad quiere garantizar para todos sus
ciudadanos y/o residentes y lo que va a reservar para quienes trabajen para lograrlo y/o para
quienes tengan recursos suficientes para conseguir por sus propios medios.

Ahora bien, la discusión de las igualdades de insumos, acceso, capacidad de uso y resultados y la
reflexión sobre "¿igualdad hasta dónde?" nos permiten regresar al análisis de equidad vertical y
equidad horizontal. Algunas sociedades parecer proponer estrategias de promoción de equidad
horizontal con tolerancia de desigualdades entre diversos grupos sociales al nivel de insumos y/o
acceso, con el fin de buscar una mayor igualdad al nivel de capacidad de uso y/o de resultados. A
manera de ejemplo, podemos contemplar los sistemas educativos que proponen programas
focalizados en las poblaciones de menores ingresos y que incluyen atención pre-escolar,
escolarización o sensibilización de padres de familia, programas nutricionales y superación del
fracaso escolar. Explícitamente, hay desigualdades de acceso y de insumos a ciertas actividades
asociadas con el proceso educativo. Por supuesto, se diseñan de manera progresiva – para
beneficiar a los que están en desventaja en la distribución de ingresos y riquezas, esperando así
lograr una equidad a nivel de capacidad de uso y una aproximación a la equidad de resultado.

Sostenibilidad

"Sostenibilidad" ha sido un criterio de moda desde el auge del pensamiento ambientalista en los
sesenta, y de allí surge el cuestionamiento de la armonía de diversas iniciativas asociadas con el
crecimiento y el desarrollo con el ámbito físico y biológico. Posteriormente, surge una nueva
dimensión de sostenibilidad, en lo que se refiere a la necesidad de contar con el apoyo
continuado de determinados actores cuyo poder, participación y/o aportes resulta indispensable
para que una iniciativa o una estrategia puedan mantenerse en el tiempo. Asimismo, la crisis de
la deuda externa y las crisis fiscales de los años ochenta introducen otro elemento de la
preocupación por sostenibilidad: la capacidad de una iniciativa de mantener un adecuado flujo de
recursos financieros para así garantizar la continuidad de los efectos esperados. Como
consecuencia del auge en el financiamiento provisto por la banca multilateral y los donantes
bilaterales, los análisis de sostenibilidad también llegan a incorporar el cuestionamiento de la
capacidad de una determinada iniciativa a mantenerse una vez que no se cuente con nuevas
inyecciones del financiamiento internacional.

Rápidamente se puede observar que la sostenibilidad tiene múltiples dimensiones; diversas

percepciones de la sostenibilidad en las últimas décadas han enfatizado una u otra dimensión.
Como consecuencia, el uso de la palabra "sostenibilidad" puede evocar ideas e imágenes muy
distintas entre diversos individuos.

La palabra "sostener" significa "sustentar, mantener firme una cosa". La definición más amplia de
la sostenibilidad resulta tautológica: la sostenibilidad es la capacidad de mantenerse o
sostenerse. Una iniciativa es sostenible si logra sostenerse en el tiempo.

En general, la sostenibilidad ha sido definida de manera ambigua en sus aplicaciones a la política

pública. Tal como sucede con el concepto de equidad, la ambigüedad del concepto ha sido un
aliado, pues la definición nebulosa permite entender que en la sostenibilidad radica un objetivo

124
que se puede considerar deseable universalmente. Difícilmente se levantan objeciones a que una
iniciativa sea capaz de mantenerse a través del tiempo, aún cuando se agrega que la
sostenibilidad demanda que se mantenga en armonía con otras dinámicas y otras iniciativas de su
entorno.

El concepto se define en forma tan ambiciosa que casi todo el mundo puede identificarse con
alguna interpretación de la sostenibilidad.

Una forma útil de clasificar las diversas definiciones podría ser por su unidad de análisis: un
primer grupo de conceptualizaciones y de definiciones de la sostenibilidad tiene como unidad de
análisis el modelo macro o la estrategia generalizada de consumo, crecimiento y desarrollo de la
sociedad o de los grupos dominantes en la sociedad; un segundo grupo de interpretaciones de la
sostenibilidad se enfoca en una unidad de análisis más micro – un determinado proceso, programa
o proyecto. A continuación, vamos a mirar cada uno de estos conjuntos de definiciones.

Sostenibilidad con una visión macro

El criterio de sostenibilidad llegó a adquirir un lugar permanente en la jerga de los diálogos sobre
política pública a partir de los análisis críticos de los modelos de consumo, crecimiento y
desarrollo que no garantizan ninguna capacidad de sostener unas condiciones de vida parecidas a
las actuales en un largo plazo. Estos análisis se enfocaban en las estrategias globales o nacionales
de desarrollo y cuestionaban la capacidad de seguir sobre las sendas de desarrolla trazadas por
las mismas.

Un conjunto amplio de definiciones de esta naturaleza tiene una preocupación predominante en

la dimensión ambiental. Su unidad de análisis es macro, pues se refiere a los patrones de
desarrollo o el proceso social en su conjunto y a las implicaciones intergeneracionales de los
mismos.

Las definiciones "micros" de la sostenibilidad

Otras definiciones de sostenibilidad se asocian principalmente en la literatura de las

organizaciones multilaterales de financiamiento de proyectos y programas de desarrollo. Estas
definiciones surgen a raíz del cuestionamiento del verdadero impacto del financiamiento
multilateral y bilateral sobre el desarrollo, particularmente porque se cuestiona la capacidad de
los programas y proyectos financiados para mantenerse una vez que se acabe el período de
financiamiento internacional. Por tanto, su unidad de análisis es más delimitado – más micro –
que las definiciones anteriores:

• el término de ‘sostenibilidad del programa’ significa la capacidad del programa para

llevar a cabo sus actividades y servicios de manera continua, en búsqueda del
cumplimiento de sus objetivos…". Shahidur R. Khandker, Baqui Khalily y Zahed Khan.
1995. Grameen Bank: Performance and Sustainability. Washington, D.C.: World Bank
Discussion Papers, No. 306. p. 36.
• "para los propósitos de este análisis, la sostenibilidad se define como la continuidad por
parte del programa en la entrega de sus servicios o en el mantenimiento de sus
beneficios, después de terminar el apoyo técnico, gerencial y financiero del donante".
Agencia para el Desarrollo Internacional. 1987. Development Assistance and Health
Programs: Issues of Sustainability, Washington, D.C.: AID Program Evaluation Discussion
Paper No. 23.

125
 • "el término ‘sostenibilidad’ describe la capacidad de un proyecto para mantener un nivel
aceptable de flujos de beneficios durante toda su vida económica". Banco Mundial, 1986.
Sustainability of Projects: Review of Experience in the Fertilizer Subsector.
• "el grado de sostenibilidad de un proyecto se mide por el porcentaje de los bienes y
servicios iniciados por el proyecto que todavía se entrega y se mantiene cinco años
después de la terminación de recursos del donante, la continuación de la acción local
estimulada por el proyecto y la generación de servicios e iniciativas sucesores como
resultado de la capacidad local construida por el proyecto." George Honadle y Gerry
VanSant. 1985. Implementation for Sustainability: Lessons from Integrated Rural
Development. West Hartford, CT: Kumarian Press.

La unidad de análisis micro de estas definiciones facilita una reflexión sobre la sostenibilidad de
un determinado programa, iniciativa o proceso. No obstante, resultan limitadas a unos intereses
particulares de los actores involucrados en las decisiones sobre el financiamiento externo.

Aún manteniendo la unidad de análisis más micro, podríamos ampliar la definición de

sostenibilidad para contemplar diversas fuentes de vulnerabilidad de una determinada iniciativa
de desarrollo a diversos eventos o dinámicas que podrían afectar la continuidad en su capacidad
de mantener la oferta de sus beneficios.

Esta definición de la sostenibilidad, que viene de la agricultura, reconoce que iniciativas

productivas de muy alto rendimiento pueden depender de prácticas que resultan insostenibles en
el sentido agrónomo o ecológico. Asimismo, una iniciativa en los sectores sociales que
inicialmente genera soluciones concretas puede resultar insostenible frente a resistencias
políticas, incapacidad de mantener el interés en la población objetivo o incapacidad de mantener
el aporte de mano de obra voluntario (a manera de ejemplo).

Definir la sostenibilidad así es equivalente a plantear una hipótesis con respecto a los factores de
riesgo de la iniciativa que se está analizando. Esta visión de la sostenibilidad se enfoca en la
definición de los factores externos al control de los gestores de una iniciativa que amenacen
contra el mantenimiento de la capacidad de seguir generando los beneficios del mismo.

Esta visión de sostenibilidad se enfoca en una relación uni-direccional de la sostenibilidad:

analiza los impactos del entorno (multi-dimensional) sobre el programa o proyecto. Así, se
visualiza el entorno como la fuente de riesgos y la sostenibilidad resulta de la capacidad de
reaccionar y asimilar lo que el entorno genere.

En 1990, el Banco Mundial publica una nueva interpretación de la sostenibilidad que no incorpora
referencias al concepto de riesgos o vulnerabilidades. Propone que "la mayoría de las operaciones
de desarrollo incorpora seis tipos de capital: humano, natural, cultural, institucional, físico y
financiero."

Un análisis de la experiencia con más de 550 operaciones muestra que su sostenibilidad depende
del logro de un equilibrio apropiado entre los varios tipos de capital. Para ejemplificar plantea
"un proyecto que crea nuevo capital físico (tal como obras de riego o infraestructura escolar)
tendrá poca probabilidad de sostenerse si no hay suficiente capital institucional y humano
(personal capacitado y organizado de manera que pueda trabajar eficientemente) para que pueda
aprovechar la nueva infraestructura.""(Banco Mundial, 1990).

Esta interpretación de la sostenibilidad reconoce que las vulnerabilidades de una iniciativa no se

limitan a la dimensión financiera. Además, permite ver una relación de doble vía entre el entorno
y la iniciativa que se analiza. Es decir, permite entender que la sostenibilidad no va a depender
tan sólo del impacto del entorno sobre la iniciativa, sino también depende de impactos de la
iniciativa sobre el entorno.

126
Esta interpretación, entonces, extiende un puente con las definiciones más macros de la
sostenibilidad. Indica que para que una determinada iniciativa sea sostenible, el entorno tiene
que ser consistente con las necesidades de la iniciativa; pero, también pone demandas sobre la
iniciativa, que sea armoniosa con el entorno. La sostenibilidad, entonces, depende de
determinados características y comportamientos del entorno y de la iniciativa – y la armonía de
los dos.

Aplicación de los criterios en los procesos de formación y gestión de las políticas y programas
sociales

Esta reflexión sobre eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad tiene su justificación en

esclarecer el significado y las múltiples interpretaciones de estos términos, para que sean
utilizables y utilizadas en los procesos de formación y gestión de las políticas y programas
sociales. La discusión sobre sus significados se quedará en un ejercicio semántico y académico si
los criterios no son aplicados a los análisis y los diálogos que apoyan la formación y la gestión.

Hasta ahora, la utilización de los criterios ha sido típicamente inconsistente e insuficiente. El

criterio más comúnmente aplicado es la eficacia. Es frecuente el análisis del cumplimiento de los
objetivos, particularmente de los objetivos operativos. Por ejemplo, en esfuerzos de
capacitación, es muy común hacer seguimiento del número de cursos y de capacitados.
Recientemente, surge un movimiento de insistir no solo en la eficacia medida por cumplimiento
de objetivos operacionales, sino de los intermedios y los finales, también. Esto implicaría que
habrá que hacer también un seguimiento de comportamientos e impactos de la capacitación en la
vida de los capacitados.
El criterio de eficiencia ha recibido el tratamiento de saludo de bandera. En muchos casos, se
analiza la eficiencia en el proceso inicial, cuando se compara una alternativa con otras; pero,
pocas veces se revisa la eficiencia para cuestionar si las proyecciones iniciales efectivamente
representaban la eficiencia de la alternativa seleccionada. Asimismo, en años recientes, los
llamados por mejor uso de los recursos públicos han creado una mayor conciencia sobre la
eficiencia, sin todavía haber traducido el análisis de la eficiencia en una herramienta cotidiana
de los formadores y gerentes de las políticas y programas sociales. Nuevamente, cuando se ha
prestado atención a la eficiencia, ha sido particularmente en relación con los objetivos
operativos. Por ejemplo, se conoce el costo por metro cuadrado de construcciones escolares o el
costo de capacitación por enfermera capacitada. Poco se ha hecho para mirar relaciones entre
los costos y sus correspondientes impactos. (CEPAL, 1995).

La equidad es un criterio que más y más se utiliza para justificar las intervenciones en los
sectores sociales. No obstante, típicamente nos referimos a la equidad en términos abstractos y
suponemos que unas iniciativas particularmente localizadas en los pobres contribuirán a una
mejor equidad. Curiosamente, entonces, en búsqueda de la equidad, estamos reforzando
separaciones ya existentes y proponiendo soluciones particulares para los grupos que queremos
recompensar por inequidades existentes e históricas. La especificación de lo que se busca en la
equidad, definiendo la igualdad ¿de qué? apoya la capacidad de analizar opciones y examinar las
políticas y programas en marcha.

Las aplicaciones de sostenibilidad típicamente se han restringido a las aplicaciones ambientales y

los cuestionamientos del financiamiento de determinadas iniciativas una vez terminado el
financiamiento internacional. Surge el concepto multi-dimensional de la sostenibilidad muy
recientemente.

Por tanto, los criterios discutidos en esta reflexión conforman un conjunto de términos que
ofrecen mucho potencial a los profesionales de los sectores sociales. El INDES propone que los
cuatro criterios llegan a forma una columna vertebral de la discusión de opciones de políticas y
programas y de la evaluación de políticas y programas en marcha.

127
Trabajo individual

1. Realice un cuadro comparativo entre eficiencia, eficacia, equidad y

sostenibilidad, identifique sus similitudes y diferencias.
2. ¿Para Usted, de los cuatro principios citados, cuál es el más
importante y por qué?
3. Con las políticas públicas identificadas previamente en su comunidad,
proceda a hacer una evaluación rápida, para determinar si han
cumplido con los principios o criterios de eficiencia, eficacia, equidad
y sostenibilidad.
4. Resuelva el caso “San Cristóbal El Llano”
5. Resuelva el caso “El programa de fertilizantes”

Autoevaluación
1. ¿Con qué cosas de la lectura no está de acuerdo y por qué?
2. ¿Qué importancia tiene para un gerente ser eficaz, eficiente, equitativo y favorecer la
sostenibilidad?
3. ¿Cómo considera que una gerente social puede ser eficiente y eficaz?

128
DECIMA QUINTA SEMANA

LECTURA

ESTADO, DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y DESCENTRALIZACIÓN

El Estado es un segmento geográficamente limitado de la sociedad humana unido por una común
obediencia a un único soberano. El término puede hacer referencia tanto a una sociedad en su
conjunto, como, de modo más específico, a la autoridad soberana que la controla.

Según indica la anterior definición, el concepto de Estado está íntimamente relacionado con el
concepto de soberanía, que fue desarrollado con anterioridad por la teoría jurídica. Se basa en la
hipótesis, esencialmente legalista, de que toda sociedad política está o debe estar unida bajo una
determinada autoridad jurídica. Puesto que las normas que emanan de diversas autoridades en-
trarán verosímilmente en conflicto, es lógico que no pueda existir una legalidad establecida en el
país si no hay en el mismo una autoridad legislativa suprema, cuyas decisiones sean definitivas.

Por otra parte, si el derecho de este país debe prevalecer, ha de estar respaldado por sanciones
efectivas. Así, el poder coercitivo al igual que la autoridad jurídica, son ambos esenciales en el
concepto jurídico de soberanía. El Estado es un territorio en el que una única autoridad ejerce
poderes soberanos tanto de jure como de facto.

En la historia del pensamiento político el término Estado ha tenido amplia aceptación, tanto
como concepto normativo como concepto descriptivo. Los teóricos normativos, convencidos de
que la concentración de poderes coercitivos en manos de una sola autoridad establecida es indis-
pensable para el mantenimiento del orden público en un territorio determinado, han tratado de
demostrar a menudo que la obediencia al Estado es la forma más elevada de obligación política.
Los teóricos descriptivos, sin adherirse necesariamente a la proposición normativa de que el
Estado tiene un valor supremo, se han mostrado dispuestos casi siempre a singularizarlo, entre
todas las demás instituciones, sociales, como la única que es específicamente “política”, y a
considerar la descripción y el análisis del Estado como el problema central de la ciencia política.
A lo largo de este artículo se estudiará el papel de ambas concepciones, en primer lugar la
normativa y después la descriptiva, en el desarrollo del pensamiento político moderno.

El concepto normativo

El valor fundamental del concepto “Estado” en el orden histórico reside en su contribución nor-
mativa al desarrollo inicial de las instituciones políticas occidentales. Cuando la palabra “Estado”
apareció por vez primera con su sentido actual, en el curso del siglo XVI, su significado era
claramente revolucionario. Los que lo utilizaban eran conscientes de que se oponían a las
tradiciones políticas existentes. Para ellos, el Estado no era una realidad presente, sino un
objetivo deseable. Dando un nuevo significado al viejo concepto de “soberanía”, que equivalía
entonces a “reino”, esperaban superar el pluralismo tradicional de las organizaciones políticas
occidentales y situar, por consiguiente, el mantenimiento del orden público sobre cimientos
nuevos y más sólidos. Sus esfuerzos tuvieron un éxito considerable. Durante varios siglos, el esta-
blecimiento y el mantenimiento de los Estados fue generalmente aceptado como el objetivo
propio de la acción política. En la etapa de formación del pensamiento y de las instituciones
políticas del mundo moderno fue esta creencia el elemento configurador.

Las condiciones políticas contra las que iba dirigido el nuevo concepto eran herencia de la Edad
Media. Durante los siglos que siguieron a la caída de Roma, la organización política del mundo

129
occidental fue acentuadamente pluralista. Teóricamente, el sistema político medieval era
dualista, basándose en la idea de que el papa y el emperador, como vicarios de Cristo, eran
conjuntamente responsables del gobierno de la Cristiandad, siendo el primero la autoridad su-
prema en las cuestiones espirituales, y el segundo, en las seculares. En la práctica, sin embargo,
la división de la autoridad fue más lejos. Especialmente, el reino secular se fragmentó en una
compleja red de jurisdicciones superpuestas, cada una de las cuales era reconocida como titular
de derechos prescriptivos o contractuales propios. En estas condiciones, ningún gobernante te-
rritorial tenía el poder ni la autoridad para mantener un dominio efectivo del derecho. El
conflicto y la inseguridad eran endémicos en el sistema.

El Estado moderno es el producto de una larga y, finalmente, victoriosa lucha para superar todas
estas dificultades. Ello se logró mediante el aumento gradual de los poderes de los príncipes te-
rritoriales, a expensas de otras autoridades. Hacia el siglo XIV, los reyes de Francia habían
recorrido ya un largo camino hacia la reducción de los poderes independientes de la Iglesia y
hacia el control de los magnates feudales. Otros reyes, en grados diversos, obtuvieron éxitos
similares. Esto supuso la violación de muchos derechos adquiridos y encontró mucha resistencia.
Sin embargo, dado el carácter sacral de su cargo, los reyes tenían una gran ventaja sobre la
mayoría de sus rivales en esta competencia generalizada. Como fruto de sus esfuerzos, la fun-
dación del Estado moderno estaba ya muy avanzada a finales de la Edad Media.

Maquiavelo. Sin embargo, hasta el siglo XVI no logró aceptación general el término “Estado”. Ni-
colás Maquiavelo fue el hombre que introdujo la palabra, en su sentido moderno, en el
vocabulario de la política. Su utilización del término reflejaba los problemas concretos con los
que se enfrentaba entonces su Italia natal. En muchos aspectos, Italia había sido protagonista del
desarrollo de las instituciones políticas modernas. Por diversas razones, el feudalismo nunca flo-
reció en este país.
Esto significaba que eran relativamente escasos los intereses tradicionales que se oponían a una
concentración eficaz del poder. Pero la forma que esta concentración revistió en Italia fue muy
peculiar. Como tradicional campo de liza entre los papas y los emperadores, el país carecía de un
rey capaz de servir como centro para la creación de un solo Estado. La Italia del Renacimiento
era un mosaico de repúblicas y principados que rivalizaban entre sí en una lucha despiadada por
el poder.

Este fue el mundo que conoció Maquiavelo, el mundo que halló su expresión en su teoría del
Estado.

La “razón de Estado” fue el principio básico del pensamiento de Maquiavelo. Aunque esta frase
no aparece en sus obras, la idea está implícita en todo lo que escribió. Según este principio, la
política consiste esencialmente en una lucha total por el poder. El objetivo propio de la acción
política era aumentar al máximo el poder del Estado. Todo está permitido, con la única condición
de que haya sido “racionalmente” concebido para alcanzar el objetivo. Como muchos hombres
del Renacimiento, Maquiavelo estaba lleno de confianza en la posibilidad de alcanzar un fin me-
diante la utilización de técnicas racionales. El Estado era para él un artefacto, una obra de arte
creada por la habilidad y el genio de los políticos. La finalidad de sus escritos políticos fue
enseñar las reglas básicas de ese arte.

La teoría de Maquiavelo era demasiado radical para ser ampliamente aceptada en su forma origi-
nal. La dificultad mayor estriba en su despreocupación por el problema de la legalidad. Acostum-
brado a concebir la autoridad política en función de la norma jurídica, el mundo occidental se
resistía a aceptar un sistema que subordinaba toda otra consideración a la mera consecución del
poder. Es cierto que la razón de Estado era un concepto que no podía ser totalmente ignorado.
A partir de Giovanni Botero, que parece ser el inventor del término, comenzaron a aparecer
libros dedicados al tema en la mayoría de los principales países e idiomas de Europa. Se
recibieron, sin embargo, con desagrado, y el “maquiavelismo” se convirtió internacionalmente en
un término popularmente peyorativo.

130
Bodino. Fue Jean Bodin el primero que acertó a formular el concepto de “Estado” de una manera
aceptable. Bodino era francés, y sus concepciones políticas se hallaban en gran medida condicio-
nadas por la situación de Francia en el siglo XVI. A diferencia de las repúblicas y principados
italianos, la monarquía francesa era un típico Estado en gran escala, y sus problemas eran ya
típicamente modernos.

En este país, las tradiciones e instituciones pluralistas de la Edad Media, aunque muy afectadas
por la expansión del poder real, todavía eran mucho más importantes de lo que habían sido en la
Italia renacentista. Se llegó así, con la Reforma, a una grave crisis política. De acuerdo con las
tradiciones del dualismo cristiano, la Iglesia tenía el derecho y el deber de defender la fe
verdadera contra los reyes heréticos. En una época de desunión religiosa, en que la pretensión de
ortodoxia estaba en disputa entre dos o más iglesias rivales, ningún gobernante podía evitar apa-
recer como hereje ante los ojos de una parte de la población. Esto significaba, en el caso de
Francia, que una fuerte minoría protestante se sentía justificada para disputar la autoridad a sus
reyes católicos. Algunos de estos súbditos, denominados monarcómacos, llegaron incluso a
mantener que los gobernantes heréticos debían ser derrocados por la fuerza y, si era preciso,
asesinados. Aunque los protestantes eran incapaces de dominar todo el país, tenían fuerza
suficiente para dominar una serie de parlamentos provinciales y otros organismos locales que ha-
bían sobrevivido al período feudal, y para utilizar los privilegios tradicionales de estos organismos
como justificación jurídica de su resistencia al rey. Así, la unidad del reino quedó efectivamente
rota, y el país se vio abocado a un periodo largo y agotador de guerras religiosas.

La teoría de Bodino sobre la soberanía, que había de hacer época, era una idea cuyo desarrollo
respondía a tal situación. Se adhirió a la posición de los politiques, grupo laxo de teóricos y
políticos que lamentaban la tendencia hacia el extremismo religioso y que creían que el derecho
y el orden eran valores políticos que debían ser protegidos a cualquier costo. Esto le condujo a la
conclusión de que debía haber en cada Estado un solo legislador reconocido, o soberano, a cuyas
decisiones se atribuyera la autoridad suprema. Contra el soberano no podía prevalecer legíti-
mamente ningún derecho adquirido, ningún tipo de jurisdicción, secular o espiritual. Para Bodino,
la soberanía no es tanto una cuestión de poder como de derecho. El valor de un orden legal
coherente era la premisa de la que dedujo la necesidad de una autoridad soberana. A diferencia
de Maquiavelo, su concepción del Estado se encontraba plenamente alineada en la tradición occi-
dental de respeto a la norma jurídica. Fue obra suya que se estableciera firmemente el concepto
en el repertorio del pensamiento político occidental.

El culto al Estado alcanzó su cima en los siglos XVII y XVIII. Desde finales de la guerra de los
Treinta Años hasta la Revolución francesa, la monarquía absoluta dominó, prácticamente sin
adversario, como forma normal de organización política. Después de más de un siglo de guerras
de religión, la mayor parte de las personas estaban dispuestas a aceptar la tesis de Bodino como
única base posible de mantenimiento del orden público. La más importante limitación de la auto-
ridad de los príncipes había sido eliminada por el Tratado de Westfalia en 1648, el cual confirmó
expresamente el derecho de los soberanos seculares a determinar los deberes religiosos de sus
súbditos. También se reconoció generalmente su supremacía en materias seculares. Es cierto que
en algunos países, sobre todo en Inglaterra, habían logrado sobrevivir algunos vestigios del
antiguo pluralismo. Pero constituían raras excepciones, y aún en Inglaterra el teórico dualismo
del “rey en el parlamento” pronto dio paso, en la práctica, a la soberanía del último. De este
modo, Europa occidental, durante más de un siglo, estuvo gobernada por una serie de soberanos
claramente determinados, monarcas hereditarios en la mayoría de los casos, que ejercían su
derecho ilimitado a promulgar y hacer cumplir las leyes dentro de sus respectivos Estados. La
obligación del súbdito de obedecer al soberano era la más alta forma de obligación.

Erosión del concepto normativo

Ya a partir de la Revolución francesa, el poder normativo del concepto “Estado” ha sufrido una

131
intensa erosión. Sin duda, el proceso comenzó a principios del siglo XVIII. Una vez que se hubo
desvanecido el miedo a las guerras de religión, la gente comenzó a pensar que no bastaba con el
mantenimiento del derecho y del orden, considerado en sí mismo, para justificar la acción
política.

La felicidad individual y la justicia social se convirtieron también en valores reconocidos, en

nombre de los cuales era lícito plantear exigencias. En el siglo XVIII, la principal inspiración de
tales exigencias fue la filosofía de la Ilustración. La igualdad ante la ley, la libertad intelectual y
la economía del laissez-faire fueron las ideas liberales que dieron por primera vez a los hombres
la visión de un mundo futuro mejor. El nacionalismo y el socialismo, posteriormente,
desencadenaron esperanzas similares. Para quienes se inspiraban en estas ideas ya no era
aceptable la obediencia al Estado como forma más elevada de obligación política. Si los
soberanos accedían a convertirse en reformadores, nada había que objetar; pero, en otro caso, la
reforma habría de realizarse frente a ellos. Aunque los filósofos de la Ilustración mantuvieron du-
rante mucho tiempo la esperanza de realizar sus fines a través del “despotismo ilustrado” de los
gobernantes tradicionales, el resultado final de sus esfuerzos fue la Revolución francesa. Este fue
solamente el primero de una larga serie de movimientos revolucionarios que condujeron, en el
curso de los siglos XIX y XX, a un deterioro acentuado y progresivo de la autoridad del Estado.

Anarquismo y socialismo. Una de las consecuencias de la era revolucionaria moderna ha sido el

desarrollo del anarquismo filosófico. En la teoría del liberalismo tenía implícito, desde sus oríge-
nes, cierto elemento anarquista. Aunque la mayoría de los liberales reconocían la necesidad de
una legalidad garantizada por sanciones coercitivas, daban prioridad a la autorregulación
espontánea de la sociedad mediante instituciones no coercitivas, como el mercado libre. Para
ellos, el mejor gobierno era el que menos gobernara. Esto redujo considerablemente la dignidad
y la importancia del Estado, y llevó a algunos individuos —William Godwin, por ejemplo— a la
conclusión extrema de que el mejor gobierno de todos sería aquel gobierno que hubiera dejado
de existir.

Pero hasta el siglo XIX, y ya en relación con el auge del socialismo, no floreció realmente el anar-
quismo. Aunque algunos autores, como Saint-Simon, creían en la utilización de los poderes de
gobierno para la realización de la justicia social, los socialistas más importantes concibieron al
Estado como un organismo de represión económica, y formularon, como uno de sus principales
objetivos, la eliminación de toda autoridad coercitiva. Esta era la opinión de Marx y Engels. Era
también la de Proudhon, cuya influencia en el movimiento socialista primitivo seguía de cerca a
la de los anteriores. Aunque los socialistas del siglo XX han abandonado en general esta posición,
todavía goza de amplia aceptación como parte de la doctrina ortodoxa del movimiento comunista
moderno, según la formulación que recibió de Lenin.

La teoría de la soberanía popular. En la mayoría de los casos, sin embargo, la reacción moderna
contra el culto del Estado ha adoptado una forma distinta. Lo normal ha sido reconocer la
necesidad de una autoridad coercitiva, pero reducir el prestigio de los gobernantes de hecho
mediante una distinción radical entre el soberano y el gobierno. Tal idea es fruto del esquema
trazado por Jean-Jacques Rousseau en el Contrato Social (1762). El rasgo más destacado del pen-
samiento político de Rousseau fue su insistencia en que la soberanía era un derecho inalienable
del pueblo, y que ningún gobierno, aunque fuese delegado del pueblo, podría pretender legíti-
mamente participación alguna en el ejercicio de los poderes soberanos, incluida la legislación.
Aunque pocos de sus discípulos estuvieron dispuestos a mantener la integridad de sus puntos de
vista al rechazar la autoridad legislativa de los gobiernos, su doctrina de la soberanía popular
tuvo una amplísima influencia. En su enfrentamiento con la monarquía, los líderes de la Revo-
lución francesa se basaron en el principio de que el tercer estado, como representante del
pueblo, eran los legítimos gobernantes de Francia. En las revoluciones posteriores se formuló
idéntica exigencia en nombre de la nación o del proletariado. El resultado, en cada caso, fue un
ataque a la posición de las autoridades establecidas mediante la apelación a otra fuente de la
soberanía supuestamente más popular.

132
La teoría de la soberanía popular, revolucionaria en sus orígenes, estaba destinada en el curso de
los siglos XIX y XX a convertirse en la única base ampliamente aceptada de legitimidad política.
Es cierto que, tras la Revolución francesa, algunos teóricos conservadores trataron durante algún
tiempo de defender y reforzar la antigua conexión entre la soberanía y el gobierno. Burke, con su
insistencia en la importancia de mantener las tradiciones políticas, y Hegel, con su más compleja
teoría del Estado como realización definitiva de un “espíritu del mundo” racional, figuran entre
los defensores de la antigua concepción.

Hubo asimismo intentos, especialmente por parte del papado, de hacer frente a las pretensiones
más radicales de la soberanía popular, indicando que Dios es la única fuente de la autoridad
legítima y que rebelarse contra el gobierno establecido es un pecado contra el propio Dios. Por
otra parte, la teoría de la soberanía popular encontró resistencia incluso entre los liberales. Por
ejemplo, la mayoría de los gobiernos liberales se sintieron autorizados para formular derechos
imperiales sobre las colonias sin ninguna apelación al consentimiento popular, sobre la base de
que los pueblos no europeos no estaban aún maduros para el autogobierno. A largo plazo, sin
embargo, la idea de la soberanía popular no había de encontrar oposición eficaz en parte alguna.
Durante los siglos XIX y XX los imperios coloniales y, asimismo, las monarquías tradicionales han
tenido que hacer en muchas ocasiones concesiones a movimientos que proclaman el derecho im-
prescriptible a la autodeterminación nacional. La mayoría de los gobiernos de hoy, por muy
grande que sea en la práctica la acción opresora de los mismos, se ven obligados a justificarse
como representantes del pueblo. En tal sentido, la democracia es la norma universal de buena
vecindad de la política contemporánea.

Este proceso ha llevado a una acentuada desvalorización del concepto normativo del Estado. En
los días en que el soberano era un monarca que gobernaba activamente, todo el poder y el
prestigio del Estado se concentraban en su persona. La aureola de la realeza creaba una amplia
distancia entre aquel y sus súbditos, y confería una especial dignidad a los funcionarios civiles y
militares que ejecutaban su voluntad. En una democracia, esta concepción del Estado como algo
distante no es fácil de mantener. Aunque la adhesión a una democracia puede simbolizarse en
banderas, himnos y uniformes, o incluso en una familia real, la autoridad a la que hacen
referencia estos símbolos ya no es la de un príncipe sobre sus súbditos, sino la de un pueblo
soberano, colectivamente, sobre sus propios miembros individuales. En estas circunstancias, el
Estado es difícil de distinguir de los ciudadanos en cuyo nombre y sobre los cuales se está ejer-
ciendo la autoridad. De este modo, la soberanía se concibe apenas como una ficción jurídica ca-
rente de realidad. La atención se traslada del Estado al gobierno, el cual, aunque no reclama
para sí la soberanía, ejerce el mando efectivo.

Democracia constitucional. La erosión del concepto se muestra de modo especialmente claro en

el caso de la democracia constitucional. Cuando los poderes del gobierno están limitados por las
disposiciones de una constitución, escrita o no, es difícil decir quién está en posición de ejercer
la soberanía, si es que alguien lo está. Aunque se supone que el gobierno refleja la voluntad del
pueblo “soberano”, las decisiones reales son el resultado de un proceso político complejo en el
que están autorizados a tomar parte muy diversos organismos, tanto públicos como privados.
Dado que los derechos y deberes de estos organismos están definidos por la constitución, se dice
a veces que, en las democracias constitucionales, es la propia constitución la que es soberana.

Esto es cierto en el sentido de que la obediencia a la constitución puede adquirir, en tales so-
ciedades, gran parte del valor normativo que en tiempos se asociaba a la obediencia a un rey.
Pero una constitución, a diferencia de un rey, no es una persona con pensamiento y voluntad
propios; es un conjunto de leyes y usos que alguien ha de definir y aplicar. Al igual que otros
procesos democráticos, el proceso de adopción de decisiones constitucionales tiene un carácter
difuso. Incluso en Gran Bretaña, donde los derechos del Parlamento son, desde un punto de vista
leal, prácticamente ilimitados, no existe en la práctica ningún organismo concreto con el poder
absoluto de modificar la constitución. Aunque los poderes de una democracia constitucional se
derivan, de forma muy real, del consentimiento de los gobernados, el proceso de explicitación de
ese consentimiento es considerablemente complejo. Es casi imposible decir dónde reside la

133
soberanía en un sistema de este tipo.

Por consiguiente, a efectos normativos, los conceptos de Estado y de soberanía han perdido
mucho de su antiguo significado. Para los juristas, que han de detenerse en algún punto en su
búsqueda de una autoridad jurídica suprema, estos conceptos tendrán siempre un significado.
Para los pueblos dependientes que existen en el mundo, la idea de un Estado independiente es
todavía una meta a la que aspiran. Así, pues, sería una exageración afirmar que los conceptos de
Estado y de soberanía han perdido todo su valor normativo. Sin embargo, el hecho es, en todo ca-
so, que la democracia moderna, en todas sus formas, ha significado una devaluación de los mis-
mos. Una gran parte del mundo se encuentra hoy gobernada por regímenes comunistas, que pro-
meten a la larga expresamente una “abolición del Estado” y que justifican su utilización
continuada del poder coercitivo en aras de la justicia social y de los intereses del proletariado.
Donde no predomina el comunismo, las palabras mágicas son “pueblo”, “país”, “nación” y
“raza”. Pocos serían hoy los que considerasen la obediencia al Estado, en sí misma, como la
forma más elevada de deber. La teoría de Bodino sobre el Estado como valor supremo de la
política prácticamente se ha extinguido.

“Democracia” es una palabra que escuchamos a diario a través de la televisión, el radio, los
discursos políticos… También surge, de cuando en cuando, en las conversaciones de las personas;
la leemos en periódicos, carteles, revistas y hasta en tiras cómicas; es muy utilizada pero, ¿qué
quiere decir? De acuerdo con su significado original, la democracia se refiere al gobierno del
pueblo.

La democracia como forma de gobierno es sinónimo de soberanía popular, ¿y eso qué significa?
Significa que ningún poder o autoridad puede estar por encima de las decisiones del pueblo. ¿Y
quién conforma el pueblo? El pueblo es un conjunto de ciudadanos libres e iguales; ciudadanos
que, conscientes de su libertad, tienen la facultad de elegir.

El concepto descriptivo

Además de su papel normativo, el concepto “Estado” ha desempeñado también una importante

función en la tarea de crear una ciencia descriptiva de la política. Hubo una época, desde luego,
en que casi todo el mundo estaba de acuerdo en que el poder político es prácticamente lo mismo
que el poder soberano, y en que el objeto propio de la ciencia política era el estudio del Estado.
La Staatswissensschaft, el equivalente alemán a la “ciencia política” anglosajona, refleja un
punto de vista que no se limitaba en absoluto al mundo de habla alemana. Así, por ejemplo , la
Introduction to Political Science, de James W. Garner, un influyente libro de texto
norteamericano que apareció en 1910, empieza diciendo que “la ciencia política comienza y
termina en el Estado”. Esta concepción de la disciplina fue en otros tiempos el modelo aceptado,
pero hoy sería suscrita por muy pocos especialistas.

La idea de que solo el Estado puede proporcionar la base de un comportamiento auténticamente

político se remonta a los orígenes del pensamiento político occidental. Para Platón y Aristóteles,
la ciudad-Estado, o polis, era la suprema expresión de la capacidad intrínseca del hombre para la
acción social. Aunque muchas necesidades sociales podían ser satisfechas por asociaciones me-
nores, como la familia o la aldea, solo la ciudad-Estado, en opinión de estos primeros filósofos,
era suficientemente amplia como para permitir el pleno despliegue de las potencialidades del
hombre y para realizar así aquella “vida buena” que era el objetivo propio de su existencia
social. El hombre virtuoso era el que vivía en estrecha y armoniosa asociación con todos sus
conciudadanos en una polis perfectamente integrada. Para los fundadores del pensamiento polí-
tico occidental, por consiguiente, la ciudad-Estado era una forma de asociación humana diferente
en género de todas las demás. Las unidades menores, como la familia, eran demasiado pequeñas
para ser autosuficientes; las unidades mayores, como los vastos imperios bárbaros de Oriente,
eran demasiado grandes para satisfacer la necesidad humana de comunicación social. Solo la

134
ciudad-Estado era, a un mismo tiempo, suficientemente grande y pequeña como para permitir a
los hombres una forma de vida social auténticamente justa y humana. Debido a ello, la ciencia
política, para los griegos antiguos, podía comenzar y terminar en la polis.

La influencia de esta tradición se refleja claramente en el pensamiento político moderno. Es

cierto que el Estado moderno es, en muchos aspectos, totalmente diferente de la antigua polis.
Su extensión territorial es normalmente mucho mayor, y su relación con la vida social de sus
miembros es, por tanto, menos íntima. En lugar de ser considerado como un aspecto de la vida
común de una comunidad de ciudadanos estrechamente ligados entre sí, el Estado moderno se
presenta a menudo como un organismo externo de control que gobierna a una serie más o menos
heterogénea y desordenada de sujetos individuales. El Imperio Británico y el de los Habsburgo son
casos típicos en este sentido. Por diferentes que sean estos conjuntos de la antigua polis, el
Estado moderno se parece a su antecesor en aspectos que podrían justificar también su
consideración como el objeto central de la ciencia especializada en la política.

El punto esencial es que el Estado moderno, al igual que la antigua polis, es, a un mismo tiempo,
lo suficientemente grande y lo bastante pequeño como para proporcionar la única forma eficaz
de integración social. En todas las sociedades modernas, los derechos y deberes de los hombres
están definidos por una amplia diversidad de asociaciones, y su cumplimiento está garantizado
por distintos organismos. Algunas, como la familia, son más reducidas que cualquier Estado en
particular; otras, como la Iglesia católica, más amplias. En cualquier caso, sean grandes o pe-
queñas, estas asociaciones “privadas” solo en casos muy raros son autosuficientes. Al tratar de
realizar sus respectivos objetivos, plantean exigencias contrapuestas que a menudo provocan
conflictos. La función específica del Estado es regular tales conflictos. En los territorios en que
existe un soberano que decide entre las exigencias contrapuestas y que hace cumplir sus
decisiones, en caso necesario, mediante sanciones coercitivas adecuadas, es posible lograr un
grado sustancial de coherencia social. Así, pues, el Estado moderno, al igual que la polis antigua,
es una forma de asociación que es preciso distinguir de las restantes en virtud de su capacidad
singular para realizar una acción integradora. La idea de que la ciencia política comienza y acaba
en el Estado expresa la tesis de que este tipo de acción, y solamente este tipo, es esencialmente
político.

Tal idea no se corresponde ya, sin embargo, ni con la teoría ni con la práctica de los politólogos
contemporáneos. Aunque en ocasiones se estudian problemas del Estado y de la soberanía, no se
consideran en general como núcleo de la disciplina. En Estados Unidos especialmente, la atención
se centra hoy en los problemas del poder político y en la naturaleza y funcionamiento de los sis-
temas políticos en general. Se tiende a considerar la política no como una función es-
pecíficamente limitada a un tipo particular de organización social, el Estado, sino como un
aspecto funcional concreto de la vida social en general. Según este punto de vista, las relaciones
de poder que se dan en los sindicatos o en las asociaciones profesionales no son menos “políticas”
que las que se dan dentro del gobierno de una nación, y son tan merecedoras de atención como
estas. Algunos especialistas piensan incluso que el enfoque metodológico más prometedor es el
“micropolítico” no el “macropolítico”, y que todo estudio de estructuras políticas más amplias
debiera basarse en un conocimiento detallado de los grupos pequeños y de las relaciones
directas. Esto no significa que los politólogos contemporáneos hayan perdido todo interés por las
formas más amplias de organización política; el Estado moderno es una institución demasiado
poderosa para dejar de atraer el interés de los estudiosos de la política. Pero, en general, hoy no
interesa tanto el Estado en cuanto tal, como los gobiernos o los procesos políticos que operan
dentro de él.

La desviación del centro de interés respecto al estado puede considerarse, al menos en parte,
como reflejo del carácter progresivamente no jurídico de la ciencia política contemporánea. Los
conceptos de Estado y de soberanía se han basado tradicionalmente en la hipótesis de que la de-
terminación y la aplicación de los derechos es la técnica más importante de integración social. La
tradición política de Occidente, con su vinculación secular al mantenimiento de un “imperio de la
ley” efectivo, se basa en esta misma hipótesis. Cuando se conciben de esta forma los problemas

135
de la política, es natural que la ciencia política y la teoría jurídica vayan estrechamente unidas y
que compartan muchos conceptos comunes. Sin embargo, para los especialistas modernos de las
ciencias sociales, el enfoque jurídico de los problemas políticos es en buena medida inadecuado.
Por importante que sea el derecho en una sociedad, constituye solamente una de las muchas
agencias a través de las cuales se controla la conducta social. Los politólogos contemporáneos
piensan en general que debe estudiarse el poder político en todas sus manifestaciones, y no
únicamente en sus aspectos jurídicos. El Estado no debe definirse, desde luego, en términos
jurídicos.

Dado el aspecto coercitivo del derecho, la idea de Estado ha ido siempre asociada tanto a la de
poder como a la de autoridad. La tradicional distinción entre soberanía de facto y soberanía de
jure refleja este hecho. Siendo así, no hay motivo para que los politólogos, con su interés
particular por los problemas del poder, hayan de limitar su atención a los aspectos de facto de la
soberanía y considerar al Estado exclusivamente en este sentido. Prescindiendo de una referencia
a los problemas de la autoridad jurídica, el rasgo específico del Estado, comparado con otras aso-
ciaciones, es su intento de monopolizar el poder coercitivo dentro de su propio territorio. Aunque
nunca se alcanza en la práctica el caso límite del monopolio absoluto, a menudo se ha llegado a
puntos muy próximos. Desde el punto de vista de una ciencia política meramente descriptiva,
basta, por tanto, con definir el Estado en relación con ese límite, estudiando las condiciones que
acompañan al mayor o menor grado de monopolio alcanzado en un tiempo y en un lugar de-
terminados. Así definido, el concepto de “Estado” no guarda necesariamente relación con la
elaboración y la aplicación de las leyes, y es compatible con un enfoque totalmente no jurídico
de los problemas de la política.

Sin embargo, incluso en esta forma, el concepto apenas se utiliza. El inconveniente es que
atribuye excesiva importancia a los aspectos coercitivos de la vida política. En los días de la
monarquía absoluta era perfectamente natural que se concibiera la política como una relación
unilateral de mando y de obediencia entre un gobernante y sus súbditos. Pero la interacción en-
tre un pueblo soberano y su gobierno no puede comprenderse de esta manera tan simple. Aunque
los gobiernos modernos pueden actuar coactivamente, les falta esa identificación en última ins-
tancia con el Estado soberano que constituía la fuerza peculiar de las antiguas monarquías. El
concepto de “soberanía del pueblo” aún conserva su “gancho” y utilidad, pero es demasiado
abstracto para arrojar mucha luz sobre las realidades de la política contemporánea. A ello se
debe que los politólogos, prefieran generalmente utilizar otras expresiones para describir los
fenómenos que, en otros tiempos, se comprendían bajo el concepto “Estado”.

Principios y valores de la democracia

De la Soberanía Popular a la Democracia

De acuerdo con su significado original, democracia quiere decir gobierno del pueblo por el
pueblo. El término democracia y sus derivados provienen, en efecto, de las palabras griegas
demos (pueblo) y cratos (poder o gobierno). La democracia es, por lo tanto, una forma de
gobierno, un modo de organizar el poder político en el que lo decisivo es que el pueblo no es sólo
el objeto del gobierno lo que hay que gobernar sino también el sujeto que gobierna. Se distingue
y se opone así clásicamente al gobierno de uno la monarquía o monocracia o al gobierno de pocos
-la aristocracia y oligarquía. En términos modernos, en cambio, se acostumbra oponer la
democracia a la dictadura, y más generalmente, a los gobiernos autoritarios. En cualquier caso,
el principio constitutivo de la democracia es el de la soberanía popular, o en otros términos, el
de que el único soberano legítimo es el pueblo.

Para entender este principio conviene aclarar, primero, el significado de la palabra soberanía. En
el desarrollo de las complejas sociedades nacionales modernas surgió la necesidad de contar con
un poder centralizado, capaz de pacificar y someter dentro de un territorio determinado tanto a

136
los poderes ideológicos -iglesias, universidades, medios de comunicación, etc.- como a los
poderes económicos -grupos financieros, empresariales, corporaciones, etc. - mediante la
monopolización de la violencia legítima. Emergió así el Estado político moderno como instancia
de defensa de la unidad nacional tanto frente a las amenazas externas como a los peligros
internos de disgregación. Para ello dicha instancia tuvo que afirmar su poder como poder
soberano, es decir, superior políticamente al de cualquier otro poder, tanto externo como
interno.

Empero, la configuración de una instancia de tal naturaleza sólo podía tener sentido si se evitaba
que su poder fuera arbitrario o abusivo, Por ello, el Estado moderno hubo de configurarse como
Estado de derecho, es decir, como un poder encargado de elaborar y hacer cumplir las leyes,
pero también un Estado sujeto a las propias leyes establecidas. La soberanía del Estado, del
poder político, se transformó así en soberanía de la legalidad, donde las propias instituciones
estatales se encuentran jurídicamente limitadas en sus competencias y atribuciones. Con este fin
se desarrolló la técnica de la división de los poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de tal
manera que se evitara tanto la concentración como la extralimitación o abuso del poder. Al
distinguirse al menos tres funciones del Estado en instancias diferentes, cada una debe servir
para controlar y evitar los potenciales abusos de las demás.

Sin embargo, dicho control del gobierno por el gobierno sólo pudo consolidarse mediante la
democratización de la soberanía estatal, esto es, mediante la sustentación del imperio de la
legalidad en la soberanía popular. Básicamente ello significa que el poder supremo, el poder
soberano, sólo puede pertenecer legítimamente al pueblo, y que es éste y nadie más quien debe
elaborar, modificar y establecer las leyes que organizan y regulan tanto el funcionamiento del
Estado como el de la sociedad civil.

De esta manera, el Estado nacional propiamente moderno desemboca progresivamente en Estado

soberano, constitucional y democrático, entendiéndose que soberanía, constitucionalidad y
democracia son dimensiones esenciales que deben apoyarse recíprocamente. O, en otras
palabras, que la afirmación del principio de la soberanía popular requiere de un Estado capaz de
afirmarse como poder superior, como poder legal y como poder representativo de la voluntad
popular. Por eso un Estado que se ve sometido a poderes externos o internos de cualquier
naturaleza, o uno que no puede cumplir y hacer cumplir las leyes, o uno que no logra representar
legítimamente la voluntad del pueblo no es, por definición, un Estado que encarne efectivamente
el principio de la soberanía popular.

Cuando se dice entonces que el pueblo es soberano se quiere decir que la fuente última de todo
poder o autoridad política es exclusivamente el pueblo; que no existe, por ende, ningún poder,
ninguna autoridad por encima de él, y que la legalidad misma adquiere su legitimidad por ser
expresión en definitiva de la voluntad popular. Nótese bien que lo decisivo para el principio
democrático no es, como en ocasiones se pretende, que se gobierne para el pueblo, para su
beneficio y bienestar: gobiernos autoritarios y dictatoriales pueden, de hecho, pretender hacerlo
así; y gobiernos democráticamente configurados, en cambio, pueden desarrollar políticas que se
revelan contrarias a esos supuestos beneficio y bienestar. No es, por lo tanto, el contenido
político- de un gobierno lo que determina su naturaleza democrática o autocrática, sino el modo
en que este gobierno es constituido y legitimado. La democracia es, estrictamente, el gobierno
que se sustenta en el principio de la soberanía popular, es decir, el gobierno del pueblo por el
pueblo.

¿Cómo puede gobernar el pueblo?

Lo anterior suscita de inmediato una pregunta: ¿cómo es posible que se realice la soberanía
popular, es decir, el gobierno por el pueblo'?, pregunta que remite a una cuestión previa, para
nada ingenua: ¿quién es el pueblo soberano, el pueblo que gobierna'? Buena parte de los debates

137
acerca de la democracia se relacionan con la manera en que se entienden los términos pueblo y
popular pues, en los hechos, estos términos son abstracciones, es decir, conceptos generales que
no se refieren a objetos empíricos, sino a colectivos relativamente convencionales. Así, en la
teoría de la democracia la categoría de pueblo gobernante ha tenido muy diversos significados
que nunca han coincidido con el conjunto de los habitantes de una sociedad determinada. es
decir, con el pueblo gobernado.

De esta manera, cuando en las sociedades democráticas modernas se habla del pueblo soberano,
esta expresión se refiere exclusivamente al conjunto de los ciudadanos, es decir, de los hombres
y mujeres que gozan de derechos políticos y que pueden, por consiguiente, participar de un modo
o de otro en la constitución de la voluntad política colectiva. Más adelante se volverá sobre estos
derechos y sus presupuestos. Ahora sólo importa destacar que, así definidos, los ciudadanos que
forman el pueblo gobernante o soberano siempre son menos que los simples habitantes o
miembros de una población. Aun si hoy en día la extensión de los derechos ciudadanos abarca a
las mujeres y a los jóvenes mayores de 18 años, quedan todavía fuera los menores de esa edad,
los extranjeros, así como los que ven suspendidos tales derechos a causa de la comisión de algún
delito.

Pero en la práctica no sólo se encuentran excluidos estos grupos. También lo están de facto todos
aquellos que por circunstancias económicas, sociales o culturales son incapaces, parcial o
totalmente, de ejercer los derechos políticos antes mencionados. Y, finalmente, también quedan
al margen los que por voluntad propia y cualesquiera que sean sus motivos deciden no participar
en los procedimientos democráticos. Es claro, por consecuencia, que aun en el caso de una
amplia extensión de los derechos políticos los ciudadanos, es decir, los miembros del pueblo
soberano, serán siempre menos que los miembros del pueblo gobernado.

Por otra parte, como ya se señaló, el pueblo no es una entidad orgánica ni una especie de
espíritu colectivo, sino que es solamente el conjunto de ciudadanos distributivamente
considerados, es decir, de ciudadanos tomados en tanto individuos libres e iguales, haciendo
abstracción tanto de su papel socioeconómico como de sus capacidades e identidades culturales.
No se trata, entonces, de ver al pueblo como a una unidad preconstituida, sustancial, sino como
el efecto y la condición de las propias reglas del juego democrático, según las cuales cada
ciudadano cuenta por uno, y nunca por más de uno, independientemente de su sexo, posición
económica, situación cultural o identidad religiosa.

Siendo éste el demos, el pueblo soberano de la democracia, se entiende que su gobierno sólo
puede realizarse indirectamente, a través de una serie de mediaciones y procedimientos que
traducen en términos prácticos el principio de la soberanía popular. En efecto, la democracia
directa, o lo que es lo mismo, el autogobierno estricto del pueblo por el pueblo, sólo es posible o
bien en sociedades sumamente pequeñas y no diferenciadas, o bien reduciendo a una muy
estrecha minoría los derechos ciudadanos, esto es, restringiendo el demos a un sector muy
limitado de la población Ambas condiciones se daban en algunas sociedades premodernas, como
la antigua Atenas, o en ciertas repúblicas italianas del Renacimiento, pero la evolución moderna
las ha vuelto inviables e indeseables. Las sociedades modernas no solo son demasiado grandes y
complejas, también son sociedades de masas, en las que la categoría de pueblo soberano, del
demos, abarca de hecho a millones de personas.

¿Cómo entonces puede ser posible el gobierno del pueblo así entendido'? ¿Cómo puede la
participación de millones de individuos transformarse en una voluntad política relativamente
unitaria, capaz de gobernar y orientar el desarrollo de la sociedad'? La respuesta a este problema
se encuentra en otros dos principios de la democracia moderna: el principio de la mayoría y el
principio de la representación.

138
El principio de la mayoría y la defensa de los derechos de las minorías

El poder político en las sociedades se encarga de gobernar, es decir, de tomar decisiones que
conciernen y afectan la vida de todos sus integrantes. Ahora bien, cuando las sociedades son
grandes y complejas surge el problema de cómo unificar intereses y opiniones no sólo diferentes
sino también, con frecuencia, contrarios. Dado que no es posible que este pluralismo
contradictorio de intereses y opiniones sea superable absolutamente y que, de pronto, todos
estén de acuerdo en lo que debe hacerse políticamente, es necesario que existan procedimientos
que permitan unificar democráticamente a los ciudadanos y tomar decisiones públicas legítimas.
Uno de estos procedimientos es el que se basa en el principio de la mayoría, que básicamente
postula que, en ausencia de unanimidad, el criterio que debe guiar la adopción de las políticas y
las decisiones es el de la mayoría de los participantes. Si el pueblo entonces no puede ponerse de
acuerdo de manera unánime será necesario que sea su mayoría la que determine el curso a
seguir.

Bien podría decirse, entonces, que el pueblo gobernante es solamente su parte mayor. Pero de
hecho esto no es para nada exacto. En primer lugar porque la mayoría que decide no es ni debe
interpretarse como una mayoría orgánica o sustancial, sino la mayoría contingente y temporal
que resulta de un procedimiento de votación especifico. En otras palabras, las reglas del juego
democrático presuponen que las decisiones se toman por mayoría, pero también que la mayoría
puede cambiar. De ahí que se requiera de votaciones sistemáticas y repetidas, en las que los
ciudadanos puedan optar por diversas alternativas, configurando así mayoría y minorías
diferentes. Por ello, el hecho de que una alternativa obtenga el mayor número de votos en un
momento determinado en modo alguno le asegura que en la siguiente votación lo volverá a
lograr.

Además, la propia regla de la mayoría exige el reconocimiento de la necesidad y legitimidad de la

existencia de minorías y, por consiguiente, de sus derechos, empezando por el de convertirse en
una nueva mayoría. Lo anterior explica que los procedimientos democráticos sean incompatibles
con una presunta dictadura de la mayoría: ésta no sólo es excluida por la naturaleza temporal e
inestable de cualquier mayoría democrática, sino también porque no existe mayoría sin minorías.
Sin estas últimas, en efecto, la propia legitimidad del gobierno de la mayoría pierde sustento y
deja de tener sentido democrático, es decir, de expresar la voluntad popular.

De esta manera, la regla de la mayoría exige la participación de las minorías en la elaboración,

aprobación y aplicación de las políticas. Siendo estas minorías un elemento esencial de la
voluntad popular y de la legitimidad democrática, no sólo tienen derecho a existir y a tratar de
convertirse en nuevas mayorías, sino también a influir en las decisiones públicas y en su control.
En otras palabras, el gobierno o poder de la mayoría sólo adquiere legitimidad democrática
estricta cuando reconoce e incluye los derechos y la participación de las minorías. Si estas
últimas se vieran excluidas totalmente, optarían por retirarse haciendo perder sentido, como es
evidente, a la propia regla de la mayoría.

De ello deriva que los gobiernos propiamente democráticos no sólo se basen en votaciones, sino
también en negociaciones, compromisos y políticas concertadas. La presencia de las minorías,
siendo esencial, adquiere así todo su significado en tanto interlocutores influyentes, legales y
legítimos, de la mayoría gobernante. La discusión y la concertación de compromisos son, por ello,
una dimensión consustancial e irrenunciable de la democracia moderna, que exige que la política
sea concebida como una competencia pacífica entre adversarios que se reconocen legitimidad
recíprocamente, y no como una lucha a muerte entre enemigos irreconciliables pues, como
resulta evidente, mayoría y minorías han de estar de acuerdo, al menos, en dirimir sus
diferencias democráticamente, es decir, apelando a la voluntad popular como criterio decisivo y
renunciando, por lo tanto, a recurrir a la violencia o al fraude para imponer sus opiniones y/o
intereses.

139
El principio de la representación política democrática

Las tareas gubernamentales -la elaboración, discusión e implantación de políticas públicas-

suponen hoy día un alto grado de complejidad y especialización. Los gobiernos contemporáneos
tienen que tomar constantemente decisiones de acuerdo con circunstancias cambiantes,
asumiendo responsabilidades por las mismas y evaluando sus resultados. Todo ello vuelve
inviable, e incluso indeseable, la participación permanente de la ciudadanía en su conjunto, que
no sólo desconoce generalmente la complejidad de los problemas en cuestión sino que, por
razones evidentes, no puede dedicarse de tiempo completo a las tareas de gobierno. Un Estado
que por incrementar la democracia pretendiera poner a discusión y votación del pueblo todas y
cada una de las medidas a tomar no sólo caería en políticas incoherentes y contradictorias, sino
que también se volvería intolerable para el buen funcionamiento de la sociedad al exigir de los
ciudadanos una dedicación total en las cuestiones públicas.

Por ello, la democracia moderna sólo puede ser representativa, es decir, basarse en el principio
de la representación política. El pueblo -los ciudadanos en su conjunto- no elige de hecho, bajo
este principio, las políticas a seguir, las decisiones a tomar, sino que elige a representantes, a
políticos, que serán los responsables directos de tomar la mayoría de las decisiones. Ello no
anula, por supuesto, la posibilidad de que en algunos casos excepcionales (la aprobación de una
ley fundamental o de una medida extraordinaria) se pueda recurrir a un plebiscito, es decir, a
una votación general para conocer la opinión directa de la ciudadanía. No obstante, debieran ser
evidentes las limitaciones de un procedimiento que, por naturaleza, excluye la complejidad de
los problemas así como la necesidad de discutir ampliamente las políticas a seguir, y que sólo
puede proponer alternativas simples a favor o en contra.

De esta manera, la selección y elección democrática de los representantes y funcionarios se

convierte en un momento esencial de la democracia moderna. Por ello, buena parte de las reglas
del juego democrático tiene que ver con las instancias, formas y estrategias relacionadas con los
procesos electorales, pues es en estos procesos donde el pueblo soberano, la ciudadanía activa,
hace pesar directamente su poder (sus derechos políticos) mediante el voto. Es en ellos, además,
donde cada individuo, independientemente de su sexo, posición social o identidad cultural,
puede expresar libremente sus preferencias políticas, en el entendido de que ellas valdrán
exactamente lo mismo que las de cualquier otro individuo.

Es evidente, sin embargo, que en sociedades donde votan millones de personas la elección de
representantes y gobernantes no puede hacerse sin mediaciones, so pena de una inmanejable
dispersión de los sufragios. Es por ello que la democracia moderna requiere de la formación de
partidos políticos, de organizaciones voluntarias especializadas precisamente en la formación y
postulación de candidatos a los puestos de elección popular. Los partidos son, por lo tanto,
organismos indispensables para relacionar a la sociedad civil, a los ciudadanos, con el Estado y su
gobierno, en la medida en que se encargan justamente de proponer y promover programas de
gobierno junto con las personas que consideran idóneas para llevarlos a la práctica. Ahora bien,
el sufragio sólo puede tener sentido democrático, sólo puede expresar efectivamente los
derechos políticos del ciudadano, si existen realmente alternativas políticas, es decir, si existe un
sistema de partidos plural, capaz de expresar, articular y representar los intereses y opiniones
fundamentales de la sociedad civil.

Es mediante las elecciones, entonces, que el pueblo soberano, los ciudadanos, autorizan a
determinadas personas a legislar o a realizar otras tareas gubernamentales, constitucionalmente
delimitadas, por un tiempo determinado. Con ello el pueblo delega en sus representantes electos
la capacidad de tomar decisiones, en el entendido de que una vez transcurrido el lapso
predeterminado podrá evaluar y sancionar electoralmente el comportamiento político de los
mismos. De esta manera, a pesar de las mediaciones y a través de ellas, se asegura que sea la
soberanía popular la fuente y el origen de la autoridad democráticamente legitimada.

140
La democracia moderna es, en suma, un conjunto de procedimientos encargados de hacer viable
el principio fundamental de la soberanía popular, el gobierno del pueblo por el pueblo. Se trata,
por ende, de una democracia política, en la medida en que es básicamente un método para
formar gobiernos y legitimar sus políticas. Se trata de una democracia formal, porque como
método es independiente de los contenidos sustanciales, es decir, de las políticas y programas
concretos que las diversas fuerzas políticas promuevan. Y se trata, además, de una democracia
representativa, por cuanto la legitimidad de dichos gobiernos y políticas debe expresar la
voluntad de los ciudadanos o, por lo menos, contar con el consenso explícito de los mismos.

Así definida, la democracia moderna ha de entenderse como una democracia procedimental o

formal, como un método y no como una política o programa de gobierno particular que pueda
identificarse con tal o cual partido, con tal o cual ideología política. La democracia no debe
verse, por lo tanto, como una solución de los problemas que aquejan a una sociedad, ni como una
«varita mágica» que posibilite la superación de todas las dificultades.

Como método, la democracia moderna sólo es capaz de enfrentar un problema -aunque

ciertamente se trata de un problema crucial: el de cómo formar gobiernos legítimos y autorizar
programas políticos. O, en otras palabras, los procedimientos democráticos sirven no para
resolver directamente los problemas sociales, sino para determinar cómo deben plantearse,
promoverse e implantarse las políticas que pretendan resolver esos problemas. Importa subrayar
este punto, pues no pocas veces se genera la ilusión de que la sola democracia va a permitir la
superación de todas las dificultades y conflictos. Ilusión que no sólo provoca desencantos
ulteriores, sino que oscurece además la necesidad de que tanto los ciudadanos, como los partidos
y representantes, elaboren y promuevan democráticamente verdaderas soluciones para los
problemas sociales existentes.

Cabría preguntar, entonces, si la democracia moderna es solamente formal, política y

representativa, si es tan sólo un método, un conjunto de procedimientos, ¿por qué es deseable la
democracia'? O en otros términos: ¿cuáles son los valores que hacen preferible políticamente a la
democracia como forma de gobierno frente a sus alternativas autoritarias'? O más todavía, ¿por
qué se cree que el pueblo debe autogobernarse'? Para responder a estas cuestiones es preciso
entonces abordar los valores políticos.

Los valores de la democracia moderna

La democracia moderna, como se ha visto, es ante todo un método, un conjunto de

procedimientos para formar gobiernos y para autorizar determinadas políticas. Pero este método
presupone un conjunto de valores éticos y políticos que lo hacen deseable y justificable frente a
sus alternativas históricas el autoritarismo o la dictadura. Estos valores, a su vez, son el resultado
de la evolución de las sociedades modernas, y pueden y deben justificarse racionalmente,
mostrando por qué son preferibles y cómo pueden realizarse institucionalmente, lo que significa
que no se trata de meras cuestiones de gusto que como es sabido son individuales y subjetivas-
sino de cuestiones que pueden y deben debatirse pública y racionalmente, proponiendo
argumentos razonables, tanto para entender sus características como para mejorar sus
realizaciones.

Tres son los valores básicos de la democracia moderna y de su principio constitutivo (la soberanía
popular): la libertad, la igualdad y la fraternidad. Para comprenderlos adecuadamente conviene
considerarlos analíticamente, para después examinar sus relaciones de conjunto.

141
Las libertades democráticas

¿Qué significa ser libre en el contexto de nuestras sociedades complejas? Existen al menos dos
sentidos decisivos de libertad: el primero remite a la posibilidad de actuar sin interferencias ni
amenazas. En este sentido, por libertad se entiende que cada individuo goza del derecho a
realizar determinadas actividades sin que nadie -ni el gobierno, ni organización social alguna, ni
algún otro individuo se lo impidan. Por ejemplo, todo ciudadano es libre de asistir a la iglesia de
su preferencia, de trabajar en tal o cual empleo, de formar una familia, de votar por un partido,
etc. Su libertad así entendida puede verse como la posibilidad de elegir entre diversas
alternativas sin verse sujeto a sanciones, amenazas o impedimentos; es, por ende, una libertad
frente a los demás y frente a las instituciones sociales y políticas.

Naturalmente, no se trata ni puede tratarse de una libertad absoluta o ilimitada. La libertad de

cada ciudadano se ve limitada, por un lado, por la necesidad -ésta si absoluta- de no afectar la
libertad de los demás: nadie puede ser libre de someter o restringir la libertad de los otros, pues
tal cosa es precisamente lo que caracteriza a los sistemas antidemocráticos: el que uno o algunos
pretendan ser libres para oprimir o despojar de su libertad a la mayoría. Que un individuo
pretenda desarrollar actividades que anulan o limitan las libertades de sus conciudadanos -por
ejemplo, coaccionarlos para que asuman determinada creencia religiosa, o para que voten por un
cierto partido- debe prohibirse en cualquier Estado democrático.

Por otra parte, la libertad así entendida también se ve limitada fácticamente por la mayor o
menor cantidad de opciones existentes. Si, por ejemplo, sólo existe un determinado tipo de
producto, o sólo un partido político, mi libertad se reduce a la alternativa de comprarlo o no, o
de votar o abstenerme. Es evidente, pues, que la libre realización de actividades depende de la
existencia de oportunidades, es decir, de condiciones reales para llevarlas a efecto. Por eso,
buena parte del esfuerzo de las sociedades modernas está dirigido a ampliar tales oportunidades,
a promover alternativas legítimas de acción social, a extender las posibilidades de realización de
los individuos.
Así entendida, la libertad se institucionaliza en una serie de derechos o libertades específicas: de
pensamiento, de expresión, de asociación, de reunión, de tránsito, de empleo, de religión, etc.
Se trata de los célebres derechos del ser humano en tanto ser humano, que constituyen la base
real de la ciudadanía moderna, es decir, del individuo como sujeto fundamental del orden
democrático. En ocasiones se llama a estos derechos libertades formales, debido a que se
refieren a condiciones puramente procedimentales, haciendo abstracción de capacidades y
condiciones concretas. También se les denomina libertades negativas, enfatizando que se es libre
frente a los demás, en relación con posibles interferencias negadas. Pero quizá lo más exacto sea
decir que son derechos en los que se salvaguarda la posibilidad de cada persona de elegir su
forma de vida, de elaborar y desarrollar libremente sus planes privados y particulares.

Existe, sin embargo, un segundo sentido de la libertad democrática según el cual ésta significa
capacidad de autogobernarse o auto determinarse y, por lo tanto, de asumir como legítimas sólo
las obligaciones y vínculos que cuenten con su aprobación tácita o explícita. Aunque relacionado
con la acepción anterior, este sentido de la libertad supone el derecho de cada individuo de
participar en la elaboración y adopción de las decisiones colectivas que le conciernen y, por
consiguiente, de ser ciudadano políticamente activo. Puede decirse, entonces, que este derecho
de autodeterminación de los seres humanos es lo que sostiene el principio democrático
fundamental de la soberanía popular.

En efecto, la propia idea de que el pueblo debe autogobernarse se basa en el valor de que nadie
tiene derecho a someter a los demás y de que, por lo tanto, la única autoridad legítima es la que
deriva del consenso expreso, de la participación activa de todos los ciudadanos que forman el
pueblo soberano. Sólo se es libre en este sentido cuando se participa de un modo o de otro en la
formación de los gobiernos y autoridades, y en la elaboración y aprobación de las políticas, pues
sólo así puede decirse que al obedecer a las leyes y a las autoridades constituidas cada uno se

142
obedece a sí mismo, y no a un poder externo y ajeno. La libertad como participación en las
decisiones políticas, la libertad ciudadana en sentido estricto, implica, pues, el derecho, pero
también el compromiso ético y político de participar, so pena de que esas decisiones aparezcan
como impuestas e ilegítimas.

Como en el caso anterior, también la libertad en tanto participación se desarrolla como una serie
de derechos o libertades políticas particula1res: de pensamiento, reunión, asociación,
manifestación, sufragio, etc., en la medida en que tales actividades se proponen fines
propiamente políticos, es decir, concernientes al gobierno y orientación de la sociedad en su
conjunto. Por ello, para ser democráticas, la afiliación a un partido, la participación como
votante o como candidato, la convocatoria a un mitin o a cualquiera otra actividad política deben
ser libres, es decir, respetar incondicionalmente la voluntad de los individuos en tanto
ciudadanos libres. Cualquier método que coarte o limite dicha voluntad, cualquier coacción sobre
los ciudadanos, pervierte radicalmente el sentido democrático de los procedimientos electorales
al cancelar el valor fundamental de las libertades ciudadanas.

Por supuesto, tampoco en este sentido la libertad puede ser absoluta o ilimitada. En los hechos,
como ya hemos visto, la posibilidad de la participación ciudadana siempre es limitada por la
naturaleza misma de nuestras sociedades, y también por las necesidades y preferencias de los
propios individuos. Por ello, para la mayor parte de los habitantes de la sociedad, la libertad así
entendida se reduce a su participación en los procesos electorales como votantes más o menos
informados, y como observadores y evaluadores de las propuestas partidistas. De ahí la
importancia central, para la democracia, de una ciudadanía informada y consciente de su papel,
capaz de dar realmente sustancia y realidad al derecho supremo de la autodeterminación de los
individuos.

Para terminar con este apartado sobre la libertad como valor básico de la democracia moderna
conviene referirse a dos temas importantes: al de su relación con el principio de la legalidad y al
de sus implicaciones ético-políticas. La libertad democrática nada tiene que ver con la anarquía -
ausencia de autoridad o de poder político- ni con la anomia -ausencia de orden o de normas-, es
libertad dentro y para la convivencia socialmente organizada: es libertad para perseguir ciertos
fines colectivos ordenada y pacíficamente. Por eso, esta libertad no sólo no puede oponerse a la
vigencia de la legalidad. de las normas legítimamente establecidas, sino que sólo puede
realizarse a través de la misma. Siendo las leyes reglas generales de comportamiento
establecidas a través de procedimientos democráticos, obedecerías es una condición
indispensable de la afirmación democrática, pues fuera de ellas, o en contra de ellas, sólo existe
la afirmación de poderes discrecionales, de actitudes arbitrarias, es decir, la cancelación de la
libertad de todos en beneficio de los privilegios de unos pocos.

Pero la libertad democrática no sólo supone apego estricto a la legalidad, sino también sentido
de responsabilidad, tanto por parte de los ciudadanos como por parte de los partidos, dirigentes y
candidatos. Responsabilidad, en primer lugar, para reconocer la necesidad de la autolimitación,
es decir, de la capacidad que todos los participantes han de desarrollar para reconocer la
legitimidad de intereses diferentes, e incluso opuestos, y para evitar abusar de determinados
derechos o posiciones. Responsabilidad, en segundo lugar, para hacerse cargo de los costos y las
consecuencias de sus propias acciones, así como para asumir una perspectiva pública y no
particularista de los problemas sociales. Y responsabilidad, finalmente, para asumir
consecuentemente las obligaciones derivadas de los pactos, compromisos y negociaciones en los
que se participa. Sin esta ética de la responsabilidad, como es evidente, las libertades
democráticas no pocas veces derivan en interpretaciones anarquizantes que socavan los
fundamentos mismos del orden democrático, avalando y justificando, paradójicamente,
nostalgias y aventuras autoritarias.

143
La igualdad política de la democracia

La igualdad jurídica y política de todos los ciudadanos es el segundo valor fundamental de la

democracia moderna. Este valor no significa que se cancelen todas las diferencias o incluso
desigualdades de corte económico, social, cultural o físico, sino que ninguna de tales diferencias
o desigualdades puede legitimar el dominio de unos seres humanos sobre otros y, por ende, la
preeminencia política de los primeros sobre los segundos. Por eso, es un principio básico de los
procedimientos democráticos que cada ciudadano tenga derecho a un voto y sólo a un voto, y que
ningún voto valga más que los demás. De esta manera, en el momento de emitir los sufragios
desaparecen las diferencias intelectuales, físicas o socioeconómicas, y cada votante tiene
exactamente el mismo peso en los comicios, sin importar su ocupación, su sexo, su fortuna o sus
capacidades personales.

Pero el valor de la igualdad política no sólo se realiza en los comicios: implica, por el contrario,
que todo ciudadano goza de los mismos derechos y de las mismas obligaciones y, por
consecuencia, que no existan grupos, clases o capas sociales privilegiadas con derechos políticos
especiales, lo que explica que las normas jurídicas democráticas tengan que ser universales al
disponer los derechos y las obligaciones de todos los ciudadanos, y que nadie -persona o grupo
pueda pretender colocarse por encima del imperio de la legalidad. Siendo esas normas
universales, su aplicación deberá ser igualitaria, sin excepción de personas o intereses
específicos.

La igualdad democrática, por ende, no se opone a las diferencias sociales y culturales: tampoco
impide las distinciones por mérito o por capacidades de determinado tipo. No es una igualdad
igualitarista o uniformadora, que pretenda abolir el pluralismo y la diversidad constitutivos de las
sociedades modernas. Es, por el contrario, una igualdad dentro de la libertad y para la libertad,
esto es, una igualdad dentro y para el pluralismo y la diversidad. Lo único que excluye
taxativamente es la pretensión de convertir las diferencias en privilegios y las desigualdades en
coartada para someter a otros seres humanos, pues se basa en el supuesto esencial de que
ninguna diferencia o desigualdad puede justificar una presunta superioridad Política o un
pretendido derecho exclusivo de autoridad sobre los demás, y de que, por lo tanto, ningún ser
humano vale políticamente más que otro. Igualdad en la libertad, en la capacidad para participar
en la formación de gobierno y en la autorización de políticas, la igualdad democrática implica
una ética de la equidad en el trato social, es decir, un reconocimiento y respeto estricto de los
derechos civiles y políticos de todos y cada uno de los ciudadanos, independientemente de su
edad, sexo, fe religiosa, ocupaciones o rango socioeconómico. En este sentido, la cultura
democrática promueve un trato igualitario, equitativo, hacia todos los seres humanos, y rechaza
toda ideología racista, sexista o clasista que sostenga la sedicente superioridad natural de una
raza, de un género o de una clase social.

Por lo mismo, aun si la igualdad política no equivale a igualdad social, económica o cultural, es
evidente que desigualdades extremas en la sociedad, sean de corte económico o en materia de
acceso al conocimiento, pueden limitar o incluso anular los derechos, o la posibilidad de
ejercerlos, de muchos presuntos ciudadanos. Situaciones de pobreza extrema, de desigualdad
económica flagrante, o incluso de asimetría cultural grave, favorecen el surgimiento de poderes
de hecho, económicos o ideológicos, que cancelan en la práctica la vigencia de esa igualdad
política, pervirtiendo gravemente los propios procedimientos democráticos. Donde los ricos son
tan ricos, y los pobres tan pobres, de modo que los primeros pueden comprar el voto que los
segundos se ven obligados a vender por necesidad, no es difícil comprender que las elecciones se
vean gravemente deformadas como expresión efectiva de la voluntad popular. O donde
desigualdades culturales extremas favorezcan liderazgos carismáticos, irracionales, basados en la
superstición o en pasiones primarias, tampoco es complicado esperar una deformación similar.

Por todo ello, las democracias políticas modernas estables parecen suponer un compromiso social
para promover una equidad económica y cultural creciente, capaz de servir de base para un

144
ejercicio efectivo de la igualdad ciudadana. Y a la inversa, los procedimientos democráticos
favorecen a su vez, cuando son respetados, la promoción de una mayor justicia social y de una
mejor integración cultural.

La fraternidad como valor democrático

Afirmar el valor de la fraternidad, es decir, afirmar que todos los seres humanos deben tratarse
como hermanos significa, en primer lugar, enfatizar los valores antes mencionados de la libertad
y la igualdad de los ciudadanos. Pero significa algo más, que resulta importante para el buen
funcionamiento de los procedimientos democráticos. A saber, que a pesar de sus diferencias y
conflictos de intereses o de opinión, los miembros de una sociedad no deben verse como
enemigos, es decir, como divididos en bandos contrapuestos e irreconciliables, sino, en todo
caso, como copartícipes parcialmente conflictivos en la formación de la voluntad política
nacional. En otras palabras, la democracia requiere, para funcionar correctamente, que los
conflictos no excluyan la cooperación, y que la cooperación no excluya los conflictos. Por ello es
éste, quizás, el valor más difícil de entender y asumir dentro de las democracias modernas, pues
supone dejar atrás tradiciones y actitudes no sólo autoritarias sino beligerantes, fuertemente
arraigadas en la historia de la humanidad, y pasar a concebir y practicar la política de un modo
distinto, tolerante y racional.

Asumir entonces el valor democrático de la fraternidad supone reconocer que las contradicciones
sociales, los conflictos entre grupos de interés o de opinión, o entre partidos políticos, no son
contradicciones absolutas, antagónicas, que sólo puedan superarse mediante el aplastamiento, la
exclusión o la aniquilación de los rivales, sino contradicciones que pueden y deben tratarse
pacífica y legalmente, es decir, mediante procedimientos capaces de integrar, negociar y
concertar soluciones colectivas legítimas y aceptables para todos. Por ello, la democracia política
es prácticamente imposible cuando la sociedad se encuentra desgarrada por polarizaciones
extremas, cualquiera que sea su naturaleza, pues entonces no existe la posibilidad de llegar a
acuerdos y compromisos y sólo queda la «solución» de fuerza, la exclusión, el aniquilamiento, el
sometimiento absoluto de los derrotados, situaciones todas radicalmente incompatibles con los
valores democráticos en su conjunto.

En este sentido, la instalación y consolidación de un sistema democrático parece exigir un

aprendizaje colectivo de los valores de la estabilidad, de la paz, de la legalidad, de la
autolimitación, de la cooperación y de la tolerancia. Un aprendizaje que lleva a reconocer
derechos y obligaciones recíprocos, a asumir el valor de la pluralidad y la diversidad, y a
renunciar a dogmas y maniqueísmos políticos. Un aprendizaje, además, que conduce a la
formación de partidos y tendencias políticas conscientes de los alcances y las limitaciones de la
competencia propiamente democrática, en la que nadie puede colocarse por encima de la
legalidad, en la que nadie puede pretender tener privilegios contra la mayoría, en la que,
incluso, las mayorías eventuales han de asumirse siempre como parte y no como todo, y en la
que, por consiguiente, deben respetarse plenamente los derechos de las minorías, incluido su
derecho a volverse mayoría.

En esta perspectiva, la tolerancia es más que una actitud o valor negativo, más que un principio
de no agresión o no exclusión de los contrarios. Aun si históricamente puede haber surgido de un
cierto equilibrio o empate de fuerzas, en el que ninguno de los oponentes pudo imponerse a los
demás y tuvo que reconocerles, por ende, legitimidad y derechos, lo cierto es que la tolerancia
democrática es también, y sobre todo, un valor sustentado en la racionalidad moderna.
Sustentado en la conciencia primero de que es el pueblo, la ciudadanía, el mejor juez de las
políticas y de los gobiernos. En la conciencia, en segundo lugar. de que en política nadie tiene
nunca toda la razón, y de que toda política, por consecuencia, debe estar abierta a la crítica y a
la rectificación. En la conciencia, en fin, de que sólo la discusión y el enfrentamiento pacífico y
racional con otros puntos de vista y con otros intereses permite aprender y mejorar las

145
propuestas de gobierno y de orientación política de la sociedad y, por ende, promover verdaderas
soluciones para los agobiantes y complejos problemas sociales.

Lo anterior no significa, naturalmente, que la fraternidad democrática anule o supere la

inexorable conflictividad de las sociedades modernas. En la medida en que se trata de sociedades
plurales, diversificadas, crecientemente complejas, sus políticas sólo pueden ser esencialmente
conflictivas, esencialmente competitivas. Pero existen dos modos totalmente opuestos de
entender el conflicto y la competencia: como guerra, y por lo tanto como lucha a muerte contra
un enemigo irreconciliable, o como lucha civilizada y pacífica entre adversarios capaces de
convertir sus propias contradicciones en motor de un debate abierto y racional y, por lo tanto,
como una posibilidad inagotable de efectivo progreso social.

Democracia, racionalidad y cooperación

La democracia política se sustenta axiológicamente en los valores de la libertad, la igualdad y la

fraternidad. Que el pueblo deba ser soberano, que la voluntad política se construya de abajo
hacia arriba, significa no el fin de la política y de la autoridad en tanto medios decisivos de
organización social, sino un modo diferente de entender tanto a la política como a la autoridad.
Un modo opuesto al del pensamiento autoritario o dictatorial, donde la política es concebida
como dominio y sometimiento de los más por los menos, y donde la autoridad aparece como
posesión exclusiva de unos pocos por oscuras razones metafísicas. La política democráticamente
comprendida es' una orientación colectiva del desarrollo social elaborada y aplicada con la
participación y el consenso de la ciudadanía; es la producción de lineamientos generales
mediante el debate, la confrontación civilizada y el reconocimiento del principio de la mayoría y
de los derechos de las minorías. La autoridad democrática, por lo mismo, es la que surge de los
debates y consentimientos mayoritarios, con capacidades legalmente determinadas y
competencias fijas; es la autoridad delegada por el pueblo para el beneficio de los intereses del
propio pueblo, y sometida, por ende, a la vigilancia ciudadana y a la sanción del voto popular.

Ahora bien, la realización institucional y la consolidación productiva de la democracia,

precisamente por la naturaleza de sus principios y valores constitutivos, exige fuertes dosis de
racionalidad y responsabilidad tanto de los políticos como de los ciudadanos. Como es evidente,
el fanatismo, la intolerancia, el dogmatismo y el pensamiento mágico son contrarios a las
prácticas democráticas, y su surgimiento pone en grave riesgo el mantenimiento de las mismas, al
igual que el autoritarismo, el abuso del poder, la discrecionalidad o la transgresión de la
legalidad. Por ello, la democracia es difícil, pues los procedimientos democráticos requieren de
una cultura ciudadana que sólo puede consolidarse mediante la práctica misma, mediante el
ejercicio efectivo y trasparente de los derechos democráticos.

Pero esta cultura requiere, además, de una educación para la democracia, esto es, de
información y discusión sistemáticas y permanentes tanto acerca de los valores y principios de la
democracia como acerca de sus formas de realización institucionales. Se trata de una labor a
realizar no sólo por y en las escuelas públicas y privadas, sino también por y en los partidos
políticos, por y en las instancias gubernamentales y por y en las organizaciones sociales en su
conjunto.

A fin de cuentas, aun si la democracia es esencialmente política, sólo la generalización de los

valores democráticos en el conjunto de la sociedad permite un ejercicio pleno y funcional de la
misma.

Un ejercicio basado en la autonomía de las organizaciones sociales, de la sociedad civil, así como
en el respeto irrestricto de los derechos civiles y políticos de la población, condiciones
indispensables para que la cooperación y la solidaridad implicadas en el valor democrático de la
fraternidad se conviertan en verdaderos principios de organización consciente y voluntaria de una

146
sociedad libre e igualitaria, propiamente civil, y de un Estado y un gobierno democráticos, es
decir, efectivamente capaces de expresar, representar y articular las orientaciones ideológicas y
los intereses legítimos de esa sociedad.
En sentido estricto, ninguna democracia real, ningún Estado existente, puede verse como la
realización plena de los principios y valores señalados. Las instituciones y los procedimientos que
podemos observar empíricamente son siempre realizaciones necesariamente imperfectas, y por
ende perfectibles, de esos principios y de esos valores. Por ello las reglas del juego democrático
son reglas abiertas, es decir, reglas que exigen un debate y una crítica permanentes, en los que
se evalúe su funcionamiento y se sugieran y aprueben sus modificaciones, pues si algo
institucionalizan estas reglas es la posibilidad de los cambios y, con ellos, de los progresos, es
decir, la posibilidad de una siempre inacabada e inacabable (re)construcción del orden social
deseable.

Lo antes dicho también se puede abordar de otra manera. A partir de la pluralidad política que
existe en las sociedades modernas se puede realizar un recorrido conceptual hasta observar cómo
se construye un gobierno con el consentimiento ciudadano.

Pluralismo

Las sociedades modernas están cruzadas por una diversidad de intereses, concepciones, puntos
de vista, ideologías, proyectos, etc. Las diferencias de oficio, de riqueza, de educación, de
origen regional, etc., construyen un escenario donde coexisten diferentes corrientes políticas.

Para quienes piensan que un grupo social, un partido o una ideología encama todos los valores
positivos, y que sus contrarios o antagonistas de igual forma encarnan todos los valores negativos,
el tema de la pluralidad solamente puede observarse como algo indeseable, que reclama su
supresión para organizar a la sociedad bajo una sola concepción del mundo, una organización y
unos intereses igualmente monolíticos.

Puede afirmarse que, desde esa óptica, el pluralismo es entendido como un mal que debe ser
conjurado agrupando a la sociedad bajo un solo mando. Tanto las concepciones integristas
religiosas como las revolucionarias dogmáticas coincidirían en la necesidad de superar el
pluralismo, construyendo la unidad monolítica del pueblo-nación.

Por el contrario, la fórmula democrática parte de reconocer ese pluralismo como algo inherente y
positivo en la sociedad que debe ser preservado como un bien en sí mismo. No aspira a la
homogeneización ni a la unanimidad porque sabe que la diversidad de intereses y marcos
ideológicos diferentes hacen indeseable e imposible -salvo con el recurso de la fuerza- el
alineamiento homogéneo de una sociedad.

Ese pluralismo, además, permite no sólo relativizar las certezas políticas, sino que teóricamente
obliga a un procesamiento más cuidadoso y racional de los asuntos públicos. De tal suerte que el
pluralismo, de suyo, es evaluado como un valor positivo.

Tolerancia

Al reconocer como algo positivo la coexistencia de la pluralidad política, el trato entre las
diferentes corrientes y organizaciones políticas tiende a modificarse. Si bajo un esquema
integrista los otros aparecen como los enemigos a vencer o a aniquilar y el código de
comportamiento beligerante aparece como el más propio y ajustado a los fines de esa política, el

147
código democrático obliga a la tolerancia, a la coexistencia, al trato cívico, a intentar apreciar y
evaluar en los otros lo que puede ser pertinente y valioso para todos.

El derecho a expresar puntos de vista diferentes, a iniciar debates y a elaborar iniciativas en

todos los campos es una conquista para la naturaleza pluralista de la sociedad moderna, y la
democracia intenta no sólo preservar esos derechos sino ampliarlos y hacerlos efectivos.
Si ello es así, la aceptación de los otros de los que piensan distinto, tienen otros intereses, se
agrupan para hacerlos valer- es una de las condiciones de la democracia que se transforma en
valor positivo que ofrece garantías a la pluralidad.

Competencia regulada

Pero la tolerancia o la convivencia de la diversidad en un sentido democrático no es la capacidad

de que cada quien diga y haga lo que quiera en el espacio público sin importar la opinión y
necesidades de los demás. Esa tolerancia solamente conduciría al desgobierno de la sociedad y
por su propia naturaleza sería una coartada, porque seguramente en otros espacios se tomarían
las decisiones que la comunidad requiere.

Por el contrario, toda iniciativa toda propuesta, puede y debe ser confrontada racionalmente con
otras. La democracia asume la pluralidad y la tolerancia, pero reconoce que dada la necesidad de
gobernabilidad que requiere una sociedad es necesario optar por las diferentes propuestas que se
encuentran en juego.

De esa manera, los diagnósticos e iniciativas de las diferentes corrientes organizadas no sólo
tienen el derecho de expresarse sino la necesidad y la obligación de competir entre ellas, para
establecer cuál resulta la más pertinente de acuerdo con el criterio de la mayoría.

Pero se trata de una competencia regulada de forma tal que reproduzca la pluralidad, se
desarrolle a través de fórmulas civilizadas, evite la violencia, se apegue a normas, es decir, que
sea capaz de reproducir la coexistencia en la diversidad sin desgarrar el tejido social y
permitiendo que individuos y agrupaciones puedan ejercer sus respectivos derechos.

Principio de mayoría

A primera vista más que un valor, la idea de que la mayoría decide parecería un criterio
procedimental. Porque como ya se apuntó, una vez expresadas las diferentes opiniones se
requiere optar por una de ellas. Y en términos democráticos, la que logre el mayor número de
adhesiones es considerada como la triunfadora, la que establece la norma general.

Sin embargo, ese criterio que sirve para regular la toma de decisiones tiene el efecto de integrar
y hacer parte del todo social a los individuos. Estos últimos, al vivir en sociedad y a partir del
anterior criterio, saben que la mayoría establecerá las normas que incidan en y regulen la vida
social de todos y cada uno de los miembros de la sociedad.

No obstante, el principio de mayoría democrático, a diferencia del autoritario, como se verá más
adelante, permite la reproducción de las minorías y que éstas tengan derechos consagrados.

Legalidad

La mayoría no puede, en un régimen democrático, simple y llanamente desplegar su voluntad,

sino que tiene que apegarse a la legalidad e institucionalidad vigentes. En otras palabras, la
decisión de la mayoría tiene que cursar y expresarse a través de los mecanismos e instituciones

148
previamente diseñados para que sus decisiones sean legales. Puede modificar las normas legales
existentes pero solamente a través del propio procedimiento legal.

Esta fórmula otorga garantías a la mayoría pero también a las minorías, porque finalmente se
aspira al imperio de la ley, en cuya confección deben participar mayoría y minorías.

Ese criterio ofrece seguridades a los individuos que saben que los cambios en las orientaciones
del gobierno tienen que seguir un procedimiento público antes de convertirse en normas que
obligan a todos. A lo largo de ese proceso, quienes se sientan afectados tienen recursos para
intentar modificar la iniciativa que consideran contraria a sus intereses. De esta manera, la
legalidad protege a los miembros de una sociedad determinada de las arbitrariedades y los tratos
discrecionales.

Derechos de las minorías

El criterio de mayoría, sin embargo, no puede imponerse de una vez y para siempre. Por el
contrario, mayoría y minorías pueden modificar sus respectivos lugares, y esa es una de las
características centrales de las reglas democráticas.

Las minorías tienen, por una parte, derechos consagrados, y por otra, pueden legítimamente
aspirar a convertirse en mayoría. En un régimen democrático, a diferencia de uno autoritario, las
minorías tienen derecho a existir, organizarse, expresarse y competir por los puestos de elección
popular.

De hecho, cuando alguno de esos derechos se vulnera o lesiona, un pilar fundamental de la

democracia se cancela. Quizás uno de los indicadores más claros para evaluar la existencia o no
de la democracia sea precisamente el estatus jurídico y real del que gozan las minorías.

Se desprende de lo anterior que si las minorías gozan de esos derechos, al ejercerlos pueden
llegar a convertirse en mayoría. La interacción entre una y otras es precisamente el sello
distintivo de la democracia. Mientras en un régimen autoritario las minorías son proscritas y se
les niegan, en términos generales, sus derechos, el régimen democrático tiende a garantizarlos.

Igualdad

La legalidad supone, además, en términos democráticos, la igualdad de todos los ciudadanos ante
la ley. La ley pretende universalizar derechos y obligaciones y normar, en este caso, la vida
política. Esa igualdad ante la ley -que trasciende las diferencias de riqueza, propiedad, sexo,
religión, ideología- rompe con los privilegios estamentales y corporativos de las sociedades
premodernas y predemocráticas, construyendo una nueva figura: el ciudadano.

Esa igualdad jurídica que no acaba con las desigualdades reales (y que algunas corrientes han
considerado, por ello, una mera ficción), es el basamento a partir del cual se puede construir un
entramado democrático soportado por hombres y mujeres que adquieren su reconocimiento como
ciudadanos. Al ser iguales ante la ley 1y al gozar de los mismos derechos, la 1competencia
equitativa entre las distintas agrupaciones puede ser posible, pero además garantiza que
independientemente del triunfo de unos u otros, el individuo seguirá siendo tratado
igualitariamente.

Ciudadanía

En ese marco, el presupuesto básico es que existen en una sociedad moderna hombres con
capacidad de discernir racionalmente entre las ofertas que se les presentan, que pueden

149
contribuir con su opinión a la toma de acuerdos, que ellos mismos pueden agruparse para
participar en los asuntos públicos y que como individuos gozan de una serie de derechos. En una
palabra, que los individuos son considerados ciudadanos.

La familiaridad que esta palabra ha adquirido hace pensar que los ciudadanos siempre han
existido. Sin embargo, parece necesario subrayar que la construcción de ciudadanos es un
proceso histórico que precisamente se engarza con la modernidad y tiene su cabal expresión en
un régimen democrático.

El ciudadano, piedra de toque del edificio democrático, tiene una serie de derechos y
obligaciones: derechos civiles, políticos y sociales, y obligaciones en esos tres terrenos.

Los regímenes autoritarios precisamente suprimen algunos o todos los derechos ciudadanos. Así,
no es raro que los golpes militares, asonadas y cuartelazos sean inmediatamente sucedidos por la
supresión de algunos de los derechos ciudadanos básicos, por ejemplo, el derecho de reunión, de
asociación, de publicación, etcétera.

A diferencia de otros regímenes, donde los individuos son considerados simples engranajes para la
reproducción del orden imperante, en la democracia éstos gozan de una serie de garantías que
son consustanciales a la forma de organización democrática.

Soberanía popular

Es en el conjunto de los ciudadanos donde reside la soberanía. La democracia moderna da un

vuelco de 180 grados a las concepciones que sitúan la soberanía por encima del conjunto de los
hombres, ubicándola en un ente metafísico o en algún poder terrenal selectivo. Para la
democracia moderna la fuente de todo poder político emana de la voluntad popular, que es la
soberana.

De esa voluntad popular surgen normas e instituciones que al mismo tiempo deberán modular las
fórmulas de expresión de esa soberanía popular.

Así, la soberanía popular es la fuente última de toda norma y de toda representación. Los
gobernantes lo son porque la soberanía popular asilo ha decidido, y esa es una característica
nodal de todo régimen democrático.

Relación de dependencia de los gobernantes con respecto a los gobernados

Por lo anterior es que precisamente los gobernantes dependen de la voluntad de los gobernados.
Los primeros emanan de los segundos y a ellos deben rendir cuentas.

En esta dimensión, la tradición democrática se encadena a la tradición republicana, creando una

serie de instituciones encargadas de hacer que ese nexo tenga cauces institucionales.

El voto para elegir gobernantes, la existencia de cámaras legislativas donde participen los
representantes de la población, y la división de poderes para que no se concentre el poder
político, tienen por objeto que el puente de comunicación entre gobernantes y gobernados sea
fluido y los mandatos puedan revocarse.

A diferencia de los regímenes monárquicos donde la función se adquiere por herencia, de los
regímenes militares donde la institución armada se convierte en la fuente e instrumento del
ejercicio del poder, y de los regímenes teocráticos donde la jerarquía religiosa asume posiciones
de mando gubernamental, en la democracia los puestos de gobierno y legislativos suponen la
representación de la ciudadanía con su consentimiento.

150
Representación

De hecho, el ejercicio de una función pública se entiende en la democracia como una

representación que otorga la mencionada soberanía popular.

Un presidente o un primer ministro, los diputados y los senadores, gobernadores y presidentes

municipales, etc., son representantes populares y al pueblo se deben. Esta idea de la
representación es la que permite, además, que la misma sea revocada.

Históricamente, la representación surge ante la imposibilidad de ejercer realmente la

democracia directa en comunidades numerosas y complejas. Ante la imposibilidad de que cada
ciudadano incida directamente en la política sin intermediarios, se crean las instituciones
representativas, cuya fuente es la voluntad ciudadana. Pero esa necesidad se convierte en virtud
porque quiere decir que gobernantes y legisladores actúan en representación de los ciudadanos y
que a éstos se deben.

Revocabilidad de los mandatos

A diferencia de otras fórmulas de gobierno, donde los mandatos no emergen de la voluntad

popular, en la democracia toda función estatal está sujeta al juicio de los ciudadanos, que en su
carácter de electores tienen la capacidad para refrendar o sustituir a sus representantes.

Esa fórmula para controlar a los gobernantes, el que no exista inamovilidad, permite reforzar el
poder de los ciudadanos, pero además crea condiciones para que los cambios de gobierno se
produzcan en un clima institucional y civilizado. Todo gobierno democrático está sujeto a
tiempos y procedimientos a través de los cuales es juzgado.

La democracia es un sistema de instituciones que perviven y de representantes que cambian. Y

esa cualidad tiende a conjugar estabilidad y cambio, o mejor dicho, el cambio no necesariamente
produce inestabilidad.

Paz social

La posibilidad apuntada en el apartado anterior es sumamente importante porque permite

alternancias en el poder sin derramamientos de sangre o desgarramientos sociales.

Los sistemas totalitarios o autoritarios, al suprimir (o intentar suprimir) la pluralidad la

disidencia, la competencia institucional y pacífica, fomentan en los excluidos la impotencia y la
desesperación que los obliga a recurrir a métodos violentos para intentar el acceso al poder. Por
el contrario, el sistema democrático presupone que las diferentes corrientes políticas podrán
acceder a los puestos públicos de acuerdo con la adhesión ciudadana que hayan logrado, lo que
teóricamente permite que los cambios de rumbo se produzcan en un clima de convivencia y
competencia pacíficas.

En un mundo convulsionado por conflictos bélicos de muy distinta índole, preguntarse por la
forma de organización política que contribuya de mejor manera a perpetuar y reproducir la paz
no resulta una cuestión menor. Y todo parece indicar que en los regímenes democráticos los
conflictos -que no desaparecen- encuentran un cauce institucional para resolverse.

151
Convivencia de la diversidad

Es necesario volver al concepto de tolerancia; ya que es sin duda uno de los valores centrales. Al
no hacer de los otros enemigos irreconciliables, al abrir un conducto institucional para su
expresión, al permitir la competencia en un marco institucional, al abrir la puerta para la
alternancia pacífica, la convivencia de la diversidad de puntos de vista, ideologías e intereses se
hace posible. Y ante un mundo que se fragmenta por motivos étnicos, religiosos e ideológicos,
nunca estará de más subrayar las posibilidades y bondades de la coexistencia de la diversidad.

Para el autoritario las naciones deben ser bloques monolíticos; para los demócratas son
sociedades donde coexiste la diversidad. Hacerse cargo de ella y ofrecerle cauces de expresión
siempre será más productivo, a la larga, que intentar exorcizarla, lo cual indefectiblemente lleva
a la violencia.

Participación

De hecho, el régimen democrático fomenta la participación ciudadana en la esfera pública.

Mientras los autoritarismos de diverso tipo esperarían que los ciudadanos se retrajeran a sus
asuntos privados, dejando la esfera pública en manos de la élite que detenta los mandos del
Estado, la institucionalidad democrática, para su propia reproducción, necesita que los
ciudadanos participen en los asuntos que se ventilan en la esfera pública. Sea por la vía electoral,
a través de referendos, de la participación partidista o social, o de las campañas de diferente
tipo, la democracia supone una participación ciudadana recurrente. La democracia significa un
espacio público dilatado, medios para la participación y condiciones para hacerla posible.

La esfera pública, según la doctrina democrática, es competencia de todos, y la participación

ciudadana una condición para que el propio sistema se reproduzca.

Procesamiento de intereses diversos

A diferencia de los sistemas cerrados, la democracia supone una serie de conductos a través de
los cuales se pueden y deben procesar intereses distintos. De esa manera el ciudadano o la
organización social o política encuentran vías para expresar sus necesidades y propuestas.

Ello -se supone- tiende a fortalecer la participación pero, sobre todo, incide en el propio
apuntalamiento de las instituciones democráticas que por esa vía demuestran su pertinencia,
tanto haciendo posible la expresión de la diversidad como redefiniendo los puntos de partida en
un esfuerzo por hacerlos compatibles.

Cuando los diversos intereses que coexisten en la sociedad no encuentran vías para expresarse y
ser atendidos, las tensiones tienden a agudizarse, mientras que cuando encuentran vía franca
para transitar no resultan explosivos.

152
Trabajo individual

1. Construya un concepto propio acerca del Estado.

2. ¿Cuáles son las principales diferencias entre el concepto normativo y
el concepto descriptivo del Estado?
3. ¿En Guatemala cuáles valores democráticos considera que están
presentes y cuáles no? ¿por qué?
4. Resuelva el caso “San Perico arde”

Autoevaluación
1. ¿A qué le reta la lectura realizada?
2. ¿Puede diferenciar Estado de Gobierno? ¿cómo?
3. ¿Qué importancia tiene para un gerente social comprender lo que es el Estado?

153
DECIMA SEXTA SEMANA

LECTURA

CIUDADANÍA
La discusión en torno a la ciudadanía ha tomado nueva fuerza durante los últimos años, tanto en
el ámbito de las ciencias sociales, como en el mundo político y de las organizaciones
internacionales. ¿Cuál es el origen de este nuevo interés por una idea que cumple ya dos siglos de
existencia?

La globalización no sólo de la economía, sino también de la cultura, así como la creciente

multiplicación de los flujos de la información y el desarrollo tecnológico y de los transportes, han
acercado de otra manera a las diferentes culturas. Las identidades nacionales que se
desarrollaban con relativa autonomía, hoy se encuentran en contacto permanente con otras
identidades, lenguas y culturas. Las naciones, que reivindicaban la particularidad de su historia y
de su textura sociológica, se muestran confundidas por la inserción continua de elementos
extraños a la tradición y a la especificidad de sus trayectorias.

Sin embargo, la amenaza a las identidades nacionales no proviene solo del exterior. Salvo algunas
sociedades islámicas, obsesionadas por la homogeneidad de sus culturas y religiones (Talibanes),
la mayoría de las sociedades del planeta tienen que conciliar sus tradiciones con los fenómenos
de la diversidad cultural interna, con un pluralismo y una diferenciación social crecientes.

Las tendencias hacia la homogeneidad en el plano global y hacia la diversidad interna, cuestionan
el principio de la nación -como unidad sociológica- y del núcleo de derechos cívicos comunes -
propio de la idea del Estado-Nación. Las naciones se debilitan frente a la propuesta externa de
una cultura uniforme y ante un pluralismo interno que puede asumir la forma de
cuestionamientos étnicos, subnacionales o de grupos específicos que buscan el reconocimiento de
sus especificidades culturales o sexuales.

Asistimos a la constatación de los límites de una concepción de la ciudadanía fundada sobre la

noción abstracta de libertad, aunque también podríamos pensar que no se trata de una
desaparición sino de una transformación de la idea de ciudadanía, como se analizará
posteriormente. La idea de ciudadanía se encuentra relacionada con la participación ciudadana
en los asuntos de la comunidad política; históricamente también se vincula con el surgimiento de
los Estados Nacionales Europeos.

La ciudadanía tiene variados componentes, entre ellos la nacionalidad; el ciudadano es titular de

una parcela de la soberanía y sólo los nacionales son ciudadanos, pues sólo ellos pueden ejercer
los derechos políticos, de tal manera, el ciudadano se define ante todo por oposición al
extranjero en tanto que la ciudadanía aparece como un subsistema de la nacionalidad. En ese
sentido la ciudadanía no se enfoca exclusivamente como núcleo de derechos (civiles, políticos y
sociales), como participación en la vida pública o como conjunto de deberes propios del
integrante de una comunidad política, sino que lleva adscrito ese componente social que significa
compartir una misma historia o una misma cultura. Esa convivencia de un componente cívico-
universal (derechos) con un componente socio-histórico (nacionalidad), hizo posible conciliar, en
el marco de los Estados Nacionales, las tendencias centrífugas del individualismo, con las fuerzas
centrípetas de la razón política (idea de Estado-Nación).

La crisis del Estado-Nación se expresa en nuestros días por la incapacidad de las unidades
políticas de ejercer control absoluto sobre sus territorios, como lo pretendieron los estados
nacionales durante el siglo XIX (comunicaciones, televisión, flujos financieros). La noción
tradicional de soberanía ha estallado frente al crecimiento tecnológico.

154
El desarrollo del derecho internacional también ha puesto en duda esa visión de la soberanía,
pues al internacionalizarse la legislación sobre derechos humanos, se sitúa sobre los principios de
la soberanía el respeto a la dignidad del ser humano.

Sin embargo, la crisis no sobreviene únicamente de la confrontación de las viejas nacionalidades

con el proceso de globalización, sino también deriva de las dificultades internas de convivencia
producto de la creciente multiculturalidad de las sociedades. Tal fenómeno resulta
particularmente importante en aquellas sociedades que suman flujos de inmigración positivos.
Convivir con los diferentes, en el marco de una comunidad política diseñada para convivir entre
franceses, alemanes, anglosajones o costarricenses, ¿puede alcanzarse observando únicamente
los tradicionales derechos de tipo liberal o, por el contrario, es imprescindible adaptarse a
nuevas formulaciones de estos derechos?

Por otra parte, ¿cómo conciliar las desigualdades sociales, las diferencias de clase con la
ciudadanía, entendida como afirmación utópica de igualdad entre los seres humanos, a pesar de
las diferencias entre los individuos y los grupos concretos? ¿Cómo enfrentar esas reglas, esos
ideales de convivencia con las desigualdades concretas de sociedades que se diferencian ya no
sólo en torno a desequilibrios económicos, sino también alrededor de diferencias en estilos de
vida?

Estos problemas, apenas delineados, ponen en serios aprietos nuestro esquema de convivencia
política, pues mientras algunos afirman que la libertad abstracta no puede ser base para la
convivencia, lo cierto es que, sin ese principio de libertad, se abren las puertas para la
intolerancia, el totalitarismo y el fundamentalismo, que buscan imponer sus principios de verdad,
raza, religión y otros, en detrimento de la autonomía de la persona y de su dignidad.

Por otra parte, la sola afirmación de los derechos personales, sin referencia a algún vínculo
especial de pertenencia y lealtad a la comunidad, introduce un principio de desintegración social
y política que imposibilita la convivencia.

Hasta el momento, una de las respuestas más sugerentes a tales inquietudes corresponde a la de
Habermas, quien al desarrollar el concepto de patriotismo constitucional concilia ambas
perspectivas, integrando la defensa de los derechos subjetivos junto al poder comunicativo del
modelo republicano. En efecto, este último debe concebirse como:

… la búsqueda de un mayor nivel de acuerdo entre individuos y grupos sociales ... a través del
toma y daca de la política. No requiere que los participantes suscriban otros principios que los
que están implícitos en el diálogo político mismo -la disposición a argumentar y a escuchar las
razones dadas por los demás, abstenerse de violencia y coerción...”

El desarrollo de estos temas, aparte de su importancia teórica, trae consecuencias prácticas de

mucha importancia. La pérdida de civismo, la pérdida del interés por la vida pública, la apatía,
el mismo deterioro del debate cívico, se encuentran íntimamente ligados con estos procesos de
erosión de la idea y de la práctica de la ciudadanía, fenómenos que implican profundas
consecuencias en el marco de una vida cotidiana, donde se destaca la importancia de revitalizar
los mecanismos de participación y de tolerancia, si nos planteamos la posibilidad de vivir juntos
en algún grado de armonía, evitando los riesgos de la desintegración social que han llevado a las
sociedades hasta el enfrentamiento. La gran pregunta de fin de siglo la ha formulado, en un libro
esencial para la comprensión de este debate, el sociólogo francés, Alain Touraine: ¿Podremos
vivir juntos? ¿Podremos conciliar la unidad con la diversidad, la universalidad con la diferencia?

Si conservamos el núcleo básico de derechos de la persona como norma de observancia social y,

simultáneamente, promovemos una democracia deliberativa que incluya no sólo el concepto
abstracto de la participación, sino que incorpore de manera efectiva los espacios de la

155
información y del debate público en los procesos de la toma de decisiones, es probable que
logremos esa convivencia.

Origen y transformaciones de la idea de ciudadanía

La ciudadanía no se limita a un concepto; ante todo, se trata de una experiencia histórica,

aunque es conveniente también emprender un análisis en cuanto al contenido de esta idea.

Orígenes

Para los romanos, la civitas constituía la asociación política, el conjunto de bienes políticos
privilegiados que compartían los hombre libres. La civitas se oponía a gens, populus y a Natio.
Las naciones eran en la antigüedad clásica “ ... comunidades de origen que vienen integradas
geográficamente por comunidad de asentamiento o por relaciones de vecindad, y culturalmente
por tener una lengua común y costumbres y tradiciones comunes, pero que todavía no están
integradas políticamente mediante una forma estatal de organización.”

La Edad Media experimenta la aparición del concepto de imperium. Bajo el dominio del rey, la
noción de comunidad políticamente organizada cede frente al poder de esa figura. Con el
advenimiento de la modernidad, se opera una transformación muy importante en el concepto de
nación, pues su significado cambia y surge como la portadora de la soberanía, hasta el punto de
que en el siglo XVIII adquiere ambos significados (comunidad de origen y ente portador de la
soberanía), para más tarde constituirse en un predominio de la segunda.

En efecto, aparece la nación como comunidad de ciudadanos y no de descendencia. Esta última

visión proviene más que todo de la tradición germánica y originará posteriormente el
nacionalismo alemán, en tanto la primera se ha convertido en el origen de la idea moderna de
ciudadanía, como lo afirma Alain Touraine:

La ciudadanía reduce el individuo al ciudadano, es decir, aquel que acepta las leyes y las
necesidades del Estado, que sólo tiene derechos si cumple deberes, si contribuye a la utilidad
colectiva, al interés general; pero al mismo tiempo, la ciudadanía afirma que el poder político no
tiene otro fundamento legítimo que la soberanía popular.

Tales fundamentos, como lo señala el autor, implican una gran ambivalencia, pues se debaten
entre la idea republicana de la voluntad general y la idea democrática de la ley de la mayoría.

La idea de nación da forma a la soberanía popular y al mismo tiempo otorga al Estado que habla
en nombre de la voluntad general un poder absoluto, que lleva en sí un riesgo de totalitarismo.
Lo que hizo de la idea de pueblo, más aún que de la de nación, el doble del estado, el medio de
que éste hiciera triunfar a su unidad sobre la diversidad de toda la sociedad. En nombre de la
nación se derrumbaron los feudos y los privilegios, pero también en su nombre, se destruyeron las
culturas regionales y vastos dominios de la memoria colectiva, y en nombre de la igualdad entre
los ciudadanos, se condenaron o ignoraron las diferencias e identidades sin las cuales no puede
construirse la mayor parte de los actores personales.

Esa unión conflictiva entre el nacionalismo y el republicanismo es una conexión de tipo

psicosocial en la que uno se convierte en el vehículo del nacimiento del otro, pero no se trata de
una conexión conceptual estricta, pues, como se acaba de evidenciar, la libertad nacional no
coincide, necesaria y automáticamente, con la libertad política de los individuos en el interior,
pues la idea nacional, en tanto es democrática, implica no sólo la integración al Estado, sino

156
también un recurso; contra éste, una separación y la afirmación de una órbita de autonomía
personal, como lo ha sintetizado Jurgen Habermas:

El Estado Nacional había fundado, pero sólo transitoriamente, una estrecha conexión
entre ethnos y demos. Pero conceptualmente la ciudadanía fue desde siempre
independiente de la identidad nacional.

Transformaciones de la idea de ciudadanía

La historicidad del concepto de ciudadanía es una de las primeras constataciones que se

establecen al estudiar esta materia. El concepto y la práctica de los derechos de la ciudadanía
presentan una evolución muy particular. Quien precisó inicialmente ese cambio fue Marshall, al
señalar la existencia de una larga e irregular, pero persistente tendencia hacia la expansión de
los derechos de la ciudadanía (civiles, políticos y sociales); de acuerdo con él:

... la reforma política de cada uno de estos dominios puede modificar los aspectos más
negativos de la desigualdad económica y puede, por consiguiente, hacer que el sistema
capitalista moderno sea más ecuánime y justo, sin recurrir a la acción revolucionaria. La
dinámica de las desigualdades de clase, derivadas del sistema de mercado capitalista, se
puede moderar en cierta medida: los excesos de las desigualdades económicas se pueden
contener, o, en sus palabras, mitigar por medio del desarrollo exitoso de los derechos de
la ciudadanía democrática.

Marshall centró su análisis en Gran Bretaña, precisando que los tres tipos de derechos
evolucionaron a diferentes ritmos en el transcurso de doscientos o trescientos años; muestra que
los primeros en desarrollarse los derechos civiles (libertad individual, libertad personal, libertad
de palabra y de conciencia, derechos de propiedad, derecho de contratación y la igualdad ante la
ley); los derechos políticos (participación en el ejercicio del poder político como elector o
representante de los electores) se desarrollaron a continuación, en tanto que la lucha por su
expansión ocurrió fundamentalmente durante el siglo XIX hasta el establecimiento del principio
de ciudadanía política universal. Las luchas por los derechos sociales empiezan a finales del siglo
XIX y se desenvolvieron a plenitud durante el siglo XX. La visión de Marshall concluye que estos
grupos de derechos forman una especie de peldaño o eslabón en dirección de los otros.

La posición de este autor ha recibido muchas críticas, desde diferentes perspectivas. Giddens,
por su parte, cuestiona los elementos teleológicos y evolucionistas de ese análisis, por tratar el
desarrollo de la ciudadanía como algo que se desplegara a través de fases y de conformidad con
una lógica inmanente. También encuentra en la explicación de Marshall una sobresimplificación
del papel de la política y del Estado, al considerar los derechos como fruto de la mano benéfica
del Estado y no como consecuencia de las luchas sociales y políticas. Giddens señala además que
el fenómeno de la expansión de los derechos ciudadanos no es un proceso unidireccional e
irreversible y sostiene que la clasificación tricotómica de los derechos, según Marshall, se torna
inadecuada, pues los derechos civiles tienen una doble dimensión: los derechos civiles de la
libertad individual y la igualdad ante la ley (reivindicados y conquistados por la burguesía
emergente); y los derechos civiles económicos como el derecho de formar sindicatos y el derecho
de huelga (reivindicados y conquistados por la clase trabajadora).

Otro grupo de críticas se centra en la reducción que propone Marshall en su enfoque a la relación
entre clase social y ciudadanía, cuando lo cierto es que el problema de la ciudadanía abarca el
tema de las clases sociales, pero va mucho más allá, como lo precisa Held:

El conflicto de clase puede ser perfectamente un importante medio para el desarrollo de

los derechos ciudadanos pero de ninguna manera es el único que reclama atención. Si la
ciudadanía implica la lucha por la pertenencia, y la participación en la comunidad,
entonces su análisis abarca el examen de los modos en que los diferentes grupos, clases

157
 y movimientos pugnaron por conquistar mayores grados de autonomía y control sobre sus
vidas vis-à-vis las distintas formas de jerarquía, estratificación y opresión política. El
debate posmarshalliano debe ampliar el análisis de la ciudadanía y dar cuenta de los
temas planteados, por ejemplo, por el feminismo, el movimiento negro, los
ecologistas... y quienes han abogado por los derechos de la infancia.

La reflexión sobre los derechos de ciudadanía enfrenta hoy una nueva frontera, pues no es
posible limitar esta discusión al espacio de estos derechos en el marco del Estado-Nación. La
globalización crea una brecha entre una ciudadanía que confiere derechos en el contexto de la
comunidad nacional y el desarrollo de legislación internacional que impone nuevas regulaciones
sobre individuos, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.

La elaboración de una teoría de la ciudadanía moderna, adecuada a las realidades de nuestro

tiempo, supone también relegar la visión de los derechos de libertad, el pluralismo y el imperio
de la ley como simples formalismos e ilusiones engañosas. Las bases de esta visión pueden
resumirse, siguiendo a Zolo, en cuatro puntos:

1- La ciudadanía es fruto de dos grandes procesos de diferenciación que

acompañan al Estado moderno:
...la separación del subsistema político del ético y religioso y la
autonomización del subsistema económico respecto del político. La
atribución de la ciudadanía “formaliza” los agentes individuales,
precisamente porque, los abstrae de las determinaciones
(económicas, sociales, religiosas, etc.) que caracterizan a esos
agentes dentro de los otros subsistemas primarios
2- La noción de ciudadanía debe oponerse, más que nada, a la de sujeción, según
la cual los individuos no tienen ningún derecho respecto de la autoridad
política.
3- El concepto de ciudadanía descansa sobre los supuestos individualistas de la
teoría liberal clásica. El sujeto legal es el individuo y no la familia, el clan, la
nación, la ciudad o la humanidad. La ciudadanía moderna se opone a la idea
de una pertenencia orgánica a la ciudad. El organicismo político concibe a los
individuos como parte de un sistema estratificado, parte de un todo, basado en
fundamentos éticos o naturales; la ciudadanía moderna ve la política como un
“constructo” social, como algo artificial (contrato).
4- La ciudadanía opera dentro de la esfera soberana del Estado moderno
(organización política territorial y burocrática). Sólo los miembros de la
comunidad política nacional se consideran ciudadanos, en oposición a los
extranjeros.

A pesar de que los señalamientos anteriores implican escoger una serie de opciones teóricas en
cuanto al tema de la ciudadanía, resulta conveniente -para efectos inmediatos- exponer las
variadas concepciones que existen en torno al tema, así como desarrollar, aunque se haga
superficialmente, algunas de las discusiones más importantes sobre la materia.

Diversos enfoques de la idea de ciudadanía

En este apartado se expondrán las visiones liberal, libertaria, comunitarista y republicana de la

ciudadanía. Para algunos, esos enfoques pueden reducirse a dos: liberalismo y comunitarismo,
punto de vista que simplifica la explicación, de manera que optaremos por una división
cuatripartita, con el propósito de proveer un análisis más rico de las discusiones.

158
El enfoque liberal

La noción liberal de la ciudadanía parte del concepto de libertad negativa; libertad del individuo
frente al Estado. La libertad máxima es una libertad presocial, que significa no verse interferido
por los otros. En ese sentido, la maximización de la libertad exige la minimización del Estado. El
individuo establece su identidad en oposición a la sociedad y considera a la ley y al Estado como
los principios de renuncia a su voluntad.

Sus preferencias son prepolíticas: sus gustos y sus querencias, como

las preferencias de un consumidor, ni se discuten ni se justifican....
Se forman privadamente y, después, hay que buscar el mejor modo
de satisfacerlas. En la medida en que ello requiera de los otros, la
política se encargará de la satisfacción o favorecerá la negociación
entre intereses contrapuestos... habrá que fijar reglas para
coordinar intereses contrapuestos.... La tarea de las instituciones
públicas es agregar y atender las preferencias.

La necesidad de dar cuenta de las instituciones políticas frente a la afirmación del individuo lleva
a explicaciones liberales más complejas, que sobrepasan la concepción del Estado Mínimo.

En nuestros días, la teoría más elaborada del liberalismo político se ofrece en el planteamiento
de John Rawls, para quien la tarea de la filosofía política consiste en elaborar una teoría de la
justicia distributiva, que pueda ser compartida por todos los miembros de una sociedad con
democracia liberal.

Si una teoría de este tipo toma cuerpo en las instituciones, los ciudadanos se adherirán a ella,
pues refleja sus convicciones acerca de lo justo. Sin embargo, la elaboración de esta teoría
presenta algunas dificultades, en cuanto a la diversidad de concepciones que existen en las
sociedades pluralistas sobre la vida justa, lo que Rawls llama distintas doctrinas comprehensivas
del bien, la diversidad de cosmovisiones, propias del pluralismo, y la diversidad de las sociedades
modernas, así como los diferentes proyectos para una vida feliz. ¿Cómo organizar la convivencia
entre estos diferentes proyectos? La solución estriba en determinar si hay valores compartidos
en todas las doctrinas, aunque estos no coincidan en el conjunto de su cosmovisión.

De aquí surge la hoy célebre distinción en el ámbito ético-

político entre lo justo y lo bueno, entre una concepción moral de la
justicia, compartida por la mayor parte de los grupos de una
sociedad, y los distintos ideales de felicidad que pretenden orientar
la vida de una persona en su conjunto. Aquellos valores que todos
comparten componen los mínimos de justicia a los que una sociedad
pluralista no está dispuesta a renunciar, aunque los diversos grupos
tengan distintos ideales de vida feliz, distintos proyectos de
máximos de felicidad.

La tarea fundamental de una sociedad pluralista consiste en la articulación de estos mínimos y

máximos para mantener la justicia y lograr la felicidad. El liberalismo político se interesa por el
ciudadano, quien espera que la sociedad le haga justicia al suministrarle los bienes necesarios
para llevar adelante, por sí mismo, su proyecto de vida feliz. La comunidad política tiene el
compromiso de defender una concepción de justicia en torno de la cual ya existe un acuerdo o
visión que sirve de referente en la solución de los conflictos sociales.

159
La aproximación libertaria

El planteamiento libertario surge con el florecimiento político de la Nueva Derecha y pretende

evidenciar la relación entre el Estado y el individuo como una cuestión meramente contractual.
Para los libertarios, la ciudadanía no es valiosa en sí misma, su necesidad radica en las demandas
por bienes de provisión pública. El ciudadano es un consumidor racional de bienes públicos, lo
cual lleva a los libertarios a pensar en el Estado como una gran empresa, y en los ciudadanos
como sus clientes. En la medida en que el Estado responda a la demanda, no interesa -en
principio- llegar a un acuerdo sobre los derechos de ciudadanía.

La fuerza de la posición libertaria reside en que toma en serio el

pluralismo. Supone que las personas tienen posiciones radicalmente
diferentes de la buena vida y sostiene que el modo de afrontar este
problema es despolitizar la ciudadanía, convertir el ámbito público
en una versión sustituta del mercado. Las personas deberían
ejercer su elección en cuanto consumidores, ya sea a través de un
contrato individual con las oficinas públicas, o bien votando con sus
pies.

Sin embargo, esta posición ha sido criticada, pues se dice que destroza el concepto de
ciudadanía, el cual implica derechos comunes y bienes disfrutados en conjunto; el planteamiento
libertario los reduce a su mínima expresión, debilitando y erosionando el sentimiento mismo de
identidad ciudadana. La ciudadanía quedaría limitada entonces a la posibilidad de contratar,
dentro de los límites de una comunidad elegida, o a una exhortación moral, a los buenos
ciudadanos que quieran realizar una actividad voluntaria en favor de los demás. El
planteamiento podría ubicarse en el contexto del liberalismo político, aunque en una versión
extrema.

La óptica comunitarista.

La mejor descripción del ciudadano comunitario se obtiene al compararlo con un equipo, donde
cada jugador es responsable por su labor y todos los jugadores, colectivamente, no se oponen,
sino que constituyen el equipo.

No tienen derechos frente al equipo, sino responsabilidades: no

tienen intereses privados que proteger, nada hay fuera del interés
colectivo.

Existe una idea de bien compartida, que permite a todos reconocer el camino correcto. Esa idea
constituye el cemento que permite la unidad social.

El ciudadano comunitario es un zoon politikon, profundamente social, su integración en la

sociedad le proporciona la identidad y los valores entre los que puede escoger y juzgar. Tal
concepción se torna contraria de la libertad negativa; es una libertad con los otros.

Hay un predominio de la idea del deber, concebido como el reconocimiento del ciudadano en una
idea del bien, de la que se participa con los otros integrantes del equipo. La ciudadanía es ante
todo una confirmación de valores compartidos, una afirmación de la homogeneidad y de la unidad
del cuerpo social. Existe poco espacio para la deliberación y la confrontación cuando lo que
impera es el ideal de la buena vida y cuando las voluntades particulares se transforman en
voluntad general; es lo que Habermas ha denominado una “comprensión comunitarista ética,”

160
una comunidad ético cultural que se determina a sí misma, donde los ciudadanos son partes de
un todo y la ciudadanía se reduce a la práctica de la autodeterminación colectiva.

Este modelo se convierte en una concepción totalizante que destruye el pluralismo y la

autonomía de las personas. Por otra parte, es utópico pensar en la existencia de sociedades
homogéneas en la actualidad y en el pasado.

Esta fascinación con la unidad y la homogeneidad sociales lleva en sí el germen del totalitarismo,
pues descarta la posibilidad de una coexistencia entre diversas ideas posibles del bien social, así
como la posibilidad de la transacción y discusión entre aquellas.

El modelo republicano

El ciudadano republicano es activo y participativo, aunque no se diluye en la idea del bien

colectivo. El republicanismo considera al ciudadano como un participante activo en la dirección
de la sociedad mediante el debate y las decisiones públicas. Toma la concepción liberal de los
derechos y le suma la idea de que un ciudadano se identifica con su comunidad política y se
compromete con la promoción del bien común, sin que esto implique adherir a una concepción
sustantiva del bien común.

La máxima libertad no se consigue sin los otros. Pero,

tampoco, la libertad es otorgada por los otros. A cada ciudadano le
corresponde defender su propia libertad y esa misma defensa forma
parte del reto mismo de construir una vida valiosa.

Los derechos asegurados colectivamente se convierten en las condiciones que hacen posible la
responsabilidad; la idea de libertad positiva tiene un espacio en la concepción republicana de la
ciudadanía.

Jurgen Habermas resume el sentido de la unión entre los derechos garantizados y la necesaria
participación política, al señalar:

…el modelo republicano de la ciudadanía nos recuerda que las

instituciones de la libertad, aseguradas en términos de derecho
constitucional, tendrán o no valor, conforme a lo que haga de ellas
una población acostumbrada a la libertad, acostumbrada a
ejercitarse en la perspectiva de primera persona del plural, de la
práctica de la autodeterminación. El papel del ciudadano
institucionalizado jurídicamente ha de quedar inserto en el
contexto de una cultura política habituada al ejercicio de las
libertades.

Queda claro que la mera discusión y el debate no son suficientes. Se evidencia la necesidad de
una cultura política que garantice un ejercicio permanente de los derechos a la participación, y
de una Constitución que establezca claramente los derechos, en particular los límites de las
mayorías.

Libertad negativa o autonomía privada y libertad positiva o autonomía pública se fusionan, lo que
permite defender los derechos básicos frente a las injerencias sociales, pero también:

…se abre a la pluralidad social al permitir un casi ilimitado acceso a

la esfera y decisiones públicas a todos los ciudadanos y grupos
sociales. Ambas dimensiones serían complementarias, igual de
importantes y asentadas en un origen común. El ciudadano no

161
 podría hacer uso de su autonomía pública si no poseyera la
independencia necesaria garantizada por la autonomía privada; y a
la inversa, no podría asegurarse una regulación consensuada de esta
última si no puede hacer uso adecuado de su autonomía pública.

Se reconoce la diversidad social en el acceso que todos los sectores pueden lograr a los foros de
discusión y de toma de decisiones, y en la inexistencia de barreras para las demandas que
presentan; derecho de participar en la deliberación, lo que no resulta válido es pretender el
pleno reconocimiento de las exigencias de un sector determinado.
La noción de democracia deliberativa se encuentra estrechamente relacionada con el enfoque de
la participación como integración y ejercicio de influencia sobre el proceso de la comunicación
política; el poder comunicativo pasa pues a un primer plano de las consideraciones de la teoría
política.

Consecuentemente, se produce un enfoque diferente de las relaciones entre las instituciones y

las prácticas sociales. Se trata de un proceso de interacción entre la normatividad del status del
ciudadano y su práctica efectiva.

Se entienden las constituciones democráticas como otros tantos

proyectos en los que a diario trabajan el poder legislativo, la
justicia y la administración, y por cuya prosecución se sigue
luchando siempre en el espacio público político… Sólo una
democracia entendida en términos de la teoría de la comunicación
es también posible bajo las condiciones de las sociedades
complejas... son los flujos de comunicación de un espacio público
activo que se halle inserto en una cultura política liberal los que
soportan la carga de la expectativa normativa.

La ciudadanía republicana permite hablar de una ciudadanía activa y participativa, en oposición a

la ciudadanía pasiva, caracterizada por una visión del ciudadano como administrado-elector. La
ciudadanía pasiva es sufrida (subie), ligada a la observancia de la regla común, a lo instituido, y
caracterizada también por la delegación y la sumisión. Una perspectiva de ciudadanía
republicana permite pensar las modalidades de una ciudadanía activa, en la que la pertenencia a
una comunidad pase por la observancia de sus reglas de funcionamiento, pero con
corresponsabilidad en la elaboración y gestión de aquellas. El ciudadano activo se asume como
tal y es un factor fundante de la comunidad; a través de su actividad deliberativa que crea la
ciudadanía propia y de sus conciudadanos.

En la próxima sección nos ocupamos de algunas vías para desarrollar esta nueva visión de la
ciudadanía.

Hacia una ciudadanía activa.

La ciudadanía activa implica el desplazamiento de una cultura política de espectadores a una de

actores. Pareciera sencillo, pero, ¿qué significa ese paso en concreto?

Ante todo, resulta imprescindible educar en ciertos valores como la tolerancia y el respeto, y en
la autoestima, en la clara comprensión de los valores de la dignidad personal, pero
fundamentalmente en un esfuerzo por promover la buena información de los ciudadanos sobre
la esfera pública y el debate de las distintas opciones que ahí se presentan.

162
 La capacidad de persuadir y de ser persuadido correctamente
es, así, un instrumento esencial de la práctica política democrática.
En sí misma la persuasión retórica es algo así como una adhesión
que acordamos acerca de una opinión surgida en el seno de un
discurso público. No es el resultado de una ciencia específica, sino
de un arte común, del arte cívico del encuentro deliberativo en el
seno del discurso.

Aunque todos los ciudadanos participan de esa capacidad deliberativa, su ejercicio se encuentra
condicionado por la educación recibida, por la capacidad de formar juicios propios, pero lo cierto
es que tales juicios sólo pueden formarse mediante la práctica política misma, lo cual implica
concebir la educación cívica o política como una cuestión práctica, como una manera de vivir,
aunque no se descarta la formación conceptual, la transmisión de contenidos de carácter
sustantivo en su forma abstracta.

El gran problema de la educación cívica, de aprender a vivir en conjunto, consiste en combinar la

identidad con la libertad para participar en la vida social. La vida social no puede reducirse al
mercado, y la identidad a la pertenencia a la comunidad. Hay una reinvidicación del sujeto como
capacidad de resistencia y de distancia frente a las lógicas del poder. Como lo ha demostrado
Alain Touraine, la sociedad política se define como:

…una relación de amistad que respeta la distancia al mismo tiempo

que genera la comunicación. No implica la connivencia que supone
la pertenencia sino que exige respeto, y consiste en considerar al
otro como igual a uno mismo, sin inscribirse en un conjunto
englobador de uno y otro.

La ciudadanía democrática debe asentarse en el reconocimiento de los derechos fundamentales

que limitan todo poder social y sobre la solidaridad que permite a cada individuo afirmarse como
sujeto social. Según lo afirma el mismo Touraine:

En resumen la identidad del Sujeto solo puede construirse por

la complementariedad de tres fuerzas…; la lucha personal de
salvaguardar la unidad de la personalidad…; la lucha colectiva y
personal contra los poderes que transforman la cultura en
comunidad y el trabajo en mercancía; el reconocimiento
interpersonal; pero también institucional, del otro como Sujeto.

La ciudadanía democrática sólo puede fundarse en el recurso a un “principio de limitación del

poder social e incluso en un fundamento no social del orden social”, como son los derechos
universales del hombre: es el principio que pone al individuo por encima de la lógica de un
sistema y, mediante ella, de los intereses materiales e ideológicos de quienes lo dominan y
dirigen.

Un programa para desarrollar la ciudadanía activa tiene que dirigirse a la investigación de

diversos procesos generadores de esta:

1- La lógica de la autoafirmación. Deben analizarse aquí los elementos culturales

que permitan elaborar una visión del individuo y de la vida social que no se
reduzca a la organización instrumental, utilitaria, de la vida colectiva ni
tampoco al conformismo con la organización social (derecho de resistencia).
2- La lógica de la pertenencia. No se trata de partir de un individualismo libre de
vínculos; por el contrario, se debe reconocer que deseos y preferencias
individuales están estrechamente condicionados por procesos sociales y que no
podemos existir sino con los otros, reconociéndolos y siendo reconocidos por

163
 ellos como sujetos. Pertenecer no significa, sin embargo, disolverse en la
comunidad, ni en la voluntad general.
3- La lógica de la participación. Es el fenómeno de la deliberación, del contraste
de los discursos. A partir del reconocimiento de la autonomía individual, nos
inscribimos en la ruta de la confrontación de diversas visiones parciales y
generales de la vida, de la discusión de los diversos proyectos de vida en común
y personal. Implícito se ubica el principio de la tolerancia, de admitir la
diversidad y lo distinto como partes consustanciales de la existencia con los
otros.
4- El principio del pluralismo. Pero la tolerancia se deriva de un principio aún más
general: el respeto del pluralismo, el reconocimiento del derecho de los otros de
tener su propia visión y luchar socialmente por los objetivos que de esta se
desprenden.
5- Los deberes de la responsabilidad. La libertad implica responder por su
ejercicio; no es posible el funcionamiento de la vida social sin la delimitación
de esta órbita de la convivencia, sin asumir el compromiso que implica la
amistad cívica, aunque esto, en ningún momento, signifique la disolución de la
personalidad en el todo social.
6- La ciudadanía local y cosmopolita. No toda la actividad cívica puede quedar
reducida al marco del estado nacional. Las formas de participación de la
proximidad, junto con los elementos de integración mundial que surgen como
consecuencia de visiones nuevas (derechos humanos, movimiento ecologista,
participación de las mujeres en la vida pública) deben incorporarse a esta
indagación.
7- El Principio de Solidaridad La pertenencia a la comunidad política y la
protección social de la libertad, no pueden fundarse en la exclusión de
importantes sectores de la población de los beneficios del progreso material, de
la cultura y la participación en las decisiones. Es necesaria una política de
solidaridad que disminuya distancias entre categorías sociales y combata la
discriminación y la segregación, abriendo espacios para la igualdad de
oportunidades.

Tales premisas constituyen un programa tentativo que busca desembocar en respuestas más
concretas al problema de la exclusión, de la pérdida de civismo y de participación en la vida
pública.

Los desarrollos posteriores permitirán una ampliación detallada tanto de las cuestiones teóricas
aquí esbozadas, como de las soluciones prácticas que buscamos. Lo que sí resulta cierto es que la
pregunta por la ciudadanía trasciende en gran medida el problema teórico y nos coloca ante los
problemas de buscar nuevas formas de convivencia en un contexto radicalmente diferente, donde
nacen las ideas y las prácticas en torno al tema de la ciudadanía.

Trabajo individual

1. ¿Con sus propias palabras como definiría ciudadanía?

2. ¿Cuáles son los principales enfoques acerca de la idea de ciudadanía?

Autoevaluación
1. ¿Qué nuevos aprendizajes le ha dejado la lectura?
2. ¿Puede identificar al menos tres ideas de cómo construir ciudadanía?

164
DECIMA SEPTIMA SEMANA

LECTURA

DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICA SOCIAL

El contexto latinoamericano y sus paradigmas

Las reformas estructurales que han tenido lugar en América Latina durante las últimas décadas
han estado vinculadas a la adopción de un nuevo modelo de desarrollo. Este nuevo modelo
modifica los criterios y las prioridades de la política económica, el carácter y la estructura del
Estado en general y de la política social en particular, todos procesos íntimamente ligados a la
globalización —con la exigencia mundial hacia la eficiencia— y a la redemocratización de nuestros
países.

En el ámbito económico, el modelo de sustitución de importaciones que surgió después del

período de ajuste en la década de los ochenta, está siendo reemplazado por uno basado en la
competitividad en el mercado internacional. A raíz de la crisis de financiamiento externo que
afectó a la mayoría de los países latinoamericanos, los equilibrios macroeconómicos se
incorporaron como componente central de las políticas nacionales económica y presupuestaria.

En el ámbito político, las reformas han implicado cambios en el rol del Estado, y en su estructura
y tamaño. El paradigma del Estado está cambiando desde uno de bienestar —que se
responsabiliza directamente por la integración social y nacional— a uno que regula y “habilita”
(enabling State). Este “nuevo” Estado aseguraría las oportunidades de integración a través de los
mecanismos del mercado, habilitando a sujetos individuales para que accedan a las
oportunidades presentadas por el mercado. La modernización, la descentralización y la
democratización son todas metas de este proceso, aunque en la práctica puedan ser
contradictorias.

La fase de transición que vive América Latina se caracteriza por el desmonte del carácter estatal
que tuvieron diversos servicios y empresas; por nuevas tendencias en la administración pública, la
valorización de la pluralidad de actores privados, la primacía de las señales del mercado y sus
agentes como determinantes de la asignación de recursos en la sociedad, y por la revalorización
de la democracia como sistema político.

El Estado ha comenzado a reconfigurarse y descentralizarse en muchos actores e instancias. El

proceso ha dado lugar a nuevos espacios políticos —los gobiernos municipales— y a nuevas
preocupaciones políticas —la participación y el derecho a la ciudadanía—, ambos elementos que
dan cuerpo a un ámbito local.

En este contexto, a la política social se le ha asignado la función de crear los prerrequisitos del
crecimiento económico, y se ha puesto gran énfasis en mejorar la eficiencia del gasto social. Así,
se ha considerado imperativo aumentar el impacto y la eficiencia de las políticas sociales. El
Estado interventor y protector es reemplazado por un Estado subsidiario, que tiende a
concentrarse en las funciones de financiamiento, regulación y diseño de la política social,
dejando al sector privado un mayor espacio para la provisión de servicios sociales. Al mismo
tiempo, han adquirido mayor importancia los criterios de focalización y eficiencia en el uso de los
recursos. Este proceso ha sido visto como un cambio de paradigma de política social, relacionado
a un cambio en el modelo de desarrollo.

En el campo de los servicios sociales, las reformas en América Latina se han dirigido
principalmente a introducir elementos de competencia en su provisión, a través de la

165
participación de agentes privados y de cambios en las modalidades de apoyo estatal. Un ejemplo
de esto último es el cambio desde el subsidio a la oferta al subsidio a la demanda de servicios.
Paralelamente, se ha procurado descentralizar la prestación de aquellos servicios que continúan a
cargo del Estado, crear nuevos esquemas de gestión pública orientada a resultados, dar
autonomía efectiva a las entidades públicas prestadoras de servicios y establecer mecanismos de
participación ciudadana.
Asistimos a un proceso de profundos cambios institucionales en la región. Felipe Portocarrero
(1997:207) señala que “no se puede aplicar políticas nuevas con un Estado viejo; se requiere
‘reinventar al gobierno’, esto es, constituir una autoridad social que se convierta en el espacio de
coordinación, articulación e integración de políticas a nivel nacional, regional y local”. Para esto
se requiere, como acción estratégica, la inversión en capital humano.

Sin lugar a duda, hoy en día uno de los desafíos principales del desarrollo es fortalecer la
capacidad del Estado de desempeñar adecuadamente su papel en el desarrollo. El Banco Mundial,
en su informe anual de desarrollo de 1997, subraya la necesidad de mejorar la capacidad estatal
para acrecentar el bienestar económico y social. Señala que es necesario “acomodar la función
del Estado a su capacidad” a través de ajustes en los incentivos y combinaciones adecuadas de
éstos: normas y controles, más competencia dentro del Estado y mayores cauces de opinión y
participación. Un aspecto clave de este proceso de fortalecimiento es incentivar un Estado que
aprenda.

La descentralización

Sus significados

En nuestro continente, la descentralización constituye un proceso de cambios institucionales

reciente e inacabado. Este proceso ha sido apoyado por aquellos que la perciben como un
mecanismo para disminuir el tamaño del Estado y su control sobre el capital, y también por
quienes ven en la descentralización la posibilidad de una mayor democratización del Estado y de
la sociedad civil. En un contexto de reordenamiento económico y de redemocratización, se
supone que el traspaso de funciones y de recursos desde el ámbito central de gobierno hacia
niveles regionales y locales contribuye a afianzar y consolidar los procesos de democratización y
modernización de la gestión pública, elementos indispensables para el desarrollo que demanda el
nuevo contexto económico.

Desde el punto de vista económico, y en el marco de procesos de reconversión y globalización de

la economía, la descentralización aparece como una forma de incrementar la eficacia y eficiencia
—técnica y social— en la provisión de servicios del Estado. Ello porque posibilita una mayor
flexibilidad de la gestión y mayor acceso a información sobre las preferencias y necesidades de la
población a escala local. La descentralización, entonces, es una estrategia de instrumentación de
políticas concretas, una forma adecuada de asignación de recursos, sea porque es posible una
mejor identificación de los beneficiarios, o porque se simplifica y transparenta el control de la
gestión.

La descentralización aparece ligada a modernización del Estado, al formar parte de los ajustes
estructurales y de la necesidad de cambios en un contexto globalizado. La economía mundial ha
impuesto a nuestros países la prioridad de mantener los equilibrios macroeconómicos, por sobre
la promoción activa de estructuras microeconómicas eficientes. Por lo tanto, como componente
de la modernización, a través de la descentralización se busca racionalizar inversiones y mejorar
la eficiencia y efectividad del aparato estatal, en el supuesto de que una distribución de
funciones y de recursos hacia niveles inferiores aumentaría la eficacia y eficiencia de las acciones
estatales.

Campbell (1994:33) señala que “al organizar la división de responsabilidades sobre el gasto, los
gobiernos deben buscar el equilibrio entre dos dimensiones de la eficiencia: la producción de

166
servicios e infraestructura, que casi siempre se ve favorecida por la centralización debido a las
economías de escala; y la asignación de recursos, que es mejor cuando está descentralizada, pues
las jurisdicciones locales conocen mejor sus necesidades. En la práctica, lograr el equilibrio
depende de muchos factores, siendo el más importante la capacidad institucional al nivel local”.

Desde el punto de vista político, la descentralización ha formado parte de los esfuerzos de

democratización en marcha, en tanto forma de acercar el gobierno a la ciudadanía y de promover
una efectiva participación ciudadana. Desde el comienzo, el debate sobre descentralización en
América Latina estuvo unido al problema de la gobernabilidad, dado el escenario en que se
conjugaba la crisis estructural en los ámbitos productivo y estatal, con el proceso de
democratización luego de más de una década de gobiernos autoritarios.

Uno de los mayores avances de los procesos de descentralización tiene que ver con la elección
“democrática” de los gobiernos municipales, pese a que aún queda por perfeccionar este aspecto
de las reformas. La democratización y la descentralización han reforzado y dado mayor
legitimidad a los gobiernos locales, lo que ha creado las condiciones para que en bastantes casos
se exprese una capacidad de liderazgo público local de alcaldes, intendentes o gobernadores
(Borja y Castells 1997).

Los gobiernos latinoamericanos han ido descentralizando poderes y funciones desde el ámbito
nacional al local. Al mismo tiempo, las fuerzas democráticas, combinadas con la emergente
conciencia respecto del entorno local, han energizado las estructuras políticas en las
municipalidades, las que hoy cuentan con mucho mayores atribuciones que en el pasado
(Rodríguez y Winchester 1997:16). Muchos gobernantes locales dicen: no queremos más
competencias, sino más recursos. Se ha producido un desfase entre el crecimiento de las
funciones y demandas y el de los recursos, pero en muchos casos lo que se reclama es más poder,
libertad, y autonomía.

A la descentralización del Estado corresponde, así, una igual descentralización del conflicto, lo
que en la práctica implica la transformación de los gobiernos locales en posibles espacios de
lucha y de experiencias de conquista para la ciudadanía. En este proceso, la identidad local
puede verse fortalecida. Si bien esto tiene aspectos positivos y posibilita una proximidad que
facilita la participación, también tiene limitaciones y no debe ser sobrevalorado. La legitimidad
de este espacio —acceso equitativo para la sociedad civil, participación efectiva y transparencia
en la toma de decisiones— es asunto de discusión y estudio. Este espacio tiende a ser vulnerable a
la vida política local, y algunos ven en lo local bloqueos a los cambios y reforzamiento de los
aspectos más tradicionales.

En este sentido, es necesario examinar las trabas que impone el proceso de descentralización,
pero también las limitaciones y potencialidades que poseen los niveles subnacionales para asumir
un papel activo en el desarrollo en este nuevo contexto.

Tesis básicas sobre la descentralización

¿Cómo se concibe?

Como un proceso de redistribución espacial y social del acceso a las oportunidades del
desarrollo y el bienestar por parte de las familias.

Como la capacidad de gobernarse democráticamente; con autonomía en el marco de los
objetivos nacionales; con eficacia, eficiencia y transparencia, respondiendo a los desafíos
y potencialidades de cada espacio.

Es un proceso que transfiere poder y decisión, recursos a los gobiernos departamentales y
municipales, y a las instancias correspondientes de la población organizada. Se
contrapone a las dictaduras que se sustentan en la concentración del poder.

167

Tiene íntima vinculación con la modernización y democratización del estado. Entendida
ésta como la capacidad de hacer de él, un eficiente promotor del desarrollo en el
conjunto del país y con los roles particularmente importantes en los espacios de mayor
aislamiento y pobreza.

Es un proceso integral que busca una equilibrada relación entre Guatemala metropolitana
y el resto del país, así como en el interior de los departamentos. Entre el medio urbano y
rural.

Es una construcción social y por ello un cambio cultural de nuestros pueblos hacia una
actitud participativa, emprendedora y de responsabilidad ciudadana. Requiere de un
consistente soporte legal, administrativo y fiscal, enmarcado en los desafíos de la
globalización, constituyéndose entonces como un proceso que favorece la inserción
ventajosa de nuestro país en el contexto internacional, mediante el aprovechamiento de
sus potencialidades competitivas.

Se trata de un objetivo nacional para dar viabilidad al desarrollo nacional y por lo tanto,
requiere de un compromiso persistente de la sociedad, el estado y las fuerzas políticas,
más allá de uno u otro período de gobierno. Requiere de consensos a largo plazo,
concertación de voluntades y complementariedad de esfuerzos.

La descentralización: las complejidades de un concepto

Para S. Boisier la descentralización en cuanto proyecto político que se extiende está matizada
por una importante confusión que acompaña a sus planteamientos. A su juicio, la comprensión y
puesta en escena del proceso descentralizador implica reconocer cuatro megatendencias
emanadas de los contextos globalizadores que hoy observamos y son cruciales para favorecer los
procesos en cuestión.

La primera, corresponde a la revolución científica y tecnológica y sus variados impactos en la

producción, de la información y el transporte. La cual ha dado lugar a una nueva forma de
estructurar la economía, la organización industrial, el quiebre del sindicalismo a gran escala, la
preeminencia de los insumos de los conocimientos sobre los insumos tradicionales y, finalmente,
por el lado del asentamiento territorial del nuevo parque industrial. En segundo término, los
procesos de reestructuración política del Estado y Administrativa del gobierno, que se expresan
como una fuerza transideológica que impulsa la descentralización. En tercer lugar, la creciente y
universal demanda de los cuerpos organizados de la sociedad civil por mayores espacios de
autorealización, lo que supone tanto descentralización (cesión del poder) como autonomía
(campos específicos de competencia) y, por último, la tendencia a la privatización de las
actividades productivas y de servicios que actuaría como escenario favorables a la
descentralización.

Los actuales planteamientos en torno a la descentralización presentan variantes importantes

respecto a los períodos precedentes que estuvieron determinados por la tendencia de la
Planificación del Desarrollo Regional y, particularmente, los cambios que allí se proponían se
orientaban a afectar a los procesos económicos. En el actual orden de cosas el acento se ha
dirigido hacía lo político - administrativo.

Para Carlos De Mattos el analizar las diversas vertientes sobre descentralización permite
distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen algunos puntos
coincidentes, responden a concepciones ideológicas diferentes. El primero, es el que considera a
la descentralización como un medio para el desarrollo endógeno; el cual es sustentado por los
denominados regionalistas o localistas que plantean que la descentralización constituye la
alternativa más plausible para la democratización de la sociedad , la trasparencia de las
decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de participación social. Entre las figuras
destacadas de ésta tendencia destaca el economista chileno S. Boisier. El segundo discurso, se
asocia al nombre de J.Borda y J.L. Coraggio; el cual sitúa la descentralización como un medio
para una democratización popular. De manera de que ésta puede llegar a constituirse un

168
instrumento propicio para impulsar una suerte de democratización social desde las comunidades
locales.

La tercera postura, observa la descentralización como un medio para una reestructuración

capitalista; es decir, se la considera como uno de los aspectos centrales de una reforma del
Estado compatible con la restauración neocapitalista y con la globalización de la economía del
mundo. Esto es, que la reestructuración productiva requiere de una organización social flexible y
con presencia mundial. Sería, en consecuencia, la expresión discursiva del proyecto neoliberal
que tendrá como antecedentes primarios los aportes de Hayek en la década del 40 y, que han
tenido resonancia en organizaciones internacionales como el Banco Mundial y en el diseño de sus
políticas para América Latina. En definitiva, en cualquiera de sus modalidades descentralizar
estaría significando una intervención en la estructura político - administrativo con la finalidad de
modificar la forma y el grado de regulación del Estado en determinados ámbitos políticos.

Por su parte, C. Van Haldenwang afirma que la racionalidad de la descentralización se puede

comprender atendiendo a las diversas perspectivas teóricas, tanto del neoliberalismo, el
neoestructuralismo y el neomarxismo.

En la primera perspectiva, la reforma descentralizadora se intenta para aumentar la eficiencia

global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulación estatal. El argumento
principal - sostiene el autor - es que, junto con el crecimiento demográfico y la aceleración de la
urbanización, se llega a una inflación de demandas distributivas dirigidas al Estado; las que van
acompañadas de una incapacidad administrativa (incapacidad de ampliación eficiente del aparato
burocrático), lo que conduce a una inflación regulativa (con deterioro concomitante de la calidad
de los servicios) y se llega, así, a una crisis del presupuesto estatal.

En la perspectiva neoestructuralista, la reforma descentralizadora tiene por objetivo aumentar la

efectividad del sistema por medio de la racionalización de la regulación estatal. En tal sentido,
que la crisis del Estado latinoamericano tiene dos dimensiones: crisis de endeudamiento externo
y crisis de distribución y legitimidad interno. La crisis de endeudamiento limita los espacios hacia
fuera y obliga al costoso proceso de ajuste; la crisis de distribución causa polarización
socioeconómica que afecta más a algunas regiones que a otras. Por consiguiente, el régimen
pierde legitimidad y la presión política de la periferia sube, lo que ocasiona incapacidad de las
instituciones tradicionales de encarar los nuevos conflictos sociopolíticos. La incapacidad
institucional se debe, en buena parte, a la sobre - centralización del Estado. Las estructuras
centralizadas se justificaron en el pasado por la creación del Estado de Bienestar y por el proceso
de modernización económica, pero han perdido su vigencia.

En los enfoques neomarxistas, la descentralización es una respuesta para estabilizar el sistema

frente a las tensiones provocadas por el ajuste económico, por la reproducción de la dominación
política por medio de la privatización, por la modernización y por la fragmentación de la práctica
política. El argumento correspondiente es que, en la nueva fase de acumulación, los países
dependientes viven fuertes presiones de ajuste, con una doble dinámica: por un lado, deben
manejar la crisis de endeudamiento hacia fuera y la crisis presupuestal hacia adentro; por otro
lado, se vuelven criticas las relaciones entre Estado y sociedad, pues los instrumentos de la
intervención estatal se muestran insuficientes, irracionales o demasiados costosos. Esta crisis se
trata de solucionar con la llamada modernización del Estado, proceso que conlleva pérdidas de
legitimidad y nuevas formas de articulación de intereses que, en parte, escapan del control del
Estado. Como reacción, se vienen ofreciendo nuevas posibilidades de participación: esto se llama
democratización del régimen.

En cualquiera de las posiciones - que antagónicas en lo medular - es posible visualizar un

elemento de análisis común, esto es la vinculación de los procesos de descentralización a un
debate respecto de las características que debe asumir el Estado en los actuales escenarios
sociales, políticos y económicos que presenta América Latina.

169
Es decir, la descentralización no es un proceso único que caracterice al actual orden económico,
sino que ocurre paralelamente a su opuesto, la tendencia hacia la centralización; segundo, que el
redescubrimiento de la idea está relacionada con el agotamiento del orden económico que
caracterizó el despegue de la postguerra; tercero, que tanto la derecha como la izquierda tienen
razones "objetivas "para estar seducidas por la idea de la descentralización; aún cuando ésta sea
entendida de manera diferente.

La reforma del Estado, descentralización y democracia emergen como principios axiales

fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la existencia de una sociedad que hoy se
nos presenta como funcionalmente diferenciada.

En los últimos años el proceso de descentralización en América Latina ha estado asociado con la
democratización de Estado y con la modernización de la gestión pública, con el surgimiento de un
nuevo período de regulación estatal en lo económico y, con las posibilidades que desde allí logren
plausibilidad medidas que permitan reorganizar y revitalizar los procesos democráticos. Como
afirma D. Rufian la coincidencia en el tiempo de los procesos de descentralización y democracia
no es azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los proyectos políticos nacionales,
de que la restauración democrática de un ir acompañada de un proceso de perfeccionamiento de
la misma y que esos sólo es posible a partir de una redistribución del poder del estado que
permita un control efectivo del poder por parte de la ciudadanía.

Hay que considerar que gran parte de la discusión politológica y sociológica en torno a la
descentralización recién está asumiendo forma y contenido, particularmente una vez que
comienzan a percibirse los resultados de las experiencias llevadas a cabo en los último 15 años en
la región. Como se planteó anteriormente, tales discusiones no están eximidas de falta de
claridad conceptual, de hecho se expresan en una suerte de sobreabundancias de terminologías y
enfoques que, muchas veces, resultan a lo menos confusa.

En una definición amplia, por ejemplo, B. Smith la define como la transferencia de poder a
niveles inferiores dentro de una jerarquía. Pero así planteado éste concepto también puede
significar la transferencias de competencias a gobiernos subnacionales (descentralización
territorial) o la transferencias de competencias a instituciones para- estatales o incluso no
gubernamentales (descentralización funcional); la que a su vez suele confundirse con el concepto
de privatización.

S. Boisier plantea que la vaguedad conceptual está asociado al empleo de conceptos que tienen
significados diferentes y que se usan como equivalentes; es el caso de los términos
deslocalización, desconcentración y descentralización. Más bien el primero, alude al acto de
trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicio o de
administración.

Por su parte, la desconcentración, corresponde a un acto mediante el cual se traspasan

capacidades para tomar en forma exclusiva y permanente decisiones - desde un nivel
determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango superior - dentro de la propia
organización. En cambio la descentralización significa reconocer determinadas competencias a
organismos que no dependen jurídicamente del Estado. Para que ello pueda ser así, los
organismos descentralizados necesitan poder tener personalidad jurídica propia, presupuesto
propio y normas propias de funcionamiento.

Siguiendo con Boisier, éste argumenta que otro error frecuente consiste en diferenciar
erróneamente las diversas modalidades y clases de descentralización. La cual puede ser
funcional, territorial o política, las que a su vez pueden combinarse dando origen a formas
mixtas. Una descentralización funcional, entonces, implica el reconocimiento de competencias
específicas o delimitadas a sólo un sector de actividad, al ente descentralizado. Por su parte, la
descentralización territorial presupone el traspaso de poder decisional a un territorio o localidad.
Si bien tales órganos tienen personalidad jurídica propia, mantienen una relación de dependencia

170
jerárquica en la generación de sus autoridades. Finalmente, la descentralización política, forma
máxima de la función descentralizadora, se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera
mediante procesos electorales.

Definir la descentralización en cuanto proceso político, pone un punto de perspectiva

significativo en el debate actual, pues implica romper con análisis de quienes observan y
restringen el proceso en una dimensión administrativa; lo cual tiene incidencias fundamentales
para discutir en torno a las posibilidades y limites que presenta la reforma del Estado y los
requerimientos para lograr acompasarse a los dinámicas que surgen de una sociedad
funcionalmente diferenciada.

Enfoques Teóricos sobre la Descentralización.

Como se expresó anteriormente, en términos teóricos generales se pueden observar tres grandes
líneas interpretativas respecto al sentido y objetivos de la descentralización.

En primer lugar, el enfoque neoliberal de la descentralización que la ve como un paso primero

para la privatización de los servicios sociales estratégicos; a la cual se le agrega, la perspectiva
tecnocrática que ha puesto su acento sólo en la dimensión racionalizadora del proceso, buscando
la optimización de la gestión y la reducción de los costos de los servicios públicos.

En un segundo lugar, ésta la línea que resalta tensiones entre las visiones que enfatizan la
descentralización administrativa y su énfasis el rol modernizador o racionalizador de tal proceso,
y la descentralización política.

En tercer lugar, resaltan las perspectivas que han planteado una crítica consistente a lo que han
denominado la utopía descentralizadora, la cual se ha estado convirtiendo en una suerte de
panacea para dar respuesta a todos los problemas del desarrollo; estimulando expectativas
desproporcionadas.

Desarrollo Regional y Descentralización

La relación desarrollo regional, planificación regional y descentralización ha entrado, en los

últimos años, a un complejo proceso de revisión, tanto en sus concepciones teóricas como en lo
concerniente a las experiencias que a partir de ellas se han ejecutado en América Latina en las
décadas precedentes. La inclusión en el análisis de los proceso de diferenciación funcional y
globalización está permitiendo replantear cuestiones que parecían tener ciertos niveles de
certezas en períodos pasados, a pesar de existir perspectivismos a veces encontrados. De hecho,
éstos replanteamientos han impactado desde las definiciones básicas de región hasta en sentido y
plausibilidad que tendría hoy una planificación del desarrollo regional de corte centralista en
éstos nuevos escenarios. Críticas que, en definitiva, apuntan a configurar nuevos marcos
interpretativos para el desarrollo regional y la descentralización bajo los nuevos parámetros de
construcción de lo social.

En un primer término, diremos que el concepto de región ha sido analizado y definido a partir de
diversos paradigmas, las que en suma se pueden identificar en dos grandes agrupaciones. Una que
incluye todas las formulaciones que hacen abstracción de toda consideración histórica - social y
así postulan conceptos que pretenden sean universales, por ejemplo, la Escuela francesa de los
espacios abstractos (F. Perroux y J. Boudebille), la escuela alemana de la región económica (W.
Christaller y A. Lösch), y la región productiva (Teoría de la base económica). El segundo, agrupa a
aquellas elaboraciones cuyo punto de partida es el reconocimiento de la vigencia de un sistema
social históricamente determinado, el cual da origen a toda concepción regional en la medida
que sostiene que la ocupación de un territorio está condicionada por el tipo de relaciones sociales
prevaleciente entre los grupos humanos que se asientan en determinadas partes del continuo

171
geográfico. Entre estas concepciones, se encuentran la de región espacial (J.L. Coraggio), la
región integral (A. Rofman), la región histórica (A. Moreno y E. Florescano).

Sin embargo, en los últimos años se han percibido fuertes posiciones críticas al conjunto de éstos
planteamientos; una de ellas la que constituye las que realiza S. Boisier quien sostendrá que los
modelos interpretativos de región debe ser revisada ya que anteriores conceptualizaciones no
asumían los cambios contextuales y estructurales que se han ido configurando en torno a éste
concepto. Los cuales se deben a la revolución científica y tecnológica y de la globalización.
Fenómenos que dejan obsoletos - sostiene - tres conceptos que han estado ligado a los intentos
de regionalización: distancia, fricción del espacio y contiguidad. De igual manera, el criterio de
tamaño de las regiones como coordenada de definición de éste se agota, pues lo relevante hoy es
analizar la complejidad estructural de un territorio organizado. El cual se visualiza como una
estructura sistémica, siendo sus características más importantes su complejidad y su estado final.
Esta complejidad se refiere a la variedad de estructuras internas que es posible identificar en el
sistema; urbanas, productivas, sociales, políticas; b) los diferentes niveles de jerarquía a través
de los cuales se establecen los mecanismos de retroalimentación y control del sistema y; c) las
articulaciones no lineales presentes en el sistema, que generan estructuras disipativas. Siendo,
en definitiva, el territorio organizado un sistema dinámico; por lo que la búsqueda no apunta hoy
a determinar cuán grande debe ser una región, más bien y por el contrario, lo que interesa es
determinar el territorio organizado de menor tamaño que simultáneamente presente una elevada
complejidad estructural.

En segundo término, la noción de desarrollo regional que ha estado asociado en América Latina a
los modelos de planificación regional del desarrollo ha presentado un recorrido bastante
fluctuante y con posiciones encontradas. El conjunto de estos planteamientos han tenido como
objetivos dar respuesta a dos problemas centrales; por un lado, las denominadas disparidades
regionales y, por otra, la integración económica espacial. Lamentablemente, tras ese período los
estudiosos del tema en general coinciden en que los modelos ensayados no han sido capaces de
lograr su objetivo; lo han conseguido en forma parcial y muchas veces confinado a regiones muy
específicas; se han limitado en la etapa de confección de planes; han servido de simple eslabón
para la planificación nacional; o, en forma más radical siguen siendo teoría en busca de una
práctica. Las principales razones señaladas para este fracaso pueden sintetizarse en:

Desarrollo de modelos trasplantados desde situaciones muy disímiles a las

latinoamericanas, sin la suficiente consideración de las realidades económicas, sociales,
políticas e institucionales, o de otra forma, estructuras económicas, sociales, políticas e
institucionales poco adecuadas a los planteamientos teóricos y supuestos de los modelos,

Dificultades para transitar de la formulación de objetivos de tipo general a los específicos
y más aún, para definir instrumentos de evaluación y control,

Falta de relación entre los objetivos, la estrategia y su base teórica,

Falta de capacidad real de la estrategia para orientar la acción de las instituciones
involucradas y la coordinación entre ellas y,

Carencia de un auténtico compromiso político por impulsar las transformaciones
necesarias para el éxito del proceso.

Podemos agregar, igualmente que los esfuerzos referidos se han orientado en general a modelos
para una planificación regional centralizada, es decir conducida desde dependencias centrales de
gobierno. Mucho menos se ha trabajado en modelos que postulen esquemas de planificación que
incorporen niveles de decisión territoriales más desagregados. Lo cual no deja de ser
tremendamente significativo para los escenarios actuales en que estamos presenciando una
sociedad que se caracteriza por ser funcionalmente diferenciada en la cual opera un sistema
económico abierto; lo cual hace visualizar como insuficiente un sistema de planificación
centralizada en ambientes que se caracterizan por presentar procesos decisorios con un alto nivel
de atomización y, que a la vez, se hace contradictorio con los objetivos globales que se plantea
la descentralización, esto es crecientes niveles de autonomía institucional.

172
Además de los elementos antes referidos, debemos señalar que la crisis de los modelos
planificadores centralistas del desarrollo regional, y de la planificación en su vertiente tradicional
está asociada a la crisis global que ha presentado el Estado desde finales de la década de los
setenta. Para Hopenhayn, la planificación estatal tuvo un rol estratégico, tanto para la
articulación entre lo político y lo económico y entre lo privado y lo público; y entre las diferentes
instancias del sector público que captaban e invertían recursos del Estado. Es decir, el papel del
planificador reforzaba el carácter tanto de mega - actor como de meta - actor del Estado,
recurriendo para ello al manejo instrumental cuyo objetivo último se puede definir - argumenta -
al mejor estilo iluminista – tecnicista, como racionalización socioeconómica de un proceso de
integración y desarrollo en vistas al logro de objetivos previamente acordados por el poder
político del estado y legitimados, en mayor o menor medida, por el consentimiento ciudadano.
Estos roles verán su legitimidad fracturada toda vez que la crisis del Estado planificador se
concibe como pérdida de direccionalidad colectiva, como incapacidad para integrar / modernizar
la sociedad desde la acción estatal, como incapacidad para asignar racionalmente los recursos
entre los distintos sectores sociales, o como conflicto entre la racionalización técnica impuesta
por la planificación y las demandas y las reivindicaciones sociales que emergen desde la sociedad
civil hacia el Estado.

Los nuevos escenarios, tanto teóricos como socio -políticos han permitido ir diferenciando nuevas
posibilidades para la planificación; ahora comprendida - en lo que respecta al desarrollo regional
- en marcos de acción más desagregados, lo que involucra definir modelos que incorporen niveles
de decisiones más autonomizados sustentados en criterios que configuren la noción de desarrollo
desde abajo. Lo que implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles territoriales,
con toda la riqueza que el conocimiento de su realidad concreta puede aportar a favor de su
propio desarrollo.

Las nuevas distinciones que ofrece una planificación regional así concebida - con sus diversas
variantes hoy presentes en la discusión- tiene diversos puntos de encuentros con los aspectos
institucionales y de planificación y administración, como de la teoría organizacional tal como se
ha desarrollado en el marco del sector de la empresa privada. Así, por ejemplo, las distinciones
que se realizan a partir de conceptos como modernización del Estado, gerencia pública,
planificación estratégica del sector público y otras similares que abundan en el discurso político
actual nos señalan la dirección que está tomando los procesos de planificación del desarrollo
regional.

Por consiguiente, en el actual estado del arte de la problemática regional es pertinente señalar
que la noción de Región nos remite necesariamente a la idea de un Desarrollo Regional que alude
a un proceso constante de cambio social, que está al servicio del progreso permanente de la
comunidad regional, de todos y cada uno de los habitantes de la región. Y que para el logro de
sus múltiples y complejos objetivos, la descentralización actúa como una precondición , aún
cuando ésta, también se manifiesta en los planos locales. Estos objetivos del desarrollo regional
pueden sintetizarse en los siguientes:

Crecimiento económico, que involucra el aumento sostenido en la producción de bienes y

servicios regionales,

Sustentabilidad, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad productiva
regional,

Inclusión social, entendida como equidad en la distribución de los frutos del desarrollo y
participación económica, social y política regional, en todas las divisiones territoriales de
la región,

Satisfacción de necesidades básicas, entendida como la provisión de servicios e
infraestructura para el mejor desarrollo de las personas en sus respectivas regiones,

Calidad de vida, referida restrictivamente al mejoramiento de los asentamientos
humanos, hábitat urbano y rural en términos de servicios prestados a la población,
funcionalidad del sistema de centros urbanos y accesibilidad regional y red de atracción
del sistema de centros poblados,

173

Autonomía Regional, definida como creciente capacidad de autodeterminación política
regional, identificación de la población con su región y capacidad de apropiación del
excedente económico generado en ella; y

Protección del medio ambiente, preservando el natural y el construido, en particular
cuidando la explotación de los recursos renovables y los impactos ambientales de la
actividad productiva.

En ésta perspectiva, existe consenso en representar en las denominadas Estrategias regionales de

desarrollo y los mecanismos de planificación que la originan como el medio de mayor
potencialidad y dinamismo para desarrollar y dar actualización permanente a los diversos actores
públicos y privados involucrados en los objetivos del desarrollo regional y de la descentralización.

En definitiva, dentro de las actuales perspectivas que se desarrollan los procesos de

descentralización, el desarrollo regional y la planificación descentralizada y concertada
constituyen una suerte de trilogía que no pueden ser observadas aisladamente, si se pretende
avanzar en situaciones que permitan acompasar al Estado internamente, es decir reconocer y
articular sus diversas lógicas internas y, particularmente generar medios comunicativos
pertinentes y eficientes que sean capaces de reducir las variadas complejidades societales que
hoy tienen lugar en el marco de sociedades funcionalmente diferenciadas. Siguiendo a S. Boisier,
la misión estratégica del estado en estas nuevas complejidades consiste en posibilitar que a nivel
territorial se avance en la construcción política y social de las regiones. Los procesos de reforma
de Estado que está experimentando Chile en las últimas dos décadas y, particularmente, aquellas
que se han iniciado con los gobiernos democráticos desde 1990, probablemente constituyan un
escenario adecuado para visualizar la forma y los alcances de éstas concepciones y de qué forma
se manifiestan o no en las actuales complejidades societales.

En consecuencia, preguntarse por las características, implicancias y efectos concomitantes de la

descentralización asume un carácter fundamental. Ya que se requiere desprenderse de antiguas
imágenes de sociedades funcionalmente integradas que estaban supeditadas a un eje político
central representado por el aparato estatal y, más bien dirigir una mirada sistémica - y enfrentar
como constatación - al incremento de la complejidad social y cultural en las sociedades de hoy,
la autonomización de sus componentes y las dificultades de conducción central que ello involucra
a los gobiernos.

Trabajo individual

1. ¿Con sus propias palabras como definiría la descentralización?

2. ¿Cuáles son las principales diferencias entre descentralización y
desconcentración?
3. ¿De qué forma la descentralización favorece el diseño e
implementación de las políticas públicas y sociales?
4. Resuelva el caso “Descentralizar o delegar problemas”

Autoevaluación
1. ¿Cómo se ha sentido al realizar la lectura?
2. ¿Es funcional en Guatemala el sistema de Consejos de Desarrollo, cómo medio para
favorecer la descentralización? ¿qué recomendaciones haría Usted?

174
DÉCIMA OCTAVA SEMANA

LECTURA

TRABAJO SOCIAL Y GERENCIA SOCIAL

En el marco del nuevo mundo que estamos presenciando, debemos tener claro los diversos
procesos sociales, políticos, culturales y económicos que van transformando nuestro entorno a
gran velocidad. En medio de los avances, la tecnificación, lo modelos reinantes, la intervención
como profesionales se hace cada vez más compleja, nos cuesta reconocer al otro y todavía más a
nosotros mismos; es por esto que el Trabajo Social, posee la responsabilidad de conocer los
efectos de estos procesos que están minimizando la calidad de vida de los seres humanos, en
especial donde la exclusión se hace cada vez mayor y los problemas de cualquier tipo (social,
económico, cultural, etc.) no poseen cierta estabilidad que les permitan un cambio favorable.

Para hacer frente a esta situación debemos estar capacitados en plantear desafíos que nos lleven
a construir o reconstruir un mundo que pese a sus adelantos no está pensando en sí mismo; la
esencia de la práctica social es responder en forma eficaz a la construcción de un mundo mejor,
adelantándonos en la acción y no actuando siempre en la coyuntura, observando las demandas
que solo logran perpetuar un sistema injusto e indiferente.

Debe existir entonces un manejo concreto de información acerca del contexto que se nos
presenta, para poder actuar y desarrollar una postura efectiva referente a nuestro accionar
profesional, para aquello debemos por lo menos no obviar lo que sucede a nuestro alrededor ni lo
que sustenta esa situación, lo que a veces no es tan visible, su origen.

Hoy por hoy se puede destacar en diversos ámbitos lo siguiente: a nivel tecnológico podemos
nombrar la existencia de demandas a la educación, efectos en el trabajo, masificación de la
tecnología, inestabilidad social, y el consecuente impacto en la familia y las organizaciones; a
nivel político estamos viviendo un acrecentamiento de las desigualdades sociales, mayores
requerimientos de intervención y participación de la sociedad, descentralización, nuevas
demandas sociales, mayor necesidad de control social de la Políticas Sociales; en lo económico
podemos destacar la crisis del modelo, profundización de la pobreza, demandas sociales
urgentes; en cuanto a lo ecológico existen demandas medioambientales, pero también mayor
conciencia ecológica y necesidad de coordinación y control frente a la depredación del hombre;
en relación a lo ético estamos en presencia de una nueva búsqueda valórica, un replanteamiento
ético que dé respuestas al accionar individual y colectivo, en lo cultural emerge la importancia
de los grupos étnicos y el respeto por la diversidad, además de la preocupación por la
articulación de lo global con lo local.

Por todo esto es pertinente hablar de un Trabajador Social gestor en los planes de desarrollo, que
trabaje en forma adyacente a los mandatarios, creador de políticas públicas y sociales con la
sociedad y para la sociedad, conociendo cómo funciona el Estado y enfocado al “régimen de
bienestar”.

Existen tres instituciones esenciales que producen bienestar social: la familia (basándose en la
reciprocidad), el mercado (basándose en el intercambio) y el Estado (basándose en la
redistribución).

El Trabajador Social no debe adherirse al típico manejo político, debe crear la Política Social y
controlar su pertinencia, pero el Estado es el que decide si se implementa la Política Social, es
así como el Trabajo Social tiene una doble función: de un lado, representa un trabajo dirigido a
la protección de las personas más necesitadas y del otro se trata de una actividad que tiende a
favorecer una mejor adaptación de las personas, familias y grupos en el medio social en el que
vive tratando de evitar, en lo posible, dificultades de convivencia.

175
Las singularidades que se presentan en la ejecución de programas sociales masivos, plantean un
cuadro de dilemas gerenciales de carácter muy específico. Su abordaje necesita de un “enfoque
de gerencia social”, que parta de dichos dilemas. Ese enfoque se basa en explorar toda esta área
desde los marcos de referencia de las nuevas fronteras tecnológicas en gerencia de
organizaciones; buscando al mismo tiempo aprender de los “mensajes” que van dejando las
experiencias concretas; algunas de las direcciones de trabajo más dinámicas en avance en
gerencia social.

Qué entendemos por Trabajo Social

Tomado de Revista de: http://www.ts.ucr.ac.cr/bv/revistas_digitales.php
El Trabajo Social es una disciplina de la Ciencia Social que se afirma como profesión
estrechamente vinculada e integrada con la ampliación del control y ámbito de la acción del
Estado (Tobón, Rottier, y Manrique, 1983). Como práctica profesional que se ocupa de intervenir
en problemáticas sociales producto de necesidades básicas insatisfechas y contingencias. Esta
característica hace del Trabajo Social una forma de acción social.

La acción social es toda actividad organizada, planificada y por tanto intencionada que tiene
como propósito intervenir en una problemática social con el objeto de crear las condiciones
necesarias para lograr cambios sustantivos en ésta y modificar aquellos factores que la generan.
Esta acción puede dirigirse hacia sujetos individuales o colectivos e implementarse en un nivel
micro o macrosocial.

Los conceptos de problemática social y formas de acción social están íntimamente relacionados
en tanto estas últimas se definen y formulan como respuesta de intervención ante una
problemática social determinada. Las formas de acción social no se proponen ni elaboran en
abstracto, sino a partir de necesidades sociales e históricas concretas. Su validez es determinada
en tanto puedan responder efectivamente a los fines y propósitos para los cuales fueron
formuladas.

La profesión de Trabajo Social encuentra sus orígenes en los finales del siglo XX. Las funciones
desempeñadas por los Trabajadores Sociales tuvieron que ser asumidas en el pasado por la
comunidad, la familia y la Iglesia. Conforme el poder de ésta fue declinando con el advenimiento
de las naciones-estado y el Bienestar Social comenzó a consolidarse como institución, muchas de
estas funciones empezaron a ser ejecutadas por organizaciones privadas de tipo filantrópico y por
el Estado (Bartlett, 1977; Ander Egg, 1975).

Según Gilbert y Specht (1977), el Trabajo Social refleja tres características que lo diferencian de
otras profesiones. Primero, El Trabajo Social comenzó como una empresa de carácter voluntario y
privado dentro del movimiento filantrópico (de allí provienen los conceptos de “agencia” y
“cliente”). En segundo lugar, la profesión se desarrolló durante las primeras etapas como una
amalgama de especialidades que eran concebidas como funciones auxiliares de otras profesiones
en una variedad de contextos organizacionales. Y la tercera, se refiere al hecho de que casi hasta
mediados de siglo, la profesión se compone casi exclusivamente de mujeres. Cada una de estas
características ha tenido un impacto profundo en la evolución de la profesión y continúan
incidiendo en ésta aún hoy día.

Debido a su origen como una empresa del voluntariado privado (que originalmente refleja el
concepto “residual” del Bienestar Social), los métodos de intervención tempranos sustentan
soluciones individualistas a los problemas sociales y no alternativas comunitarias o colectivas.
Por “soluciones individualistas” nos referimos a la prestación de servicios que se proponen atacar
“deficiencias” en el cliente antes que deficiencias en la estructura institucional o los factores
sociales que producen las diversas problemáticas objeto de atención del Trabajo Social. La
solución individualista clásica en este sentido, es el caso social “clínico” o psiquiátrico.

176
 Durante el siglo XX, el Trabajo Social ha crecido y evolucionado como profesión, expandiéndose
conforme el sistema de Bienestar Social evoluciona y adquiere status institucional. Claramente,
el Trabajo Social ha dejado de ser una forma de acción social preocupada con atender
necesidades residuales de los individuos. Esta continua expansión es en parte responsable de la
creciente toma de conciencia por parte de los Trabajadores Sociales, de la contradicción entre
responder a las demandas de la institución y las de los sectores sociales que son sujeto de
intervención, entre constituirse en promotores del cambio social o adaptadores del sistema. Esta
contradicción ha producido y genera mucha tensión en el ámbito profesional, pero es necesario
enfrentarla crítica y objetivamente, considerando el carácter que asume la intervención de los
Trabajadores Sociales en el contexto de la sociedad capitalista, las funciones que se espera
ejecute en este contexto para ser funcional al sistema y la demanda social. Autores como Porter
Lee, planteaban desde 1929, la vigencia de esta contradicción y las dificultades para que fuere
totalmente superada.

El Trabajo Social no se ocupa de un objeto que podamos considerar particular y exclusivo de una
ciencia social, ya que centra su atención (no exclusivamente pero si prioritariamente) en una
problemática de la estructura social: La problemática de los grupos sociales populares que
expresa a su vez, la problemática de la reproducción de la fuerza de trabajo. Los servicios
producidos por los Trabajadores Sociales satisfacen principalmente las necesidades de los
sectores populares, quienes constituyen la fuerza de trabajo fundamental en la sociedad
capitalista, pero esta satisfacción se convierte a la vez en una condición a través de la cual esta
fuerza de trabajo se mantiene activa para beneficio del capital.

Los servicios que producen los Trabajadores Sociales son en su gran mayoría, conquista de los
sectores populares; sin embargo, cumplen la función de abaratar la fuerza de trabajo, pues les
permite a grandes sectores de la población trabajadora (empleada y subempleada), sobrevivir
con raquíticos salarios y a los desempleados mediante diversas formas de asistencias social que
posibilitan su reproducción con mano de obra de reserva. El carácter de derecho de los
trabajadores es importante remarcarlo pues suele olvidarse, y por ello los Trabajadores Sociales
creemos que se trata de beneficios que aporta el Estado y que al no estar disponibles para toda la
población necesitada, entonces nuestro quehacer nos lleva a seleccionar entre pobres, a los más
pobres y convertirnos con ello en “fiscalizadores de la pobreza” (Iamamoto, Marilda, 1984).

Los Trabajadores Sociales no podemos perder de vista que los servicios sociales que el Estado
otorga a la población son parte del plus valor generado por el trabajador y que una parte de éste
es apropiado por el empresario y otra se la apropia el Estado, devolviéndolo en la forma de
servicios sociales que amplían el salario del trabajador, lo que le permite entonces reporducir su
fuerza de trabajo. Por esta razón, tales servicios sociales no son regalías del Estado sino que son
derechos ganados socialmente por los sectores populares. Si estos servicios los captamos como
donaciones, ello nos conduce a comprender el rol paternalista-asistencialista que se le atribuye
al Estado y a las instituciones de carácter privado encargadas de canalizar servicios para las
poblaciones más desfavorecidas. En este proceso juegan también un papel importante los
desempleados, subempleados y las mujeres, pues contribuyen a lograr un abaratamiento de la
fuerza de trabajo. Aún las mujeres que no realizan actividades laborales remuneradas, efectúan
importantes tareas para la reproducción de la fuerza de trabajo y a través de ellas, realizan un
trabajo que, aunque invisible, contribuye a generar ganancia al capital. De esta manera, las
mujeres y los desempleados también han ganado socialmente este derecho.

El carácter “dual” del rol del Trabajador Social, inscribe el quehacer profesional en el contexto
de la contradicción entre trabajo profesional y trabajo político, esto es, entre su condición de
trabajador asalariado que depende del Estado y de la empresa privada y su voluntad de actuar en
beneficio de los sectores más desposeídos.

Si bien el Trabajador Social no circunscribe su práctica profesional a la intervención en la

problemática de os grupos sociales populares (pues sirve a otros grupos afectados por

177
contingencias o puede vender servicios a personas o grupos cuya composición social no los
identifica como populares), históricamente emerge y se desarrolla como una práctica profesional
institucionalizada para atender principalmente aquellos individuos, grupos, comunidades y
sectores sociales con carencias de tipo económico-social y dificultades emocionales y mentales
(Pumphrey y Pumphrey, 1964; Amin y Levin, 1975; Ander-Egg, 1970).

En forma sistemática, los Trabajadores sociales se han planteado como una esfera muy
importante de su accionar, la intervención en problemas derivados de “patologías sociales”. El
término “patología social” es de cuño funcionalista y se refiere a todos aquellos fenómenos,
hechos o factores que impiden o reducen el ajuste social. El concepto fue tomado de la medicina
para aplicarlo a las denominadas “enfermedades sociales” como alcoholismo, pobreza,
delincuencia, etc. En realidad, dicho término deja de lado el carácter estructural de la pobreza
y otros fenómenos sociales, empleando explicaciones simplistas y lineales que asignan la
responsabilidad y causalidad de los problemas sociales en los individuos y grupos sociales que los
padecen. De allí entonces, que durante largo tiempo se haya considerado como función del
Trabajador Social, la rehabilitación y el ajuste de las personas a la sociedad “sana”.

Por otra parte, debemos comprender que la política social en su formulación y ejecución sintetiza
la convergencia de múltiples intereses: Fracciones políticas dominantes, intereses de segmentos
de la sociedad civil directa o indirectamente beneficiados e intereses de la burocracia como
categoría social con motivaciones particulares (Oszlak, Oscar, 1982). Es en este marco donde los
Trabajadores Sociales realizan sus tareas.

En tal sentido, podemos señalar que aquella tiene un doble significado y de allí su carácter
contradictorio: Por una parte, satisfacer los intereses del capital expresados en los intereses
gubernamentales y los intereses de la población, conciliar ambos o subordinar uno por consenso o
no coerción conduce a mantener la legitimidad del régimen de gobierno.

La práctica profesional del Trabajo Social está inmersa en esa contradicción y la posición y
situación de clase de los Trabajadores Sociales los lleva a acercarse más o menos a cada uno de
los polos de esa contradicción, mediando entre ellos toda una variedad de matices de práctica
profesional.

La práctica profesional al contribuir a reproducir las condiciones de vida de la fuerza de trabajo

se desenvuelve en la esfera de lo económico, pero también en la esfera de lo político ideológico,
pues la relación cotidiana que establece con los sectores sociales que atiende afecta el modo de
pensar y de vida de los usuarios de los servicios y a su vez, defiende los intereses institucionales
por cuanto es el técnico que maneja la relación entre la demanda y la respuesta de los servicios
sociales.

El Trabajador Social actúa a partir de aspectos particulares de la vida de los sectores populares
relativos a la salud, el empleo, la vivienda, las relaciones familiares, etc., y es a partir de ella
que define la intervención, en forma unilateral la mayoría de las veces.

Por lo tanto, es la comprensión de lo cotidiano como expresión de un modo de vida, lo que nos
permitirá disponer de condiciones para aprehender la variedad de expresiones de la vida.

El trabajo social es la disciplina de la que se deriva la actividad profesional del Trabajador Social,
que en su definición más pura, tiene por objeto la intervención social ante las necesidades
sociales, para promover el cambio, la resolución de los problemas en las relaciones humanas y el
fortalecimiento y la libertad de la sociedad para incrementar el bienestar, mediante la
utilización de teorías sobre el comportamiento humano y los sistemas sociales y aplicando la
metodología específica en que se integra el trabajo social.

El trabajo social interviene en los espacios en que las personas interactúan con su entorno.

178
El contexto social, económico, tecnológico y cultural en el cual se inscribe el Trabajo Social,
presenta características nuevas que plantean mayores exigencias en la formación de los
trabajadores sociales:

• La globalización económica plantea nuevos escenarios para la política social.

• Las tecnologías de información y comunicación conllevan nuevas formas de exclusión y
marginación social, distintas a las ya existentes.
• El creciente individualismo de nuestra sociedad se asocia a cambios en la familia y la
comunidad, incrementando las situaciones de inestabilidad y convivencia.
• El avance de los derechos sociales obliga a revisar los sistemas de protección y
financiación, para consolidarse como verdaderos derechos de ciudadanía.
• Estas transformaciones, plantean nuevos desafíos al Trabajo Social, debido a que éste
permanentemente está enfrentándose con problemas de diversa índole, generados como
resultado de transformaciones en las ciencias en que se basa, cambios en la estructura
de la sociedad y en la ideología que predomina en ella, lo que conduce a nuevas
expectativas en relación con la profesión y al requerimiento, por parte de los
trabajadores sociales, de las competencias laborales necesarias para hacer frente a las
transformaciones citadas anteriormente.

La identidad es lo que caracteriza y define a un trabajador social, es el conjunto de rasgos

propios que le definen frente a otras profesiones. Está identidad está influida por un conjunto de
factores y se constituye en relación dialéctica con una sociedad, período histórico y una cultura
que le van configurando permanentemente. De este modo, la identidad profesional depende del
pasado, de donde surgen las primeras identificaciones que dan origen a la profesión y le permiten
desempeñar un papel en la sociedad y, a partir de esa base, se va enriqueciendo y modificando,
en la medida que va recibiendo nuevas demandas sociales; teniendo acceso a nuevos roles,
aumentando su caudal de conocimientos y profundizando la reflexión sobre la propia práctica.
El Trabajador Social realiza su actividad profesional en múltiples y diversas áreas profesionales y
ámbitos de desempeño siendo una profesión centrada en la acción social. Detecta y reconoce las
problemáticas sociales y diseña estrategias de acción, de cara a modificar la realidad social a
través de la relación de apoyo a las personas, en un proceso de empoderamiento y prevención de
disfunciones y la dinamización de recursos institucionales y comunitarios, con la finalidad última
de aumentar el bienestar. Surge de los ideales humanistas y democráticos, sus valores se basan
en el respeto a la igualdad, libertad y dignidad de todo ser humano, siendo los derechos humanos
y la justicia social, los elementos constitutivos de la motivación y justificación de su ejercicio
profesional.

Qué hace un trabajador social

El campo de acción

Cabe destacar que conforme las modernas sociedades industriales comenzaron a establecer
instituciones sociales encargadas de prestar servicios a la población en diversos campos, la
necesidad de Trabajadores Sociales se fue haciendo mayor. Ya para 1930, encontramos cinco
campos de acción claramente definidos y con fisonomía propia (Barlett, 1970): Asistencia a la
familia y menor, Trabajo Social médico-social, psiquiátrico y escolar. El rápido crecimiento de
dichos campos produjo una evolución independiente de cada uno, lo que limitó en ese momento,
el lograr un concepto de la práctica profesional del Trabajo Social uniforme e integral.

Hoy día, las características que asume su práctica hace, que su campo de acción sea muy amplio.
Este se reorganiza y evoluciona de acuerdo a condicionantes estructurales que definen nuevas
necesidades a las que debe responder el Estado, los organismos privados para la asistencia y la
promoción social, la empresa privada, las organizaciones gremiales y sociales en general. Es en
este contexto que identificamos los campos más importantes en los que despliegan actualmente
sus funciones los Trabajadores Sociales: Prevención primaria, secundaria y terciaria en salud,

179
criminología, alcoholismo y abuso de drogas, tercera edad, bienestar familiar (incluye servicios
de asistencia y protección al menor); promoción juvenil y orientación y bienestar estudiantil;
servicios de bienestar social y promoción del trabajador (en la empresa pública y privada);
vivienda y asentamientos humanos; servicios para la atención de grupos especiales o afectados
por contingencias: Minusválidos, emergencias por desastres naturales o guerras, refugiados,
indígenas, inmigrantes; capacitación social (se refiere a programas y proyectos para la promoción
y educación de líderes y grupos para la organización, campañas educativas masivas,
concientización y organización de grupos, desarrollo comunal, adiestramiento de empresas
asociativas, adiestramiento del voluntariado vinculado a programas estatales y no
gubernamentales); asistencia y educación social de la mujer.

Para la intervención en cualquiera de estos campos, nuestra disciplina cuenta con varios
métodos, siendo los más importantes: Caso Social Individual (Casework), Servicio Social de Grupo,
Organización y Desarrollo de la Comunidad, Método Básico o Integrado y Método de Diagnóstico-
Intervención Participativa (conocido también como Método de Investigación-Acción, Intervención
Participante, Intervención Militante, etc.).

La práctica profesional del Trabajo Social se fundamenta en un conjunto de principios valorativos

(éticos) y operacionales que deben ser tomados en consideración cuando se formula un perfil, ya
que definen el carácter de la intervención. Estos principios aparecen enunciados por diversos
autores de muchas maneras y a veces, con interpretaciones muy diversas. Tobón, Rottier y
Manrique (1983), han identificado como principios operativos del Trabajo Social los siguientes:

a) Establecer una relación democrática con los usuarios.

b) Conocer y respetar sus valores y normas culturales.
c) Intervenir con una perspectiva histórica.
d) Conocer la realidad social de manera integral.
e) Apoyar el desarrollo de la conciencia y motivación al cambio social.
f) Desarrollar el sentido de responsabilidad y de compromiso en la resolución de sus
problemas, promoviendo su participación activa y consecuente en todos los niveles de
toma de decisión.

Además, debemos considerar como principios que guíen el quehacer profesional:

a) Responsabilidad en la búsqueda de condiciones para que todos los individuos en una

sociedad tengan acceso igualitario de oportunidades y derechos.
b) Responsabilidad y capacidad del Trabajador Social para hacer uso disciplinado y
consciente de sí mismo.

Dado su carácter valorativo-filosófico, estos principios han sido concebidos y aplicados de muy
diversas maneras, según el momento histórico, la ideología dominante, la concepción
epistemológica del mundo por parte del Trabajador Social y otras condicionantes. Por otra parte,
cada uno de los principios está íntimamente vinculado con los otros, no pueden tomarse
aisladamente. Todo esto explica porqué aún dentro de un mismo centro de trabajo, la
intervención que realiza un grupo de Trabajadores Sociales, llega a concebirse de muchas
maneras, así como las estrategias que definan para alcanzar determinados objetivos.

La Gerencia Social: Herramienta indispensable para la conducción de servicios sociales en el

siglo XXI

La tarea básica de la administración en las organizaciones es propiciar el cumplimiento del

trabajo a través del recurso humano con que cuentan. La eficacia con que las personas trabajan
en conjunto para conseguir los objetivos depende de la capacidad de la función administrativa.

180
En el ámbito público las instituciones gubernamentales ejecutan funciones generales y
específicas, de carácter técnico y de carácter político. La función sustantiva del Estado es la
toma de decisiones respecto a la formulación y ejecución de políticas públicas como respuesta a
demandas, problemas o necesidades socioeconómicas de diferentes grupos o sectores dentro de
la sociedad. En esa permanente toma de decisiones prevalen valores respecto a lo que se debe
hacer o no hacer en torno a las diversas situaciones o problemas existentes.

El conjunto de organizaciones públicas constituyen la Administración Pública o Burocracia Estatal.

Son ellas las responsables de interpretar y ejecutar las decisiones públicas adoptadas por las
autoridades políticas y administrativas del Gobierno de turno y. dirigidas a dar respuesta a
diversos grupos o sectores dentro de la sociedad, que enfrentan carencias o limitaciones para la
satisfacción de sus necesidades básicas y por ende, para el disfrute pleno de sus derechos
humanos.

Los servicios sociales se enmarcan dentro de las funciones productora y distributiva que el Estado
cumple a través de la Administración Pública y de organizaciones no gubernamentales. Es así
como se producen servicios que, compitan o no con la gestión empresarial privada, se suman a
muchas veces refuerzan o facilitan la propia producción privada.

Asimismo, la función distributiva subsidia y complementa el ingreso o nivel de vida familiar a

través de una serie de acciones no remunerativas o productivas (no generadoras de ingresos
directos). Brinda servicios de salud, educación, vivienda, seguridad social, asistencia social, entre
otros.

Lo anterior permite afirmar que la prestación de servicios sociales, como acción pública, se
fundamenta en la capacidad coercitiva y reguladora de la Administración Pública, entendida
como el principal mecanismo de conversión del Sistema Político. Por tanto, la formulación,
interpretación y gestión de este tipo de servicios es altamente política por las negociaciones y
decisiones presentes alrededor de todo tipo o clase de demanda o conflicto entre grupos
comunidades y organizaciones y. entre éstas y el Estado.

Estudiar las formas de gestión que prevalecen en tales las instituciones es de gran importancia en
la actualidad en virtud de la crisis económica que afecta a nuestros países y que obliga a utilizar
de la mejor manera posible los escasos recursos que se asignan a las políticas de corte social. A
ello se suma la existencia de una serie de debilidades que se han venido poniendo en evidencia
en el proceso de formulación, ejecución y evaluación de estas políticas.

Concretamente, las debilidades que refleja la política social en su concepción e implementación

hoy en día se describen a continuación, con base en los aportes que Bernardo Klisberg da a
conocer en los diversos artículos citados en la bibliografía.

Desde sus orígenes, el Trabajo Social como práctica de acción social y como profesión, se ha
orientado a la satisfacción de las necesidades y a la búsqueda de soluciones frente a los
problemas de individuos, grupos y comunidades, en un contexto geográfico, socioeconómico,
ambiental, político y cultural determinado, caracterizado principalmente por el estado de
vulnerabilidad de las mismas y la falta de participación tanto en los bienes y servicios que les
corresponden, como en las decisiones que las afectan.

En este sentido, se ha considerado propio de la identidad profesional, el papel que cumple el

Trabajador Social como mediador entre las necesidades del hombre y los recursos existentes para
la superación de aquellas situaciones que obstaculizan su desarrollo y bienestar. El Trabajo
Social, ha estado íntimamente ligado al fenómeno de la pobreza, conjuntamente con las
funciones de administración y gestión de las entidades sociales, con una visión de justicia y con
especial preocupación por las poblaciones vulnerables en el marco de la política social y del
bienestar social. Así, los planes de estudio han venido incorporando la noción administrativa y
gerencial de los servicios sociales, tanto sectoriales como polivalentes o de base, en todas las

181
áreas comprendidas en el sistema de bienestar, como son Salud, Vivienda, Educación, Empleo,
Recreación y Cultura, Seguridad Social; lo mismo que, abordando todo tipo de problemáticas y
poblaciones tanto en el ámbito rural como urbano.

Su desarrollo y evolución como profesión, se sustenta en la forma como ha dado respuesta a las
necesidades sociales. Desde el asistencialismo, determinado por los países europeos, y el Trabajo
Social adaptativo, surgido en Norteamérica, hasta el heterogéneo modelo de Trabajo Social en
Latinoamérica, esta profesión ha estado articulada al cambio y al desarrollo. (Reyna de Zuluaga,
1997,110).

El Trabajo Social cumple funciones comprendidas dentro de la atención directa a individuos,

familias, grupos y comunidades. Para ello, aprende métodos de intervención para abordar las
situaciones de caso en el plano de una relación de ayuda terapéutica o de orientación y asesoría;
como también, para trabajar con los grupos y comunidades tanto en relaciones terapéuticas,
como de organización y fortalecimiento de la participación en función del bien común. Por otra
parte, el Trabajador Social es un profesional que investiga los problemas sociales que
obstaculizan el desarrollo armónico de estas instancias; propone alternativas de solución basado
en el conocimiento y comprensión de la actualidad, de la política social, de los marcos teóricos y
metodológicos contemporáneos, de las instituciones y organizaciones comunitarias.

En este orden de ideas, desarrolla la capacidad de participar en la interlocución de los problemas

que aquejan a la sociedad, especialmente los que tienen que ver con los sectores populares, para
así, generar caminos de acción favorables a su bienestar integral. Un Trabajador Social, actúa
como mediador entre las necesidades de la población y los recursos existentes para satisfacerlas,
y la manera como se viabilizan mediante la formulación, ejecución y evaluación de las políticas y
de los proyectos y programas sociales.

El Trabajador Social no es el “todero”, como bien lo diría Ander Egg, pero sí el profesional que
desarrolla un carisma especial para identificar las carencias y necesidades de las personas, ya
individualmente o como parte de grupos o comunidades, en los diversos contextos culturales; las
comprende y aborda multidimensionalmente, creando un clima de mutua confianza y apoyo
permanente; orienta el clima organizacional hacia el mejoramiento en la relación con el cliente o
usuario del servicio. El Trabajador Social es fundamentalmente sensible frente aquellas
inquietudes y necesidades ocultas de las personas; tiene especial condición de entrega y
disposición para interactuar con las familias aún en las condiciones más adversas.

Del Trabajador Social se espera, cumpla una acción política frente a las inequidades y la falta de
participación real de las personas en todos los espacios de su intervención. No es un funcionario o
empleado más; es un actor en la dinámica del conflicto, entendido éste, como la vida misma en
la que convergen los diversos intereses y necesidades, las formas de ver, entender y asumir la
realidad. La intervención se basa en la búsqueda de alternativas para la participación, por tanto,
para la real inclusión en las decisiones que afectan a los individuos.

En la actualidad, al trabajador social se le plantea de acuerdo con las exigencias del paradigma
de gerencia de los años noventa, una proyección ya no continental, sino mundial, de su profesión.
Es un deber ético, profesional y social, buscar formas innovadoras, creativas de aprovechar los
recursos asignados para construir mejores propuestas de orden socioeducativo, terapéutico o
asistencial, en la formulación, gestión y ejecución de las políticas sociales. (Molina, Ma). Lorena,
1996,10).

182
Trabajo individual

1. Elabore una definición conceptual de su identidad como trabajador o

trabajadora social.
2. ¿Cuáles son los aportes de la Gerencia Social al Trabajo Social?
3. ¿Resuelva el caso “Trabajo Social con imaginación gerencial”
4. Resuelva el caso “La decisión crucial”

Autoevaluación
1. ¿Qué nuevo descubrió con la realización de la lectura?
2. ¿Qué sentimientos le deja la lectura?

183
 BIBLIOGRAFÍA

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www.pucp.edu.pe/escgrad/gersoc/pres/docs/articulo3.

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185